Pres. Mastrocola, est. Russo
Giacomo Savarese (Avv. Giuseppe Abbamonte) c. Comune di Maddaloni (Avv. Giuliano Agliata) e Prefettura di Caserta (Avvocatura Distrettuale) nei confronti di Maria Carmina Cotugno

sull’annullamento del provvedimento comunale di dichiarazione del dissesto finanziario

1. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Ricorso – Legittimazione a ricorrere – Legittimazione di tutti i cittadini residenti – Sussiste – Ragioni.

2. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Ricorso – Interesse a ricorrere – Interesse del cittadino che gode di un sussidio della stessa Amministrazione – Sussiste.

3. Processo amministrativo – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Ricorso al TAR – Applicabilità del rito ordinario – Sussiste – Ragioni – Tassatività delle ipotesi di rito abbreviato ex art. 119 CPA.

4. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Adottata dal commissario prefettizio – Ricorso al TAR – Mancata impugnazione del precedente provvedimento di scioglimento del Comune e nomina del commissario – Ammissibilità – Sussiste – Ragioni – Mancanza di un rapporto di presupposizione.

5. Processo amministrativo – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Ricorso al TAR – Costituzione in giudizio del Comune tramite un avvocato del libero foro – Non preclude lo ius postulandi dell’Avvocatura distrettuale costituita per la Prefettura.

6. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Preordinato parere di regolarità contabile – Emesso dal Segretario Generale in qualità di dirigente responsabile – Legittimità – Sussiste.

7. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Preordinato parere di regolarità contabile – Vizi procedimentali – Irrilevanza in presenza dei presupposti di legge.

8. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Natura vincolata – Conseguenze – Limitato sindacato giurisdizionale da parte del G.A.

9. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Vizi procedimentali – Ipotesi – Contemporaneità della relazione del Collegio dei revisori, della mancata approvazione del bilancio e della dichiarazione di dissesto – Irrilevanza – Ragioni.

10. Comuni e Province – Dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune – Motivazione – In genere.

1. Avverso il provvedimento recante la dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune sussiste la legittimazione a ricorrere di tutte le singole persone fisiche in esso residenti poiché un siffatto provvedimento costituisce la premessa per ulteriori atti sfavorevoli contro i quali i cittadini non avrebbero poi modo di difendersi (ad esempio, la riduzione dei servizi offerti dall’ente locale alla cittadinanza). (1)

2. Avverso il provvedimento recante la dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune sussiste l’interesse a ricorrere del cittadino che oltre ad essere residente in quel Comune, usufruisca di un sussidio istituito dalla medesima Amministrazione a favore dei cittadini meno abbienti per lo svolgimento di servizi di pubblica utilità, giacché a causa del dissesto rischierebbe di perdere il beneficio.

3. Ai ricorsi proposti avverso la dichiarazione di dissesto finanziario non si applica il rito previsto dall’art. 119 cpa che contempla i provvedimenti di scioglimento degli organi di governo degli enti locali e quelli connessi, riguardanti la loro formazione e il loro funzionamento, poiché i casi ai quali si applica tale rito abbreviato devono ritenersi tassativi e di stretta interpretazione. (2)

4. Deve ritenersi ammissibile il ricorso proposto avverso la dichiarazione di dissesto di un Comune anche se non si è impugnato il precedente decreto del Prefetto di sospensione del Consiglio Comunale, e il conseguente provvedimento di nomina del Commissario Straordinario, atteso che tali atti non sono in un rapporto di presupposizione o di stretta consequenzialità con la dichiarazione di dissesto che resta connotata da distinti presupposti e da autonomia funzionale.

5. Nell’ambito di un giudizio sulla legittimità della dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune commissariato, deve essere respinta l’eccezione di parte ricorrente circa il difetto di ius postulandi dell’Avvocatura Distrettuale, motivata in ragione del fatto che il Comune commissariato si è costituito tramite un avvocato del libero foro, ben potendo la difesa erariale essersi costituita in giudizio per la Prefettura quale interventore ad opponendum.

6. Deve ritenersi legittimo il provvedimento recante dichiarazione di dissesto finanziario di un Comune anche se il parere favorevole sulla regolarità tecnico contabile sia stato espresso dal Segretario Generale nella veste di dirigente dei servizi finanziari, atteso che l’art. 97, co. 4, D.lgs. 267/2000 non pone un divieto assoluto di conferimento di funzioni dirigenziali al Segretario Comunale, e a quest’ultimo possono affidarsi temporaneamente tali funzioni per fronteggiare esigenze eccezionali e transeunti.

