Presidente Quaranta, Redattore Carosi

in tema di finanziamento della spesa sanitaria

Bilancio pubblico – Igiene e sanità – Spese sanitarie – Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14 novembre 2011 (pag.173) – Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria – Stanziamento per l’anno 2012 di 8.833.324.987,00 euro a titolo di concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria di tutte le Regioni – Q.l.c. sollevata dalla Regione Sicilia – Lamentata violazione degli artt. 36 e 37 dello statuto siciliano (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) e relative norme attuative; degi artt. 81 e 119, quarto comma, Cost. in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); del principio di leale collaborazione – Inammissibilità

E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14 novembre 2011 (pag.173), promossa, in riferimento agli articoli 36 e 37 dello statuto della Regione siciliana, approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 e delle relative norme attuative, agli articoli 81 e 119, quarto comma, della Costituzione, in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in violazione del principio di leale collaborazione, dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), promosso dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 13 gennaio 2012, depositato in cancelleria il 19 gennaio 2012 ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi;

uditi l’avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. — La Regione siciliana ha promosso questione di legittimità costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14 novembre 2011 (pag.173), denunciandone il contrasto con gli articoli 36 e 37 dello statuto siciliano (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello statuto della Regione siciliana») e delle relative norme attuative, adottate con decreto legislativo 3 novembre 2005, n. 241 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, recanti attuazione dell’articolo 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di competenze), nonché con gli articoli 81 e 119, quarto comma, della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed altresì in violazione del principio di leale collaborazione, che deve informare tutti i rapporti fra Stato e Regioni. La Tabella n. 2 prevede per il 2012 uno stanziamento pari a 8.833.324.987,00 euro a titolo di concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria di tutte le Regioni. Diversamente, osserva la ricorrente, il corrispondente stanziamento per tutte indistintamente le Regioni, iscritto nell’anno finanziario 2011, ammontava ad 11.599.324.987,00 euro, con un decremento, quindi, pari a 2.766.000.000,00 euro rispetto all’anno precedente.

Secondo la Regione siciliana, tale riduzione, disposta per di più in mancanza di qualunque clausola posta a salvaguardia delle prerogative garantite alla Regione dallo statuto di autonomia, risulterebbe costituzionalmente illegittima in quanto lesiva delle attribuzioni della Regione siciliana in materia finanziaria e del principio di leale collaborazione.

Espone la ricorrente che la quantificazione nello stato di previsione della spesa del Ministro dell’Economia e delle Finanze, all’unità di voto 2.4 di cui sopra sarebbe stata così determinata nei minori importi rispetto allo stanziamento previsto per l’anno 2011 perché lo Stato continuerebbe ad omettere di dare integrale copertura agli oneri al medesimo spettanti e relativi alla compartecipazione alla spesa sanitaria della Regione siciliana. Infatti, per effetto di quanto previsto dall’articolo 1, comma 143, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), lo stanziamento dell’unità di voto 2.4 previsto nel Bilancio dello Stato per l’esercizio finanziario 2012 avrebbe dovuto registrare un incremento stimato in circa 600 milioni di euro.

Tale cifra, prosegue la Regione siciliana, corrisponderebbe all’importo che, nell’anno 2011, aveva trovato copertura finanziaria, a seguito d’intesa con lo Stato, a carico del Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS – poi divenuto Fondo per lo sviluppo e la coesione sociale).

La ricorrente evidenzia difatti che l’art. 1, comma 143, della legge n. 662 del 1996, aveva disposto che «a decorrere dall’anno 1997 la misura del concorso della Regione siciliana al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, è elevata al 42,5 per cento».

Con la successiva legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), all’art. 1, comma 830, si prevedeva che «al fine di addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione siciliana, la misura del concorso della Regione a tale spesa è pari al 44,85 per cento per l’anno 2007, al 47,05 per cento per l’anno 2008 e al 49,11 per cento per l’anno 2009».

I successivi commi 831 ed 832 del medesimo articolo, a loro volta, avevano rispettivamente previsto:

– la sospensione delle riportate disposizioni fino alla data del 30 aprile 2007, data entro la quale si auspicava il raggiungimento di un’intesa finalizzata all’emanazione di nuove norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia sanitaria, alla cui mancata concretizzazione si correlava la fissazione, per l’anno 2007, del concorso della Regione alla suddetta spesa sanitaria nella misura del 44,09 per cento (inferiore quindi dello 0,76 per cento rispetto alla percentuale destinata ad applicarsi in caso di acquisizione della prefigurata intesa);

– la retrocessione alla Regione siciliana, da disporsi in sede di definizione delle norme di attuazione statutaria richiamate dal precedente comma 831, di una percentuale non inferiore al 20 per cento e non superiore al 50 per cento del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo sul territorio regionale; detta retrocessione, secondo quanto testualmente sancito dalla citata norma, «aumenta simmetricamente, fino a concorrenza, la misura percentuale del concorso della Regione alla spesa sanitaria, come disposto dal comma 830».

Secondo la Regione siciliana la semplice lettura delle suddette disposizioni evidenzierebbe che la disciplina del 1996 costituisca norma a regime, destinata ad operare per un periodo di tempo indefinito, a meno che nuove disposizioni, temporanee o con effetti permanenti, non dispongano diversamente. Diversamente, prosegue la ricorrente, la norma contenuta nella legge finanziaria per il 2007, stante il testuale dettato, dovrebbe ritenersi un’eccezione, temporaneamente limitata, rispetto a quanto in via ordinaria disposto in materia di co-finanziamento regionale della spesa sanitaria, e destinata a trovare applicazione per il solo tempo dalla medesima specificamente individuato. Non sarebbe quindi possibile, se non contravvenendo ai fondamentali canoni di ermeneutica giuridica, ritenere che la disposizione che aumentava la compartecipazione della Regione siciliana al 49,11 per cento dovesse trovare applicazione non soltanto per l’anno 2009, come letteralmente era sancito, ma anche per gli anni a venire.

Né, lamenta la Regione ricorrente, al fine di poter individuare una giustificazione per tale minore allocazione di risorse nella voce di bilancio impugnata, la legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2012), ha correlativamente disposto la retrocessione alla Regione siciliana di una percentuale del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio regionale, come era invece previsto dai commi 831 e 832 del menzionato art. 1 della legge n. 296 del 2006.

Una simile situazione ha determinato l’effetto di sottrarre parte del gettito tributario che sarebbe spettato alla Regione in base all’art. 36 dello statuto regionale.

Quanto affermato, secondo la ricorrente, si desumerebbe agevolmente dalla comparazione fra le due tabelle relative, rispettivamente, all’anno finanziario 2012 ed all’anno finanziario 2011. Nella prima di esse il concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria del «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014», ammonta ad 8.833.324.987,00 euro, mentre il corrispondente stanziamento, iscritto nell’anno finanziario 2011, ammontava ad 11.599.324.987,00 euro, con un decremento, quindi, pari a 2.766.000.000,00 euro.

Dall’esame delle suddette tabelle, prosegue la ricorrente, si ricaverebbe quindi la quantificazione del vulnus arrecato anche alla Regione siciliana, la quale è invece «già titolare di tutto il gettito dei cespiti tributari secondo il sistema delineato dalle disposizioni statutarie richiamate», ma si troverebbe così costretta a destinare parte di tale gettito per alimentare anche la compartecipazione alla spesa sanitaria che sarebbe stata invece di spettanza dello Stato. Il maggior onere conseguentemente posto a carico della Regione risulterebbe per quanto sopra esposto illegittimo, poiché pregiudicherebbe la possibilità per la Regione di esercitare le proprie funzioni per carenza di adeguate risorse finanziarie.

In tal modo, secondo la ricorrente, si determinerebbe «un grave squilibrio finanziario» a carico del bilancio regionale, creando un’alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e l’insieme dei mezzi finanziari disponibili per farvi fronte, come risulterebbe dall’esame comparato delle tabelle dei bilanci di previsione statale e regionale. E, parimenti, sarebbe possibile quantificare il grave vulnus alle finanze della Regione, da determinarsi in misura proporzionale alla diminuita partecipazione della stessa alla ripartizione del fondo, seppure questo sia indicato complessivamente per tutte le Regioni. In tal modo assumerebbe concretezza la violazione dei parametri evocati, in accordo ai principi già affermati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale con la sentenza n. 145 del 2008.

La Tabella in questione, secondo la Regione siciliana, sarebbe altresì lesiva, per le stesse ragioni già enunciate, degli artt. 81 e 119, quarto comma, Cost. in relazione all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, oltre che del principio di leale collaborazione. Tale art. 10 stabilisce, infatti, che «sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» e, pertanto, l’art. 119 Cost. dovrebbe ritenersi applicabile anche alla Regione siciliana nella misura in cui a tale disposizione è correlato un onere di contribuzione dello Stato alle funzioni alla medesima attribuite. La riduzione dello stanziamento finanziario, che coinvolge la ricorrente, avrebbe quindi dovuto essere quantomeno determinato sentita la Regione interessata, nel rispetto quindi del principio di leale collaborazione che, secondo consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, deve ispirare i rapporti fra Stato e Regioni.

2. — Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure regionali.

La difesa erariale premette che la legge statale determina annualmente il fabbisogno sanitario, cioè il livello complessivo delle risorse del Servizio sanitario nazionale (SSN) al cui finanziamento concorre lo Stato. Tale fabbisogno – prosegue la difesa erariale – nella sua componente cosiddetta indistinta (una quota del finanziamento è vincolata al perseguimento di determinati obiettivi sanitari), è finanziato dalle seguenti fonti:

a) – entrate proprie degli enti del SSN in un importo definito e cristallizzato in seguito ad un’intesa fra lo Stato e le Regioni;

b) – imposta regionale sulle attività produttive – IRAP (nella componente di gettito destinata al finanziamento della sanità), nonché addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF, entrambe le imposte quantificate nella misura dei gettiti determinati dall’applicazione delle rispettive aliquote base nazionali, vale a dire non tenendo conto dei maggiori gettiti derivanti dalle manovre fiscali regionali eventualmente attivati dalle singole Regioni;

c) – compartecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano: tali enti compartecipano al finanziamento sanitario fino a concorrenza del fabbisogno non soddisfatto dalle fonti di cui ai precedenti punti a) e b), tranne la Regione siciliana, per la quale l’aliquota di compartecipazione è fissata dal 2009 nella misura del 49,11 per cento del suo fabbisogno sanitario;

d) – bilancio dello Stato: esso finanzia il fabbisogno sanitario non coperto dalle precedenti fonti di finanziamento attraverso la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto – IVA (destinata alle Regioni a statuto ordinario) ed attraverso il Fondo sanitario nazionale (destinato alla Regione siciliana).

Annualmente, dunque, prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al livello del finanziamento del SSN stabilito per l’anno di riferimento, al livello delle entrate proprie, ai gettiti fiscali attesi e, per la Regione siciliana, al livello della compartecipazione regionale al finanziamento, è determinato, a saldo, il finanziamento a carico del bilancio statale nelle due componenti della compartecipazione IVA e del Fondo sanitario nazionale. La composizione del finanziamento del SSN nei termini suddetti è evidenziata nei cosiddetti “riparti” (assegnazione del fabbisogno alle singole Regioni ed individuazione delle fonti di finanziamento) proposti dal Ministero della Salute su i quali si raggiunge un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni e che sono poi recepiti con propria delibera dal Comitato interministeriale per la programmazione economica – CIPE.

Inoltre, prosegue la difesa erariale, il livello del finanziamento sanitario (che è erogato alle Regioni in corso d’anno anche ricorrendo, ove necessario, ad anticipazioni di tesoreria, al fine di non condizionarlo all’andamento del ciclo economico e, in ultima analisi, all’andamento delle entrate fiscali) è garantito da un meccanismo di salvaguardia (ai sensi dell’art. 39, comma. 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, recante «Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali», dell’art. 13 del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, recante «Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell’art. 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133» e dell’art. 1, comma 321, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 2006») grazie al quale il bilancio dello Stato (con apposito capitolo determinato annualmente nella tabella ‘C’ della legge di stabilità – Fondo di garanzia) provvede a compensare l’eventuale mancato gettito fiscale dell’IRAP (sanità) e dell’addizionale regionale all’IRPEF relativi agli esercizi precedenti, a seguito della loro definitiva quantificazione.

