F. Frattini Pres., P. Ungari Est., PARTI: (XX, in persona del legale rappresentante p.t.,, rapp. dall’avvocato Angelo Clarizia c. Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Caserta rapp.dall’Avvocatura Generale dello Stato).

La misura interdittiva, che rileva il pericolo di condizionamento della criminalità  organizzata, non perde efficacia a seguito di un ampio lasso di tempo trascorso dai fatti ritenuti sintomatici del rischio di permeabilità  mafiosa.

1.- Criminalità  – criminalità  organizzata – misura interdittiva – decorso del tempo – art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011 – perdita di efficacia – non sussiste.

2.- Criminalità  organizzata – art. 86 comma 2 DLgs, 152/2011 . clausola “rebus sic stantibus” – portata.

3.- Criminalità  organizzata – interdittiva antimafia – richieste reiterate di ritiro o di revoca della interdizione in corso di validità  – poteri istruttori e determinazioni della Amministrazione.

1.La misura interdittiva, che rileva il pericolo di condizionamento della criminalità  organizzata, non perde efficacia a seguito di un ampio lasso di tempo trascorso dai fatti ritenuti sintomatici del rischio di permeabilità  mafiosa: il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, non dipende, infatti, dal mero trascorrere del tempo, in sì©, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi diversi o contrari che ne facciano venir meno la portata sintomatica o perchè ne controbilanciano, smentiscono e in ogni caso superano la valenza sintomatica, o perchè rendono remoto, e certamente non più¹ attuale, il pericolo.

2.Sul piano letterale, la clausola “rebus sic stantibus” prevista dall’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011 comporta che in caso di sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore -ad es. in relazione alle modificazioni degli assetti societari e gestionali dell’impresa, in ipotesi capaci di modificare la valutazione alla base dell’informativa- l’Amministrazione verifichi nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

3.In caso di ripetute reiterazioni di domande dirette ad ottenere un provvedimento di ritiro o di revoca di un’interdittiva in corso di validità , collegate alla affermata rilevanza di sopravvenienze e fatti nuovi asseriti come favorevoli al soggetto inciso, l’Amministrazione può limitarsi a verificare se la domanda sia accompagnata da un fatto realmente nuovo, perchè sopravvenuto ovvero non conosciuto, che possa essere ritenuto effettivamente incidente sulla fattispecie: valutare, di conseguenza, se possano ritenersi venute meno quelle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico in precedenza ritenute prevalenti sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso. In caso di esito negativo di detta verifica, per contro, la Amministrazione può semplicemente limitarsi a prendere atto della inesistenza di profili nuovi ed adottare un atto di natura meramente confermativa; ciù² a maggior ragione in presenza di sentenze di conferma della legittimità  dei precedenti provvedimenti.

Pubblicato il 09/04/2019

N. 02324/2019REG.PROV.COLL.

N. 06890/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6890 del 2018, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente informazione antimafia interdittiva;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Ufficio Territoriale del Governo Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2019 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti l’avvocato Angelo Clarizia e l’avvocato dello Stato Carmela Pluchino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nei confronti dell’odierna appellante -OMISSIS-, la Prefettura di Caserta ha adottato in passato informazioni antimafia interdittive – prot. -OMISSIS- in data 28 settembre 2009, prot. n. -OMISSIS- in data 14 settembre 2010, prot. -OMISSIS- in data 6 marzo 2012, fino all’ulteriore conferma in data 12 febbraio 2015.

2. In data -OMISSIS- 2016, la società  ha richiesto l’aggiornamento della propria posizione ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d.lgs. 159/2011, rappresentando che, oltre all’ampio lasso di tempo decorso dai fatti che avevano originato le interdittive, con verbale di assemblea in data -OMISSIS- 2016 era stata deliberata la fuoriuscita della socia -OMISSIS- a seguito di azzeramento del capitale sociale, sicchè tutte le quote facevano ora capo al -OMISSIS-, socio superstite, -OMISSIS-.

3. La Prefettura di Caserta, con nota prot. n. -OMISSIS- in data 7 giugno 2017, ha tuttavia ritenuto che permanessero le situazioni di cui artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d.lgs. 159/2011 (in sostanza, confermando ancora l’interdittiva); con nota prot. -OMISSIS- in data 22 agosto 2017, ha poi negato l’ostensione dei relativi atti istruttori.

4. Detti atti sono stati impugnati dalla società  dinanzi al TAR Campania, che, dopo aver disposto l’acquisizione degli atti presupposti al provvedimento impugnato, con la sentenza appellata (I, n. -OMISSIS-), ha respinto il ricorso.

5. Nell’appello, la società  prospetta un unico articolato motivo di censura per violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 86 e 91 del d.lgs. 159/2011, violazione dell’art. 41 Cost., eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà  e irragionevolezza.

Torna a lamentare che, nel riesaminare la sua posizione, la Prefettura non abbia tenuto debitamente in considerazione i seguenti elementi di novità :

-l’ampio lasso di tempo (dieci anni) trascorso dai fatti che hanno in precedenza originato l’adozione e la reiterata conferma dell’interdittiva;

– l’esclusione di -OMISSIS-, entrata nella compagine sociale nel 2007 a seguito del rilevamento del pacchetto azionario giù  di proprietà  di -OMISSIS- (legato alla criminalità  organizzata di stampo camorristico, quale esponente di spicco del -OMISSIS-, e tratto in arresto il -OMISSIS- 2006 per il delitto di associazione per delinquere di stampo mafioso) e sospettata dalle precedenti interdittive di essere una mera “testa di legno” per conto dell’-OMISSIS-;

– la conseguente circostanza secondo cui ora, per effetto dell’azzeramento del capitale sociale, tutte le quote fanno esclusivamente capo al socio superstite, -OMISSIS-, soggetto incensurato.

Sostiene che, in definitiva, non sussistano elementi indiziari attuali di permeabilità  da parte della criminalità  organizzata idonei, anche secondo il criterio del “più¹ probabile che non”, a giustificare il mantenimento dell’interdittiva.

6. Per il Ministero dell’interno si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo il rigetto del ricorso.

7. L’appellante ha puntualizzato le proprie ragioni con memoria e memoria finale.

8. Il Collegio ritiene che la valutazione della Prefettura circa la persistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa appaia ragionevole e sia immune dai vizi dedotti.

8.1. Occorre precisare, in via preliminare, che il sindacato giurisdizionale sulla valutazione sottesa all’informazione antimafia interdittiva viene condotto sulla base dei principi affermati o ribaditi da questa Sezione con la sentenza n. -OMISSIS- (del resto, pronunciata nei confronti della odierna appellante) ed applicati dalla giurisprudenza successiva, principi che – risultando richiamati anche nell’appello – possono in generale darsi per conosciuti.

E’ poi utile sottolineare che le precedenti quattro interdittive sopra ricordate hanno superato indenni il vaglio giurisdizionale (cfr., per quelle in data 28 settembre 2009 e 6 marzo 2012, TAR Campania, n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, rispetto alle quali pendono gli appelli ma, nel primo di essi, Cons. Stato, III, n. -OMISSIS–ord. ha respinto la domanda cautelare; per quella in data 12 febbraio 2015, TAR Campania, I, n. -OMISSIS-, confermata da Cons. Stato, III, n. -OMISSIS-, cit.).

Correttamente, quindi, l’Amministrazione appellata ha richiamato i principi espressi da questa Sezione con la sentenza n. -OMISSIS-, nel senso che la sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore, impone di verificare nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso. L’attualità  degli elementi indizianti, da cui trarre la sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa, infatti, permane inalterata fino al sopraggiungere di fatti nuovi ed ulteriori che evidenzino il venir meno della situazione di pericolo.

8.2. Con riguardo al primo profilo di censura – che fa leva sull’ampio lasso di tempo trascorso dai fatti ritenuti sintomatici di un rischio di permeabilità  mafiosa – deve osservarsi che la giurisprudenza ha costantemente evidenziato (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, V, n. 4602/2015; III, n. 292/2012; VI, n. 7002/2011) che, col decorso dell’anno, la misura interdittiva che rileva il pericolo di condizionamento mafioso non perde efficacia.

Il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, non dipende, infatti, dal mero trascorrere del tempo, in sì©, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi diversi o contrari che ne facciano venir meno la portata sintomatica (o perchè ne controbilanciano, smentiscono e in ogni caso superano la valenza sintomatica, o perchè rendono remoto, e certamente non più¹ attuale, il pericolo).

Sul piano letterale, la clausola rebus sic stanti bus prevista dall’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011 comporta che in caso di sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore (ad es. in relazione ai casi di modificazioni degli assetti societari e gestionali dell’impresa, in ipotesi capaci di modificare la valutazione alla base dell’informativa) l’Amministrazione verifichi nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

Va tuttavia sottolineato che, in caso di ripetute e strumentali reiterazioni di domande dirette ad ottenere un provvedimento di ritiro o di revoca di un’interdittiva in corso di validità , collegate alla affermata rilevanza di sopravvenienze e fatti nuovi asseriti come favorevoli al soggetto inciso, la Prefettura può limitarsi:

– a verificare se la domanda sia accompagnata da un fatto realmente nuovo, perchè sopravvenuto ovvero non conosciuto, che possa essere ritenuto effettivamente incidente sulla fattispecie (es. effettiva cessione dell’impresa a soggetto del tutto estraneo al rischio di condizionamento o infiltrazione da parte della delinquenza organizzata);

– a valutare quindi se possano ritenersi venute meno quelle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico in precedenza ritenute prevalenti sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

In caso di esito negativo di detta verifica, la Prefettura può semplicemente limitarsi a prendere atto della inesistenza di profili nuovi e, di conseguenza, adottare un atto di natura meramente confermativa; ciù² a maggior ragione in presenza di sentenze di conferma della legittimità  dei precedenti provvedimenti.

8.3. Ed è proprio quello che risulta essere avvenuto nel caso in esame: a seguito della ricezione dell’ultima istanza di aggiornamento, la Prefettura ha verificato in sede istruttoria con l’ausilio delle forze dell’ordine la sussistenza o meno di profili nuovi idonei a determinare la revisione dell’interdittiva.

Nessun elemento positivo di novità  è stato, tuttavia, riscontrato, come si evince dalle note della D.I.A. di Napoli, del G.I.C.O. della Guardia di Finanza di Napoli, del Nucleo Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Caserta, del Comando Provinciale Carabinieri di Caserta e della Questura di Caserta.

In mancanza di fatti sopravvenuti favorevoli alla società , in quanto comprovanti il venir meno del rischio di infiltrazione mafiosa, la Prefettura non ha potuto far altro che confermare la valutazione del quadro indiziario posto a base del proprio precedente provvedimento, pur se fondato su elementi risalenti nel tempo.

8.4. In effetti, non appare idoneo a scalfire la valutazione sottesa al provvedimento interdittivo confermativo nemmeno il “vero elemento di novità ” allegato dalla -OMISSIS-, vale a dire l’esclusione della sig.ra -OMISSIS- dalla società  a seguito di azzeramento del capitale sociale.

Come correttamente evidenziato dal TAR, non deve dimenticarsi che il provvedimento interdittivo di cui parte ricorrente ha chiesto l’aggiornamento (revisione) si fondava sul fatto che uno degli soci fondatori, sig. -OMISSIS-, era stato tratto in arresto per associazione mafiosa e le sue quote erano poi state cedute alla sig.ra -OMISSIS-. Tale cessione, tuttavia, era stata ritenuta come un mero espediente formale a fronte di una continuità  sostanziale dimostrata dalla permanenza nella compagine anche dell’altro socio fondatore sig. -OMISSIS-, tutt’ora presente in società  e -OMISSIS- della sig.ra -OMISSIS-.

In altri termini, nell’economia del provvedimento interdittivo, l’operata cessione delle quote dal sig. -OMISSIS- alla sig.ra -OMISSIS- non rilevava per eventuali considerazioni indizianti riferite a quest’ultima, ma per il carattere di espediente della cessione stessa, con una considerazione che non viene meno per la sola circostanza che ora la sig.ra -OMISSIS- sia fuoriuscita dalla compagine sociale, considerato che il -OMISSIS-, originario socio dell’-OMISSIS- e che quindi aveva rapporti diretti con lui, è ora socio unico.

Del resto, sospetta appare anche la tempistica della variazione nella compagine societaria, essendo la fuoriuscita della sig.ra -OMISSIS- avvenuta dopo il deposito della succitata sentenza n. -OMISSIS- (che, come esposto, ha respinto il gravame concernente l’interdittiva di cui oggi è impugnata la conferma), avvalorando l’idea che essa avesse il mero scopo di eliminare tale collegamento formale, mantenendo ferma la qualità  di socio ed amministratore unico in capo al -OMISSIS- della signora.

8.5. Infine, nemmeno il terzo ordine di contestazioni, secondo cui tutte le quote ora fanno esclusivamente capo al socio superstite, -OMISSIS-, soggetto incensurato, appare idoneo a far venir meno il provvedimento impugnato.

In disparte ogni rilievo sulla mancanza di condanne penali a carico dell’attuale amministratore unico della -OMISSIS-, che non costituisce elemento di per sì© solo idoneo ad arginare il pericolo di infiltrazione mafiosa, deve ritenersi che la permanenza del sig. -OMISSIS- nella compagine sociale non fa venire meno gli aspetti di criticità  rilevati dalla precedente interdittiva.

In primo luogo, non possono di colpo, per il solo trascorrere del tempo o per i vari mutamenti nella partecipazione societaria, essere obliterati i rapporti diretti di -OMISSIS- con -OMISSIS-, esponente di spicco del -OMISSIS-. Tali rapporti – secondo la ricostruzione offertane dalla Prefettura, e condivisa dalle pronunce relative alle precedenti interdittive – sono sfociati nel 2004 nella costituzione della odierna appellante, società  operativa nel settore -OMISSIS-, dando vita a cointeressenze economiche potenzialmente idonee a pregiudicare l’ordine pubblico economico, la libera concorrenza tra le imprese ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Inoltre, anche a voler ritenere che, venuta meno la partecipazione della sig.ra -OMISSIS-, la società  non sarebbe più¹ esposta al pericolo di infiltrazioni da parte della malavita, non può tuttavia affermarsi che tale rischio venga meno per effetto dell’assunzione della totalità  delle quote in capo ad -OMISSIS-: risulta, infatti, che tra i -OMISSIS- vi siano relazioni di tipo economico in altre società  (-OMISSIS- e -OMISSIS-) e tale dato non può essere superato dall’eventuale assenza di incarichi operativi in tali società .

Infine, come altresì evidenziato dal TAR, la permanenza del sig. -OMISSIS- nella compagine sociale non fa venire meno gli aspetti di criticità  rilevati anche con riguardo alla figura del padre, sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, anch’egli sottoposto a numerosi procedimenti penali, e condannato per il reato di cui all’art. 640-bis c.p. costituente uno dei reati “spia” dell’esistenza di condizionamenti mafiosi ex art. 64 del d.lgs. 159/2011.

8.6. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

9. Le spese del grado di giudizio, seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società  appellante al pagamento in favore del Ministero appellato della somma di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge, per spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società  appellante e le altre persone fisiche e giuridiche menzionate nella sentenza.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 9/4/2019 n.2324 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., A. A. Barbera Red. PARTI: (Ordinanza del Tar del Lazio del 19 luglio 2019)

Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario.

1.- Funzione legislativa – Parlamento e Governo – art. 76 della Costituzione – delega legislativa – ambito e limiti.

2.- Croce Rossa Italiana (CRI) – evoluzione storica ed assetto attuale giuridico a norma del DLgs. 28 settembre 2012, n. 178.

3.- Decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183» – questioni di illegittimità  costituzionale – non sussistono.

1. La Costituzione, all’art. 76, pone una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato. Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’Esecutivo: l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano infatti a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata». La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano proprio alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.): il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi che non si devono ridurre a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva. Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione: soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante». In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

2.La Croce Rossa Italiana (CRI) è organizzazione dai notevoli trascorsi storici fondata nel 1864 che inizialmente a base associativa, ha nel tempo mutato via via la sua natura giuridica. Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2), nel contempo individuando le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

3.Vanno dichiarate, in parte inammissibili, in parte non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento agli artt. 1, 3 e 76 Cost nonchè all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, nel procedimento vertente tra P. M. e altri e il Ministero della difesa e altri, con ordinanza del 19 luglio 2017, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di P. M. e altri, l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè gli atti di intervento ad adiuvandum di M. C. e altri (ivi compreso F. S.), di D. A. e altri e di L. S. e altri, questi ultimi due fuori termine;

udito nell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi gli avvocati Paolo Leone per M. C. e altri, Salvatore Sfrecola per F. S., Vincenzo Gigante per L. S. e altri, Francesco Foggia per P. M. e altri e gli avvocati dello Stato Enrico De Giovanni e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli artt. 3, 97 e 117 (recte: primo comma), Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il giudice rimettente premette, in narrativa, che con due ricorsi successivamente riuniti (n. 8540 e n. 8541 del 2016), entrambi notificati il 21 luglio 2016, numerosi appartenenti al Corpo militare della Croce Rossa Italiana (da ora in poi: CRI) hanno impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 155 del 5 luglio 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo del personale in questione. Nel giudizio principale sono stati altresì impugnati «”ogni atto presupposto [&] o comunque collegato”, ivi compresi i pareri del Ministero dell’economia (nota n. 7124 del 21 settembre 2015), del Ministero della difesa (nota n. 36224 del 23 settembre 2015) e della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica (note n. 54978 del 30 settembre 2015; note DICA 13536 del 23 giugno 2016 e 11614 del 31 maggio 2016)», nonchè i conseguenti provvedimenti individuali di congedo, i cui estremi, tuttavia, il rimettente ammette essere «ancora non conosciuti».

3.- I ricorrenti hanno contestato l’ultima fase della trasformazione della CRI, avviata con la legge n. 183 del 2010 e portata a compimento dal d.lgs. n. 178 del 2012 e dai successivi decreti attuativi, tra cui i provvedimenti di determinazione dei criteri di inquadramento del personale militare nel ruolo civile e di congedo del medesimo personale dal Corpo militare. I ricorrenti hanno prospettato, con riferimento a detti provvedimenti, ritenuti direttamente incidenti sul loro trattamento giuridico ed economico, varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere, proponendo altresì eccezioni di illegittimità  costituzionale del d.lgs. n. 178 del 2012, in accoglimento delle quali il giudice a quo ha sollevato le questioni dianzi indicate.

4.- In punto di rilevanza, il Collegio rimettente ritiene che il d.P.C.m. 25 marzo 2016, così come i provvedimenti presupposti e collegati, impugnati nel giudizio a quo, siano stati adottati in modo conforme all’iter procedurale tracciato dal d.lgs. n. 178 del 2012, con la conseguenza che l’eventuale declaratoria di illegittimità  del suddetto decreto legislativo condurrebbe, inevitabilmente, all’accoglimento del ricorso nel giudizio principale, mentre, al rigetto delle medesime questioni non potrebbe che seguire quello delle domande dei ricorrenti.

5.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente si sofferma anzitutto sulla denunciata violazione dell’art. 76 Cost. da parte del d.lgs. n. 178 del 2012, osservando che l’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 avrebbe delegato il Governo «ad adottare […] uno o più¹ decreti legislativi, finalizzati alla riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute, nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società , ferme restando […] le funzioni loro attribuite», secondo principi e criteri direttivi così riassunti dallo stesso rimettente: a) semplificazione e snellimento dell’organizzazione e della struttura amministrativa, in base ai principi di efficacia, efficienza ed economicità  dell’attività  amministrativa, «ferme restando le specifiche disposizioni vigenti per il [&] personale in servizio»; b) razionalizzazione e ottimizzazione delle spese; c) ridefinizione del rapporto di vigilanza, in base a indirizzi e direttive delle amministrazioni vigilanti; d) organizzazione del casellario centrale infortuni; e) obbligo degli enti e istituti vigilati di adeguare i propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi emanati in attuazione della medesima legge delega.

5.1.- Il giudice a quo sottolinea come, pur «a fronte di tali disposizioni – che non sembrano suggerire interventi totalmente innovativi, nè certamente soppressivi, degli enti da riorganizzare – il decreto legislativo n. 178 del 2012» operi, invece, «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana».

Tale riorganizzazione comporta, in base all’art. 2 del medesimo d.lgs., che la CRI, dal 1° gennaio, assuma la denominazione di «Ente strumentale alla Croce Rossa italiana», mantenendo una personalità  giuridica di diritto pubblico e, in virt๠dell’art. 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, che, «a far data dal 1° gennaio 2018» detto Ente strumentale sia soppresso e posto in liquidazione, «con subentro in tutti i rapporti attivi e passivi di una neo-istituita “Associazione della Croce Rossa italiana”, promossa dai soci della C.R.I. e dotata di personalità  giuridica di diritto privato».

Tale Associazione privata opera come movimento volontario di soccorso, alla stregua di una onlus, ed è destinataria di una peculiare disciplina per quanto riguarda il Corpo militare ausiliario delle Forze armate. L’art. 5 del d.lgs. n. 178 del 2012 riduce, infatti, il Corpo militare della CRI da oltre 800 a 300 unità , distinguendo, da un lato, il Corpo militare volontario e, dall’altro, il preesistente Corpo delle infermiere volontarie della Croce Rossa, caratterizzati entrambi dalla presenza di personale esclusivamente volontario, sottratto ai codici penali militari e alle disposizioni in materia militare, fatta eccezione per la categoria del congedo.

5.2.- In base allo stesso art. 5, comma 5, il personale del pregresso Corpo militare della CRI, costituito da unità  giù  in servizio continuativo per effetto di provvedimenti di assegnazione a tempo indeterminato «transita [&] in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI e successivamente dell’Ente ed è collocato in congedo, nonchè iscritto a domanda nel ruolo» del Corpo militare volontario. «Resta ferma la non liquidazione del trattamento di fine servizio, in quanto il transito [&] interviene senza soluzione di continuità  nel rapporto di lavoro con la CRI ovvero con l’Ente. Al predetto personale continua ad essere corrisposta la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio avente natura fissa e continuativa, e il trattamento del corrispondente personale della CRI, come assegno ad personam riassorbibile in caso di adeguamenti retributivi [&]».

5.3.- Il successivo art. 6 del decreto legislativo censurato prevede, al comma 1, la fissazione di «criteri e [&] modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo indeterminato della CRI e quelli del personale di cui all’art. 5 giù  appartenente al Corpo militare, nonchè tra i livelli delle due predette categorie di personale e quelli previsti dai contratti collettivi dei diversi comparti della Pubblica Amministrazione», previa informativa alle organizzazioni sindacali; al comma 3 prevede, inoltre, per il personale «non impiegato nelle convenzioni ed eccedente l’organico dell’Associazione», l’applicazione delle «disposizioni vigenti sugli strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni», tramite ricorso a procedure di mobilità , «anche con riferimento ad amministrazioni con sede in province diverse rispetto a quella di impiego».

5.4.- Secondo il giudice rimettente appare «evidente il profondo mutamento di status e di prospettive del personale militare, costretto ad una scelta obbligata, se impiegato nella precedente attività  [&], in quanto l’unica possibile permanenza nel ridotto ruolo militare è quella dell’opzione per un’attività  volontaria, da svolgere a titolo gratuito». Quanto «all’inevitabile [&] passaggio al ruolo civile, non vi è inoltre garanzia di progressione economica commisurata al grado rivestito (essendo previsto solo un assegno “ad personam”, destinato al riassorbimento nell’ambito del successivo sviluppo di carriera nel nuovo ruolo [&])» e, ugualmente, mancano garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite.

5.5.- Tali aspetti vengono ritenuti contrari a quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lettera a), della legge delega n. 183 del 2010. Non sarebbe infatti riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, più¹ che la disposta privatizzazione della CRI, l’assenza di concrete garanzie di continuità  rispetto all’assolvimento di compiti istituzionali tradizionalmente affidati alla stessa Croce Rossa e fatti espressamente salvi dalla legge di delega, proprio ai sensi del richiamato art. 2, comma 1.

5.6.- Secondo il rimettente, tale previsione, riferendosi ad una mera “riorganizzazione” di determinati enti, non potrebbe estendersi ad interventi di tipo soppressivo come quelli che, nel caso di specie, hanno invece portato alla liquidazione ed estinzione dell’ente pubblico della CRI, nonchè all’istituzione di una nuova entità  in forma associativa e di natura privata, dai compiti generalmente analoghi, senza, perà², alcuna garanzia di effettiva continuità  funzionale. La «smobilitazione delle risorse e di gran parte del personale» comprometterebbe – a detta del rimettente – la prosecuzione delle funzioni della CRI.

5.7.- Il TAR Lazio ritiene che il vizio dell’eccesso di delega riguardi l’intero impianto del d.lgs. n. 178 del 2012 (artt. da 1 a 6 e 8), ad eccezione dell’art. 7, poichè è sostanzialmente nella sua interezza che tale atto normativo non appare riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, i cui obiettivi si limiterebbero al mero riordino del rapporto di vigilanza degli enti sottoposti al controllo dei ministeri sopra menzionati. A dimostrazione di ciù², il rimettente richiama alcune riorganizzazioni avvenute, sempre in forza del medesimo art. 2 della legge n. 183 del 2010, per altri e differenti enti ed istituti (tra cui, gli istituti zooprofilattici sperimentali, l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e la Lega italiana per la lotta contro i tumori), nonchè alcuni casi di privatizzazione per legge di Corpi militari (Agenti di custodia e Polizia di Stato), attraverso cui questi hanno sì mutato la propria natura giuridica, ma senza depotenziare o disperdere il personale e le relative strutture.

5.8.- A tale riguardo, il giudice a quo ritiene di non poco rilievo come la legge delega abbia predisposto l’assegnazione delle risorse finanziarie. Queste sono previste a carico del bilancio dello Stato, sulla base di criteri la cui determinazione è demandata ai Ministri della salute, dell’economia e delle finanze, e della difesa, senza il riferimento, perà², a precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni riconducibili tanto all’Ente strumentale, quanto alla nuova Associazione privata della CRI. In tale ottica – secondo il rimettente – «appare ravvisabile una sostanziale, benchè parziale, sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, in quanto risulta che quest’ultimo abbia demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina» (viene richiamata la sentenza n. 104 del 2017). E’ comunque ribadito come nessuna delle disposizioni in materia di assegnazione delle risorse sia ritenuta sufficiente e adeguata a far assolvere alla neoistituita Associazione le funzioni e le attività  di interesse pubblico, affidatele anche dall’art. 1 del d.lgs. n. 178 del 2012.

5.9.- Considerazioni analoghe vengono rivolte anche autonomamente agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, rispetto al trattamento del personale militare, le cui modalità  di smilitarizzazione e ridefinizione del trattamento economico risultano stabilite – senza alcuna previsione dettata dal legislatore delegante – in implicita deroga a puntuali disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare) e, in particolare, agli artt. 622, 1757, 1759, 1760 e 1799. L’istituzione di un contingente militare ridotto e non retribuito, nonchè la mobilità  del restante personale passato al ruolo civile – senza alcun preciso riferimento alla professionalità  acquisita nel settore di appartenenza – appaiono al giudice a quo «apertamente confliggenti con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lasciava “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

5.10.- I citati artt. 5 e 6, così come gli artt. da 1 a 4 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012 sono, da ultimo, denunciati come contrari ad altre disposizioni costituzionali e, precisamente: all’art. 1 Cost., «per adozione, da parte del Governo, di iniziative di rilievo politico, non riconducibili al legislatore delegante»; agli artt. 3 e 97 Cost., «per l’irrazionalità  di scelte, destinate ad incidere su servizi di assoluta valenza per la salute, l’incolumità  e l’ordine pubblico, senza adeguato bilanciamento fra le esigenze sottostanti a tali servizi e le contrapposte ragioni di contenimento della spesa»; all’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, che garantisce «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale, rientrante fra i parametri di costituzionalità  riconducibili [&] al citato art. 117, anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro» (viene citata la sentenza n. 303 del 2011).

6.- Con atto depositato il 30 ottobre 2017, si sono costituiti P. M. e altri diciotto ricorrenti nel giudizio principale.

6.1.- In pari data, è stato depositato atto di intervento ad adiuvandum, dal contenuto pressochè identico, sottoscritto da otto ricorrenti nel giudizio a quo, nonchè da M. C. e altre ventiquattro persone, estranei ad esso.

