Omissis (Avv. G. Ghirigatto, A. Sighel) c/ Ministero della Giustizia (N.C.) Pres. Pozzi Est. Chiettini

1. Processo – Giudizio di ottemperanza – Irragionevole durata del processo – Indennizzo – Legge Pinto – Nomina commissario ad acta – Ragioniere generale dello Stato – Ragioni.

2. Processo – Giudizio di ottemperanza – Legge 89/2001 Art. 7 – Decreto di condanna – Natura decisoria – Diritti soggettivi – Effetto di giudicato – Configurabilità.

1. La nomina del Ragioniere Generale dello Stato, senza facoltà di delega, quale commissario ad acta per l’esecuzione del pagamento dell’indennizzo per il mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo, di cui alla legge n. 89 del 2001 (legge Pinto), rientra in una strategia processuale improntata alla leale cooperazione istituzionale, ciò al fine di segnalare al massimo organo dell’Amministrazione finanziaria i gravissimi problemi causati all’erario, anzitutto, dalla lentezza dei processi e, poi, dalla perdurante inesecuzione dei decreti di liquazione del danno emessi dalla Corte di Appello.
Occorre pertanto sollecitare lo stesso Ragioniere Generale dello Stato ad adottare misure idonee a dare tempestivo e spontaneo corso ai predetti decreti di condanna, eventualmente sollecitando a sua volta le massime Autorità politico-amministrative.

2. Il decreto di condanna emesso ai sensi dell’art. 3 della legge n. 89 del 2001 ha natura decisoria in materia di diritti soggettivi ed è, perciò, idoneo, una volta decorso il termine dilatorio di 120 giorni di cui all’art. 14 del D.L. 31.12.1996, n. 669,ad assumere valore ed efficacia di giudicato ai fini della ammissibilità del ricorso per ottemperanza, così come espressamente dispone l’art. 112, comma 2, lett. c), del c.p.a.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2013, proposto da:

Antonio Zuccolo, Domenico Zuccolo, Eugenio Zuccolo e Maria Zuccolo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianluca Ghirigatto e Alessia Sighel, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Trento, via dei Paradisi, n. 15/4

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio

al decreto della Corte di Appello di Trento n. 786/2012 R.G.V.G., 467 cron., di data 5 marzo 2013, depositato il 20 marzo 2013, di equa riparazione per il mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo, ai sensi della legge 24.3.2001, n. 89 (legge Pinto).

