Pres. Monteleone, Est. Tulumello
T.C. contro Assessorato al Lavoro della Regione Siciliana ed altri

sul rapporto fra doverosità delle prestazioni amministrative e vincolo di spesa nel diritto pubblico dell’economia

Diritto pubblico dell’economia – Pubblica amministrazione – Erogazione di incentivi alle imprese – Previsione legale non accompagnata dallo stanziamento di fondi in bilancio – Domanda di concessione – Diniego – Legittimità – Lesione dell’affidamento- Insussistenza.

Nel caso di incentivi alle imprese che assumano lavoratori a tempo indeterminato, previsti da una norma regionale priva tuttavia della necessaria previsione dei capitoli di bilancio su cui far gravare la spesa, legittimamente l’amministrazione dichiara non ammissibile ad istruttoria la richiesta di incentivo presentata da un’impresa e non assistita da copertura finanziaria, in quanto le prestazioni previste dalla legge in favore di singoli soggetti, non solo nella materia dei servizi pubblici ma in vasti settori del diritto pubblico dell’economia, sono condizionate dai limiti dell’organizzazione della pubblica amministrazione che deve erogare quelle prestazioni, e più in generale dal vincolo di bilancio (potendo vantare l’interessato un interesse legittimo o al più un diritto finanziariamente condizionato), sicché la eventuale lesione di un affidamento qualificato all’ottenimento di tali prestazioni è da imputare al legislatore regionale, e non all’amministrazione

con l’intervento dei signori magistrati:
– Nicolò Monteleone, Presidente;
– Cosimo Di Paola, Consigliere;
– Giovanni Tulumello, Primo Referendario, estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5061/2004, proposto da
Tedesco Claudio, n.q. di titolare della s.a.s. Eurofrutta di Tedesco Claudio & c., rappresentato e difeso dagli avvocati Girolamo Rubino, Stefano Salerno e Anna D’Arpa, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Oberdan n. 5, presso lo studio dell’avv. Rubino

contro

l’Assessorato del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell’emigrazione della Regione Siciliana, e l’Agenzia regionale per l’impego e la formazione professionale (Servizio II politiche attive del lavoro – Ufficio incentivi all’occupazione aggiuntiva), in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Palermo, via Alcide De Gasperi n. 81, sono domiciliati ope legis.

per l’annullamento, previa sospensione
– del provvedimento prot. n. 4139 del 20 luglio 2004;

– della Circolare n. 29 del 26 giugno 2003 dell’Assessorato del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell’emigrazione della Regione Siciliana, limitatamente al § 7, nella parte in cui stabilisce che “rimangono esclusi dalla fruizione dei benefici in questione i datori di lavoro che abbiano fatto richiesta delle agevolazioni di cui trattasi per assunzioni a t.i. e trasformazioni a t.i. effettuate dal 1° gennaio 2000”.

e per la condanna
al risarcimento del danno

Visto il ricorso introduttivo, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;
Vista l’ordinanza cautelare n. 2208/2004;
Letti ed esaminati gli scritti difensivi ed i documenti prodotti dalle parti;
Relatore alla pubblica udienza del 26 giugno 2007, il Primo Referendario Giovanni Tulumello, e uditi l’avv. Valentina Blunda in sostituzione dell’avv. G. Rubino per la parte ricorrente, e l’avv. dello Stato Giuseppina Tutino per le amministrazioni intimate.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 15 novembre 2004, e depositato il successivo 22 novembre, il sig. Claudio Tedesco, in qualità di titolare della s.a.s. Eurofrutta di Tedesco Claudio & c., ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l’illegittimità e chiedendone l’annullamento.

Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno derivatogli dalla ritenuta illegittimità provvedimentale come sopra denunciata.

Il ricorso risulta affidato alle seguenti censure:
1) “Violazione e falsa applicazione del Titolo I legge regionale n. 30 del 1997; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 legge regionale n. 9 del 2002; violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi)”.

2) “Eccesso di potere per difetto di presupposto, difetto di istruttoria, per ingiustizia manifesta, per arbitrio, contraddittorietà manifesta tra atti successivi della P.A.; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per violazione del principio di affidamento-richiesta risarcitoria”.

Si sono costituite in giudizio, per resistere al ricorso, le amministrazioni intimate.
Con ordinanza n. 2208 del 13 dicembre 2004, la Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, per difetto del requisito del fumus boni iuris.

Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 giugno 2007.

2. La ditta ricorrente ha presentato una richiesta di autorizzazione allo sgravio contributivo di cui all’art. 5 della l.r. 7 agosto 1997, n. 30, in relazione ad assunzioni di personale effettuate successivamente al 1° gennaio 2000.

Il provvedimento impugnato ha disposto l’inammissibilità della richiesta, in assenza delle necessarie risorse finanziarie, avuto riguardo alla situazione finanziaria della Regione come rappresentata nel bilancio pluriennale 2003/2005.
In particolare, ha osservato il suddetto provvedimento come la circolare assessoriale n. 29 del 26 giugno 2003, pure impugnata nel presente giudizio, avesse comunicato la possibilità di esitare le domande di autorizzazione allo sgravio retributivo presentate entro il 31 dicembre 1999: queste, infatti, dapprima sospese, erano state oggetto di rifinanziamento ad opera della legge regionale 9 agosto 2002, n. 9.
Le domande successive, fra le quali quella presentate dall’odierno ricorrente, essendo prive di copertura finanziaria, non potevano invece essere esitate (e, dunque, ammesse ad istruttoria), in assenza di un’apposita norma di rifinanziamento, e comunque compatibilmente con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato.
Il provvedimento in esame stabilisce comunque che, in caso di sopravvenienza di una norma di rifinanziamento che copra anche le domande presentate successivamente al 31 dicembre 1999, queste ultime saranno esaminate “nel rispetto dell’ordine cronologico di presentazione”.
3. Il ricorso è infondato.

Con il primo motivo si lamenta la circostanza che la legge regionale n. 30/1997, che prevede e disciplina gli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato, non stabilisce alcun limite temporale, e che la successiva legge regionale n. 9/2002 non può provvedere retroattivamente sulle domande presentate anteriormente alla sua entrata in vigore.
La questione è mal posta.
La legge regionale n. 30 del 1997, non contiene in effetti alcuna previsione di carattere cronologico o temporale: ma il beneficio dalla stessa previsto non trova copertura finanziaria nel momento in cui l’amministrazione intimata si trova ad esaminare la domanda dell’odierno ricorrente.
Il problema non è – semplicisticamente – se la norma che attribuisce il diritto allo sgravio abbia, o meno, un ambito temporale di applicazione circoscritto: il problema è semmai relativo alla natura del diritto che la norme stessa riconosce agli imprenditori che versano nelle condizioni stabilite, che dev’essere ascritto alla categoria che la dottrina individua come diritti finanziariamente condizionati.
E’ ormai da tempo acquisita la consapevolezza che molte delle prestazioni previste dalla legge in favore di singoli soggetti, non solo nella materia dei servizi pubblici ma in vasti settori del diritto pubblico dell’economia, sono condizionate dai limiti dell’organizzazione della pubblica amministrazione che deve erogare quelle prestazioni, tanto che non mancano orientamenti tendenti a qualificare tali diritti, di fronte al potere organizzatorio della pubblica amministrazione, come veri e propri interessi legittimi.
Comune è però la convinzione per cui, in tali casi, il diritto soggettivo, quand’anche configurabile come tale è, comunque, finanziariamente condizionato: sicché il suo pieno soddisfacimento è subordinato alla sussistenza della provvista finanziaria.
Nella materia sanitaria, nella quale con maggior frequenza si è posto il riferito problema, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione n. 8 del 2006, ha affermato che “La determinazione da parte dell’Amministrazione del tetto di spesa e la suddivisione di essa tra le attività assistenziali,costituisce esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale la situazione del privato è di interesse legittimo.”
Nella stessa materia la Corte costituzionale, con la sentenza n. 200 del 2005, ha affermato che anche le norme di principio della legislazione statale sono “dirette a garantire ad ogni persona il diritto alla salute come «un diritto costituzionale condizionato dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti», tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento (sentenze nn. 304 del 1994, 247 del 1992).”
Se ciò vale per il diritto alla salute, vale, negli stessi termini, per il diritto dell’imprenditore ad ottenere i benefici economici previsti dalla legge n. 30 del 1997: quest’ultima non prevede limiti temporali, ma la sua effettiva attuazione suppone l’esistenza di una provvista che va ricercata nel bilancio regionale riferito al momento in cui si assume la decisione sulla singola domanda..
Il limite della copertura finanziaria è infatti un limite strutturale dell’attività amministrativa, come la moderna dottrina ha posto in evidenza.
Inoltre, nel caso in esame, la dissociazione fra compiti amministrativi (nella specie, di incentivo allo sviluppo del mercato del lavoro e di lotta alla disoccupazione), e provvista finanziaria, non è imputabile all’amministrazione, in quanto, a differenza della materia sanitaria (cui specificamente si riferisce la giurisprudenza richiamata), non è il potere di organizzazione dell’amministrazione ad orientare i flussi finanziari destinati all’attività considerata, bensì un insuperabile fattore di rigidità, dato dalla mancata copertura finanziaria ad opera del legislatore regionale delle funzioni e dei compiti di incentivo attribuiti all’amministrazione.
4. Altrettanto mal posta è la questione della pretesa retroattività delle legge regionale n. 9 del 2002.

In realtà tale legge ha disposto l’autorizzazione alla spesa delle sole domande relative ad assunzioni effettuate entro il 31 dicembre 1999, in considerazione della evidente priorità cronologica e della compatibilità finanziaria con le risorse disponibili.
Essa non ha inciso negativamente sulle posizioni soggettive, come quella dell’odierno ricorrente, di chi aveva effettuato le assunzioni a partire dal 1° gennaio 2000: per il semplice fatto che tali assunzioni erano prive di copertura finanziaria già prima della legge regionale 9/2002 (che, dunque, non ha modificato in peius la condizione delle parti dei procedimenti già in essere, dal momento che non la ha proprio modificata).
5. Con il secondo motivo si lamenta la lesione l’affidamento ingenerato nel ricorrente, anche a seguito della precedente valutazione di astratta ammissibilità della domanda, dalla complessiva condotta dell’amministrazione intimata, e se ne invocano le statuizioni conseguenti anche sul piano risarcitorio.

Anche questa censura è infondata.
In primo luogo, mette conto rilevare che l’affidamento tutelabile è il legittimo affidamento: laddove, per quanto in precedenza argomentato, la pretesa dell’odierno ricorrente non è dalla legge regionale n. 30 del 1997 protetta in maniera piena, ma solo nei limiti della misura delle risorse disponibili, sicché una situazione di affidamento legittimamente rilevante si sarebbe potuta vantare solo a seguito e in presenza di una norma di autorizzazione alla spesa relativa anche alle domande successive al 1° gennaio 2000.
In secondo luogo, la lesione dell’affidamento che la difesa della parte ricorrente prospetta è, più correttamente, da riferire semmai all’affidamento ingenerato dal legislatore regionale, e non dall’amministrazione, che si è limitata a prendere atto della carenza di risorse, pur a fronte della norma che astrattamente riconosce il beneficio, e a provvedere di conseguenza, in assenza di fondi nel bilancio regionale, e di una norma di rifinanziamento da parte dello stesso legislatore.
La precedente valutazione amministrativa di ammissibilità all’istruttoria è riferita, all’evidenza, ai profili tecnico-amministrativi della domanda, e non anche a quelli finanziari, che hanno invece costituito la ragione della statuizione di inammissibilità contenuta nel provvedimento impugnato.
L’erroneità della prospettazione della parte ricorrente emerge nel punto centrale dell’argomentazione della stessa: “Pertanto, avendo l’odierno ricorrente, come già precisato in punto di fatto, presentato l’istanza ex art. 5 L.R. 30/97 in data 22.02.2000, ed essendo venuto a conoscenza che la stessa era stata ritenuta ammissibile all’istruttoria, essendo decorsi più i quattro anni aveva legittimamente confidato nel favorevole espletamento della prevista attività istruttoria da parte dell’Amministrazione odierna resistente, sussistendo tutti i presupposti di legge per l’accoglimento dell’istanza avanzata”.
Siffatta prospettazione trascura di considerare che la sussistenza di “tutti i presupposti di legge” implica, in materia di diritti finanziariamente condizionati, anche che il legislatore regionale ponga l’amministrazione in condizione di poter contare su risorse utilizzabili nello specifico campo d’intervento considerato: in questo senso l’A.P. del Consiglio di Stato, nella citata decisione n. 8 del 2006, nel rigettare la censura di illegittimità per tardività dei provvedimenti impugnati, ha affermato che nella valutazione (e, prima ancora, nella affermazione della sussistenza) del ritardo dev’essere considerata l’impossibilità della emanazione di un provvedimento implicante una funzione di spesa prima dell’assegnazione e della disponibilità delle relative somme (“Basti al riguardo considerare che l’assegnazione della quota di bilancio di parte corrente, da parte della Regione, è intervenuta il 30 aprile 2001: che, prima di ciò, gli atti relativi al tetto di spesa non potevano essere adottati”).
Di fronte a questa basilare considerazione delle dinamiche del circuito dell’indirizzo politico-amministrativo nel governo dell’economia, è pertanto priva di fondamento l’affermazione, contenuta nel ricorso, di una supposta “condotta colposamente omissiva ed inerte delle Amministrazioni resistenti”.
6. Il ricorso è pertanto infondato, e come tale dev’essere respinto, anche in relazione alla domanda risarcitoria, risultando assorbente l’infondatezza dell’illegittimità provvedimentale denunciata, rispetto alla valutazione della mancata allegazione di tutti gli elementi della fattispecie d’illecito.

Sussistono tuttavia giusti motivi, avuto riguardo alla natura della controversia, per compensare fra le parti le spese del giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione seconda, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe indicato.———–

Spese compensate.—————————————————————-

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.————————————————————————

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 26 giugno 2007.

Depositato in Segreteria il 9.7.2007

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione II – Sentenza – 9/7/2007 n.1774 proviene da Giustamm.

Pres. A. Guida, est. F. Guarracino
WWF Italia (avv. Maurizio Balletta e Rosella Razzano) c. Comune di Piano di Sorrento (avv. Ferdinando Pinto) e Regione Campania (Avvocatura Regionale)

sulla necessità di sottoporre a valutazione di impatto ambientale i progetti di opere pubbliche ricadenti anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette

1. Ambiente – Opere Pubbliche – Progetto di riqualificazione di un porto turistico ricadente in area naturale protetta – Obbligo di sottoposizione a Valutazione Impatto Ambientale – Sussiste.

2. Ambiente – Opere Pubbliche – Delibera comunale di approvazione dei progetto di riqualificazione di un porto turistico ricadente in area naturale protetta – Mancata sottoposizione a Valutazione Impatto Ambientale – Illegittimità.

3. Ambiente – Zona di protezione speciale ai sensi della dir. 79/409/CEE – Equiparabilità alle aree naturali protette – Conseguenze.

4. Giustizia Amministrativa – Tutela cautelare – Funzione – Efficacia erga omnes dell’ordinanza cautelare di sospensione di atto generale – Sussiste – Fattispecie.

1. In base all’art. 1, co. 4, del d.p.r. 12 aprile 1996 (recante, ex art. 40, co. 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, l’atto di indirizzo e coordinamento per la definizione di condizioni, criteri e norme tecniche per l’applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell’allegato II dir. 85/337/CEE) il progetto di riqualificazione di un porto turistico è comunque assoggettato a procedura di valutazione di impatto ambientale quando le aree di intervento ricadono, anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette.

2. E’ illegittima la deliberazione di approvazione di un progetto di riqualificazione di un porto turistico ricadente all’interno di aree naturali protette, non assoggettato a procedura di impatto ambientale bensì alla sola valutazione di incidenza da parte del competente organo regionale ai sensi dell’art. 1, co. 6 del d.p.r. 12 aprile 1996.