Questi ultimi affermano di essere stati dipendenti a tempo indeterminato della CRI, prima, e dell’Ente strumentale alla CRI, poi, e che per effetto delle norme censurate sono cessati dal proprio impiego e transitati in mobilità  presso altre amministrazioni dello Stato. Vantano, in quest’accezione, un interesse qualificato per partecipare al giudizio di legittimità  instaurato dinanzi al giudice costituzionale.

6.2.- In entrambi questi atti, le parti e gli intervenienti «insistono per la conservazione del proprio status di militari in servizio attivo, nella pienezza dei diritti e delle posizioni sostanziali di carattere giuridico, economico e professionale collegate a tale tipologia di impiego, come disciplinate dal Codice dell’Ordinamento militare» e sostengono il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con i principi e le norme costituzionali. Oltre a riproporre le motivazioni giù  esposte nell’ordinanza di rimessione, aggiungono, poi, diverse e nuove argomentazioni a favore dell’incostituzionalità  della norma censurata.

6.3.- Quanto alla violazione dell’art. 76 Cost., con riferimento alla trasformazione dello statuto e della natura giuridica della CRI, i ricorrenti ritengono che dai lavori preparatori della legge delega n. 183 del 2010 si evinca l’assenza della volontà  del Parlamento di disporre la cessazione dell’ente pubblico della Croce Rossa; e che l’operazione posta in essere dal Governo non possa ritenersi un «coerente sviluppo ed un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante», nè tantomeno che «le scelte del legislatore delegato siano coerenti con gli indirizzi generali della delega e compatibili con la ratio di questa» (sono richiamate le sentenze n. 194 del 2015 e n. 182 del 2014). Le privatizzazioni avvenute sarebbero state «specificamente previste in testi di legge che hanno rubricato il relativo disegno con la chiara operazione di modificazione della natura giuridica degli enti coinvolti» (vengono indicati il caso del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante «Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica», relativo alla trasformazione in società  per azioni di IRI, ENI, INA, ENEL, Ferrovie dello Stato; e quello della legge 8 agosto 2002, n. 178, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, recante interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate», attinente alla trasformazione dell’ANAS in spa). In tali casi – affermano i ricorrenti – questa Corte avrebbe «confermato la legittimità  della decisione di sopprimere l’ente, proprio in quanto tale obbiettivo era specificamente previsto e fissato dal legislatore delegante» (viene citata la sentenza n. 237 del 2013).

6.4.- Sempre con riferimento alla violazione dell’art. 76 Cost., gli atti di costituzione e di intervento sottolineano, inoltre, come l’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «il Ministro delle salute e, per quanto di competenza, il Ministro della difesa, adottano atti di indirizzo ed esercitano la funzione di vigilanza sulla CRI e, successivamente sull’Ente», ometta qualsiasi riferimento ad ogni forma di vigilanza sulla neoistituita Associazione, benchè uno degli scopi essenziali della delega fosse proprio quello di rafforzare la sfera di controllo dello Stato sull’organizzazione e sulla gestione degli enti “riformati” ai sensi dell’art. 2, lettera c), della legge n. 183 del 2010. Parimenti, evocano il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con le norme del d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi, anche: cod. ordinamento militare) e con le Convenzioni internazionali di Ginevra, ratificate e rese esecutive con legge 27 ottobre 1951, n. 1739, e, segnatamente, con la Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna.

In particolare, gli artt. 5 e 6 del censurato decreto legislativo, non assoggettando il Corpo militare volontario della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana alle disposizioni del cod. ordinamento militare, derogherebbero agli artt. 24 e 26 della citata Convenzione, i quali prevedono che il personale delle società  nazionali della Croce Rossa debba invece essere sottoposto a codici e regolamenti militari per l’espletamento dei peculiari compiti da svolgere in contesti di crisi internazionale.

6.5.- Le parti e gli intervenienti denunciano, poi, con particolare riferimento alla procedura di mobilità  che ha interessato il personale militare della CRI, la violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).

Le modifiche disposte dalla norma censurata non rappresenterebbero l’esito del tentativo di trovare, per il personale coinvolto, un impiego effettivamente in linea con la professionalità  maturata nel settore delle emergenze, del soccorso e dell’ausilio alle Forze armate.

A riprova di ciù², viene richiamato il contenuto del d.P.C.m. 26 marzo 2016, oggetto del giudizio principale, il quale avrebbe indicato in maniera del tutto tautologica il criterio per disporre l’equiparazione del personale della CRI ai livelli e alle qualifiche proprie della contrattazione collettiva di comparto.

6.6.- Gli atti di costituzione e intervento evocano, infine, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU. La denuncia si concentra sul transito disposto per il personale del Corpo militare in ruoli e funzioni propri del personale civile, senza la previsione di precisi criteri di equipollenza volti ad evitare disparità  di trattamento.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, e in particolare gli artt. 5 e 6, tramite il collocamento in congedo del personale militare e attraverso il processo di privatizzazione della CRI, avrebbero determinato un’ingerenza nei diritti concernenti il trattamento giuridico ed economico dei lavoratori coinvolti dalla riforma, che ricadrebbero nella nozione di «beni», tutelati dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sono citate, con riguardo ai crediti salariali nel pubblico impiego, Corte EDU, sentenze 7 maggio 2013, Koufaki e Adedy contro Grecia, 8 novembre 2005, Ketchko contro Ucraina; con riguardo a prestazioni previdenziali o assistenziali, Corte EDU, grande camera, sentenza 12 aprile 2006, Stec e altri contro Regno Unito, Corte EDU, decisione 30 settembre 2010, Hasani contro Croazia). In tal senso, la norma sovranazionale viene reputata lesa con riguardo all’ingerenza dello Stato nel godimento da parte del personale militare della CRI dei diritti a carattere patrimoniale e non patrimoniale, comunque di rilievo costituzionale.

7.- In data 12 dicembre 2017 hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiunvandum D. A. e altre centoquindici persone.

8.- Con atto depositato il 31 ottobre 2017, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate.

8.1.- In merito all’ipotizzato eccesso di delega, che sarebbe limitata alla riorganizzazione e non alla soppressione degli enti vigilati, l’interveniente sostiene che il legislatore delegato abbia esercitato i propri poteri entro i limiti posti dal Parlamento.

Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, per comprendere la riforma attuata dal d.lgs. n. 178 del 2012 occorre muovere da una premessa, non richiamata dalle controparti. La CRI versa da decenni in una situazione di dissesto finanziario, che l’ha costretta ad un lungo periodo di commissariamento. Il legislatore delegato, nel provvedere a una riorganizzazione dell’ente, non poteva non considerare quest’aspetto. Più¹ specificamente, il Governo ha dovuto calare il nuovo assetto associativo della CRI in un contesto normativo e sociale radicalmente mutato rispetto a quello in cui nacque. Ciù², peraltro, non contrasta con la giurisprudenza costituzionale che, in più¹ occasioni, ha invitato ad una lettura sistematica della legge di delegazione, proprio «alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano» (è richiamata la sentenza n. 104 del 2017). Lo scopo perseguito è stato quello di adeguare la struttura della CRI al rispetto dei principi di efficienza e razionalità  che sono a presidio dell’azione amministrativa, incaricando il Governo di individuare lo strumento organizzativo migliore per compiere tale riforma. Condivisa anche dal Parlamento l’inadeguatezza della veste giuridica dell’ente pubblico non economico, il legislatore delegato si è quindi orientato verso un modello organizzativo di tipo privatistico, peraltro giù  largamente utilizzato per l’assolvimento di funzioni pubblicistiche. Funzioni, queste, che – secondo il Presidente del Consiglio dei ministri – non sono messe in discussione dal legislatore delegato, stante il carattere prevalente della CRI, di associazione di volontari.

8.2.- L’Avvocatura generale contesta, altresì, il fatto che il d.lgs. n. 178 del 2012 non offrirebbe garanzie di continuità  per l’assolvimento delle funzioni tradizionalmente affidate alla Croce Rossa.

Il trasferimento alla neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana di tutti i beni mobili e immobili in proprietà  del soppresso ente; così come il subentro di essa in tutti i rapporti attivi e passivi pendenti; o, ancora, i contributi versati alla stessa da parte dello Stato, in conseguenza della avvenuta trasformazione, sono fattori che – secondo l’Avvocatura – dovrebbero consentire alla nuova Associazione, benchè privatizzata, di assolvere quelle attribuzioni di rilievo pubblico che, da sempre, caratterizzano la sua attività . Numerosi eventi smentirebbero, peraltro, quanto affermato dal giudice a quo e dai ricorrenti: la nuova Associazione privata, in più¹ occasioni (terremoti del 2016, valanga di Pescara del 2017, terremoto di Ischia del 2017), avrebbe svolto tali funzioni in modo più¹ che adeguato, a riprova «dell’assoluta ragionevolezza delle scelte operate» dal legislatore delegato.

8.3.- L’Avvocatura generale contesta altresì le affermazioni del TAR Lazio e della difesa dei ricorrenti, con riferimento all’ipotizzato eccesso di delega e alla asserita lesione degli artt. 3 e 117 Cost. (in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU), per supposta reformatio in peius del trattamento giuridico ed economico del personale appartenente al Corpo militare della Croce Rossa.

Quanto alla modalità  di tutela dei lavoratori, la difesa dello Stato evidenzia il rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella legge n. 183 del 2010. L’art. 2, comma 1, lettere a) e b), di tale legge ha previsto la «riorganizzazione» degli enti e «la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento». Tra questi obiettivi, rientrerebbe necessariamente anche la riorganizzazione del personale, essendo «impensabile che si possa procedere ad una nuova configurazione o assetto di un soggetto, e non importa se pubblico o privato, senza che il personale dipendente sia coinvolto in un simile meccanismo». L’Avvocatura evidenzia comunque che «la Croce Rossa Italiana ha sempre previsto, nella propria compagine associativa, la presenza di due Corpi ausiliari alle Forze armate, denominati, rispettivamente, Corpo delle infermiere volontarie e Corpo militare. [&] Sebbene assoggettato al codice militare, il personale del Corpo militare non ha alcun legame di appartenenza con le Forze armate e stante la prevista e delegata riorganizzazione dell’ente, la riduzione dell’organico del personale militare in servizio attivo ben può essere considerato rientrante appieno nell’esercizio di quei poteri che ben potevano essere esercitati anche in mancanza di una specifica previsione della legge di delegazione». In questo senso, viene precisato, inoltre, che la dotazione organica del personale del Corpo militare della CRI viene demandata dal cod. ordinamento militare (art. 1627, comma 4) ad uno strumento amministrativo, un decreto del Ministro della difesa adottato d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base di una relazione fornita dal Presidente dell’Associazione della CRI. Sarebbe perciù² evidente come la possibilità  di razionalizzare tale categoria di personale, non appartenente alle Forze armate («per il quale invece, ai sensi dell’articolo 792 del Codice dell’ordinamento militare, opera una riserva assoluta di legge»), prescinda da una preventiva disposizione del legislatore delegante.

Nell’ottica di una razionalizzazione delle spese, poi, il Governo ha previsto una sostanziale equiparazione del Corpo militare al Corpo delle infermiere volontarie, denominandolo Corpo militare volontario e disponendo la sopravvivenza degli appartenenti a questo organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente. Ciù² non innoverebbe particolarmente la realtà  del Corpo militare, considerando che tale categoria di personale giù  esiste nella posizione del “congedo” e costituisce il bacino da cui la CRI da sempre attinge per i cosiddetti richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e seguenti del d.lgs. n. 66 del 2010).

8.4.- Quanto alla pretesa deroga ad alcune norme del cod. ordinamento militare, l’Avvocatura generale ritiene che il giudice a quo abbia ricostruito erroneamente la vicenda relativa alla perdita dello status di militare da parte del personale del Corpo militare volontario in congedo. Con la trasformazione del Corpo militare in Corpo militare volontario, ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, il personale in congedo, «all’atto del transito nei ruoli del personale civile dell’Associazione o di altra amministrazione», non è stato privato del grado che, per ciascun militare, al di fuori di specifici casi (di cui all’art. 622 del d.lgs. n. 66 del 2010) estranei a quello in esame, ha carattere permanente. Detto personale, nonostante il trasferimento «in altre amministrazioni», conserverebbe la qualità  di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo e la possibilità  di avanzamento a gradi superiori. L’unica modifica derivante dalla riforma in esame sarebbe quindi attinente al rapporto di servizio attivo, che perderebbe il connotato “militare”, ma senza alcuna ricaduta sullo status del personale coinvolto. La censura sarebbe immotivata, secondo l’Avvocatura, anche rispetto al trattamento economico. Al personale del Corpo militare dipendente della CRI compete il trattamento di cui all’art. 1757, comma 3, cod. ordinamento militare, «ovvero quello determinato dalla presidenza dell’Associazione in analogia con quanto previsto per il personale militare e delle amministrazioni statali». La disciplina di cui al d.lgs. n. 178 del 2012 non avrebbe disatteso tale disposizione, ma, anzi, l’avrebbe confermata prevedendo, indipendentemente dal trattamento economico dell’amministrazione di destinazione, che il personale militare oggetto delle procedure di mobilità  mantenesse il trattamento in godimento mediante un assegno ad personam, riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi. Contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza di rimessione, nessun dipendente militare della CRI, al pari del personale civile, avrebbe subito nocumento sul piano economico o sarebbe costretto a fornire prestazioni professionali da lavoro dipendente a titolo gratuito.

Quanto alla lamentata assenza di «garanzia di progressione economica commisurata al grado», l’Avvocatura precisa che, alla data di adozione del d.lgs. n. 178 del 2012, la progressione economica era bloccata dall’art. 9, commi 1 e 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. In corrispondenza di tale blocco delle classi e degli scatti stipendiali, il legislatore delegato non avrebbe certamente potuto adottare misure maggiormente favorevoli per il personale della CRI, dovendo altresì considerarsi che non esiste, secondo la giurisprudenza amministrativa, un «vero e proprio obbligo in capo alla PA di avviare procedure d’avanzamento, così come non esiste – conseguentemente – un diritto soggettivo del dipendente alla valutazione atteso che “le promozioni dei pubblici dipendenti sono disposte nel prevalente interesse dell’Amministrazione alla migliore utilizzazione del personale e alla più¹ razionale organizzazione dei suoi uffici”».

8.5.- Quanto all’asserita mancanza di garanzie rispetto alle funzioni svolte precedentemente dal personale coinvolto dalla riforma, in riferimento ai criteri di equipollenza di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, l’Avvocatura generale evidenzia che le tabelle di equiparazione tengono conto dei dati oggettivi riferibili a ciascun dipendente militare. Tra questi, la suddivisione in gradi risponde ad un principio immanente ad ogni organizzazione militarmente ordinata, in quanto funzionale alla determinazione dell’ordine gerarchico, pur non individuando ambiti funzionali precisi assimilabili a quelli previsti per il personale civile. Non esisterebbe – secondo l’Avvocatura – una declinazione normativa o regolamentare delle mansioni che competono a ciascun grado o a ciascuna categoria, il che non renderebbe possibile nemmeno astrattamente l’individuazione di ambiti funzionali omogenei per il personale militare e civile dell’Associazione. Inoltre, nel corso dell’adozione del d.P.C.m. 26 marzo 2016 si è accertata l’impossibilità  di prendere in considerazione, quale criterio per l’equiparazione, le mansioni precedentemente svolte dal personale oggetto di riorganizzazione, a causa di una estrema diversità  e disomogeneità  dei servizi ai quali, nell’ambito delle numerose attività  riconducibili alla Croce Rossa, vengono adibiti militari di pari grado. Ciù² premesso, l’Avvocatura ricorda comunque che nell’ordinamento militare lo svolgimento di mansioni diverse o superiori rispetto a quelle previste per il grado rivestito non comporta nè il passaggio, nè l’automatica progressione al grado superiore, conseguendone che lo svolgimento di mansioni diverse da quelle astrattamente imposte ad un dato grado non assumerebbe alcuna rilevanza ai fini del collocamento effettuato al momento del transito.

9.- Con memoria depositata il 7 febbraio 2019, i ricorrenti del giudizio principale, riproponendo in parte argomenti giù  esposti, hanno inteso replicare all’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per la fondatezza delle questioni sollevate.

9.1.- Ad avviso delle parti, la consapevolezza del Parlamento circa la situazione di dissesto economico-finanziario della CRI non giustificherebbe l’intervento disposto dal Governo, bensì avvalorerebbe le ragioni dell’ordinanza di rimessione, sostenute dai ricorrenti. Afferma la difesa dei ricorrenti che, «qualora il Parlamento, conscio della difficile situazione economica dell’Associazione Italiana della Croce Rossa, avesse inteso disporre la privatizzazione dell’ente pubblico, [&] lo avrebbe chiaramente disposto con la legge di delega».

9.2.- Viene contestata, altresì, la fondatezza delle argomentazioni utilizzate dall’Avvocatura generale dello Stato per dimostrare la continuità , da parte della neoistituita Associazione di diritto privato, delle funzioni tradizionalmente attribuite alla CRI. I riferimenti ad una adeguata gestione delle calamità  che hanno colpito l’Italia negli ultimi anni non sarebbero – secondo la memoria – completi ed esaurienti. Fino all’ottobre del 2018, infatti, tali emergenze sono state gestite dall’Ente strumentale alla CRI (oggi in liquidazione coatta amministrativa), il quale avrebbe beneficiato di un contingente di 300 unità  formato dal personale del Corpo militare, che, perà², dal 1° ottobre 2018 ha cessato la sua esistenza per effetto del d.lgs. n. 178 del 2012. I componenti del Corpo militare sono quindi cessati dal servizio attivo e collocati in congedo, destinati all’impiego in altre amministrazioni pubbliche e non più¹ a disposizione per future situazioni emergenziali. Queste ultime, se nazionali, potranno comunque beneficiare di mezzi e personale della Protezione civile o dei Vigili del Fuoco; in campo internazionale, al contrario, resteranno del tutto senza ausilio le Forze armate.

10.- In data 12 febbraio 2019, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria, insistendo per l’inammissibilità  o comunque per l’infondatezza delle questioni sollevate.

10.1.- Preliminarmente, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce la tardività  dell’intervento ad adiuvandum, depositato in data 12 dicembre 2017 da D. A. e altre centoquindici persone. Osserva, inoltre, che l’intervento di M. C. e altri, depositato il 30 ottobre 2017, è parimenti inammissibile, considerato che nell’atto non si fa riferimento alla partecipazione di costoro al giudizio principale, nè appare sussistere un interesse qualificato che consenta loro di intervenire nel giudizio incidentale.

10.2.- Sempre in via preliminare, l’Avvocatura generale eccepisce la carenza della rilevanza in riferimento alla «questione di costituzionalità  dell’intero decreto legislativo» di riorganizzazione della Croce Rossa.

In particolare, osserva come l’ordinanza di rimessione impugni l’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012, tralasciando il contenuto dell’impugnativa del giudizio principale. Quest’ultimo, infatti, ha un oggetto circoscritto alla legittimità  dei criteri per l’equiparazione del personale (giù ) appartenente al Corpo militare a quello civile; a questi fini non assumerebbe quindi rilievo l’intero testo legislativo impugnato, nè, specificamente, rileverebbe la norma che dispone la privatizzazione della CRI. Il giudice a quo sarebbe chiamato a dare applicazione alle sole norme concernenti il personale dipendente e queste ultime, «pur essendo contenute nel medesimo testo legislativo, costituiscono [&] una componente concettualmente e giuridicamente autonoma e distinta».

In tal senso, l’Avvocatura esclude che il decreto legislativo, oggetto della censura, «presenti quell’omogeneità  di contenuto che, sola, consente, secondo la giurisprudenza [costituzionale], di sollevare questione di legittimità  costituzionale dell’intero corpus normativo».

10.3.- Un ulteriore profilo di inammissibilità  discenderebbe dal carattere perplesso della questione concernente la violazione dell’art. 76 Cost.: da un lato, infatti, il rimettente lamenta l’assenza di non meglio definite garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali; dall’altro lato, si duole della circostanza che la delega non potesse estendersi ad interventi di tipo soppressivo dell’Ente e all’istituzione di una nuova entità , in forma associativa e di natura privata.

10.4.- Nel merito delle questioni, l’Avvocatura generale dello Stato si sofferma, dapprima, sulle censure rivolte all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), per affrontare, poi, le eccezioni di incostituzionalità  degli artt. 5 e 6 della medesima norma.

10.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene innanzitutto infondata la tesi – prospettata dal Tribunale rimettente – secondo cui il d.lgs. nella sua interezza avrebbe violato l’art. 76 Cost., in ragione dell’intervento soppressivo dell’ente pubblico. Analogamente al passato, la riforma in esame non avrebbe previsto alcuna soppressione dell’Associazione italiana della Croce Rossa, operante sin dal 1864: «ben diversamente – e molto più¹ semplicemente, – stato stabilito il solo venir meno della personalità  di diritto pubblico ed il contestuale acquisto di quella di diritto privato». E ciù² analogamente a quando, nel 1980, la stessa CRI fu oggetto di una trasformazione da associazione di diritto privato a «ente privato di diritto pubblico, sotto l’alto patrocinio del Presidente della Repubblica». In quell’occasione, «benchè i criteri direttivi della legge di delegazione 23 dicembre 1978, n. 833 [&] nulla specificassero al riguardo, il legislatore delegato si è [&] ritenuto autorizzato [&] a ritirare la personalità  di diritto pubblico e a riconoscere contestualmente l’ente come ente di diritto privato (art. 1 d.P.R. n. 613 del 1980)». Lo stesso sarebbe avvenuto anche in altri casi (su tutti, si richiama il «trasferimento alle Regioni delle funzioni esercitate da enti pubblici nazionali e interregionali, disposto dalla legge di delegazione legislativa 22 luglio 1975, n. 382»).

10.6.- L’infondatezza della questione di legittimità  in riferimento all’art. 76 Cost. emergerebbe anche sotto un altro profilo, tramite cui si dimostrerebbe come l’intervento governativo abbia trovato in realtà  «legittimazione e copertura, anche costituzionale, nelle leggi successive».

Il decreto legislativo censurato dal TAR Lazio sarebbe – secondo l’Avvocatura – il frutto di una serie di novelle disposte dal legislatore ordinario (intervenuto, in materia, con il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, recante «Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni», convertito, con modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, e con il decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11). Tali atti hanno differito il termine entro il quale sarebbe dovuto avvenire il trasferimento delle funzioni dell’associazione della CRI – persona giuridica di diritto pubblico – alla costituenda persona giuridica di diritto privato (dapprima disposto al 1° gennaio 2015 e, poi, al 1° gennaio 2016). In tal modo, il Parlamento avrebbe così manifestato «una volontà  che non può essere logicamente limitata al solo differimento del termine entro il quale avrebbe dovuto aver luogo il trasferimento [&], ma che deve logicamente intendersi estesa al fatto, in sì© e per sì© considerato, del trasferimento delle funzioni dal precedente ente pubblico alla associazione privata».

10.7.- Parimenti prive di fondamento vengono ritenute anche le censure che l’ordinanza di rinvio muove all’intero testo del decreto legislativo (ad eccezione dell’art. 7), sotto il profilo dell’insufficienza dei mezzi apprestati per l’esercizio delle funzioni trasferite all’associazione di diritto privato. In primo luogo l’Avvocatura denuncia la possibile inammissibilità  di una simile censura, considerando che l’ordinanza, rivolgendosi all’intero testo dell’atto e dolendosi per l’omissione di un contenuto normativo costituzionalmente necessario, non indicherebbe i termini dell’addizione richiesta. Inoltre, si chiederebbe così a questa Corte di compiere scelte ritenute tipicamente riservate alla discrezionalità  del legislatore.

Ad avviso dell’Avvocatura, il giudice a quo, quando afferma che il d.lgs. n. 178 del 2012 non contiene alcuna specifica disposizione a tutela dell’assegnazione a regime di risorse sufficienti all’Associazione Croce Rossa Italiana, non spiega la ragione di tale inadeguatezza ai fini dell’assolvimento delle funzioni attribuite alla stessa, nè viene formalmente contestato come la smobilitazione delle risorse di gran parte del personale abbia compromesso la prosecuzione della CRI. Fermo restando che, secondo l’Avvocatura, non vi sarebbero insufficienti risorse per la CRI, la totale infondatezza della censura sarebbe dimostrata dalle molteplici attività  di interesse pubblico poste in essere dalla neoistituita Associazione, riepilogate in un documento che viene allegato alla memoria, denominato «Appunto relativo alle attività  svolte dall’Associazione Croce Rossa italiana a seguito dell’attuazione del d.lgs. 28 settembre 2018, n. 28». Da questo emergerebbe «in modo assolutamente evidente ed inconfutabile il fatto che dopo la sua privatizzazione, l’Associazione della Croce Rossa italiana ha aumentato il numero complessivo dei servizi garantiti, a fronte di una riduzione dei costi e di un incremento dell’efficienza delle attività  di pubblico interesse svolte per legge, senza alcuna soluzione di continuità  rispetto al pregresso».

10.8.- L’Avvocatura contesta, infine, la fondatezza delle autonome censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012.

10.9.- Quanto al processo di smilitarizzazione e di ridefinizione del trattamento economico del personale militare in servizio, attuato asseritamente in deroga al cod. ordinamento militare, la difesa dell’interveniente contesta la ricostruzione data dall’ordinanza di rimessione.

Sin dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484 (Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana), era stabilito (art. 1) che «[p]er il funzionamento dei suoi servizi del tempo di pace e del tempo di guerra la Croce rossa italiana» arruolasse un proprio personale direttivo (ufficiali) e di assistenza (sottufficiali e truppa), che costituisse «un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze armate dello Stato». In virt๠di tale disciplina (ora ricalcata dal cod. ordinamento militare) si prevedevano appositi ruoli di anzianità  nei quali il personale volontario della Croce Rossa veniva iscritto e dai quali erano tratti i nominativi di coloro che venivano chiamati in servizio per lo svolgimento delle funzioni dell’associazione. Le chiamate, secondo la disciplina del 1936, rimasta in vigore sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 66 del 2010, erano disposte con precetto autorizzato dal «presidente Generale» (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936, oggi ricalcato dall’art. 1668 del d.lgs. n. 66 del 2010).

L’Avvocatura generale dello Stato illustra come, nella logica del personale ausiliario, alla chiamata in servizio corrispondesse, al venire meno delle esigenze che l’avevano giustificata, il collocamento in congedo con corresponsione della retribuzione limitata al tempo dell’effettivo servizio.

E’ perಠavvenuto che, a fronte di casi di servizio prolungato, si siano succedute una serie di leggi che hanno condotto «ad una consistenza del Corpo militare della Croce Rossa di più¹ di 800 unità  in servizio continuativo». Si spiegherebbe allora il motivo dell’intervento del legislatore delegato, che ha voluto ripristinare il carattere originario dell’apporto del Corpo militare fondato sul principio della chiamata in servizio in dipendenza e in funzione delle contingenti esigenze di soccorso e di aiuto umanitario. Tale processo non comporterebbe un “allontanamento” o una “esclusione” dalle Forze armate di personale militare di carriera, che in queste è entrato in seguito ad ordinarie procedure concorsuali di reclutamento, bensì la perdita di uno status giuridico solo assimilato a quello militare ai fini dell’adeguamento a specifiche previsioni delle Convenzioni di Ginevra. Quest’ultima, infatti, impone al personale delle società  nazionali della Croce Rossa di essere sottoposto a leggi e regolamenti militari. In forza di tale vincolo, l’Italia, da tempo risalente, prevede che gli iscritti nei ruoli dell’Associazione, una volta “chiamati in servizio”, diventino “militari”; e da qui deriva anche la scelta del legislatore nazionale di considerare il personale in questione parte di un apposito Corpo militare. Ciù² premesso, il personale della Croce Rossa che fa parte di tale corpo «non è dunque “militare” perchè appartiene alle Forze armate, ma perchè fa parte di un corpo speciale volontario ausiliario delle Forze armate, costituito dalla Croce rossa italiana». E’ dunque a tutti gli effetti appartenente a quest’ultima e, conformemente a ciù², il d.lgs. n. 178 del 2012 mantiene il «Corpo militare volontario» costituito esclusivamente da personale in congedo il cui servizio è reso gratuitamente.