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con decreto n. 786/2012 R.G.V.G., 467 cron., di data 5 marzo 2013, depositato il 20 marzo 2013, indicato in epigrafe, la Corte di Appello di Trento ha accolto il ricorso proposto dai sig.ri Zuccolo, ai sensi dell’art. 3 della legge 24.3.2001, n. 89, per l’irragionevole durata di un processo riguardante l’impugnazione di un testamento e lo scioglimento della comunione ereditaria, promosso innanzi al Tribunale di Vicenza nel 1994 dove, dopo tre gradi di giudizio, è stato riassunto nel 2008 ed era ancora pendente alla data di introduzione del giudizio innanzi alla Corte di Appello di Trento.
Con il citato decreto la Corte di Appello ha statuito nel modo seguente:
– ha condannato il Ministero della Giustizia al pagamento in favore di ciascuno dei ricorrenti della somma di euro 9.750,00;
– ha posto a carico del nominato Ministero anche le spese di lite, liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori di legge, da distrarsi in favore del difensore antistatario avv. Ghirigatto.
2. Detto decreto in data 24-30 aprile 2013 è stato notificato con formula esecutiva al Ministero della Giustizia presso la sede legale di Roma, ed è passato in giudicato, come ha attestato, il 18 novembre 2013, la Cancelleria della Corte di Appello di Trento.
3. L’Amministrazione intimata, tuttavia, non ha dato alcun riscontro alla richiesta di pagamento delle somme dovute.
4. Da ciò il presente ricorso di ottemperanza, con cui i deducenti hanno chiesto la condanna del Ministero della Giustizia all’esecuzione integrale di quanto disposto con il menzionato decreto della Corte di Appello. Hanno anche chiesto che sia nominato un commissario ad acta in caso di infruttuosa scadenza del termine assegnato per provvedere al pagamento.
5. Il ricorso – trattenuto in decisione nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 – è fondato e va accolto, secondo il costante orientamento di questo Tribunale amministrativo.
6. Invero, il decreto di condanna emesso ai sensi dell’art. 3 della citata legge n. 89 del 2001 ha natura decisoria in materia di diritti soggettivi ed è, perciò, idoneo ad assumere valore ed efficacia di giudicato ai fini della ammissibilità del ricorso per ottemperanza, così come espressamente dispone l’art. 112, comma 2, lett. c), del c.p.a.
Inoltre, è decorso il termine dilatorio di 120 giorni – meramente processuale e che non incide sull’an e sul quantum del diritto – di cui all’art. 14 (sull’esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni) del D.L. 31.12.1996, n. 669, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1997, n. 30.
Infine, come già detto, è stata fornita la dimostrazione del passaggio in giudicato del decreto in esame.
7. Va dunque dichiarato l’obbligo del Ministero della Giustizia – nella persona del Dirigente Generale responsabile per settore – di conformarsi al giudicato di cui in epigrafe, provvedendo al pagamento in favore della parte ricorrente, entro il termine di giorni 40 (quaranta), decorrenti dalla data di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore, dalla data di notificazione ad istanza di parte), della presente decisione, delle somme indicate e dovute per il predetto titolo:
a) a favore dei ricorrenti, della somma complessiva di euro 39.000,00 (euro 9.750,00 ciascuno);
b) a favore dell’avv. Ghirigatto, delle spese di lite liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori di legge.
8. Nell’eventualità di inutile decorso del predetto termine di 40 giorni, si deve nominare, come richiesto e sin da ora, il Commissario ad acta.
9a. Per disporre tale ultimo incombente processuale, il Collegio ritiene necessario procedere ad una sintetica ricostruzione del quadro normativo ed alle complesse vicende che ne hanno caratterizzato l’applicazione.
9b. Come è noto, la legge n. 89 del 2001 ha dato esecuzione nell’ordinamento interno alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) in materia di termini ragionevoli di conclusione del processo e di misure riparatorie necessarie per il caso di ritardo irragionevole nella definizione del giudizio, di cui all’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, precetto ora costituzionalizzato dal novellato art. 111, secondo comma, Cost. (cfr., sentenze 25.6.1987; 26.11.1992, n. 11519; 2.9.1997, n. 25839; 5.10.2000, n. 33804).
È altrettanto noto che la legge Pinto è stata modificata dall’art. 55 del d.l. 22.6.2012, n. 83, convertito dalla l. 7.8.2012, n. 134, che ha sostanzialmente riscritto tutta la disciplina, recependo i parameri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea e della Corte di Cassazione, secondo cui (cfr., art. 2, comma 2 bis) la durata di un processo può, in linea di massima, ritenersi “ragionevole” se non eccede la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado e di un anno nel giudizio di legittimità (cfr., ex multis, Corte europea diritti dell’uomo, sez. grande, 29.3.2006, n. 36813; Corte di Cassazione Civile, sez. I, 5.12.2011, n. 25955).
Anzitutto, giova rammentare che la riforma del 2012 ha sostanzialmente innovato l’architettura del processo per la determinazione dell’equo indennizzo, conformandola a principi di snellezza e celerità e articolandola in due momenti processuali secondo il classico modello monitorio: nella prima fase il ricorso è definito, in assenza di contraddittorio, dal Presidente della Corte di Appello (o da un magistrato delegato) che decide con decreto contenente l’ingiunzione all’Amministrazione di pagare senza dilazione la somma liquidata; solo in caso di opposizione a tale decreto segue la fase processuale in contraddittorio, soggetta al rito camerale, che definisce il processo con decreto impugnabile per Cassazione.
Il principio della ragionevolezza è ispirato a due concorrenti criteri: l’uno fondato sulla presunzione legale, l’altro su di un dato concreto e fattuale. Quanto a quest’ultimo, in sede di accertamento della violazione della durata ragionevole di ogni singolo processo, il giudice è chiamato a valutare “la complessità del caso, l’oggetto del procedimento, il comportamento delle parti e del giudice durante il procedimento, nonché quello di ogni altro soggetto chiamato a concorrervi o a contribuire alla sua definizione” (art. 2, comma 2).
Sul punto, l’orientamento oramai consolidato della Corte di Cassazione ha puntualizzato che il diritto all’equa riparazione sorge per il protrarsi del processo oltre il termine che, in rapporto alle caratteristiche precise di quel determinato processo, appare ragionevole, indipendentemente dal fatto che ciò sia dipeso da comportamenti colposi di singoli operatori del processo o da fattori organizzativi di ordine generale riconducibili all’attività o all’inerzia dei pubblici poteri deputati a erogare il servizio giurisdizionale (cfr., ex multis, Cass. Civ., sez. I, 14.3.2011, n. 5995).
In altri termini, la ragionevolezza del termine non è un dato assoluto, dovendo essere verificato in relazione a ciascun caso concreto; tuttavia, in mancanza di obiettive ragioni che attengono alla complessità della materia, al comportamento (processuale e non) delle parti, del giudice e di altri soggetti chiamati a contribuire alla definizione della vertenza (dal c.t.u. all’ufficiale giudiziario, fino all’autorità legislativa od amministrativa, la cui attività abbia in concreto inciso sul rapido svolgimento della procedura in contestazione – cfr., Cass. Civ., sez. VI, 8.5.2012, n. 7021), è considerata ragionevole la durata stabilita dal comma 2 bis dell’art. 2, il quale rappresenta, come già detto, la trasfusione in norma di consolidati orientamenti giurisprudenziali.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, infatti, hanno da tempo escluso che il danno “sia insito nella mera esistenza della violazione, sia cioè, come si usa dire, in re ipsa”. Tuttavia, la stessa Corte ha precisato che il danno non patrimoniale costituisce conseguenza della violazione, la quale, a differenza del danno patrimoniale, si verifica – di regola – per effetto della violazione stessa. Difatti, sempre secondo la Corte, “è normale che l’anomala lunghezza della pendenza di un processo produca nella parte che vi e’ coinvolta un patema d’animo, un’ansia, una sofferenza morale che non occorre provare, sia pure attraverso elementi presuntivi. Trattasi di conseguenze non patrimoniali che possono ritenersi presenti secondo l’id quod plerumque accidit, senza bisogno di alcun sostegno probatorio relativo al singolo caso” (cfr., sentenza 26.1.2004, n. 1338; vedi anche, di recente, sez. VI, 23.11.2011, n. 24696).
La giurisprudenza ha anche stabilito che il diritto all’equa riparazione è riconosciuto a tutte le parti del processo, “indipendentemente dal fatto che esse siano risultate vittoriose o soccombenti e dalla consistenza economica ed importanza del giudizio”. Il Legislatore, tuttavia, si è dato carico di limitare gli effetti delle riportate presunzioni conferenti all’istituto i tratti tipici della responsabilità oggettiva, contenendone le indubbie implicazioni distorsive e abusive. Così, il comma 2 quinquies dell’art. 2 elenca (non tassativamente) i casi in cui il diritto all’equo indennizzo è escluso: quando la parte soccombente è condannata a norma dell’articolo 96 c.p.c.; quando vi sia stato l’ingiustificato rifiuto della parte di addivenire alla conciliazione; l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione connessa a condotte dilatorie della parte; ogni altro caso di abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata dilazione dei tempi del procedimento non imputabile all’apparato giudiziario.
La somma di denaro che il giudice liquida a titolo di equa riparazione per il periodo eccedente il termine ragionevole deve essere non inferiore a 500 euro e non superiore a 1.500 euro per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede l’individuato termine (art. 2 bis, comma 1).
Come detto, ai fini della concreta quantificazione dell’indennizzo entro i parametri dell’anzidetta forbice, il giudice deve tenere conto dell’esito del processo presupposto, del comportamento del giudice e delle parti, della natura degli interessi coinvolti, del valore e della rilevanza della causa anche in relazione alle condizioni personali della parte (art. 2 bis, comma 2).
Infine, non si può omettere di ricordare che il d.l. 8.4. 2013, n. 35, convertito dalla l. 6.6.2013, n. 64, ha introdotto nella l. n. 89 del 2001 il nuovo art. 5 quinquies, rubricato “esecuzione forzata”, la cui finalità è dichiarata al comma 1: assicurare un’ordinata programmazione dei pagamenti dei creditori di somme liquidate a norma della stessa legge Pinto. Tale fine è perseguito non ammettendo atti di sequestro o di pignoramento presso la Tesoreria centrale e presso le Tesorerie provinciali dello Stato per la riscossione coattiva delle somme liquidate e stabilendo invece che dette azioni possono eseguirsi esclusivamente secondo le disposizioni del libro III, titolo II, capo II, c.p.c., con atto notificato ai Ministeri competenti ovvero al funzionario delegato del distretto in cui è stato emesso il provvedimento giurisdizionale posto in esecuzione.
10. Occorre, a questo punto, evidenziare che la disciplina in esame è applicabile anche ai procedimenti per equa riparazione instaurati ai sensi della stessa legge Pinto, c.d. “Pinto sulla Pinto”: cioè, in diversi termini, alla richiesta di risarcimento per il ritardo nella definizione non solo della causa di merito ma anche di quella per il ritardo nell’espressione del decisum, anche la quale (e, anzi, a maggior ragione), evidentemente, deve essere ispirata al medesimo principio di ragionevolezza temporale.
Infatti, la novella del 2012 ha stabilito che per l’emissione del decreto motivato il Presidente della Corte di Appello (o il magistrato designato) ha 30 giorni dal deposito del ricorso (art. 3, comma 4), e che la Corte, in sede collegiale, deve concludere la fase di opposizione nel contradditorio fra le parti entro l’ulteriore termine di quattro mesi (art. 5 ter, comma 5).
La giurisprudenza, peraltro anteriore alla novella legislativa del 2012, aveva in proposito puntualizzato che “il giudizio di equa riparazione, che si svolge presso le Corti d’appello ed eventualmente, in sede di impugnazione, dinnanzi a questa Corte, è un ordinario processo di cognizione, soggetto, in quanto tale, alla esigenza di una definizione in tempi ragionevoli, esigenza, questa, tanto più pressante per tale tipologia di giudizi, in quanto finalizzati proprio all’accertamento della violazione di un diritto fondamentale nel giudizio presupposto, la cui lesione genera di per sè una condizione di sofferenza e un patema d’animo che sarebbe eccentrico non riconoscere anche per i procedimenti ex lege n. 89 del 2001” (cfr., Cass. Civ., 13.4.2012, n. 5924).
Ne discende che, anche in questo caso, per la valutazione della durata ragionevole di una procedura c.d. “Pinto” occorre analizzare la singola fattispecie, tenuto comunque conto che, nel caso essa si concluda innanzi alla Corte di Cassazione, “la durata complessiva dei due gradi debba essere ritenuta ragionevole ove non ecceda il termine di due anni, ritenendosi tale termine pienamente compatibile con le indicazioni desumibili dagli ultimi approdi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e rispondente sia alla natura meramente sollecitatoria del termine di quattro mesi … sia della durata ragionevole del giudizio di Cassazione che, anche in un procedimento di equa riparazione, non è suscettibile di compressione oltre il limite più volte ritenuto ragionevole di un anno” (cfr., Cass. Civ., sez. VI, 24.5.2012, n. 8284; 2.1.2013, n. 1).
11. Ebbene, è stato condivisibilmente sostenuto da autorevole dottrina che tale sistema – il quale, lo si ribadisce, è nato dal doveroso recepimento nell’ordinamento italiano dei principi enunciati dalla Corte di Strasburgo – ha reso “pressoché ineluttabile” l’accoglimento della domanda una volta che sia provata l’irragionevole durata di un giudizio o, meglio, che “quasi nessuna azione può essere respinta”.
12. In altri termini, l’innesto dei principi della CEDU, poi trasfusi nella legge nazionale, nel tronco endemicamente malato della macchina giudiziaria italiana ha provocato effetti automatici, sintetizzabili nella formula secondo cui le cause ex legge Pinto presentano per il ricorrente un tasso di aleatorietà pari a zero.
Per cui, trascorsi poco più di dieci anni dall’introduzione nel nostro ordinamento della disciplina positiva del diritto all’equa riparazione per l’irragionevole durata di un processo, sia in giurisprudenza che in dottrina sono emerse le prime riflessioni e considerazioni critiche sugli effetti organizzativi e economici prodotti dalla legge Pinto e, in particolare, sulle ulteriori difficoltà emerse nel sistema giudiziario, nonché sui costi smisurati ed imprevedibili che essa ha comportato per il bilancio dello Stato.
“La lentezza della giustizia è, oggi, anche una causa diretta di spese a carico dello Stato, con un trend inesorabilmente crescente”, affermava il Primo Presidente della Corte di Cassazione nella sua Relazione sull’amministrazione della giustizia nel 2007, soggiungendo anche che “nessun Paese può consentirsi l’assurdità di una giustizia civile sempre più impegnata nel risolvere controversie in cui le parti chiedano di essere indennizzate per la eccessiva durata di altri processi”.
L’anno successivo, la Relazione sempre del Primo Presidente per l’anno 2008 aveva segnalato che dal 2001 al 2008 erano stati instaurati oltre “40.000 processi solo per denunciare il ritardo di altri processi”, e che alla fine dell’anno il costo complessivo, “esponenziale e allarmante”, ammontava ad oltre 118 milioni di euro richiesti al Ministero dell’Economia, dei quali solo 81,3 pagati.
La analoga Relazione dell’anno 2009 forniva un aggiornamento di tali dati: risultavano pendenti più di 37.393 procedimenti e il costo complessivo delle liquidazioni ammontava ad oltre 145 milioni di euro, dei quali pagati quasi 95 milioni. Non pare irrilevante osservare come questa, invero, sia stata l’ultima Relazione che ha fornito dati economici, dopo di che, su tale specifico punto, è calato un pietoso silenzio.
Nella Relazione 2010 sono state ulteriormente rimarcate le “conseguenze negative di questo contenzioso che potremmo definire «straordinario» soltanto per il suo oggetto, essendo ormai entrato a far parte a tutti gli effetti del lavoro ordinario dei giudici d’appello”.