3. Le zone di protezione speciale (cd ZPS) ai sensi della dir. 79/409/CEE (concernente la conservazione degli uccelli selvatici) sono annoverabili tra le aree naturali protette: per l’effetto tutti gli interventi di cui all’allegato B del d.p.r. 12 aprile 1996 ricadenti nelle zone di protezione speciale devono essere sottoposti alla procedura di valutazione di impatto ambientale.
4. Per la sua funzione anticipatoria degli effetti della decisione sul merito, l’ordinanza cautelare di sospensione emanata ai sensi degli artt. 21 e 33 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, pur essendo provvisoria e temporanea, priva di efficacia ex tunc gli atti impugnati con conseguenze corrispondenti a quelle proprie delle pronunce d’annullamento; perciò, se non diversamente disposto, ogni qual volta gli effetti demolitori della sentenza di annullamento sono destinati a prodursi erga omnes per la natura generale ed inscindibile dell’atto caducato, anche la sospensione, in via cautelare, dei suoi effetti opera non limitatamente alle parti del giudizio, ma nei confronti della generalità dei consociati.

composto dai signori magistrati:
Antonio Guida Presidente

Paolo Corciulo Primo Referendario

Francesco Guarracino Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti:
ricorso n. 8313/05 e successivi motivi aggiunti, proposti
dall’ Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S., in persona del presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore arch. Fulco Pratesi, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. Maurizio Balletta e Rosella Razzano, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, via A. Da Salerno n. 13, presso la sede del WWF sezione regionale Campania

contro

– il Comune di Piano di Sorrento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ferdinando Pinto, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via Cesario Console n. 3 presso lo studio del prof. avv. Erik Furno;

– la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale quale legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Lidia Buondonno dell’Avvocatura regionale, con la quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81

– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Soprintendenza Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della regione Campania, in persona del Soprintendente pro tempore, non costituitosi in giudizio;

– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Castellammare di Stabia, in persona del dirigente pro tempore, non costituitosi in giudizio;

– l’Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

– l’Agenzia delle Dogane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

–

e nei confronti del
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:
1) delle determinazioni assunte dagli enti intimati nelle sedute della Conferenza dei servizi del 21.7.2005 e del 5.9.2005, conosciute in allegato alla nota del Sindaco di Piano di Sorrento prot. n. 21468 del 23.9.2005, nonché dei pareri espressi in tale sede dagli enti intimati, nonché della nota del Comune di Piano di Sorrento di convocazione della predetta conferenza dei servizi;

2) della nota del dirigente della Regione Campania – AGC Ecologia – Settore Tutela dell’Ambiente, acquisita al protocollo del Comune di Piano di Sorrento nn. 25658 e n. 25659 del 3.11.2005, con la quale si comunica che la competente commissione regionale ha espresso parere favorevole ai fini della valutazione di incidenza e parere di esenzione dalla necessità di valutazione di impatto ambientale;

3) del parere, richiamato nella nota regionale impugnata sub 2, espresso dalla suddetta Commissione regionale tecnico-istruttoria per la VIA nella seduta del 10.11.2005;

4) di tutti gli atti presupposti, collegati e conseguenti, ivi compreso:

– le deliberazioni della Giunta del Comune di Piano di Sorrento n. 195 del 20.9.2004 e n. 227 del 10.6.2005 di approvazione del progetto preliminare e definitivo, richiamate nella convocazione della conferenza dei servizi impugnata sub. 1;

– qualora esistenti, il provvedimento regionale di esenzione dalla preventiva VIA e di conclusione favorevole della valutazione di incidenza

–

quanto ai motivi aggiunti:
5) del decreto dell’Assessore alla tutela dell’Ambiente n. 667 del 21.12.2005, pubblicato in estratto sul B.U.R.C. n. 2 del 9.1.2006, nonché del parere della Commissione regionale V.I.A. adottato nella seduta dell’11.10.2005 e della proposta del Tavolo tecnico

6)

*.*.*

ricorso n. 1703/06, proposto
dall’Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S., in persona del presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore arch. Fulco Pratesi, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. Maurizio Balletta e Rosella Razzano, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, via A. Da Salerno n. 13, presso la sede del WWF sezione regionale Campania

contro

– la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale quale legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina dell’Avvocatura regionale, con la quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81

–

e nei confronti di
– il Comune di Piano di Sorrento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ferdinando Pinto, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via Cesario Console n. 3 presso lo studio del prof. avv. Erik Furno;

– il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

per l’annullamento
– del decreto dell’Assessore regionale alla Tutela dell’Ambiente n. 666 del 21.12.2005, pubblicato in estratto sul B.U.R.C. n. 2 del 9.1.2006, con il quale si esprime parere favorevole di valutazione di incidenza ed esclusione della procedura della valutazione di impatto ambientale per il progetto “Riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano” da realizzarsi nel Comune di Piano di Sorrento (NA);

– del parere della Commissione regionale V.I.A. adottato nella seduta dell’11.10.2005, richiamato nel provvedimento impugnato sub 1.

*.*.*

nonché sui motivi aggiunti ai ricorsi riuniti nn. 8313/05 e 1703/06

per l’annullamento
– del decreto n. 1 del 27.4.2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi intesa all’acquisizione dei nulla osta, pareri ed assensi delle altre amministrazioni necessari per l’esecutività del progetto di “Protezione e messa in sicurezza del litorale del borgo di Marina di Cassano”;

– ove e per quanto occorra, della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19.1.2007, recante “Misure di conservazione per i siti Natura 2000 della Regione Campania. Zone di Protezione Speciale (ZPS) e Siti di importanza comunitaria (SIC) – con allegati”, pubblicata nel BURC n. 11 del 19.2.2007.

*.*.*

Visti i ricorsi con i relativi allegati ed i successivi motivi aggiunti;
Visti i rispettivi atti di costituzione della Regione Campania, del Comune di Piano di Sorrento, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia delle Dogane;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Vista l’ordinanza del 31 ottobre 2006, n. 683;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il referendario avv. Francesco Guarracino;
Uditi alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con un primo ricorso (n. 8313/05) l’Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S. (d’ora innanzi: WWF) ha impugnato le determinazioni assunte in merito ai lavori di messa in sicurezza del Borgo di Marina di Cassano nelle sedute del 21.7.2005 e del 5.9.2005 della conferenza dei servizi indetta ex d.lgs. 42/04 dal Comune di Piano di Sorrento, la nota della Regione Campania – AGC Ecologia – Settore Tutela dell’Ambiente (acquisita al protocollo del Comune di Piano di Sorrento nn. 25658 e 25659 del 3.11.2005) con cui era stato comunicato che la competente commissione regionale aveva espresso parere favorevole di valutazione di incidenza con esclusione dalla procedura di valutazione di impatto ambientale, il predetto parere della commissione regionale nonché gli atti presupposti indicati in epigrafe.
Di tali atti il ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per violazione di legge (dir 92/43/CEE, art. 5 d.p.r. 8.9.1997, n 357, dir. 85/337/CEE, art. 1, commi 6, 8, 10, d.p.r. 12.4.1996), nullità ex art. 21 septies l. 241/90 ed eccesso di potere sotto più profili, deducendo in particolare, con cinque distinti motivi di gravame, che:
i) i progetti non sarebbero stati sottoposti alla preventiva verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale con contestuale valutazione di incidenza sul sito di incidenza comunitario ex dir. 92/437CEE in cui l’area sarebbe compresa, né rispettate le prescrizioni in tema di pubblicità e partecipazione dettate dagli artt. 8 e 9 del d.p.r. 12.4.1996;

ii) per effetto della predetta omissione l’amministrazione non avrebbe avuto il potere di autorizzare o approvare i progetti, con nullità ex art. 21 septies l. 241/90;

iii) trattandosi di opere (ampliamento del porto e dello specchio d’acqua operativo) con prevedibile rilevante impatto ambientale, il parere della commissione regionale non avrebbe potuto escludere la procedura di V.I.A., peraltro posteriormente alla stessa autorizzazione;

iv) malgrado l’adozione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi anche ai fini paesaggistico-naturali, non sarebbe esplicitata alcuna compatibilità delle opere con i valori paesaggistici tutelati, non risulterebbe acquisito il necessario parere della commissione edilizia integrata comunale né accertata la compatibilità col P.U.T. dell’area, le cui disposizioni, anzi, sarebbero state violate;

v) alla conferenza dei servizi illegittimamente non sarebbe stata invitata anche la Regione Campania.

Il Comune di Piano di Sorrento si è costituito in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso, in quanto rivolto avverso determinazioni della conferenza di servizi aventi valore endoprocedimentale, non essendo ancora intervenuta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, ex art. 14 ter l. 241/90, da parte dell’amministrazione procedente. Nel merito, ha sostenuto, sul piano procedurale, l’irrilevanza del fatto che la procedura di valutazione di impatto non avesse preceduto la conferenza di servizi, una volta acclarato che essa era stata comunque attivata presso l’assessorato regionale (dandone atto nell’avviso di convocazione della conferenza, sì da subordinare le risultanze di quest’ultima a quelle della predetta valutazione) e che, dopo la conferenza di servizi, la commissione si era pronunciata per la non necessità della seconda fase della valutazione di impatto ambientale. Sul piano sostanziale, ha poi replicato che, avendo l’intervento ad oggetto non un ampliamento dell’area destinata alla portualità, ma solo la realizzazione di una nuova scogliera di protezione del costone tufaceo esistente, non era necessaria la seconda fase della valutazione di impatto ambientale. Nessuna ragione, inoltre, avrebbe imposto la partecipazione alla conferenza di servizi della Regione, essendo le opere già state valutate in sede di pianificazione urbanistica.
La Regione Campania si è costituita in giudizio, eccependo la inammissibilità del gravame avverso la nota del Settore Tutela Ambiente dell’Assessorato regionale all’ecologia, trattandosi di atto meramente endoprocedimentale, e sostenendo l’infondatezza del ricorso nel merito, in quanto il progetto non riguarderebbe (diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente) un sito compreso in un’area protetta (la riserva marina di “Punta della Campanella”), ma un territorio classificato tra i siti d’importanza comunitaria, i quali sono soggetti a valutazione di incidenza ambientale (c.d. procedura di screening) ma non necessariamente a successiva valutazione di impatto ambientale.
Si sono altresì costituiti in giudizio i Ministeri intimati.
Con atto per motivi aggiunti, notificato il 13-15.2.2006 e depositato il 6.3.2006, il ricorrente ha susseguentemente impugnato sia il decreto n. 667 del 21.12.2005 con cui l’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente, in conformità al parere della Commissione V.I.A. del 11.10.05, ha espresso parere favorevole di valutazione di incidenza e di esclusione dalla procedura di V.I.A. per il progetto de quo, sia il parere della Commissione V.I.A.
Sostiene il ricorrente che tali atti sarebbero viziati, per violazione di legge ed eccesso di potere, per i seguenti motivi:
i) le opere progettate ricadrebbero in area naturale protetta, tale essendo la Zona di protezione speciale (ZPS) “Fondali Marini di punta Campanella e Capri”, ai sensi della dir. 79/409/CEE e dell’Allegato 1 al d.m. 25.3.05, cosicché esse sarebbero soggette a V.I.A. obbligatoria ex art. 1, co. 4, d.p.r. 12.4.1996;

ii) competente all’adozione del decreto impugnato sarebbe stato l’organo burocratico e non l’assessore, organo politico;

iii) i procedimenti di valutazione di incidenza e di V.I.A. avrebbero natura preventiva, dovendo essere espletati prima dell’autorizzazione (art. 2, co. 1, dir. 85/337/CEE);

iv) gli interventi progettati dal Comune, comprendenti sia opere a terra (la scogliera) sia opere a mare, non sarebbero potuti essere sottoposti a distinti procedimenti di valutazione e screening, dovendo essere valutati unitariamente (art. 6, co. 3, dir. 92/43/CEE);

v) il frazionamento delle opere in due interventi, sottoposti a due distinti giudizi di valutazione di incidenza, contrasterebbe altresì con la dir. 85/337/CEE, l’art. 6 l. 349/86, il d.p.c.m. 10.8.1988, n. 377, e la circolare del Ministro dell’Ambiente 7.10.1996, n. 15208, dovendo il procedimento di valutazione considerare, oltre all’impatto dei singoli segmenti, anche le interazioni dell’opera complessiva sull’ambiente.

Ha replicato con memoria depositata il 5.4.2006 il Comune di Piano di Sorrento.
2. Con un secondo ricorso (n. 1703/06), con contestuale domanda cautelare, il WWF Italia ha impugnato il decreto n. 666 del 21.12.2005 con cui – in relazione stavolta al progetto “riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano” – l’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente ha espresso parere favorevole di valutazione di incidenza e di esclusione dalla procedura di V.I.A. per il progetto in questione, conformemente al parere della Commissione V.I.A. del 11.10.05, anch’esso impugnato.
I motivi di gravame sono i medesimi proposti con l’impugnazione, a mezzo motivi aggiunti, del decreto assessorile n. 667/2005 (di cui si è detto supra), fatto salvo che per il terzo mezzo di impugnazione, che in questo caso attiene alla circostanza che in sede di valutazione di incidenza non sarebbe stato considerato l’impatto delle opere su specie marine (Cystoseira zostera e posidonia) indicate dal Ministero dell’Ambiente quali prioritarie per la tutela del sito.
Si sono costituiti in giudizio, svolgendo nelle proprie memorie difese in buona parte coincidenti con quelle fatte valere nella causa n. 8313/05, il Comune di Piano di Sorrento (che ha altresì eccepito improcedibilità della azione) e la Regione Campania.
Si è altresì costituito, con atto di stile, il Ministero intimato.
3. Entrambe le cause sono state cancellate dal ruolo delle istanze cautelari alla camera di consiglio del 5 aprile 2006.
4. In vista dell’udienza di discussione del 25 ottobre 2006 le parti hanno depositato scritti a sostegno delle rispettive ragioni.
5. Con ordinanza del 31 ottobre 2006, n. 683, riuniti i ricorsi, sono stati disposti incombenti istruttori.
6. Con atto notificato il 20-22 marzo e depositato il 29 marzo 2007, il WWF Italia ha proposto motivi aggiunti per impugnare il decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del funzionario responsabile del Comune di Piano di Sorrento conclusivo della conferenza di servizi sul progetto di “protezione e messa in sicurezza del litorale del borgo di Marina di Cassano”, nonché la deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19.1.2007, recante “Misure di conservazione per i siti Natura 2000 della Regione Campania. Zone di Protezione Speciale (ZPS) e Siti di importanza comunitaria (SIC)”, la quale farebbe venir meno la qualificazione della ZPS come area naturale protetta e, dunque, l’obbligo di preventiva valutazione di impatto ambientale.
Hanno resistito il Ministero dei Beni Culturali ed il Comune di Piano di Sorrento. Quest’ultimo ha depositato una memoria conclusionale in vista dell’udienza di discussione.
5. Alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 i ricorsi sono stati posti in decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di litispendenza sollevata dal Comune di Piano di Sorrento nella memoria di costituzione nel giudizio n. 1703/06 è destituita di fondamento, attesa la diversità di oggetto delle due cause in esame: la prima, infatti, riguarda gli atti della conferenza dei servizi indetta ex d.lgs. 42/04 dal Comune di Piano di Sorrento ed il decreto assessorile n. 667 del 2005 di esezione dalla V.I.A. del progetto “protezione e messa in sicurezza del borgo di Marina di Cassano”, mentre la seconda riguarda il decreto n. 666 del 2005 di esenzione dalla V.I.A. del progetto “riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano”, progetti che la stessa amministrazione comunale ha ritenuto di dover separatamente trattare.
Quanto poi al rilievo, formulato nella medesima memoria, secondo cui il ricorrente avrebbe dovuto impugnare il decreto assessorile n. 666 del 2005 non già mediante autonomo ricorso, ma a mezzo di motivi aggiunti da proporsi nella precedente causa n. 8313/05, va in senso contrario rilevato che l’impugnazione di un provvedimento connesso all’oggetto del giudizio attraverso motivi aggiunti costituisce una facoltà e non un obbligo per il ricorrente.
Infine, le eccezioni processuali sollevate in relazione al carattere endoprocedimentale delle determinazioni assunte dagli enti intimati nelle sedute della conferenza dei servizi e dei pareri ivi espressi, nonché della convocazione stessa della conferenza, per la mancata impugnazione della determinazione finale della conferenza, sono comunque superate a seguito del gravame avverso la stessa proposto con l’atto per motivi aggiunti del 21-22 marzo 2007.
2. Venendo al merito delle censure rivolte ai due decreti, che per la sostanziale identità delle questioni può essere unitariamente trattato, deve esaminarsi in primo luogo la censura d’incompetenza dell’assessore, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 165/2001, all’adozione dei pareri di cui trattasi.
La censura non può essere accolta, risultando dallo stesso preambolo dei decreti impugnati che la competenza dell’Assessore all’Ambiente alla formalizzazione con proprio atto monocratico del giudizio di compatibilità ambientale è stata stabilita con delibera della Giunta regionale n. 5249 del 31 ottobre 2002, che non ha costituito oggetto di impugnazione.
3. Sotto il versante sostanziale, il primo profilo controverso concerne la natura di area naturale protetta della zona su cui incidono i due progetti, rispettivamente denominati “Protezione e messa in sicurezza del borgo di Marina di Cassano” e “Riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano”.
Difatti, in base all’art. 1, co. 4, del d.p.r. 12 aprile 1996 (recante, ex art. 40, co. 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, l’atto di indirizzo e coordinamento per la definizione di condizioni, criteri e norme tecniche per l’applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell’allegato II dir. 85/337/CEE) i progetti di cui all’Allegato B (quali quelli di cui si discute: lettere q) e n) di detto allegato) sono comunque assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale quando ricadono, anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette, restando altrimenti soggetti, ai sensi del successivo comma 6, soltanto alla c.d. procedura di verifica (l’autorità competente verifica se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di valutazione d’impatto ambientale).
E’ pacifico in causa che la zona de qua non è compresa nell’area marina protetta di Punta Campanella, essendo le opere semplicemente localizzate “nei pressi” della riserva naturale marina di Punta Campanella (p. 3 del ricorso introduttivo del giudizio n. 8813/05, con evidente richiamo ad colorandum).
Sostiene peraltro il WWF Italia che la zona interessata dalle opere sarebbe compresa nel sito di importanza comunitaria e Zona di protezione speciale (ZPS) ai sensi della dir. 79/409/CEE (concernente la conservazione degli uccelli selvatici) denominato “Fondali Marini di punta Campanella e Capri”, codice IT 8030011, di cui all’allegato I al decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 25 marzo 2005; circostanza che non ha formato oggetto di contestazione ed è espressamente ammessa dalla Regione Campania nella memoria depositata il 14 dicembre 2005.
La questione che si pone, quindi, all’esame è se le zone di protezione speciale ai sensi della direttiva comunitaria sulla conservazione degli uccelli selvatici siano annoverabili tra le aree naturali protette.
Lo sostiene il WWF Italia, invocando la circostanza che le Zone di protezione speciale ai sensi della dir. 79/409/CEE sono state incluse nella classificazione delle aree protette con la deliberazione del 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette di cui all’art. 3 della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Obietta il Comune di Piano di Sorrento che la deliberazione del Comitato è stata annullata con decreto del Ministero dell’Ambiente del 25 marzo 2005 (ad oggetto “annullamento della deliberazione 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette; gestione e misure di conservazione delle Zone di protezione speciale (ZPS) e delle Zone speciali di conservazione (ZSC)”), pubblicata in G.U. n. 155 del 6 luglio 2005; al che il WWF ha replicato che l’efficacia del decreto ministeriale di annullamento è stata sospesa dal TAR Lazio, sez. II bis, con ordinanza del 24 novembre 2005, n. 6856, (confermata in grado d’appello da C.d.S., sez. VI, ord. n. 783/06) nel corso di un giudizio non ancora definito nel merito.
In effetti, al momento dell’adozione dei due decreti nn. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 dell’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente, il d.m. 25.3.2005, che aveva estromesso le ZZ.PP.SS. dal novero delle aree naturali protette, era già sospeso dalla decisione cautelare del T.A.R. del Lazio.
Sui limiti soggettivi dei provvedimenti cautelari che sospendono atti ad efficacia generale si registrano opposti orientamenti, ora sostenendosene l’efficacia erga omnes, ora invece ritenendola limitata inter partes siccome circoscritta al solo interesse dedotto in giudizio.
Corretta appare la prima soluzione: per la sua funzione anticipatoria degli effetti della decisione sul merito, l’ordinanza cautelare di sospensione emanata ai sensi degli artt. 21 e 33 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, pur essendo provvisoria e temporanea, priva di efficacia ex tunc gli atti impugnati con conseguenze corrispondenti a quelle proprie delle pronunce d’annullamento; perciò, se non diversamente disposto, ogni qual volta gli effetti demolitori della sentenza di annullamento sono destinati a prodursi erga omnes per la natura generale ed inscindibile dell’atto caducato, anche la sospensione, in via cautelare, dei suoi effetti opera non limitatamente alle parti del giudizio, ma nei confronti della generalità dei consociati.
Il problema dell’eccedenza degli effetti del pronunciamento cautelare rispetto all’interesse azionato dal ricorrente non può essere risolto al di fuori del processo cui la pronuncia appartiene, ma va prevenuto con la decisione stessa, avendo cura di restringere la portata effettuale del provvedimento giudiziale nei limiti dell’interesse del ricorrente. Se una tale limitazione non è desumibile dalla decisione, non può essere introdotta dall’esterno.
Nella specie, l’ordinanza cautelare con cui è stata sospesa l’efficacia del decreto ministeriale di annullamento della deliberazione del 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette non è stata limitata, neppure in appello, nei confini di quanto strettamente necessario a preservare, nelle more del giudizio, le ragioni del ricorrente: il perché è d’altronde chiaro, ove si ponga mente al fatto che in quel giudizio il ricorrente era una associazione ambientalista, e dunque un soggetto esponenziale di interessi collettivi.
Quest’ultima circostanza, peraltro, comporta che, anche se si volesse seguire la tesi secondo cui l’efficacia del provvedimento cautelare resterebbe circoscritta al solo interesse dedotto in giudizio, trovando i suoi confini nel dato concreto ed obiettivo della situazione bisognosa di immediata tutela, la conclusione non sarebbe diversa, nel senso che la sospensione disposta dal TAR romano finirebbe comunque per essere opponibile erga omnes.
Per tali ragioni, quando i decreti nn. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 dell’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente furono emanati, il d.m. che aveva estromesso le ZPS dalle aree naturali protette era inefficace erga omnes e doveva considerarsi tamquam non esset: da qui la fondatezza delle censure proposte con il primo dei motivi aggiunti al ricorso n. 8313/05 e col primo mezzo di gravame del ricorso n. 1703/06, giacché, rientrando la zona in questione a pieno titolo tra le aree naturali protette, i progetti dovevano essere sottoposti a procedura di V.I.A. obbligatoria ai sensi dell’art. 1, co. 4, del d.p.r. 12 aprile 1996.
Tanto basta, assorbita ogni diversa questione, per l’accoglimento di tali gravami, nonché dei motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007 contro l’approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi, con conseguente annullamento dei decreti dell’Assessore regionale alla tutela dell’Ambiente n. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 e del decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi.
4. Residua da esaminare il gravame proposto, con i motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007, avverso la successiva deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19 gennaio 2007, per il caso in cui il venir meno della qualificazione delle ZPS come aree naturali protette fosse da ricondursi, invece che al decreto ministeriale del 25 marzo 2005 (perché, in tesi, sospesa erga omnes), a tale deliberazione.
Rileva, in proposito, il Tribunale che la predetta deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19 gennaio 2007, limitatamente al punto 5 che, concernendo proprio la cessazione degli effetti delle “misure desumibili dalla generale assimilazione delle ZPS dei pSIC, e dei SIC alle aree protette, operata con la Deliberazione 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette”, determinava il venir meno della qualificazione della ZPS come area naturale protetta (col correlativo obbligo di preventiva valutazione di impatto ambientale), è già stata annullata in accoglimento di un altro ricorso proposto dallo stesso WWF, assunto in decisione in forma semplificata in questa stessa camera di consiglio del 23 maggio 2007, con la sentenza di questa Sezione del 5 giugno 2007, n. 5941.
Per tale ragione, il gravame va dichiarato improcedibile.
5. La complessità delle questioni giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione I, accoglie il gravame proposto con i ricorsi in epigrafe avverso i decreti dell’Assessore regionale alla tutela dell’Ambiente n. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 ed il decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi e, per l’effetto, li annulla.
Dichiara in parte improcedibili i motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007.
Spese compensate. ——————————————————————–
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 23 maggio 2007.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 9/7/2007 n.6586 proviene da Giustamm.