L’unità di voto impugnata dalla Regione sarebbe quindi, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, nella sua dimensione finanziaria complessiva, sostanzialmente riconducibile al Fondo sanitario nazionale ed al Fondo di garanzia (il quale comprende poi altresì importi residuali diretti ad altre finalità sanitarie). Per quanto sopra esposto, si prosegue, sarebbe di tutta evidenza come la variabilità degli stanziamenti di bilancio dell’unità di voto in questione dipenda tecnicamente dal livello del finanziamento sanitario da coprire e dall’andamento dei gettiti fiscali (attesi ed effettivi) che finanziano la sanità.

Ciò premesso, in ordine alla quota di Fondo sanitario nazionale che finanzia il fabbisogno della Regione siciliana (il Fondo sanitario complessivamente finanzia anche altre spese sanitarie vincolate a determinati obiettivi), sottolinea il Presidente del Consiglio dei ministri che, a decorrere dall’esercizio 2009, per la relativa determinazione si è sempre tenuto conto, ai sensi dei citati commi 830-832 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, di un’aliquota di compartecipazione regionale pari al 49,11 per cento; ed inoltre, prosegue la difesa erariale, su i riparti del fabbisogno e sulla determinazione delle relative fonti di finanziamento, per quanto attiene alla compartecipazione della Regione siciliana, per gli esercizi 2009, 2010 e 2011, è stata raggiunta la prevista intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Pertanto, in concreto, tenuto conto che il Fondo sanitario nazionale, nella componente che finanzia la Regione siciliana, è stato parametrato, in ciascuno degli esercizi 2009, 2010, 2011 e 2012, ad una compartecipazione regionale pari al 49,11 per cento del fabbisogno sanitario regionale dei medesimi anni, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri non troverebbe fondamento alcuno l’affermazione della ricorrente secondo la quale sarebbe il bilancio 2012 ad arrecare pregiudizio alla finanza regionale. Infatti, si prosegue, il differenziale che sussiste nella dimensione finanziaria complessiva dell’unità di voto in oggetto nei due esercizi osservati dalla Regione siciliana, al netto di variazioni residuali su altri capitoli, dipenderebbe esclusivamente dalla dimensione del citato Fondo di garanzia, che proprio nell’esercizio 2011 aveva assunto una consistenza ragguardevole (circa 6.000 milioni di euro nel 2011, rispetto ai 3.250 milioni di euro stanziati per il 2012).

Tutto ciò premesso, lo Stato eccepisce in via pregiudiziale l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale riferita alla Tabella n. 2 prevista dall’art. 2, comma 1, della legge n. 184 del 2011.

In particolare, si osserva che non sussisterebbe un vero e proprio interesse processuale a ricorrere. Difatti la ricorrente – sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri – non potrebbe trarre alcun vantaggio immediato dalla dichiarazione di illegittimità dell’atto impugnato, tanto che solo un eventuale successivo atto, con cui si provvedesse ad imputare a carico del bilancio regionale una quota di finanziamento della spesa sanitaria regionale superiore a quella che la Regione siciliana ritiene in linea con le previsioni di legge, potrebbe determinare l’an ed il quantum del vulnus, rendendo concreta la lesione paventata. In sostanza, argomenta la resistente che la Tabella impugnata non determinerebbe la quota di partecipazione della Regione siciliana alla spesa sanitaria, rimanendo impregiudicata la possibilità per lo Stato, anche qualora fosse corretta la lettura del quadro normativo fornito dalla ricorrente, di fissare tale partecipazione nella misura pretesa dalla Regione.

La difesa erariale, dopo aver adombrato anche una violazione (indiretta) del principio del ne bis in idem in ragione della precedente sentenza di questa Corte n. 145 del 2008, nel merito contesta le considerazioni di diritto in base al quale la Regione ritiene che il concorso alla spesa sanitaria sia inequivocabilmente disposto a regime dall’art. 1, comma 143, della legge n. 662 del 1996, in misura pari al 42,5 per cento, mentre dovrebbe ritenersi che la misura del 49,11 per cento, – secondo la lettura che la ricorrente offre dell’art. 1, commi 830, 831 e 832, della legge n. 296 del 2006 – avesse un carattere eccezionale e temporalmente limitato all’anno 2009.

In proposito, osserva la difesa erariale che se indubbiamente il citato comma 830 determina la misura del concorso della Regione siciliana alla spesa sanitaria nella misura del 44,85 per cento per l’anno 2007, del 47,05 per cento per l’anno 2008 e del 49,11 per cento per l’anno 2009 (e non “a decorrere dall’anno 2009”) e se è vero che, probabilmente, la norma in questione avrebbe potuto esplicitare in maniera incontrovertibile la propria efficacia di termine iniziale, tuttavia non si può ignorare che il medesimo comma 830 preliminarmente enuncia il fine perseguito dal legislatore con le disposizioni che immediatamente seguono («Al fine di addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione Siciliana»). Ed invero, prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri, tale enunciazione renderebbe effettivamente illogica l’interpretazione propugnata dalla ricorrente, stante che, evidentemente, tale finalità (consistente nel completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione) non potrebbe certo ottenersi attraverso un regresso alla precedente aliquota di compartecipazione prevista dall’art. 1, comma 143, della legge n. 662 del 1996, , che era appunto pari al 42,5 per cento.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene poi che non potrebbe ricavarsi dalle considerazioni espresse dalla Regione ricorrente, stante la genericità delle censure e la loro collocazione in una sfera di mera eventualità, la dimostrazione da parte regionale che la Tabella impugnata determini effettivamente una «grave alterazione del rapporto tra insieme dei mezzi finanziari di cui la Regione può disporre e complessivi bisogni regionali», come richiesto dalla giurisprudenza costituzionale.

La Tabella impugnata – secondo la difesa erariale – non avrebbe la possibilità di incidere sulle risorse spettanti alla Regione siciliana in base al proprio ordinamento finanziario, ma determinerebbe solo il limite della disponibilità delle risorse che saranno utilizzate in coerenza con le disposizioni vigenti.

Neppure, peraltro, secondo l’Avvocatura dello Stato, sarebbe dato evincere dal ricorso quali siano i profili di incostituzionalità rispetto ai parametri contenuti negli artt. 36 e 37 dello statuto di autonomia e le relative norme attuative, nonché agli artt. 81 e 119, quarto comma, Cost., in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, oltre che al principio di leale collaborazione.

Con riguardo a tale principio, osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che la funzione del complesso intervento legislativo in esame – collegato anche alle altre disposizioni urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica sopra menzionate – dovrebbe piuttosto indurre a ritenere che sia proprio l’atteggiamento di contrasto all’applicazione della normativa in oggetto, attuata dalla controparte, a produrre una lesione ai principi di leale collaborazione che dovrebbero essere rispettati da tutte le Istituzioni della Repubblica nell’attuale difficile contingenza, come già affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 121 del 2010.

1. — La Regione siciliana ha promosso questione di legittimità costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), in riferimento agli articoli 36 e 37 dello statuto siciliano (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante (Approvazione dello statuto della Regione siciliana) e delle relative norme attuative, adottate con decreto legislativo 3 novembre 2005, n. 241 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, recanti attuazione dell’articolo 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di competenze), nonché agli articolo 81 e 119, quarto comma, della Costituzione, in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 8 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), anche con riguardo al principio di leale collaborazione nelle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni.

La Tabella n. 2 del bilancio di previsione 2012, approvato con la legge precedentemente richiamata, determina il concorso dello Stato alla spesa sanitaria e prevede – per il suddetto esercizio – uno stanziamento pari a 8.833.324.987,00 euro a titolo di concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria delle Regioni. La partita di spesa oggetto di contestazione è di natura promiscua, essendovi allocate risorse destinate a più amministrazioni regionali e con diverse causali, comunque collegate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

Costituitosi in giudizio, il Presidente del Consiglio eccepisce che la Tabella, così sinteticamente compilata, riguarderebbe, nella sua dimensione finanziaria complessiva, il fondo sanitario nazionale e il fondo di garanzia, nonché “importi residuali diretti ad altre finalità sanitarie”, per cui “la variabilità degli stanziamenti di bilancio dell’unità di voto in questione [dipenderebbe] tecnicamente dal livello del finanziamento sanitario da coprire e dall’andamento dei gettiti fiscali attesi ed effettivi che finanziano la sanità”.

In assenza di contestazione di parte ricorrente, il fatto deve essere assunto per vero.

La Regione deduce che lo stanziamento della Tabella per l’anno finanziario 2011, anch’esso articolato in modo indistinto per tutte le Regioni beneficiarie del finanziamento, sarebbe stato pari ad 11.599.324.987,00 euro, superiore a quello impugnato per 2.766.000.000,00 euro.

In relazione al suddetto decremento, la ricorrente lamenta che – pur nell’ambito del complessivo stanziamento privo di specificazione sia con riguardo alle Regioni beneficiarie, che alle diverse causali – vi sarebbe per la Regione siciliana un pregiudizio derivante dall’applicazione di una percentuale superiore a quella fissata per legge nel concorso al finanziamento del servizio sanitario effettuato sul proprio territorio. Senza nessuna allegazione probatoria circa il calcolo e la misura di detto decremento individuale, essa ne sostiene la sussistenza per effetto della pretesa applicazione – da parte dello Stato – di un concorso regionale pari al 49,11 per cento, anziché del 42,5 per cento in forza dell’interpretazione del combinato disposto degli artt. 1, comma 143, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e 1, commi 830, 831 e 832, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007). Lo Stato non avrebbe, infatti, tenuto conto delle prescrizioni contenute nei commi 831 e 832 della legge n. 296 del 2006, in base alle quali sarebbe stato sospeso il processo di incremento del concorso regionale al Servizio sanitario nazionale in attesa della correlata e simmetrica retrocessione, non ancora avvenuta, a favore della Regione siciliana di una percentuale – non inferiore al 20 per cento e non superiore al 50 per cento – del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo sul territorio regionale. Detta retrocessione dovrebbe aumentare, in base alla citata norma, «simmetricamente, fino a concorrenza, la misura percentuale del concorso della regione alla spesa sanitaria, come disposto dal comma 830» (art. 1, comma 832).

La perdurante assenza del procedimento compensativo conseguente alla mancata attribuzione alla Regione siciliana di una percentuale del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo sul territorio regionale, unitamente alla concomitante riduzione dello stanziamento previsto nella Tabella n. 2, porrebbe in essere – secondo la ricorrente – una violazione dell’art. 81 Cost., sotto il profilo del prodotto squilibrio finanziario, dell’art. 119, quarto comma, Cost., per la conseguente insufficienza delle risorse destinate a finanziare integralmente le funzioni di competenza della Regione, degli artt. 36 e 37 dello Statuto, per la mancata attribuzione delle risorse di propria spettanza, dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto verrebbe riservato all’ente territoriale in questione un trattamento di disfavore rispetto alle altre Regioni a statuto ordinario. Viene infine lamentata anche la violazione del principio di leale collaborazione che dovrebbe ispirare le relazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni.

Il resistente, dopo una sintetica ricostruzione dei meccanismi inerenti al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, precisa che l’unità di voto impugnata dalla Regione è, nella sua dimensione finanziaria complessiva, sostanzialmente riconducibile al Fondo sanitario nazionale e al Fondo di garanzia (comprende poi capitoli di importi residuali diretti ad altre finalità sanitarie). L’indeterminatezza degli stanziamenti di bilancio dell’unità di voto in questione dipenderebbe tecnicamente dal livello del finanziamento sanitario da coprire e dall’andamento dei gettiti fiscali (attesi ed effettivi) che finanziano la sanità. Peraltro, in ordine alla quota di Fondo sanitario nazionale destinato alla Regione siciliana, l’applicazione del 49,11 per cento non sarebbe una novità, bensì un criterio adottato già a decorrere dall’esercizio 2009 in sede di Conferenza Stato-Regioni e confermato nei successivi esercizi 2010, 2011 e 2012.

Sulla base di queste considerazioni, il resistente eccepisce in via pregiudiziale l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale rivolte alla Tabella n. 2 prevista dall’art. 2, comma 1, della legge n. 184 del 2011. Non sussisterebbe nel caso di specie un interesse a ricorrere, in quanto la Regione non potrebbe trarre alcun vantaggio immediato dalla dichiarazione di illegittimità della Tabella stessa. Infatti, solo “un eventuale successivo atto, con cui si provvedesse ad imputare a carico del bilancio regionale una quota di finanziamento della spesa sanitaria regionale superiore a quella che la Regione ritiene in linea con le previsioni di legge, potrebbe determinare l’an ed il quantum del vulnus rendendo concreta la lesione paventata”, dal momento che la Tabella impugnata “non determina la quota di partecipazione della Regione siciliana alla spesa sanitaria, rimanendo impregiudicata la possibilità per lo Stato, qualora fosse corretta (…) la lettura del quadro normativo fornito dalla ricorrente, di fissare tale partecipazione nella misura pretesa dalla Regione”.