Il Primo Presidente ha poi segnalato che anche la giustizia amministrativa era stata coinvolta nei procedimenti c.d. Pinto, avendo i decreti emessi dalle Corti di Appello efficacia di giudicato e, perciò, costituendo titolo valido per azionare, nei confronti dell’Amministrazione inadempiente, il giudizio di ottemperanza innanzi a T.A.R. Su tale punto, peraltro, la medesima Relazione non faceva altro che registrare il costante orientamento della giustizia amministrativa secondo la quale il ricorso per ottemperanza è ammissibile anche per porre in esecuzione i decreti delle Corti di appello in materia di legge Pinto (cfr., C.d.S., sez. IV, 10.12.2007, n. 6318; sez. IV, 23.12.2010, n. 9342).
Nella Relazione per l’anno 2011, dopo aver segnalato che i giudizi di equa riparazione avevano raggiunto il livello di 53.138 procedimenti, il Primo Presidente ha inviato un forte messaggio di sollecitazione propositiva, auspicando “un maggior apporto collaborativo da parte della Pubblica amministrazione, sia in ordine allo spontaneo adempimento dell’obbligo di indennizzo, che in relazione alla ricerca di accordi transattivi”, tenuto conto dei consolidati indirizzi giurisprudenziali della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di Cassazione, che hanno affermato che “nulla impedisce alla pubblica amministrazione di predisporre i mezzi necessari per offrire direttamente soddisfazione a chi abbia sofferto un danno a cagione dell’eccessiva durata di un giudizio in cui sia stato coinvolto” (cfr., ex multis, Cass. Civ., sez. I, 10.10.2011, n. 20856).
Nella Relazione successiva – dopo la segnalazione, per la prima volta, di una diminuzione delle sopravvenienze di ricorsi in materia di equa riparazione per irragionevole durata dei giudizi – si è mostrato apprezzamento per le modifiche introdotte alla legge Pinto con l’art. 55 del d.l. n. 83 del 2012, pur sottolineandosi che sarebbe stata apprezzata una soluzione in base alla quale le richieste di indennizzo dovevano “essere valutate innanzi tutto in sede extragiudiziaria, dalle amministrazioni competenti, riservando l’intervento del giudice a una fase successiva ed eventuale, conseguente al mancato raggiungimento di un accordo tra le amministrazioni stesse e la parte danneggiata”.
Da ultimo, anche nella Relazione per l’anno 2013 è stato confermato il decremento del numero delle controversie per la c.d. legge Pinto, pari al 14% rispetto all’anno precedente, pur sottolineandosi che “anche nel 2013 l’oggetto principale delle attenzioni della Corte europea è stata la durata eccessiva dei giudizi civili, cui si sono aggiunti i ritardi nel pagamento degli indennizzi”.
In sintesi, il Collegio ha ritenuto di riportare taluni stralci dei vari resoconti del massimo Organo della Giurisdizione ordinaria perché da essi si ricava, con tangibile immediatezza, non solo la drammaticità dello stato della giustizia italiana come evidenziato dalla diffusa applicazione della legge Pinto, ma anche i relativi effetti sull’andamento e la funzionalità della giustizia amministrativa.
Al riguardo, appaiono già di per sé indicativi i dati relativi al T.R.G.A. di Trento, senza considerare la situazione statistica di altri Tribunali amministrativi affardellati da numeri ben più consistenti e drammatici.
13. Innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale i primi ricorsi proposti per l’ottemperanza a decreti di condanna emessi dalla locale Corte di Appello (competente, per il combinato disposto dell’art. 3 della l. 89/2001 e dell’art. 11 c.p.p., per il distretto della Corte di Appello di Venezia) ai sensi dell’art. 3 della legge Pinto hanno iniziato ad essere introdotti nel corso dell’anno 2011.
Fin dalle prime decisioni il Tribunale amministrativo si è fatto carico delle problematiche – non solo giuridiche ma anche organizzative e, più in generale, attinenti alla buona gestione del denaro pubblico – che le decisioni di inevitabile accoglimento di detti ricorso avrebbero comportato.
Le prime pronunce hanno, pertanto, visto la nomina, quale Commissario ad acta, del Commissario del Governo della Provincia autonoma di Trento, con facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente o funzionario dello stesso Organo, con contestuale incarico, allo stesso Commissario, di “denunciare alla Procura regionale della Corte dei Conti gli specifici comportamenti omissivi di dirigenti e funzionari del Ministero che ne abbiano reso necessario l’intervento, con consequenziale danno erariale corrispondente alle spese per l’intervento commissariale e quant’altro collegato all’inesecuzione del giudicato” (cfr., per tutte, T.R.G.A. Trento, sentenza 13.12.2011, n. 306).
Al contempo, il Tribunale rilevava “che la legge Pinto si riconnette a (e presuppone) una colpa (oggettiva) organizzativa dell’Amministrazione della giustizia”; per cui, una volta riconosciuta, con la decisione della Corte di Appello, la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, “non sono legittimamente tollerabili ulteriori ritardi e pretestuose dilazioni nell’adempimento della decisione di condanna”. Al riguardo, è stato anche previsto che i ritardi nel pagamento: “da un lato, incidono indirettamente su quello stesso diritto fondamentale e direttamente sulla fiducia del cittadino nei confronti dello Stato-apparato; per altro verso, provocano ulteriori danni erariali … derivanti dalla necessità, per il cittadino, di ricorrere ancora una volta allo stesso servizio giustizia per conseguire esecutivamente il proprio diritto al risarcimento che non è stato sollecitamente soddisfatto in via amministrativa”.
Quale conseguenza diretta del ragionamento che stigmatizzava “l’ingiustificabile ed ingiustificato ritardo nel dare pronta esecuzione” ai decreti della Corte di Appello posti in esecuzione, le prime sentenze di questo Tribunale furono inviate alla Procura Regionale di Trento della Corte dei Conti, affinché essa valutasse la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-contabile a carico dei funzionari che non avevano provveduto ad adempiere prontamente ed integralmente a quanto statuito dalla Corte di Appello (cfr., fra le tantissime, sentenze 29.7.2011, n. 220 e n. 221).
14. Con le pronunce emesse nel corso dell’anno 2012, questo stesso Tribunale, nel dichiarato “spirito di leale collaborazione istituzionale tra Organi dello Stato”, ha ritenuto di inviare copia delle sentenze emesse per ottemperanza a decreti decisori della Corte di Appello non eseguiti anche al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai Capi di Gabinetto del Ministero della Giustizia e dell’Economia e delle Finanze, quale contributo per la valutazione delle “misure necessarie od opportune per evitare gli onerosi aggravi di spesa per la finanza pubblica conseguenti al tipo di consistente contenzioso in esame” (cfr., per tutte, sentenze 16.1.2012, nn. 19, 20 e 21); non trascurandosi, peraltro, neppure la segnalazione al C.S.M. ove dagli atti del processo fossero emersi comportamenti a carico di singoli magistrati che potessero far ipotizzare violazione dei propri doveri di diligenza e capacità professionale.
E’ da registrare con profonda amarezza come questi ripetuti messaggi giurisdizionali di sollecitazione ed attenzione siano rimasti tutti senza il minimo riscontro istituzionale, anche critico.
15. Intanto, il sopra menzionato Commissario ad acta nominato da questo Tribunale nella persona del funzionario delegato dal Commissario del Governo di Trento, presentava le prime relazioni sull’attività svolta, evidenziando le difficoltà ad interagire con gli Uffici centrali dell’Amministrazione giudiziaria e, al contempo, la collaborazione prestata dalla Ragioneria territoriale dello Stato di Trento e dalla locale Tesoreria della Banca d’Italia per l’emissione dello speciale ordine di pagamento “in conto sospeso”, ai sensi dell’art. 14, comma 2, l. n. 30 del 1997.
Per altro profilo, con nota datata 22 novembre 2012, depositata in Segreteria del Tribunale il successivo giorno 29, il Procuratore regionale della Corte dei Conti comunicava di aver aperto le istruttorie per l’accertamento dei danni erariali che, a quella data, ammontavano a “circa 100.000,00 euro a titolo di interessi moratori, spese di giustizia e compensi forfetari liquidati al commissario ad acta” (al tempo, ripetesi, individuato nel funzionario delegato dal Commissario del Governo) e che, a seguito dei chiarimenti ottenuti dal Ministero della Giustizia, era in grado di concludere che “i danni erariali conseguenti alla tardiva esecuzione” dei decreti delle Corti di Appello sono “da imputare eziologicamente a disfunzioni organizzative a livello centrale”.
16. Pertanto, a fronte dell’assoluta indifferenza che aveva caratterizzato la pubblicazione delle precedenti sentenze di ottemperanza, con una serie di pronunce pubblicate nell’anno 2013, il Tribunale amministrativo – continuando a perseguire l’obiettivo di ulteriormente sensibilizzare i vertici dello Stato-Apparato sul dispendio di energie processuali e amministrative che comportano i processi di ottemperanza contro i numerosissimi decreti di pagamento della Corte di Appello rimasti ineseguiti – ha proceduto a un cambiamento di strategia processuale, nominando quale Commissario ad acta direttamente il Ragioniere Generale dello Stato, senza riconoscergli la facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente (cfr., ex multis, sentenze 29.7.2013, nn. 283, 284, 285 e 286).
17. Tale scelta processuale – peraltro mutuata da analogo (seppur meno stringente) indirizzo del Consiglio di Stato (cfr., fra le tante, sez. IV, 17.10.2012, n. 5315; 22.1.2013, n. 358) – non è certo da intendere o interpretare – come agevolmente desumibile dalle sopra ricordate finalità di preoccupazione e sensibilizzazione istituzionale – quale eccentrico strumento per “sovvertire” la prassi costantemente (rectius: prevalentemente) seguita da altri tribunali amministrativi, che, invece, riconoscono allo stesso Ragioniere Generale la facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente. Si tratta di una lettura e di un significato irragionevolmente emulativo smentito dal contenuto e dall’intento dichiaratamente sussidiario perseguito dalle ricordate sentenze; intento che, invece e purtroppo, sembra essere stato frainteso dallo stesso Ragioniere Generale, con propria nota del 6 febbraio 2014, prot. n. 10640, inviata al Dipartimento Affari di Giustizia del Ministero della Giustizia (nota, invero, depositata in altro giudizio, n.r.g. n. 18 del 2013, ma comunque pubblica).
Al contrario, tale strategia si poneva e si pone, intenzionalmente e dichiaratamente, quale contributo istituzionale per portare al più alto livello di attenzione – tramite l’investitura in via esclusiva del massimo Organo dell’Amministrazione finanziaria dello Stato/apparato – i gravissimi problemi di ordine patrimoniale, funzionale e di immagine connessi alla lentezza dei processi e all’inesecuzione dei decreti delle Corti di Appello.
Si tratta, in altri termini, di una tecnica processuale che si inserisce nell’ambito dei poteri discrezionali riconosciuti al giudice amministrativo dal combinato disposto degli artt. 134, comma 1, lett. a) [giurisdizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto l’attuazione del giudicato], e 114, comma 7 [poteri di chiarimento nel giudizio di ottemperanza], del c.p.a.
In definitiva, l’intento era ed è quello di segnalare l’urgenza della messa in opera di misure e azioni volte a raggiungere lo scopo che tutta l’Amministrazione pubblica, nelle viarie articolazioni dello Stato/apparato, deve perseguire nella materia di causa: dalle iniziative per ridurre i tempi dei processi, a quelle per dare tempestivamente corso agli adempimenti prescritti dai decreti di condanna delle Corti di Appello, la cui mancata esecuzione (tempestiva e spontanea) comporta, a sua volta, ulteriori esborsi di denaro pubblico, distribuito (come ha rilevato la dottrina) “quasi come un obolo per aver affrontato un giudizio trascinatosi per anni”, anziché essere oculatamente e preventivamente investito per migliorare il servizio giustizia.
18. Se non si porrà rapidamente e incisivamente mano al problema, la mole degli esborsi sembra destinata ulteriormente a lievitare, ove si consideri il più recente, autorevole indirizzo giurisprudenziale (invero pubblicato nelle more del deposito della presente decisione) secondo il quale le indennità di mora (ulteriori rispetto a interessi e rivalutazione monetaria) sono liquidabili dal giudice anche in sede di ottemperanza a sentenze riportanti condanna al pagamento di somme di denaro (cfr., C.d.S., Ad. Plen., 25 giugno 2014, n. 15).
19. Non vuol costituire atto di narcisistica presunzione, ma sola constatazione di un dato reale, la presa d’atto dei risultati che una siffatta, ripetuta, strategia processuale sembra aver contribuito a produrre. Difatti, negli ultimi tempi, sul piano organizzativo sono state introdotte le seguenti, positive innovazioni:
– con l’anno 2013, per la prima volta, la legge di bilancio ha stabilito a favore del Ministero della Giustizia un’assegnazione [ancorché del tutto insufficiente (50 milioni di euro) rispetto all’entità del debito (oltre 340 milioni di euro)] di fondi dir
– con circolare del Ministero della Giustizia del 16 settembre 2013 è stata delegata alle Corti di Appello (già competenti sin dal 2005 a liquidare gli indennizzi disposti con i propri decreti) anche l’esecuzione in via amministrativa delle sentenze emess
– con la menzionata nota del 6 febbraio 2014 lo stesso Ragioniere Generale dello Stato ha invitato fermamente il competente Dipartimento del Ministero della Giustizia a dare urgente esecuzione alle sentenze amministrative di condanna nei termini prescritt
20. A tutto ciò consegue che questo Tribunale – che dal 2011 ad oggi ha liquidato complessivamente quasi 3,2 milioni di euro, sia in ottemperanza a decreti della Corte di Appello di Trento che per spese conseguenti allo stesso giudizio di ottemperanza – ritiene di proseguire con il coinvolgimento diretto e personale del Ragioniere Generale dello Stato nella tematica di causa, perché, quale Organo di vertice dell’Amministrazione finanziaria, egli abbia immediata e diretta contezza – seppur per un limitato segmento del contenzioso – dell’estrema e permanente gravità dei fenomeni indotti dalla legge Pinto, anche al fine delle eventuali, ulteriori iniziative, anche di carattere legislativo, che Egli intenda proporre o sollecitare.
L’Organo finanziario-contabile di vertice, in altri termini, può fattivamente contribuire a contenere, se non a eliminare, almeno l’ulteriore spendita di denaro pubblico – per interessi moratori, spese di lite, compensi per commissari ad acta – causati dalla non tempestiva liquidazione in via amministrativa dei decreti delle Corti di Appello emessi ai sensi dell’art. 3 della l. n. 89 del 2001; decreti i quali, come ha rilevato anche il Primo Presidente della Corte di Cassazione, dovrebbero, invece, essere oggetto di uno spontaneo e immediato adempimento.
21. In definitiva, anche nel caso de quo il Collegio nomina quale commissario ad acta direttamente il Ragioniere Generale dello Stato, senza facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi, che dovrà porre in essere tutti i necessari adempimenti entro i successivi giorni 60 (sessanta), su semplice richiesta scritta della parte.
22. Quanto alle spese del presente giudizio, esse sono liquidate in dispositivo, nella misura connessa alla serialità del contenzioso nella materia e al conseguente minimo impegno professionale richiesto, come peraltro già stabilito in numerosi, analoghi precedenti di questo stesso Tribunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 279 del 2013
lo accoglie e, per l’effetto,
ordina al Dirigente Generale responsabile per settore del Ministero della Giustizia di ottemperare integralmente a quanto disposto dalla Corte d’appello di Trento con il rubricato decreto decisorio e, conseguentemente, di provvedere al pagamento entro il termine perentorio di giorni 40 (quaranta), decorrenti dalla data di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore, dalla data di notificazione ad istanza di parte) della presente decisione:
– a favore di ciascuno dei ricorrenti della somma di euro 9.750,00;
– a favore del difensore antistatario, delle spese di lite liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori come indicato in motivazione.
In caso di inutile decorso del termine assegnato al Ministero della Giustizia, nomina sin da ora Commissario ad acta il Ragioniere Generale dello Stato – con esclusione della facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi – che provvederà, scaduto il termine predetto e su istanza di parte ricorrente, entro il termine ulteriore di giorni 60 (sessanta).
Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano complessivamente in euro 300,00 (trecento), oltre a C.N.P.A. e I.V.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2014

