REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2021, proposto da 
Sviluppo Risorse Ambientali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Avagliano, Francesco Avagliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania Direzione Generale – Ciclo Integrato delle Acque dei Rifiuti – U.O.D. 50.17.09, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Repubblica della Tunisia, Governo della Repubblica della Tunisia, Ambasciatore pro tempore della Repubblica della Tunisia in Italia, Console pro tempore della Repubblica della Tunisia di Napoli, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento:

a) della nota Regione Campania U.O.D. 50.17.09 Direzione Generale Ciclo Integrato delle Acque dei Rifiuti prot. n. 2020.0619970 del 29.12.2020 (recante in calce l’allegato il certificato di analisi 9940i del 23.12.2019) con cui – in relazione alla procedura di spedizione transfrontaliera di rifiuti attivata dalla S.R.A. “IT020260” ed alle precedenti richieste di rimpatrio in Italia, da parte della medesima U.O.D., dei n. 212 containers di rifiuti stipati sulla banchina del porto di Sousse (Tunisia) dal lontano giugno/luglio 2020, di cui infra – preso atto che in base «alle recenti “NOTIZIE APPARSE SULLA STAMPA” & che vedrebbero il coinvolgimento di alti livelli istituzionali tunisini, nonchè in merito a “PRESUNTI ACCERTAMENTI” (sic!) sulla natura dei rifiuti attualmente fermi sul porto di Sousse, “SAREBBERO” non conformi al codice cer 191212 (“VIENE RIPORTATA” la presenza di rifiuti ospedalieri, centraline elettriche ed altro) &», stata reiterata la richiesta alla Autorità  tunisine di fornire copia di «EVENTUALI ANALISI DI CARATTERIZZAZIONE svolte da laboratori pubblici & e nel caso tale attività  sia in corso o possa essere rinnovata GARANTIRNE IL CONTRADDITTORIO CON IL NOTIFICATORE SRA srl»; nonchè se ed in quanto ritenuto atto confermativo della richiesta di rimpatrio dei suddetti rifiuti;
b) delle eventuali risposte e/o riscontri trasmessi dalle Autorità  tunisine alla richiesta sub a), successivamente recepite e fatte proprie della Regione Campania con propri atti istituzionali, ad oggi sconosciuti;
c) della nota Regione Campania – U.O.D. 50.17.09 n. 2020.0604827 del 17.12.2020 (comprensiva della nota in calce del sig. Abderrazak Marzouki del 15.12.2020 acquisita al protocollo regionale prot. n. 2020.0601682 del 16.12.2020) con cui «nel confermare che questa Autorità  di spedizione ha adottato i relativi atti in ragione della documentazione presentata da codesta Società  ed acquisita il 10.01.2020, prot. 2020.15795, in particolare in merito all’individuazione dell’Autorità  di destinazione Tunisina & e che gli elementi ostativi che determinano l’impossibilità  ad eseguire la notifica come originariamente previsto sono stati sollevati dall’Autorità  Tunisina con nota email del 3.12.2020 confermata con ulteriore comunicazione email del 15.12.2020, si rinnova l’obbligo alla ripresa dei rifiuti ed al loro relativo trasporto nell’originario sito di provenienza in Italia, il tutto da effettuare con ogni urgenza & ENTRO TRENTA GIORNI DALLA RICEZIONE DELLA PRECEDENTE NOTA N. 2020-587764 DEL 09.12.2020»; nonchè laddove afferma l’obbligo in capo al notificatore al rimpatrio dei rifiuti «in caso di impossibilità  ad eseguire la notifica come originariamente previsto», con contestuale minaccia di escussione della polizza;
d) della nota Regione Campania U.O.D. 50.17.09 prot. n. 2020.587764 del 09.12.2020 con cui, nel trasmettere la richiesta di rimpatrio dei detti rifiuti pervenuta in data 03.12.2020 dell’Autorità  tunisina, «&PUR NON CONDIVIDENDONE L’AFFERMAZIONE DI SPEDIZIONI ILLEGALI PER LE MOTIVAZIONI ESPRESSE NELLA NOTA PROT. N. 2020.578326 DEL 3.12.2020 che completa di allegati si allega alla presente (SIA IN MERITO ALL’AUTORIZZAZIONE RILASCIATA DA ANCED, CHE SULLA NATURA DI RIFIUTO NON PERICOLOSO DESTINATO AD OPERAZIONI DI RECUPERO) determina comunque l’impossibilità  ad eseguire la notifica come previsto, e conseguentemente obbliga codesta Ditta Sra S.R.L. alla ripresa dei rifiuti ed al loro relativo trasporto nell’originario sito di provenienza in Italia, il tutto da effettuare con ogni urgenza e comunque NON OLTRE NOVANTA GIORNI&»; nonchè laddove rimette esclusivamente alla S.R.A. di dover concordare le modalità  di rimpatrio dei detti rifiuti in difetto di altri metodi di recupero degli stessi nel paese di destino»;
e) della nota sub d) anche nella parte in cui ordina il rimpatrio dei detti rifiuti ancorchè demandando alle competenti Autorità  tunisine «ai fini delle necessarie informazioni istituzionali, DI COMUNICARE se l’autorizzazione del 20.02.2020 rilasciata dalla “Regional Direction of ANGED &” “Agenzia Nazionale per la gestione dei Rifiuti – Ufficio Regionale di Sousse della Repubblica Tunisina” e la dichiarazione dell’API-SOUSSE del 03.03.2020, trasmesse con la precedente nota, SIANO FALSE O OTTENUTE ATTRAVERSO FRODE, nonchè trasmettere copia di EVENTUALI ANALISI di caratterizzazione svolte in merito ai rifiuti di che trattasi, che evidenzino una difformità  rispetto al certificato di analisi inviato dal notificatore con il dossier documentale»;
f) degli eventuali atti con cui la Regione Campania ha recepito il riscontro delle Autorità  tunisine alla richiesta sub e), non conosciuti;
g) della nota Regione Campania U.O.D. 50.17.09 prot. 2020.0587065 del 09.12.2020 con cui stata recepita la richiesta a mezzo e.mail del sig. Abderrazak Marzouki datata 03.12.2020) di rimpatrio dei detti rifiuti;
h) se e in quanto lesiva, della nota Regione Campania U.O.D. 50.17.09 prot. 2020.0578326 del 03.12.2020 con cui, nel riscontare una non nota richiesta, verosimilmente delle Autorità  tunisine, ed evidenziando largamente e dirimentemente la legittimità  del comportamento complessivamente tenuto tanto da essa Regione Campania, quanto dal notificante S.R.A., e la linearità  dell’intero procedimento di notifica transfrontaliera de quo, si ribadiva «ogni opportuna collaborazione per la risoluzione positiva della presente questione, si comunica la massima disponibilità  a concordare le azioni da intraprendere»;
i) del mancato riscontro e del silenzio alle note a mezzo P.E.C. della S.R.A. del 16.12.2020, 23.12.2020, 02.01.2021 e 05.01.2021 (anche a firma dei propri legali) con cui si contestava motivatamente la richiesta di rimpatrio e si richiedeva, in una prospettiva conciliativa, la dovuta assistenza nella richiesta di smaltimento e recupero dei detti rifiuti in altro impianto dell’area di destino; nonchè di garantire il massimo contraddittorio nella necessariamente prodromica fase di campionamento, verifica, analisi dei rifiuti de quo e di apertura dei relativi n. 212 containers mediante rimozione dei sigilli;
j) del mancato riscontro e del silenzio alle citate note della S.R.A. anche nella parte in cui si richiedeva, in una prospettiva conciliativa, l’attivazione della procedura di risoluzione internazionale delle controversie di competenza statale ai sensi dell’art. 20 della Convenzione di Basilea cui aderiscono tanto l’Italia che la Tunisia;
k) del mancato riscontro e del silenzio alle citate note della S.R.A. anche laddove si richiedeva adeguata dimostrazione circa la presunta non conformità  dei detti rifiuti nonchè di confermare i sospetti di falsità  dei citati documenti;
l) del mancato riscontro e del silenzio alle citate note della S.R.A. anche laddove si richiedeva di revocare/annullare/sospendere l’ordine di rimpatrio dei detti rifiuti, quantomeno nelle more del prodromico campionamento, da farsi per ovvi motivi in Tunisia (nel contraddittorio tra le parti);
m) se e in quanto lesive, delle note prott. n. 2020.0425361 del 16.09.2020 e n. 2020.0497762 del 22.10.2020;
n) di tutti gli atti presupposti connessi, collegati e conseguenziali;

PER L’ACCERTAMENTO

del diritto della ricorrente al riscontro, nel valido contraddittorio tra le parti, della piena conformità  e rispondenza al certificato di analisi n. 9940I del 23.12.2019 dei rifiuti oggetto della suddetta spedizione, da garantirsi per il tramite delle Autorità  italiane qui evocate anche con le necessarie garanzie diplomatiche;

E PER LA CONDANNA

delle Amministrazioni resistenti all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio anche mediante la tempestiva attivazione procedura risolutiva ex art. 20 della Convenzione di Basilea ai fini della risoluzione sul piano internazionale della controversia e comunque prima dell’eventuale rimpatrio dei rifiuti de quo, per il tramite del competente Segretariato, da garantirsi già  in fase cautelare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 2 febbraio 2021, ai sensi del combinato disposto degli artt. 4 d.l. 28/2020 e 25 d.l. 137/2020, il dott. Fabio Maffei, come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Società  istante, premesso di operare da svariati anni nel settore del trattamento e dello smaltimento di rifiuti non pericolosi mediante la gestione di un impianto ubicato nella provincia di Salerno, esponeva che nell’anno 2020 aveva richiesto alla Regione Campania (Autorità  di spedizione) l’autorizzazione ad una spedizione transfrontaliera di rifiuti non urbani ma speciali, derivanti dal trattamento operato nel suo impianto, destinati all’impianto di recupero della Soreplast di Sousse in Tunisia.
All’esito dell’instaurato procedimento amministrativo, la Regione Campania, rispettivamente con delibera n. 76 del 14.04.2020 e n. 153 del 8.07.2020, previa richiesta di eventuali motivi ostativi al Ministero dell’Ambiente e previa ulteriore autorizzazione rilasciata dalle Autorità  tunisine, aveva autorizzato la richiesta spedizione transfrontaliera, da eseguirsi mediante due diverse movimentazioni.
Nonostante la prima delle autorizzate movimentazioni avesse avuto esito positivo, nel mese di settembre 2020, la ricorrente aveva appreso che la spedizione era stata fermata presso il porto di Sousse dalle autorità  tunisine, essendone stato così precluso il ritiro da parte della Soreplast.
Nel mese di dicembre dello stesso anno, con n. 2 e.mails del 03.12.2020 e del 15.12.2020 (pervenute al protocollo regionale rispettivamente ai nn. 2020.0587065 del 09.12.2020 e 0601682 del 16.12.2020), l’autorità  tunisina, nella persona del Sig. Abderrazak Marzouku (dichiaratosi responsabile per lo Stato tunisino in relazione alle spedizioni transfrontaliere dei rifiuti regolate dalla Convenzione di Basilea), aveva intimato il rientro immediato nel territorio italiano dei rifiuti in oggetto, invocando l’art. 9 della Convenzione di Basilea, in quanto i rifiuti esportati sarebbero del tipo «RIFIUTI URBANI Y46», rispetto ai quali sussisteva il divieto di introduzione transfrontaliera secondo la Convenzione di Basilea, caratterizzandosi pertanto come rifiuti pericolosi.
In ragione della nota proveniente dalle autorità  tunisine, la Regione Campania, pur ribadendo la legittimità  dei provvedimenti autorizzativi precedentemente adottati, aveva ordinato alla ricorrente (cfr. note prot. n. 2020.587764 del 09.12.2020 e n. 2020.0604818 del 17.12.2020) di provvedere entro 30 giorni al rimpatrio dei rifiuti esportati sul territorio nazionale.
Avverso gli indicati atti, la Società  istante ha proposto, dunque, il presente ricorso, deducendo i seguenti motivi di censura:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla U.E. con decisione del Consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994;
2. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla Ue. con decisione del consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 10, 24, 41 e 97 Cost..; violazione dei principi comunitari e costituzionali di buona amministrazione, dell’affidamento, leale cooperazione, trasparenza e contraddittorio, e degli artt. 3 e 10, l. 241/1990; violazione dell’allegato alla parte iv, allegato d- elenco dei rifiuti, del T.U. Ambiente; violazione degli artt. 2, 7, 11, 22, 23 e 24 del reg. U.e. 1013/2006 e dell’art. 194 del T.U. Ambiente;
3.- Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla Ue. con decisione del consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 10, 24, 41 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari e costituzionali di buona amministrazione, dell’affidamento, leale cooperazione, trasparenza e contraddittorio, e degli artt. 3 e 10, L. 241/1990; violazione dell’allegato alla parte iv, allegato d-elenco dei rifiuti, del T.U. Ambiente; violazione degli artt. 2, 7, 11, 22, 23 e 24 del reg. U.e. 1013/2006 e dell’art. 194 del T.U. Ambiente;
4. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla Ue. con decisione del consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 10, 24, 41 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari e costituzionali di buona amministrazione, dell’affidamento, leale cooperazione, trasparenza e contraddittorio, e degli artt. 3 e 10, l. 241/1990; violazione dell’allegato alla parte IV, allegato d-elenco dei rifiuti, del T.U. Ambiente; violazione degli artt. 2, 7, 11, 22, 23 e 24 del reg. Ue. 1013/2006 e dell’art. 194 del T.U. ambiente;
5. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla Ue. con decisione del consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 10, 24, 41 e 97 cost.; violazione dei principi comunitari e costituzionali di buona amministrazione, dell’affidamento, leale cooperazione, trasparenza e contraddittorio, e degli artt. 3 e 10, l. 241/1990; violazione dell’allegato alla parte iv, allegato d-elenco dei rifiuti, del T.U. Ambiente; violazione degli artt. 2, 7, 11, 22, 23 e 24 del reg. U.E. 1013/2006 e dell’art. 194 del T.U. Ambiente;
6. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 9, 13 e 20 della convenzione di Basilea del 22.03.2019 approvata dalla Ue. con decisione del consiglio del 01.02.1993 ed entrata in vigore in Italia il successivo 08.05.1994; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 10, 24, 41 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari e costituzionali di buona amministrazione, dell’affidamento, leale cooperazione, trasparenza e contraddittorio, e degli artt. 3 e 10, l. 241/1990; violazione dell’allegato alla parte iv, allegato d-elenco dei rifiuti, del T.U. ambiente; violazione degli artt. 2, 7, 11, 22, 23 e 24 del reg. U.e. 1013/2006 e dell’art. 194 del T.U. ambiente.
Infine, oltre all’annullamento per i sopra riportati motivi degli atti gravati, la ricorrente concludeva affinchè le Amministrazioni resistenti adottassero le misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio anche mediante la tempestiva attivazione della procedura conciliativa prevista dall’art. 20 della Convenzione di Basilea.
Si costituivano la Regione Campania e le resistenti amministrazioni statali insistendo per la reiezione del ricorso, atteso che i provvedimenti impugnati si erano limitati a recepire le determinazioni dell’autorità  straniera, secondo quanto espressamente previsto in materia dalla summenzionata Convenzione di Basilea.
La causa stata trattenuta per la decisione nella camera di consiglio del 2 febbraio 2021, tenutasi in forma telematica da remota, nel rispetto della disciplina dettata dal d.l. n. 137/2020.
2.- Il ricorso inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, alla stregua della motivazione che segue.