La sospensione di un provvedimento in materia di tutela ambientale, disposta dal giudice amministrativo su ricorso di un’associazione ambientalista, ha effetti erga omnes. (G.S.)

E’ illegittimo il provvedimento che autorizzi l’esecuzione di lavori pubblici, se emanato sul presupposto di altro provvedimento che all’epoca risulti sospeso in un diverso ricorso e su istanza di un’associazione ambientalista (nel caso di specie, si discuteva della legittimita’ di un intervento in zona sottoposta a tutela, con vincolo annullato dal ministero ma ripristinato da una sospensiva ottenuta su ricorso dell’associazione ambientalista). (G.S.)

n. 6586/07 Reg. Sent.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania,
sezione I,

composto dai signori magistrati:
Antonio Guida Presidente
Paolo Corciulo Primo Referendario
Francesco Guarracino Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti:
ricorso n. 8313/05 e successivi motivi aggiunti, proposti dalla Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S., in persona del presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore arch. Fulco Pratesi, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. Maurizio Balletta e Rosella Razzano, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, via A. Da Salerno n. 13, presso la sede del WWF sezione regionale Campania

CONTRO

– il Comune di Piano di Sorrento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ferdinando Pinto, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via Cesario Console n. 3 presso lo studio del prof. avv. Erik Furno;
– la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale quale legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Lidia Buondonno dell’Avvocatura regionale, con la quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Luci
– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Soprintendenza Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della regione Campania, in persona del Soprintendente pro tempore, non costituitosi in giudizio;
– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;
– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Castellammare di Stabia, in persona del dirigente pro tempore, non costituitosi in giudizio;
– l’Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;
– l’Agenzia delle Dogane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

e nei confronti del
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
1) delle determinazioni assunte dagli enti intimati nelle sedute della Conferenza dei servizi del 21.7.2005 e del 5.9.2005, conosciute in allegato alla nota del Sindaco di Piano di Sorrento prot. n. 21468 del 23.9.2005, nonché dei pareri espressi in tale sede dagli enti intimati, nonché della nota del Comune di Piano di Sorrento di convocazione della predetta conferenza dei servizi;
2) della nota del dirigente della Regione Campania – AGC Ecologia – Settore Tutela dell’Ambiente, acquisita al protocollo del Comune di Piano di Sorrento nn. 25658 e n. 25659 del 3.11.2005, con la quale si comunica che la competente commissione regionale ha espresso parere favorevole ai fini della valutazione di incidenza e parere di esenzione dalla necessità di valutazione di impatto ambientale;
3) del parere, richiamato nella nota regionale impugnata sub 2, espresso dalla suddetta Commissione regionale tecnico-istruttoria per la VIA nella seduta del 10.11.2005;
4) di tutti gli atti presupposti, collegati e conseguenti, ivi compreso:
– le deliberazioni della Giunta del Comune di Piano di Sorrento n. 195 del 20.9.2004 e n. 227 del 10.6.2005 di approvazione del progetto preliminare e definitivo, richiamate nella convocazione della conferenza dei servizi impugnata sub. 1;
– qualora esistenti, il provvedimento regionale di esenzione dalla preventiva VIA e di conclusione favorevole della valutazione di incidenza
quanto ai motivi aggiunti:
5) del decreto dell’Assessore alla tutela dell’Ambiente n. 667 del 21.12.2005, pubblicato in estratto sul B.U.R.C. n. 2 del 9.1.2006, nonché del parere della Commissione regionale V.I.A. adottato nella seduta dell’11.10.2005 e della proposta del Tavolo tecnico

*.*.*

ricorso n. 1703/06, proposto dall’Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S., in persona del presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore arch. Fulco Pratesi, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. Maurizio Balletta e Rosella Razzano, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, via A. Da Salerno n. 13, presso la sede del WWF sezione regionale Campania

CONTRO

– la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale quale legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina dell’Avvocatura regionale, con la quale elettivamente domicilia

e nei confronti di
– il Comune di Piano di Sorrento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ferdinando Pinto, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via Cesario Console n. 3 presso lo studio del prof. avv. Erik Furno;
– il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis in Napoli, via A. Diaz n. 11;

per l’annullamento
– del decreto dell’Assessore regionale alla Tutela dell’Ambiente n. 666 del 21.12.2005, pubblicato in estratto sul B.U.R.C. n. 2 del 9.1.2006, con il quale si esprime parere favorevole di valutazione di incidenza ed esclusione della procedura della valuta
– del parere della Commissione regionale V.I.A. adottato nella seduta dell’11.10.2005, richiamato nel provvedimento impugnato sub 1.

*.*.*

nonché sui motivi aggiunti ai ricorsi riuniti nn. 8313/05 e 1703/06

per l’annullamento
– del decreto n. 1 del 27.4.2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi intesa all’acquisizione dei nulla osta, pareri ed assensi delle altre ammi
– ove e per quanto occorra, della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19.1.2007, recante “Misure di conservazione per i siti Natura 2000 della Regione Campania. Zone di Protezione Speciale (ZPS) e Siti di importanza comunitaria (