Il resistente eccepisce comunque l’infondatezza del ricorso nel merito perché l’interpretazione proposta dalla Regione siciliana non sarebbe conforme agli elementari canoni ermeneutici che comproverebbero al contrario la soluzione interpretativa adottata nell’ultimo quadriennio, peraltro ben conosciuta dalla Regione stessa. Secondo il Presidente del Consiglio la formulazione del ricorso mirerebbe ad ottenere, per via indiretta, un pronunciamento in ordine alla questione già proposta e decisa dalla Corte costituzionale con la sentenza di rigetto n. 145 del 2008. Sotto tale profilo vi sarebbe violazione del giudicato costituzionale.

2. — Le questioni proposte dalla Regione siciliana devono essere dichiarate inammissibili in riferimento ai parametri evocati.

Il ricorso è generico quanto alla motivazione e carente quanto al petitum e quanto alla pretesa ridondanza della disposizione impugnata sulla lesione delle proprie competenze.

In relazione al dedotto pregiudizio, la ricorrente si limita a prospettare una riduzione delle risorse a propria disposizione, meramente ipotizzata sulla base di considerazioni prive di sostegni documentali specificamente riferibili al suo finanziamento. Rispetto al precedente ricorso già esaminato da questa Corte (sentenza n. 145 del 2008), il presente è affetto non solo da analoga carenza dimostrativa in ordine al pregiudizio lamentato circa «il rapporto tra complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte» (sentenze n. 145 del 2008, n. 29 del 2004, n. 138 del 1999 e n. 222 del 1994), ma dalla ulteriore, e ben più grave, mancata indicazione, sia pure sommaria, del decremento finanziario delle proprie risorse derivante dalla norma contestata. La riduzione della quota di propria spettanza all’interno dell’indistinto stanziamento della Tabella n. 2 viene dedotta con percorso logico meramente indiziario e sicuramente controvertibile, soprattutto in ragione delle numerose variabili operanti nella suddetta posta di bilancio e del fatto che tali eterogenei fattori possono concretamente influire nei confronti della Regione stessa solo attraverso un eventuale successivo atto legislativo o amministrativo di parte statale, come ricordato dalla controparte.

La Regione non indica le risorse effettivamente incamerate nell’esercizio precedente e non tenta neppure di estrarre con criteri estimatori presuntivi la propria contestata quota di spettanza per l’esercizio 2012, facendo così contemporaneamente mancare entrambi i termini di riferimento della lesione dedotta in giudizio.

Peraltro, buona parte della prospettazione non appare diretta a supportare i vizi di legittimità lamentati bensì a sollecitare un avallo interpretativo della norma condizionante la redazione dell’impugnata Tabella, limitatamente alla parte inerente alla Regione siciliana, in modo da sorreggere il significato che la Regione stessa ritiene debba esserle attribuito. Ciò senza fornire alcuna dimostrazione circa la concreta incidenza della sollecitata interpretazione sui meccanismi di determinazione dello stanziamento finanziario presente nella Tabella.

Neppure la perdurante incertezza sullo stato delle relazioni finanziarie tra i due enti alla data del ricorso, ormai prossima alla chiusura dell’esercizio finanziario, può far superare i vizi della prospettazione e della definizione dell’oggetto del ricorso stesso. Ciò non in quanto l’indeterminatezza delle reciproche relazioni finanziarie non costituisca un potenziale vulnus ai principi del coordinamento della finanza pubblica e della salvaguardia degli equilibri di bilancio, i quali devono essere preservati nei rispettivi bilanci secondo modalità di leale collaborazione tra Stato e Regione, ma per il fatto che spetta a chi propone il ricorso farsi parte diligente nella definizione del petitum e nella produzione degli atti necessari a sorreggerlo.

È fuor di dubbio che nel settore della finanza pubblica allargata le partite creditorie e debitorie afferenti alle relazioni tra enti pubblici, ed in particolare tra Stato e Regione, debbano essere rappresentate nei rispettivi bilanci in modo preciso, simmetrico, speculare e tempestivo (non essendo compatibile con i principi di programmazione nell’impiego delle risorse e di tutela preventiva degli equilibri del bilancio che la specificazione della quota di finanziamento di funzioni importanti come quelle inerenti al servizio sanitario regionale sia determinata, nell’an e nel quantum, ad esercizio inoltrato ed addirittura in periodo vicino al termine dello stesso come nel caso di specie). Tuttavia, l’assenza di tali elementi e la negativa incidenza sulla sana gestione finanziaria non possono essere lamentate senza una puntuale individuazione delle componenti economiche e contabili assunte a riferimento della doglianza. Sotto questo profilo, è onere indefettibile del ricorrente allegare la precisa quantificazione del pregiudizio lamentato, i criteri utilizzati per la sua definizione e le partite dei rispettivi bilanci finanziari dalle quali si ricavano le relative censure. Fermo restando l’obbligo in capo allo stesso resistente di rendere ostensibili gli elementi finanziari e contabili di propria competenza, i quali non possono essere soltanto affermati bensì debbono essere puntualmente documentati, il ricorso non può limitarsi ad ipotizzare, attraverso elementi argomentativi astratti e non univoci, l’esistenza di squilibri economico-finanziari o di violazioni di precetti costituzionali, ma deve puntualmente definirne essenza e consistenza, se del caso richiedendo alla parte resistente, ove non altrimenti reperibili, i dati finanziari analitici correlati ai profili disfunzionali censurati.

3. — Per le evidenziate carenze nella formulazione della domanda il presente ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze), unità di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14 novembre 2011 (pag.173), promossa, in riferimento agli articoli 36 e 37 dello statuto della Regione siciliana, approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 e delle relative norme attuative, agli articoli 81 e 119, quarto comma, della Costituzione, in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in violazione del principio di leale collaborazione, dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2012.

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2012.

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C. Allegretta – Presidente, S. Picone – Estensore

sulla violazione del principio della par condicio e dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità in caso di richiesta, in una gara d’appalto, di un’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali non più prevista dalla legge

1. Contratti della p.a. – Bandi ed avvisi di gara – Appalto del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti – Lex specialis – Requisito – Categorie 2 e 3, d.m. n.406 del 1998 – Abrogazione – Effetti.

2. Contratti della p.a. – Bandi ed avvisi di gara – Iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali non più prevista dalla legge – Principio della par condicio e dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità – Violazione.

1. Devono ritenersi abrogate le categorie 2 e 3 individuate dal d.m. 28 aprile 1998 n. 406, non essendo più compatibili con la nuova formulazione dell’art. 212, d. lg. 3 aprile 2006 n.152, sicché la lex specialis di gara per l’affidamento di un appalto del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti non può legittimamente richiedere ai concorrenti la dimostrazione di un requisito non più conseguibile, a seguito della soppressione della categoria 3 e delle relative classi di attività.

2. In riferimento ad una gara per l’affidamento di un appalto del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, la richiesta di un’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali non più prevista dalla legge, e dunque preclusa agli operatori economici che ne fossero privi, configura di per sé la violazione del principio della par condicio e dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto determina una irrazionale restrizione della possibilità di partecipare alla gara d’appalto, favorendo quegli operatori che tale iscrizione avessero ottenuto anni addietro, prima della modifica legislativa.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 126 del 2012, proposto da Rete Servizi s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco, in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

Comune di Cagnano Varano;

Tecneco Servizi Generali s.r.l.;

sul ricorso numero di registro generale 356 del 2012, proposto da Tecneco Servizi Generali s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Raffaele Irmici, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Distaso, in Bari, corso Vittorio Emanuele, 60;

Comune di Cagnano Varano;

Rete Servizi s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco, in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

– quanto al ricorso n. 126 del 2012:

del verbale del 30 dicembre 2011 della commissione giudicatrice nella gara per l’appalto semestrale del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti indifferenziati e differenziati, con il quale la società ricorrente è stata esclusa ed è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria in favore della Tecneco Servizi Generali s.r.l., unica concorrente rimasta in gara;

della lettera d’invito e del disciplinare di gara, nella parte in cui richiedono ai partecipanti l’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria 3 – classe E;

per l’aggiudicazione dell’appalto alla ricorrente ovvero, in subordine, per la condanna del Comune di Cagnano Varano al risarcimento dei danni per equivalente;

– quanto al ricorso n. 356 del 2012:

della determina n. 18 del 31 gennaio 2012, con la quale il Comune di Cagnano Varano ha aggiudicato in via definitiva alla Rete Servizi s.r.l. l’appalto semestrale del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti indifferenziati e differenziati;

di tutti gli altri atti presupposti, connessi e consequenziali;

per l’aggiudicazione dell’appalto alla ricorrente e per la condanna del Comune di Cagnano Varano al risarcimento dei danni per equivalente;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv. Fabrizio Lofoco (per delega di Enrico Follieri) e Ignazio Lagrotta (per delega di Raffaele Irmici);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Cagnano Varano ha indetto, con lettera d’invito del 21 dicembre 2011, una procedura negoziata per l’affidamento semestrale del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti indifferenziati e differenziati, di importo complessivo a base di gara pari ad euro 316.527,30, da aggiudicarsi con il criterio del massimo ribasso.

Nella seduta del 30 dicembre 2011, la Rete Servizi s.r.l. è stata esclusa per difetto dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria 3 – classe E, richiesta quale requisito di ammissione dal paragrafo 11 – lett. c) della lettera d’invito.

Ne è seguita l’aggiudicazione provvisoria in favore della Tecneco Servizi Generali s.r.l., unica concorrente rimasta in gara, che aveva offerto un ribasso del 7,40% sull’importo a base d’asta.

Con il primo dei ricorsi in epigrafe (iscritto al numero di registro generale 126 del 2012), la Rete Servizi s.r.l. impugna in parte qua la lettera d’invito, il provvedimento di esclusione e la conseguente aggiudicazione alla Tecneco Servizi Generali s.r.l., affidandosi ad unico motivo così rubricato:

– violazione dell’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006, violazione della par condicio e della normativa a tutela della concorrenza ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento: la lex specialis di gara avrebbe illegittimamente
Il Comune di Cagnano Varano non si è costituito ed anzi, dopo la notificazione del ricorso, ha annullato in autotutela il provvedimento di esclusione, riammettendo la Rete Servizi s.r.l. alla gara.

In seguito, con determinazione dirigenziale n. 18 del 31 gennaio 2012, il Comune ha deliberato di aggiudicare definitivamente l’appalto alla Rete Servizi s.r.l., che aveva offerto il miglior ribasso dell’11% sull’importo a base d’asta.

2. Avverso detto provvedimento ricorre la Tecneco Servizi Generali s.r.l., con il secondo dei ricorsi in epigrafe (iscritto al numero di registro generale 356 del 2012), deducendo censure così riassumibili:

– violazione dell’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006, violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, violazione della lettera d’invito ed eccesso di potere per omessa considerazione dei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà ed ing
Si è costituita la Rete Servizi s.r.l., riproponendo le argomentazioni già svolte nell’ambito del primo dei ricorsi in esame.

La domanda di sospensiva è stata respinta da questa Sezione, con ordinanza n. 239 del 5 aprile 2012.

3. Le parti hanno depositato memorie in vista della pubblica udienza del 24 ottobre 2012, nella quale entrambe le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

1. Stante l’evidente connessione soggettiva ed oggettiva, i ricorsi in epigrafe possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. Assume carattere pregiudiziale, ai fini della soluzione della controversia, l’esame del ricorso proposto dalla Rete Servizi s.r.l. per l’annullamento dell’esclusione inizialmente disposta nei suoi confronti dal Comune e della presupposta clausola della lettera d’invito, nella parte in cui prescriveva, quale requisito di qualificazione, l’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria 3 – classe E.

Se, da un lato, può darsi atto della sopravvenuta carenza d’interesse all’impugnativa del provvedimento di esclusione, che è stato annullato in autotutela dal Comune, dall’altro deve invece esaminarsi nel merito l’impugnativa avente ad oggetto la lex specialis di gara, anche per il rilievo che questa assume nel connesso ricorso proposto dalla Tecneco Servizi Generali s.r.l., la quale ne afferma specularmente la legittimità e ne denuncia la indebita disapplicazione da parte della stazione appaltante.

3. Il ricorso della Rete Servizi s.r.l., per detto profilo, è fondato e va accolto.

La lettera d’invito ed il disciplinare di gara, per quanto qui interessa, richiedevano ai fini dell’ammissione l’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria 3 – classe E.