2.1.- In limine, reputa il Collegio necessario precisare che il preliminare vaglio della propria giurisdizione, come prospettato alle parti già  con il decreto monocratico n. 101/2021, si reso necessario poichè il proposto gravame, oltre ad essere rivolto alla caducazione del provvedimento regionale n. 2020.0619970 del 29.12.2020, reca l’espressa contestazione, diretta o in via presupposta, di atti o comportamenti delle Autorità  tunisine (cfr., inter alia, lettera b): “delle eventuali risposte e/o riscontri trasmessi dalle Autorità  tunisine …”, lettera c): della nota… (comprensiva della nota in calce del sig. Abderrazak Marzouki &); d) “della nota &con cui, nel trasmettere la richiesta di rimpatrio dei detti rifiuti pervenuta in data 3.12.22 dell’Autorità  tunisina&”).
Inoltre, l’indicata questione deve essere prioritariamente esaminata rispetto a quella, ugualmente sottoposta alle parti sin dalla fase cautelare presidenziale, involgente la competenza territoriale dell’adito Tribunale, in ossequio al costante orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione secondo cui la pregiudizialità  della questione di giurisdizione rispetto a quella di competenza – fondata sulle previsioni costituzionali riguardanti il diritto alla tutela giurisdizionale, la garanzia del giudice naturale precostituito per legge, i principi del giusto processo, l’attribuzione della giurisdizione a giudici ordinari, amministrativi e speciali ed il suo riparto tra questi secondo criteri predeterminati – non può essere derogata, se non nelle residuali ipotesi, non dedotte ovvero emergenti nell’odierna controversia, in cui sussistano norme o principi della Costituzione, espressivi di interessi o di valori di rilievo costituzionale, come, ad esempio, nei casi di mancanza delle condizioni minime di legalità  costituzionale nell’instaurazione del "giusto processo", oppure della formazione del giudicato, esplicito o implicito, sulla giurisdizione" (cfr. Cassazione civile, sez. VI, 27/02/2020, n.5298; Cassazione civile, sez. un., 05/01/2016, n. 29).
2.2.- Tanto chiarito, osserva il Collegio come l’attività  amministrativa di cui costituisce espressione l’impugnato provvedimento regionale deve essere sussunta nell’ambito di una vicenda fattuale unitaria – di cui l’impugnato atto regionale solo parte, come più sotto meglio si dià  – e di una cornice normativa complessa che travalicano i confini dell’ordinamento nazionale, involgendo disposizioni sia di diritto internazionale convenzionale, sia di diritto unionale.
In particolare, relativamente al primo nucleo di norme, viene in rilievo la Convenzione di Basilea approvata il 22 marzo 1989 ed avente ad oggetto il controllo dei movimenti oltre frontiera di rifiuti
pericolosi.
Nel dettaglio, con riguardo alla presente controversia, devono essere rispettivamente considerati: l’art. 9, che regola le fattispecie integranti il traffico illecito transfrontaliero di rifiuti; l’art. 13, volto a disciplinare le comunicazioni tra gli Stati sottoscrittori delle decisioni assunte da ciascuno di essi in ordine alla non autorizzazione dell’importazione di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti affinchè siano eliminati in una zona sottoposta alla loro giurisdizione nazionale; l’art. 20, che disciplina un procedimento di natura essenzialmente arbitrale, su base volontaria, onde dirimere le controversie insorte tra gli Stati in ordine all’interpretazione, all’applicazione e all’osservanza della Convenzione o di uno dei suoi protocolli, con tendenziale copertura di tutte le possibili controversie interstatali che riguardino i movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi, come tali definiti dalla stessa Convenzione (cfr. art. 1, comma 1, Conv. cit.), e la loro eliminazione.
In merito alle norme unionali, infine, occorre richiamare l’art. 22 del regolamento CE 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti, secondo cui, in applicazione dell’apicale principio “chi inquina paga” – che vale all’interno della UE ma che, per effetto degli impegni internazionali assunti dagli Stati membri, non ultima la citata Convenzione di Basilea, si estende anche nei confronti degli Stati non-UE -, quando una delle autorità  competenti interessate abbia conoscenza che una spedizione di rifiuti, inclusi il recupero o lo smaltimento di questi, “non possa essere portata a termine come previsto dalle clausole del documento di notifica e del documento di movimento e/o del contratto stipulato tra notificatore e destinatario, ne informa immediatamente l’autorità  competente di spedizione. Quando un impianto di recupero o smaltimento rifiuta una spedizione, ne informa immediatamente l’autorità  competente di destinazione. L’autorità  competente di spedizione provvede affinchè, salvo nei casi di cui al paragrafo 3, i rifiuti in questione siano ripresi nella sua zona di competenza o altrove all’interno del paese di spedizione dal notificatore quale individuato secondo la gerarchia stabilita nell’articolo 2”.
Dalla delineata cornice normativa si evince chiaramente come l’impugnato provvedimento regionale si inquadri nell’ambito di un articolato procedimento, che non si limita alle determinazioni dell’Amministrazione nazionale ma che mutua i suoi presupposti, sia di fatto (qualificazione dei rifiuti esportati) che giuridici (individuazione dell’autorità  straniera competente ad autorizzare l’importazione dei rifiuti), dall’istruttoria compiuta e dalle valutazioni operate sulla natura dei rifiuti, come trasfuse nelle note email del 3.12.2020 e del 15.12.2020, dall’autorità  tunisina investita, a sensi della Convenzione di Basilea, del potere autorizzativo in ordine alla contestata movimentazione transfrontaliera dei rifiuti in entrata, non sindacabili dal giudice interno in quanto involgenti questioni di “interpretazione”, “applicazione” o “osservanza” della Convenzione di Basilea (come fatto palese dalla stessa rubrica dei motivi di ricorso, sopra testualmente riportata e riferiti, tra l’altro, a “falsa applicazione” di svariati articoli della richiamata Convenzione di Basilea), riservate all’organismo arbitrale individuato dall’art. 20 della medesima Convenzione.
Tanto sarebbe sufficiente a ritenere privo di giurisdizione il giudice nazionale.
2.3. Si tratta, in ogni caso, per quanto sopra detto, di materia in cui vengono in rilievo competenze nazionali e del singolo Stato straniero, con il conseguente intersecarsi di determinazioni che non appartengono esclusivamente all’uno o all’altro apparato amministrativo.
Ciò premesso, secondo la più autorevole dottrina, il cui eco si avverte anche nelle pronunce della Corte di Giustizia Europea (Grande Sezione, Corte di Giustizia, sentenza 19 dicembre 2018, n. C-219/17), al fine di stabilire la sussistenza o meno della giurisdizione nazionale necessario valutare la natura vincolante o meno per l’autorità  amministrativa nazionale degli atti adottati dallo Stato Straniero, in modo tale che quest’ultimi, lungi dal porsi come atti meramente endoprocedimentali, costituiscono l’effettiva e definitiva espressione del potere decisionale.
In altri e più esplicativi termini, la giurisdizione nazionale deve escludersi ogniqualvolta tra il provvedimento dell’autorità  straniera e quello successivo dell’autorità  nazionale sia ravvisabile un rapporto di presupposizione necessaria, in ragione del quale l’atto straniero a “monte” si atteggi come presupposto unico ed imprescindibile dei successivi atti nazionali che, in quanto tali, sono, rispetto a quello, meramente consequenziali, ponendosi nell’ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell’atto anteriore, senza necessità  di ulteriori valutazioni di interesse, stante il carattere immediato, diretto e necessario del rapporto che s’instaura tra gli atti considerati (cfr., in argomento, ex multis, Cons. Stato, IV Sez., 21 gennaio 2019, n. 510; Cons. Stato, VI Sez., 20 marzo 2018, n. 1777; Cons. Stato, II Sez., parere del 27 agosto 2014, n. 2957).
Ricorrendo una simile relazione procedimentale, sussiste l’immunità  dello Stato straniero ai sensi di una consolidata giurisprudenza di legittimità  (cfr. Cassazione civile, sez. un., 08/03/2019, n.6884; Cass., S.U., n. 19674/2014, n. 4882/2017, n. 13980/2017), secondo cui, in forza dell’art. 10 Cost., "l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e tra queste rientra la regola, di carattere consuetudinario, dell’immunità  degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana, in base ad una prassi e ad un’opinio iuris internazionali, volta al rispetto della sovranità  degli Stati e degli altri soggetti di diritto internazionale.
Questa regola consuetudinaria sull’immunità  si applica anche ad altri soggetti che rivestono, in senso ampio, la qualità  di organi dello Stato estero (enti pubblici, comunque denominati: Cass., SS.UU n. 150/1999, n 331/1999".
La giurisprudenza di legittimità  citata e la prassi internazionale hanno, tuttavia, tracciato alcuni confini all’area dell’immunità  mediante il concetto d’immunità  “ristretta”, in forza del quale l’immunità  non opera soltanto allorquando gli atti compiuti dai soggetti internazionali stranieri e destinati a produrre effetti nell’ordinamento nazionale non siano riconducibili all’esercizio di poteri sovrani. Occorre, infatti, un bilanciamento delle opposte esigenze di tutela della sovranità  dello Stato e di tutela del diritto dell’individuo di accesso alla giustizia secondo quello che la giurisprudenza della Corte EDU (sent. 18 gennaio 2011, Guadagnino c. Italia) definisce come "rapporto di ragionevole proporzionalità " (sul carattere non assoluto dell’immunità  degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana cfr. anche C. Cost. n. 329/1992, che parla appunto di "immunità  ristretta" o funzionale).
Sempre tenendo conto di questa evoluzione, il giudice di legittimità  si orientato nel senso che, nei confronti degli enti estranei all’ordinamento italiano, perchè enti di diritto internazionale, e immuni dalla giurisdizione, il giudice italiano titolare della potestà  giurisdizionale esclusivamente per quelle controversie che risultino del tutto esterne ed estranee alle funzioni istituzionali e all’organizzazione dell’ente, sorte, cio, nell’esercizio di capacità  di diritto privato e limitatamente a questioni di contenuto esclusivamente patrimoniale; per gli altri rapporti, per contro, il medesimo giudice carente della potestà  giurisdizionale nei limiti in cui la tutela invocata interferirebbe nell’assetto organizzativo e nell’esercizio delle funzioni, sovrane ed autoritative, proprie degli enti.
Pertanto, l’esenzione dello Stato straniero dalla giurisdizione nazionale viene meno non solo nel caso di controversie aventi per oggetto l’esecuzione di attività  meramente ausiliarie delle funzioni istituzionali dell’ente straniero, ma anche nel caso in cui si domandi al giudice italiano una decisione che, attenendo ad aspetti soltanto patrimoniali, sia inidonea ad incidere o ad interferire sulle funzioni dello Stato sovrano (v. Cass., SU, n. 118/2007; n. 14703/2010, n. 1774/2011, n. 7382/2013).
2.4.- Orbene, applicando i menzionati principi all’odierna fattispecie, appare evidente come la stessa Convenzione di Basilea tuteli le funzioni sovrane degli Stati contraenti in ordine alle determinazioni da assumere ai fini della movimentazione transfrontaliera dei rifiuti, prevedendo sia un mero dovere di tempestiva informazione alla controparte dei provvedimenti adottati (art. 13), sia l’obbligo dello Stato esportatore di provvedere tempestivamente alla reimportazione dei rifiuti (art. 8), sia infine una procedimento di risoluzione delle controversie insorte mediante l’impegno di instaurare e proseguire negoziati bilaterali, alternativo alla possibilità  di ricorrere volontariamente ad un giudizio arbitrale (art. 20).
Ne consegue che, stante il rapporto di presupposizione necessaria tra l’impugnato provvedimento regionale e gli atti assunti dall’autorità  tunisina, il sindacato giurisdizionale sul primo, non potendo funzionalmente prescindere dall’esame dei provvedimenti presupposti, implicherebbe la sua necessaria estensione alla sfera dei poteri sovrani e di governo dello Stato straniero.
La preminenza assoluta degli interessi della collettività  organizzata a Stato, che con i provvedimenti indicati si inteso tutelare, esclude, pertanto, la valutabilità  degli stessi sotto il profilo della eventuale violazione del regime giuridico di atti posti in essere "iure imperii".
Il che, appunto, comporta il riconoscimento della immunità  dalla giurisdizione dello Stato straniero e, quindi, il difetto assoluto di giurisdizione dell’adito Tribunale, poichè l’eventuale riconoscimento delle pretese della ricorrente richiederebbe apprezzamenti ed indagini sull’esercizio dei poteri pubblicistici dello Stato o ente straniero preclusi al giudice nazionale.
In definitiva, la questione di giurisdizione sollevata con riferimento alla domanda caducatoria posta dalla ricorrente deve essere risolta con la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice italiano, dovendosi postulare l’inammissibilità  del ricorso avverso atti, come sopra detto, meramente conseguenziali a, ovvero comunque presupponenti, quelli posti in essere dall’autorità  amministrativa straniera.
Invero, l’eventuale sindacato richiesto sull’atto regionale non può prescindere dalla compiuta disamina del procedimento, svolto in Tunisia secondo le regole ivi applicate, cha ha condotto prima alla decisione (tunisina) – legittima o meno non compete a questo giudice valutare – di bloccare l’importazione dei rifiuti, e non a caso fatta oggetto di contestazione specifica da parte della stessa ricorrente (cfr. sub c) e g) dell’epigrafe, quanto al ricorso impugnatorio, nonchè la domanda di accertamento cumulativamente proposta), e poi alla conseguente decisione (regionale) di disporre la “ripresa” del carico di rifiuti stante il rifiuto dell’Amministrazione straniera di riceverli in una zona sottoposta alla propria giurisdizionale nazionale (cfr. art. 2 della Convenzione), a conferma della rilevata indissolubile connessione tra i diversi atti del procedimento, riconducibili a diverse autorità  nazionali e imponenti l’unicità  del controllo sugli stessi, che sola potrebbe garantire da rischi di valutazioni divergenti e, in ultima analisi, l’effettività  della stessa tutela esecutiva sulle relative decisioni (cfr. la già  citata decisione della Corte di giustizia, in C-219/18, in particolare punti 50, 51 e 58 della motivazione).
Va pure aggiunto che la compiuta regolamentazione della fattispecie all’interno della cornice pattizia costituita dalla Convenzione di Basilea esclude che il giudice nazionale possa, in via autonoma e al di fuori delle speciali procedure individuate nella detta Convenzione per la risoluzione delle relative controversie, ingerirsi in siffatte questioni e definirle con efficacia di giudicato, con effetti, a tacer d’altro, sulla responsabilità  internazionale degli Stati.
3.- Analogamente, il difetto assoluto di giurisdizione sussiste anche con riguardo alle ulteriori domande di accertamento e di condanna proposte dalla ricorrente, entrambe volte ad ottenere dalle Amministrazioni resistenti “l’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio anche mediante la tempestiva attivazione della procedura risolutiva ex art. 20 della Convenzione di Basilea ai fini della risoluzione sul piano internazionale della controversia”.
Orbene, reputa il Collegio che, con riguardo agli invocati obblighi del Governo italiano rispettivamente di avvalersi del procedimento arbitrale e di attivare la cooperazione internazionale, non dato individuare un procedimento amministrativo avente le menzionate finalità  nè, men che meno, un termine entro il quale concludere un iter di tal genere, rientrando piuttosto le suddette attività  nelle prerogative governative – di natura eminentemente politica – in materia di esecuzione di trattati internazionali (cfr. art. 7, co. 1, ult. per., c.p.a., secondo cui "Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico", nonchè C. Cost. 10 marzo 2016, n. 52, su ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato in una fattispecie concernente il diniego di avvio di trattative finalizzate alla conclusione di un’intesa ex art. 8, 3° co., Cost., secondo cui non configurabile una pretesa giustiziabile all’avvio delle inerenti trattative, non risultando conseguentemente sindacabile l’eventuale diniego opposto in tal senso dal Governo).