*.*.*

Visti i ricorsi con i relativi allegati ed i successivi motivi aggiunti;
Visti i rispettivi atti di costituzione della Regione Campania, del Comune di Piano di Sorrento, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia delle Dogane;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Vista l’ordinanza del 31 ottobre 2006, n. 683;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il referendario avv. Francesco Guarracino;
Uditi alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con un primo ricorso (n. 8313/05) l’Associazione Italiana per il World Wife Fund for Nature (WWF Italia) – O.N.L.U.S. (d’ora innanzi: WWF) ha impugnato le determinazioni assunte in merito ai lavori di messa in sicurezza del Borgo di Marina di Cassano nelle sedute del 21.7.2005 e del 5.9.2005 della conferenza dei servizi indetta ex d.lgs. 42/04 dal Comune di Piano di Sorrento, la nota della Regione Campania – AGC Ecologia – Settore Tutela dell’Ambiente (acquisita al protocollo del Comune di Piano di Sorrento nn. 25658 e 25659 del 3.11.2005) con cui era stato comunicato che la competente commissione regionale aveva espresso parere favorevole di valutazione di incidenza con esclusione dalla procedura di valutazione di impatto ambientale, il predetto parere della commissione regionale nonché gli atti presupposti indicati in epigrafe.
Di tali atti il ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per violazione di legge (dir 92/43/CEE, art. 5 d.p.r. 8.9.1997, n 357, dir. 85/337/CEE, art. 1, commi 6, 8, 10, d.p.r. 12.4.1996), nullità ex art. 21 septies l. 241/90 ed eccesso di potere sotto più profili, deducendo in particolare, con cinque distinti motivi di gravame, che:
i) i progetti non sarebbero stati sottoposti alla preventiva verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale con contestuale valutazione di incidenza sul sito di incidenza comunitario ex dir. 92/437CEE in cui l’area sarebbe compresa, né rispettate le prescrizioni in tema di pubblicità e partecipazione dettate dagli artt. 8 e 9 del d.p.r. 12.4.1996;
ii) per effetto della predetta omissione l’amministrazione non avrebbe avuto il potere di autorizzare o approvare i progetti, con nullità ex art. 21 septies l. 241/90;
iii) trattandosi di opere (ampliamento del porto e dello specchio d’acqua operativo) con prevedibile rilevante impatto ambientale, il parere della commissione regionale non avrebbe potuto escludere la procedura di V.I.A., peraltro posteriormente alla stessa autorizzazione;
iv) malgrado l’adozione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi anche ai fini paesaggistico-naturali, non sarebbe esplicitata alcuna compatibilità delle opere con i valori paesaggistici tutelati, non risulterebbe acquisito il necessario parere della commissione edilizia integrata comunale né accertata la compatibilità col P.U.T. dell’area, le cui disposizioni, anzi, sarebbero state violate;
v) alla conferenza dei servizi illegittimamente non sarebbe stata invitata anche la Regione Campania.
Il Comune di Piano di Sorrento si è costituito in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso, in quanto rivolto avverso determinazioni della conferenza di servizi aventi valore endoprocedimentale, non essendo ancora intervenuta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, ex art. 14 ter l. 241/90, da parte dell’amministrazione procedente. Nel merito, ha sostenuto, sul piano procedurale, l’irrilevanza del fatto che la procedura di valutazione di impatto non avesse preceduto la conferenza di servizi, una volta acclarato che essa era stata comunque attivata presso l’assessorato regionale (dandone atto nell’avviso di convocazione della conferenza, sì da subordinare le risultanze di quest’ultima a quelle della predetta valutazione) e che, dopo la conferenza di servizi, la commissione si era pronunciata per la non necessità della seconda fase della valutazione di impatto ambientale. Sul piano sostanziale, ha poi replicato che, avendo l’intervento ad oggetto non un ampliamento dell’area destinata alla portualità, ma solo la realizzazione di una nuova scogliera di protezione del costone tufaceo esistente, non era necessaria la seconda fase della valutazione di impatto ambientale. Nessuna ragione, inoltre, avrebbe imposto la partecipazione alla conferenza di servizi della Regione, essendo le opere già state valutate in sede di pianificazione urbanistica.
La Regione Campania si è costituita in giudizio, eccependo la inammissibilità del gravame avverso la nota del Settore Tutela Ambiente dell’Assessorato regionale all’ecologia, trattandosi di atto meramente endoprocedimentale, e sostenendo l’infondatezza del ricorso nel merito, in quanto il progetto non riguarderebbe (diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente) un sito compreso in un’area protetta (la riserva marina di “Punta della Campanella”), ma un territorio classificato tra i siti d’importanza comunitaria, i quali sono soggetti a valutazione di incidenza ambientale (c.d. procedura di screening) ma non necessariamente a successiva valutazione di impatto ambientale.
Si sono altresì costituiti in giudizio i Ministeri intimati.
Con atto per motivi aggiunti, notificato il 13-15.2.2006 e depositato il 6.3.2006, il ricorrente ha susseguentemente impugnato sia il decreto n. 667 del 21.12.2005 con cui l’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente, in conformità al parere della Commissione V.I.A. del 11.10.05, ha espresso parere favorevole di valutazione di incidenza e di esclusione dalla procedura di V.I.A. per il progetto de quo, sia il parere della Commissione V.I.A.
Sostiene il ricorrente che tali atti sarebbero viziati, per violazione di legge ed eccesso di potere, per i seguenti motivi:
i) le opere progettate ricadrebbero in area naturale protetta, tale essendo la Zona di protezione speciale (ZPS) “Fondali Marini di punta Campanella e Capri”, ai sensi della dir. 79/409/CEE e dell’Allegato 1 al d.m. 25.3.05, cosicché esse sarebbero soggette a V.I.A. obbligatoria ex art. 1, co. 4, d.p.r. 12.4.1996;
ii) competente all’adozione del decreto impugnato sarebbe stato l’organo burocratico e non l’assessore, organo politico;
iii) i procedimenti di valutazione di incidenza e di V.I.A. avrebbero natura preventiva, dovendo essere espletati prima dell’autorizzazione (art. 2, co. 1, dir. 85/337/CEE);
iv) gli interventi progettati dal Comune, comprendenti sia opere a terra (la scogliera) sia opere a mare, non sarebbero potuti essere sottoposti a distinti procedimenti di valutazione e screening, dovendo essere valutati unitariamente (art. 6, co. 3, dir. 92/43/CEE);
v) il frazionamento delle opere in due interventi, sottoposti a due distinti giudizi di valutazione di incidenza, contrasterebbe altresì con la dir. 85/337/CEE, l’art. 6 l. 349/86, il d.p.c.m. 10.8.1988, n. 377, e la circolare del Ministro dell’Ambiente 7.10.1996, n. 15208, dovendo il procedimento di valutazione considerare, oltre all’impatto dei singoli segmenti, anche le interazioni dell’opera complessiva sull’ambiente.
Ha replicato con memoria depositata il 5.4.2006 il Comune di Piano di Sorrento.
2. Con un secondo ricorso (n. 1703/06), con contestuale domanda cautelare, il WWF Italia ha impugnato il decreto n. 666 del 21.12.2005 con cui – in relazione stavolta al progetto “riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano” – l’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente ha espresso parere favorevole di valutazione di incidenza e di esclusione dalla procedura di V.I.A. per il progetto in questione, conformemente al parere della Commissione V.I.A. del 11.10.05, anch’esso impugnato.
I motivi di gravame sono i medesimi proposti con l’impugnazione, a mezzo motivi aggiunti, del decreto assessorile n. 667/2005 (di cui si è detto supra), fatto salvo che per il terzo mezzo di impugnazione, che in questo caso attiene alla circostanza che in sede di valutazione di incidenza non sarebbe stato considerato l’impatto delle opere su specie marine (Cystoseira zostera e posidonia) indicate dal Ministero dell’Ambiente quali prioritarie per la tutela del sito.
Si sono costituiti in giudizio, svolgendo nelle proprie memorie difese in buona parte coincidenti con quelle fatte valere nella causa n. 8313/05, il Comune di Piano di Sorrento (che ha altresì eccepito improcedibilità della azione) e la Regione Campania.
Si è altresì costituito, con atto di stile, il Ministero intimato.
3. Entrambe le cause sono state cancellate dal ruolo delle istanze cautelari alla camera di consiglio del 5 aprile 2006.
4. In vista dell’udienza di discussione del 25 ottobre 2006 le parti hanno depositato scritti a sostegno delle rispettive ragioni.
5. Con ordinanza del 31 ottobre 2006, n. 683, riuniti i ricorsi, sono stati disposti incombenti istruttori.
6. Con atto notificato il 20-22 marzo e depositato il 29 marzo 2007, il WWF Italia ha proposto motivi aggiunti per impugnare il decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del funzionario responsabile del Comune di Piano di Sorrento conclusivo della conferenza di servizi sul progetto di “protezione e messa in sicurezza del litorale del borgo di Marina di Cassano”, nonché la deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19.1.2007, recante “Misure di conservazione per i siti Natura 2000 della Regione Campania. Zone di Protezione Speciale (ZPS) e Siti di importanza comunitaria (SIC)”, la quale farebbe venir meno la qualificazione della ZPS come area naturale protetta e, dunque, l’obbligo di preventiva valutazione di impatto ambientale.
Hanno resistito il Ministero dei Beni Culturali ed il Comune di Piano di Sorrento. Quest’ultimo ha depositato una memoria conclusionale in vista dell’udienza di discussione.
5. Alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 i ricorsi sono stati posti in decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di litispendenza sollevata dal Comune di Piano di Sorrento nella memoria di costituzione nel giudizio n. 1703/06 è destituita di fondamento, attesa la diversità di oggetto delle due cause in esame: la prima, infatti, riguarda gli atti della conferenza dei servizi indetta ex d.lgs. 42/04 dal Comune di Piano di Sorrento ed il decreto assessorile n. 667 del 2005 di esezione dalla V.I.A. del progetto “protezione e messa in sicurezza del borgo di Marina di Cassano”, mentre la seconda riguarda il decreto n. 666 del 2005 di esenzione dalla V.I.A. del progetto “riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano”, progetti che la stessa amministrazione comunale ha ritenuto di dover separatamente trattare.
Quanto poi al rilievo, formulato nella medesima memoria, secondo cui il ricorrente avrebbe dovuto impugnare il decreto assessorile n. 666 del 2005 non già mediante autonomo ricorso, ma a mezzo di motivi aggiunti da proporsi nella precedente causa n. 8313/05, va in senso contrario rilevato che l’impugnazione di un provvedimento connesso all’oggetto del giudizio attraverso motivi aggiunti costituisce una facoltà e non un obbligo per il ricorrente.
Infine, le eccezioni processuali sollevate in relazione al carattere endoprocedimentale delle determinazioni assunte dagli enti intimati nelle sedute della conferenza dei servizi e dei pareri ivi espressi, nonché della convocazione stessa della conferenza, per la mancata impugnazione della determinazione finale della conferenza, sono comunque superate a seguito del gravame avverso la stessa proposto con l’atto per motivi aggiunti del 21-22 marzo 2007.
2. Venendo al merito delle censure rivolte ai due decreti, che per la sostanziale identità delle questioni può essere unitariamente trattato, deve esaminarsi in primo luogo la censura d’incompetenza dell’assessore, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 165/2001, all’adozione dei pareri di cui trattasi.
La censura non può essere accolta, risultando dallo stesso preambolo dei decreti impugnati che la competenza dell’Assessore all’Ambiente alla formalizzazione con proprio atto monocratico del giudizio di compatibilità ambientale è stata stabilita con delibera della Giunta regionale n. 5249 del 31 ottobre 2002, che non ha costituito oggetto di impugnazione.
3. Sotto il versante sostanziale, il primo profilo controverso concerne la natura di area naturale protetta della zona su cui incidono i due progetti, rispettivamente denominati “Protezione e messa in sicurezza del borgo di Marina di Cassano” e “Riqualificazione del porto turistico di Marina di Cassano”.
Difatti, in base all’art. 1, co. 4, del d.p.r. 12 aprile 1996 (recante, ex art. 40, co. 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, l’atto di indirizzo e coordinamento per la definizione di condizioni, criteri e norme tecniche per l’applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell’allegato II dir. 85/337/CEE) i progetti di cui all’Allegato B (quali quelli di cui si discute: lettere q) e n) di detto allegato) sono comunque assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale quando ricadono, anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette, restando altrimenti soggetti, ai sensi del successivo comma 6, soltanto alla c.d. procedura di verifica (l’autorità competente verifica se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di valutazione d’impatto ambientale).
E’ pacifico in causa che la zona de qua non è compresa nell’area marina protetta di Punta Campanella, essendo le opere semplicemente localizzate “nei pressi” della riserva naturale marina di Punta Campanella (p. 3 del ricorso introduttivo del giudizio n. 8813/05, con evidente richiamo ad colorandum).
Sostiene peraltro il WWF Italia che la zona interessata dalle opere sarebbe compresa nel sito di importanza comunitaria e Zona di protezione speciale (ZPS) ai sensi della dir. 79/409/CEE (concernente la conservazione degli uccelli selvatici) denominato “Fondali Marini di punta Campanella e Capri”, codice IT 8030011, di cui all’allegato I al decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 25 marzo 2005; circostanza che non ha formato oggetto di contestazione ed è espressamente ammessa dalla Regione Campania nella memoria depositata il 14 dicembre 2005.
La questione che si pone, quindi, all’esame è se le zone di protezione speciale ai sensi della direttiva comunitaria sulla conservazione degli uccelli selvatici siano annoverabili tra le aree naturali protette.
Lo sostiene il WWF Italia, invocando la circostanza che le Zone di protezione speciale ai sensi della dir. 79/409/CEE sono state incluse nella classificazione delle aree protette con la deliberazione del 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette di cui all’art. 3 della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Obietta il Comune di Piano di Sorrento che la deliberazione del Comitato è stata annullata con decreto del Ministero dell’Ambiente del 25 marzo 2005 (ad oggetto “annullamento della deliberazione 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette; gestione e misure di conservazione delle Zone di protezione speciale (ZPS) e delle Zone speciali di conservazione (ZSC)”), pubblicata in G.U. n. 155 del 6 luglio 2005; al che il WWF ha replicato che l’efficacia del decreto ministeriale di annullamento è stata sospesa dal TAR Lazio, sez. II bis, con ordinanza del 24 novembre 2005, n. 6856, (confermata in grado d’appello da C.d.S., sez. VI, ord. n. 783/06) nel corso di un giudizio non ancora definito nel merito.
In effetti, al momento dell’adozione dei due decreti nn. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 dell’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente, il d.m. 25.3.2005, che aveva estromesso le ZZ.PP.SS. dal novero delle aree naturali protette, era già sospeso dalla decisione cautelare del T.A.R. del Lazio.
Sui limiti soggettivi dei provvedimenti cautelari che sospendono atti ad efficacia generale si registrano opposti orientamenti, ora sostenendosene l’efficacia erga omnes, ora invece ritenendola limitata inter partes siccome circoscritta al solo interesse dedotto in giudizio.
Corretta appare la prima soluzione: per la sua funzione anticipatoria degli effetti della decisione sul merito, l’ordinanza cautelare di sospensione emanata ai sensi degli artt. 21 e 33 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, pur essendo provvisoria e temporanea, priva di efficacia ex tunc gli atti impugnati con conseguenze corrispondenti a quelle proprie delle pronunce d’annullamento;
perciò, se non diversamente disposto, ogni qual volta gli effetti demolitori della sentenza di annullamento sono destinati a prodursi erga omnes per la natura generale ed inscindibile dell’atto caducato, anche la sospensione, in via cautelare, dei suoi effetti opera non limitatamente alle parti del giudizio, ma nei confronti della generalità dei consociati.
Il problema dell’eccedenza degli effetti del pronunciamento cautelare rispetto all’interesse azionato dal ricorrente non può essere risolto al di fuori del processo cui la pronuncia appartiene, ma va prevenuto con la decisione stessa, avendo cura di restringere la portata effettuale del provvedimento giudiziale nei limiti dell’interesse del ricorrente. Se una tale limitazione non è desumibile dalla decisione, non può essere introdotta dall’esterno.
Nella specie, l’ordinanza cautelare con cui è stata sospesa l’efficacia del decreto ministeriale di annullamento della deliberazione del 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette non è stata limitata, neppure in appello, nei confini di quanto strettamente necessario a preservare, nelle more del giudizio, le ragioni del ricorrente: il perché è d’altronde chiaro, ove si ponga mente al fatto che in quel giudizio il ricorrente era una associazione ambientalista, e dunque un soggetto esponenziale di interessi collettivi.
Quest’ultima circostanza, peraltro, comporta che, anche se si volesse seguire la tesi secondo cui l’efficacia del provvedimento cautelare resterebbe circoscritta al solo interesse dedotto in giudizio, trovando i suoi confini nel dato concreto ed obiettivo della situazione bisognosa di immediata tutela, la conclusione non sarebbe diversa, nel senso che la sospensione disposta dal TAR romano finirebbe comunque per essere opponibile erga omnes.
Per tali ragioni, quando i decreti nn. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 dell’Assessore regionale alla tutela dell’ambiente furono emanati, il d.m. che aveva estromesso le ZPS dalle aree naturali protette era inefficace erga omnes e doveva considerarsi tamquam non esset: da qui la fondatezza delle censure proposte con il primo dei motivi aggiunti al ricorso n. 8313/05 e col primo mezzo di gravame del ricorso n. 1703/06, giacché, rientrando la zona in questione a pieno titolo tra le aree naturali protette, i progetti dovevano essere sottoposti a procedura di V.I.A. obbligatoria ai sensi dell’art. 1, co. 4, del d.p.r. 12 aprile 1996.
Tanto basta, assorbita ogni diversa questione, per l’accoglimento di tali gravami, nonché dei motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007 contro l’approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi, con conseguente annullamento dei decreti dell’Assessore regionale alla tutela dell’Ambiente n. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 e del decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi.
4. Residua da esaminare il gravame proposto, con i motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007, avverso la successiva deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19 gennaio 2007, per il caso in cui il venir meno della qualificazione delle ZPS come aree naturali protette fosse da ricondursi, invece che al decreto ministeriale del 25 marzo 2005 (perché, in tesi, sospesa erga omnes), a tale deliberazione.
Rileva, in proposito, il Tribunale che la predetta deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 23 del 19 gennaio 2007, limitatamente al punto 5 che, concernendo proprio la cessazione degli effetti delle “misure desumibili dalla generale assimilazione delle ZPS dei pSIC, e dei SIC alle aree protette, operata con la Deliberazione 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette”, determinava il venir meno della qualificazione della ZPS come area naturale protetta (col correlativo obbligo di preventiva valutazione di impatto ambientale), è già stata annullata in accoglimento di un altro ricorso proposto dallo stesso WWF, assunto in decisione in forma semplificata in questa stessa camera di consiglio del 23 maggio 2007, con la sentenza di questa Sezione del 5 giugno 2007, n. 5941.
Per tale ragione, il gravame va dichiarato improcedibile.
5. La complessità delle questioni giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione I, accoglie il gravame proposto con i ricorsi in epigrafe avverso i decreti dell’Assessore regionale alla tutela dell’Ambiente n. 666 e 667 del 21 dicembre 2005 ed il decreto n. 1 del 27 aprile 2006 del Responsabile del 6° Settore LL.PP. del Comune di Piano di Sorrento di approvazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi e, per l’effetto, li annulla.
Dichiara in parte improcedibili i motivi aggiunti depositati il 30 aprile 2007.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 23 maggio 2007.

Presidente
Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 9/7/2007 n.6586 proviene da Giustamm.

Non va sospesa la demolizione di opere di installazione di una stazione radio base per telefonia mobile atteso che l’impugnato provvedimento si fonda su una precedente diffida che a sua volta si fonda sul Regolamento comunale per la disciplina delle installazioni delle stazioni radio base per telefonia mobile e telecomunicazioni.
Pertanto risulta che né il citato Regolamento né la citata diffida sono stati impugnati nei termini. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva del 30 ottobre 2007 n. 5689

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I quater – Ordinanza sospensiva – 9/7/2007 n.3454 proviene da Giustamm.

P. R. contro Comune di Agrigento – Pres. Monteleone, Est. Tulumello

in tema di rapporto fra interessi urbanisti locali e interessi di politica economica regionale nel procedimento di variante al P.R.G.

Edilizia e urbanistica – Piano Regolatore Generale – Variante – Discrezionalità dell’amministrazione comunale – Ambito – Fattispecie.

Di fronte alla richiesta di approvazione di un programma costruttivo di edilizia agevolata, comportante variante al P.R.G. adottato, legittimamente l’amministrazione comunale rifiuta – motivatamente – di variare il proprio strumento urbanistico generale, per non sacrificare gli interessi urbanistici della collettività locale, di cui il Comune è ente esponenziale: gli interventi di politica economica regionale, che non possono essere calati dall’alto nella ponderazione che si compie in sede urbanistica, devono in ogni caso potere essere realizzati nell’ambito del disegno pianificatorio tracciato dall’amministrazione comunale con riferimento alle singole destinazioni d’uso e alle connesse direttrici di sviluppo urbano e socio-economico, che non può essere stravolto per adeguarlo ad ogni singola iniziativa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia
Sede di Palermo Sezione Seconda

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso R.G. N. 2326/2006, proposto
dall’impresa Arch. Puccio Rosario, in persona dell’omonimo titolare, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Immordino e Giovanni Immordino, presso lo studio dei quali, in Palermo, via Libertà n. 171, è elettivamente domiciliato;

contro

il Comune di Agrigento, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio

PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA SOSPENSIONE
della deliberazione n. 63 del 12 luglio 2006 del Consiglio comunale di Agrigento, di non approvazione della proposta di “programma costruttivo per la realizzazione di alloggi di edilizia agevolata – convenzionata (457/78)” presentato dall’impresa ricorrente;
del silenzio-rifiuto sull’istanza di riesame avanzata dalla perte ricorrente nei confronti della deliberazione n. 63 del 12 luglio 2006;
degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l’ordinanza cautelare n. 25 del 9 gennaio 2007;
Designato relatore il Primo Referendario Giovanni Tulumello;
Uditi alla udienza pubblica del 6 giugno 2006 gli avvocati Giuseppe Immordino e Giovanni Immordino.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 3 novembre 2006, e depositato il successivo 28 novembre, l’impresa ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone l’illegittimità.

Il ricorso risulta affidato alle seguenti censure: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 della l.r. n. 22/1996, nonché dell’art. 3 della L. 241/1990 come recepita dalla l.r. n. 10/1991. eccesso di potere per travisamento, illogicità, carenza istruttoria”.
Il Comune di Agrigento, ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.
Con ordinanza n. 25 del 9 gennaio 2007, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati.
Alla pubblica udienza del 6 giugno 2006 il ricorso, su conforme richiesta dei difensori della parte ricorrente. è stato posto in decisione.
2. Ai fini di una migliore intelligenza della questione dedotta, mette conto rilevare che l’impresa ricorrente ha sottoposto al Comune di Agrigento un programma costruttivo di edilizia agevolata di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 457 (assunto al protocollo comunale il 7 dicembre 2004 con il n. 52109), per il quale richiedeva l’approvazione in variante allo strumento urbanistico vigente.

Con la deliberazione impugnata il Consiglio comunale ha respinto la proposta degli uffici, di accoglimento della richiesta in parola, sulla base del suo contrasto “con il P.R.G. in itinere in merito alla pianificazione di interventi turistici nella stessa zona interessata al piano costruttivo di che trattasi”.
La deliberazione rinvia poi, per l’integrazione della sua motivazione, agli “interventi proposti nel dibattito che illustrano ed argomentano detto contrasto con il P.R.G. in itinere”.
3. E’ anzitutto infondata la censura proposta dalla parte ricorrente, nella parte in cui lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe difforme ai parametri motivatori legali, essendo motivato con generico riferimento alla circostanza per cui “il piano risulta non conforme allo strumento urbanistico in itinere”.

