Presidente Cartabia, Redattore Frigo

sulla facoltà dell’imputato di chiedere il giudizio abbreviato per il reato oggetto di nuova contestazione ex art. 517 c.p.p.

Processo – Processo penale – Articolo 517 c.p.p. – Nuova contestazione – Circostanza aggravante già risultante in atti – Nuova contestazione – Facoltà dell’impuntato di richiedere giudizio abbreviato – Per il reato oggetto di nuova contestazione – Sussiste – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Lecce – Asserita violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Processo – Processo penale – Articolo 517 c.p.p. – Nuova contestazione – Reato concorrente o circostanza aggravante già risultante in atti – Nuova contestazione – Facoltà dell’impuntato di richiedere giudizio abbreviato – Per reati diversi da quelli oggetto di nuova contestazione – Sussiste – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Lecce – Asserita violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione – Non fondatezza

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 517 del codice di procedura penale, nella parte in cui, nel caso di contestazione di una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale, non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato relativamente al reato oggetto della nuova contestazione;

non è fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 517 del codice di procedura penale nella parte in cui, nel caso di contestazione di un reato concorrente o di circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale, non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato anche in relazione ai reati diversi da quello che forma oggetto della nuova contestazione, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Lecce con l’ordinanza indicata in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 517 del codice di procedura penale promossi dal Tribunale ordinario di Lecce con ordinanza del 9 luglio 2014 e dal Tribunale ordinario di Padova con ordinanza del 7 ottobre 2014, iscritte rispettivamente al n. 218 del registro ordinanze 2014 e al n. 13 del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 50, prima serie speciale, dell’anno 2014 e 8, prima serie speciale, dell’anno 2015.

Visti gli atti di costituzione di A.G. e S.A.;
udito nell’udienza pubblica del 26 maggio 2015 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;
uditi gli avvocati Paolo Spalluto per A.G. e Giovanni Gentilini per S.A.

1.– Con ordinanza del 9 luglio 2014 il Tribunale ordinario di Lecce ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale:
a) dell’art. 517 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che, quando è contestata in dibattimento una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine, l’imputato possa chiedere di definire il processo con giudizio abbreviato relativamente al reato oggetto della nuova contestazione;
b) del medesimo art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevede che, quando è contestata in dibattimento una circostanza aggravante o un reato concorrente che già risultava dagli atti di indagine, l’imputato possa chiedere il giudizio abbreviato anche in relazione alle imputazioni che non hanno formato oggetto di modifica.
1.1.– Il Tribunale rimettente premette di essere investito del processo penale nei confronti di una persona imputata del reato di violenza sessuale continuata in danno della figlia della sua convivente, minorenne all’epoca dei fatti, nonché dei reati di maltrattamenti e violenza sessuale continuata in danno della propria moglie.
Riferisce, altresì, che in una precedente udienza dibattimentale, il pubblico ministero aveva modificato e integrato l’imputazione relativa ai reati commessi in danno della minore, sulla base di elementi che già emergevano dalle dichiarazioni rese dalle persone offese nel corso dell’incidente probatorio. Il pubblico ministero aveva in particolare contestato, da un lato, la circostanza aggravante di cui all’art. 609-ter del codice penale, anticipando la data di consumazione delle violenze sessuali ad un periodo nel quale la persona offesa non aveva ancora compiuto i quattordici anni; dall’altro, il delitto di cui all’art. 609-quater cod. pen., con riferimento agli atti sessuali che l’imputato avrebbe compiuto dopo che la minore aveva raggiunto i quattordici anni e conviveva con lui.
A fronte di ciò, il difensore dell’imputato aveva chiesto che il processo fosse definito con rito abbreviato per tutte le imputazioni o, in subordine, per i soli reati oggetto delle nuove contestazioni.
Al riguardo, il giudice a quo osserva che, per quanto attiene alla contestazione del reato di cui all’art. 609-quater cod. pen., la Corte costituzionale, con la sentenza n. 333 del 2009, ha già riconosciuto all’imputato il diritto di richiedere il giudizio abbreviato nel caso di contestazione di un reato concorrente (art. 517 cod. proc. pen.) o di un fatto diverso (art. 516 cod. proc. pen.) risultanti dagli atti di indagine: e ciò dopo che, nelle medesime ipotesi, la sentenza n. 265 del 1994 aveva consentito all’imputato di chiedere l’applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen.
Tale ultima facoltà è stata, altresì, riconosciuta all’imputato, con la successiva sentenza n. 184 del 2014, nel caso di contestazione, ai sensi dell’art. 517 cod. proc. pen., di una circostanza aggravante che già emergeva dagli atti di indagine. Nell’occasione, la Corte ha ribadito che la scelta in ordine al rito da seguire, costituente espressione del diritto di difesa, viene a dipendere dalla concreta impostazione data al processo dal pubblico ministero. Nel caso in cui, a seguito dell’errore del rappresentante della pubblica accusa e del conseguente ritardo nella contestazione dell’aggravante, l’imputazione subisca una modifica sostanziale, risulta, dunque, lesivo del diritto di difesa precludere all’imputato l’accesso ai riti speciali. Tale preclusione viola, altresì, l’art. 3 Cost., venendo l’imputato irragionevolmente discriminato, ai fini dell’accesso a detti riti, in dipendenza della maggiore o minore esattezza o completezza della valutazione delle risultanze delle indagini preliminari da parte del pubblico ministero alla chiusura delle indagini stesse.
A parere del rimettente, pur riferendosi la declaratoria di illegittimità costituzionale da ultimo ricordata unicamente al “patteggiamento”, gli argomenti addotti a fondamento di essa varrebbero anche rispetto alla richiesta di giudizio abbreviato.
L’art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non consente all’imputato di accedere a detto rito alternativo nel caso di contestazione suppletiva di una circostanza aggravante già risultante dagli atti, si porrebbe, infatti, parimenti in contrasto tanto con l’art. 24 Cost., per violazione del diritto di difesa, cui attiene l’opzione per il reato speciale; quanto con l’art. 3 Cost., stante la disparità di trattamento, a parità di esigenze difensive, sia rispetto a chi, per effetto della sentenza n. 184 del 2014, può richiedere nella medesima ipotesi l’applicazione della pena, sia rispetto a chi, per effetto della sentenza n. 333 del 2009, può richiedere il giudizio abbreviato nel caso di contestazione “tardiva” di un reato concorrente.
Ad avviso del rimettente, l’art. 517 cod. proc. pen. violerebbe i parametri evocati anche nella parte in cui, nel caso di contestazione di una circostanza aggravante o di un reato concorrente già risultanti dagli atti di indagine, non permette all’imputato di richiedere il giudizio abbreviato anche in relazione ai reati che non formano oggetto della contestazione suppletiva.
In base ad un consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, infatti, nel caso in cui il processo abbia ad oggetto più imputazioni, la richiesta di rito alternativo deve riguardarle tutte, giacché l’effetto premiale che caratterizza il rito risulterebbe incompatibile con una frammentazione del processo che costringa comunque a celebrare il dibattimento. Alla stregua di tale indirizzo interpretativo – pur opinabile, secondo il rimettente, posto che il giudizio dibattimentale è comunque semplificato dall’accesso al rito alternativo per una parte delle imputazioni – la mancata estensione del diritto di chiedere il giudizio abbreviato alla globalità delle imputazioni impedirebbe all’imputato di accedere al rito speciale anche con riguardo alle imputazioni non modificate.
In ogni caso, poi, la preclusione censurata impedirebbe all’imputato di adottare una strategia difensiva, relativamente al rito da seguire, che tenga conto dell’«intera materia del processo». La modifica anche di una soltanto delle plurime imputazioni sarebbe, infatti, suscettiva di alterare i presupposti delle scelte operate dalla difesa considerando i possibili esiti del processo, sulla base delle imputazioni originariamente formulate dal pubblico ministero. Detta modifica potrebbe, ad esempio, far cadere l’aspettativa dell’imputato di poter fruire, nel caso di condanna, di una pena mite, suscettibile di sospensione condizionale, ovvero di sostituzione con misure alternative in sede esecutiva. Né, d’altra parte – come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale – potrebbe farsi carico all’imputato di non aver previsto i possibili sviluppi futuri del processo, nel momento in cui non ha richiesto il rito alternativo nel termine di legge.
1.2.– Si è costituito A.G., imputato nel processo principale, il quale, richiamando e facendo proprie le considerazioni espresse dal rimettente, ha chiesto l’accoglimento delle questioni.
2.– Con ordinanza del 7 ottobre 2014, il Tribunale ordinario di Padova ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato nel caso di contestazione in dibattimento di una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale.
2.1.– Il giudice a quo riferisce di essere investito del processo nei confronti di una persona rinviata a giudizio per il delitto di cessione continuata di sostanza stupefacente. Nel corso del dibattimento, il pubblico ministero aveva modificato l’imputazione, contestando la circostanza aggravante della consegna dello stupefacente a persona di età minore, di cui all’art. 80, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza): circostanza aggravante che già emergeva dagli atti compiuti nella fase delle indagini preliminari.
A fronte di ciò, l’imputato aveva chiesto di essere giudicato con rito abbreviato condizionato o, in subordine, con rito abbreviato semplice.
In proposito, il rimettente rileva come manchi, allo stato, nell’art. 517 cod. proc. pen., una specifica previsione che consenta all’imputato di accedere al giudizio abbreviato nell’ipotesi di contestazione suppletiva di una circostanza aggravante cosiddetta “patologica”, basata, cioè – come nel caso di specie – su elementi già risultanti dagli atti di indagine: profilo per il quale la norma censurata verrebbe a porsi in contrasto tanto con l’art. 24, secondo comma, che con l’art. 3 Cost.
Tale conclusione si imporrebbe in base a considerazioni analoghe a quelle che hanno indotto la Corte costituzionale a dichiarare costituzionalmente illegittimo il citato art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevede, nell’evenienza considerata, la facoltà dell’imputato di chiedere al giudice del dibattimento l’applicazione della pena, ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen.
Sarebbe ravvisabile, infatti, anche con riguardo al giudizio abbreviato, la lesione del diritto di difesa connessa al fatto che, nell’ipotesi in esame, le valutazioni dell’imputato circa la convenienza del rito speciale risultano sviate da un anomalo ritardo nella contestazione della circostanza aggravante – atta ad incidere in modo significativo sull’entità della sanzione irrogabile – conseguente ad un errore o ad un’omissione del rappresentante della pubblica accusa.
D’altra parte, come già evidenziato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 333 del 2009, avuto riguardo all’ipotesi della contestazione di un reato concorrente, la differenza di regime, in punto di recupero della facoltà di accesso ai riti alternativi di fronte ad una contestazione suppletiva “tardiva”, a seconda che si discuta di “patteggiamento” o di giudizio abbreviato, risulterebbe ingiustificata e fonte, quindi, di una discrasia rilevante sul piano del rispetto dell’art. 3 Cost.
Quest’ultimo parametro risulterebbe violato anche per la irragionevole discriminazione cui l’imputato si trova esposto, ai fini dell’accesso al rito speciale, in dipendenza della maggiore o minore esattezza o completezza delle valutazioni del pubblico ministero in ordine alle risultanze delle indagini al momento dell’esercizio dell’azione penale.
Parimenti ingiustificata risulterebbe, infine, la disparità di trattamento fra l’imputato che subisce la contestazione suppletiva di una circostanza aggravante e l’imputato cui sia contestato in dibattimento un fatto diverso o un reato concorrente, il quale – per effetto delle sentenze n. 333 del 2009 e n. 237 del 2012 – può invece accedere al giudizio abbreviato, tanto nel caso di contestazione “patologica” che in quello di contestazione “fisiologica” (basata, cioè, sulle nuove risultanze dell’istruzione dibattimentale). E ciò tanto più ove si consideri che l’art. 517 cod. proc. pen. prefigurava, in origine, una piena equiparazione dei diritti dell’imputato nei casi di contestazione di un reato concorrente ovvero di una circostanza aggravante.
2.2.– Si è costituito S.A., imputato nel giudizio a quo, il quale, richiamando le più significative decisioni della Corte costituzionale in materia e aderendo alle valutazioni formulate dal rimettente, ha chiesto che la questione venga accolta.