Pertanto, nell’odierna fattispecie, mutuando l’orientamento di C. Cost. n. 52/2016 cit. – non ravvisabile una "pretesa soggettiva alla conclusione positiva" di un negoziato con la controparte estera finalizzato alla risoluzione del potenziale conflitto delineatosi in ordine alla contestata movimentazione transfrontaliera di rifiuti, non sussistendo, di conseguenza, la correlata (e logicamente antecedente) pretesa all’attivazione ed alla conclusione con provvedimento espresso del "procedimento" che la parte ricorrente ha inteso sollecitare con la propria diffida.
Conclusivamente, anche su tale domanda va dichiarata l’inammissibilità  del ricorso stante il difetto assoluto di giurisdizione.
5.- Le spese di giudizio possono essere interamente compensate in ragione della complessità  e della novità  della questione decisa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2021, mediante collegamento da remoto in videconferenza con l’applicativo TEAMS, ai sensi del combinato disposto dell’art. 4 d.l. 28/2020, dell’art. 25 d.l. 137/2020 e dell’art. 2 comma 2 d.P.C.S. 28 dicembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Maria Abbruzzese, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Fabio Maffei, Referendario, Estensore

Conferenza dei servizi – Discrezionalità  tecnica – Valutazione di impatto ambientale – Autorizzazione integrata ambientale

In sede di conferenza dei servizi l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione sulla base di posizioni prevalenti. Il concetto di prevalenza non si identifica semplicemente come la maggioranza numerico-quantitativa, bensì come una misura ‘qualitativo sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato’ da dover determinare a seguito di un bilanciamento. La determinazione deve pertanto essere preceduta da un’istruttoria adeguata alla complessità  della situazione ed assistita da una motivazione idonea e sufficiente allo scopo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8188 del 2018, proposto dal Comune di Canosa di Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Michele Di Donna, con domicilio eletto presso lo studio legale del primo in Roma, corso Rinascimento, n. 11;
contro
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto in Roma, via Barberini, n. 36;
l’Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione dell’Ambiente – A.R.P.A. Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo F. Ingravalle, con domicilio eletto in Roma, viale Parioli, n. 180 (studio avvocato Sanino);
la Provincia Barletta-Andria-Trani, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
l’Autorità  di Bacino della Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
la Bleu S.r.l. (oggi Dupont Energetica S.p.a.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Bice Annalisa Pasqualone e Lazzaro Di Trani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
i signori Leonardo Sangermano, Cosimo Fasanelli, Alessandro Sasso, Antonio Foschino, Alfonso Piccirillo, Giuseppe Di Biase, Luigi Affatato, Sabatino Martoccia, Paolo Tinello, Pierpaolo Ursini, Andrea Ciccocioppo, Camillo D’Alessandro, Guglielmo Maio, Antonio Lannutti, Diletta D’Alessandro, Valentina Maio, Alessandra Caramanico, Francesca Tucci, Giuseppe Dionisio, Ivan Bucco, Maurizio Manzi, Mario Graziano Cannas, Sebastian Collavini, rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Antonio Sisti, Fausto Troilo e Paolo Valentino Sisti, con domicilio digitale come da Pec Registri di Giustizia;
l’Associazione Italia Nostra Onlus, i signori Giordano Bruno e Giuseppe Dioniso, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9901 del 2018, proposto dal
Comune di Minervino Murge, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Paccione, con domicilio eletto in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30 (studio dott. A. Placidi);
contro
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto in Roma, via Barberini, n. 36;
la Provincia Barletta-Andria-Trani, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
la Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione dell’Ambiente – Arpa Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Felice Ingravalle, con domicilio eletto presso l’avvocato Mario Sanino, in Roma, viale Parioli, n. 180;
l’Autorità  di Bacino – Distretto Idrografico Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
la Bleu S.r.l. (oggi Dupont Energetica S.p.a.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Bice Annalisa Pasqualone e Lazzaro Di Trani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
i signori Leonardo Sangermano, Cosimo Fasanelli, Alessandro Sasso, Antonio Foschino, Alfonso Piccirillo, Giuseppe Di Biase, Giuseppe Dionisio, Luigi Affatato, Sabatino Martoccia, Paolo Tinello, Pierpaolo Ursini, Andrea Ciccocioppo, Camillo D’Alessandro, Guglielmo Maio, Antonio Lannutti, Diletta D’Alessandro, Valentina Maio, Alessandra Caramanico, Francesca Tucci, Ivan Bucco, Maurizio Manzi, Mario Graziano Cannas e Sebastian Collavini, rappresentati e difesi dagli avvocati Paolo Valentino Sisti, Fausto Troilo e Nicola Antonio Sisti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
la Asl Bat, l’Associazione Italia Nostra Onlus, l’Associazione l’Umana Dimora, l’Associazione Cittadinanzattiva – Puglia, non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 8188 del 2018:
della sentenza del T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, Sezione Prima, n. 1135 del 1° agosto 2018.
quanto al ricorso n. 9901 del 2018:
della sentenza del T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, Sezione Prima, n. 1134 del 1° agosto 2018.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti indicate in epigrafe;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2020, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro, mentre nessun avvocato presente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Il T.a.r. per la Puglia, Sede di Bari, Sezione Prima, con le sentenze nn. 1134 e 1135 del 2018, ha respinto i ricorsi proposti, rispettivamente, dal Comune di Minervino Murge e dal Comune di Canosa di Puglia, avverso la determina dirigenziale della Provincia di Barletta – Andria – Trani n. 1016 del 25 agosto 2017, recante recepimento degli atti della Conferenza di Servizi indetta, ai sensi e per gli effetti degli artt. 14 ss. l. n. 241/90, per la valutazione di impatto ambientale coordinata all’autorizzazione integrata ambientale, afferente a progetto di ampliamento di attività  di discarica rifiuti non pericolosi, proposto dalla Bleu srl, mediante realizzazione di un nuovo impianto in località  Tufarelle tra i Comuni di Minervino Murge e di Canosa di Puglia.
2. Il Comune di Canosa di Puglia – nel premettere che, con determinazione dirigenziale n. 1016 del 25 agosto 2017, l’Amministrazione provinciale procedente, sulla base delle posizioni prevalenti emerse nella conferenza di servizi, nella quale il Comune ha formulato il proprio motivato dissenso, ha espresso giudizio favorevole di compatibilità  ambientale del proposto ampliamento di discarica, contestualmente rilasciando il nuovo provvedimento di VIA ed AIA – ha proposto l’appello R.G. n. 8188 del 2018, articolando i seguenti motivi di impugnativa:
Error in judicando: violazione degli artt. 14 ter e 14 quater legge n. 241 del 190; violazione degli artt. 3 ter, 3 quater, 3 quinquies, comma 1, 4, comma 4, lett. b) e c), 5, comma 1, lett. b) e c), 6, commi 5 e 16, 22, comma 3, 25 e 26, 29 bis, 29 ter, 29 sexies e 29 undecies, d.lgs. n. 152 del 2006. Eccesso di potere per completa omissione e travisamento di presupposti di fatto, nonchè per grave difetto d’istruttoria. Violazione dei principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione dei danni, del principio “chi inquina paga”, dello sviluppo sostenibile, del principio di solidarietà . Contraddittorietà , irragionevolezza e illogicità  manifeste. Sviamento e malgoverno.
La questione nodale, relativa alla grave situazione ambientale ed impiantistica del sito di intervento – ubicato in località  Tufarelle, su cui insistono in aderenza tre impianti di discarica e smaltimenti dei rifiuti, anche pericolosi, tra cui la discarica Bleu, la discarica Cobema e l’impianto di trattamento Solvic – non sarebbe stata affrontata e superata nella conferenza di servizi svolta dalla Provincia BAT.
In particolare, non sarebbero state discusse in sede di conferenza le seguenti criticità  tuttora irrisolte:
– la pendente procedura di caratterizzazione ambientale del comprensorio in località  Tufarelle, per superamento delle soglie di contaminazione delle falde acquifere;
– l’accertamento del carico inquinante prodotto dalla piattaforma Solvic;
– l’avviata procedura di infrazione comunitaria per il completamento delle operazioni di chiusura definitiva della discarica Cobema, ancora oggi considerata in “stato di abbandono” dalla Arpa Puglia.
Di qui, la grave lacunosità  istruttoria che avrebbe inficiato il giudizio di compatibilità  ambientale dell’ampliamento della discarica Bleu, contenuto nel provvedimento conclusivo n. 1016 del 25 agosto 2017.
Tale deficit non potrebbe essere sanato con una sorta di “soccorso istruttorio processuale”, costituito dalla relazione postuma dell’ARPA Puglia del 27 febbraio 2018, vale a dire di diversi mesi successiva alla chiusura della conferenza di servizi e finalizzata a riscontrare la richiesta di “approfondimento istruttorio” proveniente dall’Ufficio legale della stessa Arpa.
La criticità  ambientale dell’area, di cui la conferenza avrebbe omesso il doveroso approfondimento risulterebbe per tabulas dalla situazione dell’area stessa e, soprattutto, dagli impianti di discarica esistenti nell’area (piattaforma Solvic, discarica Cobema).
Error in judicando: violazione degli artt. 63 e 64 d.lgs. n. 152 del 2006; violazione dell’art. 12, commi 6 e 7, d.m. MATTM 25.10.2016. Nullità  per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21 septies lege n. 241 del 1990. Illegittimità  per incompetenza relativa ex art. 21 octies legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per carenza assoluta d’istruttoria, travisamento dei presupposti in fatto e diritto. Sviamento e malgoverno.
La delega di firma conferita per l’Autorità  di bacino della Puglia, in conformità  all’art. 12, comma 7, del d.m. 25 ottobre 2016, avrebbe potuto autonomamente esplicarsi soltanto con riguardo agli atti ordinari dell’Autorità , mentre dovrebbe ritenersi riservato al Segretario Generale dell’Autorità  di bacino del Distretto Idrografico dell’Italia Meridionale ogni approfondimento nonchè il relativo assenso su tutti i pareri che attendono alla verifica di compatibilità  di interventi afferenti ai piani di bacino.
Error in judicando: violazione dell’art. 5, comma 1, lett. p), d.lgs. n. 152 del 2006; violazione dell’allegato VIII, punto 5.4, d.lgs. n. 152 del 2006; violazione dell’art. 1, L.R. n. 3 del 2014 e dell’art. 7 L.R. n. 17 del 2007. Incompetenza assoluta della Provincia BAT. Nullità  ex art. 21 septies legge n. 241 del 1990. Sviamento e malgoverno.
La Provincia BAT sarebbe incompetente a provvedere all’istruttoria in conferenza di servizi e al rilascio del provvedimento abilitativo di modifica sostanziale dell’AIA richiesto dalla Bleu srl, dovendo individuarsi nella Regione Puglia l’Amministrazione procedente ex art. 5, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 152 del 2006.
3. Il Comune di Minervino Murge – nel premettere che nella contrada Tufarelle insistono a pochi metri di distanza l’uno dall’altro impianti di raccolta, stoccaggio, trattamento e smaltimento di rifiuti speciali che, unitamente ad altre fonti inquinanti, compromettono in modo grave l’equilibrio ecologico dell’area rurale (in particolare, insistono la discarica per rifiuti speciali Bleu, la discarica per rifiuti speciali Cobema e l’impianto industriale per il trattamento e la depurazione di rifiuti liquidi speciali di frantoio oleario Solvic) – ha proposto l’appello R.G. n. 9901 del 2018, con cui ha articolato i seguenti motivi di impugnativa:
Errores in judicando. Sulla illegittimità  del capo 9 della sentenza impugnata.
L’istruttoria nel procedimento amministrativo per cui appello avrebbe colpevolmente ignorato il grave stato di inquinamento che colpisce la contrada Tufarelle e le acque che la attraversano in superficie e nel sottosuolo.
L’area territoriale oggetto dell’istanza di autorizzazione all’ampliamento della discarica Bleu sarebbe già  stata censita come sito inquinato dall’ARPA Puglia.
Il giudice di primo grado tacerebbe la rilevanza delle inoppugnate prove offerte dal Comune di Minervino Murge sull’inquinamento ambientale della contrada Tufarelle e rinvierebbe alla relazione ARPA del 27 febbraio 2018, di sei mesi successiva alla conclusione del procedimento amministrativo, in cui sarebbe taciuta la circostanza che, alla data dei campionamenti unilaterali, la discarica Cobema sarebbe stata già  oggetto di procedura di infrazione della Commissione europea per inottemperanza dell’obbligo di bonifica e di ripristino ambientale dopo la cessazione dell’attività  e l’abbandono dell’impianto.
L’inquinamento ambientale di contrada Tufarelle sarebbe stato provato dalla Procura della Repubblica, sebbene non ne sia stato identificato il responsabile, il che renderebbe illegittima la determinazione contestata alla luce del principio comunitario di precauzione.
Errores in judicando. Sulla illegittimità  del capo 8 della sentenza impugnata.
Bleu ha proposto una prima istanza in data 4 agosto 2008 per l’ampliamento della discarica in discorso, ma la richiesta stata respinta all’esito del parere contrario dell’ARPA Puglia motivato nella conferenza di servizi del 24 luglio 2012. L’Arpa Puglia, nel nuovo procedimento di ampliamento della discarica proposto dalla Bleu avrebbe incomprensibilmente capovolto la propria opinione, rendendo un parere favorevole in forza di argomentazioni del tutto disancorate dalla realtà  ed all’apparenza ignare della obiettiva contaminazione ambientale della contrada Tufarelle.
Sarebbe stato violato il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3000 del 2016, nonchè sussisterebbe una manifesta contraddittorietà  del parere ARPA reso nel luglio 2017 rispetto a quello contrario risalente al 2012, senza che nel frattempo siano state avviate opere di bonifica del suolo, del sottosuolo e delle acque contaminate in Contrada Tufarelle, area rurale definita “sito inquinato” dalla stessa ARPA Puglia giusta informativa del 7 novembre 2013.
Sulla illegittimità  del capo 6 della sentenza. Violazione del rapporto di delegazione in materia di apertura o ampliamento di discariche rifiuti. Violazione dell’art. 12 delle preleggi.
La Regione Puglia sarebbe la sola Autorità  competente per legge ad autorizzare l’apertura o l’ampliamento di discariche che ricevono rifiuti urbani o assimilabili agli urbani.
Errores in judicando. Sulla illegittimità  del capo II della sentenza impugnata.
La delega di firma, conferita dal Segretario Generale dell’Autorità  di Bacino del Distretto idrografico dell’Italia Meridionale con nota del 22 febbraio 2017, non riguarda, nè potrebbe riguardare, i pareri sulla sicurezza idraulica degli interventi edilizi nel territorio pugliese, per cui l’atto sarebbe viziato da eccesso di delega.
4. Le controparti si sono costituite in giudizio in entrambi i ricorsi per resistere agli appelli, contestando le argomentazioni svolte dai Comuni appellanti e concludendo per il rigetto dei gravami.
4.1. La Provincia di Barletta Andria Trani ha dedotto alcuni profili di inammissibilità  dell’appello proposto dal Comune di Canosa di Puglia, in quanto gran parte del gravame afferirebbe a differenti procedimenti amministrativi nonchè ha sostenuto che il Comune di Minervino Murge non avrebbe contestato in primo grado il difetto d’istruttoria inerente l’inquinamento ambientale della contrada Tufarelle.