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 9/7/2014 n.279 proviene da Giustamm.

Pres. Barra Caracciolo – Est. Lopilato
GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. (Avv.ti S. Crisci, A. Panzarola) c/ Mmp Power s.r.l. (Avv.ti M. A. Sandulli, E. P. Sandulli); GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. (Avv. A. Segato) c/ Soc. Girasole II s.r.l. (Avv.ti M. A. Sandulli, E. P. Sandulli) e altri. Decisum

1. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Impianti fotovoltaici – Installazione – Conclusione successiva al 31 dicembre 2010 – Conseguenze – Produzione di energia elettrica – Incentivi – Concessione – Esclusione – Fatto illecito – Comunicazione di fine lavori – Richiesta di incentivi – Contestualità prima del 31 dicembre 2010 – Ragioni

2. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Lesione dell’interesse pubblico – Ripristino – Incentivi – Concessione – Divieto – Natura afflittiva – Incentivi per la durata di dieci anni Estensione

3. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Violazione artt. 3, 25, 76 e 117 Cost. – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza – Non manifesta infondatezza

4. Energie rinnovabili – L. n. 96/2010 – Delega – Obblighi internazionali – Violazione – Sanzioni penali o amministrative – Art. 43 d.lgs. n. 28/2010 – Sanzione interdittiva non pecuniaria – Incostituzionalità – Ragioni – Violazione l. n. 96/2010 – Violazione art. 76 Cost.

5. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Sanzioni afflittive – Retroattività –Incostituzionalità – Ragioni – Art. 25, co. 2 Cost. – Sanzioni penali e amministrative – Irretroattività – Divieto assoluto

6. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Sanzioni afflittive – Retroattività – Violazione CEDU – Incostituzionalità – Ragioni – Art. 117, co. 1 Cost. – Potestà legislativa – Obblighi internazionali – Rispetto – Obbligo

7. Energie rinnovabili – Art. 43 d.lgs. n. 28/2011 – Sistema sanzionatorio rigido – Modulazione della sanzione – Esclusione – Incostituzionalità – Ragioni – Art. 3 Cost. – Sanzioni amministrative – Principio di proporzionalità – Modulazione della sanzione – Obbligo

1. L’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011 ha stabilito che il GSE dispone l’esclusione dalla concessione degli incentivi per la produzione di energia elettrica per un periodo di dieci anni, qualora sia accertato che i lavori di installazione dell’impianto fotovoltaico non siano stati conclusi entro il 31 dicembre 2010. Il fatto illecito si perfeziona in un unico contesto temporale nel momento in cui l’impresa presenta la comunicazione di fine lavori (incompleta o falsa) unitamente alla richiesta di incentivi, entro il 31 dicembre 2010. Infatti, la stretta correlazione tra fatto illecito, potere di controllo e potere interdittivo induce a ritenere che il comportamento che giustifica l’applicazione della sanzione in esame sia posto in essere entro il suddetto termine del 31 dicembre 2010. Se infatti si ritenesse che il completamento della fattispecie illecita si realizzasse nel momento della presentazione della seconda richiesta di incentivi successiva all’entrata in esercizio dell’impianto si verrebbe a determinare una irragionevole discriminazione, consentita dalla norma, tra operatori economici a seconda che la funzione di controllo sia esercitata prima o dopo la scadenza del predetto termine.

2. Le sanzioni irrogate dalla pubblica amministrazione nell’esercizio di funzioni amministrative rappresentano la reazione dell’ordinamento alla violazione di un precetto. Il d.lgs. n. 28/2011 ha previsto uno specifico sistema sanzionatorio nel settore delle fonti di energie rinnovabili e l’art. 43 contempla una sanzione afflittiva, non pecuniaria, di tipo interdittivo con effetti retroattivi. La natura afflittiva è conseguenza del fatto che l’effetto di ripristino dell’interesse pubblico leso è assicurato dal divieto di concessione di incentivi in relazione a quello specifico impianto cui si riferisce la comunicazione di fine lavori, nonché agli impianti che utilizzano in altri siti le componenti dell’impianto non ammesso all’incentivazione. L’estensione del divieto anche in relazione a incentivi previsti da fonti regolatrici diverse per una durata di dieci anni non è può che perseguire uno scopo di punizione del soggetto che ha violato il precetto.

3. E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 del d.lgs. n. 28/2011 – relativo alla sanzione dell’esclusione dalla concessione degli incentivi per la produzione di energia elettrica per un periodo di dieci anni conseguente al mancato completamento dei lavori di installazione degli impianti fotovoltaici prima del 31 dicembre 2010 – per violazione degli artt. 3, 25, 76 e 117 della Costituzione.

4. Il sindacato di legittimità costituzionale sulla delega legislativa si esplica attraverso un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli. Il primo riguarda le disposizioni che determinano l’oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla legge di delegazione, tenuto conto del contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità relative. Il secondo riguarda le disposizione stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi e criteri direttivi della delega. La legge n. 96 del 2010 ha delegato il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per violazione di obblighi contenuti nella normativa europea da attuare. L’art. 43 del d.lgs. n. 28/2011, nella parte in cui ha introdotto una sanzione interdittiva e non pecuniaria senza, peraltro, graduarne l’applicazione nel rispetto delle modalità predeterminate dalla suddetta legge, ha disciplinato un oggetto privo di copertura da parte della legge di delegazione e comunque in contrasto con i principi e criteri stabiliti dalla legge delega, con conseguente violazione dell’art. 76 Cost.

5. La legge può introdurre norme che modifichino in senso sfavorevole per gli interessati la disciplina di determinati rapporti, anche quando l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, purché tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella “certezza dell’ordinamento giuridico”, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto. Sul piano specifico delle sanzioni, l’art. 25, comma 2 Cost. pone un divieto assoluto di irretroattività nella materia penale, esteso anche alle sanzioni amministrative di tipo afflittivo. L’art. 43 del d.lgs. n. 28/2011, prevedendo misure afflittive finalizzate a sanzionare comportamenti posti in essere prima dell’entrata in vigore del decreto stesso, si pone in contrasto con l’art. 25, comma 2 Cost..

6. L’art. 117, comma 1 Cost. stabilisce che la potestà legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto degli “obblighi internazionali”. La CEDU contiene norme interposte, oggetto di bilanciamento, nel giudizio di costituzionalità al fine di assicurare l’integrazione delle tutele. L’assegnazione alla “materia penale” di un significato ampio conduce a ritenere che anche il potere amministrativo sanzionatorio deve essere esercitato nel rispetto non solo delle garanzie dell’equo processo, ma anche dai principi sanciti dall’art. 7. L’art. 43 del d.lgs. n. 28/2011, nella parte in cui introduce una sanzione afflittiva con effetti retroattivi, si pone pertanto in contrasto anche con la menzionata norma convenzionale e, conseguentemente, con l’art. 117, comma 1 Cost..

7. Nello specifico settore delle sanzioni amministrative deve essere osservato, nella fase applicativa, il principio di proporzionalità, il quale impone che la misura sia idonea, necessaria e proporzionata in senso stretto rispetto allo scopo perseguito. Il rispetto di tale principio, nelle sue declinazioni, impone in concreto l’attribuzione all’autorità amministrativa di un potere discrezionale in grado di individualizzare la sanzione modulandone l’entità alla luce della tipologia e gravità della violazione, nonché della intensità dell’elemento soggettivo. La proiezione di tale principio a livello costituzionale ne comporta la sua collocazione nell’ambito della regola della ragionevolezza (art. 3 Cost.). Non è infatti conforme a tale regola una misura sanzionatoria che, risolvendosi in una applicazione generalizzata non aderente alla specificità delle singole condotte, determina una ingiustificata discriminazione tra operatori economici. L’art. 43 del d.lgs. n. 28/2011, contemplando un sistema sanzionatorio rigido applicabile indistintamente a tutte le fattispecie senza che l’autorità amministrativa competente possa modulare l’irrogazione della sanzione a seconda della valenza degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie stessa, si pone pertanto in contrasto con l’indicato parametro costituzionale.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 6379 del 2013, proposto da:

GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Crisci e Andrea Panzarola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fidanzia in Roma, viale Bruno Buozzi, 109;

Mmp Power s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

sul ricorso numero di registro generale 6388 del 2013, proposto da:
GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Segato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Bradano, 26;

Soc. Girasole II s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Conferenza Unificata Stato Città e Autonomie Locali, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6391 del 2013, proposto da:

GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Segato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Bradano, 26;

Soleil II s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Conferenza Unificata Stato Città e Autonomie Locali, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6392 del 2013, proposto da:
GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Segato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Bradano, 26;

Helios 1 s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Conferenza Unificata Stato Città e Autonomie Locali, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6393 del 2013, proposto da:
GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Segato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Bradano, 26;

Soc.Helios 1 s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Conferenza Unificata Stato Città e Autonomie Locali;

sul ricorso numero di registro generale 6396 del 2013, proposto da:
Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano D’Ercole e Nicola Palombi, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza di S. Andrea della Valle, 6;

Photos II s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli ed Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Conferenza Unificata Stato Città e Autonomie Locali, in persona del legale rappresentate;

quanto al ricorso n. 6379 del 2013:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III- ter n. 682 del 2013;
quanto al ricorso n. 6388 del 2013:
della sentenza della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III- ter n. 4587 del 2013;
quanto al ricorso n. 6391 del 2013:
della sentenza del della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III- ter n.679 del 2013;
quanto al ricorso n. 6392 del 2013:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III- ter n. 6579 del 2013;
quanto al ricorso n. 6393 del 2013:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III-ter n. 6576 del 2013;
quanto al ricorso n. 6396 del 2013:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione III- ter n. 681 del 2013;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2014 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Tidore, nonchè gli avvocati Crisci, Sandulli, Segato e Palombi.