1.– I Tribunali ordinari di Lecce e di Padova dubitano della legittimità costituzionale dell’art. 517 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che, ove sia contestata in dibattimento una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine, l’imputato possa chiedere di definire il processo con giudizio abbreviato relativamente al reato oggetto della nuova contestazione.
Ad avviso dei rimettenti, varrebbero, in proposito, considerazioni analoghe a quelle svolte da questa Corte nella sentenza n. 184 del 2014, con riguardo alla facoltà dell’imputato di richiedere, nella medesima evenienza, l’applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen. La norma censurata violerebbe, in specie, l’art. 24 della Costituzione – e, più in particolare, a parere del Tribunale ordinario di Padova, il secondo comma di tale articolo – in quanto la scelta in ordine al rito da seguire, costituente espressione del diritto di difesa, viene a dipendere dalla concreta impostazione data al processo dal pubblico ministero: sicché risulterebbe lesivo di quel diritto precludere all’imputato l’accesso ai riti speciali allorché, a seguito dell’errore del rappresentante della pubblica accusa e del conseguente ritardo nella contestazione dell’aggravante, l’imputazione subisca una modifica sostanziale.
Risulterebbe inoltre violato, sotto plurimi profili, l’art. 3 Cost. In primo luogo, perché l’imputato verrebbe irragionevolmente discriminato, ai fini dell’accesso al giudizio abbreviato, in dipendenza della maggiore o minore esattezza o completezza della valutazione delle risultanze delle indagini preliminari da parte del pubblico ministero alla chiusura delle indagini stesse. In secondo luogo, per la ingiustificata disparità di trattamento dell’imputato che intenda chiedere il giudizio abbreviato nell’ipotesi in esame rispetto all’imputato che, nella medesima ipotesi della contestazione cosiddetta “tardiva” di una circostanza aggravante, voglia chiedere il “patteggiamento”, ovvero che intenda richiedere il giudizio abbreviato nel caso di contestazione di un reato concorrente, tanto “tardiva” che (secondo il Tribunale ordinario di Padova) “fisiologica”: ipotesi, queste ultime, nelle quali la preclusione all’accesso al rito alternativo è stata rimossa, rispettivamente, dalle sentenze n. 184 del 2014, n. 333 del 2009 e n. 237 del 2012 di questa Corte.
Il solo Tribunale ordinario di Lecce dubita, altresì, della legittimità costituzionale del medesimo art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui, nel caso di contestazione di una circostanza aggravante o di un reato concorrente già risultanti dagli atti di indagine, non consente all’imputato di richiedere il giudizio abbreviato anche in relazione ai reati diversi da quello oggetto della contestazione suppletiva.
Secondo il rimettente, anche sotto tale profilo la norma denunciata si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. In primo luogo, perché, ove si aderisse alla tesi giurisprudenziale che ritiene inammissibile la richiesta di giudizio abbreviato riferita ad una parte soltanto delle imputazioni cumulativamente formulate nei confronti del medesimo imputato, il diritto di difesa di quest’ultimo rimarrebbe pregiudicato, sul piano delle possibilità di accesso al rito alternativo, anche con riguardo alle imputazioni oggetto della nuova contestazione. In secondo luogo, e comunque, perché la preclusione censurata impedirebbe all’imputato di elaborare una strategia difensiva che tenga conto dell’intera vicenda processuale, posto che la modifica anche di una sola delle plurime imputazioni sarebbe suscettibile di alterare i presupposti delle valutazioni in ordine alla convenienza del rito speciale, operate dalla difesa considerando i possibili esiti del processo in base alle imputazioni originariamente formulate dal pubblico ministero.
2.– Le ordinanze di rimessione sollevano questioni relative alla medesima norma e in parte identiche, sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.
3.– Con le questioni in esame, questa Corte è chiamata nuovamente a verificare, sotto due ulteriori profili, la legittimità costituzionale della preclusione all’accesso ai riti alternativi a contenuto premiale in cui l’imputato incorre di fronte alle nuove contestazioni dibattimentali: preclusione conseguente al fatto che la nuova contestazione interviene quando il termine ultimo per la formulazione della richiesta del rito alternativo (individuato attualmente dagli artt. 438, comma 2, 446, comma 1, e 555, comma 2, cod. proc. pen.) è ormai spirato.
Le doglianze degli odierni rimettenti attengono, più specificamente, alla mancata previsione del recupero della facoltà di accesso al giudizio abbreviato in presenza di contestazioni suppletive cosiddette “tardive” o “patologiche”, basate, cioè, non sulle nuove risultanze dell’istruzione dibattimentale, ma su elementi che già emergevano dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale (e dunque volte, nella sostanza, a porre rimedio a incompletezze o errori del pubblico ministero nella formulazione originaria dell’imputazione): contestazioni ritenute ammissibili dalla consolidata giurisprudenza di legittimità.
4.– La prima delle due questioni, sollevata da entrambi i rimettenti – concernente la facoltà dell’imputato di richiedere il giudizio abbreviato nel caso di contestazione “tardiva” di una circostanza aggravante, con riguardo al reato cui questa si riferisce – è fondata.
4.1.– Questa Corte, già con la sentenza n. 265 del 1994, dichiarò costituzionalmente illegittimi gli artt. 516 e 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevedevano la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione della pena a norma dell’art. 444 cod. proc. pen., relativamente al fatto diverso o al reato concorrente oggetto di contestazione “tardiva”.
Nell’occasione, la Corte rilevò che le valutazioni dell’imputato circa la convenienza del rito alternativo vengono a dipendere, anzitutto, dalla concreta impostazione data al processo dal pubblico ministero: sicché, «quando in presenza di una evenienza patologica del procedimento, quale è quella derivante dall’errore sulla individuazione del fatto e del titolo del reato in cui è incorso il pubblico ministero, l’imputazione subisce una variazione sostanziale, risulta lesivo del diritto di difesa dell’imputato precludere l’accesso ai riti speciali». Ne risultava violato, altresì, il principio di eguaglianza, venendo l’imputato irragionevolmente discriminato, sul piano della fruizione dei riti alternativi, in dipendenza della maggiore o minore esattezza o completezza della valutazione delle risultanze delle indagini preliminari da parte del pubblico ministero al momento della chiusura delle indagini stesse.
Ancorché la contestazione suppletiva del reato concorrente e delle circostanze aggravanti sia regolata in modo unitario dall’art. 517 cod. proc. pen., la Corte non si espresse, nel frangente, sull’ipotesi della contestazione “tardiva” di una circostanza aggravante, in quanto non devoluta al suo esame.
4.2.– La declaratoria di illegittimità costituzionale è stata, peraltro, successivamente estesa anche a tale ipotesi dalla sentenza n. 184 del 2014.
La Corte ha, infatti, rilevato come le considerazioni poste a base della precedente decisione fossero riferibili anche alla contestazione “tardiva” di circostanze aggravanti, in quanto parimenti idonea a determinare «un significativo mutamento del quadro processuale». Le circostanze in questione possono, infatti, incidere in modo rilevante sull’entità della sanzione – tanto più quando si tratti di circostanze ad effetto speciale – e talvolta sullo stesso regime di procedibilità del reato. Né, d’altra parte, poteva farsi leva, in senso contrario, sulla neutralizzazione dell’aggravamento di pena a seguito del giudizio di bilanciamento con circostanze attenuanti, ai sensi dell’art. 69 del codice penale, il quale rappresenta una mera eventualità.
La Corte ha osservato, inoltre, che l’imputato che si veda contestare in dibattimento una circostanza aggravante già risultante dagli atti di indagine si trova in situazione non dissimile da quella del destinatario della contestazione “tardiva” di un fatto diverso: «evenienza che in realtà potrebbe costituire per l’imputato anche un pregiudizio minore». Sicché, una volta divenuta ammissibile la richiesta di “patteggiamento” nel caso di modificazione dell’imputazione a norma dell’art. 516 cod. proc. pen., la preclusione di essa nel caso di contestazione di una nuova circostanza aggravante, ai sensi dell’art. 517 cod. proc. pen., risultava foriera di ingiustificate disparità di trattamento.
4.3.– Le conclusioni non possono essere diverse con riguardo alla richiesta di giudizio abbreviato, cui si riferisce l’odierna questione.
Con la sentenza n. 333 del 2009, questa Corte ha, infatti, ritenuto che – per le medesime ragioni indicate dalla sentenza n. 265 del 1994 – anche il mancato riconoscimento della possibilità di accedere a tale rito alternativo, nel caso di contestazione dibattimentale “tardiva” del fatto diverso o del reato concorrente, si ponesse in contrasto con gli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost., dichiarando, quindi, costituzionalmente illegittimi, in parte qua, i citati artt. 516 e 517 cod. proc. pen.
Al riguardo, la Corte ha rilevato che l’ostacolo che precedentemente si opponeva a tale declaratoria, costituito dalla problematicità dell’innesto del giudizio abbreviato nella fase del dibattimento – a fronte della quale la questione era stata ritenuta inammissibile dalla sentenza n. 265 del 1994, perché implicante scelte discrezionali devolute al legislatore – doveva ritenersi superato alla luce delle modifiche della disciplina del rito speciale intervenute medio tempore. Nel nuovo panorama normativo, «la differenza di regime, in punto di recupero della facoltà di accesso ai riti alternativi di fronte ad una contestazione suppletiva “tardiva”, a seconda che si discuta di “patteggiamento” o di giudizio abbreviato», finiva, quindi, per risultare «essa stessa fonte di una discrasia rilevante sul piano del rispetto dell’art. 3 Cost.».
4.4.– Alla luce di quanto precede, l’esigenza costituzionale di riconoscere all’imputato il diritto di richiedere il giudizio abbreviato anche nel caso di contestazione “tardiva” di una circostanza aggravante – fattispecie rimasta estranea alla declaratoria di illegittimità costituzionale di cui alla citata sentenza n. 333 del 2009 – risulta del tutto evidente.
Anche sotto tale profilo, infatti, si riscontra il pregiudizio al diritto di difesa, connesso all’impossibilità di rivalutare la convenienza del rito alternativo in presenza di una variazione sostanziale dell’imputazione, intesa ad emendare precedenti errori od omissioni del pubblico ministero nell’apprezzamento dei risultati delle indagini preliminari. Così come si riscontra la violazione del principio di eguaglianza, correlata alla discriminazione cui l’imputato si trova esposto a seconda della maggiore o minore esattezza e completezza di quell’apprezzamento.
Emergono, inoltre, non giustificabili sperequazioni di trattamento rispetto all’assetto complessivo della materia, conseguente ai precedenti interventi di questa Corte: da un lato, nel confronto con la facoltà, di cui l’imputato fruisce a seguito della sentenza n. 333 del 2009, di richiedere il giudizio abbreviato nel caso – non dissimile – di contestazione “tardiva” del fatto diverso; dall’altro, nel confronto con la possibilità, di cui l’imputato beneficia in forza della sentenza n. 184 del 2014, di accedere al “patteggiamento” nella medesima ipotesi della contestazione “tardiva” di una circostanza aggravante.
L’art. 517 cod. proc. pen. va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui, nel caso di contestazione in dibattimento di una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale, non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato relativamente al reato cui attiene la nuova contestazione.
5.– Non è fondata, per converso, la seconda questione, sollevata dal solo Tribunale ordinario di Lecce, intesa a far sì che, nel caso di contestazione dibattimentale “tardiva” tanto di un reato concorrente che di una circostanza aggravante, la restituzione all’imputato della facoltà di accesso al giudizio abbreviato si estenda anche alle imputazioni diverse da quella attinta dalla nuova contestazione. L’ipotesi, ovviamente, è che si sia al cospetto di un processo oggettivamente cumulativo, ossia con una pluralità di imputazioni formulate contro la stessa persona: situazione che si determina, peraltro, automaticamente nel caso di contestazione suppletiva di un reato concorrente, la quale va ad aggiungersi all’imputazione originaria.
5.1.– Ad avviso del Tribunale salentino, la predetta estensione si imporrebbe anzitutto alla luce del corrente orientamento della giurisprudenza di legittimità, in forza del quale non è ammessa la richiesta di giudizio abbreviato “parziale”, limitata, cioè, a una parte soltanto delle imputazioni cumulativamente formulate nei confronti della stessa persona: e ciò in quanto, nel caso di richiesta parziale, il processo non sarebbe definito nella sua interezza, onde rimarrebbe ingiustificato l’effetto premiale, voluto dal legislatore al fine di deflazionare il ricorso alla fase dibattimentale per ciascun «processo» relativo al singolo imputato, e non per ciascun reato, secondo quanto previsto dall’art. 438 cod. proc. pen. Alla luce di tale indirizzo interpretativo – che lo stesso rimettente reputa, peraltro, «opinabile», in quanto l’accesso al rito speciale per una parte delle imputazioni semplifica comunque la fase dibattimentale per le altre – l’imputato potrebbe accedere al giudizio abbreviato, relativamente all’imputazione oggetto della nuova contestazione, solo qualora tale rito fosse esperibile anche per le altre imputazioni.
In ogni caso, poi – secondo il giudice a quo – l’invocata generalizzazione della facoltà di richiedere il giudizio abbreviato sarebbe costituzionalmente necessaria, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., in quanto la modifica anche di una sola delle plurime imputazioni potrebbe mutare il quadro complessivo della vicenda processuale, sulla cui base l’imputato si è determinato a non formulare la richiesta del rito speciale entro il termine di legge.
5.2.– Questa Corte ha avuto, peraltro, già modo di occuparsi del problema dell’estensione del recupero della facoltà di accesso al giudizio abbreviato da parte dell’imputato, nel caso di nuova contestazione dibattimentale formulata nell’ambito di processi oggettivamente cumulativi, tanto con la citata sentenza n. 333 del 2009 (concernente, come detto, la contestazione “tardiva” del fatto diverso o del reato concorrente), quanto con la successiva sentenza n. 237 del 2012 (attinente alla contestazione “fisiologica” del reato concorrente).
In entrambe le circostanze, la Corte si è trovata a dover prendere in esame – in sede di verifica della rilevanza delle questioni – l’indirizzo giurisprudenziale che nega l’ammissibilità del giudizio abbreviato “parziale”, richiamato dall’odierno rimettente: ciò, in quanto gli imputati nei giudizi a quibus avevano richiesto il rito alternativo in rapporto al solo reato concorrente loro contestato in dibattimento, e non anche alle imputazioni originarie.
Superando il dubbio di ammissibilità, la Corte ha, peraltro, ritenuto «non implausibile» la tesi prospettata dai giudici rimettenti, stando alla quale il predetto orientamento, riferito all’ipotesi in cui l’azione penale per le plurime imputazioni sia esercitata nei modi ordinari, non poteva reputarsi automaticamente estensibile alle fattispecie oggetto dei quesiti di costituzionalità.
A sostegno di tale conclusione, si è specificamente rilevato che, nel caso di processo oggettivamente cumulativo, l’esigenza che emerge – sul piano del ripristino della legalità costituzionale – è quella di restituire all’imputato la facoltà di accedere al rito alternativo relativamente al nuovo addebito, in ordine al quale non avrebbe potuto formulare una richiesta tempestiva a causa dell’avvenuto esercizio dell’azione penale con modalità “anomale” (nell’ipotesi della contestazione “tardiva”), o comunque derogatorie rispetto alle ordinarie cadenze procedimentali (nell’ipotesi della contestazione “fisiologica”): e ciò, «senza che possa ipotizzarsi un recupero globale della facoltà stessa», esteso, cioè, anche alle imputazioni diverse da quelle oggetto della nuova contestazione, rispetto alle quali «l’imputato ha consapevolmente lasciato spirare il termine di proposizione della richiesta» (sentenza n. 333 del 2009). Sarebbe, infatti, «illogico – e, comunque, non costituzionalmente necessario – che, a fronte della contestazione suppletiva di un reato concorrente (magari di rilievo marginale rispetto al complesso dei temi d’accusa), l’imputato possa recuperare, a dibattimento inoltrato, gli effetti premiali del rito alternativo anche in rapporto all’intera platea delle imputazioni originarie», relativamente alle quali si è scientemente astenuto dal formulare la richiesta nel termine (sentenza n. 237 del 2012). Soluzione, questa, che rischia di privare di ogni razionale giustificazione lo sconto di pena connesso all’opzione per il rito speciale.
In tale prospettiva – e sulla falsariga, peraltro, di quanto era già avvenuto con la sentenza n. 265 del 1994, in rapporto al “patteggiamento” – gli artt. 516 e 517 cod. proc. pen. sono stati dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui, nelle evenienze considerate, non restituiscono all’imputato la possibilità di accedere al giudizio abbreviato relativamente (e, dunque, limitatamente) al reato concorrente o al fatto diverso contestato in dibattimento.
5.3.– Le considerazioni ora ricordate – estensibili senz’altro all’ipotesi della contestazione dibattimentale “tardiva” di una circostanza aggravante – rendono non configurabile il vulnus agli artt. 3 e 24 Cost. sotto entrambi i profili denunciati dal giudice a quo.
Si aggiunga che qualora all’imputato fosse attribuita, nelle ipotesi in esame – come chiede il rimettente, tramite la proposizione di due distinte questioni, tra loro cumulative – la facoltà di accedere al giudizio abbreviato tanto in rapporto (e limitatamente) al reato oggetto della nuova contestazione, quanto (e anche) alle imputazioni residue, l’imputato stesso verrebbe a trovarsi in posizione non già uguale, ma addirittura privilegiata rispetto a quella in cui si sarebbe trovato se la contestazione fosse avvenuta nei modi ordinari. Egli potrebbe, infatti, scegliere tra una richiesta di giudizio abbreviato “parziale” (limitata alla sola nuova imputazione) e una richiesta globale: facoltà di scelta della quale – stando all’indirizzo giurisprudenziale evocato dal giudice a quo – non fruirebbe invece nei casi ordinari, essendogli consentita solo la seconda opzione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 517 del codice di procedura penale, nella parte in cui, nel caso di contestazione di una circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale, non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato relativamente al reato oggetto della nuova contestazione;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 517 del codice di procedura penale nella parte in cui, nel caso di contestazione di un reato concorrente o di circostanza aggravante che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale, non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato anche in relazione ai reati diversi da quello che forma oggetto della nuova contestazione, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Lecce con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2015.

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

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Presidente Cartabia, Redattore Grossi

sulla illegittimità delle norme che non prevedono forme di leale collaborazione con intese Stato-Regioni per la tutela dei beni culturali

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali) – Commercio su aree suscettibili di tutela – Asserita irragionevolezza della disposizione statale per profili non attinenti all’esercizio di competenza legislativa regionale – Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione – Inammissibilità

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo) – Uffici territoriali del Ministero – Autorizzazioni e concessioni di suolo pubblico – Fine dell’esercizio di attività commerciali e artigianali – Potestà revocatoria in capo agli uffici ministeriali di intesa con i Comuni – Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione – Inammissibilità

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo) – Potere ministeriale e comunale di vietare gli usi non compatibili con tutela e valorizzazione – Incluse forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale – Attività rientranti nella competenza legislativa regionale – Necessità comporre la concorrenza di competenze – Sussistenza – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Veneto e Campania – Asserita violazione degli articoli 118, terzo comma, e 120 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 – Potere ministeriale e comunale di vietare gli usi non compatibili con tutela e valorizzazione – Incluse forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale – Attività rientranti nella competenza legislativa regionale – Necessità comporre la concorrenza di competenze – Sussistenza – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Veneto e Campania – Asserita violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, articoli 118, terzo comma, e 120 della Costituzione della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014 – Previsione ex lege di nuovo ente pubblico – Non coinvolte le Regioni nella stesura dello statuto e in nessuna altra fase – Q.l.c. sollevata dalla Regione Campania – Asserita violazione degli articoli 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione – Non fondatezza

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101);

è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72);

sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 2-bis e 4-bis del citato decreto-legge n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono l’intesa fra Stato e Regioni;

è costituzionalmente illegittimo l’art. 4, comma 1, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;

non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. – dalla Regione Campania, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 ottobre 2013, n. 112, promossi dalle Regioni Veneto e Campania con ricorsi entrambi notificati il 9 dicembre 2013, e depositati in cancelleria il 17 e il 18 dicembre 2013, rispettivamente iscritti ai nn. 101 e 102 del registro ricorsi 2013; nonché degli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, promossi dalle Regioni Veneto e Campania, con ricorsi notificati il 29 settembre 2014 e il 29 settembre-6 ottobre 2014, depositati in cancelleria il 7 ed il 9 ottobre 2014, rispettivamente iscritti ai nn. 72 e 73 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luigi Manzi, Ezio Zanon e Daniela Palumbo per la Regione Veneto, Almerina Bove per la Regione Campania e gli avvocati dello Stato Ettore Figliolia, Maria Gabriella Mangia e Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), introdotto dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112. La norma censurata – che aggiunge il comma 1-bis al comma 1 dell’art. 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) – prevede che le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le Sovrintendenze, sentiti gli enti locali, adottino apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, quali le attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con tali esigenze.
La Regione Veneto osserva, innanzitutto, che la formulazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, come modificato dal d.l. n. 91 del 2013 nel testo convertito in legge, presenta un doppio comma 1-bis, il primo dei quali introdotto dall’art. 2-bis della medesima legge di conversione ed il secondo dalla norma censurata. Orbene, per la ricorrente, l’armonia legislativa dei commi 1 e 1-bis del citato art. 52 (che attribuisce ai Comuni la competenza di individuare le aree pubbliche nelle quali imporre il divieto o limitazioni all’esercizio del commercio, per preminenti ragioni di tutela di beni o siti di valenza archeologica, storica, artistica e paesaggistica; nonché i locali da destinare ad attività di artigianato tradizionale ed altre attività commerciali tradizionali, con finalità tutt’altro che impeditive, ma anzi promozionali) risulta «completamente stravolta» dalla norma censurata, che appunto, introduce un ulteriore comma 1-bis nell’art. 52 di contenuto diametralmente opposto a quello immediatamente precedente, assegnando una funzione di amministrazione attiva alle Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici ed alle Sovrintendenze, relegando contestualmente i Comuni in un ruolo di interlocutore con funzioni consultive obbligatorie ma non vincolanti.
Ripercorso, analiticamente, l’excursus normativo che ha regolato la ripartizione delle diverse competenze tra Comuni ed organi statali in subiecta materia – con specifico riferimento a quanto disposto dagli artt. 10 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), 53 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e 52 del citato d.lgs. n. 42 del 2004; nonché dalle direttive emanate dal Ministero per i beni e le attività culturali, in data 9 novembre 2007 (Esercizio del commercio in aree di valore culturale di cui all’articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) e 10 ottobre 2012 (Esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale), il contenuto della quale ultima è stato trasfuso nel censurato art. 4-bis – la ricorrente osserva come proprio l’impugnato intervento legislativo, «disgiunto dal necessario, conseguente, riordino ordinamentale ed istituzionale», abbia «creato un affastellamento normativo, fonte di grave incertezza giuridica, precludendo, altresì, il ricorso a quei meccanismi di collaborazione e concertazione posti a presidio della regolazione di ambiti connotati da un rilevante intreccio di una pluralità di interessi pubblici».
Da ciò essa desume, in primo luogo, che la disposizione lede il canone di ragionevolezza, che travalica il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale, quale certamente è quello relativo al commercio, subisce restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata. In secondo luogo – poiché la disposizione stessa non offre neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari – la ricorrente ne denuncia il contrasto con l’art. 97 della Costituzione.
Nel merito, la Regione osserva che la finalità espressa della norma (nel cui incipit è enunciato il proposito di «contrastare l’esercizio […] delle attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile», allo scopo dichiarato di «assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale […] nonché delle aree a essi contermini») più che ad esigenze di tutela del patrimonio culturale riservata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sembrerebbe piuttosto riconducibile alla «valorizzazione dei beni culturali» di cui al successivo comma terzo (conformemente ai criteri distintivi enucleati da questa Corte nelle sentenze n. 212 del 2006 e n. 9 del 2004, secondo cui la valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione e con riferimento ai modi di questa).
Evidenziato come il fulcro della questione consista non tanto nell’apposizione di vincoli all’esercizio di determinate attività, quanto piuttosto nell’individuazione dei soggetti istituzionali a ciò competenti, la Regione osserva che – quanto ai limiti apponibili all’esercizio del commercio, al fine appunto di garantire le esigenze di valorizzazione e migliore fruibilità del patrimonio culturale, nel rispetto del principio della libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. – la relativa potestà regolamentare spetta alla amministrazione comunale (ex art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»), cui si aggiunge una potestà legislativa regionale residuale (ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.), come riconosciuto con la sentenza n. 247 del 2010, con riferimento alla legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa − collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo). Viceversa, per effetto della censurata novella statale, la portata precettiva delle disposizioni regionali, che avessero trovato puntuale attuazione nelle conseguenti e consequenziali determinazioni comunali, potrebbe subire un’inammissibile compromissione a seguito di un atto provvedimentale emanato dal sovrintendente nell’esercizio di potestà amministrative, connotate da un’estensione tale da travolgere qualsiasi competenza costituzionalmente garantita, sino a rasentare l’arbitrio.
La Regione dunque sottolinea che l’odierno ricorso è diretto a sollecitare una pronuncia della Corte, che chiarisca la reale portata legislativa della disposizione impugnata, restituendo certezza giuridica agli operatori economici del settore e ricomponendo in termini di coerenza quello che attualmente è un insieme frammentario e non coordinato di una pluralità di competenze soggettivamente ed oggettivamente simultaneamente interferenti, secondo un «modello di rovesciamento prospettico che emargina le amministrazioni comunali ad un ruolo meramente valutativo, e neppure vincolante, con riverberi decisivi sulla restante e rilevantissima attività di governo del territorio, sia pianificatoria che organizzativa».
Per questi motivi, la ricorrente deduce la violazione del terzo comma dell’art. 117 Cost., atteso che, trattandosi di àmbito soggetto a potestà legislativa concorrente, esso avrebbe dovuto essere contenuto nei margini che gli sono propri, e cioè nei limiti dell’enucleazione dei princìpi fondamentali; nonché la violazione dell’art. 118 Cost., in assenza di qualsiasi parametro di valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di raccordo istituzionale, che consenta il legittimo esercizio delle predette attribuzioni secondo i noti criteri di economicità, efficacia ed efficienza, senza spreco di risorse, perseguendo quegli obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale che non possono essere disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo.