10.10.- L’Avvocatura generale dello Stato nega, da ultimo, che vi sia un contrasto tra la riforma oggetto di censura e la protezione della proprietà  apprestata dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU. Sarebbe pacifico che le ingerenze nei «beni» tutelati da detta disposizione sono consentite a condizione che siano legali e proporzionate rispetto ai fini che si pone l’intervento pubblico. Nel caso di specie, queste condizioni sarebbero «pienamente soddisfatte dal momento che l’intervento del quale si discute è stabilito sulla base della legge, nell’ottica del migliore bilanciamento delle esigenze di riorganizzazione e di risparmio della pubblica amministrazione con la tutela della posizione del personale giù  in servizio presso l’Ente oggetto di riforma». Prova ne è – continua l’Avvocatura – che, pur incidendo sullo stato giuridico dei lavoratori, la riforma ne salvaguarda la posizione economica, attraverso un assegno ad personam riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi.

11.- In prossimità  dell’udienza pubblica, in data 25 febbraio 2019, hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiuvandum L. S. e altre due persone.

Considerato in diritto – 1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli articoli 3, 97 e 117 (recte: primo comma) della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il rimettente censura, in sostanza, sia l’impianto complessivo del d.lgs. n. 178 del 2012 (e, quindi, il decreto legislativo nella sua interezza, ad eccezione dell’art. 7), sia le specifiche disposizioni che attengono alla riorganizzazione del corpo militare della Croce Rossa italiana. A suo avviso, l’art. 2 della legge n. 183 del 2010 avrebbe conferito al Governo una delega di riordino, che non avrebbe consentito in alcun modo interventi innovativi o soppressivi degli enti da riorganizzare. Il d.lgs. n. 178 del 2012 avrebbe invece operato «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e contestuale istituzione di una persona giuridica di diritto privato, che ha preso il nome di Associazione della Croce Rossa italiana. A tal riguardo, e con particolare riferimento alle modalità  di finanziamento della neoistituita Associazione, definite sulla base di criteri adottati dal Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro della difesa, in assenza di precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni, il citato decreto legislativo sarebbe illegittimo anche per aver realizzato una parziale sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, demandando ad atti ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina.

2.1.- In senso analogo, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. censurato, che sanciscono la smilitarizzazione e la ridefinizione del trattamento economico del personale del Corpo militare della CRI, in implicita deroga ad alcune disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), si porrebbero in irrimediabile contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lascia “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

Inoltre, il processo di riorganizzazione della Croce Rossa italiana nel suo complesso avrebbe leso gli artt. 3 e 97 Cost., a causa della notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione della Croce Rossa italiana), di svolgere le attività  di interesse pubblico indicate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012. Con riguardo alla riorganizzazione del personale militare (e, dunque, agli artt. 5 e 6 del decreto legislativo censurato), il trasferimento al ruolo civile del personale militare sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazioni delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la sua destinazione ad altra amministrazione, in caso di mancata inclusione nel personale della nuova Associazione, a seguito delle procedure di mobilità , «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

2.2.- In chiusura, il rimettente evoca l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, il quale garantirebbe «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale [&], anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro».

3.- In via preliminare, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalla Avvocatura generale dello Stato, va ribadita, per le ragioni esposte nell’ordinanza letta nel corso dell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 e allegata alla presente sentenza, la dichiarazione di inammissibilità  dell’intervento ad adiuvandum di D. A. e altri centoquindici soggetti privati, spiegato il 12 dicembre 2017, oltre il termine previsto dall’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nonchè, limitatamente a M. C. e altri ventiquattro soggetti che non risultano parti del giudizio principale, dell’intervento depositato il 30 ottobre 2017.

4.- Deve essere segnalato che, successivamente al deposito dell’ordinanza di rimessione, il censurato d.lgs. n. 178 del 2012 è stato modificato dall’art. 16, comma 1, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172. Le modifiche hanno riguardato il procedimento di liquidazione dell’Ente strumentale, i soggetti incaricati della gestione liquidatoria, l’estinzione dei residui attivi e passivi dei comitati territoriali, il passaggio di proprietà  dei beni dall’Ente strumentale all’Associazione, mentre è rimasta inalterata l’indicazione della sua liquidazione con relativo dies a quo (1° gennaio 2018).

Inoltre, i commi 1-bis e 1-ter del menzionato art. 16, pur non modificando direttamente l’atto impugnato, hanno aggiunto ulteriori possibili destinazioni per il personale eccedente soggetto a procedure di mobilità , consentendo agli appartenenti all’area professionale e medica di essere collocato, a domanda, «nel rispetto della disponibilità  in organico e delle facoltà  assunzionali previste a legislazione vigente, nell’ambito della dirigenza delle professionalità  sanitarie del Ministero della salute e dell’Agenzia italiana del farmaco, nell’ambito della dirigenza medica dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti e per il contrasto delle malattie della Povertà  limitatamente al personale appartenente all’area medica di seconda fascia di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dirigente dell’area VI per il quadriennio 2002-2005, nonchè nell’ambito della dirigenza medica e della professione infermieristica dell’Istituto superiore di sanità -Centro nazionale per i trapianti (CNT) e Centro nazionale sangue (CNS), e delle qualifiche di ricercatore e tecnologo degli enti di ricerca» (comma 1-bis). E’ stato altresì specificato che «[i]l personale della CRI, di cui al comma 1-bis, che abbia svolto compiti e funzioni nell’ambito della sanità  pubblica può essere inquadrato nelle amministrazioni di destinazione anche se è in possesso di specializzazione in disciplina diversa da quella ordinariamente richiesta per il predetto inquadramento» (comma 1-ter).

4.1.- Come si evince dal tenore delle citate modifiche, il menzionato ius superveniens non incide sulla sostanza delle questioni prospettate, nè giustifica una pronuncia di restituzione atti al rimettente. Come questa Corte ha giù  affermato, «non ogni nuova disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere su quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalità  richiede una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti di ammissibilità  della questione e segnatamente della sua rilevanza e della non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità  costituzionale espressi dal giudice rimettente» (sentenza n. 125 del 2018).

Ciù² che rileva, infatti, è che «permang[a]no le valutazioni del giudice rimettente in termini di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione», in misura tale da non «mutare i termini della questione così come è stata posta dal giudice a quo» (sentenza n. 125 del 2018; nello stesso senso le sentenze n. 194 e n. 33 del 2018). Le censure promosse dal rimettente, avanzate per eccesso di delega e violazione del buon andamento della pubblica amministrazione, non sono interessate dalle modifiche intervenute, le quali lasciano intatto il significato delle disposizioni impugnate rispetto agli evidenziati profili di illegittimità  costituzionale.

5.- Prima di entrare nel merito delle questioni sollevate dal rimettente, occorre soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità  proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri.

5.1.- In primo luogo, la difesa dell’interveniente sostiene, nella sua memoria illustrativa, che le questioni promosse sull’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7) sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza. Il giudice a quo sarebbe chiamato ad applicare solo la normativa relativa al personale del corpo militare, che rappresenta una parte settoriale e piuttosto specifica del decreto legislativo volto alla trasformazione della CRI.

5.1.1.- L’eccezione non è fondata.

Non vi è dubbio che, nel giudizio principale, il rimettente debba pronunciarsi sulla legittimità  del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale n. 155 del 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al Corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo e del trasferimento nel ruolo civile del personale appartenente al Corpo militare della CRI, previsti dagli artt. 5 e 6 del medesimo d.lgs.

Ciù² nonostante, il trasferimento al ruolo civile del personale militare si trova in connessione teleologica rispetto al processo di trasformazione disposto dal d.lgs. n. 178 del 2018. Le disposizioni del censurato decreto sono tutte avvinte dalla finalità  complessiva di rivedere e razionalizzare la struttura pubblicistica dell’ente, per cui anche le disposizioni censurate che non attengono alla riorganizzazione del Corpo militare influenzano la definizione dello status dei ricorrenti, oggetto di contestazione nel giudizio principale. Non può contestarsi, dunque, che l’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità  costituzionale prospettate dal rimettente abbia l’effetto di ripercuotersi sulla sfera giuridica delle parti del processo a quo (sentenze n. 337 del 2008 e n. 303 del 2007).

5.2.- Il Presidente del Consiglio ha proposto una ulteriore eccezione di inammissibilità , ritenendo che la questione sollevata sull’intero decreto legislativo per violazione dell’art. 76 Cost. sia perplessa. Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, il rimettente lamenterebbe, da un lato, l’intervenuta privatizzazione, dall’altro l’assenza di non meglio definite «garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali».

5.2.1.- L’eccezione non è fondata.

L’asserita violazione dell’art. 76 Cost. è argomentata univocamente dal giudice a quo, il quale insiste a più¹ riprese sul sospetto eccesso di delega realizzato dal complessivo intervento di riforma della CRI rispetto all’art. 2 della legge n. 183 del 2010. Il rimettente ritiene chiaramente che la decisione di trasformare l’ente in una persona giuridica di diritto privato si ponga al di fuori del novero delle scelte consentite dal Parlamento.

Di qui la non fondatezza della prospettata eccezione di inammissibilità .

6.- Questa Corte non può invece esimersi dal rilevare, d’ufficio, l’inammissibilità  delle censure rivolte dal rimettente all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012, nonchè agli artt. 5 e 6 del medesimo decreto, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, per genericità  e insufficiente motivazione circa l’asserito contrasto con il parametro interposto.

Tali censure, riportate in chiusura dell’ordinanza di rimessione, sono prive di un adeguato supporto argomentativo. Il principio di diritto, che il rimettente trae dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, è riportato in via assertiva, senza alcun riferimento alle plurime accezioni che il termine «beni» è suscettibile di assumere nel sistema convenzionale e alle modalità  lesive che le disposizioni impugnate avrebbero portato alla garanzia convenzionale. Non risulta motivata, dunque, la non manifesta infondatezza delle questioni prospettate (ex multis, sentenze n. 160 e n. 27 del 2018 e ordinanza n. 191 del 2018).

7.- Nel merito, è opportuno sintetizzare i tratti salienti della evoluzione normativa che ha interessato la CRI, nonchè il contenuto della riforma operata dal d.lgs. n. 178 del 2012.

7.1.- Organizzazione dai notevoli trascorsi storici, la CRI fu fondata nel 1864 (e denominata Associazione italiana della Croce Rossa) nell’ambito di un movimento di opinione che aveva portato, appena un anno prima, alla fondazione a Ginevra di una associazione di diritto privato, regolata dal diritto civile svizzero, che prese il nome di Comitato internazionale per il soccorso dei feriti e dei malati (ribattezzato, a partire dal 1876, Comitato internazionale della Croce Rossa, soggetto che oggi concorre a formare, insieme alle società  nazionali della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa e alla Federazione internazionale, ente di coordinamento delle società  nazionali, il Movimento internazionale della Croce Rossa).

La Croce Rossa fu eretta in ente morale con il regio decreto 7 febbraio 1884, n. 1243 (che erige in Corpo morale l’Associazione italiana della Croce Rossa), e posta sotto la sorveglianza dei «ministri della guerra e della marina» (art. 1). Poteva così mantenere la natura di persona giuridica di diritto privato e sottrarsi alla trasformazione delle opere pie in istituzioni pubbliche di beneficienza, e quindi in enti pubblici, effettuata qualche anno dopo dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Sulle Opere Pie), più¹ volte riformata negli anni successivi.

Durante il regime fascista, furono adottate normative che ne misero sempre più¹ in ombra la vocazione associativa fino a favorirne la collocazione tra gli enti pubblici parastatali: in tale direzione si mossero il regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034 (Provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della Croce Rossa Italiana), cui seguirà  il regio decreto 21 gennaio 1929, n. 111 (Approvazione dello statuto organico dell’Associazione italiana della Croce Rossa); ma giù  prima il regio decreto-legge 6 maggio 1926, n. 870 (Provvedimenti relativi agli atti di alcuni istituti parastatali e di altri Enti), nel disciplinare in via generale l’efficacia degli atti di alcuni enti pubblici, annoverava, tra questi, anche la CRI.

Nel dopoguerra, in un contesto fortemente segnato dagli eventi bellici del secondo conflitto mondiale, il decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 novembre 1947, n. 1256 (Compiti dell’Associazione italiana della Croce Rossa in tempo di pace), si limitava a ridefinire i compiti dell’ente in tempo di pace, ma in una prospettiva che ne valorizzava la funzione sussidiaria di assistenza.

Le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949, le quali hanno contribuito a delineare l’intelaiatura fondamentale del diritto internazionale umanitario, ratificate e rese esecutive dalla legge 27 ottobre 1951, n. 1739, firmate a Ginevra l’8 dicembre 1949 (Convenzione relativa al trattamento dei prigionieri di guerra; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti, dei malati e dei naufraghi delle Forze armate di mare; Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra), facevano riacquistare alla CRI una spiccata dimensione internazionale. In tempo di guerra, infatti, quale società  nazionale della Croce Rossa, riconosciuta e autorizzata dallo Stato di appartenenza, essa è chiamata a svolgere attività  umanitaria in favore dei militari feriti, ammalati o nei confronti dei naufraghi, porta legittimamente l’emblema del Movimento internazionale e beneficia, di conseguenza, di tutte le immunità  riconosciute alle formazioni sanitarie degli eserciti belligeranti (art. 26 della Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; art. 64 della Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra).

La CRI, originariamente composta da un comitato centrale, dai comitati provinciali e dai sottocomitati, veniva posta nel 1962 sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica. In particolare, la legge 13 ottobre 1962, n. 1496 (Modifiche all’ordinamento dell’Associazione italiana della Croce Rossa) ne riformava il vertice, consistente in un consiglio direttivo composto dal presidente generale (che la stessa legge si premurava di equiparare, come rango, al grado di generale di corpo d’armata) e da dodici consiglieri, nominati, per la metà , su proposta del Ministro della sanità  di concerto con il Ministro della difesa.

Solo nel 1978, con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il legislatore tentava di superare l’assetto ancipite dell’ente pubblico, ma a base associativa, delegando al Governo il compito di ristrutturare l’associazione italiana della Croce Rossa, in conformità  con il principio volontaristico dell’associazione stessa e in «relazione alle finalità  statutarie e agli adempimenti commessi dalle vigenti convenzioni e risoluzioni internazionali e dagli organi della Croce Rossa internazionale alle società  di Croce Rossa nazionali» (art. 70, terzo comma). La stessa legge poneva altresì le basi per una articolazione regionale dell’ente, disponendo la gratuità  e l’elettività  delle cariche.

In conseguenza della citata legge delega n. 833 del 1978, il d.P.R. 31 luglio 1980, n. 613, recante «Riordinamento della Croce Rossa italiana (art. 70 della legge n. 833 del 1978)», che ha disciplinato l’ente fino al decreto legislativo oggetto dell’odierno giudizio di costituzionalità , pur accentuando i compiti di direzione e vigilanza sull’ente in capo al Ministro della sanità , definiva la Croce Rossa, nell’ottica di una valorizzazione della componente volontaristica e associativa, quale «ente privato di interesse pubblico», stabilendo altresì che la rinnovata trasformazione privatistica sarebbe intervenuta «a seguito dell’approvazione del nuovo statuto» (art. 1). Tale statuto, che avrebbe dovuto essere approvato entro il 30 giugno 1981 (art. 3), tuttavia non è mai stato approvato e nel 1995 la CRI è tornata ad essere un «ente dotato di personalità  giuridica di diritto pubblico» (per effetto della modifica apportata all’art. 1 del d.P.R. n. 613 del 1980 dall’art. 7 del decreto-legge 20 settembre 1995, n. 390, recante «Provvedimenti urgenti in materia di prezzi di specialità  medicinali, nonchè in materia sanitaria», convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 1995, n. 490).

7.2.- Le vicende che hanno segnato l’organizzazione della CRI interessano anche la disciplina dei rapporti di impiego instaurati nell’ambito dell’ente e, in particolare, l’assetto del personale militare ausiliario. Tradizionalmente, all’interno della CRI, il personale era organizzato in due sotto-ordinamenti particolari e derivati.

Il primo di questi, non modificato dal censurato d.lgs. n. 178 del 2012, ricomprende il Corpo delle infermiere volontarie (in origine regolato dall’art. 8 del r.d.l. n. 2034 del 1928), che presta servizio non retribuito; in aggiunta ad esse, l’ente si è avvalso di infermiere professionali, assunte mediante contratto di lavoro di diritto privato e perciù² retribuite.

Il secondo sotto-ordinamento ricomprendeva il personale mobilitato per servizio della Croce Rossa in tempo di guerra o in occasione di pubbliche calamità  (in origine disciplinato dall’art. 7 del r.d.l. n. 2034 del 1928 e dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484, recante «Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana»). In dette circostanze straordinarie, la CRI disponeva di un «potere di arruolamento» per i necessari servizi sanitari e assistenziali, chiamando a sì© un apposito personale volontario formato essenzialmente da cittadini esenti da obblighi di leva o di chiamata per i servizi di guerra.

Gli arruolati della CRI costituivano un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze sanitarie militari dello Stato, i cui componenti rivestivano i gradi secondo l’importanza delle loro funzioni, risultavano sottoposti alla disciplina militare e al codice penale militare di guerra e si distinguevano in «ufficiali» (personale direttivo) e in «sottufficiali e truppa» (personale sanitario). Le chiamate in servizio venivano effettuate con precetto del «presidente generale» della CRI (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936), e il servizio prestato in tempo di guerra o di calamità  nella CRI veniva equiparato, ai fini civili e amministrativi, al servizio prestato nelle Forze armate dello Stato, dando luogo alle corrispondenti qualifiche degli appartenenti all’esercito combattente.

7.2.1.- Tale assetto, basato sia su apporti volontari sia su personale delle Forze armate temporaneamente assegnato (spesso proveniente dai ranghi della “Sanità  militare” delle tre Armi), ha subito negli anni Ottanta del secolo scorso un progressivo mutamento quando, a fronte di casi di servizio prolungato, vennero approvate numerose norme che provvedevano a incardinare, ope legis, il personale (militare e civile) che aveva prestato servizio temporaneo nella CRI nell’organico del medesimo ente. Tra esse, l’art. 6, comma 17, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)»; l’art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730, recante «Disposizioni in materia di calamità  naturali»; l’art. 24, comma 8, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)»; il decreto del Ministro della sanità  del 12 febbraio 1988, recante «Affidamento all’Associazione italiana della Croce Rossa del servizio di pronto soccorso sanitario negli aeroporti civili ed in quelli aperti al traffico civile direttamente gestiti dallo Stato».

I beneficiari di tali misure sono stati così progressivamente incardinati nella CRI, tanto che questa Corte, sotto la vigenza del d.P.R. n. 613 del 1980, adita nell’ambito di un procedimento attivato da alcuni sottoufficiali dell’ente per ottenere la «perfetta equiparazione giuridica ed economica» al personale delle Forze armate, ha affermato che «il personale militare della Croce rossa italiana non appartiene alle Forze armate o alle Forze di polizia dello Stato [&], essendo [&] personale non dello Stato, ma di un ente» (ordinanza n. 273 del 1999). Infatti, il «corpo militare della CRI, corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate, [&] non facente parte integrante delle stesse Forze armate ancorchè sottoposto alle norme del regolamento di disciplina militare ed a quelle sostanziali del codice penale militare ed obbligato al giuramento, ha mantenuto – in forza del disposto degli artt. 10 e 11 del d.P.R. n. 613 del 1980 – la sua [&] collocazione», confermata dalla «dipendenza dell’autorità  di vertice del corpo direttamente dal presidente nazionale dell’Associazione, salvo che nei periodi di mobilitazione» (ordinanza n. 273 del 1999).

7.2.2.- La normativa relativa al Corpo militare ausiliario della CRI è stata poi riordinata dal d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi anche: cod. ordinamento militare), che ha riguardato anche l’Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, entrambi corpi ausiliari delle Forze armate ma non inquadrati nelle stesse. Tale codice, come si vedrà , continua ad applicarsi al Corpo militare volontario, per quanto non diversamente disposto dal decreto legislativo censurato (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 178 del 2012).

Il cod. ordinamento militare ha previsto un duplice ruolo (normale e speciale) per il Corpo militare ausiliario, distinguendo, in coerenza con la previgente normativa, il personale stabilmente assunto dalla CRI dal personale richiamato in servizio dall’ente per specifiche esigenze. Sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, quindi, solo il primo poteva dirsi collocato stabilmente alle dipendenze dell’ente e incardinato nella relativa pianta organica.

7.3.- Tale evoluzione normativa – non sempre lineare – ha di certo contribuito alle disfunzioni mostrate dalla CRI negli ultimi decenni.

7.3.1.- Come emerso dall’indagine conoscitiva disposta dalla Commissione Igiene e Sanità  del Senato nel corso della XVI Legislatura, e come sostenuto anche dal Presidente del Consiglio dei ministri nel suo intervento, la CRI ha realizzato, negli anni, pesanti diseconomie che l’hanno condotta a un commissariamento di durata ventennale. Oltre alla perenne situazione di precarietà  contabile, dovuta alla mancata approvazione dei bilanci degli enti decentrati (solo nel 2011 la CRI ha approvato il consuntivo nei termini previsti dal d.P.R. n. 613 del 1980) e alla poco accorta gestione dell’importante patrimonio immobiliare, la CRI si è trovata a stipulare convenzioni con soggetti pubblici (relative sia ai servizi di trasporto infermi – con atti sottoscritti tra le aziende sanitarie locali e le unità  territoriali della CRI – sia ai servizi sociali ed assistenziali, da ultimo quelli afferenti alla gestione dei centri di accoglienza con atti sottoscritti tra dette unità  territoriali e le prefetture), impegnandosi a prestare un’elevata offerta di servizi dietro corrispettivi economici irrisori e difficilmente esigibili.

Inoltre, forti problemi sono sorti rispetto ai costi del personale: la CRI, prima del processo di riforma innescato dal decreto legislativo in esame, nel suo complesso impiegava, nel servizio civile, risorse umane pari a 4.049 unità , di cui 1.281 unità  a tempo indeterminato, 1.574 unità  a tempo determinato; nel Corpo militare ausiliario, 848 unità  in servizio continuativo e 346 unità  di personale delle Forze armate, assegnate in servizio temporaneo e per esigenze straordinarie.

L’indagine conoscitiva ha messo in luce come tale organico abbia portato ad aggravare le dispendiose inefficienze organizzative e finanziarie.

7.4.- Il d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, è quindi intervenuto in tale contesto, sulla scorta dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, così tentando di rimediare alle citate disfunzioni. Esso ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). Nel contempo sono individuate le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

Al fine di realizzare la trasformazione della natura giuridica dell’ente, il decreto legislativo censurato ha disposto un percorso graduale e transitorio, che passa per l’istituzione di un Ente strumentale (art. 2), soggetto-ponte volto a favorire il subentro della neoistituita Associazione al preesistente ente pubblico (art. 3), del quale sono disciplinati contestualmente la liquidazione e i relativi rapporti giuridico-patrimoniali, il trasferimento dei beni e del personale (rispettivamente, artt. 4, 5, 6 e 8) con le modalità  di finanziamento della nuova associazione (artt. 1, comma 6, 2, comma 5, e 8, comma 2). Ha disposto, infine, un mutamento del rapporto di impiego del personale militare della CRI.

7.4.1.- In particolare, le disposizioni che riguardano detto personale sono contenute negli artt. 5 e 6 del menzionato decreto legislativo, il quale si muove lungo due direttrici fondamentali: volontarietà  e gratuità  del servizio prestato nel Corpo militare volontario e trasferimento del personale militare a ruoli civili, con mantenimento delle principali voci retributive.

Ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, a decorrere dall’entrata in vigore del d.P.C.m. (previsto dal successivo art. 6, comma 1), che fissa i criteri di equiparazione tra il personale militare e quello civile della CRI, il personale del Corpo militare transita in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI, è collocato in congedo ed è iscritto, a domanda, nel Corpo militare volontario.

Lo stesso art. 5, comma 5, si preoccupa poi di salvaguardate le due voci principali del trattamento retributivo del personale militare privatizzato, riconoscendo la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio, e il trattamento del corrispondente personale civile.

Il successivo art. 6 consente al personale una duplice opzione: rimanere nei ruoli della nuova Associazione della Croce Rossa italiana nei limiti dell’organico definito dal Presidente di essa (comma 2); oppure essere collocato in mobilità , in conformità  agli «strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni» (art. 6, comma 3), con conseguente applicazione delle procedure di mobilità  volte a favorire il riassorbimento del personale delle Province (art. 7, comma 2-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11, che rinvia all’art. 1, commi da 424 a 428, della legge n. 190 del 2014).

7.4.2.- Quanto al Corpo militare della CRI, l’art. 5, comma 1, del decreto legislativo in esame, stabilisce che assuma la denominazione di Corpo militare volontario e, insieme al Corpo delle infermiere volontarie, costituisca un Corpo ausiliario delle Forze armate, chiamato a prestare servizio gratuito. I suoi appartenenti sono individuati tra il «personale volontario in congedo, iscritto in un ruolo unico [&]».

7.4.3.- In sintesi, il d.lgs. n. 178 del 2012 ha provveduto a congedare e a trasferire al ruolo civile tutto il personale militare della CRI, con salvaguardia del relativo trattamento retributivo (fondamentale ed accessorio). Parte di esso può scegliere, purchè rientrante nei citati limiti di organico stabiliti dal Presidente della CRI, di rimanere alle dipendenze dell’Associazione; coloro che non optano per tale soluzione, o non rientrino nei limiti di organico, sono messi in mobilità  con destinazione ad altre amministrazioni, con applicazione, come dianzi detto, della normativa prevista per i trasferimenti dei dipendenti delle amministrazioni provinciali.

I componenti del personale militare, così privatizzato, possono chiedere di entrare a fare parte del Corpo militare volontario, ove perಠsvolgono servizio gratuito in un ruolo unico. A tali soggetti non si applicano i codici penali militari, mentre continua ad applicarsi il cod. ordinamento militare, ad eccezione delle disposizioni in materia di disciplina militare (art. 5, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 178 del 2012).

8.- Ciù² premesso, è possibile affrontare le questioni di legittimità  costituzionale aventi ad oggetto l’intero d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), sollevate in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost. e all’art. 2 della legge n. 183 del 2010.

Non essendo diversamente motivato, il riferimento all’art. 1 Cost. – peraltro inusuale – non ha alcuna significativa autonomia, ma appare come rafforzativo della censura riferita alla disposizione di cui all’art. 76 Cost., volta a garantire al Parlamento, in quanto espressione della rappresentanza popolare, un nucleo incomprimibile di esercizio dell’attività  legislativa.

Muovendo dal presupposto secondo il quale questa disposizione avrebbe conferito al Governo una delega di mero riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute, secondo il ricorrente l’esercizio della funzione legislativa delegata non avrebbe potuto spingersi, quindi, verso una così integrale rinnovazione dell’assetto della CRI.

8.1. – Le questioni di legittimità  costituzionale non sono fondate.

Non v’è dubbio che la Costituzione, all’art. 76, ponga una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato.

8.1.1.- Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’esecutivo; come questa Corte ha giù  affermato, l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata» (sentenza n. 198 del 1998; nello stesso senso, sentenza n. 3 del 1957). La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.). Il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi (sentenza n. 106 del 1962), che non si riducano a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva.

8.1.2.- Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione. Non a caso, questa Corte ha più¹ volte sancito che, soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 94, n. 73, n. 50 e n. 5 del 2014, n. 162 e n. 80 del 2012).

In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

8.2.- Questa Corte è tuttavia consapevole che il procedimento delineato dall’art. 76 Cost. attiene pur sempre alla produzione di atti legislativi. Per tale ragione, il delegante non è onerato di fornire una descrizione tassativa delle norme suscettibile di guidare il delegato, risultando anzi consentito «il ricorso a clausole generali, ferma la necessità  che queste siano accompagnate dall’indicazione di precisi principi» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 159 del 2001); nè il Governo è tenuto a una attività  di mera esecuzione o automatico riempimento dei disposti cristallizzati nella delega. Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, i confini del potere legislativo delegato risultano complessivamente dalla determinazione dell’oggetto e dei principi e criteri direttivi, unitariamente considerati.