7. Il parere di regolarità contabile preordinato alla dichiarazione del dissesto finanziario non rileva ai fini della legittimità del provvedimento poiché si tratta di una prescrizione normativa che rileva solo sul piano interno, avendo lo scopo di individuare il responsabile in via amministrativa della deliberazione: ne consegue che l’omissione del parere o suoi eventuali vizi non incidono sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più mera irregolarità. (3)

8. La decisione di dichiarare lo stato di dissesto finanziario non è frutto di una scelta discrezionale ma rappresenta una determinazione vincolata in presenza dei presupposti di fatto fissati dalla Legge. Da ciò discende che il sindacato giurisdizionale sulla delibera di dichiarazione di dissesto è necessariamente incentrato sulla verifica del corretto esercizio del potere in ordine all’accertamento dei presupposti di fatto, non potendo consentirsi al giudice amministrativo alcuna valutazione sul merito delle scelte operate. (4)

9. Non assume rilevanza ai fini della legittimità della dichiarazione di dissesto finanziario la circostanza che la preordinata relazione del Collegio dei Revisori, la deliberazione di mancata approvazione di bilancio e la stessa dichiarazione di dissesto siano state adottate nello stesso giorno atteso che in presenza dei presupposti previsti dalla legge per la dichiarazione del dissesto finanziario assumono carattere recessivo le censure volte a contestare vizi meramente formali e di ordine procedimentale.

10. Deve ritenersi congruamente motivata la dichiarazione di dissesto finanziario in cui il Commissario Prefettizio del Comune abbia dato atto della sussistenza degli elementi tipici dello stato di dissesto e delle ragioni che lo hanno spinto a dichiarare il dissesto finanziario anziché ad attivare il programma di riequilibrio finanziario pluriennale.

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17/5/2006 n. 2837 e TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 10/1/2013 n. 39.
(2) Cfr. Cons. Stato, Ad. Pl. 10/2011.
(3) Cfr. TAR Liguria, Sez. I, 26/2/2014 n. 350; Cons. Stato, Sez. IV, 26/1/2012 n. 351; Cons. Stato, Sez. V, 21/8/2009 n. 5012.
(4) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17/5/2006 n. 2837; Cons. Stato, Sez. V, 16/1/2012 n. 143.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1393 del 2013, proposto da:
Giacomo Savarese, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Abbamonte, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, al viale Gramsci, n. 16;

Comune di Maddaloni, in persona del Commissario straordinario, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giuliano Agliata, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, alla via G. Porzio, Centro Direzionale, Isola G 8;
Prefettura di Caserta – U.T.G. – Commissario ad acta, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli, alla via Diaz, n. 11;

Maria Carmina Cotugno, non costituita;