La Regione Veneto – sul rilievo che «la necessità di una convergenza in questo particolare àmbito di legislazione, nel quale i settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello afferente la valorizzazione dei beni culturali, appare di indiscutibile pregnanza, attesa la ragionevolezza ed assoluta condivisibilità di interventi regolatori dell’attività imprenditoriale per contemperare le esigenze di salvaguardia del diritto di impresa con quelle afferenti altri valori costituzionalmente garantiti» – sottolinea come lo stesso art. 5 del citato d.lgs. n. 42 del 2004 abbia cristallizzato in norma il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost., che altre disposizioni del medesimo decreto legislativo (artt. 17, comma 1, 18, comma 2) declinano in una multiforme varietà di modelli di intesa e coordinamento tra lo Stato e le Regioni stabiliti per l’esercizio delle rispettive competenze amministrative. Pertanto, la mancata previsione di forme di leale collaborazione determina la violazione dell’art. 120 Cost., nonché – atteso l’intreccio di una pluralità di competenze, che configura come indefettibile un adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo – del terzo comma dell’art. 118 Cost., ove si impone alla legge statale la disciplina di forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali.
1.1.− Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 18 dicembre [iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 102], la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto questioni di legittimità costituzionale, oltre che dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, dell’art. 2-bis, anch’esso introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013. L’art. 2-bis (inserendo il comma 1-bis all’art. 52 del codice dei beni culturali e sostituendone la rubrica) prevede che i Comuni, sentito il sovrintendente, individuino i locali nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO, onde assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia.
Osserva la ricorrente che – poiché la disposizione censurata appare senz’altro ascrivibile alle materie «artigianato» e «commercio», oggetto di competenza legislativa residuale della Regione, cui è attribuita anche l’adozione delle relative misure di promozione, sviluppo e sostegno – essa si pone in contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost.
In subordine, ove anche si ravvisasse un àmbito di competenza concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali», la Regione deduce la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma non si limita alla individuazione dei princìpi cui informare la disciplina della materia, ma detta una disciplina di dettaglio.
Inoltre, per la ricorrente, la disposizione vìola il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in quanto oblitera del tutto il coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento volto alla individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da adottarsi, destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività ascritte alla competenza regionale (artigianato e commercio).
A sua volta, il già citato art. 4-bis viene censurato per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in quanto non compete allo Stato la disciplina delle attività artigianali e commerciali né l’adozione di apposite determinazioni volte a vietare le attività non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico. D’altronde, secondo la Regione, la materia della valorizzazione dei beni culturali è affidata alla competenza concorrente regionale, con la conseguenza della illegittimità costituzionale della norma anche sotto il profilo dell’eccedenza del relativo contenuto rispetto ai princìpi fondamentali nella materia, e del contrasto con la necessità che essi lascino spazio per una attuazione regionale.
1.2.− Con due memorie di contenuto pressoché identico, si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità ovvero per la non fondatezza delle questioni.
La difesa dello Stato rileva che le disposizioni censurate rientrano nell’àmbito della «tutela dei beni culturali», di competenza esclusiva dello Stato, diretta a preservare siti di particolare pregio culturale dal degrado inevitabilmente arrecato dall’esercizio diffuso e talora incontrollato di attività commerciali e/o ambulanti di varia natura e tipologia. E ciò, sia per l’art. 2-bis, il cui oggetto specifico sarebbe costituito non già dall’artigianato o dalle attività di commercio generalmente intese, ma da quelle particolari forme che – in quanto “tradizionali” e in quanto svolte “nei locali storici tradizionali” – sono considerate «espressione di identità culturale collettiva», ai sensi della Convenzione Unesco per la salvaguardia del patrimonio culturale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, che riconduce l’artigianato tradizionale nel «patrimonio culturale immateriale». Sicché – pur riconoscendo le incertezze e sovrapposizioni derivanti dalla scissione operata dall’art. 117 Cost. – l’Avvocatura ritiene che quella prevista dall’art. 2-bis costituisca misura volta a garantire che le attività di artigianato e commercio tradizionali possano svolgersi con modalità e in condizioni funzionali alla conservazione e protezione (ossia tutela) della loro intrinseca natura di bene culturale, al fine di soddisfare l’interesse della collettività alla loro piena fruizione. Sia per l’art. 4-bis, il quale dispone interventi che mirano a regolamentare attività che, per le loro connaturali forme di esplicazione, appaiono suscettibili di alterare l’integrità di aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.
Laddove, poi – ove pure si ritenesse, come osservato dalle stesse ricorrenti, che la materia sia ascrivibile alla valorizzazione dei beni culturali (cioè alla loro fruizione) ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. – la difesa dello Stato ritiene che l’attribuzione alle Direzioni regionali del potere di individuare specifiche modalità di utilizzazione, che non risultino compatibili con le esigenze di tutela, rientri nella determinazione dei princìpi fondamentali riservata allo Stato.
1.3.− In una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza (relativamente al ricorso della Regione Veneto), la difesa dello Stato ribadisce le conclusioni ed approfondisce le argomentazioni già svolte negli atti di costituzione.

2.− Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha impugnato l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, che ha integrato il rinumerato comma 1-ter dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, tra l’altro, attribuendo ai competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali.
Confermate le ragioni di illegittimità costituzionale fatte valere nel precedente ricorso, al quale viene chiesta la riunione del presente, la ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 120 Cost., in quanto la norma consente di procedere a detta revoca anche in deroga non solo alla disciplina dettata dalle Regioni in materia di commercio (attribuita alla loro competenza residuale), a norma dell’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, ma anche ai criteri stabiliti dall’art. 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). La qual cosa – in un àmbito materiale che, seppur connotato da sovrapposizione di varie materie (quali la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il commercio ed il turismo), tuttavia, in considerazione del contenuto sostanziale delle attività interessate dalle potestà provvedimentali de quibus, ricade in modo preponderante nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali – avrebbe dovuto determinare il legislatore statale a dettare esclusivamente una normativa di principio (contenente criteri ed obiettivi), lasciando alle Regioni l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi. Cosa che viceversa non è avvenuta, avendo il legislatore statale previsto una puntuale disciplina incidente non solo nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle materie residuali del commercio e del turismo. E, comunque, anche qualora si ritenesse l’impossibilità, stanti il concorso e la sovrapposizione di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata in un àmbito materiale prevalente, la ricorrente denuncia la violazione del principio di leale collaborazione in mancanza di previsione di alcuna forma di coordinamento, neppure sotto forma di intesa in sede di conferenze intergovernative.
La Regione Veneto denuncia, altresì, la violazione dell’art. 118 Cost., in quanto la norma attribuisce una potestà amministrativa revocatoria in mancanza di una disciplina legislativa logicamente pertinente e idonea alla regolazione di dette funzioni, tanto più in quanto (come detto) viene prevista la possibilità di agire in deroga alla disciplina regionale in materia di commercio e di relativa concessione dei posteggi per il suo esercizio su aree pubbliche. Da ciò, la ricorrente evince anche la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configura come un non altrimenti regolamentato potere del tutto sui generis, che non involge una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, ma che consente all’autorità designata (al generico fine di tutela e valorizzazione dei beni culturali) di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, anche alterando il quadro normativo di riferimento, con lesione del principio di uguaglianza e del principio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Infine, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in assenza di alcun criterio regolamentare che perimetri detto potere entro limiti che garantiscano il rispetto fondamentale del canone di non discriminazione e di libertà di concorrenza imposti dalla direttiva 12 dicembre 2006, 2006/123/CE (relativa ai servizi nel mercato interno), specificamente attuata dal citato art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010.
2.1.− Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73), la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha impugnato gli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del citato d.l. n. 83 del 2014, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014, deducendo, innanzitutto (quanto all’art. 4) la non satisfattività di tale intervento normativo e, pertanto, riproponendo le censure mosse nel precedente ricorso.
In particolare, poi, la ricorrente denuncia la nuova normativa per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., giacché essa presuppone la perdurante applicabilità dell’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, in contrasto con il principio espresso da questa Corte (con la sentenza n. 247 del 2010), sulla base dell’art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo cui tale applicabilità viene meno quando le Regioni (come nella specie per la Campania, con legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1, recante «Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale») abbiano emanato una propria legislazione in materia di commercio. E denuncia, inoltre, il contrasto con l’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost., in quanto – ricondotta la normativa impugnata nell’àmbito della materia concorrente «valorizzazione dei beni culturali» – essa (con disposizioni di dettaglio) sottrae alle Regioni, per determinate zone del loro territorio (e nelle aree contermini), la disciplina del commercio su aree pubbliche, per il generico fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti.
In via subordinata, ove si ritenesse la parziale riconducibilità della normativa de qua alla «tutela dei beni culturali», la Regione ritiene la violazione degli artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost., in mancanza di previsione di forme di intesa e coordinamento, al fine di assicurare le peculiarità locali delle Regioni, non potendo la legge dello Stato disciplinare unilateralmente, senza ricorso al procedimento partecipativo, le materie oggetto delle intese stipulate ex art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003. Inoltre, la ricorrente deduce il contrasto delle norme impugnate con gli artt. 117, primo, secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., là dove queste sottraggono alle Regioni, per determinate zone del territorio, la disciplina del commercio al dettaglio su aree pubbliche, anche in relazione al comma 5 dell’art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010, senza che lo Stato abbia previsto intese tra le autorità competenti, con lesione del principio di leale collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
Nello stesso ricorso, la Regione Campania impugna, infine, l’art. 16, commi 5 e 6, dello stesso d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, che dispone la trasformazione dell’ENIT in ente pubblico economico, senza prevedere (al comma 5), ai fini dell’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, in ragione del rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo (comma 6), sono private anche di qualsiasi competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia di turismo), con violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., e del principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost.
2.2.− Con due memorie, si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità ovvero per la non fondatezza delle questioni.
Sulla base di analoghe considerazioni, la difesa dello Stato – ritenuta la inconferenza delle censure riferite agli artt. 3 e 97 Cost. – ribadisce come oggetto diretto ed immediato del censurato art. 4 del d.l. n. 83 del 2014 è la tutela del patrimonio culturale, materia di sicura iscrizione alla potestà legislativa statale, le cui ricadute indirette sulla disciplina del commercio o del turismo (così come quella di dettaglio in materia di valorizzazione del patrimonio culturale) costituiscono meri riflessi inevitabili della relativa disciplina di tutela, che non realizzano indebito esercizio di potestà normativa da parte dello Stato in una materia regionale, bensì effetto naturale della priorità della suddetta tutela. Sicché, ben si comprende, alla stregua della gerarchia dei valori e interessi disciplinati dall’ordinamento, perché i sopravvenuti provvedimenti revocatori svolgano effetti prevalenti sui titoli amministrativi, pur legittimi, acquisiti e vantati dai singoli, e siano pertanto idonei a travolgerli. Né per la difesa dello Stato risulta violato il principio di leale collaborazione, in quanto la norma impugnata espressamente prevede che i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, i procedimenti di riesame delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico che risultino non più compatibili con le menzionate esigenze di tutela.
Quanto all’art. 16, censurato dalla sola Regione Campania, l’Avvocatura generale dello Stato deduce che – considerata la natura di ente pubblico economico dell’ENIT – la disciplina legislativa è riconducibile alle materie dell’«ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e dell’«ordinamento civile», riservate alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost. Laddove, poi, la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude interventi legislativi dello Stato volti a disciplinare l’esercizio unitario di determinate funzioni amministrative nella stessa materia.
Ad ogni modo, la difesa dello Stato rileva che la partecipazione delle Regioni alle attività dell’ente è assicurata dalla possibilità di stipulare convenzioni con esso (comma 3), dalla nomina a componente del consiglio di amministrazione di un membro designato dalla Conferenza Stato-Regioni (che deve essere sentita anche in ordine all’espletamento di varie attività di gestione dell’ente ed al raggiungimento di obiettivi economico-finanziari, ai sensi del comma 7) e dalla istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo, o (in mancanza di esse) degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale.
2.3.− In una memoria di udienza, la Regione Veneto ribadisce le argomentazioni svolte a sostegno dei due proposti ricorsi, e insiste nella richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme con gli stessi impugnate.
2.4.− In due memorie di udienza, la difesa dello Stato conclude, da un lato, per la dichiarazione di cessazione della materia del contendere relativamente al ricorso n. 101 del 2013; e, dall’altro lato, per l’inammissibilità o la non fondatezza del ricorso n. 72 del 2014, riportandosi alle argomentazioni già svolte.

1.− I due ricorsi proposti dalla Regione Veneto e dalla Regione Campania, iscritti rispettivamente ai nn. 101 e 102 del registro ricorsi del 2013, riguardano un primo intervento normativo operato dal legislatore statale – con l’adozione dei censurati artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), introdotti dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112 – sul testo dell’art. 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che, sotto la rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale” disponeva quanto segue: «Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio».
L’art. 2-bis prevede che «All’articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, sono apportate le seguenti modificazioni: a) dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: “1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione”; b) la rubrica è sostituita dalla seguente: “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”».
A sua volta, l’art. 4-bis del menzionato decreto-legge dispone che «All’articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: “1-bis [sic]. Al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico.”».
A seguito, dunque, delle addizioni apportate, il testo dell’art. 52 del codice dei beni culturali (sotto la nuova rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”, così sostituita dall’art. 2-bis, lettera b, del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013) era il seguente: «1. Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio». «1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione» (comma aggiunto dall’art. 2-bis, lettera a, del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013). «1-bis. [sic] Al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico» (comma aggiunto dall’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013).
1.1.− La sola Regione Campania impugna l’art. 2-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013, deducendone il contrasto: a) con l’art. 117, quarto comma, Cost., in quanto ascrivibile alle materie «artigianato» e «commercio», oggetto di competenza legislativa residuale della Regione, cui compete anche l’adozione delle relative misure di promozione, sviluppo e sostegno; b) con l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché – ove si ravvisasse la competenza concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali» – essa non si limita ad individuare i princìpi cui informare la disciplina della materia, ma ne detta una di dettaglio; c) con il principio di leale collaborazione, in quanto oblitera il coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento volto alla individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da adottarsi, destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività ascritte alla competenza regionale (artigianato e commercio).
Entrambe le Regioni Veneto e Campania censurano (sulla base di argomentazioni sotto diversi profili coincidenti) l’art. 4-bis del medesimo d.l. n. 91 del 2013, come introdotto dalla citata legge di conversione, assumendone rispettivamente il contrasto: a) con l’art. 3 Cost., giacché – rilevato che la nuova formulazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, da essa modificato, presenta un doppio comma 1-bis – travalica il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale, quale certamente è quello relativo al commercio, subisce restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata (Regione Veneto); b) con l’art. 97 Cost., poiché non offre neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari (Regione Veneto); c) con gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., non competendo allo Stato la disciplina delle attività artigianali e commerciali, né l’adozione di apposite determinazioni volte a vietare le attività non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico (Regione Campania); d) con l’art. 117, terzo comma, Cost., incidendo in un àmbito soggetto a potestà legislativa concorrente, in materia di «valorizzazione dei beni culturali», che avrebbe dovuto essere contenuto nei limiti dell’enucleazione dei princìpi fondamentali (Regioni Veneto e Campania); e) con l’art. 118 Cost., non contenendo alcun parametro di valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di raccordo istituzionale, che consenta il legittimo esercizio delle predette attribuzioni secondo i noti criteri di economicità, efficacia ed efficienza, senza spreco di risorse, perseguendo quegli obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale che non possono essere disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo (Regione Veneto); f) con l’art. 120 Cost., non contemplando la previsione di forme di leale collaborazione, nonostante la necessità di una convergenza in questo particolare àmbito di legislazione, nel quale i settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello afferente la valorizzazione dei beni culturali (Regione Veneto); g) con l’art. 118, terzo comma, Cost. (secondo cui la legge statale disciplina forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni nella materia della tutela dei beni culturali) atteso l’intreccio di una pluralità di competenze, che configura come indefettibile un adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo (Regione Veneto).