4.2. La Bleu s.r.l. ha ugualmente prospettato la violazione del divieto dei nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a. Ha altresì eccepito l’inammissibilità  del ricorso proposto in primo grado dal Comune di Canosa di Puglia, in quanto non il Comune in cui l’impianto deve essere collocato, essendo lo stesso localizzato nel Comune di Minervino Murge; ha inoltre eccepito l’inammissibilità  del secondo motivo di ricorso per omessa impugnazione della nota regionale n. 1099 del 2016.
La Società  controinteressata ha ancora eccepito che il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Minervino Murge avverso le note della Regione Puglia n. 11405 del 14 novembre 2016 e 12628 del 17 novembre 2016 sarebbe irricevibile per tardività  nonchè ha eccepito l’omessa notifica del ricorso alla ASL Bat e all’Autorità  di Bacino, che hanno espresso parere favorevole nella conferenza di servizi, ed alla Solvic.
4.3. L’Autorità  di Bacino – Distretto Idrografico dell’Appennino Meridionale ha eccepito l’inammissibilità  dell’appello proposto dal Comune di Minervino Murge, in quanto, in violazione dell’art. 101 c.p.a., ometterebbe di indicare l’Autorità  di Bacino, che stata parte nel precedente giudizio e nei cui confronti l’impugnazione proposta.
4.4. Il Comune di Minervino Murge, con la memoria conclusionale del 9 novembre 2020, ha dedotto il tardivo deposito, da parte della Bleu s.r.l., della documentazione in data 30 ottobre 2020 ed ha richiamato l’omologa eccezione di tardività  formulata con riferimento alla produzione in data 10 maggio 2019. Parimenti, l’Arpa ha dedotto la tardiva produzione documentale da parte del Comune di Canosa di Puglia ed il Comune di Canosa di Puglia ha chiesto lo stralcio della relazione integrativa dell’Arpa a chiarimento della relazione già  depositata in giudizio.
5. Il Comune di Canosa di Puglia ha rappresentato che, nelle more del giudizio, la discarica per cui causa passata dal Bleu s.r.l. a Dupont Energetica s.p.a. in forza di atto di fusione per incorporazione del 13 luglio 2020 e che, su istanza di queste ultime, la Provincia BAT ha adottato la determinazione n. 655 del 12 agosto 2020, con cui, per un verso, ha disposto di volturare a favore della subentrante Dupont Energetica l’AIA rilasciata con la determinazione dirigenziale n. 1016 del 2017, oggetto del presente giudizio di appello, per altro verso, ha autorizzato una consistente modifica mediante l’aumento del 40% della capacità  annuale di smaltimento della discarica, portandola dagli attuali 100.000 t/a a 140.000 t/a.
Il Comune di Canosa di Puglia ha altresì evidenziato di avere impugnato tale atto dinanzi al Tar Puglia, sia in via cautelativa che per ulteriori vizi propri,
6. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, con atto del 27 dicembre 2018, ha comunicato al Comune di Canosa di Puglia l’inammissibilità , per mancanza di competenza dell’ente comunale ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, dell’opposizione avverso il procedimento in contestazione.
7. Questa Sezione, con l’ordinanza 25 ottobre 2019, n. 7274, in via preliminare, ha disposto la riunione dei giudizi relativi agli appelli in epigrafe, in quanto gli stessi, sebbene proposti avverso sentenze differenti, concernono una identica questione controversa, sicchè si presentano avvinti da una totale connessione oggettiva e da una parziale connessione soggettiva e, esaminati gli atti di causa, ha ritenuto necessario, ai fini del decidere, che l’ARPA Puglia fornisca una dettagliata e documentata relazione di chiarimenti avente ad oggetto:
– i criteri seguiti dall’Arpa Puglia nel rendere il parere favorevole con prescrizioni, in data 26 luglio 2017, con riguardo anche alla complessiva valutazione in termini di inquinamento dell’area rurale denominata “Contrada Tufarelle”, su cui insistono altri impianti di smaltimento;
– i criteri seguiti dall’Arpa Puglia nel rendere il parere interlocutorio favorevole con prescrizioni, in data 29 marzo 2017, prot. n. 11357-17, con riguardo anche: a) alle modalità  seguite nel calcolo della distanza di mt. 300, ivi indicata; b) alle modalità  attraverso le quali stato verificato il flusso, indicato come avente direzione SE, della falda (tenuto conto anche di quanto rappresentato dal Comune appellante a pag. 20 del ricorso, laddove si allega che in altro procedimento “l’Arpa Puglia ha espresso i pareri contrari prot. nn. 39527 del 13.7.2015 e 56676 del 28.9.2016 alla luce dei seguenti, significativi rilievi: “Con riferimento alla localizzazione impiantistica della nuova discarica per la quale sono state rilevate le condizioni “ESCLUDENTI” contemplate dall’art. 15 … del Piano di gestione dei rifiuti speciali nella Regione Puglia & si osserva che da uno studio, completato quest’anno, commissionato dal Comune di Canosa di Puglia nell’ambito di una Caratterizzazione Ambientale, stato individuato il flusso prevalente della falda sottesa il comprensorio di località  Tufarelle in direzione NE”); c) alle modalità  attraverso le quali stata verificata la idoneità  del posizionamento dei due pieziometri PMz1 e PMz3 e dell’ulteriore cautela prevista con riguardo al fondo di drenaggio;
– le ragioni per le quali le eventuali modifiche del progetto presentate dalla Blue srl abbiano consentito di mutare la valutazione rispetto a quella espressa in data 24 luglio 2012, in cui l’Arpa Puglia aveva esplicitamente dichiarato che “la discarica in oggetto, vista come un ‘unicum’ con la discarica Blue attualmente in esercizio, non ha soluzioni di continuità  territoriale con la piattaforma depurativa di reflui liquidi speciali pericolosi e non della Società  S.OL.VI.C., già  autorizzata con D.D. n. 479 del 15/09/2001, che pur non essendo qualificata come discarica, per il notevole accumulo di reflui che la stessa detiene, pone la problematica su cennata circa l’individuazione del responsabile dell’inquinamento” ed a quella espressa nel 2016 (data poco leggibile, parere reso in esito a quanto richiesto in data 22 dicembre 2015) (parere depositato in giudizio dal Comune appellante in data 18 ottobre 2018, all. 1), in cui affermato che “Si rileva comunque che, essendo la discarica BLEU s.r.l. ubicata in adiacenza alla piattaforma per il trattamento di reflui liquidi pericolosi e non pericolosi della Società  SOLVIC s.r.l. la quale, pur non essendo qualificata come discarica, detiene stoccate in vasche interrate migliaia di metri cubi di reflui liquidi pericolosi e non pericolosi, e che detta posizione non consente di individuare il responsabile dell’eventuale inquinamento delle acque sotterranee, sussiste contrasto con il Piano di gestione dei rifiuti speciali nella Regione Puglia & localizzazione impianti. Stante detto contrasto per quanto al richiamato Piano non sono consentiti ampliamenti o varianti sostanziali agli impianti esistenti”;
– le ragioni per le quali l’Arpa Puglia, nel parere favorevole, ha ritenuto di non valutare, ai fini del richiesto ampliamento della discarica Blue, la contiguità  con l’impianto della Società  S.OL.VIC.
L’incombente istruttorio stato adempiuto e le parti hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.
8. All’udienza pubblica del 10 dicembre 2020, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa stata trattenuta per la decisione.
9. Il Collegio, in via preliminare, ribadisce la riunione dei giudizi relativi agli appelli in epigrafi, già  disposta con la richiamata ordinanza di questa Sezione n. 7274 del 2019, in ragione della identità  della questione controversa.
10. Il Collegio, ancora in via preliminare, disattende la pluralità  di eccezioni proposte in rito dalle parti.
10.1. Per quanto attiene alla contestazione della tardività  della documentazioni presentata ed alla richiesta di stralcio dei chiarimenti forniti dall’Arpa Puglia, nonchè alla omessa o alla tardiva impugnativa di note regionali, le questioni si presentano irrilevanti ai fini del decidere.
10.2. L’eccezione di inammissibilità  del ricorso proposto dal Comune di Minervino Murge per omessa notifica alla ASL Bat, all’Autorità  di Bacino ed alla Solvic, a prescindere dal fatto che il ricorso sarebbe comunque ammissibile per essere stato notificato ad almeno un controinteressato e tenuto conto del fatto che l’Autorità  di Bacino si comunque costituita anche nel giudizio di primo grado, infondata, in quanto l’ASL Bat e la Solvic non possono essere ritenute parti necessarie del giudizio.
10.3. Le eccezioni di inammissibilità  degli appelli per violazione del divieto dei nova di cui all’art. 104 c.p.a. nonchè la carenza di legittimazione all’impugnativa da parte del Comune di Canosa di Puglia sono da disattendere per quanto si dià  infra.
11. La Provincia di Barletta – Andria – Trani, con la determinazione dirigenziale n. 1016 del 25 agosto 2017, ha concluso positivamente, con prescrizioni, ai sensi e per gli effetti degli artt. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990, la conferenza di servizi – valutazione di impatto ambientale coordinata all’autorizzazione integrata ambientale – impianto di discarica per rifiuti non pericolosi ubicato in località  Tufarelle, Comune di Minervino Murge, proponente Società  Blue s.r.l.
Di talchè, relativamente al detto progetto, ha espresso un giudizio di compatibilità  ambientale favorevole con le prescrizioni ed ha rilasciato, contestualmente al giudizio di favore di VIA, ai sensi degli artt. 10 e 29-sexies del d.lgs. n. 152 del 2006 e delle disposizioni di cui all’art. 14 della L.R. 11 del 2001, l’autorizzazione integrata ambientale, condizionata al rispetto di tutte le prescrizioni imposte.
11.1. Il provvedimento stato adottato vista anche la nota del 10 agosto 2017, con cui l’Arpa Puglia DAP BAT ha approvato il Piano di Sorveglianza e Controllo (PSC), così come adeguato dalla società  proponente, con la formulazione delle seguenti prescrizioni:
– il monitoraggio del sottosuolo mediante il Sistema Geoelettrico dovà  avvenire annualmente in concomitanza degli autocontrolli della qualità  delle acque sotterranee dai piezometri all’uopo predisposti. Gli stessi controlli geoelettrici dovranno essere effettuati altresì ogni qual volta si manifestino superamenti dei valori limite tabellari nelle concentrazioni dei parametri analizzati nelle acque sotterranee prelevate dai piezometri di controllo predisposti a valle idrogeologico del sito;
– il monitoraggio delle emissioni odorigene misurate presso i ricettori individuati dovà  essere eseguito utilizzando la metodologia dell’Olfattometria Dinamica, con la periodicità  prevista, e comunque in corrispondenza di possibili condizioni di criticità  d’impatto o meteo climatiche;
– in occasione delle analisi delle Matrici Ambientali e delle misure delle ricadute al suolo (Top Soll) dovranno essere misurate anche le concentrazioni al suolo & degli inquinanti SOx ed NOx nei punti individuati nella modellizzazione presso il Parco Regionale Fiume Ofanto.
L’allegato A al provvedimento ha dato conto dei dissensi formulati, per i profili localizzativi e ambientali a scala locale afferenti al procedimento di AIA, dal Comune di Minervino Murge, il cui territorio direttamente interessato dal progetto, e dal Comune di Canosa di Puglia, in qualità  di Amministrazione interessata ai fini Via al progetto, ed ha analiticamente confutato gli stessi.
11.2. Ciò evidenzia di per sè la legittimazione all’impugnativa non solo del Comune di Minervino Murge, ma anche dell’Amministrazione comunale di Canosa di Puglia, che espressamente indicata nel provvedimento della Provincia BAT come Amministrazione interessata al progetto ai fini VIA.
12. Il Collegio ritiene che debbano essere disattese le doglianze con cui i Comuni appellanti hanno sostenuto, da un lato, che la delega di firma conferita per l’Autorità  di bacino della Puglia, in conformità  all’art. 12, comma 7, del d.m. 25 ottobre 2016, avrebbe potuto autonomamente esplicarsi soltanto con riguardo agli atti ordinari dell’Autorità , mentre dovrebbe ritenersi riservata al Segretario Generale dell’Autorità  di bacino del Distretto Idrografico dell’Italia Meridionale la competenza sui pareri di sicurezza idraulica degli interventi effettuati, dall’altro, che la Provincia BAT sarebbe incompetente a provvedere all’istruttoria in conferenza di servizi e al rilascio del provvedimento abilitativo di modifica sostanziale dell’AIA richiesto dalla Bleu srl, dovendo individuarsi nella Regione Puglia l’Amministrazione procedente ex art. 5, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 152 del 2006.
12.1. Il DM 25 ottobre 2016 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare reca la disciplina dell’attribuzione e del trasferimento alle Autorità  di bacino distrettuali del personale e delle risorse strumentali, ivi comprese le sedi, e finanziarie delle Autorità  di bacino, di cui alla legge 18 maggio 1989, n. 183.
Infatti, alle soppresse Autorità  di bacino nazionali, interregionali e regionali sono subentrate le Autorità  di bacino distrettuali per ciascun distretto idrografico in cui stato ripartito il territorio nazionale.
L’art. 12 del detto DM 25 ottobre 2016, per garantire la continuità  delle attività , ha stabilito le modalità  di attuazione delle disposizioni del decreto ai sensi dell’art. 51, comma 4, della legge 28 maggio 1989, n. 183, disponendo che i segretari generali delle Autorità  di bacino nazionali restano in carica e sono incaricati dell’attuazione del decreto ai fini dell’avvio operativo delle Autorità  di bacino, svolgendo le funzioni loro attribuite comunque non oltre la nomina dei segretari generali delle Autorità  di bacino..
Il combinato disposto del sesto e settimo comma dell’art. 12 dispone che, fino all’emanazione del D.P.C.M. di cui all’art. 63, comma 4, del D.lgs. n. 152 del 2006, per le attività  di pianificazione di bacino, “ivi compresi il rilascio dei pareri afferenti ai piani di bacino” e le attività  di aggiornamento e modifica dei medesimi piani facenti capo alle soppresse Autorità  di bacino nazionali, interregionali e regionali e alle strutture regionali comprese nei singoli distretti che svolgono, alla data di entrata in vigore del decreto, funzioni di autorità  di bacino, i segretari generali si avvalgono, “anche mediante delega di firma”, delle strutture delle Autorità  di bacino nazionali, interregionali e regionali ovvero, d’intesa con le regioni, delle strutture regionali comprese nel proprio distretto che svolgono, alla data di entrata in vigore del decreto, funzioni di Autorità  di bacino.
I pareri afferenti i piani di bacino, pertanto, sono attività  espressamente delegabili, sicchè la delega conferita nel caso di specie deve ritenersi legittima.
12.2. La Provincia, che peraltro ha promosso la conferenza di servizi a seguito di motivata declinatoria di competenza della Regione Puglia, l’Ente competente allo svolgimento del procedimento ed all’adozione del provvedimento conclusivo ai sensi dell’elenco A.2 di cui all’allegato A della L.R. Puglia n. 11 del 2001 che, tra gli altri, attribuisce alla competenza della Provincia i progetti relative alle discariche di rifiuti speciali, a esclusione delle discariche per inerti con capacità  sino 50.000 mc (lett. A.2.j).
D’altra parte, l’art. 7 della L.R. Puglia n. 17 del 2007 prevede che l’istruttoria e il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale per le attività  di cui all’allegato 1 del d.lgs. n. 59 del 2005 (il cui punto 5.3. indica gli impianti per l’eliminazione dei rifiuti non pericolosi quali definiti nell’allegato 11 A della direttiva 75/442/CEE ai punti D8, D9 con capacità  superiore a 50 tonnellate al giorno) delegata, a decorrere dal 1° luglio 2007, alla provincia competente per territorio.