Come è noto, secondo l’originaria formulazione dell’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006, le iscrizioni all’Albo per specifiche categorie e classi di attività erano effettuate secondo la disciplina dell’art. 8 del D.M. n. 406 del 1998. Quest’ultimo individuava dieci categorie: alla categoria 3 corrispondeva l’attività di raccolta e trasporto di rifiuti pericolosi avviati al recupero in modo effettivo.

Di recente, l’art. 25 del D.Lgs. n. 205 del 2010 ha modificato in molti punti l’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006 e ne ha, tra l’altro, abrogato il comma 20, che prevedeva l’iscrizione all’Albo per le imprese che effettuassero attività di raccolta e trasporto di rifiuti sottoposti a procedure autorizzato rie semplificate ed effettivamente avviati al riciclaggio ed al recupero, attività che corrispondeva alle categorie 2 e 3 dell’Albo.

Ne consegue che le categorie 2 e 3 individuate dal D.M. n. 406 del 1998, non essendo più compatibili con la nuova formulazione dell’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006, devono ritenersi abrogate (cfr., in questi termini, la circolare del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. 240 del 9 febbraio 2011, ove si chiarisce che le categorie 2 e 3 sono soppresse e non è più possibile, dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 205 del 2010, presentare domande d’iscrizione o di rinnovo d’iscrizione per dette categorie).

Perciò, nella fattispecie in esame, la lex specialis di gara non poteva legittimamente richiedere ai concorrenti la dimostrazione di un requisito non più conseguibile, a seguito della soppressione della categoria 3 e delle relative classi di attività.

La richiesta di un’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali non più prevista dalla legge, e dunque preclusa agli operatori economici che ne fossero privi, configura di per sé la violazione del principio della par condicio e dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto determina una irrazionale restrizione della possibilità di partecipare alla gara d’appalto, favorendo quegli operatori che tale iscrizione avessero ottenuto anni addietro, prima della modifica legislativa.

Neppure si potrebbe, come preteso dalla difesa della Tecneco Servizi Generali s.r.l., convertire in via interpretativa il requisito erroneamente indicato dalla lettera d’invito (iscrizione nella categoria 3 – classe E) in altro equipollente (iscrizione nella categoria 5 – classe E). Così opinando, infatti, si cadrebbe in una non consentita manipolazione delle prescrizioni di accesso contenute nella lettera d’invito, le quali, in ossequio al richiamato principio della par condicio, non potrebbero comunque ricevere dalla stazione appaltante un’applicazione maggiormente restrittiva o penalizzante di quella consentita dal loro tenore letterale.

E, giova ribadirlo, l’unico ed obbiettivo significato attribuibile alla lettera d’invito ed al disciplinare di gara adottati dal Comune di Cagnano Varano era quello di richiedere l’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali nella categoria 3 – classe E, ossia un’iscrizione non più prevista dalla legge.

La lettera d’invito ed il disciplinare di gara sono, per tale parte, illegittimi e vanno annullati.

In questi termini, pertanto, è parzialmente accolto il ricorso proposto dalla Rete Servizi s.r.l. (iscritto al numero di registro generale 126 del 2012).

4. E’ conseguentemente respinto, per le motivazioni fin qui esposte, il ricorso proposto dalla Tecneco Servizi Generali s.r.l. avverso l’aggiudicazione dell’appalto alla Rete Servizi s.r.l. (iscritto al numero di registro generale 356 del 2012).

Le censure ivi svolte, infatti, muovono dall’asserita violazione della lex specialis di gara, che effettivamente il Comune aveva mancato di rimuovere in autotutela e che, tuttavia, viene annullata in parte qua con la presente pronuncia; ovvero dall’asserita violazione dell’art. 212 del D.Lgs. n. 152 del 2006, che non sussiste in quanto la categoria 3 dell’Albo è stata integralmente soppressa, con effetto immediato, ad opera dell’art. 25 del D.Lgs. n. 205 del 2010 ed il suo possesso non poteva legittimamente essere assunto quale requisito di qualificazione tecnica dal bando di gara successivamente adottato per l’affidamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti.

5. Le spese processuali possono essere integralmente compensate, vista la mancata costituzione dell’Amministrazione intimata e considerata la novità delle questioni trattate ed il complessivo sviluppo della vicenda amministrativa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa loro riunione, così provvede:

– quanto al ricorso n. 126 del 2012 proposto dalla Rete Servizi s.r.l., in parte lo dichiara improcedibile ed in parte accoglie e, per l’effetto, annulla la lettera d’invito ed il disciplinare di gara nella parte in cui richiedono ai partecipanti l’iscriz
– quanto al ricorso n. 356 del 2012, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario, Estensore

Paolo Amovilli, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2012

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L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 9/11/2012 n.1903 proviene da Giustamm.

C. Allegretta – Presidente, S. Picone – Estensore

sull’applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione anche alle procedure aventi ad oggetto l’affidamento di concessioni di servizio pubblico

1. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici – E’ concessione di servizio pubblico – Art.30, d. lg. n.162 del 2006.

2. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Concessione di servizio pubblico – Principio di tassatività delle cause di esclusione – Applicazione.

3. Contratti della p.a. – Bandi ed avvisi di gara – Lex specialis – Certificazione di qualità aziendale – Presentazione in originale o copia conforme all’originale – Illegittimità.

1. La gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici presso uffici provinciali e istituti scolastici ha ad oggetto non un appalto, ma la concessione di un servizio pubblico e soggiace, come tale, all’applicazione dell’art. 30, d. lg. 12 aprile 2006 n.163.

2. Anche alle procedure aventi ad oggetto l’affidamento di una concessione di servizio pubblico è applicabile il principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall’art. 46 comma 1-bis, d. lg. 12 aprile 2006 n.163; infatti, la tassatività delle ipotesi di esclusione assurge ormai a principio generale relativo ai contratti pubblici e costituisce specificazione del principio di proporzionalità, talché la sua estensione alla materia delle concessioni di pubblico servizio trova esplicito fondamento nel terzo comma dell’art. 30.

3. E’ illegittima, per violazione dell’art. 46, comma 1-bis, d. lg. 12 aprile 2006 n.163, la clausola della lex specialis di gara (e quindi la relativa esclusione) che impone la presentazione della certificazione di qualità aziendale UNI EN ISO 9001 e UNI EN ISO 22000 in originale o copia conforme all’originale, in quanto la presentazione della certificazione di qualità, in originale o in copia autentica, costituisce un adempimento formale non essenziale e non previsto da alcuna norma di legge o regolamento.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1439 del 2012, proposto da So.Di. Service s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Mara Caponio, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, corso Mazzini 136/D;

Provincia di Barletta Andria Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Ingravalle, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi 63;

Di.A. s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Colella, con domicilio eletto presso l’avv. Carlo Tangari, in Bari, via Piccinni 150;
Matarrese Service Gestione Distributori Automatici, rappresentata e difesa dall’avv. Maurizio Musci, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi D’Ambrosio, in Bari, piazza Garibaldi 23;

della determinazione dirigenziale della Provincia di Barletta Andria Trani n. 255 del 10 agosto 2012, comunicata il 20 agosto 2012, recante l’esclusione della ricorrente dalla gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici presso gli uffici provinciali e gli istituti scolastici rientranti nella competenza dell’Amministrazione, e l’aggiudicazione del servizio alle ditte Di.A. s.r.l. e Matarrese Service Gestione Distributori Automatici;

della nota dirigenziale del 10 agosto 2012;

di tutti i verbali di gara;

dell’avviso pubblico e del disciplinare di gara (in particolare dell’art. 5 dello stesso);

di ogni altro atto connesso e consequenziale non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Barletta Andria Trani, di Di.A. s.r.l. e di Matarrese Service Gestione Distributori Automatici;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Mara Caponio, Massimo Ingravalle, Domenico Colella e Maurizio Musci;

Avvisati i difensori ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e verificata l’integrità del contraddittorio;

Premesso in fatto che:

– la società ricorrente è stata esclusa dalla gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici presso gli uffici e gli istituti scolastici provinciali, indetta dalla Provincia di Barletta Andria
– l’esclusione è motivata in relazione all’allegazione in copia semplice (corredata da dichiarazione sostitutiva di conformità all’originale) della certificazione di qualità aziendale UNI EN ISO 9001 e UNI EN ISO 22000, anziché in originale o copia confor


Ritenuto in diritto che:

– non merita accoglimento l’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa della Provincia, in quanto la ricorrente ha contestualmente impugnato l’esclusione e la successiva aggiudicazione alle ditte controinteressate (quest’ultima per illegittimità
– la gara in esame ha ad oggetto non un appalto, ma la concessione di un servizio pubblico e soggiace, come tale, all’applicazione dell’art. 30 del Codice dei contratti pubblici (cfr., in questo senso, TAR Puglia, Bari, sez. I, 12 aprile 2012 n. 716);

– anche alle procedure aventi ad oggetto l’affidamento di una concessione di servizio pubblico deve ritenersi applicabile il principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall’art. 46, comma 1-bis, del Codice dei contratti pubblici (introdot
– la tassatività delle ipotesi di esclusione, infatti, assurge ormai a principio generale relativo ai contratti pubblici e costituisce specificazione del principio di proporzionalità, talché la sua estensione alla materia delle concessioni di pubblico ser
– diversamente opinando, si perverrebbe ad un’ingiustificata divaricazione del regime da seguire nella gare per l’affidamento di appalti ed in quelle per l’affidamento di concessioni di servizi, non essendo peraltro sempre netto il confine tra le due cate
– l’esclusione e la presupposta clausola della lex specialis di gara (ritualmente impugnata) sono illegittime, per violazione dell’art. 46, comma 1-bis), del Codice, giacché la presentazione della certificazione di qualità, in originale o in copia autenti
– avendo la ricorrente dichiarato di possedere detta certificazione, la stazione appaltante avrebbe dovuto consentirle di integrare la documentazione allegata all’offerta, ai sensi dell’art. 46, primo comma, del Codice;

– il precedente di questa Sezione (TAR Puglia, Bari, sez. I, 23 febbraio 2012 n. 371), richiamato dalla stazione appaltante per giustificare il provvedimento di esclusione, attiene invero ad un procedimento di gara svoltosi anteriormente all’entrata in vi
– nella controversia in esame la mera mancanza della certificazione di qualità aziendale in originale o in copia autentica non ha determinato, in concreto, incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, né può ravvisarsi nell’offerta
Ritenuto, per quanto detto, di dover accogliere l’impugnativa, annullando per quanto di interesse l’art. 5 – lett. D) del disciplinare di gara ed il conseguente provvedimento di esclusione assunto con determinazione n. 255 del 10 agosto 2012, con obbligo della Provincia di riammettere la ricorrente alla gara;

Ritenuto altresì di dover annullare, per illegittimità derivata, l’aggiudicazione del servizio alle controinteressate Di.A. s.r.l. e Matarrese Service Gestione Distributori Automatici;

Ritenuto, infine, di dover compensare le spese processuali, avuto riguardo alla novità della questione affrontata;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’art. 5 – lett. D) del disciplinare di gara, il provvedimento di esclusione della ricorrente ed il provvedimento di aggiudicazione definitiva alle ditte controinteressate.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario, Estensore

Francesco Cocomile, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2012

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L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 9/11/2012 n.1907 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. G. Bellucci Est.
Ricorsi riuniti proposti rispettivamente da :
– F. Ferlito (Avv. D. Benussi) contro il Comune di Firenze (Avv.ti F. De Santis e A. Minucci), il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Firenze, Pistoia e Prato (Avvocatura dello Stato) e nei confronti di S. Bernardo di Maria Stella Reali & C. s.n.c. (Avv.ti G. Stancanelli e A. Stancanelli)
– San Bernardo di Maria Stella Reali & C. s.n.c., M. Bigazzi e M. S. Reali (Avv.ti G. Stancanelli e A. Stancanelli) contro contro il Comune di Firenze (Avv.ti F. De Santis e A. Minucci) e nei confronti di F. Ferlito (Avv.ti D. Benussi, C. Narese e F. Falorni)

sui presupposti indefettibili affinchè una d.i.a. possa essere produttiva di effetti e sulla mera verifica della non formazione della d.i.a. in caso di sua incompletezza, nonchè sulla equiparazione all’assenza del titolo edilizio per il regime sanzionatorio

1. Autorizzazione e concessione – DIA – Presupposti di efficacia – Completezza e veridicità delle dichiarazioni – Incompletezza – Potere di verifica della non formazione della d.i.a. – Termine di 20 gg. – Inapplicabilità