Entro questa cornice – emergente da un’interpretazione anche sistematica e teleologica della delega – «deve essere inquadrata la discrezionalità  del legislatore delegato, il quale è chiamato a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di delega» (sentenza n. 104 del 2017). Se, dunque, la «legge delega, fondamento e limite del potere legislativo delegato, non deve contenere enunciazioni troppo generali o comunque inidonee a indirizzare l’attività  normativa del legislatore delegato», essa può essere «abbastanza ampia da preservare un margine di discrezionalità , e un corrispondente spazio, entro il quale il Governo possa agevolmente svolgere la propria attività  di “riempimento” normativo, la quale è pur sempre esercizio delegato di una funzione “legislativa”» (sentenze n. 198 del 2018 e n. 104 del 2017).

9.- Tenute presenti tali coordinate ermeneutiche, possono risolversi le questioni poste dal rimettente. In particolare, si tratta di verificare se, alla luce di una interpretazione sistematica e teleologica dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, il Parlamento abbia conferito al Governo un mero compito di riordino normativo e se, di conseguenza, il delegato abbia oltrepassato i limiti imposti dalla delega.

9.1.- Questa Corte ritiene di dare risposta negativa a tale quesito.

L’art. 2 della legge n. 183 del 2010 identifica l’oggetto della delega nella «riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società  rispettivamente vigilati». Posto che è espressamente menzionata la Croce Rossa italiana nel comma 2 di detto articolo, dai lavori preparatori si trae ulteriore conferma dell’intenzione di intervenire sull’ente pubblico attraverso una complessiva revisione della sua struttura organizzativa. Infatti, l’originario disegno di legge (art. 24 del d.d.l. Atto Camera 1441, poi stralciato nel d.d.l. Atto Camera 1441-quater, XVI Legislatura) indicava la Croce Rossa tra gli organismi da riorganizzare, e, solo durante l’esame al Senato, la 1ª e la 11ª Commissione riunite allargarono l’oggetto della delega, al fine di estendere il processo di riforma a tutti gli enti o società  vigilati dal Ministero del lavoro fra cui l’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) e la società  Italia lavoro spa.

9.2.- Non è fondata la censura di eccesso di delega se si guarda ai principi e criteri direttivi della stessa. Le lettere a) e b) dell’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 fanno riferimento alle esigenze di «semplificazione e snellimento dell’organizzazione della struttura amministrativa degli enti [&]», e alla «razionalizzazione e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, previa riorganizzazione dei relativi centri di spesa». Attraverso tali direttive, il delegante ha lasciato aperta una pluralità  di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità  del Governo nell’attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l’art. 76 Cost.

Può ritenersi, dunque, che il legislatore delegato, attraverso la riorganizzazione della CRI, non abbia valicato l’oggetto, gli obiettivi e le finalità  posti dalla legge delega, in quanto, muovendosi all’interno della pluralità  di opzioni consentitegli, ha inteso perseguire il fine della «semplificazione e snellimento [&] della struttura degli enti» indicato dal delegante. In tal senso, il complessivo intervento di riforma, lungi dal realizzare una mera soppressione della CRI, come pure adombrato dal rimettente, interviene sulla sua struttura confermando le rilevanti attività , di interesse pubblico, che essa ha storicamente svolto nel contesto interno e internazionale (art. 1, commi 4, 5 e 6, del d.lgs. n. 178 del 2012), disponendo il subentro della nuova Associazione in tutte le convenzioni stipulate dalla CRI (art. 3, comma 4), assicurando la prevalenza di finanziamenti pubblici per il suo sostentamento e riconoscendo l’Associazione della CRI quale «unica Società  nazionale di Croce Rossa» autorizzata a far parte della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). In tal senso, il mutamento della natura giuridica dell’organismo altro non è se non lo strumento individuato dal delegato per raggiungere e soddisfare la finalità  indicata dal delegante.

9.2.1.- La scelta del Governo di tornare alla originaria struttura associativa della Croce Rossa non può, quindi, dirsi estranea agli obiettivi di riorganizzazione perseguiti dalla delega.

Rinsaldano questa conclusione, sia l’indagine circa l’intenzione originaria del Parlamento nel procedimento che ha portato all’approvazione della legge delega, sia l’iter parlamentare che ha accompagnato il varo del decreto legislativo censurato e, in particolare, il parere espresso dalle competenti commissioni parlamentari. Nella stessa direzione si muovono la complessa evoluzione normativa della Croce Rossa dalla fondazione alla legge di riforma sanitaria e i vincoli internazionali in favore di una struttura “non governativa” delle Croci rosse e delle Mezzelune rosse. Del resto, come più¹ volte affermato da questa Corte, il contenuto di una delega legislativa deve essere identificato tenendo conto, oltre che del dato testuale, della lettura sistematica delle disposizioni che la prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano (ex plurimis, sentenze n. 104 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 250 del 2016, n. 210 del 2015 e n. 229 del 2014).

Giù  in passato il Parlamento aveva indicato la strada della ristrutturazione della CRI «in conformità  del principio volontaristico della Associazione stessa», come sancito dal criterio direttivo di cui all’art. 70, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, cui fece seguito il d.P.R. n. 613 del 1980, la cui applicazione si arenò – come prima sottolineato – per la mancata adozione dello statuto della costituenda associazione. Ed è in questa medesima direzione che si colloca la volontà  del legislatore delegante espressa nel 2010 con la legge n. 183, come confermato dalle commissioni parlamentari permanenti chiamate a rendere parere sullo schema di decreto legislativo, le quali hanno avallato la scelta della persona giuridica di diritto privato compiuta dal Governo.

9.2.2.- A tale riguardo, meritano di essere segnalati i pareri resi dalla 12ª Commissione (Igiene e sanità ) del Senato della Repubblica, la quale, di fronte a un primo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo, n. 424) che qualificava la Croce Rossa «ente pubblico non economico su base associativa» e confermava gran parte della precedente struttura dell’ente, aveva espresso parere contrario, ritenendo che lo schema non risolvesse i problemi e non rispondesse alle esigenze emersi durante la menzionata indagine conoscitiva precedentemente disposta dalla medesima Commissione. Essa invitava perciù² il Governo a presentare un nuovo progetto di riforma che recepisse le linee d’intervento indicate nel documento conclusivo della citata indagine (XVI Legislatura, parere della Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica sull’atto del Governo n. 424).

9.2.3.- A seguito del nuovo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo n. 491) che ha previsto la natura associativa dell’Ente, la Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica ha espresso parere favorevole, seppur enunciando una serie di osservazioni. Eguale parere favorevole è stato espresso dalle altre commissioni permanenti della Camera e del Senato (Difesa, Bilancio, Affari costituzionali, Affari sociali), a testimonianza del fatto che il processo di riforma, realizzato dal Governo, è stato complessivamente condiviso dagli organi parlamentari.

10.- Il rimettente indica, nel prosieguo argomentativo dell’ordinanza, un profilo di illegittimità  costituzionale relativo alla presunta sub-delega che il delegato avrebbe attuato con riguardo alle modalità  di finanziamento della Associazione della Croce Rossa italiana.

In particolare, l’art. 2, comma 5, del censurato d.lgs. n. 178 del 2012, nell’assegnare le risorse finanziarie secondo criteri rimessi alla determinazione dei Ministri della salute, dell’economia e delle finanze e della difesa, avrebbe «demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina».

L’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «[l] e risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato [&] sono attribuite [&] con decreti del Ministro della salute, del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro della difesa, ciascuno in relazione alle proprie competenze, senza determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica [&]», evidentemente si limita a disciplinare le modalità  di erogazione, affidando all’atto fonte secondario solo il compito esecutivo di assegnazione materiale delle risorse.

La censura non è fondata.

La soluzione adottata nell’art. 2 non si pone in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte, la quale consente al decreto delegato il conferimento agli organi dell’esecutivo della funzione «di emanare normative di tipo regolamentare (sentenza n. 79 del 1966), disposizioni di carattere tecnico (sentenza n. 106 del 1967) o atti amministrativi di esecuzione (ordinanza n. 176 del 1998; per ulteriori esemplificazioni, sentenze n. 66 del 1965 e n. 103 del 1957)» (sentenza n. 104 del 2017).

11.- Alla luce delle considerazioni che precedono, anche le censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 devono essere dichiarate non fondate.

11.1.- Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 si collocano, come visto, all’interno della riorganizzazione del Corpo militare della CRI. Non è manifestamente incoerente con la finalità  complessiva della riforma, in un’ottica di razionalizzazione delle spese, stabilire un diverso inquadramento del personale ausiliario, a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, il delegato opti, quale strumento di attuazione del compito affidatogli dal delegante, per la trasformazione dell’ente pubblico in persona giuridica di diritto privato. D’altronde, è la stessa legge di delega ad aver indicato al Governo la necessità  di garantire la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, obiettivi coerentemente perseguiti dal legislatore delegato tramite il trasferimento del personale militare ausiliario al ruolo civile.

Il giudice a quo deduce l’eccesso di delega delle norme sul personale ausiliario anche per contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega», che lascerebbe ferme «le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della [medesima] legge».

Il presupposto interpretativo da cui muove il rimettente è palesemente errato, non trovando riscontro nel tenore letterale della richiamata disposizione. La necessità  di mantenere «le specifiche disposizioni vigenti per il relativo personale in servizio alla data di entrata in vigore della [&] legge» n. 183 del 2010 è, infatti, espressamente riferita al processo di riordino dell’ISFOL e della società  Italia Lavoro spa e ai rapporti di impiego instaurati con detti istituti e non riguarda, invece, la CRI.

12.- Il rimettente lamenta, altresì, che il d.lgs. n. 178 del 2012 violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost perchè, avendo operato «una integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e istituzione di una persona giuridica di diritto privato, avrebbe contestualmente determinato una notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione), di svolgere le «delicate ed importanti funzioni di interesse pubblico», elencate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012.

12.1.- Dette questioni di legittimità  dell’«intero decreto» legislativo (ad eccezione dell’art. 7), promosse con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.

L’attribuzione della personalità  giuridica di diritto privato è senz’altro coerente con la vocazione solidaristica della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana, associazione di volontariato chiamata a svolgere rilevanti funzioni di interesse generale, a livello nazionale e internazionale. Il decreto legislativo censurato trova anzi una diretta copertura costituzionale nell’art. 118, quarto comma, Cost., che in una ottica di sussidiarietà  orizzontale impegna la Repubblica a favorire «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività  di interesse generale».

12.2.- Peraltro è da tenere presente, come sottolineato dall’Avvocatura dello Stato in udienza pubblica, che il nuovo modulo organizzativo della Croce Rossa italiana allinea il nostro ordinamento ad altre esperienze, in particolare (ma non solo) europee, le quali disegnano le rispettive società  nazionali di Croce Rossa quali associazioni di diritto privato di interesse pubblico, formate da volontari e da personale civile in regime di impiego privatistico; osservazione non priva di significato per una organizzazione destinata ad aderire ad una federazione transnazionale di «società  non governative» (come recita il preambolo dello statuto della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna rossa).

Tale constatazione vale non solo per il Regno Unito (la British Red Cross, ricevuto il riconoscimento regio nel 1908, è una voluntary aid society, ausiliaria rispetto alle autorità  pubbliche), ma anche per i sistemi giuridici continentali. Si pensi alla Croix-Rouge française, associazione senza scopo di lucro, riconosciuta di utilità  pubblica; al Bundesverband des Roten Kreuzes tedesco, associazione registrata ai sensi degli artt. 21 e seguenti del codice civile tedesco; alla Cruz Roja spagnola, associazione civile di rilievo pubblico composta solo da volontari civili (e non più¹, come in passato, anche da militari di carriera).

12.3.- Infine, quanto alle risorse messe a disposizione dell’Associazione della Croce Rossa italiana, l’ordinanza si limita ad affermarne solo genericamente la strutturale inadeguatezza, rendendo per quest’aspetto la censura inammissibile.

12.4.- Il giudice a quo solleva specifiche questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, sempre in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Ad avviso del rimettente, il trasferimento al ruolo civile del personale militare, previsto da detti articoli, sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la scelta di ricorrere alle procedure di mobilità  e la destinazione ad altra amministrazione «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

12.4.1.- Le questioni di legittimità  costituzionale sollevate nei termini sopra prospettati non sono fondate.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, agli artt. 5 e 6, non realizza la soppressione del Corpo militare ausiliare, ma ne revisiona la struttura in coerenza con la generale riorganizzazione della CRI e con la rinnovata struttura associativa della stessa.

Il decreto delegato ha infatti disposto la sopravvivenza degli appartenenti al citato organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente (non diversamente da quanto accade, oltre che per il Corpo delle infermiere volontarie, per la prima citata Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, disciplinata dagli artt. 1761 e seguenti del cod. ordinamento militare). Peraltro, come sottolineato dalla difesa statale, il pregresso Corpo militare giù  da tempo utilizzava personale con tali caratteristiche come bacino da cui la CRI poteva attingere per i richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e 1669 cod. ordinamento militare).

Del resto, anche il personale trasferito in altre amministrazioni, pur perdendo la qualifica di militare in servizio attivo, mantiene la qualifica di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo.

In tale quadro, il trasferimento al ruolo civile del personale del Corpo militare della CRI non si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

Il trasferimento al ruolo civile del personale militare risulta anzi coerente con la trasformazione del regime giuridico della CRI, posto che il nuovo inquadramento nel rapporto di impiego accede alla diversa configurazione del datore di lavoro, che da soggetto pubblico muta in associazione di diritto privato regolata dal Libro I, Titolo II, Capo II, del codice civile.

Tali scelte di fondo comportano inevitabilmente modifiche delle modalità  di sviluppo delle carriere, che perciù² stesso si sottraggono alle dedotte censure.

12.4.2.- Quanto alle procedure di mobilità , adottate nell’ambito dei processi di riforma che hanno interessato le amministrazioni provinciali, ma che, come detto, trovano applicazione nella vicenda oggetto dell’attuale giudizio, si è recentemente pronunciata questa Corte, sottolineando come esse consentano di garantire un equilibrato contemperamento di due esigenze costituzionalmente rilevanti: per un verso, il mantenimento dei rapporti di lavoro, rendendo così «effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016 e n. 388 del 2004); per un altro, la discrezionalità  legislativa connessa al processo di riordino dello Stato e degli enti pubblici. In contesti simili, è sicuramente auspicabile che ad un «rilevante riassetto organizzativo-funzionale segua un’adeguata riqualificazione del personale» (sentenza n. 159 del 2016). Non può essere escluso che in sede di applicazione di detta normativa possano verificarsi vizi nei conseguenti atti amministrativi, che spetterà  eventualmente sindacare solo agli organi giurisdizionali competenti.

Di qui la non fondatezza, anche sotto tali profili, delle questioni prospettate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale amministrativo del Lazio, sezione terza, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost., in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/4/2019 n.79 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., G. Amato Red. (Ordinanza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana dell’8 febbraio 2018)

Nelle cause di incompatibilità , e nei modi di farle valere, di cui all’art. 51 cod. proc. civ., la giurisprudenza amministrativa ha individuato un modello generale, estensibile a tutti i campi dell’azione amministrativa, quale applicazione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità  nelle procedure di accesso ad impieghi pubblici.

1.- Giustizia Costituzionale – giudizio di legittimità  costituzionale – oggetto – individuazione.

2.- Giustizia Costituzionale – esclusione da parte del giudice remittente di interpretazioni alternative della legge sospetta di incostituzionalità  — conseguenze – inammissibilità  della questione sollevata – non sussiste.

3.- Imparzialità  ex art. 97 Cost. – cause di astensione – art. 51 CPC – quale modello generale estensibile ai tutti i campi dell’azione amministrativa – tale.

4.- Giudizio di costituzionalità  – mancata considerazione del rapporto di coniugio fra le condizioni impeditive ex art. 18, comma 1, lett. b) della legge 240/2010 in materia di selezione del personale accademico delle Università  – illegittimità  costituzionale – non sussiste.

1. L’oggetto del giudizio di legittimità  costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nell’ordinanza di rinvio: non possono, pertanto, essere presi in considerazione, oltre i limiti in questa fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità  dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto della stessa ordinanza.

2. Il fatto che il giudice a quo abbia consapevolmente reputato che il tenore letterale della disposizione censurata imponga un’interpretazione e ne impedisca altre, eventualmente conformi a Costituzione, non è ragione di inammissibilità , dato che «la verifica dell’esistenza e della legittimità  di interpretazioni alternative, che il rimettente abbia ritenuto di non poter fare proprie, è questione che attiene al merito del giudizio e non alla sua ammissibilità .

3. Nelle cause di incompatibilità , e nei modi di farle valere, di cui all’art. 51 cod. proc. civ., la giurisprudenza amministrativa ha individuato un modello generale, estensibile a tutti i campi dell’azione amministrativa, quale applicazione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità  nelle procedure di accesso ad impieghi pubblici.

4. Nella legge 30 dicembre 2010 n. 240 – che ha introdotto procedure selettive, non solo nazionali, ma anche locali, volte a meglio tutelare l’imparzialità  della selezione accademiche- le previste situazioni di rigida incandidabilità  sono espressione di un bilanciamento, fra il diritto di ogni cittadino a partecipare ai concorsi universitari e le ragioni dell’imparzialità , tutto improntato alla prevalenza di tali ragioni. Tuttavia, che non risulti incluso il coniugio come motivo di incandidabilità  degli aspiranti alla chiamata, non può ritenersi irragionevole: il coniugio richiede, infatti, un diverso bilanciamento. Esso pone a fronte dell’imparzialità  non soltanto il diritto a partecipare ai concorsi, ma anche le molteplici ragioni dell’unità  familiare, esse stesse costituzionalmente tutelate. Vanno, pertanto, dichiarate non fondate la questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità  e l’efficienza del sistema universitario), sollevate dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non prevede – tra le condizioni che impediscono la partecipazione ai procedimenti per la chiamata dei professori universitari – il rapporto di coniugio con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo.

Considerato in diritto 1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità  e l’efficienza del sistema universitario), nella parte in cui non prevede – tra le condizioni che impediscono la partecipazione ai procedimenti per la chiamata dei professori universitari – il rapporto di coniugio con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata, ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo.

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata violerebbe, in primo luogo, l’art. 3 Cost., per l’irragionevolezza insita nella mancata previsione del coniugio tra le situazioni che precludono la partecipazione alle procedure selettive, a fronte della espressa esclusione dei soggetti legati dal rapporto di affinità , il quale presuppone il rapporto di coniugio.

Sarebbe violato anche l’art. 97 Cost., per contrasto con il principio di buon andamento ed imparzialità  dell’azione amministrativa.

2.- In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità  dell’intervento ad opponendum di D. F. .

L’atto di intervento è stato depositato l’8 febbraio 2019, oltre il termine di 20 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’atto introduttivo del giudizio, previsto dall’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, giacchè la pubblicazione della suddetta ordinanza del Consiglio di giustizia amministrativa è avvenuta nella Gazzetta Ufficiale n. 17 del 26 aprile 2018.

Secondo il costante orientamento di questa Corte, il termine previsto dal richiamato art. 4, comma 4, deve ritenersi perentorio e non ordinatorio, con la conseguenza che l’intervento avvenuto dopo la sua scadenza è inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 99 del 2018, n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009).

3.- Non sono ammissibili le deduzioni svolte dall’Università  degli studi di Catania, in ordine alla denunciata violazione degli artt. 2, 4, 29, 30, 31 e 51 Cost., in quanto volte ad estendere il thema decidendum definito dall’ordinanza di rimessione, ponendo in dubbio la legittimità  costituzionale della disposizione in esame, ove interpretata nel senso di includere il coniugio tra le cause ostative.

La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che l’oggetto del giudizio di legittimità  costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nell’ordinanza di rinvio; non possono, pertanto, essere presi in considerazione, oltre i limiti in questa fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità  dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto della stessa ordinanza (ex plurimis, sentenze n. 248, n. 120, n. 27, n. 4 del 2018, n. 251, n. 250, n. 35 e n. 29 del 2017).

4.- Non è fondata l’eccezione di inammissibilità  della questione formulata dall’Avvocatura generale dello Stato per l’omessa sperimentazione di un’interpretazione conforme ai principi costituzionali.

Infatti, nel censurare l’irragionevolezza della mancata previsione del rapporto di coniugio ai fini della partecipazione alle procedure di chiamata, il giudice a quo dà  atto dell’orientamento giurisprudenziale, secondo il quale la disposizione censurata deve essere interpretata in modo costituzionalmente orientato, nel senso che si trovano in posizione di incompatibilità  anche coloro che sono legati da rapporto di coniugio con uno dei soggetti indicati nello stesso art. 18.

Tale percorso ermeneutico, tuttavia, viene consapevolmente scartato dal rimettente, il quale ritiene che alla manifesta irragionevolezza della lacuna normativa non si possa ovviare in via interpretativa. A ciù² osterebbe sia la tassatività  della previsione dei casi di esclusione, in quanto limitativa della libertà  di accesso ai concorsi pubblici, sia il complessivo ordinamento delle procedure concorsuali, secondo il quale l’esclusione fondata su presumibili conflitti di interessi dovrebbe costituire l’extrema ratio, ove non siano possibili altri strumenti per evitare il conflitto di interessi.

Tali considerazioni del rimettente sono sufficienti ad escludere l’inammissibilità  della questione per non avere sperimentato l’interpretazione conforme, che risulta valutata e consapevolmente esclusa dal giudice a quo.

Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che il fatto che il giudice a quo abbia consapevolmente reputato che il tenore letterale della disposizione censurata imponga un’interpretazione e ne impedisca altre, eventualmente conformi a Costituzione, non è ragione di inammissibilità , dato che «la verifica dell’esistenza e della legittimità  di interpretazioni alternative, che il rimettente abbia ritenuto di non poter fare proprie, è questione che attiene al merito del giudizio e non alla sua ammissibilità » (ex plurimis, sentenze n. 240 del 2018, n. 194, n. 69, n. 53, n. 42 del 2017, n. 95 del 2016, n. 221 del 2015).

Nel caso in esame, non osta, quindi, all’ammissibilità  delle questioni la possibilità  di interpretazioni alternative, come prospettate da alcune pronunce dei giudici amministrativi e da alcune parti del giudizio.

5.- Le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge n. 240 del 2010, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.

5.1.- La disposizione censurata si inserisce all’interno della disciplina delle procedure di chiamata dei professori universitari, attraverso le quali gli atenei provvedono alla copertura dei posti di professore di prima e di seconda fascia. Si tratta di procedure di valutazione comparativa, che presuppongono il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale e possiedono le caratteristiche del concorso, finalizzato alla scelta del miglior candidato in relazione al posto da ricoprire.

In particolare, all’art. 18, primo comma, lettera b), ultimo periodo, sono elencate le condizioni che precludono la partecipazione ai procedimenti di chiamata. Sono espressamente esclusi «coloro che abbiano un grado di parentela o affinità  fino al quarto grado compreso con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione».

Nella prospettazione del rimettente, questo elenco evidenzierebbe una lacuna. Non è contemplato, infatti, il coniuge di chi sia giù  inserito nel dipartimento coinvolto nelle procedure indicate. E’ viceversa previsto, quale situazione ostativa, il rapporto di affinità , il quale presuppone il coniugio. Sotto il profilo testuale, quindi, il coniugio non ricade nel divieto in esame e sull’irragionevolezza di questa omissione si appuntano le censure del giudice a quo.

5.2.- Nell’ambito della disciplina delle modalità  di accesso e di avanzamento nella carriera accademica, le preclusioni introdotte dalla disposizione censurata sono volte a garantire l’imparzialità  delle procedure. Attraverso la previsione di limitazioni riferite alla situazione soggettiva dei possibili candidati, la legge n. 240 del 2010 ha inteso rafforzare, in termini assoluti e preclusivi, le garanzie di imparzialità  della scelta dell’amministrazione. Sino all’introduzione della disciplina in esame, ad evitare il pericolo di condizionamenti nello svolgimento della procedura era valso, invece, l’obbligo di astensione del soggetto che si trovasse in situazione di incompatibilità  (art. 51 del codice di procedura civile, richiamato dall’art. 11 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, «Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità  di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»). Nelle cause di incompatibilità , e nei modi di farle valere, di cui all’art. 51 cod. proc. civ., la giurisprudenza amministrativa ha individuato un modello generale, estensibile a tutti i campi dell’azione amministrativa, quale applicazione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità  nelle procedure di accesso ad impieghi pubblici.

Nell’intervento legislativo in esame, che pure ha introdotto procedure selettive, non solo nazionali, ma anche locali, volte a meglio tutelare l’imparzialità  della selezione, le previste situazioni di rigida incandidabilità  sono espressione di un bilanciamento fra il diritto di ogni cittadino a partecipare ai concorsi universitari e le ragioni dell’imparzialità , che è tutto improntato alla prevalenza di tali ragioni. Che essa non includa il coniugio come motivo di incandidabilità  degli aspiranti alla chiamata non può ritenersi irragionevole. Il coniugio richiede, infatti, un diverso bilanciamento. Esso pone a fronte dell’imparzialità  non soltanto il diritto a partecipare ai concorsi, ma anche le molteplici ragioni dell’unità  familiare, esse stesse costituzionalmente tutelate.

Sono infatti fuor di dubbio le peculiarità  del vincolo matrimoniale rispetto a tutte le altre situazioni personali contemplate dalla disposizione censurata. Il matrimonio scaturisce di frequente da una relazione che, nell’università  come altrove, si forma nell’ambiente di lavoro dove si radicano le prospettive future di entrambe le parti. Si caratterizza per l’elemento volontaristico, viceversa mancante negli altri rapporti considerati, e comporta convivenza, responsabilità  e doveri di cura reciproca e dei figli, così come previsto dal codice civile.

La considerazione di tali elementi differenziali vale a giustificare, su un piano di ragionevolezza, il trattamento riservato dalla disposizione censurata al vincolo derivante dal matrimonio. Se, da un lato, la comune residenza coniugale costituisce elemento di garanzia dell’unità  familiare, dall’altro lato, la presenza dell’elemento volontaristico può rendere eludibile e, quindi, priva di effetti, la eventuale previsione normativa dell’incandidabilità  del coniuge, frustrandone così le stesse finalità .

Appare dunque più¹ aderente alle esigenze qui in gioco un bilanciamento che affidi la finalità  di garantire l’imparzialità , la trasparenza e la parità  di trattamento nelle procedure selettive a meccanismi meno gravosi, attinenti ai componenti degli organi cui è rimessa la valutazione dei candidati. Come giù  osservato, nell’art. 51 cod. proc. civ. è stata individuata l’espressione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità  nelle procedure di accesso all’impiego pubblico. E in tale articolo, là  dove lo si è voluto, il coniugio è esplicitamente regolato, accanto al rapporto di parentela e di affinità  fino al quarto grado.

E’ inoltre significativo che, in altri sistemi giuridici vicini al nostro, da un lato, vengono promossi percorsi accademici che favoriscono l’unità  familiare, e dall’altro lato, che qui maggiormente rileva, l’esigenza di preservare l’accesso alla carriera accademica da possibili condizionamenti è soddisfatta attraverso meccanismi diversi dalla drastica previsione dell’incandidabilità .

L’attuale regolazione delle situazioni che precludono la partecipazione alle procedure di chiamata costituisce, dunque, il risultato di un bilanciamento non irragionevole tra la pluralità  degli interessi in gioco. La disposizione censurata non si pone, dunque, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 Cost., nè lede i principi di imparzialità  e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l’intervento di Dario Francia;

2) dichiara non fondate la questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera b), ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità  e l’efficienza del sistema universitario), sollevate dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/4/2019 n.78 proviene da Giustamm.

Collegio Pres. Donadono, Est. Palliggiano. Parti OMISSIS (Avv. L. Tozzi) contro Comune di Portici (Avv. U. Marrazzo), Comune di San Giorgio a Cremano (Avv.ti L. C. ed A. Carlino) e nei confronti di OMISSIS (Avv. G. Marone)

Sull’ammissibilità  del soccorso istruttorio per le referenze bancarie .

1. Appalti – Domanda di partecipazione – Referenze bancarie – Soccorso istruttorio ammissibile – Art. 83, comma 9 d. lgs. 50/2016.