2.− I due successivi ricorsi, iscritti rispettivamente ai nn. 72 e 73 del registro ricorsi del 2014, riguardano il secondo intervento normativo sul testo dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004 (già modificato dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013), attuato dal legislatore statale con l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106.
Il censurato art. 4, comma 1, dispone che «Il comma 1-bis dell’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , aggiunto dall’articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, è rinominato a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto “1-ter”. Al fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti e anche in relazione al comma 5 dell’articolo 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, al comma 1-ter dell’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come rinominato dal presente articolo, al primo periodo, le parole: “di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità” sono soppresse e le parole: “le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali” sono sostituite dalle seguenti: “i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni”, ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all’articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell’intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali”».
A seguito di tali modifiche, il testo attuale dell’art. 52 del codice dei beni culturali (sotto la rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”) dispone quanto segue: «1. Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio. 1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione. 1-ter. Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico. In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell’ articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all’articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell’intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali».
2.1.− Sul presupposto della mancata portata satisfattiva delle disposizioni sopravvenute rispetto alle ragioni della impugnazione della normativa introdotta dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013 (oggetto dei precedenti ricorsi e nei confronti delle quali vengono ribadite le censure di incostituzionalità) e richiesta la riunione dei nuovi giudizi ai precedenti, le ricorrenti propongono (in sintesi) le seguenti questioni (anche in questo caso con motivazioni parzialmente coincidenti).
Per la Regione Veneto, l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014, si pone in contrasto: a) con gli artt.117, terzo e quarto comma, Cost., in quanto tale norma si colloca in un àmbito materiale che, seppur connotato da sovrapposizione di varie materie (quali la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il commercio ed il turismo), tuttavia ricade in modo preponderante nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, che consente al legislatore statale di dettare esclusivamente una normativa di principio; mentre il legislatore statale ha previsto una puntuale disciplina incidente, non solo nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle materie residuali del commercio e del turismo; b) con l’art. 120 Cost., poiché, anche a ritenere l’impossibilità, stante il concorso e la sovrapposizione di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata in un àmbito materiale prevalente, sarebbe violato il principio di leale collaborazione in mancanza di previsione di alcuna forma di coordinamento, neppure sotto forma di intesa in sede di conferenze intergovernative; c) con l’art. 118 Cost., in quanto la norma attribuisce una potestà amministrativa revocatoria in mancanza di una disciplina legislativa logicamente pertinente e idonea alla regolazione di dette funzioni, tanto più in quanto viene prevista la possibilità di agire in deroga alla disciplina regionale in materia di commercio e di relativa concessione dei posteggi per il suo esercizio su aree pubbliche; d) con gli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configura come un non regolamentato potere del tutto sui generis, che non involge una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, ma che consente all’autorità designata (al generico fine di tutela e valorizzazione dei beni culturali) di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, anche alterando il quadro normativo di riferimento; e) con l’art. 117, primo comma, Cost., in assenza di alcun criterio regolamentare che perimetri detto potere derogatorio entro limiti che garantiscano il rispetto fondamentale del canone di non discriminazione e di libertà di concorrenza imposti dalla direttiva 2006/123/CE, specificamente attuata dalla disciplina di cui all’art. 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno).
A sua volta, la Regione Campania deduce che il censurato art. 4, comma 1, si pone in contrasto: a) con l’art. 117, quarto comma, Cost., giacché essa presuppone la perdurante applicabilità dell’art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), in contrasto con il principio espresso dalla Corte (con la sentenza n. 247 del 2010), sulla base dell’art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo cui tale applicabilità viene meno quando le Regioni (come nella specie per la Campania, con la legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1, recante «Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale») abbiano emanato una propria legislazione in materia di commercio; b) con l’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost. in quanto – nell’àmbito della materia concorrente «valorizzazione dei beni culturali» – essa (con disposizioni di dettaglio) sottrae alle Regioni, per determinate zone del loro territorio (e nelle aree contermini), la disciplina del commercio su aree pubbliche, per il generico fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti; c) con gli artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost., in quanto non prevede forme di intesa e coordinamento, al fine di assicurare le peculiarità locali delle Regioni, non potendo la legge dello Stato disciplinare unilateralmente, senza ricorso al procedimento partecipativo, le materie oggetto delle intese stipulate ex art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003; d) con gli artt. 117, primo, secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., là dove la norma sottrae alle Regioni, per determinate zone del territorio, la disciplina del commercio al dettaglio su aree pubbliche, anche in relazione al comma 5 dell’art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010 (di attuazione della direttiva 2006/123/CE), senza che lo Stato abbia previsto intese tra le autorità competenti, con lesione del principio di leale collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
2.2.− La sola Regione Campania impugna, infine, anche l’art. 16, commi 5 e 6, del d.l. n. 83 del 2014, come modificato, in sede di conversione, dalla legge n. 106 del 2014, che – nell’àmbito della trasformazione dell’ENIT in ente pubblico economico – regolamenta i tempi e le modalità di approvazione del nuovo statuto dell’ente e di nomina del presidente (comma 5); rinvia allo statuto per la definizione dei compiti dell’ente, l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo o (in assenza) degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale, la composizione del consiglio di amministrazione e la disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi sopra indicati e della loro durata, nonché dell’Osservatorio nazionale del turismo (comma 6).
Detti commi sono impugnati in quanto non prevedono, per l’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo, sono private di qualsiasi competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia di turismo), così violando gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., ed al principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost.

3.− I ricorsi vertono, in gran parte, sulle medesime disposizioni e pongono questioni analoghe, sicché ne appare opportuna la riunione (come anche richiesto dalle Regioni) ai fini di una decisione congiunta.

4.− Preliminarmente, va rilevato che entrambe le ricorrenti, nonostante la sopravvenuta modifica della normativa originariamente impugnata, hanno ritenuto il nuovo intervento legislativo, di cui all’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, non solo non satisfattivo delle ragioni azionate, ma anzi peggiorativo delle stesse, a causa della ulteriore previsione, in capo ai competenti uffici ministeriali ed ai Comuni (d’intesa fra loro), di un potere di riesame e di revoca delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali. Sicché le Regioni medesime nei ricorsi n. 72 e n. 73 del 2014, oltre a formulare le nuove censure sullo ius superveniens, hanno esplicitamente mantenuto e ribadito tutte quelle proposte nei ricorsi n. 101 e n. 102 del 2013.
Tali considerazioni non consentono di accogliere la richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere (proposta dalla difesa dello Stato nella memoria di udienza, con riferimento peraltro al solo ricorso n. 101 del 2013 della Regione Veneto). Mancano, infatti, i due requisiti richiesti da questa Corte per pervenire a siffatta pronuncia: ciò, sia per la portata, come detto, non satisfattiva della novella rispetto al contenuto delle originarie censure mosse dalle ricorrenti, sia per il rilevante arco di tempo trascorso tra i due successivi interventi normativi (circa dieci mesi), a fronte del quale non risultano elementi da cui dedurre la non intervenuta applicazione medio tempore delle norme allora censurate (ex plurimis, sentenze n. 17, n. 8 e n. 2 del 2015).

5.− Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della questione proposta dalla Regione Veneto, la quale (con il ricorso n. 101 del 2013) impugna l’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013 (nella parte in cui erroneamente introduce un secondo comma 1-bis nell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), in primo luogo, per violazione del canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., poiché l’errore travalicherebbe il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale in materia di «commercio», subirebbe restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata; e, in secondo luogo, per contrasto con l’art. 97 Cost., poiché la disposizione non offrirebbe neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell’affermare che, nei giudizi in via principale, le Regioni sono legittimate a censurare le leggi dello Stato esclusivamente in riferimento a parametri relativi al riparto delle rispettive competenze legislative; potendo esse evocare altri parametri soltanto qualora la violazione di questi comporti una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, tale cioè da provocare la ridondanza delle asserite violazioni sul relativo riparto, e la ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis: sentenze n. 79, n. 44 e n. 36 del 2014).
Nel caso di specie, la Regione lamenta la cattiva redazione della norma, deducendo (del tutto assertivamente) come dal refuso redazionale potesse derivare una incidenza negativa sul concreto esercizio della potestà legislativa regionale. A fronte di una così formulata doglianza, è evidente, viceversa, che la lesione di tali competenze non potrebbe derivare di per sé dalla mera numerazione, seppure errata, data al comma (poi correttamente rinominato comma 1-ter dall’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014), ma solo dalla portata normativa di questo. La questione, pertanto, risulta carente di una adeguata motivazione in ordine ai profili di una possibile ridondanza della lamentata violazione del corretto ordine numerico dei commi sul riparto di competenze, oltre che incompiuta quanto alla indicazione delle attribuzioni considerate lese e delle ragioni dell’asserita lesione.
5.1.− Altrettanto priva di motivazione in tal senso appare la diversa questione, proposta nel ricorso n. 72 del 2014 sempre dalla Regione Veneto, riguardante l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, censurato – là dove attribuisce ai competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali – per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configurerebbe come un non regolamentato potere del tutto sui generis, che non involgerebbe una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, consentendo all’autorità designata di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, alterando il quadro normativo di riferimento.
Anche in questo caso, la censura viene riferita dalla ricorrente agli artt. 3 e 97 Cost., senza alcuna argomentazione a sostegno della ridondanza dello specifico vizio paventato sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni; peraltro, la lamentata violazione degli evocati parametri sembrerebbe piuttosto riguardare, non già l’assetto delle attribuzioni regionali, bensì la latitudine e la portata della attribuita potestà amministrativa revocatoria, nonché la sua indiscriminata incidenza sulle pregresse situazioni soggettive dei destinatari dei provvedimenti.

6.− Nel merito, con riguardo alle censure rispettivamente mosse dalle due Regioni ricorrenti ai due interventi con cui, in successione, il legislatore statale ha ampliato e rimodulato la portata precettiva dell’art. 52 del codice dei beni culturali, occorre, in primo luogo, individuare l’àmbito materiale nel quale ascrivere la complessa disciplina in esame. Ciò nel rispetto del consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui l’identificazione della materia nella quale si colloca la disposizione censurata richiede di fare riferimento all’oggetto e alla disciplina stabiliti dalla medesima, tenendo conto della sua ratio, e tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato (ex plurimis, sentenze n. 167 e n. 119 del 2014).
Orbene, dal contenuto del modificato art. 52 del codice dei beni culturali, emerge con chiarezza il fine (esplicitato dal legislatore statale ed attuato mediante specifica regolamentazione dell’«esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali») di assicurare la tutela, la salvaguardia ed il decoro, da un lato, dei «locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis» (art. 52, comma 1-bis); e, dall’altro lato, «dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini», attraverso «apposite determinazioni», che i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, adottano «volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione» (art. 52, comma 1-ter).
Risulta, pertanto, evidente come alle specifiche esigenze di “tutela” si accompagnino contestualmente anche quelle di “valorizzazione” dei beni culturali de quibus, comprensive della attività di “promozione” del patrimonio culturale, ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 42 del 2004.
6.1.− Ciò premesso, va (sotto altro profilo) riaffermato come la tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell’art. 117 Cost., sotto la lettera s), tra quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio àmbito, ma nel contempo contenente l’indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce quindi una materia-attività (sentenza n. 26 del 2004), in cui assume pregnante rilievo il profilo teleologico della disciplina (sentenza n. 232 del 2005).
D’altro canto, è però significativo come lo stesso art. 1 del codice dei beni culturali, nel dettare i princìpi della relativa disciplina, sancisca (al comma 2) che «la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura». Ciò implica, per un verso, il riferimento a un “patrimonio” intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o improponibili frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente esposto alla molteplicità e al mutamento e, perciò stesso, affidato, senza specificazioni, alle cure della “Repubblica”; per altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti consentiti, fra le distinte funzioni di “tutela” e di “valorizzazione” di questo “patrimonio” medesimo, ciascuna identificata nel proprio àmbito competenziale fissato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost. (sentenza n. 194 del 2013).
All’interno di questo sistema, appare indubbio che “tutela” e “valorizzazione” esprimano – per esplicito dettato costituzionale e per disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004) – aree di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione; mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013). Tuttavia, nonostante tale diversificazione, l’ontologica e teleologica contiguità delle suddette aree determina, nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità (come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio culturale si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso; ciò comportando una situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle Regioni.
6.2.− Inoltre, nella specie, il legislatore statale – sempre per i menzionati fini di tutela e valorizzazione – ha fatto ricorso anche ad ulteriori previsioni riguardanti le concrete modalità di individuazione dei locali di artigianato e commercio tradizionali da parte dei Comuni, sentito il sovrintendente, ovvero l’adozione da parte dei competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, di apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché il rilascio di concessioni di occupazione di suolo pubblico; previsioni tutte che incidono direttamente sulla regolamentazione di attività riconducibili alle materie del «commercio» ed «artigianato», appartenenti alla competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 49 del 2014, n. 251 del 2013 e n. 203 del 2012). Rispetto alle quali (con specifico riguardo alla attività del commercio in forma itinerante) questa Corte ha sottolineato come vada ricompresa anche la possibilità per il legislatore regionale di disciplinarne nel concreto lo svolgimento, nonché quella di vietarne l’esercizio in ragione della particolare situazione di talune aree metropolitane, di modo che l’esercizio del commercio stesso avvenga entro i limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali, allo scopo di garantire, indirettamente, attraverso norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d’arte a forte vocazione turistica (sentenza n. 247 del 2010).
Contrariamente, dunque, a quanto affermato dalla difesa dello Stato, le indiscutibili ricadute della normativa censurata sulle predette materie di competenza residuale non costituiscono meri riflessi della predisposta disciplina di tutela del bene culturale. Le previsioni de quibus posseggono, infatti, un contenuto strumentale per il conseguimento degli specifici fini di tutela e di valorizzazione, predisponendo (nel dettaglio) i mezzi per il conseguimento degli stessi, attraverso limitazioni aventi ricadute dirette su attività e su rapporti, anche concessorii, altrimenti oggetto della competenza residuale delle Regioni.
6.3.– Nella specie, va dunque ravvisata una situazione di “concorrenza di competenze”, comprovata dalla constatazione che le norme censurate si prestano ad incidere contestualmente su una pluralità di materie, ponendosi all’incrocio di diverse competenze («tutela dei beni culturali», «valorizzazione dei beni culturali», «commercio», «artigianato») attribuite dalla Costituzione rispettivamente, o alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ovvero a quella concorrente dello Stato e delle Regioni, ovvero infine a quella residuale delle Regioni, senza che (in termini “qualitativi” o “quantitativi”) sia individuabile un àmbito materiale che possa considerarsi prevalente sugli altri (sentenze n. 237 del 2009 e n. 219 del 2005).
Orbene, in tale contesto, l’impossibilità di comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante l’applicazione del principio di prevalenza, in assenza di criteri contemplati in Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria delle esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione, che deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 273 del 2013 e n. 50 del 2008).
Ciò tanto più in quanto, nel modificare il quadro costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la parte che qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del 2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato terzo comma dell’art. 118 Cost., che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali (sentenza n. 232 del 2005). Norma, quest’ultima, di cui questa Corte ha, peraltro, auspicato un’applicazione che, attribuendo allo Stato la salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che costituisce il fondamento di tutta la normativa sui beni culturali, non trascuri le peculiarità locali delle Regioni (sentenza n. 9 del 2004).
6.4.− Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l’intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.
6.5.− Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.

7.− La Regione Campania censura, infine, l’art. 16, commi 5 e 6, del d.l. n. 83 del 2014.
Gli impugnati commi sanciscono, rispettivamente, che «Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto si provvede all’approvazione del nuovo statuto dell’ENIT. Lo statuto, adottato in sede di prima applicazione dal Commissario di cui al comma 4, è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo. Il presidente dell’ENIT è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo» (comma 5). E che «Lo statuto dell’ENIT definisce i compiti dell’ente nell’àmbito delle finalità di cui al comma 2 e prevede, tra l’altro, senza alcun nuovo o maggiore onere per la finanza pubblica, l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo e, in assenza di queste ultime, degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale, con funzioni progettuali e consultive nei confronti degli organi direttivi di cui al comma 3. I componenti del predetto consiglio non hanno diritto ad alcun compenso, emolumento, indennità o rimborso di spese. Lo statuto stabilisce, altresì, che il consiglio di amministrazione sia composto, oltre che dal presidente dell’ENIT, da due membri nominati dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di cui uno su designazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e l’altro sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, nel rispetto della disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni di cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39. Lo statuto provvede alla disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi sopra indicati e della loro durata, nonché dell’Osservatorio nazionale del turismo. L’ENIT può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’articolo 43 del testo unico approvato con regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, e successive modificazioni».
La Regione ricorrente deduce che detti commi si pongono in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., e con il principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost., poiché non prevedono, per l’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo, sono private di qualsiasi competenza al riguardo, pur vantando competenza residuale in materia di turismo.

7.1.− La questione non è fondata.
Il comma 1 del medesimo art. 16 dispone che «Al fine di assicurare risparmi della spesa pubblica, di migliorare la promozione dell’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana del semestre europeo e di EXPO 2015, l’ENIT − Agenzia nazionale del turismo è trasformata in ente pubblico economico, sottoposto alla vigilanza del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo».
La normativa in esame interviene nuovamente sull’assetto dell’Ente nazionale per il turismo (ENIT), cui era già stata attribuita personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia statutaria e regolamentare, dall’art. 1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292 (Ordinamento dell’Ente nazionale italiano per il turismo) e che, successivamente, era stato trasformato in Agenzia nazionale del turismo dall’art. 12, comma 2, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano d’azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, che, al comma 3, dotava l’Agenzia di personalità giuridica di diritto pubblico, e di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione.

7.2.− Orbene, rispetto alla denunciata violazione della competenza residuale delle Regioni in materia di «turismo», va innanzitutto ribadito che l’intervento del legislatore statale appare giustificato in virtù del rilievo del turismo nell’àmbito dell’economia italiana e dell’estrema varietà dell’offerta turistica italiana, la cui valorizzazione presuppone un’attività promozionale unitaria, perché essa scaturisce solamente dalla combinazione delle offerte turistiche delle varie Regioni (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
Inoltre, la preminenza della portata prettamente ordinamentale e organizzativa della modifica della personalità e struttura dell’Ente (espressamente finalizzata, oltre che a «migliorare la promozione dell’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana del semestre europeo e di EXPO 2015», anche ad «assicurare risparmi della spesa pubblica») porta a ritenere che alla natura pubblica di esso se ne accompagni il carattere nazionale (sentenza n. 153 del 2011).
Pertanto, rispetto alla non contestata esigenza promozionale unitaria del turismo, interventi di riassetto ed organizzativi del tipo di quello prefigurato – incidendo profondamente in un settore dominato da soggetti che realizzano finalità dello Stato – devono essere ascritti alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa […] degli enti pubblici nazionali», di competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
7.3.− Ne consegue, pertanto, l’infondatezza di tutte le censure mosse dalla ricorrente.
Ciò non senza, peraltro, sottolineare che la normativa in esame prevede espressamente forme di partecipazione, quali le convenzioni che l’Ente potrà stipulare con le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, gli enti locali e altri enti pubblici (art. 16, comma 3); l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo e, in assenza di queste ultime, degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale (art. 16, comma 6); la previsione che uno dei due membri del consiglio di amministrazione sia nominato su designazione della Conferenza permanente Stato-Regioni (art. 16, comma 6); la definizione, sentita la Conferenza medesima, degli obiettivi, finanziamenti, strategie e modalità di verifica dei risultati di gestione (art. 16, comma 7).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 2-bis e 4-bis del citato decreto-legge n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono l’intesa fra Stato e Regioni;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. – dalla Regione Campania, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/7/2015 n.140 proviene da Giustamm.