13. Il Collegio ritiene che siano fondate le doglianze relative alla carenza di istruttoria e di motivazione del provvedimento in contestazione.
13.1. Il punto di partenza per l’esame di tali doglianze costituito dal Piano di Gestione dei Rifiuti Speciali della Regione Puglia, che, all’art. 16, comma 2, identifica il sistema dei vincoli relativi alla localizzazione di nuovi impianti per lo smaltimento e il recupero di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi individuando determinati criteri, tra cui:
– favorire la minimizzazione dell’impatto ambientale degli impianti e delle attività  in considerazione dei vincoli ambientali, paesaggistici naturalistici, antropologici e minimizzando i rischi per la salute umana e per l’ambiente (punto n. 2);
– localizzazione di nuovi impianti ad una distanza sufficiente da quelli esistenti che consenta di distinguere ed individuare il responsabile di un eventuale fenomeno di inquinamento, al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci, nel rispetto del principio comunitario “chi inquina paga” (punto n. 6).
I due criteri sono pienamente coerenti con i principi stabiliti dall’art. 178 del d.lgs. n. 152 del 2006, come da ultimo modificato dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 116 del 2020, secondo cui “la gestione dei rifiuti effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità , di proporzionalità , di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nel rispetto del principio della concorrenza nonchè del principio chi inquina paga“.
13.2. La determinazione dirigenziale impugnata della Provincia di Barletta – Andria – Trani, n. 1016 del 25 agosto 2017, per quanto attiene ai profili istruttori, relativi alla materia ambientale, afferenti sia al procedimento di VIA che di AIA, ha acquisito nella conferenza dei servizi:
– il parere favorevole con prescrizioni del Comitato Tecnico Provinciale per le Materie Ambientali;
– il parere tecnico favorevole con prescrizioni da parte dell’ARPA Puglia.
Hanno espresso il loro dissenso, invece, gli organi politici e le strutture tecniche comunali del Comune di Minervino Murge, il cui territorio direttamente interessato dal progetto, nonchè del Comune di Canosa di Puglia, in qualità  di Amministrazione interessata al progetto ai fini VIA.
13.3. Il Comune di Canosa di Puglia, con il ricorso proposto in primo grado, ha ampiamente dedotto “sull’illegittimità  dei pareri favorevoli espressi dall’ARPA Puglia DAP BT e dal Comitato tecnico provinciale per la materia ambientale”, mentre il Comune di Minervino Murge, con il ricorso proposto in primo grado, ha ampiamento dedotto circa l’eccesso di potere “per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione”.
Tra i motivi di appello, il Comune di Canosa di Puglia, tra l’altro, ha sostenuto che la criticità  ambientale dell’area, di cui la conferenza avrebbe omesso il doveroso approfondimento, risulterebbe per tabulas dalla situazione degli impianti di discarica esistenti nell’area (piattaforma Solvic, discarica Cobema).
Il Comune di Minervino Murge ha sostenuto in appello, tra l’altro, che l’istruttoria nel procedimento amministrativo per cui causa avrebbe colpevolmente ignorato il grave stato di inquinamento che colpisce la contrada Tufarelle e le acque che la attraversano in superficie e nel sottosuolo e che l’area territoriale oggetto dell’istanza di autorizzazione all’ampliamento della discarica Bleu sarebbe già  stata censita come sito inquinato dall’ARPA Puglia.
Di talchè, con riferimento ai motivi che, per le ragioni che si vedà  infra, il Collegio ritiene fondati, non sussiste alcun ampliamento del thema decidendum e, quindi, non sussiste alcuna violazione del divieto dei nova in appello sancito dall’art. 104 c.p.a.
13.4. Il giudice di primo grado, con la sentenza 1° agosto 2018, n. 1135, sul ricorso proposto dal Comune di Canosa di Puglia ha statuito che:
“7. Con il secondo motivo di ricorso il Comune ricorrente censura nel merito le valutazioni che hanno condotto all’adozione della determinazione gravata.
7.1 Con un primo profilo di doglianza si contesta l’operato della Provincia BAT nella parte in cui, nell’allegato “A” alla determina n. 1016 del 25 agosto 2017 avrebbe “opposto” sue autonome deduzioni in merito al dissenso espresso dai Comuni di Minervino Murge e Canosa di Puglia, in quanto nella specie si sarebbe dinanzi a conferenza di servizi sincrona.
7.1.a La censura infondata.
7.1.b L’art.14 ter comma 7, stabilisce che l’Amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’art. 14 quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.
7.1.c Orbene, dalla lettura dell’Allegato A al provvedimento impugnato, facile evincere che la Provincia non ha fatto altro che assolvere puntualmente all’onere motivazionale posto a suo carico dall’art. 14 ter, illustrando le ragioni della propria determinazione conclusiva, tenendo conto delle posizioni nettamente prevalenti e della inidoneità  dei dissensi dei due Comuni (unici enti a pronunciarsi negativamente sull’istanza) a superarle.
7.2 Sotto altro profilo, il Comune ricorrente si duole di un “cambio di rotta” delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale e sanitaria rispetto ad altri procedimenti riguardanti la Bleu, assumendo che le rilevanti questioni poste dal Comune di Canosa, sia in relazione all’applicazione del criterio escludente del PRGRS che all’analisi dell’impatto cumulativo determinato dalla presenza di altri impianti, sarebbero state esaminate soltanto dall’Amministrazione procedente mentre avrebbero dovuto costituire oggetto di uno specifico approfondimento dell’ARPA e del Comitato Tecnico Provinciale.
7.2.a) Anche detto motivo infondato.
7.2.b) Come risulta dagli atti, la Provincia BAT ha esaminato funditus la questione del c.d. criterio escludente del PRGRS, sulla base di approfondita istruttoria basata sia sulle valutazioni di cui alla nota prot. 1099 del 5 febbraio 2016 del Servizio Gestione dei Rifiuti della Regione (Servizio redattore e proponente del PRGRS) – con cui si precisa che “i vincoli relativi alla localizzazione dei nuovi impianti e delle modifiche agli impianti esistenti previsti dal PRGRS devono essere verificati all’Ente preposto al rilascio dell’autorizzazione, eventualmente con il contributo degli organi tecnici, anche al fine di dar compiutamente conto di tutti gli elementi utili (impatti cumulativi, indagini, sperimentale, studi ed approfondimenti)”- che sulle accurate valutazioni espresse sul punto dagli organi tecnici partecipanti alla conferenza; valutazioni richiamate per relationem nella Determina di VIA/AIA, evidenziandosi, in particolare, che: “il criterio escludente relativo alla “preesistenza di discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento” previsto dal PRGRS, stato volutamente definito dal legislatore senza una specifica individuazione dimensionale della distanza minima da rispettare, considerato che tale definizione non può che discendere da una valutazione tecnico-scientifica ispirata al principio di “precauzione” che deve essere effettuata caso per caso, in ragione delle caratteristiche del progetto proposto e delle condizioni dell’area a contorno del sito interessato dall’intervento. Fatta la necessaria premessa, si evidenzia che, nell’ambito del procedimento de quo, sono stati acquisiti studi tecnico-scientifici prodotti dalla società  istante e le valutazioni dell’organo tecnico consultivo (Comitato tecnico provinciale) ed istituzionale (Arpa Puglia DAP BAT), i cui contenuti qui si intendono integralmente richiamati, che hanno consentito di ritenere conforme la proposta progettuale rispetto al PRGRS, anche relativamente al criterio sopra indicato, atteso che le caratteristiche dell’area ed i sistemi di monitoraggio proposti dalla società  proponente, successivamente rimodulati e integrati (rete di rilevamento geoelettrica e sistema di monitoraggio delle acque sotterranee) nel corso dello svolgimento de procedimento de quo, consentono l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento”.
7.2.c) In particolare, l’ARPA Puglia, nel suo parere del 29 marzo 2017, ha valutato il criterio c.d. escludente della vicinanza, previsto dal Piano di gestione dei Rifiuti Speciali, precisando che “La distanza di circa 300 mt tra il bacino della discarica esistente e il bacino in proposta, attesa la direzione del flusso della falda sotterranea e l’interposizione dei pieziometri denominati PMz1 PMz3 esistenti, si ritiene possa permettere l’individuazione della responsabilità  di una eventuale perdita delle funzioni di impermeabilizzazione delle barriere poste a contenimento delle stesse discariche con conseguente interessamento delle acque sotterranee. A maggior cautela sarebbe comunque opportuno del nuovo sito di discarica in aggiunta a quanto previsto a progetto, di uno strato drenante di controllo con relativi pozzi e reti di captazione. In sede di CDS saà  indicato il posizionamento ritenuto più idoneo dei pieziometri di monitoraggio della qualità  delle acque sotterranee in funzione della direzione del flusso di falda”.
7.2.d) Analogamente, le previsioni del PRGRS risultano oggetto di specifica analisi da parte del Comitato Tecnico Provinciale che ha esaminato, in relazione alle previsioni del PRGS, l’impatto dell’impianto da autorizzare in relazione agli altri impianti presenti nella vasta area, valutando l’effetto cumulo e facendo espresso richiamo, nel parere reso nella seduta della conferenza dei servizi del 26 luglio 2017, alle relazioni specialistiche sulla diffusione e ricaduta al suolo degli inquinanti, valutando positivamente, “che sono state eseguite simulazioni dello stato attuale (discarica Bleu esistente + impianto Solvic) ed il progetto (sommando lo stato attuale il contributo della discarica in progetto)” e ritenendo che “dal punto di vista dell’impatto ambientale sanitario (VIIAS) il documento presentato risulta conforme alla Linee Guida per la valutazione integrata di impatto ambientale e sanitario (VIIAS) nelle procedure di autorizzazione ambientale (VAS, VIA e AIA), redatte da ISPRA nel febbraio 2016 e non ha messo in evidenza alcun rischio a carico delle popolazioni dei vari recettori individuati per esposizione cronica ai contaminanti considerati”.
7.3 Nè può dirsi che il diverso contenuto (negativo) del parere reso da Arpa rispetto ad altro progetto di ampliamento, in passato presentato dalla stessa società , sia indice di contraddittorietà  della valutazione svolta e integri violazione di giudicato rispetto alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 3000/2017, atteso che:
– il nuovo parere afferisce ad un diverso procedimento e si riferisce a diverso progetto (enormemente ridimensionato rispetto al primo), sicchè esso rappresenta corretta esplicazione della potestà  valutativa dell’organo tecnico in questione, legittimamente svoltasi entro gli spazi lasciati liberi dalla statuizione de qua, in ragione della diversità  dell’oggetto da valutare:
– nel caso di specie emersa la possibilità  di neutralizzare le criticità  (che erano state ritenute ostative rispetto al precedente progetto e incentrate essenzialmente sull’impossibilità  di individuare il responsabile dell’eventuale inquinamento, a causa della vicinanza tra i vari impianti collocati nella vasta area) grazie alle caratteristiche dell’area ed ai sistemi di monitoraggio proposti dalla società  istante, per come rimodulati e integrati nel corso del procedimento de quo.
Tanto consegue, in particolare, sia alla collocazione del nuovo impianto ad una più consona distanza di 300 mt dalla vecchia discarica (distanza esattamente calcolata tenendo conto dei bacini destinati a contenere i rifiuti, con esclusione delle aree di movimentazione), che in ragione dell’utilizzo di sistemi di monitoraggio dell’inquinamento che, all’attuale stato delle conoscenze tecnico-scientifiche, consentono, sulla base di plausibili previsioni non oggetto di specifica smentita, di assicurare, come detto, l’individuazione delle eventuali responsabilità  in caso di inquinamento della falda, prevedendosi l’aumento dei pozzi di monitoraggio e il rilevamento geoelettrico della direzione dei flussi sotterranei tracciati da un’eventuale dispersione nel sottosuolo di sostanze inquinanti.
7.4 In sostanza, la revisione progettuale da ultimo apportata dalla Bleu e necessaria ai fini dell’assenso consente di ritenere raggiunto un adeguato bilanciamento tra l’interesse pubblico alla razionale realizzazione di impianti di smaltimento dei rifiuti e le esigenze di tutela ambientale, superandosi l’iniziale posizione ostativa espressa dalla Provincia ed ancorata sulla cd. opzione zero (di cui alla sentenza n. 3000/2016 del Consiglio di Stato).
Invero, le specifiche caratteristiche tecniche del nuovo progetto, meno impattante del precedente e collocato ad una distanza stimata sufficiente dalla discarica preesistente, unitamente alle indicazioni e rilievi formulati in sede conferenziale dalle autorità  intervenute, in particolare circa le modalità  costruttive e sistemi di rilevamento e controllo dell’inquinamento della falda, cui sono conseguiti i necessari approfondimenti istruttori e progettuali, hanno consentito di giungere ad una soluzione soddisfacente, ritenuta dall’Autorità  decidente, in maniera coerente e non irragionevole, rispettosa del principio di precauzione ed in grado di garantire l’individuazione delle specifiche responsabilità  in caso di eventuale inquinamento prodotto dall’impianto, secondo il principio “chi inquina paga”, senza che la vicinanza ad altre discariche rappresenti più fattore ostativo.
7.5 E’ inoltre infondato l’ulteriore concorrente profilo di censura dedotto con il motivo in esame, relativo all’asserita omessa valutazione della critica situazione ambientale dell’area a contorno del sito interessato dall’intervento.
7.5.a) Sul punto il Collegio deve rimarcare che le indagini condotte da ARPA, non oggetto di smentita alcuna, hanno fatto emergere l’assenza di inquinamento nell’area d’intorno, stante il mancato superamento dei valori limite di cui alla tabella 2 dell’allegato 5 alla parte IV del D.lgs. 152 e s.m.i., tanto sia in relazione alla piattaforma Bleu che alla discarica Cobema, evidenziandosi che solo per il parametro Ferro, si sono registrate eccedenze (peraltro non inattese nella zona considerata a causa della natura stratigrafica del terreno e della presenza di “terre rosse”) rispetto al valore tabellare di riferimento nel pozzo di valle P03, mentre nell’altro pozzo di valle campionato (P04) emerso un valore di concentrazione inferiore al limite previsto dalla norma.
7.5.b) Una specifica notazione meritano, inoltre, i rilievi da ultimo formulati dalla difesa attorea, in ordine ai risultati della relazione di verificazione dall’ISPRA sul carico inquinante prodotto dalla piattaforma Solvic (resa nel giudizio, r.g. n. 1618/2014, esitato con la sentenza di questa Sezione n. 908 del 21 giugno 2018).
In merito va rimarcato che seppur con detta relazione vengono stigmatizzate diverse criticità  emerse nella gestione del predetto impianto di trattamento e depurazione di reflui e rifiuti liquidi speciali, tuttavia, non per questo possono ritenersi superate le specifiche valutazioni formulate in relazione alla proposta progettuale della Bleu svolte dalle Amministrazioni e organi tecnici intervenuti nell’ambito della Conferenza dei servizi de qua, anche confortate da perizia di parte (cfr. in particolare relazione Arpa del 27 febbraio 2018 e Relazione Prof. Pagliarulo sulla Caratterizzazione prodotta dalla Bleu, in atti), attestanti:
– l’elevato livello di garanzia per l’ambiente assicurato dalla costruzione e gestione della nuova discarica con soluzioni altamente innovative ed elevatissimi livelli di sicurezza, in conformità  alla vigente normativa in materia;
– l’assenza di inquinamento del sito interessato dall’intervento e di contorno, stante l’assenza di tracce di contaminazione ambientale, provate anche dalla vocazione agricola del territorio limitrofo, con colture di pregio, per le quali, come rimarcato dalla controinteressata, l’assenza di contaminazione da agenti inquinanti anche attestata dalle certificazioni di qualità  dei relativi prodotti, in particolare vini DOC, IGT e DOCG;
– l’assenza, infine, di interferenze tra gli impianti tali da impedire l’individuazione delle specifiche responsabilità  nella produzione di un eventuale inquinamento, proveniente, in particolare, dall’ampliamento della Discarica Bleu, grazie all’utilizzo di sofisticati e precisi sistemi di monitoraggio e controllo.