della deliberazione del Commissario prefettizio del Comune di Maddaloni n. 17 del 19.12.2012, pubblicata dal 20.12.2012 sull’albo pretorio, avente ad oggetto: “Dichiarazione di dissesto finanziario del comune di Maddaloni (art. 244 e seguenti del d.lgs. 267/2000)” e di ogni altro atti ad esso antecedente, presupposto e consequenziale, compresa la relazione del 19.12.2012 del Collegio dei Revisori, il decreto del 17.12.2012 di nomina del Segretario Comunale a dirigente della Direzione 1^ area amministrativa – finanziari e la direzione 3^ legale nonché la deliberazione del Commissario ad acta del Comune di Maddaloni, n. 1 del 19.12.2012, pubblicata dal 20.12.2012, avente ad oggetto “Commissario ad acta per l’approvazione del bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2012 e bilancio pluriennale 2012-2014. Determinazioni.” e di ogni altro atto ad esso antecedente, presupposto e consequenziale, con particolare riferimento alla coeva relazione redatta dal medesimo commissario ad acta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni individuate in epigrafe;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2015 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’atto introduttivo del giudizio, notificato il 5 marzo 2013 e depositato il giorno 27 seguente,
il sig. Giacomo Savarese – in qualità di residente nel Comune di Maddaloni che da diversi anni usufruisce di un sussidio comunale istituito dalla predetta amministrazione a favore dei cittadini meno abbienti per lo svolgimento di servizi di utilità pubblica – ha chiesto l’annullamento della deliberazione del Commissario prefettizio del Comune di Maddaloni n. 17 del 19 dicembre 2012 avente ad oggetto la dichiarazione di dissesto finanziario dello stesso ente, ai sensi degli artt. 244 e seguenti del D. Lgs. 267/2000) nonchè degli altri atti specificati in epigrafe.
A sostegno dell’impugnazione ha dedotto i seguenti motivi:
1) incompetenza del Segretario generale dell’ente – violazione dell’art. 97 del D. Lgs. 267/2000;
2) violazione degli artt. 162, 171, 244, 246 del D. Lgs. 267/2000 e delle altre norme indicate nella parte esplicativa della censura;
3) violazione e mancata applicazione dell’art. 6, comma 2, del D. Lgs. n. 149 del 2011 e dell’art. 239 del D. Lgs. 267/2000;
4) violazione degli artt. 239 e 244 del D. Lgs. 267/2000 – sviamento – travalicamento di competenze – eccesso di potere per presupposto erroneo e travisamento dei fatti – violazione dell’art. 97 Cost.;
5) sviamento di potere – violazione del giusto procedimento di legge.
Nel costituirsi in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, le amministrazioni statali individuate in epigrafe hanno eccepito in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso, per carenza di legittimazione attiva del ricorrente, ed hanno richiesto la reiezione della domanda anche nel merito per l’infondatezza delle censure.
Si è costituita in giudizio anche l’intimata amministrazione comunale, la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del gravame sia perché depositato oltre quindici giorni dopo la notifica, ex art. 119, lettera e) c.p.a., sia per l’omessa impugnativa di vari atti. La difesa dell’ente ha poi controdedotto sui motivi di ricorso concludendo per il rigetto del gravame.
In esito all’udienza pubblica del 12 marzo 2014, con ordinanza collegiale n.3234/2014, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la Sezione ha assegnato alle parti il termine di trenta giorni per il deposito di memorie sulla questione della legittimazione attiva e dell’interesse concreto ed attuale ad agire in capo al ricorrente.
Le parti hanno ottemperato all’ordinanza depositando memorie e documenti.
In particolare il ricorrente, oltre ad argomentare sul punto oggetto di approfondimento, ha eccepito il difetto di procura in capo all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli e ne ha chiesto pertanto l’estromissione dal giudizio, avendo il Comune di Maddaloni nominato un avvocato del libero foro quale proprio difensore.
Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2015, sentiti i difensori delle parti presenti, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è anzitutto ammissibile.
In primo luogo, a scioglimento della riserva formulata con l’ordinanza n.3234/2014, il Collegio reputa che l’odierno ricorrente è legittimato ad impugnare la delibera con cui è stato dichiarato il dissesto finanziario del Comune di Maddaloni.
In via generale, il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui avverso la dichiarazione di dissesto, di cui agli art. 244 e seguenti del D. Lgs. 267/2000, sussiste la legittimazione a ricorrere di tutte le singole persone fisiche residenti nel comune poichè un siffatto provvedimento costituisce la premessa per ulteriori atti sfavorevoli, contro i quali i cittadini non avrebbero poi modo di difendersi, quali la riduzione dei servizi offerti dall’ente locale alla cittadinanza, l’aumento delle tariffe dei restanti servizi o l’aumento delle aliquote delle imposte comunali (cfr., in termini, per tutte, Consiglio di Stato, sez. V , 17.5.2006, n. 2837; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 10.1.2013, n. 39).
Nel caso di specie, il sig. Giacomo Savarese, oltre alla qualità di cittadino residente nel Comune di Maddaloni, ha anche documentato di aver usufruito di un sussidio istituito dalla predetta amministrazione a favore dei cittadini meno abbienti per lo svolgimento di servizi di utilità pubblica. Quest’ultima circostanza è stata attestata anche dal Responsabile dei servizi sociali dell’ente locale (con atto prot. n. 20360 del 24.7.2014, depositato in data 25.7.2014, in esito all’incombente disposto dalla Sezione con la suindicata ordinanza collegiale), il quale ha confermato che l’interessato si è collocato utilmente nella graduatoria approvata con determina n. 351 de 24.5.2012 ed ha usufruito del contributo economico solo per il primo mese di attività, in quanto la determina n. 659 del 13.11.2012, con cui era stata impegnata la somma per i due successivi mesi, era stata subordinata all’approvazione del bilancio di previsione, non intervenuta per effetto del dissesto finanziario del comune.