1.– Le questioni poste all’esame della Sezione attengono a vicende relative a procedimenti di concessione di incentivi economici nel settore degli impianti di produzione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili.
Si procederà ad illustrare, nei termini essenziali, le singole fattispecie che sono state oggetto di sei autonomi ricorsi di primo grado cui sono seguiti i presenti ricorsi in appello.
2.– Le società Photos II s.r.l., Girasole II s.r.l. e Soleil II s.r.l., proprietarie di impianti fotovoltaici, sono state destinatarie, rispettivamente, dei provvedimenti 9 febbraio, prot. n. P20110004495, 1° aprile 2011, prot. n. O20110015399, 1° aprile 2011, prot. n. P20110015402, con i quali il Gestore dei servizi energetici (d’ora innanzi solo GSE), a seguito di attività di controllo, mediante sopralluogo presso i predetti impianti, ha rilevato che gli stessi non erano stati completati entro il 31 dicembre 2010 e ha disposto la decadenza dal diritto a percepire le tariffe incentivanti.
Le società hanno impugnato, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, i predetti provvedimenti, con autonomi ricorsi numeri 3543, 5024 e 5025 del 2011, nella parte in cui non specificavano che l’effetto di decadenza si riferisse esclusivamente alla tariffa prevista per l’anno 2010 dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007.
Il GSE, nel corso del giudizio, ha adottato, rispettivamente: i) i provvedimenti, in data 14 novembre 2011, con i quali ha comunicato, ai sensi dell’art. 43 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), alle società l’esclusione delle stesse dagli incentivi per la durata di dieci anni a decorrere, rispettivamente, dal 1° aprile, 9 febbraio, 1° aprile 2011; ii) i provvedimenti, in data 17 maggio 2012, con i quali il GSE ha disposto, a seguito dei provvedimenti interdittivi, l’esclusione dalla concessione di qualunque forma di incentivazione.
Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorsi per motivi aggiunti.
2.1.– La società Helios 1 s.r.l., proprietaria anch’essa di due autonomi impianti fotovoltaici, è stata destinataria dei provvedimenti 30 novembre 2011, prot. n. P20110087570, e 2 dicembre 2011, prot. n. P20110087966, con i quali il GSE, accertato il mancato completamento dell’impianto entro il 31 dicembre 2010, ha dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per i suddetti impianti.
Il GSE, con due provvedimenti 20 giugno 2012, prot. n. P201201 08033 e n. P20120108033, ha disposto, a seguito dei predetti accertamenti, l’esclusione dalla concessione di incentivi per dieci anni a decorrere dal 9 febbraio 2011.
Tali provvedimenti sono stati impugnati, con autonomi ricorsi n. 6392 e 6393 del 2013, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
2.2.– La società MMP Power s.r.l., proprietaria di un impianto fotovoltaico, è stata destinataria del provvedimento 21 febbraio 2012, prot. n. 20120034729, con il quale il GSE, accertato il mancato completamento dell’impianto entro il 31 dicembre 2010, ha comunicato alla predetta società il rigetto dell’istanza di incentivi, l’esclusione dalla concessione degli incentivi relativi all’impianto suddetto, nonché la estensione della esclusione decennale.
Tale provvedimento è stato impugnato, con ricorso n. 1482 del 2012, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
2.3.– Tutte le ricorrenti, sopra indicate, pur non contestando l’accertata mancata conclusione dei lavori entro il 31 dicembre 2010, hanno dedotto l’illegittimità della sanzione interdittiva decennale in ragione della violazione: degli articoli 1, 3 e 7 della legge n. 241 del 1990; dell’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011; del principio di legalità e di tassatività delle sanzioni, anche in riferimento agli articoli 3, 11, 23, 25, 41, 97, 117, comma 1, Cost.; dell’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – CEDU; degli artt. 16 e 49 della Carta di Nizza; dell’art. 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea; nonché eccesso di potere sotto diversi aspetti. In via subordinata, nel caso in cui si dovesse ritenere che l’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbe sufficiente a legittimare l’adozione del provvedimento sanzionatorio, è stato eccepito il contrasto della predetta normativa con il diritto europeo, nonché con gli articoli 3, 10, 23, 25, 41, 42, 97 e 117, primo comma, della Costituzione.
2.4.– Il Tribunale amministrativo, con sentenze 21 febbraio 2013, n. 681, 8 maggio 2013, n. 4587 e 21 gennaio 2013, n. 679, ha ritenuto non fondati i ricorsi di primo grado, in quanto i provvedimenti impugnati non prevedevano anche la sanzione interdittiva decennale senza che fosse necessario alcun aggiuntivo onere motivazionale.
Con le stesse sentenze, unitamente alle sentenze 3 luglio 2013, n. 6576 e 6579, 21 gennaio 2013, n. 682, il Tar ha accolto i ricorsi nella parte in cui contestavano l’irrogazione della sanzione interdittiva decennale.
In particolare, si è affermato che la procedura di concessione dei benefici è composta di due fasi autonome: la prima relativa alla comunicazione di fine lavori entro il 30 dicembre 2010 (antecedente all’entrata in vigore dell’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011); la seconda relativa alla richiesta di incentivi che deve essere effettuata nel termine di sessanta giorni dall’entrata in esercizio dell’impianto che, a sua volta, deve avvenire entro il 30 giugno 2011 (successiva all’entrata in vigore dell’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011). Questa ricostruzione, si afferma nelle sentenze, è imposta dall’esigenza di fornire una interpreazione della norma, costituzionalmente orientata, che impedisca di attribuirle una valenza retroattiva.
Nella fattispecie in esame, sottolinea il primo giudice, essendo mancata la seconda fase, non si sarebbe perfezionato il fatto illecito, con la conseguenza che l’amministrazione non avrebbe potuto irrogare la predetta sanzione interdittiva.
2.5.– Il GSE ha proposto appello avverso le predette sentenze, rilevando che il potere esercitato è finalizzato a sanzionare la non veritiera comunicazione relativa alla fine dei lavori che contiene anche la richiesta di incentivi. Ne consegue che l’interdizione decennale è stata legittimamente disposta.
Si sono costituite nei predetti giudizi le società, chiedendo che venga: i) dichiarato infondato l’appello; ii) in via subordinata, disapplicato l’art. 43 per contrasto con il diritto europeo; iii) in via ulteriormente subordinata, sollevata questione di legittimità costituzionale per contrasto del predetto articolo con gli articoli 3, 10, 23, 25, 41, 42, 97 e 117, primo comma, Cost.
3.– Le cause in esame, stante la loro connessione oggettiva, possono essere riunite per essere decise con un’unica pronuncia.
4.– In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativo rilevante.
L’art. 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) ha demandato al Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, d’intesa con la Conferenza unificata, di adottare decreti volti a definire, tra l’altro, i criteri per l’incentivazione della produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica dalla fonte solare. In particolare, devono essere stabilite le modalità per la determinazione dell’entità dell’incentivazione, costituita da una specifica tariffa, di importo decrescente e di durata tale da garantire una equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio.
In attuazione di quanto disposto dalla riportata disposizione sono stati adottati i decreti ministeriali 28 luglio 2006, 19 febbraio 2007, 6 agosto 2010 e 5 maggio 2011 (che hanno introdotto, rispettivamente, i cosiddetti primo, secondo, terzo e quarto conto energia).
In particolare, gli articoli 5 e 6 del decreto ministeriale 19 febbraio 2007 hanno previsto che i soggetti che hanno realizzato impianti fotovoltaici, entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2008, hanno diritto a una tariffa incentivante avente un valore parametrato alla potenza nominale e alla tipologia dell’impianto. Detti soggetti, a questo fine, devono inoltrare al «gestore di rete» il progetto preliminare dell’impianto, chiedere la connessione alla rete ed «entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio dell’impianto» fare pervenire «al soggetto attuatore» la «richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante». L’art. 11 dello stesso decreto prevede che l’eventuale falsa dichiarazione comporta la decadenza dal diritto alla tariffa «sull’intera produzione e per l’intero periodo di diritto alla stessa tariffa».
L’art. 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (Misure urgenti per garantire la sicurezza di approvvigionamento di energia elettrica nelle isole maggiori), inserito dalla legge di conversione 22 marzo 2010, n. 41, in vigore dal 19 agosto 2010, modificando parzialmente le modalità procedimentali, ha disposto, al primo comma, che le tariffe incentivanti di cui al decreto ministeriale 19 febbraio 2007 «sono riconosciute a tutti i soggetti che, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale, abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, al gestore di rete e al Gestore dei servizi elettrici-GSE s.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011» (tale comma è stato così sostituito dall’art. 1-septies, comma 1, del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129, che ha sostituito l’originario comma 1 con gli attuali commi 1 e 1-bis).
Il comma 1-bis dello stesso articolo, aggiunto dal citato articolo 1-septies, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, ha stabilito che «la comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione, redatta da tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei lavori di cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle pertinenti normative. Il gestore di rete e il GSE s.p.a., ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, possono effettuare controlli a campione per la verifica delle comunicazioni di cui al presente comma, ferma restando la medesima facoltà per le amministrazioni competenti al rilascio dell’autorizzazione».
Il GSE, al fine di chiarire le modalità di presentazione delle domande, ha dettato le linee guida relative alla «procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici».
In particolare, le linee guida distinguono due fasi.
Nella prima fase, relativa all’«inserimento richiesta incentivi al GSE», il soggetto responsabile deve allegare, tra l’altro: i) «la richiesta di accesso ai benefici previsti dalla legge n. 129 del 13 agosto 2010» (recte: art. 1-speties, comma 1, del decreto-legge n. 105 del 2010, che ha modificato l’art. 2-sexies del decreto-legge n. 3 del 2010); ii) «l’asseverazione, redatta e sottoscritta in originale da un tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei lavori»; iii) «la copia della richiesta di connessione elettrica al gestore di rete territorialmente competente».
Nella seconda fase, relativa al «completamento richiesta di incentivi al GSE», il «soggetto responsabile potrà inviare, nel rispetto della tempistica dei sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio, la richiesta di incentivo secondo regole del decreto ministeriale 19 febbraio 2007».
La legge 4 giugno 2010, n. 96 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2009) ha: i) con gli artt. 2 e 3 delegato il Governo ad introdurre una disciplina sanzionatoria «di violazione di disposizioni comunitarie»; ii) con l’art. 17 stabilito principi e criteri direttivi per l’attuazione, tra l’altro, della direttiva 2009/28/CE.
Il d.lgs. n. 28 del 2011 ha attuato la predetta delega, definendo «gli strumenti, i meccanismi, gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e giuridico, necessari per il raggiungimento degli obiettivi fino al 2020 in materia di quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia e di quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti».
Il Titolo V del predetto decreto ha previsto, tra l’altro, agli articoli 23 e seguenti, i nuovi «Regimi di sostegno», per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. In particolare, l’art. 24 ha disposto che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili entrate in esercizio dopo il 31 dicembre 2012 è incentivata sulla base di nuovi criteri specificamente previsti.
Il Titolo V, Capo II, dello stesso decreto ha previsto il sistema di «Controlli e sanzioni», stabilendo, all’articolo 42, comma 1, che:
– l’erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza;
– la verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti;
– i controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa all’impianto, la sua configurazione impiantistica e le mod
L’art. 42, comma 2, ha disposto che, «restano ferme le competenze in tema di controlli e verifiche spettanti alle amministrazioni statali, regionali, agli enti locali nonché ai gestori di rete».
L’art. 42, comma 3, ha previsto che, «nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481».
Sul punto, deve aggiungersi che l’art. 23, comma 3, ha previsto, pur nell’ambito del diverso Titolo V, che non hanno diritto «a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci». La stessa norma ha aggiunto che, «fermo restando il recupero delle somme indebitamente percepite, la condizione ostativa alla percezione degli incentivi ha durata di dieci anni dalla data dell’accertamento e si applica alla persona fisica o giuridica che ha presentato la richiesta», nonché ai soggetti, specificamente indicati, che rivestono ruoli di responsabilità nell’ambito della società.
L’art. 43 dello stesso decreto, che rileva in questa sede, ha stabilito, con norma applicabile al vecchio regime, che: «Fatte salve le norme penali, qualora sia stato accertato che i lavori di installazione dell’impianto fotovoltaico non sono stati conclusi entro il 31 dicembre 2010, a seguito dell’esame della richiesta di incentivazione ai sensi del comma 1 dell’articolo 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (…), il GSE rigetta l’istanza di incentivo e dispone contestualmente l’esclusione dagli incentivi degli impianti che utilizzano anche in altri siti le componenti dell’impianto non ammesso all’incentivazione». La medesima norma ha previsto che, «con lo stesso provvedimento, il GSE dispone l’esclusione dalla concessione di incentivi per la produzione di energia elettrica di sua competenza, per un periodo di dieci anni dalla data dell’accertamento, della persona fisica o giuridica che ha presentato la richiesta», nonché dei soggetti responsabili specificamente indicati.
Il secondo comma ha disposto che «fatte salve più gravi ipotesi di reato, il proprietario dell’impianto di produzione e il soggetto responsabile dell’impianto che con dolo impiegano pannelli fotovoltaici le cui matricole sono alterate o contraffatte sono puniti con la reclusione da due a tre anni e con l’esclusione da qualsiasi incentivazione, sovvenzione o agevolazione pubblica per le fonti rinnovabili».
5.– Chiarito ciò, ai fini della risoluzione della controversia in esame, è pregiudiziale sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011.
6.– Il giudizio di rilevanza impone di interpretare la suddetta disposizione anche al fine di valutare la possibilità di fornirne una interpretazione di essa costituzionalmente orientata (da ultimo, Corte cost. n. 21 e n. 10 del 2013).
Il Tribunale amministrativo regionale, con le sentenze oggetto di impugnazione, ha ritenuto che tale disposizione debba essere intesa nel senso che la stessa contempli un fatto illecito che si perfeziona all’esito del completamento di due fasi temporalmente separate: la prima, costituita dalla comunicazione di fine lavori, deve concludersi entro il 31 dicembre 2010; la seconda fase, successiva all’entrata in esercizio che deve avvenire entro il 30 giugno 2011, costituita dalla richiesta di incentivi da presentare al GSE entro il successivo termine di sessanta giorni. Si sarebbe, pertanto, in presenza di un fatto illecito a formazione progressiva.
Questa Sezione ritiene, invece, che il fatto illecito si perfeziona in un unico contesto temporale nel momento in cui l’impresa presenta la comunicazione di fine lavori (incompleta o falsa) unitamente alla richiesta di incentivi.
Tale esito interpretativo è l’unico possibile per le seguenti ragioni.
In primo luogo, dall’esame complessivo della normativa rilevante e, in particolare, dalle linee guida predisposte dal GSE, risulta che sussistono due richieste di incentivi: la prima da presentare unitamente alla comunicazione di fine lavori; la seconda da presentare successivamente all’entrata in esercizio dell’impianto.