7.6 Conclusivamente, nell’ambito del procedimento esitato nel positivo giudizio di compatibilità  ambientale, vengono affrontati e superati tutti i rilievi formulati dai Comuni di Canosa e Minervino Murge, unici due enti ad esprimere parere sfavorevole all’intervento, grazie al puntuale rinvio agli approfonditi pareri positivi resi dalle autorità  intervenute (in particolare dal Comitato Provinciale per le Materie Ambientali, dall’ARPA Puglia e ASL Bat) che si sottraggono, come visto, ai rilievi critici complessivamente formulati da parte ricorrente, non palesandosi le valutazioni censurate come manifestamente illogiche o incongrue, anche tenuto conto che il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali va rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità  della valutazione degli elementi di fatto acquisiti, non potendosi far leva su criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità  della valutazione stessa.
Ciò in conformità  al fermo orientamento giurisprudenziale, per cui in subiecta materia il giudizio dell’Amministrazione risulta caratterizzato da profili particolarmente intensi di discrezionalità  amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, con la conseguenza che le scelte effettuate, si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo ogniqualvolta le medesime non si rivelino come palesemente erronee ovvero irragionevoli, come, appunto, nel caso di specie (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 2018, n. 1239)”.
13.5. Con la sentenza 1° agosto 2018, n. 1135, sul ricorso proposto dal Comune di Minervino Murge, il Tar Puglia ha statuito che:
“9. Con una separata serie di censure il Comune di Minervino Murge (motivi sub 5, 6 e 7) lamenta, in estrema e doverosa sintesi, la violazione della normativa in materia di impatto ambientale e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione che inficerebbe la legittimità  della determina oggetto dell’odierna impugnativa, sotto vari dirimenti profili.
9.a) In primis, la Provincia avrebbe trascurato di rilevare che il sito di contrada Tufarelle era ed un sito fortemente inquinato, come emergerebbe dalle indagini svolte dall’ARPA Puglia e, sulla base di esse, dalla Procura della Repubblica di Trani, oltre che nell’ambito di un A.T.P. presso il Tribunale di Trani: talchè, in tesi di parte, tali dati istruttori avrebbero dovuto condurre ad una diversa conclusione, senz’altro negativa, del procedimento de quo.
In particolare, si sottolinea che la contrada Tufarelle ospita la Discarica COBEMA, ricompresa – con Deliberazione di Giunta n. 2333 del 21 aprile 1994 – nel Piano di Bonifica dei siti inquinati ai sensi dell’art. 5 D.L. 31 agosto 1987, n. 361, convertito con la legge n. 447/1987, ad oggi non ancora bonificata e oggetto di indagini a cura della Procura della Repubblica di Trani nell’ambito del Procedimento Penale n. 3415/2003 r.g.n.r., relativo a reati ambientali.
9.b) Sotto altro profilo, si rimarca che il Comitato Tecnico Provinciale avrebbe, tra l’altro, del tutto trascurato di considerare che la Contrada “Tufarelle”, sita a circa 9 km dall’abitato di Minervino Murge, attraversata dall’affluente Torrente Locone (che sfocia nel fiume Ofanto) e ospita da tempo immemorabile pregiate vigne e uliveti, e che i plurimi impianti di raccolta, stoccaggio, trattamento e smaltimento di rifiuti speciali che ivi risultano situati (Discariche Cobema e Bleu e piattaforma Solvic), a pochi metri di distanza l’uno dall’altro, minacciano l’equilibrio dell’ecosistema, mettendone a rischio l’economia del territorio che su tali culture di pregio si fonda.
9.c) Alla luce di tali superiori evidenze, in tesi del Comune di Minervino Murge, il Comitato Tecnico Provinciale per le materie ambientali avrebbe espresso parere favorevole all’istanza della Bleu, in maniera del tutto incomprensibile e contraddittoria, senza peraltro lasciare trasparire le ragioni del capovolgimento di opinione rispetto al precedente parere negativo espresso, restando del tutto indifferente alle vicende storiche di inquinamento e alla prescrizione, prevista dal P.R.G.R.S. approvato con DGR n. 2668 del 28 dicembre 2009 e DGR n. 819 del 23 aprile 2015, che esclude la localizzazione di nuove discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile in caso di inquinamento, così come sancito dalla più volte citata Sentenza del Consiglio di Stato, n. 3000/2016, passata in giudicato.
9.d) Sotto altro profilo, inoltre, si sarebbe del tutto immotivatamente superata la lacunosità  dello studio di impatto ambientale presentato dalla società , non approfondendosi adeguatamente gli impatti sul suolo, sulle componenti ambientali ricadenti nel Parco Naturale Regionale Fiume Ofanto e i possibili impatti provenienti dalle emissioni odorigene; concedendosi, infine, del tutto inopinatamente un termine per controdeduzioni rispetto al parere definitivo non favorevole espresso in sede conferenziale dal Comitato Tecnico Provinciale, in violazione del comma 7 dell’art. 14 ter L. n. 241/1990.
9.1 Le censure non possono essere condivise.
9.1.a) Sotto un primo aspetto, va ribadito che, allo stato, le indagini condotte da ARPA hanno fatto emergere il mancato superamento dei valori limite di cui alla tabella 2 dell’allegato 5 alla parte IV del D.lgs. 152 e s.m.i., tanto sia in relazione alla piattaforma Bleu che alla discarica Cobema, evidenziandosi che solo per il parametro “ferro” si sono registrate eccedenze (peraltro non inattese nella zona considerata a causa della natura stratigrafica del terreno e della presenza di “terre rosse”) rispetto al valore tabellare di riferimento nel pozzo di valle P03, mentre nell’altro pozzo di valle campionato (P04) emerso un valore di concentrazione inferiore al limite previsto dalla norma.
Anche per la piattaforma Solvic non sono emerse, allo stato, tracce di contaminazione ambientale da essa originanti e interferenti con il sito interessato dal nuovo intervento (cfr. relazione Arpa del 27 febbraio 2018 e Relazione Prof. Pagliarulo sulla Caratterizzazione prodotta dalla Bleu, in atti).
Nè può essere di aiuto alla tesi della parte ricorrente il richiamo alle indagini penali afferenti a presunte responsabilità  per reati ambientali, risalenti ad oltre quindici anni addietro, posto che i processi che ne sono conseguiti si sono conclusi con due sentenze di proscioglimento, che hanno smentito le relazioni dei consulenti del PM (richiamate dal Comune di Minervino come prova dello stato di contaminazione addebitabile alla Bleu).
In particolare, con la sentenza n. 3604/2013 della Corte di Appello di Bari si accertato, a seguito di indagini eseguite in conformità  a quanto prescritto dal D.M. 471/1999, con monitoraggio sia di alcuni pozzi esistenti che di tre nuovi piezometri, che le concentrazioni per tutti i componenti richiesti dal D.M. 471/99 sono risultate conformi ai limiti di legge, ad eccezione del ferro, il cui superamento invece risultato riconducibile alle modalità  di costruzione dei pozzi ed alla presenza di solfuro di idrogeno nelle acque di falda, che agevola le azioni corrosive delle tubazioni, ed dunque indipendente dall’attività  delle discariche.
9.1.b) Le superiori considerazioni consentono di superare le censure di eccesso di potere per difetto di istruttoria dedotte in ricorso, stante, anche sotto tale ulteriore profilo esaminato, l’assenza del rischio (solo paventato e indimostrato) per le colture d’eccellenza insistenti sul territorio, emergendo dalle indagini condotte dall’Arpa, come visto, un quadro sostanzialmente differente rispetto a quello rappresentato in ricorso, di modo che non possibile ritenere acclarato l’asserito inquinamento del sito.
9.1.c) Quanto alle doglianze rappresentate al precedente punto sub 9.c):
– da un lato, va ribadito quanto già  argomentato in relazione alle censure appuntate sul parere Arpa, in ordine alla insussistenza della dedotta violazione di giudicato, stante la diversità  dei progetti oggetto di richiesta di autorizzazione;
– dall’altro, va soggiunto che la revisione progettuale da ultimo apportata dalla Bleu finisce per rendere compatibile l’intervento in esame con i contrastanti interessi originariamente espressi dalle varie amministrazioni (in tutto o in parte) dissenzienti, giungendosi ad un equilibrato bilanciamento tra l’interesse pubblico alla razionale realizzazione di impianti di smaltimento dei rifiuti e le esigenze di tutela ambientale, grazie all’apporto delle modifiche necessarie ai fini dell’assenso che hanno consentito di superare l’iniziale posizione ostativa ancorata sulla cd. opzione zero (di cui alla sentenza n. 3000/2016 del Consiglio di Stato).
Invero, le specifiche caratteristiche tecniche del nuovo progetto, meno impattante del precedente e collocato ad una distanza ritenuta sufficiente dalla discarica preesistente, unitamente alle indicazioni e rilievi formulati in sede conferenziale dalle autorità  intervenute, in particolare circa le modalità  costruttive e sistemi di rilevamento e controllo dell’inquinamento della falda, cui sono conseguiti i necessari approfondimenti istruttori e progettuali, hanno consentito di giungere ad una soluzione soddisfacente, ritenuta dall’Autorità  decidente, in maniera coerente e non irragionevole, rispettosa del principio di precauzione ed in grado di garantire l’individuazione delle specifiche responsabilità  in caso di eventuale inquinamento prodotto dall’impianto, secondo il principio “chi inquina paga”, senza che la vicinanza ad altre discariche rappresenti più fattore ostativo, atteso che, come condivisibilmente argomentato: “il criterio escludente relativo alla “preesistenza di discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento” previsto dal PRGRS, stato volutamente definito dal legislatore senza una specifica individuazione dimensionale della distanza minima da rispettare, considerato che tale definizione non può che discendere da una valutazione tecnico-scientifica ispirata al principio di “precauzione” che deve essere effettuata caso per caso, in ragione delle caratteristiche del progetto proposto e delle condizioni dell’area a contorno del sito interessato dall’intervento” (cfr. Allegato A alla determina di VIA/AIA).
9.1.d) Sotto altro aspetto, nemmeno può dirsi che la determinazione conclusiva, assunta all’esito della Conferenza dei servizi, sia priva di adeguata motivazione, avendo l’autorità  decidente, attraverso il rinvio agli approfonditi pareri positivi resi dalle autorità  intervenute ed in particolare dal Comitato Provinciale per le Materie Ambientali, dall’ARPA Puglia e ASL Bat, affrontato e superato tutti i rilievi formulati dal Comune di Minervino Murge, oltre che del Comune di Canosa, unici due enti che hanno espresso parere sfavorevole all’intervento.
9.2 Una specifica notazione meritano, inoltre, i rilievi da ultimo formulati dalla difesa attorea, in ordine ai risultati della relazione di verificazione dall’ISPRA sul carico inquinante prodotto dalla piattaforma Solvic (resa nel giudizio, r.g. n. 1618/2014, esitato con la sentenza di questa Sezione n. 908 del 21 giugno 2018).
Sul punto il Collegio deve rilevare che, seppur con detta relazione vengono stigmatizzate diverse criticità  emerse nella gestione del predetto impianto di trattamento e depurazione di reflui e rifiuti liquidi speciali, tuttavia, non per questo possono ritenersi superate le specifiche valutazioni in relazione alla proposta progettuale della Bleu svolte dalle Amministrazioni e organi tecnici intervenuti nell’ambito della Conferenza dei servizi de qua, anche confortate da perizia di parte (cfr. in particolare relazione Arpa del 27 febbraio 2018 e Relazione Prof. Pagliarulo sulla Caratterizzazione prodotta dalla Bleu, in atti), attestanti:
– l’elevato livello di garanzia per l’ambiente assicurato dalla costruzione e gestione della nuova discarica con soluzioni altamente innovative ed elevatissimi livelli di sicurezza, in conformità  alla vigente normativa in materia;
– l’assenza di inquinamento del sito interessato dall’intervento e di contorno, stante l’assenza di tracce di contaminazione ambientale, provate anche dalla vocazione agricola del territorio limitrofo, con colture di pregio, per le quali, come rimarcato dalla controinteressata, la mancanza di contaminazione da agenti inquinanti anche attestata dalle certificazioni di qualità  dei relativi prodotti, in particolare dai vini DOC, IGT e DOCG;
– l’assenza, infine, di interferenze tra gli impianti tali da impedire l’individuazione delle specifiche responsabilità  nella produzione di un eventuale inquinamento, proveniente, in particolare, dall’ampliamento della Discarica Bleu, grazie all’utilizzo di sofisticati e precisi sistemi di monitoraggio e controllo.
9.3 Passando, poi, alla dedotta lacunosità  dello studio di impatto ambientale presentato dalla società , basti rilevare che, in accoglimento dei rilievi contenuti nel parere del Comitato Tecnico Provinciale del 28 marzo 2017, reso nella prima riunione della Conferenza di Servizi del 29 marzo 2017, la Bleu ha presentato chiarimenti ed integrazioni allo Studio prodotto, ritenuti del tutto soddisfacenti dalle Amministrazioni intervenute, prevedendosi, in particolare, per gli impatti delle emissioni odorigene criteri e metodiche più rigorose rispetto a quella prevista dalla stessa L.R. n. 23/2015, così superandosi ampiamente i rilievi critici formulati in precedenza da parte ricorrente.
9.4 Nè, infine, sotto altro profilo, la concessa possibilità  di presentare integrazioni volte a superare le predette criticità  emerse in sede conferenziale può dirsi contraria alle previsioni di cui all’art. 14 ter comma 7, come invece dedotto – per vero in maniera alquanto generica – dalla parte ricorrente, posto che rientra negli scopi della conferenza dei servizi quello di giungere, attraverso l’esame contestuale degli aspetti problematici legati alla realizzazione dell’intervento proposto, all’adozione delle misure correttive volte a superare i dissensi manifestati e a rendere possibile un più ampio consenso ai fini della sua assentibilità .
9.5 Conclusivamente, dunque, il giudizio di compatibilità  ambientale, per come svolto, si sottrae ai rilievi complessivamente formulati da parte ricorrente con i motivi ora esaminati, non palesandosi le valutazioni censurate come manifestamente illogiche o incongrue, dovendo il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità  della valutazione degli elementi di fatto acquisiti, non potendosi far leva su criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità  della valutazione stessa.
Ciò in conformità  al fermo orientamento giurisprudenziale, per cui in subiecta materia il giudizio dell’Amministrazione risulta caratterizzato da profili particolarmente intensi di discrezionalità  amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, con la conseguenza che le scelte effettuate, si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo ogniqualvolta le medesime non si rivelino come palesemente erronee ovvero irragionevoli, come, appunto, nel caso di specie (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 2018, n. 1239)”.
13.6. Le statuizioni del giudice di primo grado, per quanto ampiamente ed analiticamente argomentate, in ragione delle doglianze di carenza di istruttoria proposte in appello dalle due Amministrazioni comunali, non possono essere confermate.
13.7. Il potere esercitato dall’Amministrazione competente nel caso di specie indubbiamente connotato da un elevato tasso di discrezionalità  tecnica, trattandosi di applicare scienze opinabili in relazione ad un fatto già  di per sè connotato da particolare complessità , come, per altro verso, attestato dalla corposità  delle produzioni difensive articolate dalle plurime parti del giudizio.