Deve, dunque, concludersi sul punto rilevando che l’instante, oltre ad essere titolare di una posizione giuridica differenziata e qualificata, che fonda la legittimazione ad agire nel giudizio di annullamento, è anche portatore di un interesse concreto ed attuale ad agire, tenuto conto del pregiudizio subito per effetto del provvedimento e dell’utilità cui aspira, attraverso il ripristino del beneficio perduto, ove la sua domanda fosse accolta.
2. La difesa dell’amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità del’azione sotto il diverso profilo del superamento del termine dimidiato per il deposito del gravame, in quanto la controversia sarebbe ascrivibile all’ipotesi di cui alla lettera e) dall’art. 119 c.p.a., che contempla “i provvedimenti di scioglimento degli organi di governo degli enti locali e quelli connessi, che riguardano la loro formazione e il loro funzionamento”.
Il rilievo va disatteso.
Al riguardo è dirimente osservare che la fattispecie in esame non rientra in quella tipizzata dalla previsione normativa evocata, atteso che l’odierno ricorrente non ha impugnato il decreto di scioglimento degli organi comunali ma solo la dichiarazione di dissesto finanziario e che i casi ai quali si applica il rito abbreviato, in quanto derogatori rispetto al rito ordinario, sono tassativi e di stretta interpretazione (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 10 del 2011).
3. In relazione al concreto interesse azionato in giudizio, non può poi farsi discendere l’inammissibilità o l‘improcedibilità del ricorso dalla mancata impugnazione del decreto del Prefetto di Caserta (prot. n. 34063 del 28.11.2012), recante la sospensione del Consiglio comunale di Maddaloni, ex art. 141, comma 1, lett. c), del D. Lgs 18.8.2000, n. 267 e la nomina di un commissario prefettizio per la provvisoria gestione dell’ente, dei provvedimenti di scioglimento del Consiglio comunale e di nomina della commissione straordinaria ex art. 252 del D. Lgs. 267/2000 (rispettivamente, d.P.R. del 10.1.2013 e d.P.R. dell’11.2.2013), trattandosi di atti che non si pongono in rapporto di presupposizione o di stretta consequenzialità rispetto alla dichiarazione di dissesto, la quale resta connotata da distinti presupposti e da autonomia funzionale, alla stregua della disciplina contenuta negli artt. 244 e ss. dello stesso T.U.E.L.
4. Sempre in rito, va da ultimo esaminata l’eccezione sollevata dalla parte ricorrente circa il difetto dello ius postulandi in capo all’Avvocatura dello Stato, in quanto il Comune di Maddaloni, al quale è stato notificato il ricorso, si è costituito in giudizio con il patrocinio di un avvocato del libero foro, al quale è stata conferita procura dal commissario straordinario dr.ssa Ilaria Tortelli, nominato con il citato d.P.R. del 10.1.2013, quale legale rappresentante pro tempore dell’ente.
Osserva il Collegio che il suindicato organo straordinario, nominato ai sensi dell’art. 252 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, esercita, in via sostitutiva, i poteri propri dell’ente locale, al quale vanno imputati gli effetti della gestione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21.6.2006, n. 3712). Analoghe considerazioni valgono anche con riguardo alla precedente nomina (con decreto del 28.11.2012) della stessa dr.ssa Tortelli quale commissario prefettizio per la gestione provvisoria dell’ente locale (nella cui veste ha adottato la dichiarazione di dissesto) e per l’incarico di commissario ad acta conferito al dr. Miniati Goliardo ai fini dell’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 (nella cui veste ha adottato il provvedimento n. 1 del 19.12.2012 con cui non ha reputato sussistenti i presupposti per l’approvazione).
Trattasi, dunque, di organi straordinari del Comune di Maddaloni, in quanto tali non obbligatoriamente soggetti “ex lege” al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato., ai sensi dell’art. 1 del r.d. 30 ottobre 1933 n. 6111, anche se non è escluso che gli stessi possano chiedere di essere assistita dalla difesa erariale.
Deve però rilevarsi che l’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita con memoria difensiva anche per l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Caserta, in persona del Prefetto p.t. in carica. Sebbene nella controversia in esame la suindicata amministrazione statale non sia litisconsorte necessario – atteso che, come si è già chiarito, non sono stati impugnati provvedimenti alla stessa riferibili – tuttavia, la stessa assume la posizione sostanziale di interventore ad opponendum, in quanto, estraneo alla lite, ha chiesto la reiezione del ricorso, mostrando di avere un interesse di fatto alla conservazione degli atti in discussione.
Entro i limiti appena precisati, non può pertanto negarsi lo ius postulandi in capo all’Avvocatura dello Stato, per cui va conclusivamente respinta la richiesta di estromissione della stessa dal presente giudizio.
5. Nel merito il ricorso è infondato.
6. Col primo motivo il ricorrente lamenta che le deliberazioni impugnate sono state emesse con il parere favorevole sulla loro regolarità tecnico contabile espresso dal Segretario generale nella veste di dirigente dei servizi finanziari, incarico quest’ultimo conferitogli dal commissario ad acta con decreto del 17.12.2012. Ad avviso dell’instante, tale atto sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 97 del D. Lgs. 267/2000, in quanto incompatibile con il ruolo e le funzioni proprie del Segretario generale, poichè questi, ai sensi del comma 4, tra l’altro, “sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività”. In definitiva, secondo il costrutto attoreo, l’illegittimità a monte dell’atto presupposto vizierebbe per incompetenza il parere, che a sua volta inficerebbe a valle le determinazioni impugnate.