2. Autorizzazione e concessione – DIA – Inefficacia – Equiparabilità alla mancanza del titolo edilizio – Sussistenza – Art. 138 della L.R. n. 1/2005 – Inapplicabilità – Art. 38, comma 2 bis, del d.p.r. n. 380/2001 – Inapplicabilità

1. Presupposti indefettibili affinchè una d.i.a. possa essere produttiva di effetti sono la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione. Infatti, il decorso del termine di venti giorni non può avere alcun effetto di legittimazione dell’intervento, rispetto ad una dichiarazione inesatta o incompleta. Così opinando, la declaratoria di inefficacia, anche prescindendo dall’art. 84, comma 7, della L.R. n. 1/2005, non è equiparabile ad un potere di autotutela ma ad un potere di verifica della non formazione della d.i.a., con conseguente ordine di demolizione delle opere realizzate sulla base di titolo inefficace, così come d’altronde normativamente previsto per l’ipotesi di mendacio

2. L’inidoneità di una d.i.a. a produrre i propri effetti è equiparabile alla mancanza di titolo edilizio, difettando in entrambi i casi un effetto abilitante, con la conseguenza che trova applicazione la disposizione sanzionatoria relativa alla ristrutturazione edilizia realizzata in assenza di d.i.a.. Nè può essere applicato l’art. 138 della L.R. n. 1/2005 laddove la suddetta norma regionale riguarda solo l’annullamento del permesso di costruire conseguente a vizi procedurali estranei alla fattispecie in esame. Né potrebbe trovare applicazione l’art. 38, comma 2 bis, del d.p.r. n. 380/2001. Invero, in analogia con quanto statuito per il permesso di costruire, anche in relazione alla d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire l’annullamento del titolo giustificante la sanzione pecuniaria ad effetti sananti ex art. 38, comma 2, del citato d.p.r., deve scaturire da vizi procedurali. Diversamente opinando si perverrebbe ad una irragionevole disparità di trattamento tra atti riguardanti le stesse opere (e cioè tra permesso di costruire e d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire)

N. 01807/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00653/2010 REG.RIC.

N. 00199/2012 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 653 del 2010 proposto da

Fulvio Ferlito, rappresentato e difeso dall’avv. Domenico Benussi, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza dell’Indipendenza n. 10;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca De Santis e Annalisa Minucci, e domiciliato in Firenze, Palazzo Vecchio, piazza Signoria, presso la Direzione dell’Avvocatura comunale;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, e Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Firenze, Pistoia e Prato, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, e domiciliati per legge presso la stessa in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

S. Bernardo di Maria Stella Reali & C. s.n.c., rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Stancanelli e Antonio Stancanelli, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via Masaccio n. 172;

sul ricorso numero di registro generale 199 del 2012, proposto da

San Bernardo di Maria Stella Reali & C. s.n.c., Mario Bigazzi e Maria Stella Reali, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Stancanelli e Antonio Stancanelli, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via Masaccio n. 172;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca De Santis e Annalisa Minucci, con domicilio presso l’Avvocatura comunale, Palazzo Vecchio, piazza della Signoria.

Fulvio Ferlito, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Benussi, Calogero Narese e Fausto Falorni, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, piazza dell’Indipendenza n. 10;

quanto al ricorso n. 653 del 2010:

– della denuncia di inizio di attività edilizia n. 4702/2006, presentata in data 11 agosto 2006;

– di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, tra cui l’autorizzazione paesaggistica n. 467 del 2 gennaio 2008, acquisita dopo il favorevole esame della Soprintendenza in data 26 febbraio 2008 con prot. n. 11813 nonché, in quanto occorra, del reg
quanto ai motivi aggiunti relativi al ricorso n. 653 del 2010:

– della d.i.a. n. 4702/2006;

– dell’ordinanza comunale n. 129 del 1° aprile 2010, con cui è stata revocata un’ordinanza di sospensione dei lavori, e degli atti connessi;

quanto al ricorso n. 199 del 2012:

– dell’ordinanza n. 831 del 21.11.2011, avente ad oggetto:

la dichiarazione di inefficacia della d.i.a. n. 4702/06 presentata il 11.08.2006 con protocollo n. 44924 e della d.i.a. n. 3733/05 presentata il 4.7.2005 con protocollo n. 37860;

l’ordinanza di demolizione delle opere oggetto delle dia sopra citate, ai sensi dell’art. 134 della L.R. n. 1/2005.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Firenze, Pistoia e Prato, di Fulvio Ferlito e della. S. Bernardo di Maria Stella Reali & C. s.n.c.;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2012 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’avvocato Fulvio Ferlito è proprietario dell’unità immobiliare situata in Firenze, via Masaccio n. 135 (foglio n. 80, particella n. 187, sub. 501); il vialetto di accesso al fabbricato comprendente la predetta unità abitativa confina con il capannone identificato dalla particella n. 455, foglio n. 80.

L’immobile identificato dalle particelle n. 455 e 189 è di proprietà della San Bernardo s.n.c., ed è adibito a centro di riabilitazione dell’Istituto Prosperius s.p.a..

La copertura del capannone facente parte di detto immobile era costituita da eternit, poi incapsulato e ricoperto con guaina. Successivamente in tale capannone, individuato nella particella 455, è stato realizzato un solaio sostitutivo del controsoffitto, previa presentazione al Comune di Firenze della denuncia di inizio attività n. 3733/2005.

La società San Bernardo, in variante all’intervento previsto dalla citata d.i.a. n. 3733/05, ha realizzato una passerella di collegamento tra due solai e tramezzature al di sopra del soppalco esistente onde creare spogliatoi per il personale (si veda la relazione tecnico descrittiva di cui al documento n. 4 depositato in giudizio dalla società San Bernardo).

Con d.i.a. n. 4702 dell’11.8.2006 la ricorrente ha presentato il progetto di parziale sopraelevazione e realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica costituito da piano terreno, piano primo e sottotetto con copertura a volta (documento n. 2 depositato in giudizio dal Comune).

Avverso la d.i.a. del 2006 e la connessa autorizzazione paesaggistica del 2.1.2008 l’avvocato Ferlito è insorto, con l’impugnativa n. 653/2010, deducendo varie censure.

In pendenza del gravame il ricorrente ha appreso che il Comune di Firenze, con ordinanza n. 67 del 23.2.2010, aveva disposto la sospensione dei lavori di cui alla d.i.a. n. 4702/2006, e che tale ordinanza era poi stata revocata dal Comune stesso, in autotutela, con provvedimento n. 129 del 1/4/2010.

Quest’ultimo atto è stato impugnato dalla parte ricorrente con motivi aggiunti, incentrati su profili di illegittimità relativi ad esso e su nuove censure riferite alla d.i.a. del 2006.

L’amministrazione, con ordinanza n. 269 dell’8.6.2010, ha reiterato la sospensione dei lavori, sull’assunto che non risultava rilasciata la licenza edilizia per la costruzione del capannone sul quale era in fase di costruzione la sopraelevazione prevista nella d.i.a. n. 4702/2006 e che il fabbricato adiacente era stato autorizzato con destinazione industriale, mentre la d.i.a. indicava la destinazione commerciale.

E’ seguita l’ordinanza n. 831 del 21.11.2011, con la quale il Comune di Firenze, rilevate l’illegittimità urbanistica del capannone preesistente e la mancanza, in entrambe le d.i.a., della dichiarazione di legittimità del fabbricato, ha dichiarato l’inefficacia delle stesse ed ordinato la demolizione delle opere in esse previste.

Avverso tale provvedimento la società San Bernardo, il dottor Mario Bigazzi e la dott.sa Maria Stella Reali sono insorti con ricorso n. 199/2012, deducendo varie censure.

Si è costituito in giudizio, in relazione ad entrambi i ricorsi, il Comune di Firenze.

Si sono inoltre costituiti in giudizio, in relazione alla prima impugnativa, la società San Bernardo, la competente Soprintendenza ed il Ministero per i Beni e le Attività culturali, e in relazione alla seconda impugnativa l’avvocato Ferlito.

All’udienza dell’11 ottobre 2012 le cause sono state poste in decisione.

DIRITTO

In via preliminare occorre procedere alla riunione dei ricorsi, stante la loro connessione oggettiva.

Per motivi di priorità logica, il Collegio ritiene di procedere alla trattazione del secondo ricorso.

Occorre quindi preliminarmente esaminare le questioni in rito relative al medesimo.

E’ stata eccepita l’inammissibilità del gravame n. 199/2012 in relazione alle censure riguardanti la d.i.a. n. 3733/2005, sull’assunto che quest’ultima è stata presentata non dalla società ricorrente, proprietaria dell’immobile, ma dall’Istituto Prosperius, gestore della struttura, il quale non ha contestato l’ordinanza comunale oggetto di ricorso.

Il rilievo non è condivisibile.

La società ricorrente, quale proprietaria, è lesa dagli effetti scaturenti dall’impugnata ordinanza.

Invero tali effetti, destinati a ripercuotersi sull’integrità dell’immobile de quo e sul suo valore economico, sono espressamente rivolti alla società San Bernardo, essendo la stessa indicata, nell’impugnato provvedimento, come destinataria della declaratoria di inefficacia relativa ad entrambe le d.i.a. e della misura demolitoria.

La difesa della società San Bernardo, con memoria di replica, chiede la cancellazione dell’affermazione della difesa del Comune secondo cui il professionista ha attestato il falso, ritenendola diffamatoria.

Al riguardo il Collegio osserva che la difesa del Comune, nella discussione tra le parti svoltasi nell’odierna udienza pubblica, ha dichiarato di rettificare la parola “falso”.

Il Collegio ritiene che tale rettifica equivalga sostanzialmente alla cancellazione della parola asseritamente offensiva.

Entrando nel merito della trattazione del ricorso n. 199/2012, si osserva quanto segue.

Con la prima censura i ricorrenti lamentano il mancato perseguimento dell’interesse pubblico giustificante l’adozione della gravata ordinanza.

Il motivo è infondato.

Il contestato provvedimento trova motivazione nella circostanza che il capannone, oggetto degli interventi edilizi in questione, risulta privo della necessaria licenza edilizia, rendendo così abusive le opere di ristrutturazione e di manutenzione straordinaria previste nella d.i.a..

Pertanto, la contestata azione amministrativa non è stata asservita al perseguimento dell’interesse dei privati autori degli esposti, ma appare funzionale all’interesse pubblico al regolare assetto edilizio e urbanistico, giacché gli interventi di manutenzione straordinaria o di ristrutturazione edilizia ricadenti su edificio abusivo ripetono le caratteristiche di illiceità del medesimo (TAR Toscana, III, 11.1.2012, n. 25).

Con il secondo rilievo gli istanti sostengono che, poiché l’immobile de quo è stato realizzato prima del 1967, non occorreva documentare l’esistenza della licenza edilizia.

L’assunto non è condivisibile.

Il regime autorizzatorio relativo alla costruzione, avvenuta tra il 1954 e il 1961, del capannone de quo, trova la propria fonte nell’art. 31 della legge n. 1150/1942, il quale prevedeva il rilascio di apposita licenza per le costruzioni ricadenti, come nel caso di specie (documento n. 29 depositato in giudizio dal Comune), nel centro abitato.

Depone in tal senso anche l’art. 31, comma 5, della legge n. 47/1985, il quale fa riferimento, ai fini della possibilità di sanare gli abusi ultimati prima del 1° settembre 1967, alle opere per le quali era richiesto, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942 e dei regolamenti edilizi, il rilascio della licenza di costruzione.

La terza doglianza è incentrata sul difetto di motivazione, alla luce del lungo tempo trascorso dalla commissione dell’abuso edilizio.

Il rilievo non può essere accolto.

L’impugnata ordinanza non è preordinata alla rimozione del capannone realizzato oltre 50 anni fa, ma assume ad oggetto le opere previste nelle d.i.a. del 2005 e del 2006, di recente realizzazione.

Pertanto, non avendo il Comune adottato misure repressive avverso manufatti di remota costruzione, non sussiste un particolare obbligo di motivazione scaturente dall’affidamento suscitato dall’esistenza dell’immobile da lungo tempo.

E’ quindi sufficiente la sussistenza dell’interesse pubblico al regolare assetto edilizio, secondo quanto evidenziato nella trattazione della prima censura.