In argomento osserva preliminarmente il collegio che secondo un costante indirizzo della giurisprudenza amministrativa (così, da ultimo, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, Sentenza 6 aprile 2007 n. 3039) “l’atto collegiale deve essere sorretto da motivazione propria, cioè dall’esternazione, con formula riassuntiva ma sufficientemente chiara e onnicomprensiva, degli elementi essenziali in virtù dei quali il corpo deliberante sia pervenuto alla decisione, unanime o maggioritaria, consacrata nel voto finale. La motivazione, oltre che alla “ostensione” dei principi ai quali sono ispirate le decisioni del Consiglio, è funzionale al sindacato giurisdizionale sul contenuto delle delibere. La valutazione della logicità e congruità delle stesse “non sarebbe possibile, o sarebbe comunque estremamente aleatoria, qualora si richiedesse, per accertare le ragioni del provvedimento, l’analisi delle singole soggettive motivazioni dei componenti il collegio” (così Cons. St., sez. IV, 3 dicembre 1986, n. 823). Essa è infatti inidonea a rivelare l’iter formativo della volontà complessiva dell’organo espressa attraverso la votazione finale, salvo i casi in cui, essendo stati presentati da singoli membri del Collegio formali emendamenti o proposte di deliberazione, si sia votato su tali emendamenti e proposte (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 1998, n. 1311)”.

La motivazione della deliberazione consiliare impugnata, come meglio si dirà, consegue ad un articolato dibattito nel cui ambito si è formata la posizione maggioritaria poi posta a fondamento della scelta finale.

Essendo la censura principale sviluppata proprio con riferimento alla motivazione della deliberazione consiliare impugnata, va allora rilevato che nel corso del dibattito consiliare, il cui resoconto è stato versato in atti dalla parte ricorrente, il Consigliere Arnone, nel proporre il rigetto della proposta di deliberazione, ha osservato che “la normativa che vige in Sicilia e in Italia sul procedimento amministrativo per casi simili chiede che l’organo decidente se assume una decisione difforme dall’organo proponente , deve congruamente e adeguatamente motivare perché si distacca dalla proposta dell’organo proponente. Siccome l’organo proponente ha dato un parere favorevole, noi dobbiamo spiegare perché non approviamo”.
Sulla base di questa osservazione, lo stesso Consigliere Arnone ha dato lettura di un documento che, successivamente ritoccato a seguito di un breve dibattito, è stato sottoscritto da diciassette consiglieri, ed approvato dal Consiglio comunale, nel testo seguente: “Il Consiglio comunale, preso atto del parere della Commissione consiliare, rilevato ulteriormente e principalmente il contrasto del piano costruttivo con le determinazioni già assunte dal Consiglio comunale con il P.R.G. in itinere in merito alla pianificazione di interventi turistici nella stessa zona interessata al Piano costruttivo di che trattasi, richiamati e fatti propri con la presente motivazione gli interventi proposti nel dibattito che illustrano e argomentano detto contrasto con il P.R.G. in itinere, ritiene di bocciare e quindi di non approvare per quanto sopra esposto in relazione al contrasto con il P.R.G. in itinere e già adottato il piano costruttivo posto in votazione e di che trattasi”.
La motivazione dell’atto collegiale in questione, risultante dalle adesioni alla proposta del Consigliere Arnone, è dunque dichiaratamente preordinata a soddisfare lo standard normativo richiesto allorché un organo provveda in modo difforme dalle risultanze dell’istruttoria.
In altre parole, il documento definitivamente approvato, che ha poi costituito la motivazione della deliberazione consiliare, è il frutto di una proposta, e dei successivi aggiustamenti in sede di dibattito consiliare (funzionali ad ottenere il massimo numero possibile di consensi sulla posizione di cui il documento medesimo è espressione), preordinata espressamente a prevenire eventuali vizi di legittimità risultanti dalla difformità della decisione finale rispetto alle risultanze dell’istruttoria procedimentale: in questo senso, su tale profilo si è registrata la formazione della volontà della maggioranza del corpo deliberante, trascendente la singola, originaria proposta.
4. Esclusa la fondatezza della censura in esame sul piano formale, si tratta tuttavia di valutare se l’ossequio al dato normativo palesato dalla deliberazione impugnata sia tale anche sul piano sostanziale, ossia in relazione al corretto esercizio del potere discrezionale.

Il dibattito consiliare, cui il documento di sintesi approvato si è riportato, ha dato conto delle ragioni sostanziali che, ad avviso dell’amministrazione, ostano all’accoglimento della proposta dell’impresa ricorrente: e, in particolare, delle ragioni che, secondo la maggioranza del Consiglio, impongono di superare le contrarie argomentazioni espresse dagli uffici in sede di istruttoria.
Al fine di sgombrare il campo da possibili equivoci, e di inquadrare correttamente la fattispecie, va anzitutto rilevato che è inconferente la giurisprudenza citata nel ricorso circa la pretesa inidoneità del P.R.G. in itinere a condizionare le scelte urbanistiche comunali: la giurisprudenza richiamata dalla difesa ricorrente si riferisce espressamente al P.R.G. non ancora adottato, mentre nel caso in esame è pacifico – secondo la stessa prospettazione posta a fondamento del ricorso – che il piano sia stato adottato.
In argomento mette conto richiamare la recente decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 18 maggio 2007, n. 387, che ha chiaramente precisato come sia proprio il momento dell’adozione del P.R.G. a consentire la sua giuridica efficacia come parametro di valutazione dell’attività urbanistica ed edilizia successiva: “Non è infatti illegittimo – come vorrebbero le difese degli appellati – il prevenire, con l’approvazione di un P.d.L. conforme al vecchio P.R.G., le future ed auspicabilmente più coerenti scelte di pianificazione; è invece senz’altro illegittimo ogni surrettizio tentativo dell’Amministrazione di “prevenire” tali future scelte quando ancora giuridicamente non esistono neppure in uno stato embrionale, e cioè prima ancora dell’adozione del futuro P.R.G.. Il piano regolatore produce infatti effetti anticipati (misure di salvaguardia, che avrebbero giustificato il diniego di concessioni difformi), ma solo a partire da quando esso è adottato dal Consiglio comunale; prima di tale momento, esso è giuridicamente inesistente, e nessun progetto o schema, quand’anche pronto per essere discusso dal Consiglio o già inserito nel relativo ordine del giorno, può essere preso in considerazione, né dispiegare alcun effetto prodromico. La certezza dei rapporti giuridici impone infatti di legare l’esistenza degli atti amministrativi alla loro formale emanazione da parte degli organi competenti – nonché, per il P.R.G., anche alla loro preliminare adozione da parte del solo Comune proponente – ma comunque giammai allo stato, più o meno avanzato, dei relativi schemi”.
Se il P.R.G. in itinere è inutilizzabile, ai fini che qui rilevano, prima della sua adozione, successivamente a tale momento del tutto correttamente l’amministrazione utilizza la disciplina di piano quale parametro per la valutazione di istanze aventi ad oggetto insediamenti sul territorio.
5. In secondo luogo, va detto che, in astratto, il contrasto con un piano regolatore adottato, ma non ancora approvato, legittima l’amministrazione comunale all’adozione delle misure di salvaguardia, meramente sospensive del rilascio di nuovi permessi di costruire, allo scopo di impedire che il disegno pianificatorio in itinere venga travolto dal fatto compiuto: ma non impedisce, pregiudizialmente, un confronto fra previsioni programmatorie (una delle quali, peraltro, ancora soggetta ad approvazione regionale, e dunque dai contenuti non ancora definitivamente determinati) aventi contenuti e finalità non riducibili, proprio in ragione della riferita diversità funzionale, ad un sistema piramidale.

Non va infatti dimenticato che, nel caso di specie, l’impresa ricorrente non chiedeva il rilascio di un titolo abilitativo, ma proponeva l’approvazione di un programma costruttivo settoriale, funzionale al soddisfacimento delle esigenze afferenti il settore dell’edilizia agevolata.
Si tratta di uno strumento urbanistico di settore, che secondo una impostazione comune a parte della dottrina e della giurisprudenza non si qualifica come meramente attuativo del P.R.G., secondo una concenzione rigidamente gerarchica e gradualistica del sistema dei piani, ma come istituto programmatorio, caratterizzato da una specificità funzionale, tendente ad armonizzare lo sviluppo urbanistico comunale con la tutela di importanti interessi pubblici, diversi dalla pianificazione urbanistica ma a questa connessi, la cui cura è rimessa dalla legge all’amministrazione pianificatrice.
In questo senso, ad esempio, in materia di piani per gli insediamenti produttivi, la IV sezione del Consiglio di Stato, nella decisione 10 agosto 2004 n. 5501, ha affermato che “i piani speciali di zona, fra i quali rientra anche il P.I.P., hanno funzioni ed effetti che vanno ben oltre la semplice disciplina dell’uso del territorio; essi sono programmi di espropriazione di vaste aree del territorio, nonché strumenti dell’intervento pubblico nell’iniziativa economica, laddove il piano particolareggiato ha una mera funzione attuativa delle prescrizioni del P.R.G. configurandosi come strumento urbanistico a carattere generale e privo di funzione programmatica (cfr. C.d.S. Ad. Gen., 21 novembre 1991, n. 142; sez. IV, 4 maggio 1995, n. 695; sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939). Il P.I.P., al contrario, appartiene alla categoria dei piani urbanistici funzionali di rilievo locale, la cui finalità è quella di realizzare uno specifico interesse primario: sotto il profilo economico, ha la funzione di rilanciare l’attività produttiva e di creare nuove opportunità di lavoro offrendo alle imprese le aree occorrenti per i loro impianti, ad un prezzo politico (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; Cass. civ., sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602); sotto il profilo sociale, contribuisce a prevenire tensioni sociali connesse alla dismissione produttiva attraverso il rilancio di attività imprenditoriali aventi forte impatto occupazionale (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 21 novembre 1994, n. 919; sez. IV, 1 aprile 1992, n. 354). Sotto tale angolazione il P.I.P. è uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all’assegnatario con il sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato, sacrificio che potrà essere imposto solo in nome di un interesse generale, ex art. 42, 3° comma, Cost., la cui sussistenza dovrà formare oggetto di specifica istruttoria da parte del comune (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.). Ne discende, secondo il consolidato indirizzo di questo Consiglio (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.; n. 919 del 1994 cit.; 14 settembre 1989, n. 590), che l’ente locale motivi in modo specifico ed a pena di nullità l’adozione del P.I.P. sia sotto il profilo dell’an che del quantum: per ciò che concerne il primo aspetto, si badi che l’art. 27 cit., prevede la semplice facoltà dei comuni di formare, previa autorizzazione regionale, un piano delle aree produttive, facoltà che impone il contemperamento di due opposti interessi: da un lato quello dei proprietari, in considerazione delle gravi conseguenze derivanti dall’esproprio generalizzato delle aree ricomprese nel piano; dall’altro quello della collettività, nel senso che lo strumento attuativo in questione dovrà apportare concreti benefici sociali ed economici. Solo ove un’adeguata istruttoria conduca ad affermare la prevalenza della seconda istanza sulla prima potrà affermarsi l’opportunità dello strumento nel senso della piena corrispondenza alla specifica funzione ad esso attribuita dalla legge.”
6. Applicando, con i dovuti adattamenti, i superiori princìpi alla materia in esame, e comunque recependo l’indicazione di metodo che viene da questa impostazione, va anzitutto osservato che il Consiglio comunale, di fronte alla proposta di realizzazione di un programma di edilizia agevolata, supportato dalla complessa attività istruttoria allegata alla proposta di deliberazione, avrebbe certamente fatto cattivo uso del potere discrezionale ove si fosse limitato a constatare il preteso contrasto con la “pianificazione degli interventi turistici nella stessa zona interessata”: potendo, in tesi, la tutela di tali interventi risultare recessiva, in un’ottica di ponderazione comparativa, con l’interesse pubblico sotteso al programma di edilizia agevolata, avuto riguardo ad una corretta e compiuta ricognizione delle esigenze della collettività locale.

In realtà un espresso riferimento a questa dialettica è contenuto nell’intervento del Consigliere Arnone, precedente a quello sopra riportato, sulla cui posizione si è poi formato il consenso maggioritario in merito alla scelta provvedimentale, e alle motivazioni della stessa, assunta dal Consiglio comunale.
Tale posizione si articola su diversi profili:
a) affermazione della autonomia della pianificazione urbanistica comunale rispetto alle scelte di politica economica regionali (“Non è possibile andare in deroga in continuazione al nuovo Piano Regolatore Generale, perché qualcuno ha ottenuto a Palermo anni addietro finanziamenti per cooperative o per piani costruttivi.”);
b) affermazione di una diversa localizzazione, nell’ambito del territorio comunale, delle aree in cui ubicare questo tipo di interventi, e dunque considerazione comunque dell’interesse pubblico sotteso agli interventi di edilizia agevolata (“Nel Piano Regolatore Generale noi abbiamo inserito le aree per le cooperative, per l’edilizia agevolata, per i piani costruttivi, e lì occorre calare questi interventi edilizi.”);
c) individuazione di caratteristiche strutturali e morfologiche dell’intervento costruttivo, contrastanti con le finalità istituzionali dello stesso (“Cosa prevede questo piano costruttivo? Prevede la realizzazione di 74 ville nella zona di maggior pregio della fascia costiera agrigentina, a valle di via Cavalieri Magazzini, dalle parti di via degli Imperatori, a poca distanza dal viale delle Dune per una parte e per l’altra parte a fiume Naro. Non si comprende cosa possa avere da spartire un piano di edilizia agevolata con una speculazione a ville”);
d) affermazione della prevalenza, per gli interessi della collettività locale, di un assetto urbanistico che privilegi, conformemente alla scelta contenuta nel piano regolatore adottato, uno sviluppo turistico dotato di adeguate infrastrutture ricettive, in luogo di una espansione edificatoria svincolata da un analogo disegno di sviluppo (“Noi abbiamo destinato le aree in questione a monte del viale delle Dune con il Piano Regolatore Generale alla edilizia alberghiera e turistica. Queste ville vanno al posto del disegno che questo Consiglio ha approvato di realizzare in quell’area lo sviluppo turistico con gli alberghi. E dovrebbe essere quasi inutile ricordare, colleghi Consiglieri, che la differenza tra la speculazione edilizia della villa e l’albergo è di tutta evidenza. L’albergo porta occupazione, l’albergo porta sviluppo per l’intero territorio, la villa porta ricchezza solo per pochissimi soggetti e impoverimento del territorio per tutti gli altri”).
Su questa posizione del Consigliere Arnone, come si evince dal resoconto della seduta, si è formato il consenso maggioritario posto a fondamento della deliberazione consiliare impugnata.
7. Date le superiori premesse, va allora considerato che la pretesa della parte odierna ricorrente ha ad oggetto la variante al P.R.G. adottato.

Lamenta, in altre parole, il ricorrente, che il finanziamento dell’intervento di edilizia agevolata non potrebbe trovare attuazione, per incapienza delle aree individuate in sede pianificatoria con questa destinazione, se non a seguito di una variante che consenta l’intervento proposto nell’area controversa.
Il Consiglio comunale, di fronte a questa pretesa, ha ritenuto di non modificare il piano adottato, rivendicando il proprio diritto a disegnare (rectius: a non alterare) un assetto del territorio funzionale alle esigenze della collettività, quali ritenute dall’ente esponenziale della collettività medesima in sede di pianificazione urbanistica.
Non è qui in discussione la possibilità teorica, e giuridica, che la proposta del ricorrente trovasse accoglimento previa variante al piano urbanistico generale: è piuttosto in discussione l’esistenza, e la consistenza, di un ambito di discrezionalità che ha portato il Consiglio comunale, motivatamente, a ritenere prevalenti gli interessi della collettività legati ad un corretto sviluppo urbanistico, rispetto agli interessi della parte ricorrente alla realizzazione di un insediamento edilizio.
In relazione al corretto uso di tale potere discrezionale, osserva il collegio come, a rigore, non possa neppure parlarsi di una reale difformità fra l’attività istruttoria e la scelta discrezionale finale: la relazione istruttoria del responsabile unico del procedimento, ing. Sebastiano Di Francesco, dà atto che le aree oggetto della proposta d’intervento risultano, nel “nuovo strumento urbanistico”, “tutte destinate ad una loro utilizzazione edificatoria, da parte dei proprietari o degli altri aventi titolo, anche se con destinazioni d’uso diverse dalla residenza (…)”.
Tale asserzione è quanto meno contraddittoria: è di palese evidenza che la conformità al parametro urbanistico non va valutata sul piano strutturale della edificazione, potendo quest’ultima essere asservita alle più svariate finalità (edilizia privata, servizi, attività industriali, infrastrutture turistiche), ma sul piano funzionale della destinazione d’uso.
Di nessun rilievo è poi, sotto il profilo che qui rileva (compatibilità del programma costruttivo con il P.R.G.), il rilievo, contenuto nella citata relazione, per cui “nessuna porzione delle aree incluse nel Programma Costruttivo risulta destinata ad attrezzature o per altri fini di uso pubblico”: tale asserzione, infatti, relativa alla eventuale espropriabilità delle aree interessate, non esclude affatto che, come in effetti si è riscontrato, il piano adottato contenga, con riferimento a tali aree una destinazione urbanistica che, pur non implicando interventi ablatori, risulta comunque incompatibile con quella di cui alla proposta.
Lo stesso parere favorevole della Commissione edilizia comunale (n. 16 del 3 ottobre 2005), citato anche in memoria dalla difesa di parte ricorrente, oltre a contenere una chiara clausola di subordinazione (“a condizione che vengano rispettati i parametri del nuovo P.R.G.”), chiaramente viene reso sul presupposto che, implicando la proposta una variante al P.R.G., il Comune si determini previamente all’adozione di tale variante (“ciò non di meno in considerazione del fatto che tale programma costruttivo dovrà essere approvato dal Consiglio Comunale in variante agli strumenti urbanistici”): il che per l’amministrazione rappresenta un atto non certo dovuto, ma discrezionale, nei termini sopra riferiti.
Dunque, anche in sede d’istruttoria era chiaramente emerso, seppur in modo non particolarmente perspicuo, che l’approvazione del programma avrebbe dovuto necessariamente comportare una variante al P.R.G. adottato: attività, quest’ultima, che può essere legittimamente richiesta all’amministrazione, ma che l’amministrazione può altrettanto legittimamente – purché, come nel caso di specie, motivatamente – rifiutare, non potendo essa costituire oggetto di una pretesa assoluta del singolo interessato, anche se collegata a interventi di politica economica ed abitativa per i quali sono stati stanziati finanziamenti pubblici, specie quando l’amministrazione motivi il diniego con riferimento ad articolate ragioni d’interesse pubblico che rendono preferibile mantenere l’attuale assetto pianificatorio: non può, infatti, non convenirsi con l’insegnamento di quella autorevole dottrina che ha rilevato come il problema della razionale utilizzazione del territorio non sia quello economico di ottenere una compensazione fra vantaggi del proprietario e danni della collettività, ma quello sociale di ottenere risultati congrui rispetto all’interesse generale della collettività.
Il ricorso è dunque, anche sotto questo profilo, infondato, e come tale va respinto.
Nulla dev’esser statuito circa le spese di lite, non essendosi costituita l’amministrazione intimata..