La censura non merita condivisione.
6.1. In primo luogo, deve osservarsi che la normativa evocata non pone un divieto assoluto di conferimento di funzioni dirigenziali al Segretario comunale, potendo ammettersi un affidamento temporaneo delle stesse per fronteggiare esigenze eccezionali e transeunti, ai sensi di quanto previsto dal citato comma 4, lettera d), in base al quale, lo stesso “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia”, ed ai sensi dell’art. 107 del TUEL, secondo cui il segretario esercita ogni altra funzione assegnatagli dallo statuto o dai regolamenti. Al riguardo, l’art. 65 del regolamento comunale di organizzazione degli uffici e dei servizi, approvato con delibera di G. C. n. 116 del 28.5.2002, al primo comma, con ampia formulazione, dispone che “Il Segretario generale dell’Ente provvede ai compiti ed alle incombenze allo stesso attribuite dalla legge, dallo statuto, dal regolamento o conferitegli dal Sindaco”.
6.2. In secondo luogo, è ancor più decisivo osservare che il parere reso dal responsabile del servizio interessato, ai sensi dell’art. 49 del T.U.E.L., “in ordine alla sola regolarità tecnica” – così come quello di regolarità contabile – non rileva ai fini della legittimità del provvedimento poiché si tratta di prescrizione normativa che rileva sul solo piano interno, avendo lo scopo di individuare il responsabile in via amministrativa della deliberazione. Ne consegue che, come chiarito in giurisprudenza, l’omissione del parere o suoi eventuali vizi non incidono sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più mere irregolarità (cfr., tra le tante, T.A.R. Liguria, sez. I, 26.2.2014, n..350; Consiglio di Stato, sez. IV, 26.1.2012 n. 351; sez. V, 21 agosto 2009, n. 5012).
7. Con il successivo, articolato motivo, l’instante deduce la violazione della disciplina dettata dal D. Lgs. 267/2000 per la procedura in argomento nonchè il vizio di eccesso di potere, sotto i seguenti profili:
– quanto alle modalità temporali dell’azione amministrativa, rileva che nella stessa giornata del 19.12.2012 è stata richiesta ed emessa la relazione del Collegio dei Revisori (relativa al rendiconto finanziario 2011) e sono state adottate sia la delibera
– la citata relazione del Collegio dei Revisori sarebbe poi in contraddizione coi pareri favorevoli in precedenza rilasciati dallo stesso organo e, segnatamente, con quello del 21.11.2012;
– inoltre, il Commissario ad acta non avrebbe tenuto conto della possibilità di percorrere la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’art. 243-bis del TUEL, introdotto dal D.L. 10.12.2012 n.174, convertito, con modificazioni, in L.
– lo stesso Commissario ad acta non avrebbe tenuto conto, nella deliberazione n. 1 del 2012, del già citato parere favorevole, reso con prescrizioni e condizioni dal Collegio dei Revisori, così fuorviando il successivo esercizio del potere rimesso alle cu
– entrambi i commissari non avrebbero valutato la relazione dell’Ufficio servizi finanziari del 2.11.2012, laddove si proponevano vari interventi per porre rimedio al paventato deficit e manovre correttive ai fini del pareggio di bilancio.
Lamentando l’inattendibilità dei dati assunti a base dell’azione amministrativa, sopra compendiati, il ricorrente sostiene quindi il difetto dei presupposti fondanti la declaratoria di dissesto finanziario, in quanto:
– nell’ultima relazione dei Revisori non si sarebbe tenuto conto di vari elementi rilevanti, quali la gara di alienazione del patrimonio disponibile dell’ente e quella per il recupero dell’evasione dei tributi locali, nonché dell’esatto ammontare del valo
– non risulterebbe quantificato con certezza il disavanzo di amministrazione, che comunque avrebbe potuto essere fronteggiato con la suindicata procedura da attivarsi ai sensi dell’art. 243 bis del TUEL;
– le difficoltà per l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili sarebbero state enunciate solo genericamente;
– lo squilibrio nella gestione dei residui attivi e passivi sarebbe stato anch’esso solo superficialmente esaminato;
– non sarebbe stato correttamente quantificato l’ammontare dei crediti dei terzi liquidi ed esigibili ai quali non potesse farsi fronte validamente.
Le censure non meritano accoglimento.
7.1. Giova rammentare che il D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, disciplina espressamente – nella parte II (“Ordinamento finanziario e contabile”), al titolo VIII (“Enti deficitari e dissestati”) – la fattispecie del dissesto finanziario, fornendone la definizione, precisandone le conseguenze e descrivendo minuziosamente l’intero procedimento di risanamento. In particolare, l’articolo 244, al comma 1, stabilisce che “Si ha stato di dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’art. 193, nonché con le modalità di cui all’art. 194 per le fattispecie ivi previste.”
7.2. Alla stregua della disciplina contenuta negli artt. 244 e ss. del T.U. n. 267/2000, la dichiarazione di dissesto finanziario costituisce un evento di carattere eccezionale e patologico della vita dell’ente locale, con la conseguenza che alla stessa può farsi luogo solo all’esito dell’accertamento – da parte degli stessi organi ordinari dell’ente o in via eccezionale, nell’ipotesi di cui all’art. 247, da parte del commissario ad acta – dei presupposti sopra delineati, i quali sono peraltro autonomi fra loro, per cui non vi è bisogno che coesistano necessariamente (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 14 ottobre 2010, n. 32825). Come chiarito dalla giurisprudenza, la decisione di dichiarare lo stato di dissesto finanziario non è pertanto frutto di una scelta discrezionale, rappresentando piuttosto una determinazione vincolata (ed ineludibile) in presenza dei