SENTENZA

ex art. 120, co. 6-bis, cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 5177 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Tozzi, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Napoli, via Toledo n.323, con i seguenti recapiti ai fini delle comunicazioni di cui all’art. 136 c.p.a: PEC, studiotozzi@cnfpec.it; fax 081/427074;

contro

– Comune di Portici, in qualità  di Capofila della Centrale Unica Committenza (CUC), tra i Comuni di Portici, Ercolano, San Giorgio a Cremano e San Sebastiano al Vesuvio, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto Marrazzo, con i seguenti recapiti ai fini delle comunicazioni di cui all’art. 136 c.p.a.: fax, 081.18639867; PEC, marrazzo@legamail.it; – Comune di San Giorgio a Cremano, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Cicatiello ed Adele Carlino, con i seguenti recapiti ai fini delle comunicazioni di cui all’art. 136 c.p.a.: adelecarlino@avvocainapoli.legalmai.it; luciacicatiello@avvotinapoli.legalmail.it;

nei confronti

– -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gherardo Marone, con il quale domicilia in Napoli, via Cesario Console e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

A) Quanto al ricorso introduttivo:

A.1) del verbale di gara del 12 dicembre 2018 con cui è stata ammessa la società  -OMISSIS- s.r.l. al prosieguo delle operazioni di gara per l’affidamento del -OMISSIS-o quinquennale di igiene urbana per la Città  di San Giorgio a Cremano (CIG 74884196D8);

A.2) del provvedimento di ammissione “con riserva” del -OMISSIS- -OMISSIS- al prosieguo delle operazioni di gara per l’affidamento del -OMISSIS-o quinquennale di igiene urbana della Città  di San Giorgio a Cremano (CIG 74884196D8);

A.3) dei verbali di gara n. 1 del 27 novembre 2018 e n. 2 del 12 dicembre 2018;

A.4) della nota della CUC prot. n. 80079 del 17 dicembre 2018;

A.5) del bando di gara, del disciplinare di gara e del capitolato speciale di appalto ove interpretati ovvero interpretabili, come fatto dalla Stazione appaltante con particolare riferimento agli art. 6.2 lett. a-bis) e 16 del disciplinare;

A.6) ove lesivi, dei chiarimenti forniti dalla Stazione appaltante, con particolare riferimento ai nn. 6, 7 e 14;

A.7) di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e connessi, anche non conosciuti, con riserva espressa di formulare motivi aggiunti.

B) Quanto al primo ricorso per motivi aggiunti (cd motivi integrativi), notificato e depositato il 9 gennaio 2019 ricorso per motivi aggiunti:

B.1) del verbale di gara del 12 dicembre 2018,

B.2) del provvedimento di ammissione “con riserva” del -OMISSIS- -OMISSIS- al prosieguo delle operazioni di gara per l’affidamento del -OMISSIS-o di igiene urbana della Città  di San Giorgio a Cremano (CIG 74884196D8);

B.3) dei verbali di gara n. 1 del 27 novembre 2018 e n. 2 del 12 dicembre 2018;

B.4) della nota della CUC prot. n. 80079 del 17 dicembre 2018;

B.5) del bando di gara, del disciplinare di gara e del capitolato speciale di appalto ove interpretati ovvero interpretabili, come fatto dalla Stazione appaltante con particolare riferimento agli art. 6.2 lett. a-bis) e 16 del disciplinare;

B.6) ove lesivi, dei chiarimenti forniti dalla Stazione appaltante, con particolare riferimento a quelli nn. 6, 7 e 14;

B.7) di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e connessi, anche non conosciuti, con riserva di formulare ulteriori motivi aggiunti;

C) Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 febbraio 2019 e depositato il successivo 7:

C.1) del provvedimento comunicato con nota prot. n. 8220 del 6 febbraio 2019, emesso dalla Stazione appaltante nei confronti del -OMISSIS- -OMISSIS- di esclusione dalla gara per l’affidamento del -OMISSIS-o quinquennale di igiene urbana della Città  di San Giorgio a Cremano, come;

C.2) del verbale di gara del 1° febbraio 2019;

C.3) ove e per quanto lesivo, del Patto d’integrità , così come interpretato dalla Stazione appaltante, approvato con deliberazione di G.C. del Comune di San Giorgio a Cremano n.18 del 2 febbraio 2017, parimenti impugnata;

C.4) del provvedimento cui è stata approvata l’ammissione della società  -OMISSIS- al prosieguo delle operazioni di gara;

C.5) In via gradata, della intera procedura di gara, ai fini della sua integrale riedizione.

D) Quanto al ricorso incidentale proposto da -OMISSIS-:

a) del verbale di gara n. 4 del 1°.2.2019 di esclusione del -OMISSIS- -OMISSIS- dalla gara per l’affidamento del -OMISSIS-o quinquennale di igiene urbana della città  di San Giorgio a Cremano, nella parte in cui la Commissione non rileva tutte le circostanze ostative alla partecipazione alla gara del -OMISSIS- -OMISSIS-;

b) del provvedimento del Responsabile della C.u.c. dei Comuni di Portici, Ercolano, San Giorgio a Cremano e San Sebastiano al Vesuvio di comunicazione del provvedimento sub a).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Portici Capofila CUC, del Comune di San Giorgio a Cremano e di -OMISSIS- S.r.l.;

Visto il ricorso incidentale proposto da -OMISSIS-;

Visti le ordinanze presidenziali n. 367 del 27 febbraio 2019 e n. 380 del 1° marzo 2019 ed i relativi adempimenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2019 il dott. Gianmario Palliggiano, presenti alla discussione gli avv. Luca Tozzi per la parte ricorrente, Umberto Marrazzo per il Comune di Portici , Lucia Cicatiello per il Comune di San Giorgio a Cremano, Gherardo Marone per -OMISSIS- s.r.l.;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il -OMISSIS- odierno ricorrente opera nel settore degli appalti pubblici di gestione del ciclo integrato dei rifiuti urbani.

Da ultimo ha partecipato alla procedura di gara bandita dalla Centrale Unica di Committenza (CUC) tra i Comuni di Portici, Ercolano, San Giorgio a Cremano e San Sebastiano al Vesuvio per l’affidamento del -OMISSIS-o quinquennale di igiene urbana della Città  di San Giorgio a Cremano (CIG 74884196D8).

Trattasi di procedura di gara del valore di € 27.579.945,00 da aggiudicarsi secondo il criterio della offerta economicamente più¹ vantaggiosa.

Oltre al -OMISSIS- -OMISSIS-, ditta uscente attualmente nel -OMISSIS-o, hanno presentato offerta di partecipazione le società  -OMISSIS- S.r.l. ed Ecojunk S.r.l.

Alla prima seduta di gara del 27 novembre 2018, dopo l’apertura delle buste contenenti la offerta amministrativa, la CUC ha:

– disposto l’ammissione “senza riserve” del -OMISSIS- -OMISSIS-;

– disposto l’ammissione “con riserva” di -OMISSIS- S.r.l. in considerazione di una serie di contestazioni mosse a verbale dall’odierno ricorrente;

– disposto l’ammissione “con riserva” di Ecojunk alla luce della necessità  di approfondire una serie di precedenti illeciti professionali di una sua ditta ausiliaria, ai sensi dell’art. 80 comma 5 lett. c) d.lgs. 50/2016.

Alla seconda seduta di gara del 12 dicembre 2018, la CUC ha tuttavia disposto:

– la revoca della ammissione del -OMISSIS- -OMISSIS- e la sua ammissione “con riserva” al prosieguo delle operazioni di gara stante l’asserita necessità  di seguire gli sviluppi di una procedura legale di accertamento di eventuali responsabilità  del -OMISSIS- medesimo relativamente all’appalto dei rifiuti nel Comune di Torre del Greco;

– l’ammissione diretta e senza riserve di -OMISSIS-;

– l’esclusione di Ecojunk in considerazione della mancanza del requisito di moralità  professionale della ditta ausiliaria.

2.- Con ricorso introduttivo, ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., notificato e depositato il 21 dicembre 2018, il -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ammissione alla gara della controinteressata -OMISSIS-.

Si sono costituite in giudizio con rispettive memorie la controinteressata -OMISSIS-, il comune di San Giorgio a Cremano ed il comune di Pozzuoli, capofila della CUC.

Nel frattempo, questo TAR , con sentenza n. 7184 del 14 dicembre 2018, aveva definito il ricorso R.G. n. 3630/2018, proposto dall’odierno ricorrente, -OMISSIS- -OMISSIS- contro il Comune di Torre del Greco avverso la determinazione contenente la revoca dell’aggiudicazione del -OMISSIS-o di igiene urbana presso quel comune, dichiarando in parte

irricevibile, in parte inammissibile per difetto di giurisdizione ed accogliendolo nella sola parte relativa all’obbligo imposto dal Comune di prosecuzione del -OMISSIS-o.

La causa, fissata per la camera di consiglio dell’8 gennaio 2019 ai fini della discussione sull’istanza cautelare, è stata cancellata dal ruolo delle sospensive su richiesta dell’avvocato di parte ricorrente per la presentazione di motivi aggiunti.

3.- Pertanto, il -OMISSIS- -OMISSIS-, con ricorso per motivi aggiunti – definito dalla ricorrente ricorso per motivi integrativi – notificato e depositato il 9 gennaio 2019, ha formulato ulteriori censure ad integrazione di quelle giù  sollevate col ricorso introduttivo, allo scopo di rilevare più¹ stringenti elementi di illegittimità  dei provvedimenti giù  con quest’ultimo impugnati.

4.- Contestualmente -OMISSIS-, non avendo la Stazione appaltante provveduto alle pubblicazioni di cui al citato art. 29 d.lgs. 50/2016, aveva presentato, in data 27 dicembre.12.2018, istanza di accesso agli atti relativamente alla documentazione di cui al sotto-plico A) del -OMISSIS- -OMISSIS-.

Dall’esame della documentazione ricevuta via PEC il 2 gennaio 2019, -OMISSIS- ha rilevato la presenza di vizi nella partecipazione alla gara del -OMISSIS- -OMISSIS-. Per questo, ha presentato davanti a questo TAR, ricorso , rubricato al numero R.G.R. 405/2019, notificato e depositato il 29 gennaio 2019, col quale ha impugnato l’ammissione con riserva alla gara del -OMISSIS- -OMISSIS-; ha dedotto i profili di illegittimità  emersi

dalla lettura degli atti cui aveva avuto accesso e si è riservato eventuali impugnative all’esito del giudizio della Commissione di gara con riguardo all’incidenza della revoca disposta dal Comune di Torre del Greco ai danni del -OMISSIS- -OMISSIS- alla luce della citata sentenza di questo TAR n. 7184/2018.

5.- In seguito, il 1° febbraio 2019, la Commissione di gara, nello sciogliere la riserva assunta nella seduta del 12 dicembre 2018 sull’ammissione a gara del -OMISSIS- -OMISSIS-, ha disposto l’esclusione di quest’ultimo dalla procedura, comunicata dal responsabile della CUC, con nota prot. 8220 del 6 febbraio 2019.

A questo punto, il -OMISSIS- -OMISSIS- ha proposto un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 7 febbraio 2019, col quale ha contestato le ragioni della propria esclusione.

-OMISSIS-, a sua volta, dalla lettura del provvedimento di esclusione disposto nei confronti del -OMISSIS- -OMISSIS-, ha potuto verificare che la Commissione di gara aveva posto a fondamento del provvedimento di esclusione parte delle cause ostative alla partecipazione a gara del -OMISSIS-, prospettate dalla -OMISSIS- con il ricorso R.G. n. 405/2019; inoltre, alcune delle cause di esclusione del -OMISSIS-, pure prospettate in ricorso da -OMISSIS-, sono state poste a fondamento del provvedimento, sebbene per profili parzialmente diversi.

6.- Per questo, -OMISSIS- ha proposto ricorso incidentale, notificato e depositato il 15 febbraio 2019, da valere anche quale ricorso autonomo (e perc

a margine), avverso il provvedimento di esclusione dalla gara del -OMISSIS- -OMISSIS-, affinchè sia dichiarata l’illegittimità  della ammissione a gara del -OMISSIS- -OMISSIS-, oltre che per le ragioni individuate dalla Commissione, anche per ulteriori motivi.

Il Comune di San Giorgio a Cremano ed il comune di Portici, capofila CUC, nella data del 15 febbraio 2019 hanno depositato rispettive memorie, con le quali hanno argomentato per l’infondatezza del ricorso principale e dei relativi motivi aggiunti.

La causa, fissata per la camera di consiglio del 19 febbraio 2019, è stata rinviata alla camera di consiglio del 5 marzo 2019, avendo parte ricorrente chiesto termine per replicare al ricorso incidentale.

Con istanza depositata il 25 febbraio 2019, il -OMISSIS- -OMISSIS- ha chiesto disporsi incombenti istruttori, anche con provvedimento monocratico, nei confronti di una società  di -OMISSIS- ambientali di Firenze, ai fini dell’esame delle censure dedotte contro l’ammissione in gara della società  -OMISSIS-, per quanto riguarda la prospettata saturazione o meno della iscrizione alla categoria 1B 4E e 5E in possesso della -OMISSIS- all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per intervento raggiungimento del bacino massimo di popolazione servibile e/o dei quantitativi di tonnellate trattabili.

7.- Con ordinanza presidenziale n. 367 del 27 febbraio 2019, sono stati quindi disposti incombenti istruttori. Con nota prot. n. 1068 del 1° marzo 2019, depositata in pari data -OMISSIS- -OMISSIS-, in adempimento della richiamata ordinanza, ha depositato documentazione.

Relativamente ad una richiesta istruttoria depositata da -OMISSIS-, con ordinanza presidenziale n. 380 del 3 marzo 2019, si è ravvisata l’opportunità  di riservare al Collegio ogni determinazione in ordine alla completezza dell’istruttoria con riferimento ad una determinazione che, per quanto collegata, risulta comunque successiva ed estranea nell’ambito del presente giudizio.

In data 1° marzo 2019, il comune di San Giorgio a Cremano ed il comune di Portici hanno depositato memoria di costituzione avvero il ricorso incidentale.

La domanda cautelare, fissata per la camera di consiglio del 5 marzo 2019, è stata cancellata dal ruolo.

Alla camera di consiglio del 19 marzo 2019 il ricorso, iscritto ai sensi dell’art. 120, co. 2-bis e 6-bis c.p.a., è stato trattenuto per la decisione in forma semplificata.

Ai sensi dell’art. 73, comma 3 c.p.a il Collegio ha comunque rilevato possibili profili di inammissibilità  riguardo all’impugnazione dell’ammissione con riserva del -OMISSIS- -OMISSIS- in quanto atto non definitivo.

8.- Precede l’esame del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti (indicati dal ricorrente quale ricorso per motivi integrativi).

8.1.- Col primo motivo, parte ricorrente deduce: Violazione deli artt. 212 e ss. D.lgs. 152/2006, del D.M. 120/2014; dell’art. 6.2 lett. a-bis) n.2

del Disciplinare di gara; il difetto ovvero la carenza d’istruttoria; l’illogicità  ovvero l’irragionevolezza manifesta; il difetto di motivazione.

-OMISSIS-, in possesso dell’iscrizione all’Albo Gestori ambientali nelle categorie 1B, 4C e 5E, non potrebbe partecipare alla gara per assenza del prescritto requisito di partecipazione ed esecuzione, posto che la categoria 1B prevede che il -OMISSIS-o di raccolta dei rifiuti urbani possa essere svolto in un bacino di utenza con una popolazione non superiore a 500.000 abitanti.

Il -OMISSIS- ricorrente cita al riguardo la prescrizione di cui all’art. 9, comma 2, D.M. 120/2014 secondo cui la suddivisione in classi fa riferimento alla “popolazione complessivamente servita” e non giù  alla popolazione complessivamente servita per ogni singolo comune presso cui l’operatore economico effettua il -OMISSIS-o di igiene urbana.

Afferma il -OMISSIS- ricorrente che -OMISSIS-, oltre i Comuni indicati a pag. 6 del ricorso (da Ercolano a Nola) per complessivi 390.644 abitanti (e, quindi, pacificamente nell’ambito della categoria 1B, anche se ad essi si aggiunge il numero di abitanti di San Giorgio a Cremano), svolge analogo -OMISSIS-o per i Comuni indicati, sempre a pag. 6 del ricorso, da Firenze a Greve in Chianti sicchè supererebbe il tetto di cui all’indicata classe B della categoria 1.

Ove necessario, il ricorrente ha impugnato espressamente la lex specialis di gara laddove interpretata ovvero interpretabile nel senso che l’accertamento dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali

debba essere effettuato senza tenere conto del bacino di popolazione giù  servita alla scadenza del termine di ricezione delle offerte.

Ad avviso del ricorrente, siffatta interpretazione si porrebbe in palese contrasto sia con il dettato normativo dell’art. 5 D.M. 120/2014, il quale fa riferimento alla “popolazione complessivamente servita”, sia con la ratio stessa dell’istituto dell’Albo Nazionale Gestori Ambientali e della suddivisione dell’iscrizione in classi/classifiche.

La disciplina regolamentare intenderebbe infatti assicurare che gli operatori economici abbiano mezzi e risorse sufficienti a garantire la corretta esecuzione dei -OMISSIS- che assumono, in quanto proporzionati rispetto alle relative esigenze di “dotazione tecnica” che varia in misura direttamente proporzionale al numero di abitanti serviti.

Questa ratio sarebbe elusa se si consentisse ad un operatore economico, dotato di un determinato asset aziendale di uomini e mezzi, di assumere un numero di commesse tale da richiedere una dotazione tecnica sensibilmente maggiore (in considerazione del maggiore bacino di popolazione servita; cita al riguardo Cass. pen. III, 10 giugno 2014, n. 43429, Comunicato Presidente dell’ANAC del 27 luglio 2017 e Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2017, n. 1825).

Peraltro, la Corte di Cassazione ha chiarito che la gestione di -OMISSIS- che comportino il superamento del bacino massimo di popolazione servibile, in virt๠dell’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali integra il reato di cui all’art. 256 d.lgs. 156/2006.

Pertanto, indipendentemente dalla responsabilità  penale eventualmente gravante sugli amministratori di -OMISSIS-, ad avviso del -OMISSIS- ricorrente la suddetta condotta costituirebbe, ipso facto, un illecito professionale che la CUC avrebbe avuto l’obbligo di verificare e valutare ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016.

8.2.- Con il ricorso per motivi integrativi, il -OMISSIS- ricorrente arricchisce il motivo di ricorso, dei seguenti ulteriori argomenti.

In ordine all’impossibilità  di -OMISSIS- di assumere nuove commesse ovvero partecipare a nuove gare per intervenuta saturazione del bacino massimo di popolazione servibile nel caso di specie, dovrebbero computarsi anche i -OMISSIS- svolti, a Firenze e nei comuni circostanti, in favore della società  Al. ser. s.p.a..

Vi sarebbe un ulteriore profilo che determinerebbe l’intervenuta saturazione dell’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali posseduta da -OMISSIS- per la categoria 1B, in relazione alla mancata dell’iscrizione all’Albo delle pulizie di cui al DM 274/1997.

L’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali di -OMISSIS-, sarebbe satura anche per quanto riguarda la categoria 4 (raccolta e trasporto di rifiuti speciali non pericolosi) ed alla categoria 5 (raccolta e trasporto rifiuti speciali pericolosi), come richieste dalla lex specialis, per la quale era necessario possedere l’iscrizione per la categoria 4 classe E (quantità  annua complessivamente trattata superiore o uguale a 3.000 tonnellate e inferiore a 6000 tonnellate), laddove -OMISSIS- possiede

l’iscrizione per le categorie 4C (fino a 15.000 tonnellate) e la 5E (fino a 6000 tonnellate)

8.3.- Le censure sono nel complesso infondate.

La categoria 1 dell’Albo Gestori Ambientali, che abilita alla raccolta ed al trasporto di rifiuti urbani, è divisa per classi a seconda del bacino di utenza, ossia della popolazione complessivamente servita.

Le categorie 4 e 5, che abilitano ai -OMISSIS- di raccolta e trasporto dei rifiuti speciali, rispettivamente, non pericolosi e pericolosi, sono divise per classi in base alla quantità  di rifiuti complessivamente trattate nell’anno.

Secondo il ricorrente, ai fini della partecipazione alla gara, non sarebbe sufficiente il possesso dei requisiti richiesti dal bando, e segnatamente delle categorie 1D, 4E e 5F, dovendosi accertare in concreto la capienza delle classi possedute per ciascuna categoria tenendo conto degli altri Comuni serviti con le stesse iscrizioni.

In realtà  il bando di gara prevede esclusivamente l’iscrizione alle categorie 1D, 4E e 5F, senza ulteriori prescrizioni.

Per questo, la Commissione di gara ha ammesso -OMISSIS-, proprio perchè nessuna ulteriore prescrizione, nel senso auspicato dal ricorrente, era prevista.

In sintesi l’ammissione è stata disposta quale precipitato logico dell’assenza nel bando di alcuna clausola che richiedesse l’iscrizione all’Albo in categorie e classifiche tali da coprire la “popolazione complessivamente servita”.

Tanto è vero che il ricorrente ha ravvisato l’opportunità  di impugnare, in parte qua, il bando.

L’impugnativa del bando come atto presupposto dell’ammissione che ne è conseguita, per quanto detto sopra, non può essere fatta valere con il rito super accelerato di cui all’art. 120, comma 2-bis c.p.a..

In ogni caso è opportuno fin d’ora rilevare che l’iscrizione all’Albo in una classifica che tenga conto in concreto del complesso dei -OMISSIS- contemporaneamente affidati al medesimo appaltatore da altre stazioni appaltanti, è un requisito per la esecuzione del contratto, in caso di aggiudicazione, e quindi va posseduta durante lo svolgimento del relativo -OMISSIS-o, qualora ne sussistano i presupposti. Pertanto è da escludere che la classifica dell’iscrizione, in contrasto con le precise indicazioni dettate dal disciplinare di gara, debba essere calcolata ai fini della partecipazione alla gara fin dal momento della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, come requisito per l’ammissione del concorrente alla procedura ulteriore rispetto a quanto previsto dalla normativa di gara.

Peraltro, come emerge dai documenti esibiti, il -OMISSIS-o che -OMISSIS- svolge nei Comuni dell’area fiorentina non è un -OMISSIS-o ascrivibile alla categoria 1, trattandosi semplicemente di -OMISSIS-o di spazzamento manuale e di pulizia dei mercati, come emerge dal contratto stipulato in data 19 maggio 2014, da -OMISSIS- con -OMISSIS- -OMISSIS- (la società  che svolge il -OMISSIS-o di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani); per quest’attività  non è richiesta l’iscrizione all’Albo

nazionale dei gestori ambientali. Pertanto, la stessa, contrariamente alle affermazioni del -OMISSIS- ricorrente, non concorre a saturare la classe in possesso della società  -OMISSIS- (Tar Salerno n. 1497/2018).

Vero è che i meri -OMISSIS- di pulizia non richiedono l’iscrizione all’albo dei gestori ambientali che è invece imposta dall’art. 212 d. lgs n. 152 del 2006 specificamente per le attività  di raccolta e trasporto dei rifiuti.

Nella specie, dunque, non vi era stato affidamento di rifiuti (in attesa della presa in carico da parte di chi poi ne esegue il trasporto) bensì semplice raccolta degli stessi, il cui successivo trasporto e smaltimento era in cura dalla diversa impresa cui il comune aveva affidato questa differente tipologia di -OMISSIS-o.

Riguardo all’individuazione dei limiti del -OMISSIS-o di spazzamento, il Consiglio di Stato, con la sentenza 15 luglio 2016 n. 3155, ha chiarito che “l’attività  oggetto della presente gara non ha per oggetto la raccolta ed il trasporto dei rifiuti urbani per conto terzi, per i quali è necessaria l’iscrizione presso l’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali ex art. 212, comma 5, d. lgs. n. 152/2006. Il -OMISSIS-o, oggetto d’affidamento, così come precisato dal Capitolato speciale d’appalto, è, infatti, articolato in due fasi: lo spazzamento e la raccolta dei rifiuti giornaliera di strade, marciapiedi, aiuole e sottobanchina; la raccolta dei rifiuti e il taglio di erbe infestanti presso le scogliere[…] E’, infatti, palese che, all’esito dell’attività  di pulizia, l’affidatario del -OMISSIS-o di pulizia deve necessariamente “gettare” i rifiuti nei cestelli e nei cassonetti presenti

sull’area, ma tale attività  non può certo configurarsi quale attività  di raccolta in senso tecnico, da intendersi invece quale svuotamento di cassonetti e cestelli presenti sul territorio. Diversamente opinando, infatti, qualsiasi “raccolta” di rifiuti di qualunque soggetto, presso la propria abitazione o attività  commerciale, dovrebbe considerarsi raccolta suscettibile di iscrizione nel predetto Albo, il che appare visibilmente privo di razionalità “.

Tra l’altro, la stessa delibera n. 8 del 12 settembre 2017 dell’Albo Gestori Ambientali che all’allegato B prevede che solo lo spazzamento meccanizzato richieda l’iscrizione all’Al-bo.

Peraltro, l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali è inteso dal ricorrente quale requisito di ammissione alla gara e non di esecuzione del -OMISSIS-o.

Al riguardo, giova tuttavia ricordare che la sentenza del Consiglio di Stato n. 1825 del 19 aprile 2017 ed il conseguente comunicato del Presidente dell’Anac del 27 luglio 2017 (entrambi richiamati dal ricorrente) riguardano la diversa ipotesi dell’operatore economico privo, al momento della partecipazione alla gara, dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali nella categoria e nella classe richiesta dal bando.

Nel caso di specie, -OMISSIS- al momento della partecipazione alla gara era iscritta all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali nella categoria e nella classe richieste. Ne consegue la legittimità  della sua partecipazione alla gara, salvo verifica, all’atto dell’assegnazione del –

OMISSIS-o, della reale capienza dei requisiti posseduti rispetto all’attività  da svolgere

Vengono automaticamente a cadere le doglianze di cui al punto 1.2. del ricorso introduttivo riguardo alla dedotta violazione dell’art. 80, comma 5, lett. c) d. lgs. 50/2016.

9.- Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, parte ricorrente ha dedotto: Violazione degli artt. 83, 86 comma 4 D.lgs. 50/2016; della lex specialis di gara, in particolare, artt. 6.2 lett. c.2) del Disciplinare di gara; difetto d’istruttoria; illogicità  ovvero irragionevolezza manifesta; Difetto di motivazione.

9.1.- Ai sensi dell”art. 6.2, lett. c.2) del disciplinare di gara richiede ai concorrenti di presentare “Dichiarazioni di almeno due istituti bancari o intermediari autorizzati ai sensi del D. Lgs. n. 385/1995 sull’affidabilità  e solvibilità  dell’operatore economico”, attestanti che “l’impresa è solida e ha sempre fatto fronte ai propri impegni con regolarità  e puntualità “.

Sul punto, l’art. 86, comma 4, d.lgs. 50/2016 dovrebbe essere interpretato nel senso che “Il deposito di una sola referenza deve essere giustificato con l’attestazione “formale” delle ragioni per le quali ne è prodotta una soltanto (cita al riguardo, Cons. Stato, sez. III, 3 agosto 2018, n. 4810).

Nel caso di specie -OMISSIS- ha presentato in luogo della seconda referenza bancaria i bilanci sociali, senza chiarire i giustificati motivi di cui poteva avvalersi e ai quali la normativa ricollega

concessa dall’art. 86 comma 4 d.lgs. 50/2016 di presentare la documentazione alternativa. Nè tantomeno gli stessi sono stati richiesti dalla Stazione appaltante.

Impregiudicato quanto sopra, i provvedimenti impugnati sarebbero altrettanto illegittimi anche nella ipotesi nelle quali fosse appurata la legittima produzione dei bilanci sociali in luogo della seconda referenza bancaria.

Nella specie, sarebbe mancata qualsiasi attività  valutativa da parte della Commissione di gara sui detti bilanci e che possa in qualche modo far ritenere che -OMISSIS- abbia dimostrato in maniera alternativa la propria capacità  economico-finanziaria.

9.2.- Il motivo è infondato.

-OMISSIS- ha presentato la dichiarazione dell’Istituto Intesa San Paolo con la quale la banca dichiara che “l’impresa gode di buona considerazione ed è giudicata in grado di assolvere puntualmente gli impegni assunti”.

In aggiunta -OMISSIS- ha richiesto analoghe referenze ad altra Banca dalla quale ha ricevuto risposta solo in data 3 gennaio 2019.

Pertanto, in sostituzione della seconda referenza bancaria ha depositato i bilanci societari, dai quali risulta la solidità  economica dell’impresa, oltre al contratto di assicurazione con UNIPOL.