P. Q. M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione Seconda, rigetta il ricorso in epigrafe.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. ———————————————————-

Così deciso in Palermo, nelle Camere di Consiglio del 6 giugno 2007 e del 6 luglio 2007, con l’intervento dei Signori Magistrati:
#NOME? – Presidente

– COSIMO DI PAOLA – Consigliere
#NOME? – Primo Referendario, estensore

Depositato in Segreteria il 9.7.2007

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione II – Sentenza – 9/7/2007 n.1776 proviene da Giustamm.

Pres. Monteleone, Est. Tulumello.
s.a.s. F. di G.A.. R. contro Comune di Sciacca

in tema di indennizzo per la revoca di un provvedimento amministrativo

1. Processo amministrativo – Pregiudizio subìto per effetto di un provvedimento di revoca – Domanda di risarcimento del danno e di indennizzo – Incompatibilità.

2. Provvedimenti amministrativi – Revoca – Indennizzo – Natura.

3. Provvedimenti amministrativi – Revoca – Indennizzo – Quantificazione – Provvedimenti non incidenti su fattispecie negoziali – Lucro cessante – Inclusione

1. La proposizione, nello stesso giudizio, di una domanda di risarcimento del danno, e di una di indennizzo, riferite al pregiudizio cagionato dal medesimo provvedimento di revoca, sono logicamente, oltre che giuridicamente, incompatibili, in quanto la prima presuppone la qualificazione della revoca come illegittima, mentre la seconda prescinde da tale qualificazione (ed è anzi con essa contrastante).

2. La previsione, contenuta nell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, di un indennizzo per il pregiudizio subito per effetto di un provvedimento di revoca, ha riguardo ad un forma di ristoro che si differenzia dal risarcimento, oltre che per il presupposto (legittimità e non illegittimità del provvedimento veicolo di lesione), solo per l’esclusione di una tutela in forma specifica: al di là di tali profili, non è dato desumere legittimamente dall’ordinamento elementi od argomenti a sostegno della tesi per cui l’indennizzo, in sede di liquidazione, deve avere un ammontare necessariamente inferiore a quello del risarcimento.

3. L’indennizzo per la revoca di un provvedimento amministrativo non incidente su rapporti negoziali, deve comprendere tanto il danno emergente che il lucro cessante: la disposizione di cui al comma 1-bis dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, ha infatti natura derogatoria rispetto al carattere omnicomprensivo, in relazione al pregiudizio cagionato, dell’obbligazione indennitaria.

con l’intervento dei signori magistrati:
– Nicolò Monteleone, Presidente;
– Cosimo Di Paola, Consigliere;
– Giovanni Tulumello, Primo Referendario, estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3180/2005, proposto dalla
s.a.s. “Ficodindia” di Grisafi Accursia & c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Damiano Curreri, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Oberdan n. 5, presso lo studio dell’avv. Leonardo Cucchiara,

contro

il Comune di Sciacca, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Armano, presso il cui studio, in Palermo, via Noto n. 12, è elettivamente domiciliato,

per la condanna
al pagamento della somma di € 102.389,00, a titolo di indennizzo ex art. 21– quinquies l. 241/1990, per la revoca parziale dell’atto di autorizzazione prot. n. 5005, emanato in data 7 aprile 2005 dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico – Ripartizione amministrativa del Comune di Sciacca;
al pagamento di una ulteriore somma, da quantificarsi anche in via equitativa ex art. 1226 cod. civ., per il danno morale e d’immagine subìto dalla società ricorrente in conseguenza della revoca parziale del citato atto autorizzatorio del 7 aprile 2005.

Visto il ricorso introduttivo, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sciacca;
Letti ed esaminati gli scritti difensivi ed i documenti prodotti dalle parti;
Relatore alla pubblica udienza del 22 maggio 2007 il Primo Referendario Giovanni Tulumello, e uditi l’avv. Ignazio Cucchiara in sostituzione dell’avv. D. Curreri per la parte ricorrente, e l’avv. Fragapani in sostituzione dell’avv. Armao per il Comune di Sciacca;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 16 dicembre 2005, e depositato il successivo 29 dicembre, la società ricorrente ha formulato le domande indicate in epigrafe.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Sciacca, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 22 maggio 2007.
2. La parte ricorrente espone di essere stata autorizzata, con provvedimento del 7 aprile 2005, dal Comune di Sciacca ad installare un chiosco per l’attività di informazioni turistiche e di vendita di prodotti tipici nello spazio prospiciente la Villa comunale.

In data 27 giugno 2005, tuttavia, l’amministrazione sospendeva gli effetti dell’autorizzazione (sospensione poi revocata il 14 luglio 2005), e con provvedimento del 15 luglio 2005 revocava l’autorizzazione nella parte relativa alla vendita di prodotti tipici.
Con provvedimento del 16 luglio 2005, infine, l’amministrazione comunale disponeva la rimozione del chiosco “per tutto il periodo di svolgimento delle manifestazioni di spettacolo estive (…)”.
3. Preliminarmente, ai fini della qualificazione delle domande propedeutica allo scrutinio dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa dell’amministrazione intimata, osserva il collegio che le due domande proposte dalla difesa della parte ricorrente sono logicamente – prima che giuridicamente – incompatibili (in questo senso anche TAR Puglia, Bari, Sez. II, sentenza 12 giugno 2006, n. 2346): la prima – avente ad oggetto l’indennizzo – suppone la legittimità della revoca, o comunque configura la responsabilità dell’amministrazione come forma di responsabilità da atto lecito dannoso.

La seconda – avente ad oggetto il risarcimento del danno – suppone invece una – peraltro non dedotta – illegittimità provvedimentale, che renderebbe non iure la condotta dell’amministrazione, e che dunque legittimerebbe la pretesa risarcitoria da illecito provvedimentale (a pag. 6 del ricorso si precisa comunque che la pretesa azionata non pone in discussione la legittimità del provvedimento di revoca, del resto non impugnato, il che, valutati complessivamente tutti gli elementi della domanda al fine della sua qualificazione, induce a ritenere che la parte ricorrente abbia proposto sia una domanda risarcitoria che una domanda indennitaria, tuttavia gradandole secondo una logica di subordinazione).
Date le superiori premesse, osserva il collegio che, avuto riguardo ad entrambe le domande, ed indipendentemente dalla ammissibilità e dalla fondatezza nel merito delle stesse, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: nel primo caso, ai sensi dell’art. 21-quinquies, primo comma, ultima parte, della legge 7 agosto 1990, n. 241; nel secondo caso, ai sensi dell’art. 7, comma 3, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (come sostituito dall’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, e successivamente, dall’art. 7, L. 21 luglio 2000, n. 205).
Nessuna di queste disposizioni è stata oggetto di censure d’illegittimità costituzionale: né, in base ai princìpi indicati dalla sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale, sorge con riguardo ad esse un dubbio di costituzionalità che possa superare la soglia della manifesta infondatezza, atteso che in entrambi i casi l’attribuzione al giudice amministrativo concerne la riparazione patrimoniale del pregiudizio cagionato dall’esercizio (legittimo od illegittimo) del potere amministrativo, forma di protezione che completa il disegno costituzionale delle tutele dei diritti soggettivi e degl’interessi legittimi nei confronti della P.A. (ammesso che nell’ipotesi di revoca legittima, fermo restando il – successivo – diritto all’indennizzo, possa qualificarsi come diritto soggettivo – e non, piuttosto, come interesse legittimo, cui il legislatore riconosce tutela anche patrimoniale – la situazione soggettiva di partenza, vale a dire la posizione del destinatario di un provvedimento degradatorio legittimo e perciò pienamente efficace, laddove il risarcimento concerne invece, almeno nel caso degli interessi oppositivi, la lesione di una situazione soggettiva degradata con provvedimento poi caducato con effetti ex tunc).
In realtà l’eccezione di parte intimata, per come argomentata, si riferisce unicamente alla domanda risarcitoria: ma anche in questo caso, ferma restando la strutturale inammissibilità di tale domanda nel presente giudizio per profili diversi da quello della giurisdizione (su cui v. infra), va preliminarmente affermata la giurisdizione del g.a. sulle domande risarcitorie anche non contestuali all’impugnazione di un provvedimento (v. Corte cost. 191/2006).
4. In concreto, la domanda risarcitoria dev’essere comunque dichiarata inammissibile, in quanto, come già accennato, non viene dedotta alcuna illegittimità del provvedimento asseritamene lesivo: il quale, se ha cagionato un pregiudizio economico alla parte ricorrente, lo ha fatto quale effetto di una valutazione provvedimentale legittima (o meglio, la cui legittimità non è contestata neppure dalla parte interessata).

L’eventuale responsabilità dell’amministrazione per attività provvedimentale non può, infatti, essere fatta valere se non previa rimozione del titolo giuridico in forza del quale l’amministrazione stessa ha agito, senza di che la sua condotta non potrebbe mai, come accennato, essere considerata non iure (per l’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno cagionato da una revoca legittima, T.A.R. Lazio, Latina, sentenza 26 gennaio 2006, n. 86).
5. Viceversa, appare fondata la domanda tendente a far dichiarare l’obbligo dell’amministrazione comunale di corrispondere un indennizzo per la revoca, e a far condannare detta amministrazione al pagamento dell’indennizzo.

Il citato art. 21-quinquies, primo comma, della legge n. 241 del 1990 stabilisce, tra l’altro, che se il provvedimento di revoca “comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo.”

In merito alla quantificazione di tale indennizzo, il successivo comma 1-bis (aggiunto dal comma 4 dell’art. 12, D.L. 31 gennaio 2007, n. 7 poi soppresso dalla relativa legge di conversione, e reintrodotto dal comma 8-duodevicies dell’art. 13 dello stesso decreto-legge, aggiunto dalla relativa legge di conversione), ha previsto che “Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.”
6. Il primo problema da porsi al riguardo è relativo alla immediata applicabilità, da parte (e nei confronti) degli enti locali di una regione a statuto speciale come la Sicilia, della novella alla legge n. 241 del 1990, introdotta con la legge n. 15 del 2005, e successive modificazioni.

Osserva in proposito il collegio che – come già la Sezione ha avuto modo di rilevare nella sentenza n. 809 del 13 marzo 2007 – la novella introdotta con la legge n. 15 del 2005 è stata elaborata anche per adeguare la disciplina del procedimento amministrativo al mutato quadro delle competenze risultante dalla riforma del Titolo V della parte II della Costituzione (vicenda che ha coinvolto anche le regioni a statuto speciale, per effetto della c.d. regola dell’allineamento, stabilita dall’art. 10 della l. cost. n. 3/2001).
A questo proposito, la legge n. 15 del 2005 ha riscritto l’art. 29 della legge n. 241 del 1990, che regola l’ambito di applicazione della legge generale sul procedimento amministrativo nei rapporti fra Stato ed autonomie locali: è dunque a tale disposizione che occorre fare riferimento per comprendere in che misura la legge statale si applichi ai procedimenti amministrativi delle Regioni.
L’art. 21-quinquies della legge 241/1990 è indubbiamente norma di principio, in quanto si inserisce nel sistema delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, introducendo la previsione di un indennizzo per il pregiudizio che l’interessato abbia a subire per effetto delle revoca di un provvedimento amministrativo.

Avuto riguardo a tali caratteristiche, la disciplina dell’indennizzo per il caso di revoca – sia nella sua parte sostanziale, che in quella processuale – sfugge al titolo competenziale del legislatore regionale, come delineato dal novellato art. 29 della l. 241/1990, secondo comma: “Le regioni e gli enti locali, nell’àmbito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai princìpi stabiliti dalla presente legge.”
La legge regionale non può, in altre parole, porre una disciplina che elida il fondamentale principio per cui l’amministrazione è tenuta a tenere indenne l’interessato per il caso di revoca di un provvedimento amministrativo dalla quale scaturisca un pregiudizio (nello stesso senso, con riferimento all’applicabilità diretta dell’art. 21-quinquies, per la parte che qui interessa, in altra regione a statuto speciale, T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sentenza 23 agosto 2006, n. 300).
Una simile conclusione appare poi indotta da una interpretazione conforme al parametro costituzionale, laddove l’affermazione del titolo di competenza (esclusivo) del legislatore statale nel disciplinare le conseguenze dannose dell’attività amministrativa lecita, quanto meno sul piano dei princìpi, è direttamente connessa alla previsione costituzionale di cui all’articolo 117, comma 2, lettera m), che riserva al legislatore statale, la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»: se tale, indiscutibile connessione fra la categoria contenuta nell’enunciato costituzionale, ed il sintagma “garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa”, è espressamente affermata e resa esplicita, ad esempio, in materia di accesso – in qualche modo prodromica ai profili di tutela del cittadino nei confronti della P.A. – dall’art. 22 della l. 241/1990, a fortiori una simile identificazione fra le ridette “garanzie” e i richiamati “livelli essenziali” va riconosciuta in relazione alla disciplina delle conseguenze pregiudizievoli dell’attività amministrativa autoritativa.
Inoltre, se si pone mente al fatto che la disciplina della revoca ha riguardo al potere di autotutela della P.A., e che a tale potere viene genericamente riconosciuta una funzione giustiziale, un ulteriore titolo competenziale (esclusivo) statale va rinvenuto nella previsione di cui all’articolo 117, comma 2, lettera l), che riserva al legislatore statale la giustizia amministrativa, sul presupposto che essa comprenda la disciplina dell’attività amministrativa funzionale alla tutela giustiziale dei diritti e degli interessi nei confronti dell’attività delle pubbliche amministrazioni.
Ancora, se si aderisce alla tesi, formulata da autorevole dottrina, per cui il limite alla competenza legislativa regionale in materia di procedimento (e di provvedimento) amministrativo andrebbe piuttosto individuato non nel secondo, ma nel primo comma dell’art. 117 Cost., e segnatamente – mediante il rinvio contenuto nel primo comma al rispetto della Costituzione come vincolo per il legislatore regionale – nell’esigenza per le Regioni di rispettare le norme di cui agli artt. 3, 5, 41, 97 e 120 Cost. (e le ragioni di unitarietà e di uguaglianza espresse da tali disposizioni), non può non riconoscersi copertura costituzionale al citato art. 29, nella parte in cui sancisce l’intangibilità da parte delle regioni delle norme di principio contenute nella riformata l. 241, fra le quali va sicuramente inclusa, in quest’ottica, la previsione di un indennizzo per il pregiudizio subito dal cittadino a seguito della revoca di un provvedimento favorevole: se, come meglio si dirà in seguito, l’indennizzo altro non è che una tecnica riparatoria funzionalmente analoga a quella risarcitoria (dalla quale differisce solo per l’impossibilità strutturale di accedere ad un ristoro in forma specifica), non potrebbe sostenersi la conformità alle disposizioni costituzionali da ultimo richiamate di una disciplina dell’indennizzo differenziata su base regionale.
7. Nel merito, il Comune di Sciacca articola una singolare difesa con cui si oppone all’accoglimento della domanda di corresponsione dell’indennizzo.