Pres. Perrelli – Rel. De Carlo
Cpl Concordia Soc. Coop. (Avv. G. Mascioli) c/ U.T.G. – Prefettura di Modena (Avv. Stato) nei confronti di Hera SpA; Marche Multiservizi SpA; Acegasapsamga SpA (Avv.ti P. Acri, G. Caia)

sulla sospensione dell’atto di commissariamento ex art. 32 D.L. 90/14 nella parte in cui fa salvi i contratti da cui la S.A. abbia receduto in virtù dell’informativa antimafia già intervenuta

Contratti della P.A. – Interdittiva antimafia – Amministrazione straordinaria ex art. 32 D.L. 90/2014 – Contestualità – Necessità – Sussiste – Conseguenze – Clausola che esclude dal commissariamento i contratti per i quali sia intervenuto recesso o revoca ex art. 94 D.Lgs. 159/11 – Va sospesa – Ragioni – Discrasia temporale – Recesso della P.A. – Consente

Va sospesa l’efficacia del provvedimento di commissariamento ex art. 32 del D.L. n. 90/2014 nella parte in cui esclude dalla straordinaria e temporanea gestione i contratti e le concessioni nei confronti dei quali le stazioni appaltanti abbiano esercitato revoca o recesso ai sensi dell’art. 94, comma 2 del D.Lgs. n. 159/2011 (c.d. codice antimafia), tenuto conto che ai sensi dell’art. 92, comma 2-bis del medesimo codice il prefetto deve assumere contestualmente la decisione sull’interdittiva antimafia e quella sulla sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di gestione straordinaria ex art. 32 D.L. 90/14 e che invece, laddove tale decisione non sia stata contestuale, la discrasia temporale tra i due provvedimenti consentirebbe alle stazioni appaltanti di recedere dai contratti (recesso al quale l’amministrazione non potrebbe procedere in caso di contestuale decisione prefettizia).

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 537 del 2015, proposto da:

Cpl Concordia Soc. Coop., in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. Guido Mascioli, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, Via Santo Stefano 30;

contro

U.T.G. – Prefettura di Modena, in persona del Prefetto in carica rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Bologna, Via Guido Reni 4;

nei confronti di
Hera Spa, Marche Multiservizi Spa, Acegasapsamga Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pp. Tt., rappresentate e difese dagli avv.ti Pietro Acri e Giuseppe Caia, con domicilio eletto presso il loro studio in Bologna, Galleria Cavour, 6;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,
del provvedimento n. 29524 del 21 maggio 2015 del Prefetto di Modena, esclusivamente nella parte “resta inteso che, salvo casi particolari, che saranno oggetto di valutazione ad hoc, la straordinaria e temporanea gestione, nei termini di cui sopra, non incide sui contratti e le concessioni nei confronti dei quali le stazioni appaltanti abbiano già esercitato la revoca o il recesso, ai sensi dell’art. 94 c. 2 del D.Lgs. 159/2011” e con totale salvezza di tale provvedimento per ogni altro profilo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’U.T.G. – Prefettura di Modena e di Hera Spa;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2015 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori Guido Mascioli, Caia Giuseppe, Pietro Acri e Andrea Cecchieri;

Ritenuto che, in considerazione del disposto dell’art. 92, comma 2 bis, D. Lgs. 159/2011 e delle Linee guida in merito dell’ANAC, il Prefetto avrebbe dovuto assumere contestualmente la decisione sull’interdittiva antimafia e sulla sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di cui all’art. 32, comma 10, D.L. 90/2014;
Rilevato, pertanto, che il Prefetto, nel valutare la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di cui all’art. 32, comma 10, D.L. 90/2014, avrebbe dovuto considerare tutti i contratti in essere alla data dell’emanazione del provvedimento interdittivo, per valutare quali fossero meritevoli di un provvedimento di commissariamento;
Ritenuto, invece, che la discrasia temporale tra il provvedimento del 24.4.2015 di diniego dell’iscrizione della società nella c.d. “ white list “ e quello impugnato, ha consentito alle stazioni appaltanti, che avevano in essere contratti con la ricorrente, di recedere da questi ultimi, con condotta in sé non censurabile ma che non sarebbe stata assunta laddove vi fosse stata la contestualità invocata;
Considerato, in conclusione, che il Prefetto dovrà compiere le necessarie valutazioni anche sui contratti per i quali vi era stato il recesso da parte delle società controinteressate;
Ritenuto che per la particolarità della vicenda appare equa la compensazione delle spese della presente fase;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Prima, accoglie l’istanza cautelare e per l’effetto:
a) sospende l’efficacia della clausola impugnata nel provvedimento del 21.5.2015 per i fini descritti in parte motiva;
b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 5.11.2015.
Compensa le spese della presente fase cautelare.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Italo Caso, Consigliere
Ugo De Carlo, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2015

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L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Ordinanza – 9/7/2015 n.537 proviene da Giustamm.

Pres. C. Rovis, est. F. Guarracino

Sui concorsi per l’ammissione ai corsi di laurea a numero programmato e sul c.d. principio di stabilizzazione

1. Università –  Corsi di laurea a numero programmato –  Art. 4 comma 2-bis L.n.115/2005 – Non si applica – Ragioni

2. Università –  Corsi di laurea a numero programmato –  Esclusione – Candidato – Impugnazione – Interesse processuale – Provvedimento cautelare di ammissione in sovrannumero – Cessata materia del contendere – Non sussiste – Ragioni

3. Abilitazioni e concorsi –   Art. 4 comma 2-bis L.n.115/2005 – Cd. principio di stabilizzazione – Presupposti –  Nuovo accertamento dell’idoneità del candidato a seguito di pronuncia giurisdizionale – Corsi di laure a numero programmato – Non si applica – Ragioni

4. Università –  Corsi di laurea a numero programmato –   Apposizione del “codice a barre” tanto sulla scheda delle risposte quanto sulla scheda anagrafica – Principio dell’anonimato – Violazione – Non sussiste

5. Università –  Corsi di laurea a numero programmato – Apposizione di un codice identificativo sulle buste ed i moduli – Esibizione  sui banchi del documento di identità dei concorrenti – Procedura concorsuale – Non altera – Ragioni
 

1.  Non è applicabile alle procedure concorsuali per l’ ammissione ai corsi di laurea a numero programmato, l’art. 4 comma 2-bis L.n.115/2005, secondo cui conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d’esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l’ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela, atteso che il cit. art.4 è norma di stretta interpretazione, concernente le abilitazioni professionali, e insuscettibile di estensione alle procedure di carattere selettivo, quali i concorsi per il conferimento di posti a numero limitato, anche perché in dette procedure esistono soggetti controinteressati che hanno diritto ad ottenere dall’autorità giurisdizionale adita una pronuncia definitiva che accerti la legittimità, o meno, dell’ammissione del loro antagonista.(1)

2. Nel processo amministrativo, il candidato alla procedura concorsuale per l’ ammissione ai corsi a numero programmato che impugna la sua esclusione dalla procedura, conserva interesse alla pronuncia nel merito della controversia anche qualora sia stato ammesso con riserva in sovrannumero al corso di laurea con provvedimento giurisdizionale cautelare e abbia sostenuto esami di profitto, atteso che è inapplicabile alla suddetta procedura concorsuale il cd. principio di stabilizzazione ex art. 4 co.2 bis L.n. 168/2005, con la conseguenza che non può essere dichiarata in tal caso la cessata materia del contendere.(Nel caso di specie, il TAR Campania, alla luce di tali principi, ha respinto l’istanza di declaratoria di cessata materia del contendere proposta dalla difesa di parte ricorrente)

3. Presupposto per l’applicazione del cd. principio  di stabilizzazione  ex art. 4 co.2 bis L.n. 168/2005 è che, a seguito di un provvedimento giurisdizionale o di iniziativa della stessa amministrazione, vi sia stato un nuovo accertamento dell’idoneità del candidato, con la ripetizione delle prove o con una nuova valutazione di esse, che la disposizione rende irreversibile.(Nel caso di specie, il TAR Campania ha ritenuto inapplicabile tale principio alla  prova di ammissione ai corsi di laurea per le professioni sanitarie, atteso che la stessa non è finalizzata all’accertamento della capacità in sé del concorrente di seguire con maggior o minor profitto il corso di studi ma a selezionare, tra coloro che hanno presentato domanda, i candidati più meritevoli a ricoprire i posti disponibili, graduandoli secondo il merito.) (2)

4. In tema di prove di ammissione ai corsi di laurea a numero programmato,  l’apposizione del “codice a barre” tanto sulla scheda delle risposte quanto sulla scheda anagrafica  non  integra la violazione dei principi dell’anonimato, qualora non ricorrano, in concreto, ulteriori indizi tali da potere, anche solo astrattamente, insinuare il dubbio della segretezza della procedura concorsuale. (Nel caso di specie, il TAR Campania, rilevato che non sussistono detti ulteriori indizi, ha ritenuto legittima la procedura e rigettato il ricorso) (3)
5. In tema di prove di ammissione ai corsi di laurea a numero programmato, la presenza di un codice identificativo sulle buste ed i moduli non altera le condizioni di correttezza del concorso anche nel caso in cui fosse stato imposto ai candidati di esibire sui banchi il proprio documento di identità atteso che, in applicazione di massime di comune esperienza, le complesse caratteristiche grafiche del codice segreto assegnato a ciascun candidato (costituito da un codice a barre e da una serie alfanumerica) rende del tutto remota la possibilità di una relativa memorizzazione in funzione di un successivo abbinamento col nominativo del candidato, anche tenuto conto dell’elevato numero dei candidati.

(1) cfr. TAR Toscana, sez. I, 27 giugno 2011, n. 1105 :come chiarito dal Consiglio di Stato, sez. VI, nella sentenza 21 luglio 2010 n. 4771; Consiglio di Stato, sez. VI, 21 settembre 2010 n. 7002 e TAR Lazio, sez. III, 9 settembre 2010 n. 32208

(2) cfr:C.Cost.9 aprile 2009, n.108)