presupposti di fatto fissati dalla legge (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Sez. V, 16 gennaio 2012, n. 143). Tali osservazioni trovano del resto conferma nelle peculiari e gravi conseguenze che il legislatore riconnette alla dichiarazione di dissesto: infatti i pregiudizievoli effetti economici negativi che si ripercuotono immediatamente sui terzi creditori dell’ente (quali, tra l’altro, l’impossibilità di intraprendere o proseguire azioni esecutive ed il blocco della produzione di interessi e rivalutazione monetaria dei debiti insoluti e delle somme già erogate per anticipazioni di cassa) sui suoi dipendenti (per la procedura di mobilità che può interessare quelli eccedenti il nuovo fabbisogno organico) ed eventualmente sull’intera collettività dei residenti (per la prevedibile riduzione dei servizi pubblici e/o l’aumento delle tariffe e delle imposte, come si è già detto), escludono che la dichiarazione di dissesto possa essere il frutto di una valutazione discrezionale degli organi dell’ente, avendo il legislatore fissato direttamente, ed in modo vincolato, i presupposti di fatto che la giustificano, così che essa in realtà, sotto altro angolo visuale, rappresenta il giusto contemperamento degli opposti interessi in gioco, pubblici e privati.
Da ciò discende poi che il sindacato giurisdizionale sulla delibera di dichiarazione di dissesto dell’ente locale è necessariamente incentrato sulla verifica del corretto esercizio del potere (di azione) in ordine all’accertamento dei presupposti di fatto previsti dalla legge, non potendo consentirsi al giudice amministrativo alcuna valutazione sul merito delle scelte operate (ovvero non operate) per eliminare o ridurre i servizi non essenziali ovvero per evitare o limitare lo stato di deficit finanziario (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 17 maggio 2006, n. 2837).
7.3. Facendo applicazione delle coordinate ermeneutiche appena tracciate all’odierna fattispecie, il Collegio è dell’avviso che non possa ragionevolmente dubitarsi della legittimità della delibera n. 17 del 19.12.2012, con cui è stato dichiarato lo stato di dissesto finanziario del Comune di Maddaloni, avendo l’autorità emanante accertato la contemporanea presenza: “1. di un grave disavanzo di amministrazione; 2. di debiti liquidi ed esigibili di terzi ai quali non può fare validamente fronte; 3. di squilibrio nella gestione dei residui attivi e passivi; 4. di grave difficoltà per l’assolvimento delle funzioni e servizi indispensabili”.
Circa il primo punto, contrariamente a quanto obiettato dal ricorrente, ancorchè non sia stato approvato il rendiconto dell’esercizio finanziario 2011, il disavanzo di amministrazione è stato stimato, al 31.12.2011, nella relazione del Collegio dei Revisori del 21.11.2012, in € 14.308.469,78.
Inoltre, l’incapacità strutturale dell’ente a far fronte ai normali pagamenti è ben evidenziata dallo stesso organo (nella successiva relazione del 29.11.2012), laddove rileva quanto segue: “[…]Relativamente alla situazione finanziaria è evidente una perenne crisi di liquidità a cui l’Ente non riesce a far fronte se non ricorrendo sistematicamente all’utilizzo delle anticipazioni di cassa, che nell’ultima verifica di cassa risulta addirittura raddoppiata (euro 5.109.775,27) rispetto al trimestre precedente”.
Inoltre, come chiarito dall’organo di revisione nell’ultima relazione, resa ai sensi dell’art. 246 del D. Lgs. 267/2000, “non risulta possibile ricavare risorse per il ripiano del deficit finanziario attraverso le alienazioni del patrimonio immobiliare. Infatti, neanche la presenza di introiti provenienti dalla vendita del patrimonio disponibile dell’Ente garantirebbe il superamento del descritto stato di insolvenza in quanto non tutti i beni presentano lo stesso grado di alienabilità; le stesse procedure di alienazione dei beni patrimoniali richiedono tempi lunghi che mal si conciliano con la maggiore velocità dei tempi di pagamento dei fornitori. […]Dalla suesposta situazione emerge un generalizzato stato di insolvenza. Prova ne è la cronica carenza di liquidità, il costante ricorso ad anticipazioni di tesoreria, la generale inadempienza nei pagamenti dei debiti esigibili, il frequente ricorso da parte dei creditori a procedure monitorie ed esecutive. In altre parole, il Comune di Maddaloni non riesce a far fronte validamente ai crediti liquidi, certi ed esigibili dei terzi con le modalità di cui all’art. 193 o di cui all’art. 194 del Tuel.”.
Anche la situazione di squilibrio tra residui passivi ed attivi (di circa 14 milioni di euro) trova conferma nella documentazione richiamata nel provvedimento (al 31.12.2011, i residui attivi ammontavano ad € 59.718.304,30 mentre quelli passivi, in progressivo aumento nel corso degli ultimi anni, assommavano ad € 74.130.219,52), accanto all’esigenza, peraltro, di una loro revisione, suscettibile di incrementare il disavanzo di amministrazione dell’ente (come poi effettivamente accaduto in prosieguo, come si evince dalla determina n. 176 del 4.4.2013, depositata dall’amministrazione comunale).
Con riguardo all’ultimo aspetto, nella stessa relazione finale del Collegio dei Revisori dei conti, si precisa che “La destinazione di ogni entrata a copertura finanziaria delle pretese creditorie andrebbe, in ogni caso, a compromettere lo svolgimento delle funzioni e dei servizi indispensabili (a titolo indicativo: mensa scolastica, manutenzione strade, manutenzione edifici scolastici, ecc.), fattispecie già verificata e che continua a verificarsi anche nell’immediato. E’ fin troppo nota l’impossibilità, ricorrente negli ultimi mesi del 2012, del Comune di Maddaloni di garantire i servizi essenziali e l’attuale cronica difficoltà di far fronte con regolarità e nei termini al pagamento degli impegni assunti”.