L’art. 43, codificando tale prassi operativa, prevede che debbano essere presenti, per il perfezionamento del fatto illecito, i requisiti costituiti dalla comunicazione di fine lavori e dalla richiesta di incentivi. Tale richiesta, genericamente indicata, è, anche in ragione di quanto si dirà oltre, quella che deve essere presentata, entro il 31 dicembre 2010, unitamente alla comunicazione fine lavori. Nelle fattispecie oggetto del presente giudizio risulta dagli atti che le società appellanti hanno depositato nel procedimento, unitamente all’attestazione di fine lavori, anche la suddetta richiesta nel termine sopra indicato.
In secondo luogo, il significato assegnato alla disposizione è l’unico coerente con il potere di controllo dell’amministrazione. Il legislatore, infatti, ha previsto che tale potere è esercitabile alla scadenza del predetto termine del 31 dicembre 2010. Se il perfezionamento del fatto illecito fosse ricollegabile alla richiesta di incentivi successiva all’entrata in esercizio dell’impianto sarebbe stato questo il momento che avrebbe consentito l’esercizio della funzione di verifica da parte del GSE. La stretta correlazione tra fatto illecito, potere di controllo e potere interdittivo induce, pertanto, a ritenere che il comportamento che giustifica l’applicazione della misura in esame sia posto in essere entro il suddetto termine del 31 dicembre 2010. Si tenga conto, inoltre, che l’esito negativo dei controlli per l’impresa determina di fatto un arresto del procedimento con conseguente normale mancata presentazione della seconda richiesta. Ne consegue che l’interpretazione seguita dal Tar condurrebbe di fatto ad una sostanziale inapplicabilità della norma.
Infine, il sistema a regime, contemplato dal riportato art. 23 del d.lgs. n. 28 del 2011, prevede, quale unico presupposto per l’applicazione della suddetta misura, l’avere fornito ai soggetti competenti dati o documenti non veritieri, ovvero avere reso dichiarazioni false. Non sarebbe, pertanto, conforme al canone della ragionevolezza diversificare i requisiti a seconda che il rimedio trovi applicazione a fattispecie soggette alla pregressa o alla nuova forma di regolazione.
L’interpretazione fornita, che conduce, per le ragioni indicate nel successivo punto, a ritenere la norma contraria a Costituzione, non è superabile attraverso la ricerca di un diverso significato conforme a Costituzione. La scissione temporale del comportamento sanzionato porta, infatti, ad esiti anch’essi contrari a Costituzione. Se, infatti, si ritiene che il completamento della fattispecie illecita si realizza nel momento della presentazione della seconda richiesta di incentivi successiva all’entrata in esercizio dell’impianto si verrebbe a determinare una irragionevole discriminazione, consentita dalla norma, tra operatori economici a seconda che la funzione di controllo sia esercitata prima o dopo la scadenza del predetto termine. Solo nel primo caso, infatti, l’impresa sarebbe indotta a non presentare l’istanza proprio allo scopo di non subire il divieto decennale di percezione degli incentivi.
Alla luce di quanto sin qui esposto, l’amministrazione, contrariamente da quanto affermato dal Tar, ha fatto una corretta applicazione alla fattispecie concreta di quanto stabilito dall’articolo 43, inibendo, sostanzialmente, per un periodo decennale, l’attività ai soggetti che avevano presentato una incompleta o falsa comunicazione di fine lavori con contestuale richiesta di incentivi.
L’appello dovrebbe, pertanto, trovare accoglimento qualora non venga dichiarata costituzionalmente illegittima la predetta disposizione.
In definitiva, il Collegio ritiene che non sia possibile dare alla norma in esame una interpretazione costituzionale e che l’unica interpretazione possibile, rendendo tale norma applicabile alle fattispecie oggetto del presente giudizio, assegna rilevanza, ai fini della risoluzione della presente controversia, alla questione di costituzionalità.
7.– Il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale risulta dal ritenuto contrasto dell’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011 con gli articoli 3, 25, secondo comma, 76 e 117, primo comma, della Costituzione.
7.1.– In via preliminare, deve accertarsi se il rimedio in esame possa essere inquadrato nell’ambito della categoria dei provvedimenti sanzionatori, individuandone natura, tipologia ed effetti.
Le sanzioni, irrogate dalla pubblica amministrazione nell’esercizio di funzioni amministrative, rappresentano la reazione dell’ordinamento alla violazione di un precetto.
La dottrina, valorizzando i profilo funzionale, distingue le sanzioni in senso lato e le sanzioni in senso stretto: le prime hanno una finalità ripristinatoria, in forma specifica o per equivalente, dell’interesse pubblico leso dal comportamento antigiuridico; le seconde hanno una finalità afflittiva, essendo indirizzate a punire il responsabile dell’illecito allo scopo di assicurare obiettivi di prevenzione generale e speciale.
Le principali tipologie di sanzioni in senso stretto sono pecuniarie, quando consistono nel pagamento di una somma di denaro, ovvero interdittive, quando impediscono l’esercizio di diritti o facoltà da parte del soggetto inadempiente.
La disciplina generale delle sanzioni pecuniarie, modellata alla luce dei principi di matrice penalistica, è contenuta nella legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).
La disciplina delle altre sanzioni è contenuta nelle singole discipline di settore, cui si applicano, ove compatibili, i principi generali sanciti dalla predetta legge.
Il d.lgs. n. 28 del 2001 ha previsto uno specifico sistema sanzionatorio nel settore delle fonti di energia rinnovabili.
L’art. 43 dello stesso decreto contempla una sanzione afflittiva, non pecuniaria, di tipo interdittivo, con effetti retroattivi.
La natura afflittiva è conseguenza del fatto che l’effetto di ripristinazione dell’interesse pubblico leso è assicurato dal divieto di concessione di incentivi in relazione a quello specifico impianto cui si riferisce la comunicazione di fine lavori, nonché agli impianti che utilizzano in altri siti le componenti dell’impianto non ammesso all’incentivazione. L’estensione del divieto anche in relazione ad incentivi previsti da fonti regolatrici diverse per una durata di dieci anni non può che perseguire uno scopo di punizione del soggetto che ha violato il precetto (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 gennaio 2014, n. 148).
L’appartenenza al tipo di sanzioni interdittive risulta chiaramente dalla descrizione normativa della fattispecie: il rimedio, infatti, vietando la concessione di benefici economici per un periodo di dieci anni, si risolve in un sostanziale impedimento allo svolgimento dell’attività di impresa.
La produzione retroattiva degli effetti è desumibile dalla circostanza che la sanzione è applicabile per illeciti commessi prima della sua entrata in vigore, in quanto, come sottolineato, la disciplina di legge vigente al momento della avvenuta comunicazione di fine di lavori e richiesta di incentivi non contemplava tale misura. Gli operatori economici del settore non sapevano, pertanto, che l’eventuale accertata incompletezza o falsità della comunicazione di fine lavori avrebbe determinato l’applicazione di una sanzione consistente nel divieto di concessione di incentivi per un così lungo periodo temporale. La norma, pertanto, incide negativamente sulle prevedibilità delle conseguenze derivanti da azioni o omissioni di coloro che esercitano liberamente la propria iniziativa economica.
7.2.– L’art. 76 Cost. prevede che la delega al Governo della funzione legislativa non può avvenire «se non con determinazione dei principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e per oggetto definiti».
La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che il sindacato di legittimità costituzionale sulla delega legislativa si esplichi attraverso un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli. Il primo riguarda le disposizioni che determinano l’oggetto, i princípi e i criteri direttivi indicati dalla legge di delegazione, tenuto conto del contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità relative. Il secondo riguarda le disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i princípi e i criteri direttivi della delega (da ultimo, sentenza n. 50 del 2014).
Nella fattispecie in esame la legge n. 96 del 2010 ha, agli artt. 2 e 3, delegato il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per violazione di obblighi contenuti nella normativa europea da attuare. In particolare, l’art. 2, comma 1, lettera c), prevede, quali principi e criteri direttivi per le sanzioni amministrative, che esse: i) devono consistere nel «pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro»; ii) nell’ambito di detti limiti devono essere determinate nella loro entità «tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l’infrazione può recare al colpevole ovvero alla persona o all’ente nel cui interesse egli agisce».
L’art. 43 del d.lgs. n. 23 del 2011, nella parte in cui ha introdotto una sanzione interdittiva e non pecuniaria senza, peraltro, graduarne l’applicazione nel rispetto delle modalità predeterminate dalla suddetta legge, ha disciplinato un oggetto privo di copertura da parte della legge di delegazione e comunque in contrasto con i principi e criteri stabiliti dalla legge delega, con conseguente violazione dell’art. 76 Cost.
7.3.– L’art. 25, secondo comma, Cost. dispone che «nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso».
La Corte costituzionale ha più volte affermato, su un piano generale, che la legge può introdurre norme che modifichino in senso sfavorevole per gli interessati la disciplina di determinati rapporti, anche quando l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, purché tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella «certezza dell’ordinamento giuridico», da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 69 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012, n. 202 del 2010, n. 206 del 2009).
Sul piano specifico delle sanzioni, la Corte costituzionale ha ritenuto che l’art. 25, secondo comma, Cost. ponga un divieto assoluto di retroattività nella materia penale (da ultimo sentenza n. 5 del 2014).
La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 196 del 2010, ha innovativamente ritenuto che il citato art. 25, secondo comma, in ragione dell’ampiezza della sua formulazione, ricompre nel suo ambito di applicazione anche le sanzioni amministrative, con la conseguenza che «ogni intervento sanzionatorio, il quale non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale (…) è applicabile soltanto se la legge che lo prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto sanzionato» (si vedano anche sentenze n. 447 del 1988 e n. 78 del 1967, che hanno ritenuto le sanzioni amministrative soggette al rispetto del principio di tassatività).
In questa prospettiva l’art. 1 della legge n. 689 del 1981 – nella parte in cui dispone che «nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione» – costituisce espressione di regole costituzionali.
In definitiva, per le sanzioni amministrative di tipo afflittivo opera il principio di legalità nella connotazione che esso ha nel settore penale, con conseguente necessità di rispettare i principi di riserva di legge, tassatività e irretroattività.
L’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011, prevedendo una misure afflittiva finalizzata a sanzionare comportamenti posti in essere prima della entrata in vigore del decreto stesso, si pone, pertanto, in contrasto con l’art. 25, secondo comma, Cost.
7.4.– L’art. 117, primo comma, Cost., stabilisce che la potestà legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto «degli obblighi internazionali».
La giurisprudenza costituzionale ritiene che la CEDU contenga norme interposte, oggetto di bilanciamento, nel giudizio di costituzionalità al fine di assicurare la integrazione delle tutele (da ultimo, sentenza n. 264 del 2012).
L’art. 6 della CEDU stabilisce quali sono le condizioni che devono essere rispettate perché si abbia un «equo processo».
L’art. 7 della stessa CEDU prevede che «non può essere inflitta una pena più grave di quella che sarebbe stata applicata al tempo in cui il reato è stato consumato».
La Corte di Strasburgo ha elaborato propri e autonomi criteri al fine di stabilire la natura penale o meno di un illecito e della relativa sanzione.
In particolare, sono stati individuati tre criteri, costituiti: i) dalla qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, con la puntualizzazione che la stessa non è vincolante quando si accerta la valenza “intrinsecamente penale” della misura; ii) dalla natura dell’illecito, desunta dall’ambito di applicazione della norma che lo prevede e dallo scopo perseguito; iii) dal grado di severità della sanzione (sentenze 4 marzo 2014, r. n. 18640/10, resa nella causa Grande Stevens e altri c. Italia; 10 febbraio 2009, ric. n. 1439/03, resa nella casua Zolotoukhine c. Russia; si v. anche Corte di giustizia UE, grande sezione, 5 giugno 2012, n. 489, nella causa C-489/10).
L’assegnazione alla “materia penale” di un significato ampio conduce a ritenere che anche il potere amministrativo sanzionatorio deve essere esercitato nel rispetto, non solo delle garanzie dell’equo processo, ma anche dai principi sanciti dal citato art. 7.
L’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui introduce una sanzione afflittiva con effetti retroattivi, si pone, pertanto, in contrasto non soltanto con l’art. 25, secondo comma, Cost, ma anche con la suddetta norma convenzionale e, conseguentemente, con l’art. 117, primo Cost.
7.5.– L’art. 3 della Cost., nell’applicazione che di esso ha fatto la giurisprudenza costituzionale, pone il vincolo del rispetto del principio di ragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità legislativa.
Nello specifico settore delle sanzioni amministrative deve essere osservato, nella fase applicativa, il principio di proporzionalità, il quale impone che la misura sia idonea, necessaria e proporzionata in senso stretto rispetto allo scopo perseguito.
Il rispetto di tale principio, nelle sue declinazioni, impone, in concreto, l’attribuzione all’autorità amministrativa di un potere discrezionale in grado di individualizzare la sanzione modulandone l’entità alla luce della tipologia e gravità della violazione, nonché della intensità dell’elemento soggettivo (si veda Corte cost. n. 299 del 1992, con riferimento all’entità delle sanzioni penali; si veda anche art. 11 della legge n. 689 del 1981, con riferimento all’esigenza di una commisurazione discrezionale della sanzione amministrativa pecuniaria).
La proiezione di tale principio a livello costituzionale ne comporta la sua collocazione nell’ambito della regola della ragionevolezza. Non è, infatti, conforme a tale regola una misura sanzionatoria che, risolvendosi in una applicazione generalizzata non aderente alla specificità delle singole condotte, determina una ingiustificata discriminazione tra operatori economici.
L’art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011, contemplando un sistema sanzionatorio rigido applicabile indistintamente a tutte le fattispecie senza che l’autorità amministrativa competente possa modulare l’irrogazione della sanzione a seconda della valenza degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie stessa, si pone, pertanto, in contrasto con l’indicato parametro costituzionale.
7.6.– L’art. 117, primo comma, Cost., stabilisce che la potestà legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto «dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario».
La Corte di giustizia dell’Unione europea ritiene che le autorità preposte all’irrogazione delle sanzioni, in materie di rilevanza europea, quale quella in esame, debbano rispettare il principio di proporzionalità (si veda Corte di giustizia UE, sez. I, 9 febbraio 2012, n. 210, in causa C-210/10; cfr. anche Corte cost. n. 313 del 1990).
L’art. 43 del d.lgs. n. 23 del 2011, non assicurando il rispetto del principio di proporzionalità, si pone, pertanto, in contrasto anche con il parametro costituzionale sopra indicato.
8.– Il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione di costituzionale dell’art. 43 del d.lgs. n. 23 del 2011 impone la sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del giudizio di costituzionalità.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, non definitivamente pronunciando:
a) riunisce gli appelli proposti con i ricorsi indicati in epigrafe;
b) solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in riferimento agli articoli 3, 25, 76 e 117, primo comma (in relazione, quest’ultimo, anche all’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione;
c) sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
d) dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio di ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Gabriella De Michele, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2014