(3) cfr: ex ceteris, C.d.S., sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 15; TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 25 maggio 2015, n. 7463
 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6151 del 2014, proposto da: 
Alessi Andrea Francesco, Sperandeo Domenico, Sorrentino Antonio, Pugliese Nicola, Reina Romina Paola, Vignale Marina, Ferrara Maurizio, Silvio Myriam, Tondelli Alessia, Lanza Salvatore, Trunfio Domenico, Cerino Ivan, Parente Daniela, Musella Giovanna, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Francesco Stallone, Francesco Leone, Gabriele La Malfa Ribolla, Simona Fell e Claudia Caradonna ed elettivamente domiciliati presso la Segreteria del T.A.R. Campania in Napoli, piazza Municipio;
contro
– Università degli Studi di Napoli “Federico II”, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso i cui uffici ex lege domicilia in Napoli, via A. Diaz n. 11;
– Cineca – Consorzio Interuniversitario Calcolo Automatico, non costituito;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
– del decreto rettorale dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II” n.926 del 7 luglio 2014, con il quale è stato bandito il concorso per l’accesso a numero programmato per l’anno accademico 2014/2015 ai corsi di laurea delle Professioni sanitarie
– delle graduatorie di merito per l’ammissione ai corsi di laurea delle Professioni sanitarie per l’anno accademico 2014/2015, approvate con decreto rettorale del 17 settembre 2014, nelle quali i ricorrenti risultano collocati oltre l’ultimo posto utile e
– dei verbali delle commissioni di concorso e di quelli delle sottocommissioni d’aula;
della documentazione di concorso distribuita ai candidati e predisposta dal CINECA, nella parte in cui risulta impreso il codice alfanumerico sotto il codice a barre;
– in quanto occorra, dei successivi bandi per la riapertura delle immatricolazioni ai corsi di laurea delle Professioni sanitarie e delle correlative graduatorie;
– di ogni altro atto presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella pubblica udienza del giorno 11 giugno 2015 il dott. Francesco Guarracino e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con atto notificato a mezzo p.e.c. il 12 novembre 2014 e depositato il 4 dicembre 2014, i ricorrenti in epigrafe, esponendo di aver partecipato in data 3 settembre 2014 alle prove di ammissione ai corsi di laurea delle professioni sanitarie, indetti dal Rettore dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II” con decreto n. 2348 del 3 luglio 2014, e, all’esito, di essersi collocati nelle graduatorie di merito del 17 settembre 2014 in posizione non utile per l’accesso ai corsi, ne hanno impugnato le graduatorie e gli atti presupposti, chiedendone l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, ai fini dell’ammissione in sovrannumero ai corsi di laurea prescelti e domandando, in subordine, il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.
Il ricorso è affidato ad un unico motivo di censura, incentrato sulla violazione del principio dell’anonimato delle prove concorsuali in relazione alla presenza sui fogli risposta di un codice alfanumerico che, associato ad ogni candidato, avrebbe reso conoscibile la paternità di ciascun elaborato ancor prima delle correzioni.
Con provvedimento presidenziale, reso in calce ad una loro istanza in tal senso del 11 dicembre 2014, i ricorrenti sono stati autorizzati ad integrare il contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami.
L’Università intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso con atto di mera forma depositato il 13 dicembre 2014.
Con ordinanza n. 114 del 16 gennaio 2015 la domanda cautelare è stata accolta nel senso di disporre l’immatricolazione dei ricorrenti, in sovrannumero e con riserva, ai corsi di laurea prescelti, ritenendo la Sezione che «a fronte del rigoroso indirizzo interpretativo fatto proprio dal Giudice di appello sul rispetto del principio dell’anonimato e seguito, in subiecta materia, dalla maggioranza delle decisioni di primo grado (sebbene non senza eccezioni: cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. III, n. 3051 del 21.11.2014), la domanda cautelare, assistita da un evidente sussistenza del periculum in mora, vada accolta nei sensi di disporre l’immatricolazione in sovrannumero dei ricorrenti ai corsi di laurea per le Professioni sanitarie presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, senza pregiudizio e con espressa riserva dell’esito finale del giudizio di merito, bisognevole del necessario approfondimento delle questioni prospettate».
I ricorrenti hanno provveduto ad integrare il contraddittorio con la pubblicazione, il 2 febbraio 2015, dei documenti relativi alla notifica per pubblici proclami sul sito internet dell’Ateneo fridericiano, come da documentazione versata in giudizio il 15 maggio 2015.
Con memoria depositata il 9 maggio 2015 in vista dell’udienza di discussione, parte ricorrente ha chiesto che per tredici ricorrenti su quattordici (i sigg. Alessi Andrea Francesco, Vignale Marina, Sperandeo Domenico, Reina Romina Paola, Pugliese Nicola, Lanza Salvatore, Ferrara Maurizio, Tondelli Alessia, Silvio Myriam, Musella Giovanna, Trunfio Domenico, Parente Daniela, Cerino Ivan) – in virtù del fatto che nelle more, sulla base dell’ordinanza cautelare, si sono immatricolati e hanno sostenuto esami – sia adottata «una pronuncia di merito che stabilizzi la posizione acquisita» dichiarando la cessata materia del contendere ai sensi dell’art. 34 co. 5 c.p.a.
Alla pubblica udienza dell’11 giugno 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Occorre preliminarmente esaminare l’istanza di declaratoria di cessazione della materia del contendere, formulata il 9 maggio 2015 dai ricorrenti Alessi, Vignale, Sperandeo, Reina, Pugliese, Lanza, Ferrara, Tondelli, Silvio, Musella, Trunfio, Parente e Cerino ai fini della “stabilizzazione” della propria posizione universitaria.
L’istanza muove dalla circostanza che gli stessi, a seguito all’ordinanza cautelare, si sono immatricolati e hanno sostenuto esami di profitto, ed è motivata richiamando l’orientamento giurisprudenziale che, in casi di ammissione con riserva in sovrannumero a corsi di laurea a numero programmato, ha ritenuto applicabile, nella sostanza ancorché non nella forma, il c.d. principio di stabilizzazione sancito in materia di esami di abilitazione professionale dall’art. 4, comma 2 bis, del D.L. 30 giugno 2005 n. 115 (convertito, con modificazioni, dalla legge 17 agosto 2005 n. 168). (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 29 dicembre 2014, n. 13145; C.d.S., sez. VI, 6 maggio 2014, n. 2298: col superamento degli esami il candidato dimostra di essere in grado di frequentare il corso per l’ammissione al quale aveva sostenuto il concorso, consolidando l’effettività del titolo alla cui acquisizione erano volte le prove, sicché in tal caso «va … affermato il criterio sostanzialista per il suo effetto di raccordo dimostrativo del dato formale. Ciò attraverso una legittima interpretazione estensiva ispirata ai canoni della ragionevolezza e della logicità»).
Tuttavia, anzitutto l’immatricolazione degli odierni ricorrenti è stata disposta con l’ordinanza cautelare «con espressa riserva dell’esito finale del giudizio di merito» e dunque è stata espressamente subordinata, col medesimo provvedimento, allo scioglimento della riserva stessa, in sede di merito, in senso a loro favorevole.
In ogni caso, l’orientamento citato non appare persuasivo e l’istanza va rigettata di conseguenza.
Secondo un più convincente indirizzo, infatti, l’art. 4 comma 2-bis cit. – in base al quale «Conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d’esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l’ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela» – è norma di stretta interpretazione, concernente le abilitazioni professionali e insuscettibile di estensione (cfr. TAR Toscana, sez. I, 27 giugno 2011, n. 1105: «come chiarito dal Consiglio di Stato, sez. VI, nella sentenza 21 luglio 2010 n. 4771 tale disposizione si applica solo alle abilitazioni professionali, essendo inserita in un articolo dedicato a “Elezioni degli organi degli ordini professionali e disposizioni in materia di abilitazione e di titolo professionale” essa non può dunque operare nelle procedure di carattere selettivo, quali i concorsi per il conferimento di posti a numero limitato, anche perché in dette procedure esistono soggetti controinteressati che hanno diritto ad ottenere dall’autorità giurisdizionale adita una pronuncia definitiva che accerti la legittimità o meno dell’ammissione del loro antagonista (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 settembre 2010 n. 7002 e TAR Lazio, sez. III, 9 settembre 2010 n. 32208) »).
Quest’interpretazione ha trovato autorevole avallo nella giurisprudenza della Corte costituzionale che si è occupata della legittimità della norma in riferimento: «Come confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa, la disposizione censurata non si applica ai concorsi pubblici, ma solo agli esami di abilitazione» (C.Cost. 9 aprile 2009, n. 108).
D’altro canto, la Corte ha ricostruito la logica della disposizione in termini che non lasciano spazio per una sua applicazione, neppure analogica, al caso qui in esame: «il bilanciamento di interessi operato dal legislatore, con la disposizione denunciata, non è irragionevole. Il diritto di difesa dell’amministrazione è sì compresso, ma non eliminato, in quanto esso può comunque esplicarsi fino all’eventuale superamento delle prove. E la sua compressione è giustificata dal fatto che dell’interesse pubblico all’accertamento dell’idoneità del candidato, di cui l’amministrazione stessa è portatrice, la disposizione si fa comunque carico, richiedendo il superamento della prova: è solo a seguito della ripetizione della stessa o della nuova valutazione, con esito positivo – e non semplicemente sulla base di un provvedimento giurisdizionale – che il candidato consegue l’abilitazione. Vi è, quindi, comunque un accertamento dell’idoneità del candidato, affidato alla stessa amministrazione o ad altra egualmente portatrice dello stesso interesse pubblico». Per tale ragione, prosegue la Corte, «Presupposto per l’applicazione della disposizione impugnata è che, a seguito di un provvedimento giurisdizionale o di iniziativa della stessa amministrazione, vi sia stato un nuovo accertamento dell’idoneità del candidato, con la ripetizione delle prove o con una nuova valutazione di esse. È questo accertamento amministrativo, e non il provvedimento del giudice, a produrre l’effetto di conseguimento dell’abilitazione, che la disposizione rende irreversibile. Il legislatore ha ritenuto che, una volta operato il nuovo accertamento, la prosecuzione del processo, avviato per contestare l’esito del precedente accertamento, fosse superflua e potesse andare a detrimento dell’affidamento del privato e della certezza dei rapporti giuridici».
Il caso dell’ammissione con riserva in sovrannumero ai corsi di laurea a numero programmato in esecuzione di un provvedimento cautelare del giudice è diverso da quello preso in considerazione dalla norma ed illustrato dal Giudice costituzionale e, quindi, non assume rilievo che gli interessati, nelle more, abbiano sostenuto esami con esito positivo.
La prova di ammissione ai corsi di laurea per le professioni sanitarie, infatti, non è finalizzata all’accertamento della capacità in sé del concorrente di seguire con maggior o minor profitto il corso di studi (tanto è vero che non è previsto un punteggio minimo di ammissione), ma a selezionare, tra coloro che hanno presentato domanda, i candidati più meritevoli a ricoprire i posti disponibili, graduandoli secondo il merito. Il fatto di aver superato uno o più esami di profitto non dimostra che l’interessato avrebbe avuto diritto a una collocazione poziore nella graduatoria degli aspiranti all’iscrizione, con differenza netta, sul piano strutturale e su quello della consistenza degli interessi pubblici e privati in gioco, rispetto al caso dell’art. 4 cit., volto a sancire l’irreversibilità del conseguimento di un titolo ottenuto pur sempre mediante un nuovo accertamento dell’idoneità del candidato attraverso la ripetizione o nuova valutazione della stessa prova sub iudice.
2. – Prima di passare all’esame del merito, occorre evidenziare che i ricorrenti non domandano l’annullamento integrale delle graduatorie, strumentale alla ripetizione delle prove, bensì chiedono «di accogliere il gravame limitatamente alla posizione dei ricorrenti, con la loro iscrizione in sovrannumero, senza alcun effetto sulla posizione degli altri candidati utilmente collocati in graduatoria», che si otterrebbe attraverso un peculiare effetto conformativo della sentenza di annullamento, per la cui ammissibilità invocano precedenti di giurisprudenza ; in subordine, domandano il risarcimento del danno in forma specifica – sempre nel senso dell’ammissione ai corsi di laurea, a quanto è dato capire – o, in ulteriore subordine, per equivalente monetario.
Non mirando a scavalcare coloro che li precedono nella graduatoria finale, evitano in questo modo di incorrere in profili di inammissibilità del ricorso per conflitto di interessi interno tra i singoli ricorrenti e, al contempo, di farlo soggiacere al vaglio della prova di resistenza.
Pertanto, è solo per opportuna completezza che può aggiungersi al quadro fattuale che le graduatorie prodotte in giudizio dai ricorrenti rivelano come il punteggio minimo utile per l’ammissione al c.d.l. in Infermieristica è risultato pari a punti 47,3 (a fronte di punti 29,1 del ricorrente Cerino; 22,9 del ricorrente Lanza; 34,7 della ricorrente Tondelli; 33,5 del ricorrente Trunfio; 18,4 della ricorrente Vignale); che per il c.d.l. in Fisoterapia è risultato di punti 58 (a fronte di punti 38,9 del ricorrente Alessi; 23,7 del ricorrente Ferrara; 25,7 della ricorrente Parente); che per il c.d.l. in Logopedia è stato di punti 48,2 (a fronte di punti 25,9 della ricorrente Reina; 36,4 della ricorrente Silvio; 27,6 del ricorrente Sperandeo); che per il c.d.l. in Radiologia medica è stato di punti 45,1 (a fronte di punti 28,5 del ricorrente Pugliese); che, infine, per il c.d.l. in Igiene dentale è stato di punti 45,1 (a fronte di punti 21,5 del ricorrente Sorrentino).
3. – Non vi è bisogno di fermarsi ad esaminare i profili di problematicità legati al petitum della domanda (che trascende la tutela della semplice chance che si assume lesa), giacché il ricorso merita comunque di essere respinto.
3.1. – Con un unico motivo di censura, lamentando che la prova selettiva si sarebbe svolta con modalità tali da comprometterne il regolare svolgimento, i ricorrenti sostengono che sarebbe stato violato il principio dell’anonimato delle prove per la presenza sui fogli risposta di un codice alfanumerico (una sequenza di nove lettere e cifre) associato univocamente al candidato, che avrebbe reso oggettivamente conoscibile la paternità degli elaborati prima ancora della loro correzione.
Più nello specifico, secondo i ricorrenti l’anonimato del test di ammissione è stato violato, in concreto, per le seguenti ragioni:
– ogni candidato conosce il proprio codice perché non coperto (ragion per cui può memorizzarlo, annotarlo, comunicarlo a terzi coinvolti in un intento collusivo);
– il codice viene consegnato alla fine della prova a ciascun candidato su un foglio contenente username e password per l’accesso all’area riservata del sito del Ministero, dove consultare l’esito della prova; la username corrisponde al codice alfanumerico
– le buste contenenti gli elaborati recano una finestra trasparente finalizzata alla visualizzazione dall’esterno del codice alfanumerico;
– il codice alfanumerico è riportato sul questionario, sulla scheda anagrafica del candidato e su un secondo modulo risposte, destinati a rimanere in possesso dell’amministrazione, al qual proposito i ricorrenti osservano: «il secondo modulo risposte, for
3.2 – Secondo questa ricostruzione, il pericolo di alterazione della genuinità della prova selettiva risiede nella possibilità che il modulo risposte compilato durante la stessa e restituito alla fine potesse essere fraudolentemente sostituito col modulo risposte di riserva, recante lo stesso codice alfanumerico: con l’omissione della verifica e della verbalizzazione dell’annullamento di uno dei due moduli, infatti, la commissione avrebbe lasciato spazio per un suo uso truffaldino, mediante la sua compilazione ex post e la sua sostituzione a quello riempito dal candidato nel corso della prova.
A fronte dell’impossibilità di scambiare tra i candidati i rispettivi moduli risposta, perché univocamente associati a ciascuno di essi mediante il codice alfanumerico, i ricorrenti ipotizzano, dunque, la vulnerabilità della prova assumendo che il foglio contenente le risposte potesse essere sostituito con quello di riserva, compilato opportunamente.
Tuttavia, non vi è riscontro in atti che il bando prevedesse la consegna ai candidati di un secondo modulo risposte per il caso di ripensamenti nel corso della prova, come invece sostenuto nel ricorso («il secondo modulo risposte, fornito a norma del bando per tutelare un possibile ripensamento nella compilazione delle risposte, dovrebbe essere annullato a cura del candidato. Tale disposizione del bando, tuttavia, in uno all’apposizione del codice alfanumerico sui prefati documenti, concreta un serio rischio di alterazione delle prove»).
Infatti, il decreto rettorale che ha bandito il concorso (doc. 1 parte ricorrente) nulla stabilisce al riguardo, mentre l’ivi richiamato decreto del Ministro dell’Istruzione e dell’Università n. 85 del 5 febbraio 2014 (recante “Modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea e laurea magistrale a ciclo unico ad accesso programmato a livello nazionale a.a. 2014/2015”) prevede in effetti la consegna ai candidati di due moduli di risposte, di cui quello non utilizzato e annullato dal candidato da trattenersi dal Presidente della Commissione d’aula o dal responsabile d’aula, ma soltanto per le prove di ammissione ai corsi di laurea e laurea magistrale di cui agli articoli 2, 4, 5 e 6, ai sensi dell’Allegato 1 al quale gli stessi articoli fanno rinvio (vale a dire per le prove di ammissione ai corsi, rispettivamente, di laurea magistrale in medicina e chirurgia e in odontoiatria e protesi dentaria; di laurea magistrale in Medicina Veterinaria; di laurea e di laurea magistrale a ciclo unico, direttamente finalizzati alla formazione di Architetto; di laurea e di laurea magistrale a ciclo unico finalizzati alla formazione di Architetto con didattica prevalentemente erogata in lingua inglese): nulla del genere, infatti, è previsto dal d.m. all’art. 7, riguardante la prova di ammissione ai corsi di laurea delle professioni sanitarie.
Neppure nei verbali della prova concorsuale, depositati in giudizio dai ricorrenti, vi è indizio alcuno di questo secondo modulo risposte.
A fronte di ciò, non appare casuale che al n. 4 della produzione documentale di parte ricorrente, indicato come “modello di modulo risposte”, sia stato depositato soltanto il modulo risposte compilato dal ricorrente Sorrentino e non anche questo supposto secondo modulo risposte di riserva.
Tutto questo vale anche ad escludere la possibilità di ritenere ammessi i fatti in base al principio di non contestazione di cui all’art. 64 c.p.a., poiché il giudice deve valutare le prove in base al comportamento della parte, ex art. 64, comma 4, c.p.a., e tenendo conto di tutte le risultanze processuali.
3.3 – Analogamente, l’affermazione dei ricorrenti secondo cui alla fine della prova il codice alfanumerico individuale sarebbe stato consegnato a ogni candidato su un foglio contenente username e password per l’accesso all’area riservata del sito internet del Ministero non è stata suffragata in alcun modo, nonostante la semplicità con cui gli stessi avrebbero potuto fornire evidenza documentale di quanto denunciato, se corrispondente al vero; inoltre, quanto il bando non prevedeva affatto l’accesso al sito internet ministeriale per consultare l’esito della prova, bensì stabiliva, all’art. 10, che le graduatorie sarebbero state rese note «esclusivamente mediante pubblicazione informatica all’Albo Ufficiale dell’Università degli Studi di Napoli Federico II presente nel sito web di Ateneo www.unina.it …».
Anche in questo caso, i ricorrenti paiono piuttosto fare riferimento alle procedure dettate dall’Allegato 1 del d.m. citato per le prove di ammissione ai corsi di laurea in medicina e chirurgia e odontoiatria e protesi dentaria (e gli altri summenzionati), che non riguardano, come già detto, le prove di ammissione ai corsi di laurea delle professioni sanitarie.
3.4 – Sulla scorta di questo complessivo contegno processuale, non possono darsi per ammessi neppure gli ulteriori elementi, non provati in giudizio, che, secondo i ricorrenti, avrebbero aggravato la situazione denunciata: segnatamente, che durante lo svolgimento della prova i candidati avrebbero lasciato aperto e leggibile sul banco il documento di identità, che al termine del test le buste contenenti la scheda anagrafica e la griglia delle domande sarebbero state consegnate aperte su espressa disposizione dei commissari, che non sarebbe stata chiesta ai candidati la consegna dei dispositivi elettronici (specificamente proibiti dal bando), che non vi sarebbe stata assegnazione dei posti a sedere: circostanze tutte che, parimenti, non hanno riscontro nellalex specialis della prova selettiva e nei relativi verbali.
Infine, non è chiaro sotto che profilo sarebbe stata alterata la regolarità della prova per il fatto che, secondo i ricorrenti, le buste adoperate per i moduli delle risposte sarebbero state prive di internografia.
3. 5 – Occorre aggiungere, a questo punto, che, trattandosi di una prova basata su domande a risposta multipla, la correzione delle risposte (che non è stata gestita dall’amministrazione universitaria, ma affidata al Cineca) era scevra da ogni profilo di valutazione che potesse essere influenzato dalla conoscenza del nominativo dei candidati.
Pertanto, la manipolazione del risultato finale avrebbe richiesto una manipolazione materiale delle risposte stesse.
Per questa ragione i ricorrenti hanno prospettato un pericolo di sostituzione dei moduli risposta nei termini innanzi esaminati, che però si sono rivelati inidonei a sostenere la plausibilità del loro assunto.
Ciò non toglie che sul piano ipotetico conoscere l’identità dei candidati potrebbe consentire di riempire a posteriori con le risposte corrette un modulo riconsegnato volutamente in bianco, trattandosi semplicemente di barrare delle caselle.
Sennonché, proprio l’ampia giurisprudenza in tema di prove di ammissione ai corsi di laurea in medicina e chirurgia, richiamata da parte ricorrente, ha chiarito che «di per sé sola, la circostanza dell’apposizione del “codice a barre” tanto sulla scheda delle risposte quanto sulla scheda anagrafica (modalità che, a fronte di centinaia di partecipanti, vale anzi a scongiurare la possibilità di errori ed anzi a garantire che le risposte fornite da un candidato non possano essere “scambiate” con quelle di un altro) non [è] tale da integrare la violazione dei principi dell’anonimato, qualora non ricorrano, in concreto, ulteriori indizi tali da potere, anche solo astrattamente, insinuare il dubbio della segretezza della procedura concorsuale», indizi che in quelle prove era stato rinvenuto nel fatto che l’amministrazione aveva richiesto (si badi bene) «con direttive assunte formalmente» che il documento di identità dei candidati venisse lasciato aperto sul banco (cfr., ex ceteris, C.d.S., sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 15; TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 25 maggio 2015, n. 7463), circostanza questa che non risulta, invece, nel caso che è qui in esame.
Tanto basta per respingere il ricorso anche in relazione a quest’ulteriore dubbio di possibile manipolazione del test, mancando, come si è detto, quell’ ulteriore indizio che è comunque necessario a concretare il pericolo di alterazione secondo la stessa giurisprudenza più favorevole alle posizioni degli odierni ricorrenti.
3.6 – Fermo tutto quanto si è appena detto, va aggiunto che, rispetto a questa giurisprudenza, risulta maggiormente persuasivo l’indirizzo più rigoroso seguito da un diverso orientamento del Giudice di appello nella stessa materia dell’anonimato delle prove di ammissione ai corsi di laurea a numero chiuso.
Secondo questo secondo indirizzo (maturato anch’esso con riferimento alle prove di ammissione ai corsi di laurea in medicina, che presentavano ex tabulas alcune delle criticità denunciate ora dai ricorrenti) la presenza di un codice identificativo sulle buste ed i moduli non altererebbe le condizioni di correttezza del concorso di ammissione anche nel caso in cui fosse stato imposto ai candidati (come nel caso delle prove preselettive per medicina) di esibire sui banchi il proprio documento di identità: «La censurata disposizione della commissione di gara, secondo cui – in conformità alle Linee guida di base per lo svolgimento delle prove di accesso ai corsi di cui al DM del 28 giugno 2012, n. 196, richiamate dalla nota ministeriale n. 965/UFFVIII/DGUS del 24 agosto 2012, in atti – i candidati erano tenuti a deporre il proprio documento di identità in evidenza sul banco in modo da poter essere consultato dai membri della commissione in ogni momento, all’evidente fine di impedire possibili sostituzioni di persona tra candidati o scambi di elaborati, non poteva ritenersi lesiva dei principi di segretezza ed anonimato posti a presidio dell’imparzialità delle valutazioni e di parità di trattamento nei concorsi pubblici. Infatti, in applicazione di massime di comune esperienza, le complesse caratteristiche grafiche del codice segreto assegnato a ciascun candidato (costituito da un codice a barre e da una serie alfanumerica) rendevano del tutto remota la possibilità di una relativa memorizzazione in funzione di un successivo abbinamento col nominativo del candidato, anche tenuto conto dell’elevato numero dei candidati e della circostanza che la sorveglianza in aula non era eseguita solo dai commissari, ma anche dai componenti del comitato di vigilanza, aventi la funzione esclusiva di vigilare sul corretto svolgimento della prova preselettiva ed estranei alla commissione. Peraltro, nella specie non v’era possibilità alcuna per i commissari né di influire sulla predisposizione dei quesiti oggetto di prova – predisposti, ai sensi dell’art. 2 d.m. 28 giugno 2012, n. 196, direttamente dal M.i.u.r. –, né di influire sulla correzione degli elaborati, affidata esclusivamente al consorzio interuniversitario Cineca, con modalità elettroniche, il quale era, altresì, incaricato della predisposizione dei plichi destinati a ciascun candidato, della stampa dei fogli di istruzione per la compilazione del modulo-risposte e della determinazione del punteggio relativo ad ogni modulo-risposte fornito dai candidati, con comminatoria di nullità della prova, qualora la scheda anagrafica fosse inserita nella busta destinata al Cineca o la busta contenente il modulo-risposte risultasse firmata o contrassegnata dal candidato; in particolare, esaminate le modalità per l’inserimento di documenti nelle buste, la chiusura delle stesse e la loro consegna al Cineca, che solo successivamente alla conoscenza, da parte dei soli candidati, del punteggio conseguito nella prova preselettiva, il Cineca acquisiva dai responsabili del procedimento dei vari Atenei, attraverso il sito web riservato http://accessoprogrammato.cineca.it, i dati identificativi di ogni studente tratti dalla scheda anagrafica» (nel caso ora in esame, l’abbinamento dei nominativi con i risultati della prova è stato effettuato dalla Commissione d’esame dell’Ateneo partenopeo dopo aver prelevato dal sito del Cineca i risultati della prova di selezione: cfr. verbale n. 3 del’11 settembre 2014 della riunione della Commissione medesima); tutto ciò ha portato il Giudice di appello a concludere osservando che «da quanto sopra emerge in modo chiaro ed univoco che l’impugnata disposizione commissariale era, non solo in concreto, ma anche in astratto, oggettivamente inidonea ad influire sulle valutazioni e sull’esito delle prove preselettive e ad intaccare le regole dell’anonimato e della segretezza delle operazioni concorsuali nella fase delle correzioni, ed a violare i principi di imparzialità delle relative valutazioni e di parità di trattamento tra i candidati» (C.d.S., sez. VI, 26 gennaio 2015, n. 315).
Da ciò l’infondatezza a monte delle tesi degli odierni ricorrenti.
4. – Non sussistendo, alla luce di tutto quanto detto, l’ingiustizia del danno, non vi è spazio neppure per l’accoglimento delle domande risarcitorie formulate da parte ricorrente.
5. – In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.
Tuttavia, in ragione della presenza di orientamenti giurisprudenziali confliggenti in materia, le spese di giudizio debbono essere interamente compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 6151/14), lo respinge. —
Spese compensate. —
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Leonardo Pasanisi, Consigliere
Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

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L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 9/7/2015 n.3647 proviene da Giustamm.