7.4. Da quanto sopra osservato in premessa deriva anche che le censure meramente formali e di ordine procedimentale assumono carattere recessivo, essendo insufficienti a consentire l’accoglimento del ricorso tutte le volte in cui, come nel caso di specie, non è revocabile in dubbio la sussistenza delle condizioni che determinano il dissesto, rendendo vincolata la relativa declaratoria di dissesto finanziario.
7.5. In tale prospettiva, la segnalata concentrazione delle attività finali nello stesso giorno, in presenza di tutti i presupposti di cui al citato art. 244, non può assumere di per sé valore sintomatico della denunciata illegittimità, segnalando piuttosto l’esigenza di intervenire tempestivamente sulla situazione progressivamente aggravatasi e lo stretto raccordo con cui hanno operato i vari organi intervenuti nella fase finale della procedura.
7.6. Inoltre, non meritano condivisione i rilievi critici rivolti nei confronti del Collegio dei Revisori dei conti, circa l’asserita contraddittorietà della complessiva attività svolta. Vero è che tale organo, nella relazione consegnata in data 21.11.2012, aveva espresso parere favorevole all’approvazione del bilancio di previsione 2012, ma aveva esplicitamente subordinato il proprio assenso, tra l’altro, alla condizione che fosse “approvato il rendiconto della gestione 2011 così come proposto con gli emendamenti del Sindaco”, condizione non realizzatasi in quanto il Consiglio comunale, con la delibera n. 60 del 21.11.2012, non ha approvato la proposta.
7.7. Si palesano infondate anche le doglianze mosse circa ll’operato del Commissario ad acta.
Va rammentato al riguardo che il dr. Miniati è stato nominato dal Prefetto di Caserta (con decreto del 26.11.2012) per provvedere all’approvazione del bilancio di previsione 2012 e del bilancio pluriennale 2012-2014, in quanto, come si è poc’anzi ricordato, il Consiglio comunale non vi aveva adempiuto nei termini di legge (né in quelli indicati nell’atto di diffida). Con la già citata delibera n. 1 del 19.12.2012 il funzionario prefettizio ha reputato di non poter approvare il bilancio per l’insussistenza dei presupposti per il rispetto dei princìpi di integrità, veridicità, pareggio ed attendibilità di cui all’art. 162 del D. Lgs. n. 267 del 2000. Dunque, contrariamente all’assunto di parte ricorrente, in considerazione dello specifico mandato conferito al commissario ad acta, non poteva esigersi che questi dovesse verificare anche la possibilità di attivare la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243 bis del TUEL, trattandosi di valutazione non rientrante nei compiti assegnatigli.
7.8. Quest’ultima valutazione è stata, comunque, effettuata nel provvedimento impugnato dalla dr.ssa Tortelli, nella veste di commissario prefettizio designato per la provvisoria gestione dell’ente, ai sensi dell’art.141, comma 7, del D. Lgs. 267/2000. Ivi può leggersi (alla pagina 5) che “la procedura in esame non risulta applicabile al Comune di Maddaloni, anche per quanto affermato dal Collegio dei Revisori nella loro relazione del 19/12/2012 (allegata alla presente), in considerazione del fatto che: – l’Ente presenta gli elementi tipici dello stato di dissesto finanziario previsto dagli articoli 244 e seguenti del D. Lgs. 267/2000; – il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi e per gli effetti degli articoli 243-bis e seguenti del D. Lgs. 267/2000 comporterebbe la sospensione delle procedure esecutive intraprese nei confronti dell’Ente limitatamente al periodo decorrente dalla data di deliberazione del ricorso alla procedura fino alla data di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale; – il ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale citata non comporta erogazione di contributi a fondo perduto bensì l’erogazione di un’anticipazione da restituire in un periodo massimo di 10 anni; – che l’Ente, per le motivazioni anzidette, è già in condizioni di dissesto strutturale né il ricorso al piano di riequilibrio pluriennale consentirebbe di assicurare i servizi pubblici essenziali e la dismissione integrale della massa debitoria; – che la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario costituisce quindi una determinazione vincolata ed ineluttabile, essendosi in presenza dei presupposti di fatto fissati dalla legge”.
Ad avviso del Collegio trattasi di motivazione che, oltre a dare ampiamente conto delle ragioni sottese alla deliberazione adottata, trova anche riscontro nella documentazione richiamata, alla stregua di quanto si già osservato nel corso della trattazione.
8. La natura sostanzialmente vincolata della determinazione impugnata consente di superare anche il quarto motivo, essendo irrilevante che l’organo di revisione economico finanziaria, nella propria relazione presentata ex art. 246 TUEL, oltre ad analizzare le cause che hanno provocato il dissesto, abbia concluso reputando “che sussistono i presupposti di cui all’art. 244 del Tuel”.
9. Quanto all’ultimo motivo, che ritorna sulla questione della coincidenza della data di emissione dei vari atti intervenuti nella fase finale della procedura, può farsi integralmente rinvio a quanto già sopra osservato (al capo 7.5.).
10. Alla stregua di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
11. In considerazione della peculiarità, novità e complessità della controversia sussistono peraltro eccezionali ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari di giudizio, fermo restando che il contributo unificato resta definitivamente a carico della parte soccombente.
12. Con riguardo all’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, va confermata la statuizione negativa disposta dall’apposita Commissione, atteso che neanche successivamente alla deliberazione adottata (n. 40 del 17.2.2014) è stato depositato il richiesto certificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 28 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Pierluigi Russo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/03/2015