Con il quarto rilievo i ricorrenti osservano che gli artt. 42 e 52 del regolamento edilizio ammettono un incremento di superficie sino al 10% della superficie esistente di fatto, e prescindono quindi dalla necessità di dimostrare la liceità del volume preesistente; aggiungono che i lavori in questione, limitati alla sopraelevazione dell’esistente, non sono destinati a rendere utilizzabile la parte ritenuta abusiva, con la conseguenza che è giuridicamente irrilevante il fatto dell’impossibilità di dimostrare l’esistenza del titolo legittimante una porzione dell’immobile.

Il motivo è infondato.

Il parametro di raffronto costituito dalla superficie esistente non può coincidere con qualunque spazio costruito, non potendo rilevare superfici abusive, ovvero situazioni di illiceità.

Diversamente opinando, si introdurrebbe una irragionevole equiparazione tra situazioni lecite e illecite, ovvero tra coloro che hanno precedentemente costruito sulla base di regolare titolo edilizio e coloro che hanno realizzato edifici abusivi.

Né rileva la circostanza che le opere della d.i.a., limitate alla sopraelevazione, non valgono a rendere utilizzabile la parte ritenuta abusiva.

Infatti, secondo un principio pacifico in giurisprudenza, gli interventi di manutenzione straordinaria o di ristrutturazione edilizia (incluse le sopraelevazioni) ricadenti su edificio abusivo ripetono le caratteristiche di illiceità del medesimo (TAR Toscana, III, 11.1.2012, n. 25; TAR Lombardia, Milano, IV, 8.11.2010, n. 7206).

Con la quinta censura gli esponenti affermano che l’adozione dell’impugnato provvedimento, essendo intervenuta dopo la scadenza del termine di 45 giorni dalla notifica dell’ordine di sospensione dei lavori, contrasta con l’art. 129, comma 3, della L.R. n. 1/2005.

L’assunto non è condivisibile.

Il termine di legge per l’emissione dell’atto sanzionatorio, decorrente dall’ordinanza di sospensione dei lavori, ha carattere ordinatorio (TAR Puglia, Lecce, III, n.2651 del 2008; TAR Toscana, III, 7.6.2012, n. 1099).

Con la sesta doglianza i deducenti sostengono che l’impugnata declaratoria di inefficacia non è prevista dall’ordinamento e lamentano la violazione dell’art. 84 della L.R. n. 1/2005, laddove stabilisce un termine massimo di trenta giorni entro cui può essere esercitato il potere di impedire la prosecuzione delle opere e laddove subordina il divieto di prosecuzione dei lavori alla riscontrata assenza di uno degli atti di cui all’art. 84 comma 2; osservano altresì che l’amministrazione ha in realtà ritenuto di esercitare la potestà di autotutela prevista dall’art. 19 della legge n. 241/1990, con la conseguenza che avrebbe dovuto rispettare gli artt. 21 quinquies e 21 nonies ivi richiamati.

Il motivo è infondato.

Entrambe le d.i.a. assumono a esplicito presupposto, tra l’altro, la conformità urbanistica delle opere e l’accertato stato di legittimità dell’immobile interessato dai lavori.

Orbene, la natura abusiva del capannone, essendo il medesimo privo della necessaria licenza edilizia, rivela che l’asseverazione di conformità e la dichiarazione di legittimità dell’immobile non corrispondono al reale stato dei fatti.

Il Collegio osserva che l’art. 21 della legge n. 241/1990, richiamando l’art. 483 c.p., prevede l’inefficacia della d.i.a. in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni costituenti reato, mentre nel caso di specie, stante la remota epoca di realizzazione del capannone e, di conseguenza, la non immediata percebilità della mancanza di titolo abilitante, appare da escludere una condotta del privato integrante gli estremi di cui alla citata norma.

Tuttavia l’art. 84, comma 7, della L.R. n. 1/2005 (nel testo applicabile in forza dell’art. 205 quinquies della L.R. n. 1/2005) ammette l’adozione di misure repressive anche dopo il decorso del termine di 20 giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività, qualora “le attestazioni dei professionisti non corrispondano al vero” e costituiscano violazione dell’obbligo di asseverare la regolarità urbanistica delle opere da realizzare, la quale riguarda non solo la coerenza delle stesse rispetto alla relativa disciplina edilizia e urbanistica, ma anche la liceità dell’edificio cui le opere in questione accedono, secondo il già visto principio secondo cui l’illiceità dell’immobile si ripercuote sull’ammissibilità degli interventi edilizi su di esso ricadenti.

In tal modo il citato art. 84 comma 7, legittimando l’ordine di demolire l’opera di ampliamento o ristrutturazione nonostante l’avvenuta presentazione, da oltre 20 giorni, della relativa d.i.a., presuppone l’inefficacia della stessa, ovvero statuisce la non conformazione degli effetti dell’attività a legge, similmente a quanto avviene nel caso previsto dall’art. 21 della legge n. 241/1990.

Né potrebbe ravvisarsi nel caso di specie un provvedimento di autotutela ancorato ai presupposti indicati dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/1990, giacchè in forza dell’art. 84, comma 7, della L.R. n. 1/2005 “il superamento del termine di venti giorni non preclude la potestà di controllo del Comune e l’adozione dei pertinenti provvedimenti sanzionatori, con la conseguenza che la repressione dell’attività edilizia contrastante con la normativa non deve sottostare all’esercizio dell’autotutela” (TAR Toscana, III, 14.5.2010, n. 1456).

Pertanto la contestata declaratoria di inefficacia non costituisce provvedimento atipico, ma è riconducibile alla citata norma regionale.

Più in generale, secondo un significativo orientamento della giurisprudenza amministrativa, presupposti indefettibili affinchè una d.i.a. possa essere produttiva di effetti sono la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione (ex multis T.A.R. Lombardia, Milano, II, 9.12.2008, n. 5737; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, II, 17.7.2006, n. 142; Cons. Stato, IV, 24.5.2010, n. 3263; T.A.R. Lazio, Roma, I, 2.12.2010, n. 35023). Infatti, il decorso del termine di venti giorni non può avere alcun effetto di legittimazione dell’intervento, rispetto ad una dichiarazione inesatta o incompleta. Così opinando, la declaratoria di inefficacia, anche prescindendo dall’art. 84, comma 7, della L.R. n. 1/2005, non è equiparabile ad un potere di autotutela ma ad un potere di verifica della non formazione della d.i.a., con conseguente ordine di demolizione delle opere realizzate sulla base di titolo inefficace, così come d’altronde normativamente previsto per l’ipotesi di mendacio (TAR Puglia, Bari, I, 18.6.2012, n. 1194).

In definitiva, l’esercizio del potere esercitato nel caso di specie non è sottoposto al termine perentorio di venti giorni, che presuppone invece che la d.i.a. sia completa nei suoi elementi essenziali (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 9.12.2008, n. 5737).

Con la settima censura i ricorrenti deducono la violazione del combinato disposto del comma 3 dell’art. 19 e dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, qualora si ravvisasse nel provvedimento impugnato la revoca o l’annullamento d’ufficio.

Il motivo è infondato alla stregua delle considerazioni espresse dal Collegio nella trattazione della precedente doglianza.

L’ottava censura è incentrata sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo alla declaratoria di inefficacia della d.i.a. n. 3733/2005, nonché sull’inidoneità della avvenuta comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione di nullità della d.i.a. n. 4702/06 ad instaurare un valido contraddittorio ai fini dell’adozione dell’impugnata declaratoria di inefficacia di quest’ultima.

Il rilievo non può essere accolto.

Il Collegio rileva che nella fase istruttoria antecedente all’adozione dell’atto impugnato è stata accertata la natura abusiva del corpo di fabbrica in cui è collocata la palestra.

La ricorrente ha avuto modo di interloquire preventivamente, al riguardo, con il Comune, avendo essa presentato varie controdeduzioni su questioni relative alla d.i.a. n. 4702/2006, la quale concerne la sopraelevazione del corpo di fabbrica in cui è collocata la palestra (si vedano ad esempio i documenti n. 22, 23, 24 e 26 depositati in giudizio dal Comune di Firenze), ed essendo stata destinataria di ordinanze di sospensione dei lavori idonee ad attivare il contraddittorio prima dell’adozione della determinazione definitiva (si veda, in particolare, l’ordinanza n. 269 dell’8.6.2010 –documento n. 12 depositato in giudizio dalla società San Bernardo l’8.2.2012-).

Anche la d.i.a. n. 3733/2005 interessa il locale palestra, prevedendovi la realizzazione di un solaio al posto del controsoffitto (si veda la relazione della Procura della repubblica, indirizzata al Comune di Firenze, costituente il documento n. 6 depositato in giudizio dall’avvocato Ferlito in data 11.7.2012).

Orbene, poiché entrambi i titoli edilizi prevedono opere ricadenti sulla stessa porzione immobiliare priva di licenza edilizia (zona palestra), le questioni sottese alla rispettiva dichiarazione di inefficacia, incentrate sulla regolarità edilizia dello stesso edificio principale, sono analoghe, con la conseguenza che il contraddittorio svoltosi con l’interessata ai fini della declaratoria di inefficacia della d.i.a. del 2006 vale anche come partecipazione al procedimento riferito alla d.i.a. del 2005.

Quanto alla nota di avvio del procedimento riferita alla nullità, anziché all’inefficacia della d.i.a. del 2006, il Collegio ritiene che la questione che ha indotto l’Ente a dichiarare l’inefficacia della d.i.a. stessa e ad adottare la misura ripristinatoria è stata portata preventivamente a conoscenza della parte interessata, la quale ha avuto modo di dare il proprio apporto al procedimento.

Invero, tra atto preannunciato ed atto finale deve sussistere una relazione di analogia o congruità, ovvero di prevedibilità alla luce delle acquisite ed evidenziate risultanze istruttorie, e non necessariamente di identità assoluta. Nel caso di specie, poiché il contenuto della determinazione conclusiva non appare costituire un esito imprevedibile e discontinuo rispetto a quanto preannunciato, stante il giudizio di inidoneità della d.i.a. ad assolvere al proprio scopo, rilevabile sia nella comunicazione di avvio del procedimento, sia nell’atto finale, l’art. 7 della legge n. 241/1990 appare rispettato.

Con la nona censura la parte istante deduce che la d.i.a. del 2005 riguarda non solo la sopraelevazione del capannone, ma anche interventi estranei alla porzione abusiva dell’edificio, rispetto ai quali appare illogica la declaratoria di inefficacia.

Il rilievo è infondato.

L’affermazione della ricorrente, genericamente espressa, non trova riscontro nella relazione descrittiva allegata alla predetta d.i.a., la quale evidenzia la progettata realizzazione di un solaio al posto del controsoffitto e la connessa modifica degli impianti tecnici; anche il rapporto della Procura della Repubblica datato 18.5.2010 non lascia trasparire opere progettate ed eseguite riferibili alla porzione immobiliare legittimamente realizzata e non strettamente connesse alla realizzazione del solaio nel locale palestra.

Quanto all’ordine di demolizione, con la decima doglianza gli esponenti lamentano la violazione e la falsa applicazione dell’art. 134 della L.R. n. 1/2005, obiettando che la fattispecie in esame non è connotata da assenza di d.i.a., difformità da essa o variazione essenziale, e potendosi a tutto concedere applicare l’art. 138 della L.R. n. 1/2005, disciplinante le conseguenze dell’annullamento del permesso di costruire.

Il rilievo non è condivisibile.

Come visto nella trattazione del sesto motivo di gravame, le d.i.a. presentate sono prive di efficacia, con la conseguenza che trova applicazione la disposizione sanzionatoria relativa alla ristrutturazione edilizia realizzata in assenza di d.i.a., in quanto l’inidoneità di quest’ultima a produrre i propri effetti è equiparabile alla mancanza di titolo edilizio, difettando in entrambi i casi un effetto abilitante.

L’invocata applicazione dell’art. 138 della L.R. n. 1/2005, anche a prescindere dalla suesposta considerazione, non è comunque condivisibile.

Invero la suddetta norma regionale riguarda solo l’annullamento del permesso di costruire conseguente a vizi procedurali (TAR Toscana, III, 27.8.2012, n. 1479), estranei alla fattispecie in esame.

Né potrebbe trovare applicazione l’art. 38, comma 2 bis, del d.p.r. n. 380/2001.

Invero, in analogia con quanto statuito per il permesso di costruire, anche in relazione alla d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire l’annullamento del titolo giustificante la sanzione pecuniaria ad effetti sananti ex art. 38, comma 2, del citato d.p.r., deve scaturire da vizi procedurali. Diversamente opinando si perverrebbe ad una irragionevole disparità di trattamento tra atti riguardanti le stesse opere (e cioè tra permesso di costruire e d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire), ovvero tra lo speciale regime caducatorio del permesso di costruire, limitato alla sussistenza dei vizi procedurali secondo la lettera dell’art. 38 comma 1, ed il regime caducatorio della d.i.a. genericamente incentrato sulla “inesistenza dei presupposti” secondo la lettera dell’art. 38 comma 2 bis.