Pres. Onorato, Est. Monteferrante

Sui diversi provvedimenti commissariali concernenti la chiusura del presidio ospedaliero “SS Rosario” di Venafro e la sua riconversione in residenza sanitaria assistenziale.

1. Strutture sanitarie – Chiusura – Provvedimenti commissariali – Legittimazione ad impugnare – Soggetti.
 
2. Strutture sanitarie – Chiusura – Provvedimenti commissariali – Poteri.
 

1. Sono legittimati ad impugnare atti organizzativi di disciplina dei servizi pubblici anche i comitati, come i singoli cittadini utenti del servizio sanitario, in presenza dei presupposti indicati dalla giurisprudenza.
 
2. Il commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Molise non può modificare la rete ospedaliera delineata con legge regionale, non essendo legittimato ad esercitare interventi sostitutivi di natura legislativa, ma solo ad adottare atti di carattere amministrativo. Infatti, il commissario ad acta non può introdurre modifiche alla rete ospedaliera regionale in contrasto con quanto previsto dal piano sanitario regionale, approvato con legge regionale preesistente. 
 

N. 00295/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00200/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 200 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da Giovanni Vaccone, in proprio e in qualità di Presidente e legale rappresentante del “Comitato SS. Rosario Venafro”, rappresentato e difeso dall’avv. Alfredo Ricci, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Tonino Mariano in Campobasso, via S. Giovanni, N. 36;
contro
Commissario ad Acta nonché Sub-Commissario ad Acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per i rapporti con le Regioni e la Coesione Territoriale, Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, Regione Molise in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso, via Garibaldi, 124; 
Asrem Molise in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Colalillo presso il cui studio in Campobasso, via Umberto I, N. 43 elegge domicilio; 
per l’annullamento
del provvedimento del Direttore Generale dell’ASREM n. 189 del 22.2.2011, concernente il riassetto organizzativo dell’attività della Medicina di Urgenza e della Chirurgia d’Accettazione e d’Urgenza presso il presidio ospedaliero “SS. Rosario” di Venafro;
– del provvedimento del Direttore Generale dell’ASREM n. 190 del 22.2.2011, concernente il riassetto organizzativo dell’area della Radiodiagnostica presso i presidi ospedalieri regionali;
– del provvedimento del Direttore Generale dell’ASREM n. 193 del 22.2.2011, concernente il riassetto organizzativo delle attività di Laboratorio Analisi;
– del decreto del Commissario ad acta n. 79 del 17.11.2010 (pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Molise in data 30.11.2010), con cui si è istituita la RSA nell’edificio precedentemente destinato a Ospedale “SS. Rosario” di Venafro;
– di tutti gli atti antecedenti, consequenziali e, comunque, connessi, ivi compresi:
1. il decreto del Commissario ad acta n. 17 del 10.5.2010, con cui è stato approvato il programma operativo relativo all’anno 2010;
2. il decreto del Commissario ad acta n. 19 del 10.5.2010, con cui è stato approvato il piano di riassetto della rete ospedaliera regionale;
3. il decreto del Commissario ad acta n. 68 del 24.9.2010, con cui è stata disposta l’anticipazione degli effetti del decreto n. 19/2010 al 1° novembre 2010;
4. il decreto del Commissario ad acta n. 26 del 15.6.2010, con cui sono stati approvati gli indirizzi e i criteri per l’approvazione dell’atto aziendale da parte dell’Asrem;
5. il decreto del Commissario ad acta n. 44 del 2.7.2010, con cui è stato approvato l’atto aziendale dell’Asrem;
6. il decreto del Commissario ad acta n. 46 del 2.7.2010, con cui sono stati approvati ulteriori obiettivi e indirizzi al direttore generale dell’Asrem;
7. i provvedimenti del Commissario ad acta e/o del Direttore Generale Asrem (compreso quello di eventuale nomina di responsabili del procedimento) e/o della Regione Molise (ove esistenti, mai comunicati al ricorrente e da questi non conosciuti), con cui siano stati disposti ulteriori interventi di attuazione del Piano di Rientro, del Patto per la Salute del 3.12.2009, del Programma Operativo 2010 (di cui al decreto commissariale n. 17/2010), del Piano di riassetto della rete ospedaliera (di cui al decreto commissariale n. 19/2010), dell’atto aziendale Asrem e/o di ulteriori atti di programmazione, con particolare riferimento a quelli che abbiano riguardato la “riorganizzazione” dell’Ospedale “SS. Rosario” di Venafro;
8. tutti i pareri, i nulla osta, le autorizzazioni, le relazioni e i documenti istruttori, comunque denominati, ove esistenti, di estremi non conosciuti, relativi sia agli atti innanzi espressamente indicati sia ad eventuali ulteriori atti;
– in via subordinata, per quanto occorrer possa e per quanto di ragione, del Piano di Rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Molise e relativi allegati, sottoscritto in data 27.3.2007 e approvato con delibera di Giunta Regionale n. 367/
Nonché per l’annullamento chiesto con i motivi aggiunti del 5.9.2011:
del decreto del Commissario ad acta n. 20 del 30 giugno 2011 (mai comunicato al ricorrente), con cui si sono adottati ulteriori provvedimenti in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera regionale, con particolare riferimento alle misure riguardanti (direttamente o indirettamente) l’Ospedale “SS. Rosario” di Venafro, unitamente a tutti gli atti antecedenti, consequenziali e, comunque connessi, ivi compresi i provvedimenti del Commissario ad acta e/o del Sub Commissario ad acta e/o dell’ASREM e/o delle altre Amministrazioni resistenti nell’instaurato giudizio, con cui siano stati disposti ulteriori interventi di attuazione del Piano di Rientro, del Patto per la Salute del 3 dicembre 2009, del Programma Operativo 2010 (di cui al decreto commissariale n. 17/2010), del Piano di riassetto della rete ospedaliera (di cui al decreto commissariale n. 19/2010, modificato ed integrato con decreto commissariale n. 20/2011), dell’atto aziendale ASREM e/o di modifica e/o di integrazione dei medesimi provvedimenti nonché di ulteriori atti di programmazione e/o di organizzazione della rete ospedaliera regionale e/o di gestione della stessa, con particolare riferimento a quelli che abbiano riguardato la “riorganizzazione” dell’ospedale “SS: Rosario” di Venafro, unitamente a tutti gli atti, relazioni, documenti istruttori, pareri, comunque denominati, di estremi non conosciuti;
nonché per l’annullamento, chiesto con i motivi aggiunti, del 26.9.2012:
dei decreti del commissario ad acta n. 71/2011, n. 80/2011, n. 84/2011, n. 94/2011, n. 100/2011, n. 104/2011 con cui sono stati adottati ulteriori provvedimenti in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera regionale, con particolare riferimento alle misure riguardanti l’ospedale “SS: Rosario” di Venafro;
per quanto di ragione, delle delibere del Consiglio dei Ministri del 20.1.2012 di conferma della nomina del Presidente della Regione Molise quale commissario ad acta e del 7.6.2012 di nomina del sub commissario ad acta.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad Acta nonché del Sub-Commissario ad Acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per i rapporti con le Regioni e la Coesione Territoriale, della Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, della Regione Molise, della ASREM Molise.
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2015 il dott. Luca Monteferrante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Il ricorrente, in qualità di Presidente e legale rappresentante del “Comitato SS. Rosario Venafro” con sede legale in Venafro alla Strada Comunale Romana, n. 1, nonché, in proprio, quale cittadino residente in Venafro ed in qualità di dipendente della ASREM in servizio presso l’ospedale “SS. Rosario” di Venafro, con ricorso straordinario al Capo dello Stato notificato in data 30 marzo 2011 ha impugnato gli atti indicati in epigrafe con i quali è stata sostanzialmente decisa la chiusura dell’ospedale “SS. Rosario” di Venafro e la sua riconversione in residenza sanitaria assistenziale.
Su istanza della Azienda sanitaria regionale del Molise il ricorso è stato successivamente ritualmente trasposto innanzi al TAR Molise dal ricorrente con atto di costituzione notificato in data 31 maggio 2011.
Il ricorso introduttivo è stato successivamente integrato mediante notifica di motivi aggiunti con i quali sono stati impugnati ulteriori decreti commissariali afferenti alla medesima sequenza procedimentale.
L’esponente, richiamata l’antica storia dell’ospedale “SS. Rosario”, la sua vocazione di ospedale di area vasta, a motivo della sua posizione geografica e del bacino demografico al cui servizio è posto, nonché l’elevata qualità delle prestazioni erogate anche in favore di una significativa utenza extraregionale, lamenta la illogicità della decisione di disporne la sostanziale chiusura, trattandosi di struttura virtuosa, capace di coprire i costi di gestione anche grazie alla significativa mobilità attiva proveniente dalle limitrofe regioni della Campania e del Lazio, con conseguente sproporzionata ed irragionevole lesione del diritto alla salute, tenuto conto che le misure adottate perseguono il solo fine della riduzione dei costi delle prestazioni sanitarie, senza incidere sugli assetti organizzativi inefficienti e sugli sprechi.
Rammenta che, non avendo la Regione Molise rispettato gli obiettivi organizzativi e di spesa fissati con l’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, si vedeva costretta a sottoscrivere il 27.3.2007 l’accordo di approvazione del piano di rientro recante l’individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge del 30 dicembre 2004, n. 311 con allegato il piano operativo triennale 2007/2009 (c.d. piano di rientro) che, tra le altre misure, prevedeva l’adozione di provvedimenti di razionalizzazione della rete ospedaliera nel rispetto, tuttavia, dei livelli essenziali di assistenza.
Con delibera del Consiglio Regionale, n. 190 del 9.7.2008 la Regione Molise approvava il Piano Sanitario Regionale per il triennio 2008/2010 prevedendo una mera riduzione dei posti letto dell’ospedale “SS. Rosario”.
Poiché, nonostante le misure di razionalizzazione previste dal piano di rientro del 2007, l’entità del deficit continuava ad aumentare, con delibera del Consiglio dei ministri del 28.7.2009 il Presidente della Regione Molise veniva nominato commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario e veniva assistito da un sub – commissario nominato con delibera del Consiglio dei ministri del 9.10.2009.
Con la delibera di nomina del commissario ad acta il Consiglio dei ministri indicava, tra gli obiettivi dell’azione di risanamento, il riassetto della rete ospedaliera e territoriale mediante adeguati interventi per la dismissione/riconversione/riorganizzazione solo di quei presidi non in grado di assicurare adeguati profili di efficienza ed efficacia.
Il nuovo Patto per la Salute sottoscritto il 3.12.2009 confermava la necessità di misure di riduzione dei posti letto ma sempre nel rispetto dei LEA.
In data 10.5.2010 con decreto n. 17 il commissario ad acta approvava il programma operativo per l’anno 2010: nell’ambito delle previsioni programmatiche concernenti la riorganizzazione della rete ospedaliera, il predetto decreto, accanto al taglio di ben trecento posti letto, prevedeva la dismissione dell’ospedale “SS. Rosario” e la sua conversione in RSA.
Tale decisione, assunta in base ai parametri di cui al Patto per la salute del 3.12.2009 ed in assenza di istruttoria sull’effettivo bisogno di salute, veniva ribadita con decreto n. 19 del 17.5.2010 di approvazione del Piano di riassetto della rete ospedaliera, con il decreto n. 26 del 15.6.2010 recante gli indirizzi al direttore generale della ASREM e con decreto n. 44 del 2.7.2010 di approvazione dell’atto aziendale che disponeva sostanzialmente l’accorpamento dell’ospedale “SS. Rosario” all’ospedale “Veneziale” di Isernia.
Le predette misure non venivano attuate sino a quando il nuovo disegno organizzativo riceveva deciso impulso ad opera del decreto del commissario ad acta n. 79 del 17.11.2010 che istituiva la RSA di assistenza agli anziani presso il “SS. Rosario” e disponeva la progressiva soppressione del reparto di Chirurgia, la progressiva riduzione dei posti letti assegnati al reparto di Medicina, la sostituzione del Pronto Soccorso con un punto di primo soccorso, senza posti letto e rianimazione, la riduzione delle prestazioni radiologiche e del laboratorio analisi.
In punto di diritto il ricorrente lamenta che:
1. gli atti adottati dal commissario ad acta, in quanto ispirati ad una mera logica contabile di risparmio di spesa, senza incidere sulla qualità ed efficienza delle prestazioni erogate, sarebbero illegittimi in quanto lesivi del diritto alla salute dei cittadini residenti, tutelato dall’art. 32 Cost., e adottati in difetto di motivazione e di istruttoria e, comunque, in contrasto con gli obiettivi posti con il Piano di rientro e col provvedimento di nomina del commissario ad acta, che non prevedevano la chiusura degli ospedali ma la mera “razionalizzazione” della rete ospedaliera, nel rispetto dei LEA e comunque nel quadro di un variegato piano di misure orientato ad un recupero di efficacia ed efficienze delle prestazioni, che imponeva di incidere, in via prioritaria, sulle principali cause del disavanzo sanitario e cioè sulla spesa farmaceutica, sul costo del personale, della dirigenza, delle consulenze esterne, dei rapporti con le strutture convenzionate e, solo in via residuale, sulla rete ospedaliera.
2. Rispetto alle precedenti scelte incentrate su tagli orizzontali dei posti letto nell’ambito delle diverse strutture sanitarie, il commissario ad acta, con il programma operativo 2010, approvato con il decreto n. 17/2010, avrebbe consapevolmente operato tagli verticali, tramite la chiusura diretta di presidi ospedalieri, in assenza tuttavia di valutazioni, in concreto, circa l’idoneità di tali misure organizzative a contemperare le esigenze di bilancio con l’effettività della tutela del diritto alla salute garantito anche dagli artt. 2, 3 e 8 della CEDU.
In particolare, quanto al difetto di istruttoria, con la drastica riduzione dei posti letto (da 90 a 30 di cui 10 in day hospital) e delle prestazioni erogate presso il “SS. Risario” la popolazione sarà costretta a rivolgersi all’ospedale di Isernia i cui posti letto tuttavia non vengono correlativamente potenziati: tale scelta si baserebbe su meri dati matematici in assenza di un’analisi della domanda di cure sanitarie e determinerebbe un grave pregiudizio per la salute dei cittadini, in presenza di probabili situazioni di sovraffollamento dell’ospedale di Isernia, implicanti ritardi ed inefficienze nell’assistenza e soprattutto nella gestione delle urgenze; si porrebbe anche in contrasto con le previsioni del Patto per la Salute del 2.12.2009 e con il Piano di rientro che prevedono misure di riorganizzazione della rete ospedaliera nel rispetto dei criteri di efficienza ed efficacia delle prestazioni e comunque dei LEA.
3. Le rilevate carenze organizzative del servizio ed istruttorie non potrebbero neppure ritenersi compensate con la previsione di servizi sanitari territoriali alternativi all’ospedale di cui non v’è menzione negli atti impugnati.
4. Immotivata sarebbe anche la decisione di chiudere il “SS. Rosario” di Venafro anziché il “Veneziale” di Isernia: il primo, infatti, a differenza del secondo, opererebbe presso una struttura antisismica, e presenterebbe un significativo indice di mobilità attiva, anche grazie alla sua posizione geografica, sicchè la sua chiusura comporterebbe anche un pregiudizio per le finanze regionali a causa della perdita delle entrate generate dalla mobilità attiva con evidente contraddittorietà con le premesse (risparmio di spesa) da cui la disposta chiusura muove.
5. Il commissario ad acta avrebbe debordato dalle proprie competenze atteso che il Piano di rientro e la delibera del Consiglio dei ministri di nomina gli attribuivano il potere di adottare misure di riorganizzazione della rete ospedaliera al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia dei servizi ma non per penalizzare il livello di assistenza e ledere il diritto alla salute dei cittadini.
6. Gli atti del commissario ad acta avrebbero anche invaso la competenza regionale in materia di programmazione sanitaria ponendosi in contrasto con le previsioni del piano sanitario regionale approvato con delibera del Consiglio regionale n. 190/2008, e successivamente con l’art. 11 della legge regionale n. 34/2008 che non prevedono la chiusura dell’ospedale di Venafro nè di alcuno dei reparti ivi attivi ma solo una riduzione dei posti letto; inoltre poiché il commissario è organo amministrativo e i suoi atti hanno natura di atti amministrativi, giammai questi ultimi avrebbero potuto porsi in contrasto con una previsione di legge regionale, né la delibera di nomina gli avrebbe potuto conferire una anomala potestà legislativa; infine egli avrebbe violato anche il piano di rientro che non consentiva di derogare alle previsioni del piano sanitario regionale in materia di rete ospedaliera.
Si sono costituiti in giudizio la ASREM, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Presidente della Regione Molise in qualità di commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario, la Regione Molise, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero della Sanità, per resistere al ricorso ed ai motivi aggiunti contestando nel merito la fondatezza delle censure articolate ed eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione del ricorrente, la tardività dell’impugnazione di taluni decreti ed il difetto di integrità del contraddittorio.
Le amministrazioni intimate evidenziano, nel merito, la gravissima situazione di deficit finanziario in cui versa la sanità molisana, l’incapacità della Regione a far fronte agli impegni assunti con il piano di rientro sottoscritto il 27.3.2007, la necessità dell’intervento governativo sostitutivo ai sensi dell’art. 120, comma 2, Cost. e la piena coerenza e legittimità dei provvedimenti adottati dalla struttura commissariale rispetto alle previsioni del piano di rientro ed agli obiettivi posti dalla delibera del Consiglio dei ministri del 28.7.2009 di nomina del commissario ad acta e di conferimento dei correlativi poteri sostitutivi anche di carattere normativo.
Con ordinanza n. 124/2011 il TAR Molise ha disposto la sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 17.1.2013.
Con ordinanza n. 772/2013 il collegio ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 nella parte in cui, attribuendo al commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario, un potere di sostituzione di natura legislativa o comunque normativa con forza di legge, in violazione del principio di tipicità delle fonti normative primarie, del principio rappresentativo, del principio autonomistico e della disciplina costituzionale dell’intervento sostitutivo degli organi regionali, si pone in contrasto con gli artt. 5, 114, comma 2, 117, commi 3 e 6, 121, comma 2, 120, comma 2, 70, comma 1, 77, commi 1 e 2 e 1, comma 2, della Costituzione.
La Corte costituzionale con sentenza n. 278/2014 ha dichiarato la questione non fondata.
Alla pubblica udienza del 14 maggio 2015 la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione previo deposito di memorie con le quali le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive, anche alla luce dell’intervenuta pronuncia della Corte Costituzionale.