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Sez. Autonomie. Pres. Falcucci

Incentivi alla progettazione – Decorrenza effetti nuova disciplina recata dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90.

L’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90.
 

Com’è noto, l’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, come da ultimo modificato dall’art. 33, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014 n. 116), prevede che, al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle Autonomie possa emanare delibere di orientamento alle quali le Sezioni regionali di controllo devono conformarsi.
La funzione nomofilattica della Sezione delle Autonomie è stata, in relazione alla deliberazione in rassegna, attivata da una delibera della Sezione regionale di controllo per la Liguria, che, nel fornire risposta ai quesiti posti nella richiesta di parere formulata dal comune di Genova, ha ritenuto di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa l’opportunità di deferire alle Sezioni Riunite ovvero alla Sezione delle autonomie la soluzione della seguente questione di massima: l’applicabilità del limite imposto ex novo dall’ art.13 bis del d.l. n. 90/2014 (che ha introdotto i commi da 7 bis a 7  quinquies all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006) di non superare il 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo spettante al singolo dipendente solo per i pagamenti di incentivi riferiti a prestazioni rese anteriormente alla predetta data, ma non ancora liquidate, ovvero anche a lavori ed opere portate a compimento prima del 19 agosto 2014 (data di entrata in vigore della legge di conversione del predetto decreto-legge).
Alla base della remissione vi è la constatazione dell’esistenza di due diverse opzioni ermeneutiche nella giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo.
Per un primo orientamento,  la cesura fra la vecchia e la nuova normativa troverebbe applicazione anche con riferimento alle attività svolte precedentemente all’entrata in vigore del d.l n.90/2014, ma non ancora liquidate, dovendosi avere riguardo al momento della corresponsione dell’incentivo, militando in questo senso, in particolare, lo stesso dato letterale, che fa espresso riferimento  “al momento della corresponsione” (cfr, Deliberazione Sez. Controllo per la Lombardia n. 300/2014/PAR).
La seconda tesi, di contro, ritiene che l’obbligo di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti ad attività tecnico-professionali espletate da dipendenti dopo il 19 agosto 2014 (Deliberazione Sez. Controllo per l’Emilia Romagna n. 183/2014).
La Sezione delle Autonomie, valorizzando il principio di irretroattività della legge, in quanto la novella non può essere considerata di interpretazione autentica, considerato il valore innovativo che connota le disposizioni introdotte, nonché il principio tempus regit actum, ritiene conclusivamente, facendo proprio il secondo approdo interpretativo, di formulare il seguente principio di diritto, cui devono conformarsi tutte le Sezioni regionali di controllo: “l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24 giugno 2014, n.90”.
 

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