Riguardo alla contestazione circa la mancata indicazione dei giustificati motivi per i quali non era possibile adempiere alla disposizione dell’art. 16 del disciplinare di gara e che avrebbero consentito la deroga

all’obbligo di presentazione delle referenze, può rilevarsi che, in questa ipotesi, la Stazione appaltante può procedere al cosiddetto soccorso istruttorio.

Come chiarito da condivisa giurisprudenza (Cons. Stato, sez. III, 3 agosto 2018, n. 4810), le referenze bancarie sono uno dei mezzi di prova tramite cui le imprese si qualificano sul piano economico-finanziario e costituisce uno strumento finalizzato a dimostrare se sussistano i requisiti in questione. Pertanto, nell’ipotesi in cui la referenza prodotta dall’impresa concorrente non si riveli idonea a questo scopo, perchè quanto ivi attestato non sia ritenuto sufficiente dall’amministrazione aggiudicatrice, quest’ultima è tenuta a soccorrere l’impresa mediante l’ampio potere di regolarizzazione previsto dal codice dei contratti.

Inoltre, è stato anche chiarito che l’omessa allegazione di una referenza bancaria rientra nell’ambito di applicazione della disciplina del soccorso istruttorio disciplinata dall’art. 83 comma 9, d. lgs. 50/2016, trattandosi di un elemento estraneo all’offerta economica che si riferisce all’oggetto dell’appalto; le referenze bancarie, infatti, riguardano la qualità  soggettiva del concorrente che viene attestata nella domanda di partecipazione contenuta nella busta relativa alla documentazione amministrativa, mentre l’offerta economica è contenuta in altra distinta busta (Tar Latina, sez. I, 23 febbraio 2018, n. 88).

Nel caso di specie, non rileva in senso contrario la circostanza che la referenza bancaria riporti la data del 13 marzo 2017, successiva alla

scadenza della data di presentazione dell’offerta. Si è ravvisato che il comma 9 dell’art. 84 in questione ritiene il soccorso istruttorio ammissibile per la “mancanza” di elementi” e consente anche che le dichiarazioni mancanti siano “rese” (e non solo integrate o regolarizzate) successivamente, consentendo, quindi, anche di allegare documenti formati dopo la richiesta da parte dell’amministrazione (T.a.r. Napoli, sez. VIII, 19 ottobre 2017 n. 4884).

Pertanto, se è consentito ricorrere al soccorso istruttorio anche qualora manchino una o più¹ referenze bancarie, a maggiore ragione lo stesso deve ritenersi ammissibile nell’ipotesi, come quella della fattispecie in esame, in cui non siano state indicate le ragioni per le quali una delle due referenze bancarie richieste non sia stata presentata per tempo ed in sua sostituzione, -OMISSIS- abbia curato la presentazione dei bilanci e della polizza, come richiesto nell’allegato XVIII del Codice dei Contratti.

Ne consegue anche l’infondatezza del motivo 1.2. col quale il -OMISSIS- -OMISSIS- censura la mancata verifica da parte del seggio di gara della validità  dei bilanci non risultando che questa non sia stata effettuata e avuto riguardo al fatto che comunque una adeguata motivazione sarebbe richiesta nel caso di esito negativo dello scrutinio, laddove non è richiesta una particolare esplicitazione delle ragioni dell’ammissione.

10.- Con il terzo motivo del ricorso introduttivo e con il secondo motivo del ricorso per motivi integrativi, la ricorrente censura la violazione

dell’art. 83 D.lgs. 50/2016; dell’art. 6.2, lett. b.1, del Disciplinare di gara; difetto d’istruttoria; illogicità  ovvero irragionevolezza manifesta; difetto di motivazione.

10.1.- L’art. 6.2., punto b1, in tema di capacità  tecnica e professionale, richiede di “aver effettuato, a regola d’arte, per un periodo continuativo non inferiore a cinque anni antecedenti la data di pubblicazione sulla GURI del bando di gara, uno o più¹ -OMISSIS- di raccolta differenziata e trasporto e avvio a recupero/smaltimento dei rifiuti urbani con il sistema di raccolta domiciliare a favore di comuni aventi caratteristiche urbanistico/edilizie territoriali di tipologia cittadina con estesi agglomerati di residenza intensiva e presenza di aree industriali/produttive con una popolazione complessiva, intesa come somma degli abitanti residenti, non inferiore a 45.000 abitanti in cui si sia raggiunta una resa della raccolta differenziata pari almeno al 50% per ogni anno di -OMISSIS-o & N.B.: il presente requisito non è frazionabile”.

-OMISSIS-, per dimostrare di possedere questo requisito, ha presentato certificazione non idonea relativa al -OMISSIS-o prestato nei comuni di Nola e Saviano, laddove il bando avrebbe richiesto l’andamento del -OMISSIS-o svolto per un unico Comune.

10.2.- La censura è infondata.

La sommatoria degli abitanti dei due comuni è in linea con la previsione del bando è ciù² a prescindere dalle indicazioni, peraltro scarsamente perspicue, rese dalla CUC nelle risposta al chiarimento n. 7.

Sul punto è utile ricondursi a quanto precisa l’art. 7.4 del Disciplinare di gara secondo cui il concorrente deve presentare dichiarazione sostitutiva […] con la quale attesti “di avere effettuato nel triennio 2015-2016-2017, il -OMISSIS-o di raccolta differenziata e trasporto e avvio al recupero/smaltimento dei rifiuti urbani con il sistema di raccolta domiciliare su un bacino di utenza, costituito da uno o più¹ Comuni, di almeno 45.000 abitanti al 31.12.2016 in cui sia raggiunta una resa della raccolta differenziata pari almeno al 50% per ogni anno di -OMISSIS-o”.

La non “frazionabilità ” del requisito è riferita non al contratto bensì al “periodo continuativo non inferiore ai 5 anni”, di cui al precedente punto 6.2 del disciplinare di gara..

In tal senso depone l’uso delle espressioni al plurale contenute nel disciplinare medesimo che indica: “uno o più¹ -OMISSIS-“; “Comuni”; “popolazione complessiva”; “somma abitanti”; “enti”; “-OMISSIS-“.

Peraltro, in caso di dubbi nell’interpretazione di clausola del bando va data preferenza ad una soluzione ermeneutica estensiva, piuttosto che restrittiva, della platea dei partecipanti alla procedura concorsuale (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 5 ottobre 2017, n. 4640; Id., 24 febbraio 2017, n. 869; Id., 15 marzo 2016, n. 1024; Id, sez. IV, 14 marzo 2016, 1015).

11.- Col quarto motivo del ricorso introduttivo, il -OMISSIS- ricorrente deduce la violazione degli artt. 30, 32, 83, 97 D.lgs. 50/2016; il difetto ovvero la carenza d’istruttoria; l’illogicità  ovvero l’irragionevolezza manifesta; il difetto di motivazione.

11.1.- Con verbale del 12 dicembre 2018, nel rigettare le doglianze sollevate dal -OMISSIS- -OMISSIS- avverso l’ammissione di -OMISSIS-, la Stazione appaltante ha richiamato l’art. 16 del disciplinare di gara nella parte in cui testualmente stabilisce che “Le precisazioni ed i chiarimenti pubblicati, anche su iniziativa della Stazione Appaltante, costituiranno chiarimento del presente Disciplinare, vincolante per la Stazione Appaltante e per tutti i Concorrenti”.

Con questo richiamo, la Stazione appaltante avrebbe illegittimamente inteso che i chiarimenti pubblicati sul sito della CUC possano integrare, modificare, rettificare la lex specialis di gara.

L’art. 16 del disciplinare di gara sarebbe pertanto illegittimo laddove interpretato come operato dalla CUC, ossia nel senso del carattere vincolante dei chiarimenti per i concorrenti e per la Stazione appaltante, anche nel caso gli stessi provvedano a modificare ovvero integrare la lex specialis di gara.

11.2.- Il motivo è inammissibile posto che non attiene propriamente alla valutazione dei requisiti tecnico-professionali di ammissione, ma costituisce una doglianza relativa ad una norma del disciplinare. Lo stesso quindi non è suscettibile di essere dedotto in sede di impugnazione ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis. c.p.a.

Comunque è agevole osservare che, anche a prescindere dai chiarimenti della stazione appaltante, il bando va interpretato in parte qua in senso favorevole all’ammissione nonostante lo svolgimento del -OMISSIS-o in

due città , purchè la popolazione complessiva raggiunga la soglia prescritta.

12.- Col quinto motivo, il -OMISSIS- ricorrente deduce: violazione degli artt. 30, 32, 83, 97 D.lgs. 50/2016; dell’art. 7.7 del disciplinare di gara; difetto ovvero carenza di istruttoria, Illogicità  ovvero irragionevolezza manifesta, difetto di motivazione.

12.1.- La concorrente -OMISSIS- avrebbe prodotto una relazione di n. 100 pagine in formato A4 e ulteriori n. 7 elaborati grafici (in formato A0 / A1), modalità  di presentazione dell’offerta tecnica difforme ed eccedente alle prescrizioni di cui all’art. 7.7. del Disciplinare di gara, che dispone la sanzione espulsiva per i concorrenti che abbiano prodotto l’offerta tecnica in difformità  rispetto alle prescrizioni ivi indicate.

12.2.- Il motivo è altrettanto inammissibile perchè attiene ad asseriti vizi dell’offerta tecnica, non censurabili in questa sede, relativa esclusivamente alla contestazione circa il possesso dei requisiti soggettivi per partecipare alla gara.

13.- Con il sesto motivo, il -OMISSIS- ricorrente deduce: violazione degli artt. 30, 32, 83, 97 D.lgs. 50/2016; dell’art. 9 del disciplinare di gara; difetto ovvero carenza d’istruttoria; Illogicità  ovvero irragionevolezza manifesta; Difetto di motivazione.

13.1.- All’esito della seconda seduta di gara la CUC, nel modificare il convincimento espresso nella prima seduta di gara, ha ammesso “con riserva” il ricorrente -OMISSIS- -OMISSIS- al prosieguo delle operazioni di gara, decisione giustificata con la necessità  di seguire gli sviluppi di una

procedura legale di accertamento di eventuali responsabilità  del -OMISSIS- -OMISSIS- relativamente all’appalto dei rifiuti nel Comune di Torre del Greco. Considerata la pendenza di due giudizi, non si poneva rispetto al -OMISSIS- -OMISSIS- alcun problema relativamente al possesso del requisito ex art. 80 comma 5 lett. c) d.lgs. 50/2016. Ne discenderebbe, dunque, l’illegittimità  della “riserva” apposta al provvedimento di ammissione del -OMISSIS- -OMISSIS- al prosieguo delle operazioni di gara.

13.2.- Anche questo motivo è inammissibile, prima ancora che improcedibile, posto che, il tenore testuale dell’art. 120, comma 2 bis, c.p.a. – nel fare riferimento alle esclusioni o alle ammissioni alla gara “all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali” -comporta, anche per il suo carattere straordinario e per le conseguenze che ne derivano a carico dei concorrenti, una stretta interpretazione la quale esclude che possa trovare applicazione al di fuori della contestazione dei requisiti soggettivi di partecipazione dei concorrenti; in questo ambito non può dunque rientrare anche l’ammissione con riserva, provvedimento endoprocedimentale avente per definizione un carattere meramente temporaneo e transitorio, essendo destinato poi a sfociare o in un’ammissione definitiva ovvero nell’esclusione.

14.- Con il settimo e l’ottavo motivo, il -OMISSIS- ricorrente censura l’inaffidabilità  professionale di -OMISSIS- per asserite violazioni contrattuali che avrebbero condotto all’applicazione di penali.

14.1.- In particolare, con il settimo motivo, il -OMISSIS- censura l’ammissione di -OMISSIS- la quale avrebbe reiterato violazioni contrattuali tali da condurre alle applicazioni sistematiche di penali su più¹ cantieri (Ercolano, Caivano ed altri).

L’ ammissione in gara non avrebbe comunque potuto essere automatica dal momento che era onere della Stazione appaltante verificare se l’omessa dichiarazione delle precedenti penalità  applicate dalle altre Stazioni appaltanti fosse tale da pregiudicare il rapporto fiduciario con l’appaltatore.

14.2.- Con l’ottavo motivo, sostiene il -OMISSIS- ricorrente che la stazione appaltante avrebbe dovuto altresì escludere la società  -OMISSIS- in quanto non in possesso dei requisiti di cui all’art. 80 comma 5 lett. a) d. lgs. 50/2016; secondo cui devono essere esclusi dalle procedure di appalto gli operatori economici nei cui confronti “la stazione appaltante possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la presenza di gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro nonchè agli obblighi di cui all’articolo 30, comma 3 del presente codice”.

Nella specie da notizie giornalistiche e da diffide stragiudiziali di legali dei dipendenti risulta che -OMISSIS- verserebbe in uno stato di grave irregolarità  rispetto al pagamento delle retribuzioni dovute ai propri dipendenti (cfr. cantieri di Ercolano, Gragnano, Nola, Maddaloni ecc.) ovvero rispetto all’applicazione delle vigenti norme di legge e della contrattazione collettiva.

14.3.- I due motivi sono infondati.

Premesso che la determinazione in materia è essenzialmente rimessa al prudente apprezzamento della stazione appaltante, incensurabile nel merito a meno che non risultino una manifesta irragionevolezza o ingiustizia, si può osservare che per i diversi comuni – come da documentazione allegata agli atti – risulta l’applicazione di penali fisiologiche, ossia per lievi inadempienze contrattuali, inferiori all’1% del valore dell’affidamento le quali non sono indici di illecito professionale, anche in base alle indicazioni di cui alle Linee Guida n. 6 dell’Anac

Riguardo alla contestazione circa le gravi irregolarità  rispetto alle retribuzioni dovute ai dipendenti di -OMISSIS-, queste non risultano fornite da elementi di prova, tanto più¹ che quest’ultima ha depositato dichiarazione dei Comuni e dei sindacati dalle quali si ricava che non vi sono state contestazioni in ordine al personale, anche per quel che riguarda il pagamento degli emolumenti periodici.

15.- Può quindi passarsi all’esame del secondo ricorso per motivi aggiunti, col quale il -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato il sopravvenuto provvedimento di esclusione dalla gara ed ha prodotto ulteriori censure per contestare l’ammissione della società  -OMISSIS-.

15.1.- Riguardo all’atto di estromissione, deduce le seguenti censure.

Violazione degli artt. 30, 31, 77, 80, 83 d. lgs. 50/2016; degli artt. 2, 3 L. n. 241/1990, dell’art. 1, comma 17, L. n. 190/2012; degli artt. 3 e 97 Cost.; l’illogicità  per irragionevolezza manifesta, difetto ovvero carenza d’istruttoria, disparità  di trattamento, incompetenza.

Si duole in particolare della parte in cui si fa riferimento al rinvio a giudizio disposto a carico del legale rappresentante, per reati contro la Pubblica amministrazione.

La Commissione di gara ha valutato questa circostanza indice rilevante di sostanziale inadempimento al Patto di integrità , sottoscritto dallo stesso esponente aziendale per essere ammesso alla gara.

15.2.- Secondo la difesa del -OMISSIS- ricorrente, l’esclusione sarebbe tuttavia illegittima per le seguenti ragioni:

1) sarebbero stati violati il principio di tassatività  delle clausole escludenti e con esso i criteri posti dalla legge 190/2012: secondo l’All. 1, punto B.14 del Piano nazionale anticorruzione, approvato con Delibera CIVIT n. 72/2013 “i patti d’integrità  ed i protocolli di legalità ” non opererebbero durante la fase di partecipazione alla gara, ma solo in quella esecutiva del futuro ed eventuale rapporto contrattuale; gli stessi rappresenterebbero, infatti, un complesso di regole di comportamento ed un sistema di condizioni, finalizzati alla prevenzione dei fenomeni corruttivi, i quali, solo se non accettati e sottoscritti, sarebbero causa di esclusione, ai sensi dell’art. 1456 cod. civ., tanto più¹ che il presunto obbligo risolutivo del contratto non discenderebbe nemmeno dal menzionato “patto d’integrità “, ma dal protocollo d’intesa del 15 luglio 2015 sottoscritto da ANAC e Ministero dell’Interno e che, sostanzialmente, introduce la fattispecie contrattuale dell’obbligo di inserimento della clausola risolutiva espressa a valle del rinvio a giudizio;

2) non sarebbe stato osservato il procedimento istruttorio previsto dal Patto di integrità  secondo cui, nel caso di misura cautelare o di rinvio a giudizio per uno dei reati indicati nel Patto (artt. 317, 318, 319, 319-bis, 319-ter, 319-quater, 320, 322, 322-bis, 346-bis, 353, 353-bis c.p.), la Stazione appaltante, tramite la competente Prefettura, è tenuta a coinvolgere l’Anac per acquisire da questa il parere;

3) alla scadenza del termine di ricezione delle offerte (31 agosto 2018), sarebbe inesistente il provvedimento di rinvio a giudizio, rilevato dalla CUC, posto che, con sentenza n. 2514/16 del 29 novembre 2016, il Tribunale di Nocera Inferiore, nel dichiarare la propria incompetenza, ha rimesso gli atti alla Procura della Repubblica del Tribunale di Napoli Nord;

4) In ogni caso, in data 4 febbraio 2019 A. Z. si è dimesso dalla carica di legale rappresentante del -OMISSIS- -OMISSIS-;

5) Il provvedimento di esclusione nei confronti del -OMISSIS- ricorrente sarebbe frutto di manifesta ed ingiustificata disparità  di trattamento.

Risulterebbe, infatti, che il socio di maggioranza e di riferimento di -OMISSIS- sia indagato in una pluralità  di procedimenti penali per reati della medesima tipologia di quelli contestati al -OMISSIS- -OMISSIS-, in particolare vi sarebbe un rinvio a giudizio per reati di corruzione e turbativa d’asta in relazione ad un indagine inerente il Comune di Santa Maria a Vico.

Allo stesso modo, il rappresentante legale di -OMISSIS-, risulterebbe indagato e, verosimilmente, rinviato a giudizio, in relazione alle inchieste riguardanti gli appalti di Caivano e Nola sempre per reati di corruzione.

Segnala inoltre che sempre lo stesso soggetto è stato, sino al 2006, presidente del Consiglio di amministrazione della società  MI. s.p.a., società  municipalizzata affidataria del -OMISSIS-o di igiene urbana nel territorio di San Giorgio a Cremano, in seguito fallita per debiti oltre € 8 milioni, con conseguente danno erariale ingente dell’amministrazione comunale, tanto che la curatrice del fallimento ha chiesto ed ottenuto l’autorizzazione del giudice del Tribunale di Napoli a proporre azione di responsabilità  ai sensi dell’art. 147 L. F. e degli artt. 2393-2394 cod. civ. nei confronti dei vecchi amministratori.

15.3.- Gli assunti sono infondati.

Il Disciplinare di gara, con riferimento ai requisiti di ammissione, all’art. 6.10 rimanda alla deliberazione di Giunta Comunale di San Giorgio a Cremano n. 18 del 2 febbraio 2017, con la quale è stato approvato il “Patto di Integrità “.

In particolare, il Patto, all’art. 1, chiarisce che: “Il presente Patto di Integrità  regola i comportamenti che debbono essere tenuti nello svolgimento della procedura di appalto di cui in epigrafe […]. Il Patto di Integrità  costituisce parte integrante della lex specialis di gara e parte integrante di tutti i contratti di appalto e la sua espressa accettazione ne costituisce condizione di ammissione alle relative gare”.

Inoltre – in tema di Dovere di correttezza, legalità  e lealtà  – l’art. 2 rammenta che: “Ogni operatore economico agisce nel rispetto dei principi di buona fede nei confronti della Stazione appaltante”.

Su queste premesse, l’allegato 2 al Patto sottoscritto tra il Comune di San Giorgio a Cremano e A. Z. riporta la dichiarazione di quest’ultimo: “& di essere consapevole che la Stazione appaltante è impegnata ad avvalersi della clausola risolutiva espressa, di cui all’art. 1456 c.c., ogni qualvolta nei confronti dell’imprenditore o dei componenti la compagine sociale, o dei dirigenti dell’impresa, sia stata disposta misura cautelare o intervenuto rinvio a giudizio per taluno dei delitti di cui agli artt. 317 c.p, 318 c.p., 319 c.p., 319-bis c.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p., 320 c.p., 322 c.p., 322-bis c.p., 346-bis c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p.”.

Nella domanda di partecipazione alla gara, A. Z. ha testualmente dichiarato d’impegnarsi ad osservare le clausole pattizie di cui al Patto di Integrità  sottoscritto dal Comune di San Giorgio a Cremano di cui alla separata dichiarazione allegata (vedere l’apposito modello)”.

Dagli impegni assunti in sede di gara discende l’obbligo per il legale rappresentante del -OMISSIS- -OMISSIS- di dichiarare il rinvio a giudizio per uno dei reati indicati dall’allegato 2 al Patto di Integrità , in modo da consentire alla Stazione appaltante, non solo le valutazioni di cui all’art. 80, comma 5, lett. c, d. lgs. 50/2016 ma anche le valutazioni di cui all’allegato 2 al Patto di Integrità .

15.4.- Da qui l’infondatezza delle censure formulate dal -OMISSIS- -OMISSIS-, sulle quali possono svolgersi, a maggiore chiarimento, le considerazioni che seguono.

1) Il soggetto partecipante è tenuto ad osservare il Patto d’integrità  non solo durante la fase esecutiva del contratto ma soprattutto, in virt๠del contenuto dell’impegno, “sin dalla presentazione della domanda di partecipazione a gara”; l’avere sottaciuto la circostanza del rinvio a giudizio rappresenta, oggettivamente, una deviazione del proprio comportamento dal rispetto dei principi di lealtà , trasparenza, correttezza.

2) La previsione relativa al coinvolgimento nel procedimento istruttorio dell’Anac trova applicazione nell’ipotesi di contratto in corso di esecuzione, nella quale l’Autorità  può valutare se, in alternativa alla risoluzione, il contratto possa proseguire, laddove, in ipotesi, si sia in fase avanzata di esecuzione e non ci sia la possibilità  di fare subentrare nell’esecuzione di quel contratto un diverso appaltatore.

3) Non assume rilievo, alla data di partecipazione alla gara, la circostanza del rinvio a giudizio del legale rappresentante del -OMISSIS- -OMISSIS- sia confluito in una sentenza di incompetenza territoriale, posto che il Tribunale di Nocera ha comunque trasmesso gli atti alla Procura della Repubblica del Tribunale di Napoli Nord per il seguito di competenza, per cui non è venuta meno la circostanza derivante dal fatto storico del rinvio a giudizio.

Ciù² spiega, per implicito, anche la decisione di A. Z. di dimettersi dalla carica di legale rappresentante del -OMISSIS- -OMISSIS-, in considerazione del rilievo che il rinvio a giudizio comunque assume ai fini della ammissione a gara.

Riguardo alla censura relativa alla disparità  di trattamento nei confronti di -OMISSIS-, per non avere la stazione appaltante considerato significativa la posizione del socio di maggioranza e del rappresentante legale, si rinvia a quanto si esporrà  con riferimento ai motivi proposti avverso l’ammissione a gara di -OMISSIS-.

16.- Con il secondo motivo, articolato nei punti da 2.1 a 2.4, il -OMISSIS- -OMISSIS- deduce la violazione degli artt. 30, 80, 83 d. lgs. 50/2016; degli artt. 2 e 3 L. n. 241/1990.

16.1.- In particolare, il -OMISSIS- -OMISSIS- censura il provvedimento di esclusione nella parte in cui lo stesso fa riferimento ad una serie di contestazioni e penalità  applicate a suo carico dal Comune di Torre del Greco nonchè alla risoluzione contrattuale disposta dal Comune di Afragola in relazione all’espletamento dei -OMISSIS- per il ciclo della gestione del -OMISSIS-o di raccolta dei rifiuti urbani svolti nei rispettivi territori comunali.

Si tratta, più¹ nello specifico:

– dell’annullamento (rectius, revoca) disposto con determina dirigenziale n. 63775 del 21 settembre 2018 al contratto di affidamento del -OMISSIS-o stipulato in data 29 giugno 2017 dal Comune di Torre del

Greco nei confronti del -OMISSIS- -OMISSIS-, revoca impugnata innanzi a questo TAR;

– della risoluzione disposta dal Comune di Afragola con provvedimento prot. 1207 del 29 ottobre 2015 nei confronti dell’A.t.i. tra la Ge.Ma. e la Si. Eco. s.p.a., in ragione di gravi inadempimenti commessi nell’espletamento del -OMISSIS-o;

Secondo la difesa del -OMISSIS- ricorrente l’esclusione sarebbe illegittima in quanto:

1) entrambe le circostanze sono state segnalate alla CUC di Portici nel rendere le dichiarazioni sostitutive, ai sensi dell’art. 80 d. lgs. 50/2016.

2) le linee guida Anac n. 6 prescrivono che le esclusioni adottate ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), devono essere precedute da un procedimento in contraddittorio con l’operatore economico interessato, cosa che nella specie non è avvenuto;

3) riguardo alla risoluzione del Comune di Afragola la stessa, in quanto contestata in giudizio, davanti al Tribunale di Napoli – Sezione Imprese non assumerebbe alcuna rilevanza in termini ostativi;

4) riguardo all’applicazione delle penali ed al successivo provvedimento di annullamento d’ufficio (revoca) dell’aggiudicazione disposta dal Comune di Torre del Greco anche questa è oggetto di giudizio pendente prima davanti a questo TAR, col ricorso R.G. n. 3630/2018, conclusosi con sentenza parziale di accoglimento n. 7184/2018 ed, in seguito, dinanzi al Tribunale di Napoli – Sezione imprese, R.G. 20645/2018;

5) in ogni caso, non vi sarebbe stata alcuna attività  valutativa da parte della Commissione circa l’influenza negativa di questi eventi sull’affidabilità  del concorrente.

16.2.- Gli assunti nelle diverse loro articolazioni sono sostanzialmente infondati.

Le contestazioni e le penalità  riscontrate sono state apprezzate prima dalla Commissione di gara e poi dalla Stazione appaltante nell’assumere rilievo quali circostanze sintomatiche di sostanziale inaffidabilità  dell’operatore economico e, quindi, causa di esclusione, ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c,) d. lgs. 50/2016, una volta che sono state nel dettaglio analizzate e valutate dalla Stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 2018 n. 1299), sicchè non può sostenersi che vi sia stato un deficit istruttorio e della motivazione.

Al riguardo, l’art. 80, comma 5, lett. c) del d. lgs. n. 50/2016, nel testo vigente ratione temporis, stabilisce, tra le ipotesi di esclusione, quella in cui “la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità  o affidabilità “.

Secondo la norma, tra i gravi illeciti professionali, rientrano, a titolo esemplificativo: “le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all’esito di un giudizio, ovvero [che] hanno dato luogo ad una condanna al risarcimento del danno o ad altre sanzioni”.

Rispetto all’art. 38, comma 1, lett. f), del precedente codice (d. lgs. 163/2006), la nuova cornice normativa non enuncia più¹ i concetti di “negligenza”, “malafede” ed “errore professionale”, e non effettua alcuna distinzione tra precedenti rapporti con la stessa o altra stazione appaltante, riferendosi piuttosto ad un genus, quello dei “gravi illeciti professionali”, nel quale vengono incluse a titolo esemplificativo diverse fattispecie o condotte che possono intervenire durante l’esecuzione del contratto od anche in fase di gara.

Il comune di Torre del Greco aveva contestato al -OMISSIS- -OMISSIS- reiterate violazioni al Piano Industriale, con “continui dis-OMISSIS-,&omessa e incompleta esecuzione delle prestazioni appaltate&mancata attivazione di -OMISSIS-“. In particolare si era verificata una sensibile diminuzione delle percentuali di raccolta differenziata, con conseguente inosservanza della normativa Statale e Regionale e della Direttiva del Commissario Straordinario dell’Ente n. 2988/2018, in tema di raggiungimento delle percentuali di Raccolta Differenziata”, con venire meno dell’obbligo, assunto in sede di gara, di raggiungere nel primo anno di gestione del -OMISSIS-o, la percentuale di Raccolta Differenziata del 65%, con conseguente sensibile incremento dei costi e notevoli ricadute di natura sociale.

La revoca dell’aggiudicazione da parte del Comune di Torre del Greco è stata accompagnata dall’applicazione di penali di importi molto rilevanti, irrogate nonostante il breve arco temporale di svolgimento del -OMISSIS-o.