Il giudizio di compatibilità  ambientale, in altri termini, un apprezzamento di merito, di per sè non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità , in quanto espressione di discrezionalità  tecnica.
La discrezionalità  tecnica censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio sia viziato da manifesta illogicità , irragionevolezza, arbitrarietà  o travisamento dei fatti, ovvero quando l’istruttoria, in relazione all’entità  dei fatti da valutare, sia stata carente e non si sia conseguentemente tradotta in una adeguata motivazione.
L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di propria competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già  evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già  una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che abbia costituito espressione di un’istruttoria non adeguata rispetto alla complessità  della situazione e che, conseguentemente, sia assistita da una motivazione insufficiente e non idonea allo scopo.
Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità  e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità  e non di merito, destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità  dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce d’individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, Renco Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).
Sui giudizi di compatibilità  ambientale, di conseguenza, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità  e non di merito, non consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili in quanto ciò si tradurrebbe nell’esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità , coerenza nonchè di adeguatezza dell’istruttoria e della motivazione.
La differenza tra giurisdizione di legittimità  e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità , il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità , o per travisamento del fatto, o anche per carenza di istruttoria e di motivazione, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità , non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.
13.8. Nel caso di specie, con riferimento alla valutazione di impatto ambientale condotta dalla Provincia BAT nell’ambito della conferenza dei servizi, occorre ribadire che i due pareri favorevoli sono stati espressi dal Comitato Tecnico Provinciale per le materie ambientali e dall’ARPA Puglia.
Il CTP per le materie ambientali, nella seduta del 27 giugno 2017, quanto alla valutazione degli impatti ambientali, per ciò che maggiormente interessa lo stato di contaminazione complessiva della c.d. Contrada Tufarelle, si limitato ad affermare che “Con riferimento al modello delle ricadute sono state eseguite simulazioni dello stato attuale (discarica Blue esistente + impianto Solvic) e di progetto (sommando allo stato attuale contributo della discarica in progetto). Per i dati di input sono stati utilizzati dati medi reali derivanti da attività  di monitoraggio per la discarica attuale, mentre per impianto Solvic e per la discarica in progetto valori limite normativi. Con riferimento agli inquinanti modellizzati (Arsenico, Piombo, Nichel, COT, H2S, NH3, NOx, PTS, CO, SOx), i dati nello stato di progetto risultano nei limiti previsti dalla normativa di settore”.
Il parere, inoltre, fornisce delle prescrizioni in ordine alla caratterizzazione ambientale prevista dal progetto prima dello scavo, così come, in riferimento alla gestione delle acque meteoriche, viene dato atto di quanto indicato nella relazione integrativa, mentre per la gestione delle acque reflue domestiche “permane la criticità  legata all’impossibilità  a scaricare i reflui con trincea drenante per mancanza di spazi ovvero notevoli distanze da area idonea”.
13.8.2. L’ARPA Puglia, con nota del 26 luglio 2017, ha espresso un parere favorevole con prescrizioni, sulla base di alcuni rilievi, tra cui “dall’esame del predetto documento tecnico [lo studio presentato dalla Società  sulla diffusione e ricaduta al suolo degli inquinanti e dell’impatto odorigeno conseguente le emissioni in atmosfera nello stato di fatto e nello stato di progetto e valutazione effetto cumulo] si rileva la sostenibilità  delle emissioni inquinanti, come concentrazioni ricadenti al suolo, sia nello stato di fatto che di progetto valutando anche gli effetti cumulativi” evidenziando che “la Società  alla richiesta di un aumento cautelare dei dispositivi di controllo della tenuta impermeabile del fondo della discarica propone un sistema a rete per il monitoraggio geoelettrico della porzione di suolo sottostante la discarica, posata al di sotto della barriera fisica (strato di argilla e guaina in HDPE) di fondo, così come descritto nell’apposita relazione. La proposta alternativa giudicata accettabile in quanto la tecnologia di cui trattasi in grado di rilevare eventuali infiltrazioni di percolato nel sottosuolo dovuto a cedimenti della barriera fisica di impermeabilizzazione. Dovranno comunque essere specificati da parte della Società  i criteri di dimensionamento di detta aera di monitoraggio (maglia 10×10 m) in funzione delle caratteristiche geotecniche del sito e del grado di affidabilità  del sistema”.
13.9. Il parere negativo espresso nel corso della conferenza dal Comune di Minervino Murge stato così motivato:
“Sotto il profilo localizzativo, il progetto di discarica proposto dalla Bleu s.r.l. in contrasto con i criteri previsti dalla Deliberazione di Giunta Regionale del 28/12/2009, n. 2668 – ‘Approvazione dell’aggiornamento del Piano di gestione dei rifiuti speciali (PGRS) della Regione Puglia’ & laddove ai criteri relativi alla ‘Localizzazione impiantistica’, prescrive, paragrafo 15.1, punto 6: ‘localizzazione di nuovi impianti ad una distanza sufficiente da quelli esistenti che consenta di distinguere e individuare il responsabile di un eventuale fenomeno di inquinamento, al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci, nel rispetto del principio comunitario chi inquina paga & ‘. Nello specificare stabilisce che ‘I criteri così definiti si applicano ai nuovi impianti, agli ampliamenti e alle varianti sostanziali proposte relative agli impianti esistenti &’.
L’insediamento Bleu s.r.l. localizzato in adiacenza all’impianto di trattamento reflui della S.OL.VI.C. s.r.l. e, quest’ultimo, a sua volta ubicato a esigua distanza dalla discarica di rifiuti speciali CO.BE.MA, per cui sia che trattasi di nuovo impianto sia che si intenda ritenerlo ampliamento di quello esistente, tale progetto in contrasto con i criteri localizzativi previsti dalla Delibera di Giunta Regionale n. 2668/2009.
Premesso tutto ciò, per quanto di competenza di questo Ufficio, si ritiene il sito non idoneo alla realizzazione dell’intervento, in particolare per la vicina presenza del Parco Naturale Regionale Fiume Ofanto e per la presenza di più discariche in un’area molto ristretta”.
13.10. Il Comune di Canosa di Puglia, nel corso della conferenza di servizi, con un parere molto articolato, ha confermato il proprio parere sfavorevole al progetto di modifica sostanziale in ampliamento della discarica esistente per rifiuti speciali in contrada Tufarelle nel territorio del comune di Canosa di Puglia gestita dalla Bleu s.r.l.
In particolare, l’Amministrazione comunale ha sostenuto che “per il proposto intervento di ampliamento trova applicazione il ‘criterio escludente’ previsto dall’art. 16.2. del citato P.R.G.S. afferente la ‘preesistenza di discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento’; com’ infatti, notorio, la zona interessata dall’odierna istanza di ampliamento dista meno di 150 m, dall’impianto di discarica esistente e quest’ultima non ha soluzioni di continuità  con l’impianto di smaltimento dei reflui liquidi pericolosi della SOLVIC e, da questo, con la discarica per rifiuti speciali COBEMA; per l’effetto, la distanza tra l’area interessata dall’ampliamento e le discariche preesistenti totalmente insufficiente a consentire l’individuazione del responsabile di un eventuale inquinamento, secondo il ‘criterio escludente’ previsto dall’art. 16.2. del P.G.R.S. Puglia.
Nel procedimento che occupa, tuttavia, non risulta neppure interpellata l’Amministrazione preposta alla verifica della coerenza della proposta modifica in ampliamento della discarica Bleu s.r.l. con le disposizioni e i criteri localizzativi prescritti dal P.R.G.S. Puglia: con grave vizio istruttorio e procedimentale che finisce per irrimediabilmente inficiare gli atti della conferenza di servizi convocata per il 26.7.2017 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 1°.12.2016, n. 5044)”.
Il Comune di Canosa di Puglia ha altresì evidenziato che:
“D’altra parte, nel solco delle prefate considerazioni, si ribadiscono in questa sede le osservazioni rassegnate con la deliberazione di C.C. di Canosa di Puglia n. 19 del 27.3.2017 in vista della scorsa conferenza di servizi del 29.3.2017, secondo cui l’attuale progetto di ampliamento non supera i rilievi critici già  condivisi dal Comune e dall’ARPA Puglia in seno al procedimento concluso col diniego della Provincia di BAT n. 23/2013, come confermati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3000/2016, che ha accertato definitivamente la legittimità  del giudizio sfavorevole all’ampliamento della medesima discarica Bleu s.r.l., in ragione del ‘criterio escludente’ della preesistenza di discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento”.
In conclusione, il detto Comune ha rappresentato che, in tal modo, “l’istanza riproposta da Bleu s.r.l. sconta le identiche problematiche relative all’adiacenza/contiguità  della discarica in parola con l’impianto per il trattamento dei reflui pericolosi della SOLVIC s.r.l. e la discarica per rifiuti speciali della COBEMA”.
13.11. L’istituto della conferenza di servizi, introdotto dalla legge n. 241/1990 ed oggetto, nel corso degli anni, di numerose e sostanziali modifiche, rappresenta un modello procedimentale basato sul coordinamento e sulla semplificazione dell’azione amministrativa e può essere considerato il meccanismo decisionale per il coordinamento e il bilanciamento degli interessi pubblici coinvolti quando essi fanno capo ad una pluralità  di amministrazioni.
Tale istituto, pertanto, ha la finalità  di velocizzare i meccanismi decisionali delle varie amministrazioni pubbliche rispetto a una stratificazione di funzioni presso enti diversi, ciascuno dei quali ha una propria competenza, per cui entra in gioco quando si tratta di confrontare e mediare diversi interessi pubblici oggetto di confronto, anche in tutto o in parte confliggenti tra loro, in un unico procedimento amministrativo, attraverso una completa ed approfondita valutazione di una pluralità  di interessi coinvolti.
La conferenza di servizi, tuttavia, non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa, ma funzionale anche e soprattutto al migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione, attraverso una più completa ed esaustiva valutazione degli interessi pubblici coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico degli stessi.
L’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.
Il concetto di “prevalenza” non di facile applicazione: non la maggioranza numerico-quantitativa, ma una misura “qualitativo sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”; una misura che l’amministrazione procedente dovà  determinare con discrezionalità  e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento. E’ opportuno, quindi, valutare attentamente ogni singola posizione al fine dell’adozione dell’atto finale.
13.12. La conferenza di servizi, nel caso di specie, ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, si svolta in forma sintetica e in modalità  sincrona e la Provincia Barletta – Andria – Trani, quale amministrazione procedente, all’esito dell’ultimo riunione, ha adottato la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’art. 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.
Nella determinazione conclusiva, la Provincia competente ha formulato motivazioni per superare i dissensi espressi dai Comuni appellanti, basate essenzialmente, se non esclusivamente, sulle richiamate valutazioni dell’organo consultivo (Comitato tecnico provinciale) ed istituzionale (Arpa Puglia DAP BAT), che, secondo quanto indicato dall’Amministrazione procedente, hanno consentito di ritenere conforme la proposta progettuale rispetto al Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti Speciali, anche relativamente al criterio escludente relativo alla “preesistenza di discariche a distanza tale da non consentire l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento”, atteso che le caratteristiche dell’area ed i sistemi di monitoraggio proposti dalla società  proponente, successivamente rimodulati e integrati (rete di rilevamento geoelettrico e sistema di monitoraggio delle acque sotterranee) nel corso dello svolgimento del procedimento, consentono l’individuazione del responsabile dell’eventuale inquinamento.
La Provincia BAT ha evidenziato di essere pervenuta a dette conclusioni attraverso una valutazione della proposta progettuale nell’accezione più sfavorevole e più cautelativa rispetto al vincolo, vale a dire come “nuova proposta progettuale” e non come “impianto esistente”, analizzando le condizioni dell’area a contorno del sito di intervento anche con riferimento al quadro degli impatti cumulativi e degli impatti sanitari attesi.
Di talchè – ritenuto che gli assensi espressi dalle Amministrazioni partecipanti risultano prevalenti non solo per numero ma anche in relazione alle attribuzioni di ciascuna Amministrazione coinvolta rispetto all’oggetto della decisione e che rispetto ai dissensi indicati sono state opposte ragionevoli motivazioni in grado di superarli – la Provincia BAT pervenuta alla determinazione di conclusione positiva della Conferenza di servizi svolta ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, demandando agli allegati B e C l’elencazione di tutte le prescrizioni che la società  proponente dovà  osservare.
13.13. Il Collegio, rilevato che la “determinazione motivata di conclusione della conferenza”, come detto, stata basata essenzialmente sui pareri favorevoli espressi, per quanto riguarda l’impatto ambientale, dall’ARPA Puglia e dal Comitato Tecnico provinciale, ritiene che la stessa non sia assistita da adeguata motivazione, atteso che, come dedotto dalle appellanti, il complessivo procedimento posto in essere viziato da carenza di istruttoria.
La carente istruttoria rilevabile con particolare riferimento alla valutazione di compatibilità  dell’impianto progettato con i criteri, ispirati ai principi eurounitari di precauzione e del “chi inquina paga”, posti a garanzia della minimizzazione dell’impatto ambientale degli impianti e delle attività  ed a garanzia dell’individuazione del responsabile di un eventuale fenomeno di inquinamento, al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci.
In proposito, occorre premettere che il sito Tufarelle stato definito sito inquinato, ai sensi del DM 471 del 1999, dal Nucleo di Polizia Ambientale dell’Arpa in data 7 novembre 2003, sebbene la Bleu abbia fatto rilevare che, con delibera di GR n. 1482 del 2 agosto 2018, la Regione Puglia ha adottato il piano di bonifica delle aree inquinate in cui non sarebbe ricompresa l’area Tufarelle.
La complessiva situazione ambientale della contrada Tufarelle, comprensiva, oltre che del nuovo sito, ampliato rispetto al preesistente, della discarica Cobema e dell’impianto Solvic, non stata adeguatamente valutata in sede procedimentale.
I pareri resi dall’Arpa BAT e dal Comitato Tecnico Provinciale, in precedenza richiamati, si presentano motivati in modo non idoneo a fornire garanzie sul rispetto dei detti principi.
Tale dato emerge con evidenza dalla nota dell’ARPA Puglia avente ad oggetto “approfondimento istruttorio”, elaborata dall’Agenzia, su richiesta dell’Ufficio legale della stessa Agenzia, in data 27 febbraio 2018, vale a dire successivamente alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi e, soprattutto, dalla relazione depositata dall’Arpa Puglia in esecuzione dell’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 7274 del 2019.
Nella prima, l’ARPA dà conto di avere effettuato nell’area individuata come Contrada Tufarelle campionamenti delle acque sotterranee sottese alle discariche per rifiuti speciali non pericolosi della Società  Bleu s.r.l. e CO.BE.MA. s.r.l. site in agro di Canosa di Puglia nell’ultima decade del mese di ottobre 2017 e che, dall’esame dei rapporti di prova relativi alle acque sotterranee campionate dai 3 pozzi individuati per la discarica CO.BE.MA. non risultano superamenti dei valori limite di cui alla tabella 2 dell’allegato 5 alla pare IV del d.lgs. n. 152 del 2006, a meno del parametro “ferro”, risultato eccedente il valore tabellare di riferimento nel campione prelevato dal pozzo di valle PO3.