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza – 9/7/2014 n.3498 proviene da Giustamm.

Pres. L. A. Rovelli – Est. R. Rordorf
G. Gentile (avv.ti C. Russo, V.M. Gentile e A. Muratore) vs Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti

1. Giurisdizione e competenza – Corte dei Conti – Azione di responsabilità amministrativa – ANAS s.p.a. – Organi e dipendenti – Giurisdizione contabile – Sussiste – Ragioni.

2. Ente pubblico o privato – ANAS s.p.a. – Natura – Ente pubblico – Sussistenza – Giurisdizione – Corte dei Conti.

3. Giurisdizione e competenza – Società in house – Azione di responsabilità amministrativa – Organi e dipendenti – Giurisdizione contabile – Sussiste.

1. Sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti in tema di azioni di responsabilità esercitabili nei confronti degli organi e dei dipendenti dell’ANAS non solo per i danni direttamente cagionati all’immagine del Ministero dell’economia e delle finanze, quale socio unico dell’Anas s.p.a., ma anche per quelli inferti al patrimonio dell’ANAS medesima. Infatti l’Anas non può essere assimilata ad una società azionaria di diritto privato, avendo essa conservato connotati essenziali di un ente pubblico, a fronte dei quali risulta non decisiva l’adozione del modello organizzativo corrispondente a quello di una società azionaria per gli aspetti non altrimenti disciplinati in chiave pubblicistica.

2. Sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti in tema di azione di responsabilità di organi o dipendenti di società partecipate da enti pubblici per il danno all’immagine arrecato ad un socio pubblico ed al patrimonio sociale qualora, come nel caso dell’ANAS, si riscontrino essenziali elementi di carattere pubblicistico (nel caso di specie, in relazione all’ANAS, sono stati valorizzati i seguenti elementi: istituzione con atto normativo, approvazione con d.m. dello statuto e delle relative modifiche, determinazione del capitale sociale con d.m., conferimento residui passivi mediante atto amministrativo del Ministero, esercizio dei diritti sociali del MEF di concerto con il MIT secondo il modello dell’agire amministrativo, attribuzione ex lege delle entrate derivanti dall’utilizzazione di beni demaniali, conferimento ex lege di funzioni di natura pubblica inerenti alle strade statali alle quali è connesso anche l’esercizio di potestà autoritativa; assoggettamento ex lege al controllo della Corte dei Conti ed autorizzazione all’avvalimento dell’Avvocatura dello Stato; applicazione delle disposizioni proprie dei rapporti di lavoro instaurati con enti pubblici economici ai rapporti di lavoro del personale dipendente in essere al momento della trasformazione in s.p.a.).

3. Sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti in tema di azioni di responsabilità proposte nei confronti di organi o dipendenti di un più vasto sottoinsieme di società a partecipazione pubblica: le cosiddette società in house, per tali dovendosi intendere quelle dal cui quadro statutario, vigente all’epoca della condotta ritenuta dannosa, emerga che siano state costituite da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, che esplichino la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e che siano assoggettate a forme di controllo della gestione analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici. Infatti, la società in house non si pone in rapporto di alterità con la pubblica amministrazione partecipante, bensì come una sua longa manus, come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa, di talché il danno arrecato al patrimonio sociale si configura come danno direttamente riferibile all’ente pubblico, i cui organi fanno capo all’amministrazione medesima.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 9/7/2014 n.15594 proviene da Giustamm.

Pres. Maddalena Filippi, est. Roberto Caponigro
Grill House Srl (Avv. Andrea Ippoliti) c. Roma Capitale (Avv. Alessandro Rizzo)

1. Autorizzazioni e concessioni – Occupazione abusiva di suolo pubblico – Sanzione – Art. 3 co.16 L.n.94/2009 – Provvedimento di chiusura dell’esercizio commerciale – Legittimità- Sussiste – Ragioni

2. Autorizzazioni e concessioni – Occupazione abusiva di suolo pubblico – Sanzione – Art. 3 co.16 L.n.94/2009 – Sindaco –Potere discrezionale – Dirigenti- Potere vincolato dalle determinazioni del Sindaco – Attività discrezionale di valutazione – Non sussiste

1. Nell’ipotesi di occupazione abusiva di suolo pubblico, è legittimo il provvedimento con cui, ai sensi dell’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009, la P.A. dispone l’immediato ripristino dello stato dei luoghi a spese degli occupanti e la chiusura dell’esercizio commerciale per un periodo non inferiore a cinque giorni, atteso che la tutela del patrimonio pubblico cittadino si pone come elemento caratterizzante quel grado di vivibilità cittadina che favorisce l’incremento della coesione sociale.

2. In materia di occupazione abusiva di suolo pubblico, il potere attribuito al Sindaco per le strade urbane ai sensi dell’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 è un potere discrezionale, laddove il potere attribuito dal Sindaco ai Dirigenti competenti è vincolato dalle determinazioni stabilite dal Sindaco, sicché il soggetto che adotta il provvedimento di repressione dell’occupazione abusiva non compie alcuna ulteriore attività discrezionale (Nel caso di specie, il TAR Lazio ha accertato che il potere discrezionale attribuito al Sindaco dalla norma cit. è stato in concreto esercitato con una ragionevole valutazione “a monte” di carattere generale, sicché alcuna violazione della detta norma di legge, sollevata dal ricorrente, può rinvenirsi nell’esercizio del potere sindacale e nell’attribuzione ai Dirigenti della competenza all’adozione degli atti applicativi, interamente vincolati ed ha respinto il ricorso) (1).

— *** —

(1) cfr. sul punto TAR Lazio, Roma, II ter, 13 agosto 2013, n. 7931

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 7093 del 2014, proposto da:
Grill House Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso Andrea Ippoliti in Roma, via G. Nicotera, 29;

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Rizzo, domiciliata presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via Tempio di Giove, 21;