Il Comune di Afragola ha risolto il contratto di appalto quantificando l’importo complessivo del danno subito in € 1.448.330,66, la cui rilevanza è evidente sintomo di una cattiva gestione del -OMISSIS-o, senza che possa attenuare la circostanza che il -OMISSIS- -OMISSIS-, in quell’appalto, non svolgeva il ruolo di capo-gruppo ma di mandante dell’associazione temporanea di imprese.

Sulla base degli atti di causa, non risulta che il -OMISSIS- -OMISSIS- abbia citato in giudizio la capogruppo per il danno arrecato alla stazione appaltante.

Posto che la responsabilità  nelle A.T.I. è solidale, il ruolo di mandante del -OMISSIS- -OMISSIS- non costituisce un’esimente rispetto agli inadempimenti riscontrati.

16.3.- Da qui l’infondatezza delle censure formulate dal -OMISSIS- -OMISSIS-, sulle quali possono condursi le seguenti ulteriori considerazioni:

a) il contraddittorio non avrebbe avuto alcuna utilità  concreta, posto che le descritte vicende erano ben chiare alla stazione appaltante, tenuta a valutarne la rilevanza o meno ai fini dell’ammissione alla gara della ricorrente, senza necessità  di alcun altro dato.

D’altro canto, le Linee guida Anac n. 6 sono prive di natura vincolante e, comunque, per quanto sopra chiarito, il contraddittorio, se effettivamente espletato, non avrebbe portato ad un esito diverso

b) quanto alla risoluzione disposta dal Comune di Afragola, poichè nella specie il disciplinare considera c

contrattuale anche se contestata in giudizio a maggior ragione quelle risoluzioni possono costituire oggetto di valutazione discrezionale da parte della Commissione, ai fini dell’affidamento della gara.

c) quanto alla revoca dell’aggiudicazione disposta dal Comune di Torre del Greco va osservato che la sentenza di questo TAR n. 7184/2018 si limita ad annullare il provvedimento impugnato nella parte in cui con lo stesso obbliga il -OMISSIS- -OMISSIS- alla prosecuzione del -OMISSIS-o; la sentenza non annulla il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, peraltro neppure impugnato dal -OMISSIS- -OMISSIS-, declinando la propria giurisdizione sugli atti applicativi di penali o trattenute, trattandosi di pretese a contenuto meramente patrimoniale riguardanti l’esecuzione anticipata del contratto e perciù² rientranti nella cognizione del giudice ordinario.

Le suddette circostanze sono state puntualmente dedotte nel provvedimento di esclusione che risulta, quindi, congruamente motivato.

17.- Può passarsi quindi all’esame delle ulteriori censure che si rivolgono verso l’ammissione alla gara della società  -OMISSIS-.

17.1.- Con il motivo di cui al punto 1.4. ed al punto 3, il -OMISSIS- -OMISSIS- censura l’ammissione a gara di -OMISSIS- nonostante la presenza di precedenti penali a carico degli amministratori della società . Contesta, in particolare:

a) il rinvio a giudizio di un esponente aziendale per reati contro la Pubblica amministrazione nell’appalto del Comune di Santa Maria a Vico;

b) le indagini a carico di altro esponente della -OMISSIS- per reati contro la Pubblica amministrazione negli appalti dei comuni di Caivano e Nola;

c) l’azione di responsabilità , ai sensi dell’art. 146 legge fallimentare, nei confronti del primo, in qualità  di presidente del consiglio di amministrazione di una società .

17.2.- Può soprassedersi, per ragioni di economia processuale, dall’esame dell’eccezione di tardività  del motivo, stante la sua infondatezza nel merito. Al riguardo:

a) con riferimento ai fatti relativi all’appalto nel Comune di Santa Maria a Vico, il relativo procedimento si è concluso con decreto di archiviazione del 30 gennaio 2018 del G.i.p. del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, su richiesta dello stesso Pubblico ministero (Allegato 2 ai documenti depositati da -OMISSIS- in data 15 febbraio 2019);

b) con riferimento ai fatti relativi all’appalto di Nola, non vi sono evidenze agli atti della causa nè alcuna altra precisazione in merito ad indagini penali che abbiano ad oggetto l’interessato;

c) anche con riferimento al Comune di Caivano, al di là  delle notizie comparse su una testata on-line locale, di cui copia è allegata agli atti della causa (all. 5 alla produzione del 15 febbraio 2019), non è dato comprendere la natura el’oggetto dell’eventuale indagine penale;

d) quanto all’azione di responsabilità  nei confronti della fallita società  M., l’interessato, in data 14 marzo 2018, ha stipulato con la curatela atto di transazione – di cui copia è stata prodotta agli atti del giudizio – allo

scopo di definire le domande proposte nei suoi confronti, con conseguente rinuncia ad ogni altra azione civile.

18.- Il -OMISSIS- -OMISSIS- censura altresì l’ammissione alla gara di -OMISSIS- nonostante la presenza di risoluzioni contrattuali disposte dai Comuni di Nola, Afragola, Saviano, Ercolano e Torre del Greco.

A parte ogni considerazione sulla ricevibilità , la censura non ha pregio.

Giova ribadire quanto giù  rilevato al precedente paragrafo 14.3.

Più¹ nello specifico, il rapporto con il Comune di Saviano non si è risolto ma ha subito una modifica con il ritiro, da parte del Comune, della delega relativa ai rapporti con i Consorzi di filiera; questo perchè, -OMISSIS- aveva presentato quale proposta migliorativa, in sede di gara, la delega alla sottoscrizione delle convenzioni con i Consorzi di filiera per il ritiro di talune tipologie di rifiuto, in particolare per la raccolta di “carta e cartone” con l’ausilio del CONAI. Con nota del 21 luglio 2018, -OMISSIS- aveva fatto presente al comune l’impossibilità  di conferire i rifiuti differenziati “carta e cartone”, in presenza di “problematiche impiantistiche registrate negli ultimi mesi in numerose piattaforme (incendio e/o sequestro e/o fermo tecnico)”. In seguito, con nota dell’8 ottobre 2018, -OMISSIS-, nel comunicare al Comune di rinunciare alle predette deleghe, revocava la propria proposta di miglioria per impossibilità  oggettiva ad eseguirla. A fronte di ciù² il Comune disponeva la revoca (si confronti al riguardo l’allegato 4 alla produzione documentale del 15 febbraio 2019).

In ogni caso le vicende risalgono all’ottobre 2018, epoca quindi successiva al termine di scadenza della domanda di partecipazione alla gara.

Quanto, infine, alla risoluzione disposta dal Comune di Torre del Greco la stessa, che risale all’anno 2010, è stata impugnata da -OMISSIS- davanti al Tribunale di Torre Annunziata che, con sentenza n. 864 del 10 febbraio 2015, ha accolto la domanda con annullamento della risoluzione contrattuale e condanna del Comune al risarcimento dei danni in favore di -OMISSIS-, quantificati in € 287.482,53

19.- Il -OMISSIS- -OMISSIS- censura, altresì, la violazione dell’art. 42 d. lgs. 50/2016 per non avere la CUC rilevato la situazione di conflitto d’interesse in cui verserebbe un esponente aziendale per avere rivestito la carica di amministratore della Società  M..

La censura non appare avere concreta consistenza.

La nominata ditta era una società  in house, costituita ai sensi dell’art. 113, comma 1, lett. e). d. lgs. 267/2000, con capitale appartenente per intero alla mano pubblica; più¹ nello specifico partecipata per una quota pari al 10% da una società  controllata dal Comune di San Giorgio a Cremano e per l’altro 90% dal Comune stesso, quest’ultima quota ridotta in seguito all’89% per cessione, in data 1° aprile 2003, dell’1% del capitale sociale al Comune di San Sebastiano al Vesuvio.

L’interessato è stato titolare della carica di presidente del Consiglio di amministrazione dal 31 luglio 2001, data di costituzione della società , al 22 giugno 2006.

Il lungo lasso di tempo trascorso e l’inoperatività  successiva della società  partecipata, ormai sottoposta a procedura concorsuale e dichiarata fallita nella data del 5 novembre 2008, procedura dai cui effetti, anche in termini di eventuali azioni di responsabilità , il nominato si era liberato con la stipula dell’atto transattivo sopra menzionato, rendono improbabile una concreta situazione di conflitto o anche di semplice interferenza di interessi concorrenti tra la società  partecipante alla gara e la Stazione appaltante.

20.- Il rigetto del ricorso per motivi aggiunti, con il quale il -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato, tra l’altro, la propria esclusione, rende improcedibile per difetto d’interesse il ricorso incidentale proposto da -OMISSIS-, posto che la dimostrata legittimità  dell’estromissione dalla gara di -OMISSIS- rende superfluo l’esame degli ulteriori motivi, dedotti da -OMISSIS-, comportanti l’esclusione.

21.- Con riguardo al regime delle spese del giudizio, per il ricorso principale e per i due ricorsi motivi aggiunti, in base al principio della soccombenza, le stesse, nella misura indicata in dispositivo, vanno poste a carico del ricorrente -OMISSIS- -OMISSIS- ed in favore del comune di Portici, capofila CUC, del Comune di San Giorgio a Cremano e della controinteressata -OMISSIS- s.r.l.

Vanno compensate, in considerazione della pronuncia in rito di improcedibilità , con riferimento al ricorso incidentale, salvo il contributo unificato a carico della ricorrente incidentale.

In accoglimento dell’istanza di oscuramento, presentata dal -OMISSIS- ricorrente, dei dati personali, giustificata della delicatezza dell’oggetto del presente giudizio, il Collegio da disposizioni alla Segreteria di apporre sull’originare della sentenza nonchè di tutti gli altri eventuali provvedimenti emanati nel corso del giudizio, un’annotazione volta a precludere, in qualsiasi forma, l’indicazione delle generalità  e di altri dati identificativi della ricorrente sulla sentenza o sul provvedimento medesimo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

1) rigetta in parte il ricorso introduttivo ed in parte lo dichiara inammissibile;

2) rigetta il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti;

3) dichiara l’improcedibilità  del ricorso incidentale.

Con riferimento al ricorso introduttivo ed ai relativi ricorsi per motivi aggiunti, condanna il -OMISSIS- -OMISSIS- al pagamento, in favore del Comune di Portici, del Comune di San Giorgio a Cremano e di -OMISSIS-, delle spese processuali che liquida in € 3.000,00 per ciascuna delle parti resistenti, oltre accessori di legge.

Con riferimento al ricorso incidentale, dispone la compensazione integrale delle spese processuali, salvo il contributo unificato a carico della società  -OMISSIS- s.r.l., ricorrente incidentale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 9/4/2019 n.1972 proviene da Giustamm.

Pres. F. Frattini; Est. P. Ungari. Omissis (Avv.to A. Clarizia) contro Ministero dell’Interno (Avvocatura Generale dello Stato).

Sulla sopravvenienza di circostanze favorevoli all’imprenditore destinatario di interdittiva antimafia.

1. Appalti – Interdittiva antimafia – Sopravvenienze – Elementi diversi o contrari – Rilevanza

2. Appalti – Interdittiva antimafia – Profili di novità  – Inesistenza – Atto confermativo del Prefetto

1. Il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, non dipende dal mero trascorrere del tempo in sì©, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi, diversi o contrari, che facciano venir meno la portata sintomatica del pericolo di infiltrazione mafiosa in quanto ne controbilanciano, smentiscono e superano la valenza sintomatica oppure perchè rendono remoto e non più¹ attuale il pericolo.

2. Qualora la verifica effettuata dalla Prefettura sulla rilevanza delle sopravvenienze, asserite come favorevoli dal soggetto inciso, dia esito negativo, il Prefetto può limitarsi a prendere atto dell’inesistenza di profili nuovi e, di conseguenza, adottare un atto meramente confermativo dell’interdittiva emanata, a maggior ragione in presenza di sentenze di conferma della legittimità  dei precedenti provvedimenti.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6890 del 2018, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente informazione antimafia interdittiva;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Ufficio Territoriale del Governo Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2019 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti l’avvocato Angelo Clarizia e l’avvocato dello Stato Carmela Pluchino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nei confronti dell’odierna appellante -OMISSIS-, la Prefettura di Caserta ha adottato in passato informazioni antimafia interdittive – prot. -OMISSIS- in data 28 settembre 2009, prot. n. -OMISSIS- in data 14 settembre 2010, prot. -OMISSIS- in data 6 marzo 2012, fino all’ulteriore conferma in data 12 febbraio 2015.

2. In data -OMISSIS- 2016, la società  ha richiesto l’aggiornamento della propria posizione ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d.lgs. 159/2011, rappresentando che, oltre all’ampio lasso di tempo decorso dai fatti che avevano originato le interdittive, con verbale di assemblea in data -OMISSIS- 2016 era stata deliberata la fuoriuscita della socia -OMISSIS- a seguito di azzeramento del capitale sociale, sicchè tutte le quote facevano ora capo al -OMISSIS-, socio superstite, -OMISSIS-.

3. La Prefettura di Caserta, con nota prot. n. -OMISSIS- in data 7 giugno 2017, ha tuttavia ritenuto che permanessero le situazioni di cui artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d.lgs. 159/2011 (in sostanza, confermando ancora l’interdittiva); con nota prot. -OMISSIS- in data 22 agosto 2017, ha poi negato l’ostensione dei relativi atti istruttori.

4. Detti atti sono stati impugnati dalla società  dinanzi al TAR Campania, che, dopo aver disposto l’acquisizione degli atti presupposti al provvedimento impugnato, con la sentenza appellata (I, n. -OMISSIS-), ha respinto il ricorso.

5. Nell’appello, la società  prospetta un unico articolato motivo di censura per violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 86 e 91 del d.lgs. 159/2011, violazione dell’art. 41 Cost., eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà  e irragionevolezza.

Torna a lamentare che, nel riesaminare la sua posizione, la Prefettura non abbia tenuto debitamente in considerazione i seguenti elementi di novità :

-l’ampio lasso di tempo (dieci anni) trascorso dai fatti che hanno in precedenza originato l’adozione e la reiterata conferma dell’interdittiva;

– l’esclusione di -OMISSIS-, entrata nella compagine sociale nel 2007 a seguito del rilevamento del pacchetto azionario giù  di proprietà  di -OMISSIS- (legato alla criminalità  organizzata di stampo camorristico, quale esponente di spicco del -OMISSIS-, e tratto in arresto il -OMISSIS- 2006 per il delitto di associazione per delinquere di stampo mafioso) e sospettata dalle precedenti interdittive di essere una mera “testa di legno” per conto dell’-OMISSIS-;

– la conseguente circostanza secondo cui ora, per effetto dell’azzeramento del capitale sociale, tutte le quote fanno esclusivamente capo al socio superstite, -OMISSIS-, soggetto incensurato.

Sostiene che, in definitiva, non sussistano elementi indiziari attuali di permeabilità  da parte della criminalità  organizzata idonei, anche secondo il criterio del “più¹ probabile che non”, a giustificare il mantenimento dell’interdittiva.

6. Per il Ministero dell’interno si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo il rigetto del ricorso.

7. L’appellante ha puntualizzato le proprie ragioni con memoria e memoria finale.

8. Il Collegio ritiene che la valutazione della Prefettura circa la persistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa appaia ragionevole e sia immune dai vizi dedotti.

8.1. Occorre precisare, in via preliminare, che il sindacato giurisdizionale sulla valutazione sottesa all’informazione antimafia interdittiva viene condotto sulla base dei principi affermati o ribaditi da questa Sezione con la sentenza n. -OMISSIS- (del resto, pronunciata nei confronti della odierna appellante) ed applicati dalla giurisprudenza successiva, principi che – risultando richiamati anche nell’appello – possono in generale darsi per conosciuti.

E’ poi utile sottolineare che le precedenti quattro interdittive sopra ricordate hanno superato indenni il vaglio giurisdizionale (cfr., per quelle in data 28 settembre 2009 e 6 marzo 2012, TAR Campania, n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, rispetto alle quali pendono gli appelli ma, nel primo di essi, Cons. Stato, III, n. -OMISSIS- ord. ha respinto la domanda cautelare; per quella in data 12 febbraio 2015, TAR Campania, I, n. -OMISSIS-, confermata da Cons. Stato, III, n. -OMISSIS-, cit.).

Correttamente, quindi, l’Amministrazione appellata ha richiamato i principi espressi da questa Sezione con la sentenza n. -OMISSIS-, nel senso che la sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore, impone di verificare nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso. L’attualità  degli elementi indizianti, da cui trarre la sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa, infatti, permane inalterata fino al sopraggiungere di fatti nuovi ed ulteriori che evidenzino il venir meno della situazione di pericolo.

8.2. Con riguardo al primo profilo di censura – che fa leva sull’ampio lasso di tempo trascorso dai fatti ritenuti sintomatici di un rischio di permeabilità  mafiosa – deve osservarsi che la giurisprudenza ha costantemente evidenziato (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, V, n. 4602/2015; III, n. 292/2012; VI, n. 7002/2011) che, col decorso dell’anno, la misura interdittiva che rileva il pericolo di condizionamento mafioso non perde efficacia.

Il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, non dipende, infatti, dal mero trascorrere del tempo, in sì©, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi diversi o contrari che ne facciano venir meno la portata sintomatica (o perchè ne controbilanciano, smentiscono e in ogni caso superano la valenza sintomatica, o perchè rendono remoto, e certamente non più¹ attuale, il pericolo).

Sul piano letterale, la clausola rebus sic stantibus prevista dall’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011 comporta che in caso di sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore (ad es. in relazione ai casi di modificazioni degli assetti societari e gestionali dell’impresa, in ipotesi capaci di modificare la valutazione alla base dell’informativa) l’Amministrazione verifichi nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

Va tuttavia sottolineato che, in caso di ripetute e strumentali reiterazioni di domande dirette ad ottenere un provvedimento di ritiro o di revoca di un’interdittiva in corso di validità , collegate alla affermata rilevanza di sopravvenienze e fatti nuovi asseriti come favorevoli al soggetto inciso, la Prefettura può limitarsi:

– a verificare se la domanda sia accompagnata da un fatto realmente nuovo, perchè sopravvenuto ovvero non conosciuto, che possa essere ritenuto effettivamente incidente sulla fattispecie (es. effettiva cessione dell’impresa a soggetto del tutto estraneo al rischio di condizionamento o infiltrazione da parte della delinquenza organizzata);

– a valutare quindi se possano ritenersi venute meno quelle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico in precedenza ritenute prevalenti sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

In caso di esito negativo di detta verifica, la Prefettura può semplicemente limitarsi a prendere atto della inesistenza di profili nuovi e, di conseguenza, adottare un atto di natura meramente confermativa; ciù² a maggior ragione in presenza di sentenze di conferma della legittimità  dei precedenti provvedimenti.

8.3. Ed è proprio quello che risulta essere avvenuto nel caso in esame: a seguito della ricezione dell’ultima istanza di aggiornamento, la Prefettura ha verificato in sede istruttoria con l’ausilio delle forze dell’ordine la sussistenza o meno di profili nuovi idonei a determinare la revisione dell’interdittiva.

Nessun elemento positivo di novità  è stato, tuttavia, riscontrato, come si evince dalle note della D.I.A. di Napoli, del G.I.C.O. della Guardia di Finanza di Napoli, del Nucleo Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Caserta, del Comando Provinciale Carabinieri di Caserta e della Questura di Caserta.

In mancanza di fatti sopravvenuti favorevoli alla società , in quanto comprovanti il venir meno del rischio di infiltrazione mafiosa, la Prefettura non ha potuto far altro che confermare la valutazione del quadro indiziario posto a base del proprio precedente provvedimento, pur se fondato su elementi risalenti nel tempo.

8.4. In effetti, non appare idoneo a scalfire la valutazione sottesa al provvedimento interdittivo confermativo nemmeno il “vero elemento di novità ” allegato dalla -OMISSIS-, vale a dire l’esclusione della sig.ra -OMISSIS- dalla società  a seguito di azzeramento del capitale sociale.

Come correttamente evidenziato dal TAR, non deve dimenticarsi che il provvedimento interdittivo di cui parte ricorrente ha chiesto l’aggiornamento (revisione) si fondava sul fatto che uno degli soci fondatori, sig. -OMISSIS-, era stato tratto in arresto per associazione mafiosa e le sue quote erano poi state cedute alla sig.ra -OMISSIS-. Tale cessione, tuttavia, era stata ritenuta come un mero espediente formale a fronte di una continuità  sostanziale dimostrata dalla permanenza nella compagine anche dell’altro socio fondatore sig. -OMISSIS-, tutt’ora presente in società  e -OMISSIS- della sig.ra -OMISSIS-.

In altri termini, nell’economia del provvedimento interdittivo, l’operata cessione delle quote dal sig. -OMISSIS- alla sig.ra -OMISSIS- non rilevava per eventuali considerazioni indizianti riferite a quest’ultima, ma per il carattere di espediente della cessione stessa, con una considerazione che non viene meno per la sola circostanza che ora la sig.ra -OMISSIS- sia fuoriuscita dalla compagine sociale, considerato che il -OMISSIS-, originario socio dell’-OMISSIS- e che quindi aveva rapporti diretti con lui, è ora socio unico.

Del resto, sospetta appare anche la tempistica della variazione nella compagine societaria, essendo la fuoriuscita della sig.ra -OMISSIS- avvenuta dopo il deposito della succitata sentenza n. -OMISSIS- (che, come esposto, ha respinto il gravame concernente l’interdittiva di cui oggi è impugnata la conferma), avvalorando l’idea che essa avesse il mero scopo di eliminare tale collegamento formale, mantenendo ferma la qualità  di socio ed amministratore unico in capo al -OMISSIS- della signora.

8.5. Infine, nemmeno il terzo ordine di contestazioni, secondo cui tutte le quote ora fanno esclusivamente capo al socio superstite, -OMISSIS-, soggetto incensurato, appare idoneo a far venir meno il provvedimento impugnato.

In disparte ogni rilievo sulla mancanza di condanne penali a carico dell’attuale amministratore unico della -OMISSIS-, che non costituisce elemento di per sì© solo idoneo ad arginare il pericolo di infiltrazione mafiosa, deve ritenersi che la permanenza del sig. -OMISSIS- nella compagine sociale non fa venire meno gli aspetti di criticità  rilevati dalla precedente interdittiva.

In primo luogo, non possono di colpo, per il solo trascorrere del tempo o per i vari mutamenti nella partecipazione societaria, essere obliterati i rapporti diretti di -OMISSIS- con -OMISSIS-, esponente di spicco del -OMISSIS-. Tali rapporti – secondo la ricostruzione offertane dalla Prefettura, e condivisa dalle pronunce relative alle precedenti interdittive – sono sfociati nel 2004 nella costituzione dell’ odierna appellante, società  operativa nel settore -OMISSIS-, dando vita a cointeressenze economiche potenzialmente idonee a pregiudicare l’ordine pubblico economico, la libera concorrenza tra le imprese ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Inoltre, anche a voler ritenere che, venuta meno la partecipazione della sig.ra -OMISSIS-, la società  non sarebbe più¹ esposta al pericolo di infiltrazioni da parte della malavita, non può tuttavia affermarsi che tale rischio venga meno per effetto dell’assunzione della totalità  delle quote in capo ad -OMISSIS-: risulta, infatti, che tra i -OMISSIS- vi siano relazioni di tipo economico in altre società  (-OMISSIS- e -OMISSIS-) e tale dato non può essere superato dall’eventuale assenza di incarichi operativi in tali società .

Infine, come altresì evidenziato dal TAR, la permanenza del sig. -OMISSIS- nella compagine sociale non fa venire meno gli aspetti di criticità  rilevati anche con riguardo alla figura del padre, sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, anch’egli sottoposto a numerosi procedimenti penali, e condannato per il reato di cui all’art. 640-bis c.p. costituente uno dei reati “spia” dell’esistenza di condizionamenti mafiosi ex art. 64 del d.lgs. 159/2011.

8.6. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

9. Le spese del grado di giudizio, seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società  appellante al pagamento in favore del Ministero appellato della somma di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge, per spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società  appellante e le altre persone fisiche e giuridiche menzionate nella sentenza.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 9/4/2019 n.2324 proviene da Giustamm.

V. Blanda, Pres., C. Vallorani Est., PARTI: (S. L. e L. L. c. Universita’ degli Studi Napoli Federico II, Ministero dell’Istruzione dell’Università ‘ e della Ricerca, Presidenza del Consiglio dei Ministri rappr. dall’Avv.ra Gen.le dello Stato)

Rimessi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europa i quesiti circa la trasformabilità  in contratto di lavoro a tempo indeterminato: la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE.

Vanno rimessi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europa i seguenti quesiti:
1) se, b, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui agli articoli 29 comma II lettera d) e comma IV del decreto legislativo 15 giugno 2015 n. 81 e 36 comma II e comma V del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, precluda per i ricercatori universitari assunti con contratto a tempo determinato di durata triennale, prorogabile per due anni, ai sensi dell’art. 24 comma III lettera a) della legge n. 240 del 2010, la successiva instaurazione di un rapporto a tempo indeterminato;

2) se, pur non sussistendo un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui agli articoli 29 comma II lettera d) e comma IV del decreto legislativo 15 giugno 2015 n. 81 e 36 comma II e comma V del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, sia applicata dai giudici nazionali dello Stato membro interessato in modo che il diritto alla conservazione del rapporto di lavoro è accordato alle persone assunte dall’amministrazione pubblica mediante un contratto di lavoro flessibile soggetto a normativa del lavoro di natura privatistica, ma non è riconosciuto, in generale, al personale assunto a tempo determinato da tale amministrazione in regime di diritto pubblico, non sussistendo (per effetto delle su citate disposizioni nazionali) un’altra misura efficace nell’ordinamento giuridico nazionale per sanzionare tali abusi nei confronti dei lavoratori;

3) se, pur non sussistendo un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui all’articolo 24, commi primo e terzo, della legge 30 dicembre 2010 n. 240, che prevede la stipulazione e la proroga, per complessivi cinque anni (tre anni con eventuale proroga per due anni), di contratti a tempo determinato fra ricercatori ed Università , subordinando la stipulazione a che essa avvenga “Nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, al fine di svolgere attività  di ricerca, di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti”, ed altresì subordinando la proroga alla “positiva valutazione delle attività  didattiche e di ricerca svolte”, senza stabilire criteri oggettivi e trasparenti al fine di verificare se la stipulazione e il rinnovo di siffatti contratti rispondano effettivamente ad un’esigenza reale, se essi siano idonei a conseguire l’obiettivo perseguito e siano necessari a tal fine, e comporta quindi un rischio concreto di determinare un ricorso abusivo a tale tipo di contratti, non risultando così compatibile con lo scopo e l’effetto utile dell’accordo quadro”.

Pubblicato il 09/04/2019

N. 04612/2019 REG.PROV.COLL.

N. 11004/2018 REG.RIC. Â Â Â Â Â Â Â Â Â 

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 11004 del 2018, proposto da:

S. L. e L. L., rappresentati e difesi dagli avvocati Giuliano Gruner e Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Universita’ degli Studi Napoli Federico II, in persona del Rettore p.t., Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

del diritto delle ricorrenti ad essere assunte a tempo indeterminato come ricercatrici, con conseguente condanna in tal senso dell’Ateneo resistente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Universita’ degli Studi di Napoli Federico II e del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2019 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato che con ordinanza n. 4336/2018 pubblicata il 3 aprile 2019 e resa nel giudizio n. 122422018 r.g. questa Sezione ha sollevato innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, le seguenti questioni pregiudiziali di interpretazione:

“1) se, pur non sussistendo un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui agli articoli 29 comma II lettera d) e comma IV del decreto legislativo 15 giugno 2015 n. 81 e 36 comma II e comma V del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, precluda per i ricercatori universitari assunti con contratto a tempo determinato di durata triennale, prorogabile per due anni, ai sensi dell’art. 24 comma III lettera a) della legge n. 240 del 2010, la successiva instaurazione di un rapporto a tempo indeterminato;

2) se, pur non sussistendo un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui agli articoli 29 comma II lettera d) e comma IV del decreto legislativo 15 giugno 2015 n. 81 e 36 comma II e comma V del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, sia applicata dai giudici nazionali dello Stato membro interessato in modo che il diritto alla conservazione del rapporto di lavoro è accordato alle persone assunte dall’amministrazione pubblica mediante un contratto di lavoro flessibile soggetto a normativa del lavoro di natura privatistica, ma non è riconosciuto, in generale, al personale assunto a tempo determinato da tale amministrazione in regime di diritto pubblico, non sussistendo (per effetto delle su citate disposizioni nazionali) un’altra misura efficace nell’ordinamento giuridico nazionale per sanzionare tali abusi nei confronti dei lavoratori;

3) se, pur non sussistendo un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato, la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, <>, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi”, anche alla luce del principio di equivalenza, osti a che una normativa nazionale, quale quella di cui all’articolo 24, commi primo e terzo, della legge 30 dicembre 2010 n. 240, che prevede la stipulazione e la proroga, per complessivi cinque anni (tre anni con eventuale proroga per due anni), di contratti a tempo determinato fra ricercatori ed Università , subordinando la stipulazione a che essa avvenga “Nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, al fine di svolgere attività  di ricerca, di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti”, ed altresì subordinando la proroga alla “positiva valutazione delle attività  didattiche e di ricerca svolte”, senza stabilire criteri oggettivi e trasparenti al fine di verificare se la stipulazione e il rinnovo di siffatti contratti rispondano effettivamente ad un’esigenza reale, se essi siano idonei a conseguire l’obiettivo perseguito e siano necessari a tal fine, e comporta quindi un rischio concreto di determinare un ricorso abusivo a tale tipo di contratti, non risultando così compatibile con lo scopo e l’effetto utile dell’accordo quadro”.