Pertanto, il ricorso n. 199/2012 va respinto.

Quanto al ricorso n. 653/2010 il Collegio preliminarmente osserva che è stata eccepita l’inammissibilità del gravame introduttivo sull’assunto che la contestata d.i.a., costituendo atto di natura privata, non ammette l’azione di annullamento.

Il rilievo è fondato.

Il Collegio condivide l’orientamento secondo cui la dichiarazione di inizio attività non ha natura provvedimentale, trattandosi di atto privato, e non è quindi ad essa pertinente la domanda di annullamento (Cons. Stato, IV, 13.5.2010, n. 2139; TAR Toscana, III, 8.4.2011, n. 656).

Non depone in senso contrario l’impugnazione congiunta dell’assenso paesaggistico, trattandosi di provvedimento impugnato in quanto strettamente connesso alla d.i.a..

Analoghe considerazioni valgono per i motivi aggiunti, nella parte riferita alla d.i.a. n. 4702/2006.

Quanto ai motivi aggiunti relativi al primo ricorso, nella parte avente ad oggetto l’atto di revoca dell’ordinanza di sospensione dei lavori, va accolta l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

Invero il sopraggiunto provvedimento con cui il Comune ha dichiarato l’inefficacia delle d.i.a. e ordinato la demolizione, stante la reiezione del ricorso n. 199/2012 proposto avverso il medesimo, è definitivamente sostitutivo degli effetti della suddetta revoca, la quale quindi attualmente non può in alcun modo essere lesiva per i ricorrenti.

In conclusione, quanto al ricorso n. 653/2010 l’impugnativa principale va dichiarata inammissibile, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati in parte inammissibili (laddove riferiti alla d.i.a.) e in parte improcedibili (laddove riferiti all’ordinanza di revoca); il ricorso n. 199/2012 deve essere invece respinto.

Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, stante la particolarità e la complessità delle questioni dedotte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti in epigrafe, dispone quanto appresso:

– quanto al ricorso n. 653/2010, dichiara inammissibile l’impugnativa principale e dichiara in parte inammissibili e in parte improcedibili i motivi aggiunti;

– respinge il ricorso n. 199/2012.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Eleonora Di Santo, Consigliere

Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2012

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L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 9/11/2012 n.1807 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – G. Bellucci Est.
Società Palla Costruzioni di Ilaria e Andrea Palla s.n.c. (Avv. G. Altavilla) contro il Comune di San Giuliano Terme (Avv.ti S. Ciaramelli e A. Fanelli)

sulla distinzione tra variazioni essenziali e non e sulla illegittimità di un sistema di calcolo della sanzione pecuniaria tale da portare costantemente a cifre superiori al prezzo medio di mercato

1. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Variazioni essenziali e non – Distinzione

2. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – sanzione pecuniaria – Sistema di calcolo tale da originare la massima differenza tra il valore venale al momento di realizzazione degli abusi e al momento della irrogazione della sanzione – Illegittimità – Fattispecie

1. Nel sistema repressivo dell’abusivismo edilizio la distinzione tra opere costituenti variazioni essenziali e opere costituenti variazioni non essenziali si attaglia al giudizio di conformità delle stesse rispetto al titolo edilizio rilasciato, e non anche rispetto allo strumento urbanistico o agli atti di governo del territorio, rispetto ai quali la difformità è, per definizione, sempre essenziale.

2. In tema di sanzioni per abusi edilizi è illegittimo un sistema di calcolo della sanzione pecuniaria tale da originare la massima differenza possibile tra valore venale esistente al momento di realizzazione degli abusi ed il valore venale al momento della irrogazione della sanzione, così da ampliare il più possibile e, di conseguenza, l’entità della sanzione pecuniaria, perchè in tal modo si arriva costantemente a cifre superiori al prezzo medio di mercato, in contrasto con l’art. 134, comma 2, della L.R. n. 1/2005, che ancora la sanzione pecuniaria al valore venale effettivo dell’immobile, e non a valutazioni astratte scisse da qualsiasi valutazione concreta (fattispecie in cui era previsto quale valore di partenza -riferito alla data di accertamento dell’abuso- il valore minimo risultante dalle tabelle dell’O.M.I., e quale valore attuale il valore massimo ricavato dalle tabelle stesse, nè è apparso idoneo, al riguardo, il coefficiente legato alla vetustà dell’edificio, in quanto i suoi effetti correttivi del valore massimo operano in percentuali limitate e sono vanificati dagli elevati coefficienti di abbattimento del valore minimo legati alla gravità dell’illecito, deputati ad ampliare la differenza di valore intercorrente tra opera antecedente e opera successiva alla realizzazione dell’opera anche per abusi di lieve entità come le manutenzioni straordinarie)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1539 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Società Palla Costruzioni di Ilaria e Andrea Palla s.n.c., rappresentata e difesa dall’avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;

Comune di San Giuliano Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sandra Ciaramelli e Aldo Fanelli, con domicilio eletto presso la Segreteria di questo T.A.R. in Firenze, via Ricasoli n. 40;

-del provvedimento del 2.5.2011, n. 14, con il quale il dirigente comunale del Settore territorio ha respinto la domanda di sanatoria edilizia presentata dalla ricorrente;

-di ogni atto connesso;

e per l’annullamento (chiesto con motivi aggiunti depositati in giudizio in data 28.7.2012):

-del provvedimento 24.4.2012 n. 8, col quale il dirigente comunale del Settore territorio ha irrogato alla ricorrente una sanzione demolitoria e pecuniaria riferita ad un intervento di recupero edilizio di un fabbricato esistente;

-per quanto occorrer possa, della deliberazione del Consiglio comunale del 21.12.2006, n. 117 e della “relazione di calcolo della sanzione” del 2.4.2012.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti i motivi aggiunti depositati in giudizio il 28 luglio 2012;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Giuliano Terme;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2012 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nell’aprile 2003 la signora Giulietta Cinquini, dante causa della società ricorrente, aveva presentato al Comune di San Giuliano Terme una proposta di piano attuativo per il recupero di un vecchio casolare a destinazione abitativa (piano che prevede il recupero del casolare, l’eliminazione di superfetazioni e la realizzazione di una villetta monofamiliare).

Il 12 ottobre 2004 la stessa signora Cinquini ha presentato una denuncia di inizio attività, avente ad oggetto la manutenzione straordinaria della copertura (rifacimento del manto di copertura, stesura di guaina catramata, riposizionamento del manto ed eventuale sostituzione di travi e travicelli ammalorati), attuata dalla ricorrente.

Nel frattempo il Consiglio comunale, con deliberazioni n. 124 del 23.10.2004 e n. 35 del 19.4.2005, ha adottato e approvato il piano di recupero proposto dalla signora Cinquini, la quale ha ceduto l’immobile alla società ricorrente in data 24.4.2005.

Quest’ultima ha proceduto alle operazioni di ristrutturazione senza titolo edilizio.

A seguito di sopralluogo del Comune, la società istante ha cercato di rimediare all’irregolarità presentando una domanda di sanatoria edilizia.

Successivamente, accortasi che l’attività edilizia di recupero presentava difformità rispetto alle tavole del piano attuativo, la stessa ha dichiarato di rinunciare alla suddetta domanda, che però è stata respinta con provvedimento comunale del 18.6.2009 n. 28 (impugnato con ricorso n. 1622/09).

L’esponente ha quindi presentato, in data 2.2.2010, nuova istanza di sanatoria edilizia, accompagnata da più dettagliata documentazione, riguardante il casolare ed i garage pertinenziali. Ne è seguito un lungo procedimento istruttorio, articolato tra l’altro in tre sedute della Conferenza dei Servizi, nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (nota del 1.2.2011), nelle controdeduzioni dell’interessata datate 21.3.2011 e nell’adozione, in data 2.5.2011, del provvedimento finale di diniego.

Avverso tale determinazione la ricorrente, dopo avere osservato che l’innalzamento del tetto è difforme dalla d.i.a. e precedente al piano di recupero e che l’ordinamento comunque consentirebbe la sanatoria parziale, è insorta deducendo:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 140 della L.R. n. 1/2005 e degli artt. 3 e 14 ss. della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto di istruttoria, perplessità e ingiustizia manifesta.

Le sistemazioni esterne, alle quali fa anche riferimento il contestato diniego, esulano dall’oggetto della domanda di sanatoria presentata; in sede di Conferenza di Servizi le opere de quibus erano state ritenute conformi al piano di recupero (fatta eccezione per la copertura) e tuttavia nell’atto impugnato non si dà contezza delle ragioni del mutamento di opinione, né si controdeduce sulla memoria partecipativa presentata dall’interessata.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 140 della L.R. n. 1/2005 e delle norme tecniche del piano di recupero; eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto di istruttoria, perplessità e ingiustizia manifesta.

Le opere realizzate sono conformi al piano di recupero, nel senso che le difformità riscontrate non costituiscono variazione essenziale: è il caso dei solai interni (leggermente spostati rispetto alle tavole del piano), della posizione di alcune vedute, delle divisioni interne, del numero delle unità abitative (come risulta dalle conclusioni della Conferenza dei Servizi e dalle tavole grafiche a corredo della domanda di sanatoria), della nuova copertura posta su cordolo in cemento (che non ha creato nuovi volumi); in particolare, l’art. 6 dello schema di convenzione qualifica come variazioni non sostanziali gli interventi strutturali ricompresi nelle trasformazioni previste dal piano di recupero (e quindi i solai e le divisioni interne) e le modifiche di prospetti e aperture purchè non radicalmente diverse rispetto alle tavole del piano di recupero; l’art. 4.3 delle NTA del piano consente l’incremento di superficie del soppalco (che non è superficie utile, vista l’altezza del vano cui accede), l’irrisorio ampliamento delle terrazza a tasca, nonché l’eliminazione del forno nel locale di servizio posto sul lato sud; l’art. 4.4 delle NTA (secondo cui i volumi accessori sono in deroga al volume totale riportato nel piano di recupero) ammette l’innalzamento dei garage finalizzato a rendere le pertinenze idonee all’uso (l’altezza indicata nelle tavole del piano di recupero è inferiore a quella minima necessaria a consentire l’uso dei garage, mentre la loro chiusura con una porta non ne ha modificato la consistenza volumetrica), la diversa organizzazione funzionale del locale accessorio a sud, la mancata realizzazione del muro di collegamento tra casolare e annesso sul lato sud; l’art. 2 delle NTA prevede il rifacimento del tetto, il cui rialzamento dettato da ragioni statiche non ne altera la natura di opera di recupero del casolare; l’art. 6, comma 2, dello schema di convenzione definisce come esempi i disegni contenuti negli elaborati grafici, con la conseguenza che il piano di recupero non va interpretato in modo rigido; la produzione di documenti (concernenti l’indicazione del sistema di smaltimento dei reflui, il rispetto della normativa sulle barriere architettoniche e relativa al piano dell’Autorità di bacino, la relazione geologica, la valutazione previsionale di clima acustico, l’avvenuto pagamento di tasse e imposte comunali nei tre esercizi precedenti, ecc.) la cui mancanza è stata addotta ad ulteriore fondamento dell’impugnato diniego, stando agli incontri avuti con l’ufficio comunale avrebbe dovuto essere acquisita nella fase successiva all’accertamento di conformità edilizia.

Si è costituito in giudizio il Comune di San Giuliano.

In pendenza del gravame il Comune, con determinazione del 24.4.2012, ha ordinato la demolizione dei manufatti accessori, delle recinzioni e delle opere interne all’area pertinenziale e ingiunto il pagamento di una sanzione pecuniaria ex art. 134, comma 2, della L.R. n. 1/2005, nella misura di euro 2.171.948,88, riferita ad opere non demolibili (stante l’impossibilità di ricondurre l’edificio principale allo stato precedente).

La determinazione della sanzione pecuniaria assume a presupposto la delibera consiliare n. 117 del 21.12.2006, la quale prevede il calcolo dell’incremento del valore venale, conseguente all’abuso, sulla base della differenza tra valore venale attuale massimo (stime O.M.I.) e valore venale precedente minimo, riferito alla data di accertamento (sempre utilizzando le stime O.M.I.), con applicazione al valore attuale del coefficiente di detrazione in funzione dell’aumento degli anni di vita, ed al valore precedente del coefficiente di detrazione crescente al crescere della gravità dell’abuso.