Occorre premettere in rito che le eccezioni preliminari sollevate dalle amministrazioni intimate non sono meritevoli di accoglimento.
Sulla legittimazione dei comitati ad impugnare atti organizzativi di disciplina dei servizi pubblici sono note le progressive aperture della giurisprudenza e le condizioni poste ai fini della loro legittimazione, che il collegio ritiene sussistenti nel caso di specie, secondo quanto di recente precisato anche in merito alla legittimazione di singoli cittadini utenti del servizio sanitario (cfr. specificamente in tema TAR Abruzzo L’Aquila, 17 maggio 2011, n. 262 e 9 giugno 2011, n. 335); il comitato infatti è attivo sui temi della difesa del diritto alla salute sin dalla sua costituzione avvenuta con atto pubblico del 18.3.2011 n. rep. 61141 ed ha promosso iniziative sin dall’anno 2009; è stabilmente radicato presso la comunità di Venafro, città dove ha posto la propria sede legale sicchè sussistono tutti i presupposti enucleati dalla giurisprudenza per riconoscergli piena legittimazione all’impugnazione di atti organizzativi che hanno un impatto diretto ed immediato sul locale presidio ospedaliero.
In ogni caso il signor Vaccone, residente in Venafro, è dipendente del locale presidio ospedaliero oltre ad essere utente del servizio di assistenza sanitaria ed ospedaliera erogata dal locale nosocomio sicchè, in forza del rapporto individuale di utenza e di quello di lavoro subordinato, deve ritenersi titolare di una posizione giuridica personale e differenziata, oltre che di un interesse attuale e concreto, tale da legittimarlo alla impugnazione degli atti organizzativi con cui è stata sostanzialmente disposta la chiusura dell’ospedale e la sua riconversione in RSA.
Sono poi state evocate in giudizio e si sono comunque ritualmente costituite tutte le amministrazioni che hanno, a vario titolo, adottato gli atti ed i decreti impugnati (Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dei disavanzi del settore sanitario, Presidenza del Consiglio dei ministri, Regione Molise, ASREM, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Sanità) sicchè il contraddittorio deve ritenersi integro; l’impugnazione risulta inoltre tempestiva in quanto non vale nella specie il particolare regime di pubblicazione degli atti regionali (come eccepito dalla ASREM), previsto dallo statuto e dalla legislazione regionale (secondo cui la pubblicazione sul BURM dei provvedimenti regionali vale come comunicazione individuale), venendo primariamente in contestazione atti adottati da un organo amministrativo statale, il commissario ad acta, per cui vigono le regole generali in materia di conoscenza degli atti e di decorrenza del termine di impugnazione che, nella specie, risultano rispettate, non essendo stata dimostrata – dalla parte che ha sollevato l’eccezione – la data di intervenuta conoscenza dei decreti impugnati e, conseguentemente, l’infruttuoso decorso del termine di impugnazione.
Può dunque passarsi ad esaminare il ricorso nel merito.
Occorre premettere in fatto che, stante il mancato adempimento del piano di rientro sottoscritto dalla Regione Molise il 27.3.2007, con delibera del Consiglio dei ministri del 28.7.2009 il Presidente della Regione Molise è stato nominato commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise ed è stato incaricato di dare attuazione e realizzazione ad una serie di interventi tra i quali, al punto 2), si menziona il “riassetto della rete ospedaliera e territoriale con adeguati interventi per la dismissione/riconversione/riorganizzazione dei presidi non in grado di assicurare profili di efficienza ed efficacia, analisi del fabbisogno e verifica dell’appropriatezza”.
In esecuzione dell’incarico conferito, il Presidente della Regione Molise, nella cennata qualità di commissario ad acta, ha adottato il decreto n. 19 del 10.5.2010 recante “ristrutturazione della rete ospedaliera ai sensi di quanto disposto dalla lettera f) Adempimenti LEA e dall’art. 6 del Patto per la Salute 2010-2012 stipulato in data 3.12.2009. Deliberazione del Consiglio dei Ministri 28/7/2009 Punto 2) riassetto della rete ospedaliera, secondo un’analisi del fabbisogno e la verifica dell’appropriatezza delle prestazioni sanitarie. Provvedimenti”.
Ha successivamente adottato ulteriori decreti commissariali attuativi, indicati in epigrafe, cui seguivano gli atti di esecuzione di competenza della ASREM che hanno sostanzialmente comportato l’accorpamento di tutti i reparti al presidio ospedaliero “Veneziale” di Isernia, la riconversione dell’ospedale “SS. Rosario” in residenza sanitaria assistenziale, costituendola sede di Presidio Territoriale di Assistenza (PTA), con previsione di un “punto di primo soccorso” (e non, si badi bene, di “pronto soccorso”).
Il ricorrente ha variamente contestato la legittimità di tali decreti commissariali censurandone il difetto di istruttoria, la carenza di motivazione, la violazione dell’art. 32 Cost., la violazione delle previsioni del piano di rientro e del patto per la salute (nella parte in cui non prevedono la chiusura dei presidi ospedalieri bensì la mera riorganizzazione della rete ospedaliera al fine di rendere più efficiente ed efficace l’erogazione dei servizi), la lesione delle competenze regionali in materia di programmazione sanitaria.
Reputa il collegio che occorra prendere le mosse dal sesto motivo di censura articolato dal ricorrente e relativo alla prospettata illegittimità dei decreti commissariali impugnati per avere gli stessi invaso la competenza legislativa regionale in materia di programmazione sanitaria, attraverso un intervento sostitutivo di tipo legislativo non contemplato dall’art. 120, comma 2, della Costituzione e dal sistema delle fonti in generale.
Nel caso di specie infatti il Piano sanitario regionale 2008/2010, varato con delibera del Consiglio regionale della Regione Molise n. 190/2008, è stato approvato, in attuazione dell’art. 6, comma 2, lett. b) dello Statuto regionale, con legge regionale n. 34 del 26 novembre 2008 (cfr. art. 11) sicchè, a dire del ricorrente, il commissario ad acta, in quanto organo amministrativo, non avrebbe potuto modificare la rete ospedaliera delineata con legge regionale.
La difesa erariale ha replicato alla dedotta violazione della legge regionale n. 34 del 26 novembre 2008 invocando il disposto di cui all’art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 a mente del quale “…il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, in attuazione dell’art. 120 della Costituzione, nomina il presidente della regione commissario ad acta per l’intera durata del piano di rientro. Il commissario adotta tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano”.
Assume, in sostanza, la difesa erariale che, in forza del richiamato disposto normativo, il commissario ad acta sarebbe espressamente legittimato ad adottare atti normativi innovativi della legislazione regionale purchè presupposti o comunque correlati e necessari alla attuazione del piano.
Il collegio, sul punto, con ordinanza n. 772/2013 ha sollevato d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 nella parte in cui, attribuendo al commissario ad acta, che è organo amministrativo, il potere di adottare gli “ulteriori atti e provvedimenti normativi” necessari alla completa attuazione del piano, lo facoltizzerebbe ad esercitare un potere sostitutivo di tipo legislativo atipico nonchè a modificare, con disposizioni di dettaglio, atti legislativi promulgati dalla Regione in materia di competenza concorrente, in violazione del disposto di cui agli artt. 120, comma 2, 114, comma 2, 117, commi 3 e 6, 121, comma 2, 70, comma 1, 77, commi 1 e 2, 1, comma 2 della Costituzione, laddove invece la natura legislativa dell’atto modificato avrebbe imposto, stante il principio di tipicità delle fonti primarie, l’esercizio della potestà legislativa del governo nella forma del decreto legge.
Il collegio ha ritenuto la rilevanza della questione osservando che la norma sospetta di incostituzionalità rappresenterebbe la base legale, espressamente menzionata nella parte giustificativa dei provvedimenti impugnati, legittimante il commissario ad acta, in pretesa applicazione dell’art. 120, comma 2, Cost., a modificare il piano sanitario regionale, approvato con legge regionale, nella parte in cui non contempla la chiusura né la riconversione dell’ospedale “SS. Rosario” di Venafro bensì autorizza una mera riduzione dei posti letti, in linea, del resto, con i contenuti del piano di rientro sottoscritto il 27.3.2007 che prescrive l’adozione di meri “provvedimenti che razionalizzano la rete ospedaliera”.
Sul punto ha osservato il collegio con la richiamata ordinanza che, in assenza della menzionata disposizione di legge, al potere esercitato dal commissario ad acta dovrebbe riconoscersi natura esclusivamente amministrativa (così Corte Cost. n. 361/2010) e sarebbe pertanto inidoneo ad introdurre modifiche o deroghe ad una fonte legislativa che recepisce il piano sanitario regionale sicchè le doglianze del ricorrente sarebbero destinate a trovare favorevole accoglimento e gli atti impugnati dovrebbero essere annullati in quanto adottati in violazione di legge, se non proprio in carenza assoluta di potere, come dedotto dal ricorrente.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 278/2014 pur ritenendo infondata la questione sollevata da questo TAR, ha sostanzialmente condiviso le criticità rappresentate con l’ordinanza di rimessione fornendo le coordinate interpretative e precisando i limiti ordinamentali che consentono di ritenere conforme alla legge e rispettoso del principio autonomistico l’esercizio del poteri commissariali.
La Corte, in particolare, ha ribadito la natura amministrativa dei poteri commissariali ed “ha escluso, perché non conforme a Costituzione, la possibilità che attraverso atti del commissario ad acta possano essere abrogate o derogate disposizioni legislative regionali preesistenti”.
Al riguardo la Corte ha affermato quanto segue: “giova richiamare quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 361 del 2010, che ha escluso la possibilità di ritenere conformi al dettato costituzionale provvedimenti commissariali aventi forza di legge regionale. La Corte, nella citata pronunzia, ha chiarito che «a livello regionale è solo il Consiglio regionale l’organo titolare del potere legislativo» e che «la disciplina contenuta nell’art. 120 Cost. non può essere interpretata come legittimante il conferimento di poteri legislativi ad un soggetto che sia stato nominato Commissario dal Governo». Sulla base della richiamata sentenza n. 361 del 2010, che ha ulteriormente contribuito a delineare i limiti dei poteri sostitutivi, occorre ribadire che l’esercizio del potere di cui all’art. 120, secondo comma, Cost. non può modificare l’ordine delle attribuzioni, né creare nuovi tipi di atti legislativi di competenza di organi che non hanno funzioni legislative. Pertanto, conformemente all’orientamento di questa Corte, la norma impugnata non legittima, in favore del commissario ad acta, un intervento sostitutivo di natura legislativa. Nel caso di specie, va escluso, peraltro, che il commissario ad acta, nominato per l’attuazione ex art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009, abbia posto in essere atti di natura legislativa. Il commissario ha agito, piuttosto, nell’ambito delineato dal piano di rientro, ponendo in essere atti di carattere amministrativo ritenuti necessari ai fini del contenimento della spesa sanitaria”.
Il commissario ad acta, essendo legittimato ad adottare solo atti di carattere amministrativo, non poteva dunque introdurre modifiche alla rete ospedaliera regionale in contrasto con quanto previsto dal piano sanitario regionale approvato con legge regionale preesistente.
La decisione di dismettere l’ospedale SS. Rosario di Venafro e di disporne la riconversione in RSA è dunque illegittima, come confermato dal fatto che successivamente alla adozione dei provvedimento impugnati, il legislatore, con l’art. 17, comma 4, lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 25 luglio 2011, n. 111, è intervenuto per novellare il disposto dell’art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009, inserendo un procedimento articolato volto alla salvaguardia dell’autonomia regionale, per evitare che il potere sostitutivo attribuito al commissario ad acta possa essere esercitato in contrasto con la legislazione regionale.
L’art. 17, comma 4 lett. a) della legge n. 111 del 2011 ha infatti modificato il disposto di cui all’articolo 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, inserendo, dopo il secondo periodo, la seguente disposizione:“A tale scopo, qualora, in corso di attuazione del piano o dei programmi operativi di cui al comma 88, gli ordinari organi di attuazione del piano o il commissario ad acta rinvengano ostacoli derivanti da provvedimenti legislativi regionali, li trasmettono al Consiglio regionale, indicandone puntualmente i motivi di contrasto con il Piano di rientro o con i programmi operativi. Il Consiglio regionale, entro i successivi sessanta giorni, apporta le necessarie modifiche alle leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga. Qualora il Consiglio regionale non provveda ad apportare le necessarie modifiche legislative entro i termini indicati, ovvero vi provveda in modo parziale o comunque tale da non rimuovere gli ostacoli all’attuazione del piano o dei programmi operativi, il Consiglio dei Ministri adotta, ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, le necessarie misure, anche normative, per il superamento dei predetti ostacoli”.
Solo il Consiglio dei Ministri è dunque legittimato ad adottare, ai sensi dell’art. 120 Cost. e secondo quanto prospettato da questo TAR con l’ordinanza n. 772/2013, le misure normative necessarie per rimuovere gli ostacoli all’attuazione del piano o dei programmi operativi rappresentati da disposizioni legislative regionali preesistenti.
Né persuade la tesi della difesa erariale secondo cui il piano sanitario regionale sarebbe privo di rango legislativo in quanto atto sostanzialmente amministrativo, dovendosi qualificare la legge regionale n. 34/2008 quale legge provvedimento.
Nel caso di specie il piano sanitario regionale è stato pacificamente approvato con una norma di legge regionale (l’art. 11 della legge n. 34/2008), in attuazione peraltro di specifica previsione dello Statuto regionale, sicchè riveste indiscusso rango legislativo; al più può discutersi della legittimità costituzionale di siffatta legge stante il suo carattere di “legge provvedimento”: questo TAR si è già tuttavia espresso affermativamente in identica fattispecie con sentenza n. 739/2013 che si richiama quale precedente conforme.
Inconferenti risultano poi gli argomenti difensivi, fondati su ampi richiami di giurisprudenza costituzionale, con cui l’Avvocatura evoca il contrasto delle disposizioni regionali con il mandato commissariale poiché nel caso di specie non ricorre alcuna ipotesi, reiteratamente sanzionata dalla Corte Costituzionale, di “interferenza” degli organi collegiali della regione con le funzioni e l’attività svolte dal commissario ad acta nell’attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario, venendo in rilievo disposizioni legislative regionali “preesistenti” alla adozione degli atti commissariali la cui rimozione può avvenire, come si è visto, o per iniziativa regionale, su sollecitazione del commissario ad acta, o in seguito all’intervento sostitutivo del Governo, secondo l’innovativo procedimento di cui all’art. 17, comma 4, lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.
Non persuade neppure la tesi della natura di ordinanze libere extra ordinem dei provvedimenti commissariali, mutuata da Cons. Stato, III, n. 2470/2013: si tratta infatti di tesi priva di base legale e comunque ontologicamente incompatibile con una condizione di deficit strutturale e duratura nel tempo come quella in cui versano le regioni sottoposte a piano di rientro (nel caso della Regione Molise da ben otto anni): il potere di ordinanza è infatti previsto dall’ordinamento per fronteggiare situazioni imprevedibili, straordinarie e di durata limitata nel tempo, non per porre rimedio a situazioni stabili e consolidate, che devono invece essere fronteggiate con gli ordinari poteri normativi e di amministrazione attiva, anche se in via sostitutiva degli organi inadempienti: la sostituzione amministrativa non presuppone l’esercizio di poteri derogatori ed extra ordinem ma avviene nel rispetto del principio di legalità e delle regole di competenza.
Inoltre siffatta tesi, che implica la portata derogatoria dei poteri commissariali rispetto alle ordinarie regole di competenza, come pure al sistema delle fonti di produzione normativa, si pone in frontale contrasto con l’interpretazione dei poteri commissariali fornita dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 278/2014 che parla, al riguardo, di organo legittimato “ad adottare atti di carattere amministrativo ritenuti necessari ai fini del contenimento della spesa sanitaria” e ciò “nell’ambito delineato dal piano di rientro”.
Ne discende che il sesto motivo di ricorso va accolto con conseguente annullamento dei decreti commissariali impugnati (decreto n. 17 del 10.5.2010; decreto n. 19 del 17.5.2010; decreto n. 68 del 24.9.2010; decreto n. 26 del 15.6.2010; decreto n. 44 del 2.7.2010; decreto n. 46 del 2.7.2010; n. 79 del 17.11.2010) e degli atti istruttori presupposti, nella parte in cui hanno disposto la dismissione dell’ospedale SS. Rosario e la sua riconversione in struttura residenziale assistenziale, in contrasto con le previsioni del piano sanitario regionale, approvato con legge regionale preesistente, che prescrivono una mera riduzione dei posti letto.
Stante il carattere assorbente della censura relativa alla carenza di potere del commissario ad acta ad adottare i provvedimenti impugnati in quanto derogatori di disposizioni legislative regionali preesistenti, può farsi luogo all’assorbimento dei restanti motivi di censura.
La pronuncia di annullamento va estesa ai provvedimenti attuativi adottati dal direttore generale della ASREM indicati in epigrafe recanti misure di progressiva soppressione dei reparti, escluse quelle di riduzione dei posti letto, ed alle ulteriori misure attuative adottate dal commissario ad acta con decreti n. 20 del 30 giugno 2011, n. 71/2011, n. 80/2011, n. 84/2011, n. 94/2011, n. 100/2011, n. 104/2011, e, ove necessario, con gli ulteriori decreti impugnati con motivi aggiunti, nella parte in cui contengono misure di dismissione e riconversione del presidio ospedaliero, contrastanti con il piano sanitario regionale.
Nel dare esecuzione alla presente sentenza di annullamento la struttura commissariale dovrà rimodulare i provvedimenti annullati in parte qua, espungendo tutte le misure funzionali alla chiusura del nosocomio ed alla sua riconversione in residenza sanitaria assistenziale, con esclusione di quelle di razionalizzazione dell’assetto organizzativo dei reparti e dei servizi, salvo il ricorso alla speciale procedura di cui all’art. 17, comma 4, lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.
La novità e la complessità della questione giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla, in parte qua, i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Onorato, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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