Sostiene, in memoria, l’amministrazione che “nel caso di specie non è configurabile una revoca, anche solo parziale, del provvedimento autorizzatorio”, in quanto il provvedimento revocato aveva sì ad oggetto (anche) la “vendita di prodotti tipici”, ma solo quale “attività accessoria rispetto a quella di informazione turistica”.
Continua l’argomentare dell’amministrazione osservando come “La vendita dei prodotti tipici, anche sulla base di quanto asserito dal ricorrente, veniva ritenuta attività accessoria rispetto a quella di informazione turistica, ‘per sostenere economicamente l’iniziativa’ (si veda pag. 2 del ricorso). Né nelle intenzioni dell’amministrazione, né tanto meno in quelle della ditta si pone, quale fine principale dell’atto autorizzatorio, quello del commercio (di qui la patente contraddizione in cui cade controparte, nel momento in cui parla di ‘mancati guadagni’). Lo scopo, di contro, è quello di offrire un servizio di pubblica utilità, coprendo i costi sostenuti con attività di supporto, sulla base di una congrua ponderazione degli interessi. Del resto, l’autorizzazione ad utilizzare una porzione del suolo pubblico per installare un chiosco a fini commerciali, sarebbe stata oggetto di procedura ad evidenza pubblica. L’autorizzazione, cioè, và esclusivamente riferita all’iniziativa di promozione turistica, e non allo svolgimento di attività commerciale (necessariamente accessoria ed eventuale rispetto al servizio offerto)”.
La riferita prospettazione, che poggia su di una malintesa ricostruzione del rapporto fra causa e motivi dell’atto amministrativo, oltre ad essere intrinsecamente contraddittoria, prova troppo.
La contraddittorietà è nel fatto che se finalità del provvedimento era quella, per utilizzare le parole della difesa dell’amministrazione, “di offrire un servizio di pubblica utilità”, remunerato con il rischio della gestione (“coprendo i costi sostenuti con attività di supporto”), allora lo strumento giuridico da utilizzare non poteva che essere la concessione di servizi pubblici, previo esperimento della procedura di evidenza pubblica per la scelta del concessionario.
La tesi prova troppo nella parte in cui, dopo aver affermato l’accessorietà – che è, giova rimarcarlo, legame funzionale – della rivendita di prodotti tipici rispetto all’attività informativa turistica, nesso di accessorietà che la stessa amministrazione spiega (come sopra rilevato) essere necessario per la remunerazione economica dell’attività “principale”, sostiene poi che in realtà il contenuto dell’autorizzazione non include la parte relativa alla rivendita.
L’interdipendenza funzionale fra le due prestazioni oggetto del provvedimento autorizzatorio, indicata dalla stessa difesa dell’amministrazione come necessaria a consentirne l’attuazione dello scopo, non consente una scissione fra tali prestazioni sotto l’artificioso richiamo ad una malintesa nozione di accessorietà.
In realtà detta interdipendenza funzionale, per come descritta dalla stessa amministrazione, comporta che le due prestazioni simul stabunt, simul cadent, essendo ciascuna priva di autonomia causale sul piano dell’interesse sotteso all’attuazione del provvedimento.
La riferita tesi dell’amministrazione resistente, è del resto smentita dal tenore testuale del provvedimento prot. n. 23200 del 15 luglio 2005, con cui il Responsabile del Servizio amministrativo U.T.C. del Comune di Sciacca integra il provvedimento del giorno precedente (con il quale era stata revocata la sospensione dei lavori relativi alla installazione del chiosco prefabbricato), con la previsione che viene fatto comunque “espresso divieto di vendita di prodotti tipici”.
Non vi è quindi alcun dubbio circa la revoca parziale (per la parte relativa all’attività di vendita di prodotti tipici) del provvedimento originariamente emesso, la cui unitarietà sul piano causale emerge invece – come già accennato – per tabulas.
8. A voler indagare sul profilo causale della fattispecie, emerge in realtà una diversa eziologia degli eventi procedimentali e provvedimentali dedotti, rispetto a quella rappresentata dalla difesa dell’amministrazione intimata.

Il 7 aprile 2005 il Comune di Sciacca autorizza la società ricorrente ad “installare un chiosco prefabbricato con struttura precaria e rimovibile in acciaio brunito, destinato a punto informazioni turistiche e vendita di prodotti tipici, nello spazio prospiciente la Villa Comunale di Sciacca”.

Il 27 giugno 2005, senza porsi il problema dell’autorizzazione nel frattempo rilasciata (e delle relative situazioni di affidamento dalla stessa prodotte), e dunque senza previamente intervenire in autotutela su di essa, il Comune di Sciacca (con nota prot. 20554) sospende i lavori di installazione del chiosco in quanto “è intendimento dell’Amministrazione Comunale predisporre un intervento di pianificazione organica dell’area in questione” (….), e alla luce del rilievo “che tale indirizzo, attesa la vocazione turistica della città, assume valenza prioritaria rispetto ad ogni nuova, sopravvenuta richiesta avanzata da privati”, in attesa della “definizione del progetto unitario relativo alla pianificazione del contesto urbano in cui dovrà essere inserita la struttura proposta dalla società” (ma in realtà la società ricorrente era titolare di una posizione qualificata, per effetto del provvedimento autorizzatorio rilasciato dalla stessa amministrazione, già dal 7 aprile 2005, e dunque non vantava alcuna “sopravvenuta richiesta”).

Il 14 luglio 2005, tuttavia, i superiori problemi di pianificazione strategica appaiono superati, in quanto la stessa amministrazione revoca (con nota prot. n. 22963) l’ordine di sospensione dei lavori, in quanto, dopo aver “rilevato che la stessa ditta con nota del 22.06.2005, attesa la natura destagionalizzata dei flussi turistici, ha offerto all’A.A.P.I.T. di Agrigento lo svolgimento del servizio di promozione, informazione ed assistenza turistica per tutto il resto dell’anno a titolo gratuito”, ritiene “che risultano così superate le condizioni ostative riportate nel provvedimento di sospensione prot. n. 20445 [recte: n. 20554]del 27.06.2005” (che invece, come sopra riportato, erano di ben altro tenore).

Il giorno successivo (15 luglio 2005), il provvedimento da ultimo citato viene integrato con l’aggiunta dell’“espresso divieto di vendita di prodotti tipici”, non altrimenti motivata.
E’ alla luce di tale ricostruzione documentale che va operato lo scrutinio dell’ulteriore eccezione di parte intimata.
Deduce, infatti, l’amministrazione resistente la non spettanza dell’invocato indennizzo, in quanto l’originario provvedimento autorizzatorio conteneva la seguente clausola: “La presente autorizzazione potrà essere revocata, nonché il manufatto potrà essere temporaneamente rimosso, a semplice richiesta dell’Amministrazione Comunale, per esigenze di ordine pubblico o per manifestazioni pubbliche, senza che la ditta abbia nulla a pretendere per i relativi lavori”.
Sul punto, a voler seguire coerentemente le difese dell’amministrazione resistente, dovrebbe ritenersi inoperante la clausola in questione perché “nel caso di specie non è configurabile una revoca, anche solo parziale, del provvedimento autorizzatorio” (pag. 7 della memoria del Comune di Sciacca): verrebbe così meno, radicalmente, l’ambito oggettivo di applicabilità della clausola invocata.
Si è già tuttavia in precedenza chiarito come tale suggestiva ricostruzione non possa trovare accoglimento, onde una revoca parziale del provvedimento sicuramente si è avuta: solo che, ad un esame della motivazione del provvedimento che tale revoca parziale ha disposto, nonché della complessiva documentazione endoprocedimentale sopra richiamata, si evince che la stessa è stata dettata da ragioni alquanto diverse da quelle che legittimano il ricorso alla clausola in questione.
Nessuna “esigenza di ordine pubblico”, né legata allo svolgimento di “manifestazioni pubbliche”, è stata motivatamente rappresentata o documentata per giustificare la rimozione di quella sola parte del provvedimento relativa alla vendita di prodotti tipici.
La riferita estraneità del provvedimento di revoca parziale rispetto all’ambito applicativo, e alle ragioni giustificatrici, della clausola invocata, risulta assorbente rispetto alla questione – in certo senso preliminare – relativa alla stessa possibilità, per l’amministrazione, di inserire in un provvedimento (e dunque alla vincolatività di) una clausola contraria ad una norma di relazione (quale quella contenuta nell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, in punto di indennizzabilità degli effetti pregiudizievoli della revoca, anche quando questa sia disposta per sopravvenuti motivi di interesse pubblico: categoria nel cui ambito si colloca la species delle “esigenze di ordine pubblico”, e la previsione di manifestazioni pubbliche evidentemente non previste all’atto del rilascio dell’autorizzazione): nel senso della radicale nullità di una simile clausola, per contrasto con norma imperativa, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, sentenza 6 marzo 2007, n. 830.
9. La difesa comunale oppone poi all’accoglimento della domanda della parte ricorrente la circostanza che quest’ultima non avrebbe subito alcun pregiudizio dalla revoca, e che la dimostrazione del pregiudizio sia elemento costitutivo della fattispecie indennitaria ex art. 21-quinquies cit.

Ma il danno è in re ipsa nell’aver revocato, come visto in precedenza, un provvedimento autorizzatorio per la sola parte relativa alla remunerazione del servizio da prestare alla collettività, spezzando così la sinallagmaticità del profilo causale dell’intera operazione.
Al di là di tale considerazione, va peraltro osservato che la società ricorrente ha prodotto ampia documentazione relativa alle spese sostenute, nonché una consulenza tecnica di parte redatta dal dott. Giacomo Venezia, dottore commercialista, relativa al calcolo analitico delle voci di danno, che la difesa di parte intimata non ha peraltro mai contestato in giudizio.
L’unica contestazione mossa dall’amministrazione resistente alla prospettazione di controparte in punto di quantificazione dell’indennizzo, siccome documentata dalla stessa parte ricorrente, consiste nella deduzione, a pag. 11 della prima memoria, di un preteso problema di qualificazione, relativo al fatto che le voci di danno in relazione alle quali la parte ricorrente chiede di essere tenuta indenne (come il danno morale e all’immagine) sarebbero incompatibili con la pretesa indennitaria, essendo in astratto compatibili unicamente con una pretesa di natura risarcitoria.
Al di là di tale profilo, che sarà esaminato in sede di analisi delle singole voci di danno risarcibile, ciò che rileva in questa sede è la non contestazione da parte dell’amministrazione intimata dell’esistenza, sul piano ontologico e fattuale, delle voci di danno cui la parte ricorrente riferisce la richiesta di indennizzo.
10. In merito alla quantificazione dell’indennizzo spettante alla parte che abbia subìto un pregiudizio per effetto della revoca di un provvedimento amministrativo, la dottrina che ha indagato intorno al problema della responsabilità da atto lecito nel diritto pubblico, ha da tempo avvertito che tanto il risarcimento, che l’indennizzo hanno funzione compensativa di un pregiudizio cagionato dal soggetto (pubblico) che vi è tenuto (in questo senso, sulla comune funzione compensativa di indennizzo e risarcimento, T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sentenza n. 300/2006, cit.): con l’unica differenza che mentre il primo discende da un atto illecito, il secondo è la conseguenza del c.d. atto lecito dannoso.

A parte tale rilievo, nessuna differenza può essere ricavata dalle disciplina delle ipotesi di indennizzo da corrispondersi da parte dell’amministrazione, in punto di natura giuridica dell’indennizzo, e in relazione alla sua quantificazione, come se l’indennizzo dovesse essere un quid minus rispetto al risarcimento (in questo senso non può condividersi la definizione, contenuta nella citata sentenza n. 300/2006 del T.A.R. Trento, della richiesta dell’indennizzo come “domanda di minor spessore” rispetto a quella risarcitoria, se non nell’accezione puramente processuale, che sembra l’unica ad avere in effetti ispirato tale affermazione, di ritenere possibile la conversione della richiesta di risarcimento connessa alla domanda di annullamento del provvedimento lesivo, in richiesta di indennizzo per l’ipotesi di rigetto della domanda annullatoria, onde sul piano processuale sarebbe ravvisabile tra le due domande un rapporto di continenza tale da evitare il vizio di ultrapetizione).
In realtà, come argomenta plausibilmente la richiamata dottrina, l’unica differenza risiede nella tecnica di compensazione del pregiudizio: il potere accordato all’amministrazione di sacrificare la posizione soggettiva del privato esclude che quest’ultimo possa essere risarcito in forma specifica (a causa della impossibilità della ricostituzione di tale posizione perché contrastante con l’interesse pubblico), ma non esclude, ed anzi impone, che esso venga soddisfatto attraverso la corresponsione del suo equivalente economico.
Per usare un’efficace espressione con cui questa dottrina raffigura il fenomeno, può affermarsi dunque che il diritto all’indennizzo sorge per effetto della “conversione” del diritto sacrificato nel suo equivalente economico.
Ne deriva che, sul piano terminologico, il legislatore – almeno nel campo del diritto pubblico – ricorre alla previsione di una indennità, o di un indennizzo, in luogo di un risarcimento, allorché la fonte causativa del danno debba essere ricondotta alla categoria dell’atto lecito dannoso, il che induce, sul piano disciplinare, ad optare per la scelta tecnica di escludere il risarcimento in forma specifica.
Da questo punto di vista non può dunque convenirsi con l’affermazione, riportata a pag. 10 della memoria dell’amministrazione resistente, secondo cui se non si ritenesse l’indennizzo un quid minus rispetto al risarcimento “si genererebbero effetti illogici, alla luce del fatto che si verrebbe a creare una irragionevole disparità di trattamento tra il caso della revoca illegittima (certamente più grave) e quello della revoca legittima”.
In realtà sfugge a tale prospettazione il dato che il sistema della responsabilità civile per fatti illeciti si è progressivamente affrancato dal connotato sanzionatorio tipico della tradizione romanistica, per abbracciare invece una funzione riparatoria (comune al sistema della responsabilità da atto lecito dannoso), volta a compensare gli effetti della moltiplicazione dei fattori di danno e di rischio connessa al progresso tecnologico: l’attenzione in sede di liquidazione del danno, spiega ormai da tempo la dottrina civilistica, non è più rivolta al soggetto danneggiante, ma al soggetto danneggiato.
La ritenuta “maggior gravità” del danno conseguente ad una revoca illegittima, pertanto, ridonda su altri profili: intanto, ad esempio, sul fatto che l’illegittimità della revoca, ove accertata in sede giurisdizionale, determina, per effetto della tutela costitutiva, l’ annullamento con effetto ex tunc del provvedimento:.
Ciò comporta, sul piano risarcitorio, che ove non fosse più possibile una piena e satisfattiva tutela dell’interessato affidata all’effetto reintegratorio del giudicato di annullamento, l’ambito della tutela (risarcitoria) per equivalente andrebbe a coprire segmenti (temporali e funzionali) di attività che rimontano anche alla fase intercorrente tra l’adozione del provvedimento e la sua revoca, come tali invece estranei all’ambito del danno indennizzabile per l’ipotesi di revoca legittima (la cui area si estende solo dal momento della revoca in poi).
In ogni caso, è da rifiutare, per le superiori considerazioni, l’assunto di fondo secondo cui l’entità del danno (risarcibile o indennizzabile) dovrebbe essere commisurata non al pregiudizio subìto dall’interessato, ma alla gravità della condotta dell’amministrazione (al di fuori dei parametri cui il codice civile consente di commisurare il risarcimento in funzione della condotta del danneggiante e del danneggiato).
Peraltro, come meglio si dirà tra breve, la recente addizione legislativa relativa alla speciale disciplina degli effetti della revoca di provvedimenti amministrativi incidenti su rapporti negoziali, fornisce un ulteriore argomento, di ordine testuale, per respingere la riferita impostazione posta a fondamento delle difese dell’amministrazione intimata: sia nella parte in cui esclude dal danno indennizzabile il lucro cessante (e dunque esclude, nei termini che si diranno, la paventata illogicità); sia nella parte in cui considera rilevanti, ai fini della quantificazione dell’indennizzo, gli stati soggettivi del danneggiato, e le condotte dell’amministrazione che hanno contribuito alla determinazione di tali stati soggettivi.
Che l’elemento discretivo dell’indennizzo, rispetto al risarcimento, non sia l’ammontare (inferiore), ma una tecnica di tutela compensativa resa necessaria dalla natura della fattispecie e del pregiudizio (che lascia però impregiudicato il valore da riparare), lo si ricava, secondo questa tesi, in maniera incontestabile dal disposto dell’art. 1017 cod. civ.: laddove, di fronte ad una chiara fattispecie di illecito che ha cagionato il danno, consistente nel perimento per colpa o dolo della cosa soggetta ad usufrutto, il legislatore prevede non un risarcimento, ma un’indennità, proprio per l’impossibilità di riparare il danno se non per equivalente monetario.
11. Il riferito orientamento, ormai ultraquarantennale, che poggia tra l’altro sulla contestazione della nota tesi civilistica secondo cui l’indennizzo coprirebbe il solo danno emergente e non anche il lucro cessante (tesi, quest’ultima, cui continua ad aderire, pur dopo l’entrata in vigore del decreto-legge 7/2007, la sentenza del T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 7 giugno 2007, n. 744), ha trovato di recente una significativa conferma sul piano del diritto positivo nel testo del comma 1-bis, aggiunto (dal citato decreto-legge n. 7/2007) all’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990.