L’Agenzia ha precisato che, dal punto di vista scientifico, la presenza di ferro, ma anche quella del manganese, non certo inattesa nella zona considerata, in quanto l’area vasta di cui trattasi stata storicamente e periodicamente interessata da valori eccedenti i valori limite sia per il parametro “ferro” che per il parametro “manganese” e, da studi geologici eseguiti nel tempo, tali valori sono stati giustificati dalla natura stratigrafica del terreno e dalla presenza di “terre rosse”, che caratterizzano l’area, ricche, appunto, di “ferro” e “manganese”.
Nella relazione prodotta in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione, n. 7274 del 2019, l’Arpa Puglia ha premesso che, evidentemente, quando si ipotizza un inquinamento dell’area rurale denominata “Contrada Tufarelle” si fa riferimento alle acque sotterranee, in quanto non mai stato rilevato un inquinamento delle matrici suolo e sottosuolo.
I campionamenti eseguiti nel corso degli anni, in un arco temporale dal 2009 al 2017, ai tre insediamenti gestiti dalle Società  Bleu, Solvic e Cobema hanno registrato parametri non conformi:
– per Bleu, nel 2010 (ferro e batteri fecali, triclorometano, benzene, etilbenzene e p-xilene), nel 2012 (ferro), nel 2015 (ferro) e nel 2019 (manganese);
– per Solvic, nel 2009 (ferro e leggera carica batterica) e nel 2013 (ferro);
– per Cobema, nel 2011, nel 2013 e nel 2017 (ferro), mentre non risultano campionamenti per gli altri anni.
L’Arpa ha specificato che la presenza di ferro e manganese in concentrazione eccedenti i valori limite non ha mai ingenerato preoccupazioni o indotto ad aprire procedure di bonifica da parte delle Autorità  preposte in quanto le caratteristiche geologiche dell’area Murgiana e, nello specifico, Murge Basse, località  Tufarelle, fra i Comune di Canosa e Minervino Murge, un’estesa area sub-pianeggiante, posta intorno a quota 130m slm caratterizzata dal sottosuolo costituito da una roccia omogenea e porosa, indicata con il termine di tufo calcareo o calcarenite, fino alla profondità  di circa 80 metri dal piano campagna. Al di sotto della calcarenite, ha precisato l’Agenzia si passa ad una successione di rocce calcaree e dolomitiche stratificate e fratturate (successione carbonatica delle Murge) ed in dette fratture sono interposte le cosiddette “terre rosse” che in zona satura, che la porzione di sottosuolo interessata dalla falda acquifera, possono rilasciare ossidi ed idrossidi di ferro e manganese in funzione anche della stagionalità  e delle precipitazioni atmosferiche.
In conclusione, in riscontro al primo quesito posto con l’ordinanza istruttoria, l’Arpa ha ritenuto che sia da escludere uno stato di inquinamento delle matrici ambientali nell’area denominata “Contrada Tufarelle”, in quanto:
– i superamenti dei valori limite tabellari rilevati per i parametri ferro e manganese, per le aree complessivamente indagate, vale a dire anche in aree che non possono in alcun modo essere influenzate dagli insediamenti impiantistici, rivengono dalle caratteristiche naturali dovute alla geologia del sito. In alcuni dei campionamenti eseguiti dove si sono riscontrate concentrazioni eccedenti i valori limite del parametro ferro la causa anche imputabile alle incamiciature metalliche dei pozzi che rilasciano ossidi di ferro nelle acque sotterranee unitamente ad un insufficiente spurgo degli stessi pozzi;
– i superamenti sporadici degli ulteriori parametri, non confermati nella riesecuzione dei campionamenti, non denotano uno stato di inquinamento della falda, e possono essere addebitabili ad inquinamenti estemporanei non alimentati da una fonte primaria, contaminazioni dei contenitori utilizzati per le attività  di campionamento, errate procedure di campionamento ed analisi.
Dopo avere esposto in ordine agli altri quesiti, l’Arpa Puglia, in particolare, ha evidenziato che la Società  Bleu nell’anno 2012 ha presentato una proposta di impianto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi con una capacità  netta di abbancamento rifiuti di 3.800.000 mc netti. I due impianti (discarica esistente Bleu s.r.l. e nuova discarica Bleu s.r.l. in proposta) costituivano un unicum, senza soluzioni di continuità ; a loro volta, le due discariche, viste come un’unica identità , erano confinanti, adiacenti e senza soluzioni di continuità  con la piattaforma depurativa della Società  S.OL.VI.C. e detta configurazione installativa stata valutata meritevole dell’applicazione del grado di prescrizione “escludente”, previsto dal PGRS della Regione Puglia, pur trovandosi in una situazione di non perfetta aderenza con lo stesso Piano di gestione regionale, essendo l’impianto S.OL.VI.C. s.r.l. una piattaforma depurativa e non qualificata quindi come discarica, ma ritenendo di seguirne le finalità  vista la situazione di fatto della suddetta piattaforma, in quanto in caso di un eventuale inquinamento rilevato nelle acque sotterranee non si sarebbe stati in grado di individuare il responsabile dell’inquinamento nelle tempistiche richieste per l’attuazione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza ambientali.
L’Arpa Puglia ha soggiunto che la nuova proposta di discarica Bleu, approvata con determinazione dirigenziale n. 1016 del 25 agosto 2017, interessa determinate particelle e risultano evidenti le differenze sostanziali, sia in volumetria abbancabile di rifiuti sia in interdistanza con l’impiantistica esistente, tra le due proposte insediative della Bleu, rispettivamente, dell’anno 2012 e dell’anno 2016.
In verità , ha rappresentato l’Agenzia, “l’aspetto dirimente che ha prodotto l’approvazione con prescrizioni della nuova proposta di discarica rispetto al diniego formulato nell’anno 2012, stata non solo la riduzione volumetrica e il conseguente aumento della interdistanza tra i due bacini di discarica, che consente, come descritto alla lettera c) del secondo quesito, di discriminare ed individuare il responsabile dell’inquinamento tra gli impianti esistenti e la nuova discarica, tramite anche l’interposizione dei piezometri di monitoraggio Pz1 e Pz3, ma anche il mancato interessamento, nella nuova formulazione del progetto di discarica, della particella 12 ove la Regione Puglia aveva rilasciato autorizzazione paesaggistica con esclusione di smaltimento di rifiuti organici”.
Di talchè, in esito ad uno specifico punto del quesito, l’Arpa Puglia ha posto in rilievo che “l’ultima edizione del progetto di discarica della Società  BLEU srl, diversamente dalla prima impostazione (anno 2012) che & era in diretta continuità  con l’impianto di discarica esistente e pertanto rientrava in maniera canonica nella definizione di ampliamento (aumento volumetria, continuità , ampliamento della superficie in pianta, logistica comune, ecc.), , per gli aspetti ambientali di competenza, un nuovo corpo di discarica gestibile appunto per le problematiche ambientali e per i controlli in maniera ben distinta sia dall’impianto della S.OL.VI.C. srl che dalla stessa discarica Bleu srl, a lei più prossima. Rimangono ovviamente le problematiche connesse alla copresenza di più insediamenti nella contrada Tufarelle, i cui impatti cumulativi sono comunque stati approfonditi mediante studi specifici in sede di procedura autorizzativa ed approvati, alcuni con prescrizioni, in quanto hanno dimostrato la sostenibilità  dell’intervento e la conformità  con le normative di riferimento”:
La carenza di istruttoria e di motivazione emerge con evidenza dal fatto che tali valutazioni non sono contenute in alcuno dei pareri resi dagli organi tecnici in sede di conferenza di servizi, ove i dissensi espressi dai Comuni appellanti, ampiamente motivati, sono rimasti in buona misura privi di repliche.
Viceversa, le valutazioni di cui l’Arpa Puglia dà conto, in particolare, nella relazione depositata a seguito della ordinanza istruttoria di questa Sezione, avrebbero dovuto essere espresse in sede di conferenza di servizi anche al fine di permettere il contraddittorio in tale sede, che, invece, mancato.
In sostanza, la conferenza di servizi, venendo meno alla sua finalità  essenziale, che quella di consentire la valutazione contestuale degli interessi in gioco, anche tra loro confliggenti, in un’unica sede, si conclusa con una determinazione priva di idonea motivazione, in quanto frutto di una carente istruttoria, atteso che le valutazioni fondamentali in materia ambientale, relative allo stato complessivo di contaminazione della Contrada Tufarelle – il sito Tufarelle, come in precedenza esposto, stato definito sito inquinato ai sensi del DM 471 del 1999 dal Nucleo di Polizia Ambientale dell’Arpa in data 7 novembre 2003 – ed alla possibilità  di individuare il responsabile in caso di eventuale inquinamento del sito, vale a dire in ordine ai fondamentali criteri di cui all’art. 16, comma 2, punti 2 e 6 del Piano di gestione dei rifiuti speciali, non sono state adeguatamente approfondite, ma hanno costituito oggetto di considerazioni sostanzialmente assertive.
In altri termini, proprio la maggiore analiticità  delle successive documentazioni, in particolare quella resa in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione, dimostrano che le valutazioni da espletare in sede procedimentale avrebbero dovuto essere ben più cospicue, anche con riferimento agli elementi individuati (presenza di ferro e manganese nelle acque superiore ai valori limite, assenza della particella 12 nel nuovo progetto, ragioni di distinzione rispetto parere negativo reso dall’Arpa sul precedente progetto, assenza di impatto complessivo sulla contrada Tufarelle), che non emergono con la dovuta significatività  nella determinazione conclusiva positiva della conferenza di servizi.
Sui punti evidenziati, nonchè su ogni altro punto meritevole di approfondimento, avrebbe dovuto svilupparsi in sede istruttoria il contraddittorio endoprocedimentale, mentre l’integrazione postuma della motivazione, nella fattispecie in esame, non ammissibile, proprio in quanto tali valutazioni avrebbero dovuto essere oggetto dell’istruttoria confluita nella determinazione impugnata del 25 agosto 2017.
13.14. Di qui, la fondatezza dei motivi di appello che hanno prospettato l’illegittimità  dell’azione amministrativa per carenza di istruttoria (che ha determinato l’insufficienza della motivazione) e, assorbite ulteriori censure, il conseguente accoglimento, nei sensi anzidetti, dei gravami cui segue, per l’effetto, in riforma delle sentenze impugnate, l’accoglimento dei ricorsi proposti in primo grado e l’annullamento della determinazione dirigenziale della Provincia BAT n. 1016 del 25 agosto 2017.
14. Il Collegio, peraltro, ritiene opportuno precisare che la presente sentenza di annullamento non attribuisce ai Comuni appellanti il “bene della vita” cui essi aspirano, vale a dire che non accerta come dovuto il diniego ad assentire il progetto presentato dalla Bleu (oggi Dupont Energetica) per l’impianto in contrada Tufarelle, ma conforma l’attività  amministrativa, nel senso che l’azione amministrativa, nel procedere al nuovo esame del progetto, dovà  garantire una esaustiva istruttoria, consentendo il contraddittorio alle parti interessate sui punti nevralgici della vicenda, e concludersi con una adeguata motivazione, fermo restando il potere discrezionale in ordine all’esito del procedimento.
15. Le spese del doppio grado dei due giudizi riuniti sono liquidati complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, e sono poste a carico, in parti uguali (ciascuna parte per euro 5.000,00), della Bleu s.r.l., della Provincia BAT e dell’ARPA Puglia, ed a favore in parti uguali (ciascuna parte per euro 7.500,00) del Comune di Canosa di Puglia e del Comune di Minervino Murge; le spese dei giudizi, invece, sono compensate nei confronti delle altre parti costituite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, previa riunione dei relativi giudizi, accoglie, nei sensi di cui in motivazione, gli appelli in epigrafe (R.G. n. 8801 del 2018 ed R.G. n. 9901 del 2018) e, per l’effetto, in riforma delle sentenze impugnate, accoglie i ricorsi proposti in primo grado ed annulla la determinazione dirigenziale della Provincia BAT n. 1016 del 25 agosto 2017.
Liquida le spese dei due gradi dei giudizi riuniti come da motivazione
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n.137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

In tema di cessazione di qualifica di rifiuto, la sezione consultiva del Consiglio di Stato ha richiesto al Ministero della transizione ecologica elementi di chiarimento in merito al regolamento disciplinante la cessazione della qualifica di rifiuto di rottame di vetro derivante da contenitori in vetro di soluzioni per infusione proveniente da rifiuti di strutture sanitarie, che, dai rilievi del collegio, risulta in contrasto con il regolamento del 10 dicembre 2012 n.1179/2012/UE.

REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 9 febbraio 2021

NUMERO AFFARE 00108/2021
OGGETTO:
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di rottame di vetro derivante da contenitori in vetro di soluzioni per infusione;
LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione in data 20/01/2021 con la quale il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antonella De Miro;

Premesso:
Il Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare, in data 21.1.2021, ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di regolamento indicato in oggetto, allegando la relazione, il favorevole parere di ISPRA, nonchè l ‘analisi di impatto della regolamentazione (AIR), l’analisi tecnico- normativa (ATN) e la relazione tecnico finanziaria;
I.
La fonte normativa comunitaria alla base del regolamento in esame costituita dalla “Direttiva 19 novembre 2008 n. 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive”. La Direttiva, all’at.1, “stabilisce misure volte a proteggere l’ambiente e salute umana evitando o riducendo la produzione di rifiuti, gli effetti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli effetti generali dell’uso delle risorse e migliorandone l’efficienza, che costituiscono elementi fondamentali per il passaggio a un’economia circolare e per assicurare la competitività  a lungo termine dell’Unione”.

II. L’articolo 6 della Direttiva n. 2008/98/CE, concernente la voce “cessazione della qualifica di rifiuto, al comma 2 recita :”..La commissione adotta atti di esecuzione per stabilire i criteri dettagliati sull’applicazione uniforme delle condizioni di cui al paragrafo 1 a determinati tipi di rifiuti&”; ed al comma 3 recita: “Laddove non siano sati stabiliti criteri a livello di Unione ai sensi del paragrafo 2, gli Stati membri possono stabilire criteri dettagliati sull’applicazione delle condizioni di cui al paragrafo 1 a determinati tipi di rifiuti [&]”
.

Considerato:
Deve preliminarmente rilevarsi che, con Regolamento (CE) del 10 dicembre 2012 n.1179/2012/UE, la Commissione ha stabilito i “criteri che determinano quando i rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio“, specificando al punto 2.2 dell’Allegato I, diretto a individuare i rifiuti utilizzabili come materiale dell’operazione di recupero, che “non possono essere utilizzati in questo tipo di operazione“, fra l’altro, “i rifiuti che contengono vetro provenienti [&[ da rifiuti di strutture sanitarie“.
Lo schema di regolamento ministeriale in esame, pertanto, detta i criteri su una specifica materia su cui ha già  normato la Commissione europea e, in particolare, individua le modalità  di “produzione della scaglia di vetro pronta al forno derivante dal rifiuto di rottame di vetro derivante da contenitori in vetro di soluzioni per infusione che provengano dalla raccolta differenziata di ospedali e case di cura e altri presidi sanitari.”
Che i predetti “rifiuti di rottami di vetro” provengano da raccolta “presso le strutture sanitarie” ulteriormente chiarito all’articolo 2, comma 1, lett. a) dello schema in esame.
Pertanto la Sezione ritiene che lo schema di regolamento ministeriale ora in esame presenti evidenti profili di contrasto con la citata norma comunitaria, che peraltro non mai risulta menzionata nè nel preambolo dello schema di regolamento nè nell’Analisi tecnico normativa.
Quindi, soprassedendo nelle more da ogni ulteriore possibile osservazione o rilievo, ritiene preliminarmente necessario acquisire dal Ministero elementi di chiarimento al riguardo.

P.Q.M.
Dispone la trasmissione dello schema al Ministero per gli ulteriori incombenti istruttori.