– della determinazione dirigenziale prot. CA/847/2014 del 13 maggio 2014 (rectius: 11 aprile 2014) con la quale Roma Capitale, ha disposto:
1) la rimozione dell’occupazione di suolo pubblico antistante l’esercizio sito in Via in Arcione 74/75;
2) la chiusura del medesimo esercizio per un periodo pari a cinque giorni, a decorrere dal settimo giorno successivo a quello di notifica;
– di tutti gli atti comunque connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Roma Capitale, Municipio Roma I, con determinazione dirigenziale dell’11 aprile 2014, ha disposto nei confronti della Grill House Srl: 1) la rimozione dell’occupazione abusiva del suolo pubblico, accertata dal Corpo della Polizia Locale di Roma Capitale con verbale del 7 novembre 2013, antistante l’esercizio sito in via in Arcione n. 74/75 per l’immediato ripristino dello stato dei luoghi a cura e spese dell’interessato; 2) la chiusura dell’esercizio sito in via in Arcione n. 74/75 per un periodo pari a cinque giorni e, comunque, fino al completo ripristino dello stato dei luoghi.
Di talché, la Società interessata, ha proposto il presente ricorso, articolando i seguenti motivi d’impugnativa:
Illegittimità in via propria e derivata: illegittimità in via propria dell’ordinanza sindacale n. 258/12 del 27.11.2012 ed illegittimità in via derivata del V.A.V. e della determinazione dirigenziale prot. CA/847/14 per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/09 in relazione all’art. 41 Cost.; violazione e falsa applicazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità ed arbitrarietà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione.
La sanzione della chiusura, ai sensi dell’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009, non sarebbe un effetto automatico che consegue alla violazione dell’art. 20 del codice della strada.
Il potere del Sindaco di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi anche ricorrendo alla chiusura dell’esercizio avrebbe carattere discrezionale, mentre, nell’ordinanza sindacale n. 258 del 2012, la facoltà di scelta verrebbe trasformata in atto dovuto ed automatico.
Illegittimità in via propria e derivata: illegittimità in via propria dell’ordinanza sindacale n. 258/12 del 27.11.2012 ed illegittimità in via derivata della determinazione dirigenziale CA/847/14 per violazione e falsa applicazione dell’art. 1 d.l. 1/12; per eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti in fatto e diritto.
La valutazione del Sindaco sarebbe lesiva dei vincoli comunitari e statali dettati dal decreto liberalizzazione e dal decreto salva Italia.
Illegittimità in via propria e derivata: illegittimità in via propria dell’ordinanza sindacale n. 258/12 del 27.11.2012 ed illegittimità in via derivata della determinazione dirigenziale prot. CA/847/14 per eccesso di potere e per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/09 in relazione all’art. 41 Cost.; eccesso di potere per illegittimità e contraddittorietà, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, difetto di congruità, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, violazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza anche con riferimento all’art. 41 Cost.
I tavolini posizionati dalla ricorrente non potrebbero recare danno alla sicurezza o alla dignità umana. Sussisterebbe un difetto assoluto di istruttoria ed il travisamento dei fatti che avrebbe portato a scelte arbitrarie ed illogiche.
Illegittimità in via propria e derivata: illegittimità in via propria dell’ordinanza sindacale n. 258/12 ed illegittimità in via derivata della determinazione dirigenziale prot. CA/847/14 per violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, in relazione agli artt. 23, 41 e 97 Cost.; eccesso di potere per sviamento di potere, erroneità nei presupposti, illogicità e contraddittorietà assoluta carenza di motivazione.
Il Sindaco, con l’impugnata ordinanza n. 258 del 2012, avrebbe predisposto, in via duratura e non limitata nel tempo, e, quindi, in assenza di ragioni di contingibilità ed urgenza inserite in un preciso ambito temporale, una nuova disciplina del sistema sanzionatorio avente ad oggetto l’occupazione del suolo pubblico comunale.
Illegittimità in via propria e derivata: illegittimità in via propria dell’ordinanza sindacale n. 258/12 ed illegittimità in via derivata del V.A.V. e della determinazione dirigenziale del 14 ottobre 2013 per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/09: eccesso di delega da parte del Sindaco ed incompetenza funzionale del Direttore dell’Ufficio Temporaneo di Scopo occupazione abusiva suolo pubblico centro storico; violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, in relazione agli articoli 23, 41 e 97 Cost; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, ingiustizia manifesta.
Il potere di ordinare l’immediato ripristino dello stato dei luoghi e la chiusura dell’esercizio fino al pieno adempimento dell’ordine spetterebbe in via esclusiva al Sindaco e non potrebbe essere delegato ai Dirigenti comunali.
Illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. l. n. 241/90 per omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione.
Alla ricorrente è stata negata la comunicazione di avvio del procedimento e non sarebbe stato consentito un contraddittorio.
Roma Capitale ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 25 giugno 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il ricorso, che può essere immediatamente definito nel merito con sentenza in forma semplificata adottata ai sensi dell’art. 60 d.lgs. 104/2010, è infondato e va di conseguenza respinto.
La ricorrente ha contestato, sotto più profili, la legittimità dell’ordinanza sindacale n. 258 del 27 novembre 2012, atto presupposto alla determinazione dirigenziale impugnata, nonché ha sostenuto l’incompetenza del Dirigente all’adozione dell’atto.
Le censure non possono essere condivise.
2.1 Il provvedimento è stato adottato, ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 e dell’ordinanza sindacale n. 258 del 2012, in quanto il I Gruppo Trevi di Polizia Locale Roma Capitale, con rapporto amministrativo dell’8 gennaio 2014, ha comunicato di avere accertato, con verbale elevato ai sensi dell’art. 20 del codice della strada, in data 7 novembre 2013, che la Grill House Srl. “occupava il suolo pubblico antistante l’attività per mq 2,72 con tavoli, sedie ed un portamenù e per mq 0,84 con portamenù, piante ed un espositore per piante realizzando un’occupazione di suolo pubblico di mq 3,56 totali” senza essere in possesso della relativa concessione.
Il Sindaco di Roma Capitale, con la detta ordinanza n. 258 del 2012, ha disposto che i Dirigenti dei competenti Uffici dell’Amministrazione Capitolina, nei casi di occupazione di suolo pubblico totalmente abusiva effettuata, per fini di commercio, su strade urbane ricadenti nel territorio capitolino, delimitato dal perimetro del sito Unesco, applichino le disposizioni previste dall’art. 20 del codice della strada e dall’art. 3, comma 16, della legge n. 94 del 2009.
L’art. 20 del d.lgs. n. 285 del 1992, nuovo codice della strada, prevede, al quarto comma, che chiunque occupa abusivamente il suolo stradale, ovvero, avendo ottenuto la concessione, non ottempera alle relative prescrizioni, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 168 ad euro 674 e, al quinto comma, che tale violazione importa la sanzione amministrativa accessoria dell’obbligo per l’autore della violazione stessa di rimuovere le opere abusive a proprie spese.
L’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 dispone che, fatti salvi i provvedimenti dell’autorità per motivi di ordine pubblico, nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall’art. 633 c.p.p. e dall’art. 20 d.lgs. n. 285 del 1992, il sindaco, per le strade urbane, può ordinare l’immediato ripristino dello stato dei luoghi a spese degli occupanti e, se si tratta di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell’esercizio fino al pieno adempimento dell’ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni.
La stessa norma di legge, pertanto, fa riferimento alla fattispecie dell’indebita occupazione di suolo pubblico a fine di commercio, sicché occorre in primo luogo rilevare che l’ordinanza sindacale n. 258 del 2012 non può ritenersi adottata al di fuori delle finalità perseguite dalla norma primaria.
Peraltro, la motivazione dell’ordinanza sindacale indica con chiarezza che la tutela del patrimonio pubblico cittadino si pone come “un elemento caratterizzante di quel grado di vivibilità cittadina che favorisce l’incremento della coesione sociale”, per cui gli interessi pubblici tutelati attengono anche alla esigenza di garantire la qualità della convivenza sociale in un ambito territoriale di straordinaria rilevanza storico-culturale.
2.2 Con riferimento alla censura secondo cui, la valutazione del Sindaco sarebbe lesiva dei vincoli comunitari e statali dettati dal decreto liberalizzazione e dal decreto salva Italia, è sufficiente rilevare che le occupazioni di suolo pubblico sono soggette ad una specifica concessione da parte del Municipio competente e, d’altra parte, non appare neanche astrattamente ipotizzabile che il titolare di un esercizio commerciale possa liberamente occupare porzioni di suolo pubblico senza l’intermediazione del potere amministrativo.
2.3 Il potere attribuito al Sindaco per le strade urbane ai sensi dell’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 è indubbiamente un potere discrezionale e tale potere è stato esercitato dall’Autorità con l’ordinanza n. 258 del 2012 attraverso le indicazioni impartite ai Dirigenti dei competenti Uffici dell’Amministrazione capitolina.
Il potere attribuito dal Sindaco ai Dirigenti competenti, invece, è vincolato dalle determinazioni stabilite dal Sindaco in via generale con l’ordinanza n. 258 del 2012, sicché il soggetto che adotta il provvedimento non compie alcuna ulteriore attività discrezionale (cfr. sul punto TAR Lazio, Roma, II ter, 13 agosto 2013, n. 7931).
La consumazione del potere discrezionale attribuito al Sindaco dall’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 è resa evidente, nonostante la formulazione non particolarmente perspicua del dispositivo dell’ordinanza sindacale, dal rinvio operato alla detta norma di legge, oltre che all’art. 20 del codice della strada, e, soprattutto, dalla specificazione che il provvedimento di chiusura del pubblico esercizio deve essere esecutivo dal settimo giorno successivo a quello della notifica.
Ciò induce a ritenere che l’Autorità Sindacale ha valutato opportuno e congruo per tali violazioni l’adozione di un provvedimento di chiusura, altrimenti risulterebbe scarsamente comprensibile il riferimento alla decorrenza del provvedimento di chiusura dell’esercizio, peraltro quantificato nella minima misura possibile, atteso che l’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 indica come limite minimo un periodo non inferiore a cinque giorni.
D’altra parte, che l’Autorità competente abbia voluto prevedere per le occupazioni di suolo pubblico totalmente abusive la più incisiva sanzione della chiusura temporanea, sia pure nella misura minima, emerge in modo chiaro dalla motivazione dell’ordinanza in cui è tra l’altro indicato come “il crescente fenomeno di occupazione abusiva di suolo pubblico, da parte di titolari di esercizi commerciali, ampiamente registrato dagli organi di comunicazione ed oggetto di persistenti segnalazioni da parte della comunità cittadina, testimonia la necessità di dar corso ad una nuova valutazione generale dell’equilibrio tra l’interesse pubblico di massima fruizione del territorio, da un lato, e l’interesse pubblico di tutela del patrimonio, dall’altro” nonché dal successivo snodo della stessa in cui è indicato che “la sanzione della chiusura del pubblico esercizio si rivela quale misura accessoria alla violazione dell’art. 20 del Codice della Strada che già prevedeva l’obbligo della rimozione delle opere e, quindi, rientrante nell’ordinaria attività di vigilanza e controllo da parte della Polizia Municipale e dei competenti Uffici; … il Sindaco intende avvalersi del potere previsto dall’art. 3, comma 16 della legge 94/2009, per sanzionare le occupazioni totalmente abusive di suolo pubblico, per fini di commercio, ricadenti nelle strade urbane del territorio capitolino delimitato dal perimetro del sito Unesco”.
In conclusione, il potere discrezionale attribuito al Sindaco dall’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 è stato interamente consumato con l’adozione dell’ordinanza sindacale n. 258 del 2012, mentre i Dirigenti dei competenti Uffici adottano gli atti applicativi della stessa aventi carattere vincolato.
Ne consegue che il potere discrezionale attribuito al Sindaco dalla norma è stato in concreto esercitato con una ragionevole valutazione “a monte” di carattere generale, sicché alcuna violazione della detta norma di legge può rinvenirsi nell’esercizio del potere sindacale e nell’attribuzione ai Dirigenti della competenza all’adozione degli atti applicativi, interamente vincolati.
2.4 Il Collegio evidenzia ancora che l’ordinanza sindacale n. 258 del 2012 costituisce, come detto, applicazione delle norme di cui all’art. 3, comma 16, l. n. 94 del 2009 che hanno attribuito al Sindaco uno specifico potere sanzionatorio in via ordinaria ed a prescindere da situazioni contingibili ed urgenti.
Né tale attribuzione può ritenersi violativa di norme costituzionali in quanto non è enucleabile dal sistema un principio di carattere assoluto che escluda l’attribuzione di un potere ai Sindaci a prescindere dalle ipotesi di contingibilità ed urgenza.
2.5 Sotto un profilo procedimentale, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 7 della legge generale sul procedimento amministrativo e la conseguenza carenza di contraddittorio.
Le doglianze non sono persuasive.
Il provvedimento dirigenziale in contestazione costituisce esercizio di potere vincolato e si presenta, come visto, esaurientemente motivato con riferimento all’accertamento dell’occupazione abusiva di suolo pubblico operato dalla Polizia Locale.
Ne consegue che, ai sensi dell’art. 21 octies 1. n. 241 del 1990, il provvedimento impugnato non è comunque annullabile per la violazione di norme sul procedimento in quanto, per la sua natura vincolata, è palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 1.000,00 (mille/00), sono poste a carico della ricorrente ed a favore dell’amministrazione comunale resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 1.000,00 (mille/00), in favore dell’amministrazione resistente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Mariangela Caminiti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2014

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 9/7/2014 n.7314 proviene da Giustamm.