La previsione dell’esclusione del danno emergente dalla quantificazione dell’indennizzo spettante per la revoca di provvedimenti da cui siano sorti rapporti negoziali sembrerebbe avere il significato sistematico della conferma, a contrario, della inclusione di tale componente di pregiudizio nella generale previsione della indennizzabilità della revoca dei provvedimenti amministrativi non collegati a negozi giuridici.
Inoltre il riferimento, contenuto nel sopra richiamato comma 1-bis dell’art. 21-quinquies, ai fini della quantificazione dell’indennizzo, allo stato soggettivo del soggetto da indennizzare (dovendosi tener conto, secondo la nuova norma, “dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico”), rafforza il convincimento, espresso dalla dottrina in precedenza citata, della rilevanza, come nelle fattispecie d’illecito, della complessiva condotta delle parti, e dunque anche della colpa e della buona fede, escludendo dunque che l’indennizzo, in una moderna concezione degli strumenti rimediali del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione contemporanea, rivesta il mero ruolo di pretium doloris, sostanzialmente forfettizzato ed indifferente alle vicende sostanziali del rapporto.
Per comprendere se tale recente previsione legislativa abbia, o meno, una rilevanza in punto di interpretazione della disposizione generale sull’indennizzo (relativa, cioè, a rapporti non negoziali), occorre soffermarsi sulla peculiarità della revoca di provvedimenti del procedimento di evidenza pubblica, e sui suoi effetti sul sottostante contratto.
La giurisprudenza si era, in passato, più volte occupata dell’ipotesi di esercizio del potere di autotutela sull’aggiudicazione mediante provvedimento di revoca e di sospensione.
Con specifico riferimento alla revoca, la giurisprudenza amministrativa ritiene che “In materia di revoca dell’aggiudicazione, infatti, ancorché intervenuta nel corso dell’esecuzione del contratto e, quindi, quando il rapporto è ormai giunto alla fase meramente privatistica, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di atto di esercizio di poteri pubblicistici di matrice provvedimentale (C. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2003, n. 4671; Sez. V, 28 maggio 2001, n. 2895). In via generale va anche ricordato che, in materia di contratti della p.a., il potere di negare l’approvazione dell’aggiudicazione per ragioni di pubblico interesse ben può trovare fondamento, in via generale, in specifiche ragioni di pubblico interesse e non trova ostacoli nell’esistenza dell’avvenuta aggiudicazione, sia questa definitiva o provvisoria; (C. Stato, n. 4671/2003 cit.; Sez.V, 20 settembre 2001, n. 4966; 30/11/2000, n. 6365)” (Consiglio di Stato, sez. V, 28 maggio 2004 n. 3463; nello stesso senso, sia pure all’esito di un percorso argomentativo parzialmente diverso – in una fattispecie in cui il contratto non era stato ancora stipulato – è la decisione n. 3470 del 2004).
Nella sentenza n. 13171 del 2006 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione è stato esaminato il caso della revoca della concessione di un pubblico servizio (provvedimento di affidamento che ormai, per giurisprudenza pacifica, ha natura contrattuale).
In particolare, revocata la concessione per riscontrato (in un giudizio svoltosi davanti al giudice amministrativo) difetto dei requisiti, il concessionario agiva in quella fattispecie per il risarcimento dei danni derivanti da una asserita duplice illegittimità: quella dell’originario provvedimento di concessione, e quella della successiva revoca dello stesso.
Le Sezioni Unite, sul presupposto che la parte ricorrente non contesta la legittimità in sé dell’esercizio di potere amministrativo (non contestando né la concessione in quanto tale, né le ragioni per cui, a seguito di sentenza del giudice amministrativo, l’amministrazione ha proceduto alla revoca della concessione medesima), ma “gli effetti della revoca”, vale a dire il comportamento tenuto dall’amministrazione “dopo che il giudice amministrativo ha acclarato l’illegittimità del decreto di concessione”, cioè “le modalità con le quali l’amministrazione ha posto termine al rapporto”, hanno affermato la sussistenza della giurisdizione ordinaria su tale domanda. Specificano in motivazione le Sezioni Unite che “La controversia non investe il momento genetico o funzionale del rapporto di concessione, ma soltanto i pretesi danni conseguenti la cessazione dello stesso”.

Questa affermazione è in realtà discutibile: la controversia inerisce proprio il momento genetico del rapporto (dal momento che la revoca della concessione muove dal presupposto dell’accertata sussistenza dei requisiti in capo al concessionario), e lo scrutinio della relativa domanda risarcitoria non può che investire pregiudizialmente la legittimità dell’operato dell’amministrazione.
La domanda risarcitoria, in altre parole, non può essere oggetto di autonoma valutazione (che peraltro implica la cognizione della legittimità di un provvedimento ormai inoppugnabile), ma si ricollega pur sempre allo scrutinio della legittimità o meno dell’esercizio del potere discrezionale.

La sentenza richiama poi in motivazione la giurisprudenza delle stesse Sezioni Unite sulla inidoneità dell’atto che risolve il rapporto ad incidere sui diritti soggettivi nascenti dal contratto.
Questo richiamo confonde la natura della situazione giuridica soggettiva connessa al risarcimento del danno (che è sicuramente un diritto soggettivo: ancorché conoscibile, in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 35 d. lgs. 80/1998, dal giudice amministrativo), con la natura della situazione soggettiva che fronteggia il provvedimento amministrativo che si assume essere veicolo di lesione (che è di interesse legittimo).
Le Sezioni Unite mostrano ulteriormente di attribuire al provvedimento di revoca, ai fini del riparto della giurisdizione, un significato giuridico incompatibile con quello che prima la dottrina e la giurisprudenza, e oggi anche il diritto positivo (art. 21-quinquies, l. 241/1990), gli riconoscono: vale a dire di provvedimento che rimuove, ex nunc, il titolo giuridico del rapporto, e che pertanto incide direttamente sugli effetti dell’atto ad efficacia durevole, e solo indirettamente sul rapporto negoziale che è retto dall’atto.
Nella sentenza n. 10998/2006 si affronta l’ipotesi della revoca di un incarico professionale (di progettazione): le Sezioni Unite affermano che “non è in contestazione la ‘procedura di affidamento’ di un appalto di lavoro, servizi o forniture, bensì l’impugnazione di un atto con cui è stata disposta la ‘revoca’ della nomina del ricorrente quale professionista incaricato di redigere una variante al piano regolatore. In siffatta ipotesi non si tratta di valutare la fase – pubblicistica – relativa alla scelta del contraente, ossia la fase prodromica alla conclusione del contratto, bensì la diversa e successiva fase – privatistica – relativa alla sua esecuzione (o relativa alla validità ed efficacia del contratto)”, per cui si tratta “di valutare una situazione giuridica di diritto soggettivo, la cui sede naturale di tutela è quella del giudice ordinario”.
In argomento è sufficiente segnalare che la revoca, se incide indirettamente sull’esecuzione contrattuale, incide direttamente sul provvedimento che dà titolo al contratto, e dunque sull’esercizio del potere di stipula del contratto e di scelta del contraente.
Il ragionamento delle SS.UU., che cozza contro la chiara natura giuridica del provvedimento di revoca come esercizio di autotutela, potrebbe esser dettato dalla finalità di assicurare al contraente una maggiore e più intensa tutela: ricostruire in chiave paritetica il rapporto tra le parti a seguito della stipulazione del contratto, significa porre il contraente privato al riparo dall’esercizio del potere di autotutela sull’atto, che incida sul rapporto.
In altre parole, pur se la statuizione è limitata al profilo processuale della giurisdizione, essa finisce coll’incidere sul merito, giacché implicitamente (ma inequivocabilmente) costruisce la revoca come un recesso, negando che superiori ragioni d’interesse pubblico possano legittimare una modificazione del rapporto sia pure come effetto dell’esercizio di autotutela sull’atto amministrativo che costituisce presupposto del negozio.
In questo senso, esplicitamente, è la sentenza della I Sezione civile, 2 settembre 2005, n. 17697, nella quale si afferma che il provvedimento di revoca della delibera a contrarre (per sopravvenuti motivi di interesse pubblico) “allorquando sia successivo alla conclusione del contratto di opera professionale, non integra secondo la giurisprudenza di questa Corte, un provvedimento amministrativo riconducibile a poteri di supremazia dell’ente, ma configura un atto negoziale di recesso, nell’ambito di un rapporto contrattuale nel quale l’amministrazione agisce come soggetto di diritto privato” (peraltro, questa decisione si segnala altresì per l’affermazione secondo la quale una volta che l’amministrazione abbia qualificato come annullamento e non come revoca l’atto di ritiro, rimarrebbe preclusa “al giudice ordinario qualsiasi altra indagine sul contenuto, sul tipo e sul nomen iuris del provvedimento”).
La soluzione non considera che se si esclude che il potere attribuito all’amministrazione dall’art. 21-quinquies della l. 241/1990 si estende alle fattispecie in cui il rapporto tra le parti sia (ormai) regolato da un contratto (il che equivale a dire che con la stipula del contratto l’amministrazione perde il potere di agire in autotutela sugli atti del procedimento di evidenza pubblica),
è corretta la costruzione paritetica del rapporto e la conseguente cognizione da parte del giudice ordinario di quello che a quel punto altro non è che un recesso: ma tale opzione esegetica è oggi insuperabilmente esclusa dal chiaro disposto del comma 1-bis, aggiunto all’art. 21-quinquies l. 241/1990, che espressamente fa salvo – e disciplina – il potere di revoca del provvedimento successivamente alla nascita del vincolo negoziale.
Oppure, finché tale potere di autotutela si ammette, pur con i limiti – sopra richiamati – elaborati dalla giurisprudenza, appare assai arduo contestarne la natura contro la stessa previsione di legge.
Si tenga presente che la tendenza della giurisprudenza ordinaria a differenziare le due figure sul piano della natura del potere esercitato, è più lessicale che concettuale: Cass., sez. I, sentenza 17697/2005, cit., di fronte alla censura fondata sulla qualificazione come revoca di un provvedimento di ritiro dell’atto terminale della fase di evidenza pubblica, afferma in contrario che nella specie la pubblica amministrazione “ha inteso avvalersi del potere di autotutela per annullare la precedente delibera 170/1989 ed ha, a tal fine, adottato espressamente e formalmente un provvedimento di annullamento per vizi di legittimità di questa: perciò precludendo al giudice ordinario qualsiasi altra indagine sul contenuto, sul tipo e sul nomen iuris del provvedimento; e rendendo del tutto inconferente l’asserita circostanza che nessuno di detti vizi ricorresse realmente o l’omessa indicazione nel provvedimento delle norme di legge o regolamentari effettivamente violate dall’ente pubblico, o ancora che difettasse un interesse dell’amministrazione all’annullamento dell’atto”.
In dottrina si riconosce ormai pacificamente che la revoca, al pari dell’annullamento, trova collocazione all’interno della generale categoria dell’autotutela dell’amministrazione: valorizzandosi, tra l’altro il riferimento positivo contenuto negli artt. 19 e 20 , l. 241/1990 che, in materia di silenzio-assenso e di dichiarazione di inizio attività, prevedono la possibilità di “assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies”.
L’unica differenza fra la revoca e l’annullamento (per il quale anche le SS.UU. riconoscono pacificamente la giurisdizione amministrativa, nonostante la presenza del vincolo negoziale: ordinanza n. 4508 del 1° marzo 2006), è – oltre che nel parametro alla stregua del quale va esercitato il potere – nella decorrenza degli effetti: che solo nel caso di annullamento retroagiscono al momento della emanazione del provvedimento rimosso.
La revoca lascerebbe sostanzialmente in piedi una parte del rapporto contrattuale: quella che va al momento della stipula al momento, appunto, della revoca del provvedimento terminale della fase di evidenza pubblica.
Tuttavia, agendo su tale provvedimento, l’amministrazione – legittimamente o meno – non interviene sull’esecuzione del rapporto contrattuale, ma sul suo presupposto provvedimentale.
Nel far ciò, l’amministrazione esercita un potere: il quale, come si è visto nell’esame della giurisprudenza richiamata, non trova la sua causa in sopravvenienze negoziali, ma – quale contrarius actus – nell’esercizio del potere di stipulare il contratto e di individuare il contraente.
Il comma 1-bis dell’art. 21-quinquies si spiega allora con la circostanza che la revoca, incidendo – come insegna la migliore dottrina – non sull’atto ma sugli effetti dell’atto, ma tuttavia ponendo in discussione il trincio della costante rispondenza dei rapporti amministrativi all’interesse pubblico, allorché intervenga su provvedimento dal quale dipenda un rapporto negoziale, produce effetti assimilabili sul piano meramente fattuale a quelli di un recesso, pur sulla base di presupposti radicalmente diversi, essendo del tutto irrilevanti nella fattispecie del recesso i motivi d’interesse pubblico.
Conseguentemente, l’interruzione del nesso che lega il contratto della P.A. all’interesse pubblico priva di giuridica rilevanza la pretesa del contraente privato al mancato guadagno, relativo alla parte del rapporto negoziale successiva al momento della revoca, non più assistita dalla certificazione di conformità all’interesse pubblico.
La circostanza che tale disposizione sia stata espressamente dettata solo in materia di attività negoziale della P.A., parrebbe implicare, pertanto, che in campo di attività c.d. funzionale, vale a dire in caso di revoca di provvedimenti (come quello in esame) non incidenti su rapporti negoziali, spetti, a titolo d’indennizzo, anche il c.d. lucro cessante, vale a dire il mancato guadagno connesso alla cessazione dell’efficacia – naturalmente durevole – del provvedimento revocato.
Occorre prendere atto, tuttavia, della lacunosità della disciplina (che non contempla, ad esempio, il profilo temporale, né quello causale, non distinguendosi una revoca per sopravvenienza da una revoca basata sullo ius poenitendi), e della inopportunità di una quantificazione del risarcimento desunta unicamente a contrario dal confronto fra la categoria dei rapporti negoziali e quella dei rapporti non negoziali, profili entrambi segnalati dalla dottrina
11.1 Il danno da lucro cessante, tuttavia, nel caso di specie, avuto riguardo alla già esaminata causa del provvedimento di autorizzazione parzialmente revocato, consiste nella privazione della fonte di remunerazione dell’attività informativa: vale a dire, nei costi dovuti sopportare, a partire dalla revoca parziale dell’autorizzazione, per continuare ad esercitare l’attività di informazioni turistiche, senza poter contare sulla remunerazione derivante dalla vendita dei prodotti tipici.

Tuttavia il 16 luglio 2005, giorno successivo a quello della revoca parziale, l’amministrazione, con provvedimento la cui legittimità non è stata contestata dalla parte ricorrente, ha disposto la rimozione del chiosco, evitando dunque la produzione di un danno da lucro cessante conseguente al venir meno dei proventi della vendita pur a fronte dell’obbligo di rendere l’attività di informazioni turistiche.

Né la parte ricorrente può vantare un diritto ai proventi della vendita rilevante ex se, sul piano puramente commerciale, e domandare in assoluto – a titolo di lucro cessante – questa parte di mancato guadagno: dal momento che, secondo la stessa prospettazione posta a fondamento del ricorso, la vendita di prodotti tipici aveva una rilevanza causale, nella fattispecie dedotta, limitata a “sostenere economicamente l’iniziativa” (pag. 2 del ricorso).

Non può neppure essere considerata, fra le voci di danno, la perdita di avviamento (e comunque i costi connessi) conseguente all’avvenuta dismissione della sede principale della società ricorrente in Corso Vittorio Emanuele, atteso che nessun affidamento in tal senso poteva ricavarsi dal provvedimento revocato, non foss’altro perché questo realizzava un assetto di interessi di natura complessa, non riducibile ad una mera autorizzazione commerciale, e dunque non sostitutivo della principale attività della società ricorrente.

Peraltro, risulta dagli atti prodotti dalla stessa parte ricorrente (documento allegato al ricorso con il n. 10/2), che questa, in adempimento dell’impegno assunto con il locatario, avrebbe dovuto riconsegnare i locali di Corso Vittorio Emanuele il 31 agosto 2005: vale a dire, circa un mese e mezzo dopo l’intervento della revoca di cui si discute, e della definita presa d’atto del fallimento dell’intrapresa avviata con il Comune di Sciacca: onde non è provato, ma anzi sussistono forti elementi indiziari di segno contrario, che la citata revoca abbia prodotto un reale pregiudizio sotto il profilo in esame (in relazione alla possibile modifica degli originari accordi di cessata locazione, o comunque al reperimento di una diversa sede nei quarantacinque giorni successivi alla revoca).

Quanto al danno morale e il danno all’immagine, richiesto nell’epigrafe del ricorso, va detto che il ricorso stesso nulla argomenta in merito, e che lo stesso consulente tecnico di parte, in proposito, riferisce che esso risulta “qui non determinabile ed eventualmente richiesto in sede civile”.

In ogni caso, il riferimento nell’epigrafe a tale pregiudizio è stato indicato dalla parte ricorrente come elemento della domanda risarcitoria, dichiarata inammissibile, onde la richiesta di tali voci di danno rimane travolta dalla statuizione di inammissibilità della domanda cui accede.

12. Conclusivamente, va riconosciuto alla società ricorrente il diritto alla corresponsione dell’indennizzo, a seguito della revoca dell’autorizzazione citata, pari alle spese sostenute per l’approntamento dell’attività in questione, documentate – con le fatture prodotte in giudizio – per € 20.154, 42, oltre i.v.a., e oltre interessi compensativi al tasso legale, calcolati sulla somma rivalutata annualmente secondo gli indici I.S.T.A.T., dalla data di adozione del provvedimento di revoca (15 luglio 2005) fino all’effettivo saldo.

La somma così determinata andrà corrisposta per intero, convenendosi con l’affermazione del consulente tecnico di parte per cui, in considerazione della natura delle spese, il danno subìto risulta definitivo e non più recuperabile.

Le spese seguono la soccombenza, e si liquidano come in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto condanna il Comune di Sciacca al pagamento, nei confronti della s.a.s. “Ficodindia” di Grisafi Accursia & c., della somma di € 20.154, 42, oltre i.v.a., e oltre interessi compensativi al tasso legale, calcolati sulla somma rivalutata annualmente secondo gli indici I.S.T.A.T., dalla data del 15 luglio 2005 fino all’effettivo saldo.

Condanna altresì il Comune di Sciacca alla rifusione alla parte ricorrente delle spese processuali, liquidate in complessivi € 1.500,00, oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 22 maggio 2007.

Depositato in Segreteria il 9.7.2007

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