Avverso il sopravvenuto provvedimento e gli atti connessi la ricorrente è insorta con motivi aggiunti, deducendo:

1) Illegittimità derivata;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 134 della L.R. n. 1/2005; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e perplessità.

Il Comune ha compiuto una valutazione apodittica e errata; è incomprensibile la ragione per cui l’amministrazione stabilisca che il valore attuale debba essere quello massimo (anche considerato che l’immobile de quo è situato all’estrema periferia, in zona priva di servizi e senza pregio paesaggistico) e che il valore precedente coincida con quello minimo (amplificando al massimo la differenza di valore tra il pregio originario e quello attuale dell’abuso edilizio, differenza che aumenta per effetto dei coefficienti correttivi legati alla vetustà e alla gravità dell’illecito); non è corretto che per stimare le opere, con riferimento attuale e al momento della realizzazione, siano stati utilizzati i valori dell’anno 2011 benchè l’abuso risalga al 2006 e nel frattempo la crisi immobiliare abbia abbattuto e non incrementato i prezzi del mercato immobiliare.

Il Comune di San Giuliano ha replicato con memorie difensive.

All’udienza del 25 ottobre 2012 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Con la prima censura la ricorrente osserva che l’impugnato diniego è riferito anche alle sistemazioni esterne nonostante queste siano estranee alla domanda di sanatoria; deduce che la Conferenza dei Servizi ha riconosciuto le opere in questione (tranne la copertura) conformi al piano di recupero, trattandosi di difformità ammissibili ai sensi dell’art. 6 delle N.T.A., e che quindi il dirigente comunale ha cambiato opinione senza fornire una congrua spiegazione; aggiunge che quest’ultimo non ha interloquito sulle controdeduzioni che erano state fornite a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

La censura è infondata.

Il Collegio rileva che la documentazione annessa all’istanza di sanatoria è riferita anche alle sistemazioni esterne (si veda, ad esempio, la documentazione fotografica degli spazi esterni), sulle quali inoltre le parti si sono soffermate in sede di Conferenza dei Servizi (si veda, ad esempio, il verbale della seduta del 5.5.2010).

La Conferenza dei Servizi, prevista dall’art. 14 della legge n. 241/1990, costituisce uno strumento di cooperazione tra pubbliche amministrazioni; ne discende che, poiché nel caso di specie, a fronte della domanda di sanatoria, non rilevano determinazioni demandate a distinti enti pubblici, ma la valutazione congiunta di soggetti dipendenti dal Comune e di rappresentanti del privato interessato, la Conferenza appare indetta al di fuori di una corrispondente statuizione legislativa, cosicchè le sue conclusioni sono assimilabili ad un parere facoltativo.

Con nota di comunicazione preventiva delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di sanatoria il Comune, evidenziato che un’analoga richiesta della ricorrente era stata respinta e che la reiterata istanza si distingue dalla precedente solo per il carattere maggiormente dettagliato della documentazione allegata, da un lato ha fatto presente che nella Conferenza dei Servizi si è chiarito che il piano di recupero costituisce la disciplina di riferimento per la valutazione della possibilità di regolarizzare le difformità in questione, dall’altro ha indicato le norme tecniche di attuazione ritenute preclusive della sanatoria edilizia, specificando le difformità rilevanti, oltre alla documentazione necessaria ai fini della piena regolarizzazione dell’immobile.

Ciò premesso, e considerate le valutazioni esposte nella suddetta nota e confermate nel diniego finale, il diniego stesso appare immune dai vizi denunciati, essendo comprensibili le argomentazioni alla cui stregua l’amministrazione ha infine deciso di non rilasciare il permesso in sanatoria.

Con la seconda doglianza l’istante, richiamate le N.T.A. e l’art. 6 dello schema di convenzione, deduce che le opere realizzate sono conformi al piano di recupero.

Il rilievo non può essere accolto.

L’art. 140 della L.R. n. 1/2005 assume a presupposto della sanatoria edilizia la conformità dell’intervento agli atti di governo del territorio, i quali comprendono, ai sensi dell’art. 10 della stessa L.R., i piani attuativi.

Orbene, secondo l’indicazione del titolo V, capo IV, sez. II, i piani di recupero (previsti dall’art. 73 della L.R. n. 1/2005) sono qualificati come piani attuativi particolari, con la conseguenza che, al pari degli altri strumenti urbanistici (ad esempio, al pari del regolamento urbanistico), costituiscono il parametro di raffronto ai fini della valutazione di sanabilità dell’opera abusiva (si veda anche: Cons. Stato, V, 12.3.1992, n. 214).

Pertanto, non è condivisibile l’affermazione contenuta nel ricorso secondo cui nel caso in esame rileverebbero variazioni non essenziali, giacchè nel sistema repressivo dell’abusivismo edilizio la distinzione tra opere costituenti variazioni essenziali e opere costituenti variazioni non essenziali si attaglia al giudizio di conformità delle stesse rispetto al titolo edilizio rilasciato, e non anche rispetto allo strumento urbanistico o agli atti di governo del territorio, rispetto ai quali la difformità è, per definizione, sempre essenziale.

Del resto, poiché il piano attuativo contiene, per propria natura e scopo, prescrizioni di dettaglio, la violazione del piano stesso, ostativa alla regolarizzazione dell’abuso, può ben concernere porzioni circoscritte o aspetti particolari della struttura realizzata.

Privo di pregio è quindi il riferimento, espresso dalla ricorrente, agli artt. 132 e 133 della L.R. n. 1/2005.

Non depone in senso contrario l’art. 6 dello schema di convenzione, il quale distingue tra varianti sostanziali e non sostanziali al piano di recupero al solo fine di individuare i casi in cui è necessario procedere all’approvazione di un nuovo piano.

Invero la disciplina della valenza della difformità dagli atti di governo del territorio è riservata al legislatore.

Né potrebbe obiettarsi che l’innalzamento del tetto costituisce difformità dalla d.i.a. ed è stato realizzato prima dell’approvazione del piano di recupero.

Invero, poichè il piano di recupero costituisce un atto di governo del territorio, rispetto al quale la conformità dell’abuso edilizio deve sussistere anche al momento della presentazione della domanda di sanatoria, la circostanza che l’innalzamento non sia contemplato nel piano stesso, che prevede un’altezza diversa dell’edificio, preclude la possibilità di regolarizzare l’intervento edilizio.

Del resto, che l’edificio in questione abbia un’altezza superiore a quella prevista dal piano di recupero è ammesso dal tecnico della ricorrente in sede di Conferenza dei Servizi (pagina 2 del verbale relativo alla seduta del 30.6.2010 –documento n. 7 depositato in giudizio dal Comune-) e risulta dagli elaborati grafici, intestati al tecnico stesso, confrontanti lo stato attuale con lo stato di progetto (documenti depositati in giudizio il 28.7.2012).

Ciò considerato, non è condivisibile la tesi della deducente secondo cui alcuni abusi sarebbero tra l’altro sanabili in base agli artt. 2, 4.3 e 4.4 delle NTA del piano, sia perché gli elaborati grafici e le previsioni in genere del piano di recupero hanno comunque la valenza precettiva propria dello strumento urbanistico, sia perché le suddette norme non derogano a tali previsioni.

In conclusione, anche a prescindere dalla parte del gravato provvedimento incentrata sulla mancanza di alcuni documenti e certificazioni, il ricorso introduttivo va respinto.

Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio osserva quanto segue.

La prima censura si basa su profili di illegittimità derivata.

Il rilievo è infondato alla stregua del giudizio espresso nella trattazione del ricorso principale.

Con la seconda doglianza l’esponente sostiene che il Comune ha trascurato quale valore il casolare avesse prima delle opere di riqualificazione ed ha congegnato un sistema di calcolo della sanzione pecuniaria tale da originare la massima differenza possibile tra valore venale esistente al momento di realizzazione degli abusi e valore venale al momento della irrogazione della sanzione; aggiunge che è incomprensibile il motivo per cui il valore attuale sia quello massimo indicato dall’OMI, e non invece quello medio o minimo, ed il valore pregresso sia quello minimo; la ricorrente lamenta altresì che, ad aumentare la differenza tra i due valori di riferimento, interviene l’impiego di coefficienti correttivi (relativi alla vetustà e alla gravità dell’abuso) e che sono stati utilizzati i riferimenti OMI dell’anno 2011 anziché dell’anno di realizzazione dell’abuso (2006).

L’assunto è fondato, nei sensi appresso indicati.

L’art. 134, comma 2, della L.R. n. 1/2005, applicato nel caso di specie, commisura la sanzione pecuniaria al doppio dell’aumento di valore venale dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere.

Il Comune, in forza della deliberazione consiliare n. 117 del 21.12.2006, ha previsto quale valore di partenza (riferito alla data di accertamento dell’abuso) il valore minimo risultante dalle tabelle dell’O.M.I., e quale valore attuale il valore massimo ricavato dalle tabelle stesse. In tal modo, la stima dell’apprezzamento del bene conseguente alla realizzazione degli abusi è stata calcolata nella misura massima possibile. Inoltre, il Comune non ha apprestato correttivi adeguati ad assicurare una stima in linea con le caratteristiche concrete dell’immobile. Non appare idoneo, al riguardo, il coefficiente legato alla vetustà dell’edificio, in quanto i suoi effetti correttivi del valore massimo operano in percentuali limitate e sono vanificati dagli elevati coefficienti di abbattimento del valore minimo legati alla gravità dell’illecito, deputati ad ampliare la differenza di valore intercorrente tra opera antecedente e opera successiva alla realizzazione dell’opera anche per abusi di lieve entità come le manutenzioni straordinarie.

Inoltre, l’indiscriminata e immotivata applicazione del valore attuale massimo e del valore pregresso minimo, così da ampliare il più possibile il valore venale conseguente all’abuso e, di conseguenza, l’entità della sanzione pecuniaria, porta a stime costantemente ragguagliate a cifre superiori al prezzo medio di mercato, in contrasto con l’art. 134, comma 2, della L.R. n. 1/2005, che ancora la sanzione pecuniaria al valore venale effettivo dell’immobile, e non a valutazioni astratte scisse da qualsiasi valutazione concreta. In altri termini, la suddetta norma può giustificare stime dell’incremento di prezzo vicine a quella massima possibile sulla base di accertate peculiarità o caratteristiche di pregio dell’immobile, caratteristiche che il Comune non ha accertato e su cui comunque non si è soffermato (sul punto si è già espressa questa Sezione in fattispecie analoghe: TAR Toscana, III, 11.2.2011, n. 263; idem, 23.7.2012, n. 1351).

Non depone in senso contrario il fatto che la contestata deliberazione consiliare ammette, in casi specifici, una stima puntuale tesa a stabilire l’effettivo incremento del valore di mercato dell’immobile oggetto di sanzione.

Invero, per regola generale il citato art. 134 prevede una sanzione commisurata all’effettivo incremento di valore, che non può coincidere con quello massimo possibile indiscriminatamente e in mancanza di una stima delle concrete caratteristiche dell’immobile.

Infine, in base al principio di effettività del valore venale, espresso come visto nella suddetta norma, rileva come data da prendere a riferimento per la stima del valore originario (cioè del prezzo di partenza dell’immobile) il momento precedente alla commissione dell’abuso edilizio, con la precisazione che, in mancanza di prova circa l’epoca di realizzazione dell’abuso stesso (l’onere probatorio è a carico del privato interessato in base al principio generale di vicinanza dei mezzi di prova –TAR Umbria, I, 18.6.2010, n. 382; TAR Sicilia, Palermo, III, 26.10.2005, n. 4099-, sempre che il Comune non disponga di elementi dimostrativi quali, ad esempio, aerofotogrammetrie), non potrà che far fede l’anno in cui l’amministrazione ne ha accertato la sussistenza.

In conclusione, il ricorso principale deve essere respinto, mentre i motivi aggiunti vanno in parte accolti (quanto all’irrogazione della sanzione pecuniaria) e in parte respinti (quanto all’ordine di demolizione). Per l’effetto, devono essere annullate l’impugnata ingiunzione n. 8 del 24.4.2012, nella parte riguardante la sanzione pecuniaria, e la presupposta deliberazione consiliare n. 117 del 21.12.2006, nella parte applicata nel caso di specie.

Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, stante la parziale reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, dispone quanto segue:

-respinge il ricorso principale;

-in parte respinge e in parte accoglie i motivi aggiunti.

Per l’effetto, annulla il provvedimento n. 8 del 24.4.2012, nella parte riguardante la sanzione pecuniaria, e la deliberazione consiliare n. 117 del 21.12.2006, nella parte applicata nel caso di specie. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2012

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