Considerato che il rinvio pregiudiziale riguarda norme e questioni rilevanti nel presente giudizio, di cui, pertanto, occorre disporre la sospensione;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), sospende il giudizio sino alla pronunzia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulla questione di cui in motivazione.

Spese al definitivo.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza – 9/4/2019 n.4612 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Pre. Mario Rosario Morelli, Red.

Sull’illegittimità  costituzionale del divieto di notifica con modalità  telematiche oltre le ore 21

Corte Costituzionale – Notificazioni – Modalità  telematiche- Notifica generata oltre le ore 21 – Divieto – Illegittimità  – Ragioni
 

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 16-septies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, inserito dall’art. 45-bis, comma 2, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, promosso dalla Corte di appello di Milano, nel procedimento vertente tra la Società  agricola “In Carrobbio” e il Banco BPM spa, con ordinanza del 16 ottobre 2017, iscritta al n. 15 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione del Banco BPM spa, nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

udito l’avvocato Cristina Biglia per il Banco BPM spa e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio civile di secondo grado – nel quale la società  appellata aveva preliminarmente eccepito l’inammissibilità  del gravame in quanto notificato a mezzo posta elettronica certificata (PEC), l’ultimo giorno utile, con messaggio inviatole alle ore 21:04 (con ricevute di accettazione e di consegna generate, rispettivamente, alle ore 21:05:29 e alle ore 21:05:32), in fascia oraria quindi (successiva alle ore 21) implicante il perfezionamento della notificazione «alle ore 7 del giorno successivo» (data in cui l’impugnazione risultava, appunto, tardiva) – l’adita Corte di appello di Milano, sezione prima civile, ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, ha sollevato, con l’ordinanza in epigrafe, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16-septies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, inserito dall’art. 45-bis, comma 2, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, a norma del quale «[l]a disposizione dell’articolo 147 del codice di procedura civile si applic[hi] anche alle notificazioni eseguite con modalità  telematiche. Quando è eseguita dopo le ore 21, la notificazione si considera perfezionata alle ore 7 del giorno successivo».

Secondo la rimettente, la disposizione denunciata – della quale non sarebbe, a suo avviso, possibile (senza implicarne la sostanziale abrogazione) una interpretazione costituzionalmente adeguata – violerebbe, appunto, l’art. 3 Cost., sotto il profilo, sia del principio di eguaglianza, sia di quello della ragionevolezza, poichè la prevista equiparazione del “domicilio fisico” al “domicilio digitale” comporterebbe l’ingiustificato eguale trattamento di situazioni differenti – le notifiche “cartacee” e quelle “telematiche” – considerato anche che, per queste ultime, in linea di principio, non verrebbe in rilievo (come per le prime) l’esigenza di evitare «”utilizzi lesivi” del diritto costituzionalmente garantito all’inviolabilità  del domicilio» o dell’«interesse al riposo e alla tranquillità ».

La disposizione stessa si porrebbe, altresì, in contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost., in quanto, nel caso di notifica effettuata a mezzo PEC, la previsione di un limite irragionevole alle notifiche, l’ultimo giorno utile per proporre appello, comporterebbe una grave limitazione del diritto di difesa del notificante giacchè, «trovandosi a notificare l’ultimo giorno utile (ex art. 325 cod. proc. civ.) è costretto a farlo entro i limiti di cui all’art. 147 c.p.c., senza poter sfruttare appieno il termine giornaliero (lo stesso art. 135 [recte: 155] c.p.c. fa riferimento a “giorni”) che dovrebbe essergli riconosciuto per intero».

2.- In questo giudizio si è costituita, ed ha poi anche depositato memoria integrativa, la società  che resiste all’appello nel giudizio a quo.

Detta società  ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità  della questione, sia per «genericità  ed indeterminatezza del petitum» (non essendone specificato il verso caducatorio o manipolativo), sia per erroneità  del presupposto interpretativo (avrebbe errato la Corte rimettente «nel ritenere rilevante il principio di scissione soggettiva degli effetti della notifica via p.e.c., venendo invece in rilievo, per l’applicazione dell’art. 16-septies, il diverso principio del perfezionamento del procedimento notificatorio»).

In subordine, ha contestato, nel merito, la fondatezza della questione, sostenendo, tra l’altro, che l’interesse tutelato dalla norma sia quello del destinatario e non quello del mittente, per cui, ove si ritenesse perfezionata una notifica «eseguita» dopo le ore 21, l’interesse di quest’ultimo non sarebbe «meritevole di tutela», giacchè è il mittente «in prima persona responsabile della violazione dell’orario franco», avendo «creato il presupposto tale per cui la notifica slitti necessariamente al giorno seguente».

3.- E’ pure intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l’inammissibilità  o, comunque, per la non fondatezza della sollevata questione.

Secondo l’Avvocatura, la norma denunciata potrebbe essere, infatti diversamente interpretata, senza che se ne ponga un problema di «sostanziale abrogazione», non essendovi neppure ostacolo nella sua formulazione letterale. Essa, infatti, non indicherebbe il soggetto rispetto al quale la notificazione «si considera perfezionata alle ore 7 del giorno successivo», così consentendo una lettura coerente con il principio della scissione del momento perfezionativo, che anche per le notifiche telematiche è stato previsto dall’art. 3-bis, comma 3, della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà  di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali), essendo quindi possibile ritenere che «gli effetti del differimento al giorno dopo operino per il destinatario, ma non per il notificante». E da ciù², dunque, l’inammissibilità  della questione «per non essere stata tentata una interpretazione della normativa costituzionalmente orientata», ovvero la sua non fondatezza alla luce di una tale esegesi costituzionalmente adeguata.

Considerato in diritto

1.- Con l’ordinanza di cui si è detto nel Ritenuto in fatto, la Corte di appello di Milano, sezione prima civile – al fine del decidere sulla eccezione di tardività  di un gravame innanzi a sì© proposto con atto notificato per via telematica dopo le ore 21 ed entro le ore 24 dell’ultimo giorno utile (con ricevute di accettazione e di consegna generate, rispettivamente, alle ore 21:05:29 e alle ore 21:05:32) – ha ritenuto, di conseguenza, rilevante ed ha perciù² sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16-septies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, inserito dall’art. 45-bis, comma 2, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, il quale prevede che «[l]a disposizione dell’articolo 147 del codice di procedura civile [secondo cui «Le notificazioni non possono farsi prima delle ore 7 e dopo le ore 21»] si applica anche alle notificazioni eseguite con modalità  telematiche. Quando è eseguita dopo le ore 21, la notificazione si considera perfezionata alle ore 7 del giorno successivo».

Secondo la rimettente, la disposizione denunciata irragionevolmente considererebbe «uguali e, quindi, meritevoli di essere disciplinate allo stesso modo» due situazioni diverse, quali il domicilio “fisico” e il domicilio “digitale”.

E ciù² nonostante che, «per le sue intrinseche caratteristiche, l’indirizzo email cui l’avvocato della parte appellata riceve la posta elettronica certificata non sia suscettibile degli stessi “utilizzi lesivi” del diritto costituzionalmente garantito all’inviolabilità  del domicilio o all’interesse al riposo e alla tranquillità , [di] cui è invece suscettibile il domicilio “fisico” della parte».

Per di più¹ senza considerare che «quand’anche si ammettesse che colui che riceve una posta elettronica venga leso nel suo diritto al riposo, la semplice estensione del limite d’orario previsto dall’art. 147 c.p.c. alle notifiche a mezzo PEC non bloccherebbe l’inevitabile ricezione dell’email da parte del destinatario con il disturbo che ne consegue», poichè «[l]a PEC, una volta giunta al server dell’appellato, non può essere rifiutata e, quindi, la ricezione dell’email può effettivamente avvenire in ogni momento, ad ogni ora del giorno e della notte, con il sostanziale raggiungimento del domicilio digitale del destinatario anche oltre il formale limite codicistico», non sussistendo un esplicito divieto normativo di notifica a mezzo PEC dopo le ore 21 e prima delle ore 7.

Dal che, appunto, la violazione del principio di uguaglianza e del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.

Del pari violati, dalla disposizione in esame, sarebbero gli artt. 24 e 111 Cost., per il vulnus, che ne deriverebbe, al diritto di difesa del notificante. Il quale, «infatti, trovandosi a notificare l’ultimo giorno utile (ex art. 325 c.p.c.) è costretto a farlo entro i limiti di cui all’art. 147 c.p.c., senza poter sfruttare appieno il termine giornaliero (lo stesso art. 135 [recte: 155] c.p.c. fa riferimento a “giorni”) che dovrebbe essergli riconosciuto per intero».

2.- E’ preliminare l’esame delle eccezioni di inammissibilità  della questione – a) per «genericità  e indeterminatezza del petitum»; b) per suo «erroneo presupposto interpretativo»; c) «per non essere stata tentata una interpretazione della normativa costituzionalmente orientata»”formulate, rispettivamente, le prime due, dalla parte costituita e, la terza, dall’Avvocatura generale dello Stato.

2.1.- Nessuna di tali eccezioni è suscettibile di accoglimento.

Ed invero:

a) letta nella sua interezza, e secondo l’argomentata prospettazione del Collegio a quo, l’ordinanza di rimessione auspica – in modo chiaro ed univoco – una decisione, a rima obbligata, che riconosca al mittente che proceda alla notifica con modalità  telematiche l’ultimo giorno utile, «per intero il termine a sua disposizione, fino alla mezzanotte del giorno stesso»;

b) l’asserita erroneità  del presupposto interpretativo attiene propriamente al merito e resta quindi estraneo al profilo della ammissibilità  della questione;

c) la Corte milanese non ha omesso di verificare la possibilità  di una interpretazione adeguatrice (nel senso della scissione soggettiva degli effetti della notificazione), ma l’ha poi ritenuta impraticabile per l’ostacolo, a suo avviso non superabile, ravvisato nella lettera della legge. E ciù² anche alla luce della interpretazione del citato art. 16-septies accolta dal giudice della nomofilachia, e consolidatasi in termini di diritto vivente, nel senso che la notifica con modalità  telematiche richiesta con il rilascio della ricevuta di accettazione dopo le ore 21 si perfeziona alle ore 7 del giorno successivo, «secondo la chiara disposizione normativa, intesa a tutelare il diritto di difesa del destinatario della notifica senza condizionare irragionevolmente quello del mittente» (così Corte di cassazione, sezione sesta civile, sottosezione terza, ordinanza 31 luglio 2018, n. 20198; nello stesso senso, ex multis, sezione sesta civile – sottosezione L, ordinanza 9 gennaio 2019, n. 393; sezione lavoro, sentenza 30 agosto 2018, n. 21445; sezione terza civile, sentenza 21 settembre 2017, n. 21915; sezione lavoro, sentenza 4 maggio 2016, n. 8886). E, secondo quanto più¹ volte affermato da questa Corte, in presenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato, il giudice a quo – se pure è libero di non uniformarvisi e di proporre una diversa esegesi del dato normativo, essendo la “vivenza” di una norma una vicenda per definizione aperta, ancor più¹ quando si tratti di adeguarne il significato a precetti costituzionali – ha alternativamente, comunque, la facoltà  di assumere l’interpretazione censurata in termini di “diritto vivente” e di richiederne, su tale presupposto, il controllo di compatibilità  con i parametri costituzionali (sentenze n. 39 del 2018, n. 259 e n. 122 del 2017, n. 200 del 2016 e n. 11 del 2015).

3.- Nel merito la questione è fondata.

Il divieto di notifica per via telematica oltre le ore 21 risulta, infatti, introdotto (attraverso il richiamo dell’art. 147 cod. proc. civ.), nella prima parte del censurato art. 16-septies del d.l. n. 179 del 2012, allo scopo di tutelare il destinatario, per salvaguardarne, cioè, il diritto al riposo in una fascia oraria (dalle 21 alle 24) in cui egli sarebbe stato, altrimenti, costretto a continuare a controllare la propria casella di posta elettronica.

Ciù² appunto giustifica la fictio iuris, contenuta nella seconda parte della norma in esame, per cui il perfezionamento della notifica – effettuabile dal mittente fino alle ore 24 (senza che il sistema telematico possa rifiutarne l’accettazione e la consegna) – differito, per il destinatario, alle ore 7 del giorno successivo. Ma non anche giustifica la corrispondente limitazione nel tempo degli effetti giuridici della notifica nei riguardi del mittente, al quale – senza che ciù² sia funzionale alla tutela del diritto al riposo del destinatario e nonostante che il mezzo tecnologico lo consenta – viene invece impedito di utilizzare appieno il termine utile per approntare la propria difesa: termine che l’art. 155 cod. proc. civ. computa «a giorni» e che, nel caso di impugnazione, scade, appunto, allo spirare della mezzanotte dell’ultimo giorno (in questa prospettiva, Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 31 agosto 2015, n. 17313; sezione lavoro, ordinanza 30 agosto 2017, n. 20590).

La norma denunciata è, per di più¹, intrinsecamente irrazionale, là  dove viene ad inibire il presupposto che ne conforma indefettibilmente l’applicazione, ossia il sistema tecnologico telematico, che si caratterizza per la sua diversità  dal sistema tradizionale di notificazione, posto che quest’ultimo si basa su un meccanismo comunque legato “all’apertura degli uffici”, da cui prescinde del tutto invece la notificazione con modalità  telematica.

Una differenza, questa, che del resto lo stesso legislatore ha chiaramente colto in modo significativo nel confinante ambito della disciplina del deposito telematico degli atti processuali di parte, là  dove, proprio in riferimento alla tempestività  del termine di deposito telematico, il comma 7 dell’art. 16-bis del d.l. n. 179 del 2012, inserito dall’art. 51 del d.l. n. 90 del 2014, ha previsto che il «deposito è tempestivamente eseguito quando la ricevuta di avvenuta consegna è generata entro la fine del giorno di scadenza e si applicano le disposizioni di cui all’articolo 155, quarto e quinto comma, del codice di procedura civile».

Anche in tale prospettiva trova dunque conferma l’irragionevole vulnus che l’art. 16-septies, nella portata ad esso ascritta dal “diritto vivente”, reca al pieno esercizio del diritto di difesa – segnatamente, nella fruizione completa dei termini per l’esercizio dell’azione in giudizio, anche nella sua essenziale declinazione di diritto ad impugnare, che è contenuto indefettibile di una tutela giurisdizionale effettiva -, venendo a recidere quell’affidamento che il notificante ripone nelle potenzialità  tutte del sistema tecnologico (che lo stesso legislatore ha ingenerato immettendo tale sistema nel circuito del processo), il dispiegamento delle quali, secondo l’intrinseco modus operandi del sistema medesimo, avrebbe invece consentito di tutelare, senza pregiudizio del destinatario della notificazione.

3.1.- L’applicazione della regola generale di scindibilità  soggettiva degli effetti della notificazione (sentenze n. 106 del 2011, n. 3 del 2010, n. 318 e n. 225 del 2009, n. 107 e n. 24 del 2004, n. 477 del 2002; ordinanze n. 154 del 2005, n. 132 e n. 97 del 2004) anche alla notifica effettuata con modalità  telematiche – regola, del resto, recepita espressamente dall’art. 3-bis, comma 3, della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà  di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali)”consente la reductio ad legitimitatem della norma censurata.

L’art. 16-septies del d.l. n. 179 del 2012 va pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che la notifica eseguita con modalità  telematiche la cui ricevuta di accettazione è generata dopo le ore 21 ed entro le ore 24 si perfeziona per il notificante alle ore 7 del giorno successivo, anzichè al momento di generazione della predetta ricevuta.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16-septies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, inserito dall’art. 45-bis, comma 2, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui prevede che la notifica eseguita con modalità  telematiche la cui ricevuta di accettazione è generata dopo le ore 21 ed entro le ore 24 si perfeziona per il notificante alle ore 7 del giorno successivo, anzichè al momento di generazione della predetta ricevuta.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Mario Rosario MORELLI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/4/2019 n.75 proviene da Giustamm.

G. Severini Pres., S. Fantini Est. PARTI: (Comune di Genova rapp. dagli avv.ti Maria Paola Pessagno e Laura Burlando c. Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR, Circolo di Genova della Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR rapp. dall’avvocato Fabio Corvaja)

Fattispecie relativa al diniego comunale dell’affissione di manifesti della campagna informativa nazionale “Non affidarti al caso”,in tema di obiezione di coscienza in ambito sanitario.

1.- Diritti fondamentali – discriminazione – nozione.

2.- Diritti fondamentali – diritti di critica – nell’accesso al pubblico servizio comunale di affissione pubblicitarie – continenza espressiva – particolare rilievo – sussiste.

1.Per parametrare il concetto di discriminazione, vale a dire di offesa o pregiudizio non giustificato ai danni generalizzati di una o più categorie, occorre considerare che per l’Ordinamento varie disposizioni definiscono la nozione di discriminazione, diretta ed indiretta, talora anche in armonia con il diritto eurounitario e le direttive europee (ex pluris, art. 2 d.lgs. n. 215 del 2003 in materia di razza ed origine etnica; art. 2 del d.lgs. n. 216 del 2003 in materia di occupazione e di condizioni di lavoro; art. 2 del d.lgs. n. 67 del 2006 in tema di disabilità): e che tali parametri, che si basano sul principio di eguaglianza, rilevano del pari in materia religiosa o etica laddove non si incontrino i limiti generali costituzionali, espressi (es. art. 17 Cost.: buon costume) o impliciti (es. sicurezza pubblica, ordine pubblico, salute, dignità della persona umana), o della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art. 9, para. 2: «restrizioni […] stabilite dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla pubblica sicurezza, alla protezione dell’ordine, della salute o della morale pubblica, o alla protezione dei diritti e della libertà altrui»).

2.La continenza espressiva correlata al diritto di critica e alla pubblicità informativa assume particolare rilievo nell’accesso al pubblico servizio comunale di affissioni pubblicitarie, non trattandosi di una critica “dinamica” e immediatamente reattiva di giudizio altrui collegato a specifici fatti (come in ambito politico, dove è ammesso l’uso di toni aspri e di disapprovazione più incisivi rispetto a quelli degli usuali rapporti tra privati), ma di una campagna di informazione i cui canoni richiedono la non eccedenza a quanto necessario per il pubblico interesse all’informazione ampia e corretta, fermo il rispetto dell’interesse, individuale o collettivo, alla reputazione.

Pubblicato il 09/04/2019

N. 02327/2019REG.PROV.COLL.

N. 02093/2019 REG.RIC.

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 2093 del 2019, proposto da: Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Paola Pessagno e Laura Burlando, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Maria Paola Pessagno in Giustizia, Pec Registri;

contro

Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR, Circolo di Genova della Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Corvaja, con domicilio eletto presso il suo studio in Giustizia, Pec Registri;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LIGURIA – GENOVA: SEZIONE II n. 00174/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR e del Circolo di Genova della Unione degli Atei e Agnostici Razionalisti – UAAR;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2019 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Pietro Piciocchi e Corvaja Fabio;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 Cod. proc. amm.;

Considerato che il Comune di Genova ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sez. II, 4 marzo 2019, n. 174, di accoglimento del ricorso dell’U.A.A.R. avverso la nota in data 27 dicembre 2018 con cui essa Amministrazione aveva denegato l’affissione di centotrenta manifesti della campagna informativa nazionale “Non affidarti al caso”,in tema di obiezione di coscienza in ambito sanitario;

Considerato che il provvedimento comunale è motivato nella considerazione che il bozzetto dei manifesti pone in evidenza «una possibile violazione di norme vigenti in riferimento alla protezione della coscienza individuale (artt. 2, 13, 19 e 21 della Costituzione; Sentenza della Corte Costituzionale n. 467/1991; premessa e art. 18 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo; artt. 9 e 10 della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo) e al rispetto e tutela dovuti ad ogni confessione religiosa, a chi la professa e ai ministri di culto nonché agli oggetti che formano oggetto di culto (artt. 403 e 404 c.p.; art. 10, comma 2 del vigente Piano generale degli Impianti del Comune di Genova; artt. 10 e 11 del vigente Codice di autodisciplina della Comunicazione Commerciale dell’Istituto di Autodisciplina Pubblicitaria)», chiedendo una variazione contenutistica del manifesto stesso;

Considerato che il bozzetto evidenzia l’immagine con diversa gradazione cromatica, bipartita e giustapposta, del busto di un medico e di un ministro del culto cristiano (manifestate, rispettivamente da camice e stetoscopio, da abito talare e croce), con l’enunciato letterale a grandi caratteri, nello spazio sovrastante il torace, “Testa o croce?” e sotto in caratteri minori “Non affidarti al caso”, e più sotto ancora con l’aggiunta “Chiedi subito al tuo medico se pratica qualsiasi forma di obiezione di coscienza”;

Considerato che in primo grado l’associazione ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego per violazione del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell’art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale) e per violazione del diritto di manifestazione del pensiero e di associazione;

Ritenuto che bene l’appellata sentenza ha individuato quale parametro interposto alla luce del quale vagliare la legittimità della nota, l’art. 10, comma 2, del piano generale degli impianti pubblicitari del Comune di Genova, di cui alla deliberazione consiliare n. 22 del 17 maggio 2011, adottato in conformità dell’art. 3, comma 2, del detto d.lgs. n. 507 del 1993, alla cui stregua «con il regolamento il comune disciplina le modalità di effettuazione della pubblicità e può stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse»;

Rilevato che l’art. 10, punto 2, del detto piano dispone: «il messaggio pubblicitario di qualsiasi natura, istituzionale, culturale, sociale e commerciale, non deve ledere il comune buon gusto, deve garantire il rispetto della dignità umana e dell’integrità della persona, non deve comportare discriminazioni dirette o indirette, né contenere alcun incitamento all’odio basato su sesso, razza o origine etnica, religione o convinzioni personali, disabilità, età o orientamento sessuale, non deve contenere elementi che valutati nel loro contesto, approvino, esaltino o inducano alla violenza contro le donne, come da risoluzione 2008/2038 (INI) del Parlamento Europeo»;

Considerato che il messaggio pubblicitario, per quanto principalmente disciplinato nella prospettiva della rilevanza economica, può incidere anche su interessi individuali e collettivi di carattere non economico e comunque meritevoli di tutela giuridica, e che non rimangono perciò senza rilievo e difesa;

Considerato che il bozzetto in rapporto al quale è stata chiesta l’affissione dei manifesti pubblicitari appare discriminatorio nelle descritte modalità di composizione delle contrapposte descritte immagini collegate in una al sovrapposto, dominante enunciato letterale “Testa o croce ?” e con l’incitazione “Chiedi subito al tuo medico se pratica qualsiasi forma di obiezione di coscienza” perché appare offendere indistintamente il sentimento religioso o etico, e in particolare dei medici che optano per la scelta professionale di obiezione di coscienza in tema di interruzione volontaria della gravidanza, pur garantita dalla legge 22 maggio 1978, n. 194, art. 9. Infatti in questa sensibile materia:

– oppone (“testa o croce’”) in termini negativi e reciprocamente escludenti la ragione (“testa”) e la fede cristiana (“croce”);

– pubblicizza così implicitamente che la fede cristiana (“croce”) oscura la ragione (testa”);

– nega la dignità della ragione (“testa”) alla scelta medica di obiezione di coscienza motivata da ragioni di fede cristiana (“croce”);

– appare negare autonoma dignità all’obiezione mossa da ragioni non già cristiane ma semplicemente etiche ovvero di altra fede religiosa;

– collega la meritevolezza o adeguatezza professionale del medico alle sue libere convinzioni religiose o comunque etiche in tema di interruzione volontaria della gravidanza;

Considerato che, a parametrare il concetto di discriminazione, vale a dire di offesa o pregiudizio non giustificato ai danni generalizzati di una o più categorie, occorre considerare che per l’ordinamento varie disposizioni definiscono la nozione di discriminazione, diretta ed indiretta, talora anche in armonia con il diritto eurounitario e le direttive europee

(es. art. 2 d.lgs. n. 215 del 2003 in materia di razza ed origine etnica; art. 2 del d.lgs. n. 216 del 2003 in materia di occupazione e di condizioni di lavoro; art. 2 del d.lgs. n. 67 del 2006 in tema di disabilità): e che tali parametri, che si basano sul principio di eguaglianza, rilevano del pari in materia religiosa o etica laddove non si incontrino i limiti generali costituzionali, espressi (es. art. 17 Cost.: buon costume) o impliciti (es. sicurezza pubblica, ordine pubblico, salute, dignità della persona umana), o della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art. 9, para. 2: «restrizioni […] stabilite dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla pubblica sicurezza, alla protezione dell’ordine, della salute o della morale pubblica, o alla protezione dei diritti e della libertà altrui»);

Ritenuto che la discriminazione in base alla religione e alle convinzioni etiche individuali rileva nel caso in esame, dove la pur naturalmente legittima critica alle scelte dei professionisti obiettori supera i limiti generali della continenza espressiva giacché non si ferma a valutazioni misurate, ma senza necessità trasmoda in valutazioni lesive dell’altrui dignità morale e professionale (cfr. tra le tante, Cass. civ., III, 20 gennaio 2015, n. 841);

Ritenuto che la continenza espressiva correlata al diritto di critica e alla pubblicità informativa assume particolare rilievo nell’accesso al pubblico servizio comunale di affissioni pubblicitarie, non trattandosi di una critica “dinamica” e immediatamente reattiva di giudizio altrui collegato a specifici fatti (come in ambito politico, dove è ammesso l’uso di toni aspri e di disapprovazione più incisivi rispetto a quelli degli usuali rapporti tra privati), ma di una campagna di informazione: i cui canoni richiedono la non eccedenza a quanto necessario per il pubblico interesse all’informazione ampia e corretta, fermo il rispetto dell’interesse, individuale o collettivo, alla reputazione;

Ritenuto che anche per la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo resta salva la riserva dell’art. 10, para. 2, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo («restrizioni […] che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, […] per la protezione della reputazione o dei diritti altrui»),e il diritto alla libertà di espressione va valutato alla luce dei principi di proporzionalità e pertinenza (Corte E.D.U., 19 giugno 2012, n. 27306 28 ottobre 1999, n. 18396; 23 aprile 1992, n. 236; 8 luglio 1986, n. 103);

Ritenuto, in conclusione, che il provvedimento comunale non appare viziato da carenza di motivazione laddove nega l’affissione per, alla luce del rammentato atto regolamentare comunale, una possibile violazione di norme poste a protezione della coscienza individuale ed a tutela di ogni confessione religiosa;

Ritenuto che, conseguentemente, l’appello del Comune di Genova va accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado;

Ritenuto che è infondato il motivo riproposto dall’associazione appellata in ordine alla disparità di trattamento perpetrata dal Comune di Genova rispetto alla consentita affissione dei manifesti del movimento “Pro-Vita”, stante la diversità, la non comparabilità e la non identità delle situazioni, circostanza che esclude l’eccesso di potere;

Ritenuto che la complessità e novità della fattispecie trattata giustifica la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 9/4/2019 n.2327 proviene da Giustamm.