1. La carta di identità  è un documento contenente i dati anagrafici del titolare, come risultanti dalla scheda anagrafica tenuta dal Comune di residenza, conforme ai rispettivi elementi degli atti dello stato civile e, in particolare, alla disciplina degli atti di nascita – di cui agli artt. 17, 30, 33 34 del D.P.R. n. 396/2000 – nonchè dei relativi registri.
La carta d’identità  non è atto pubblico, perchè manca delle caratteristiche dello stesso, che invece vanno attribuite ai registri e agli schedari dell’ufficio comunale da cui direttamente deriva: essa, quindi, limitandosi ad attestare la corrispondenza delle generalità  e delle sembianze del cittadino ai dati risultanti dagli atti interni dell’ufficio, costituisce mero certificato amministrativo.

 
2. L’impugnativa del Decreto del Ministro dell’Interno del 31 gennaio 2019 di “modifica del decreto 23 dicembre 2015, recante modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica”, pubblicato in GURI, s. gen. n. 79, del 3-4-2019 in cui si lamenta che, a fronte della sostituzione della qualifica di genitore con quella di padre e madre nella modulistica, nel software e nel modello di carta elettronica valida per l’espatrio dei minori, nel caso di figli di coppie omogenitoriali, sarebbe impedito ai genitori l’esercizio dei diritti e dei doveri genitoriali loro attribuiti dalla legge e risulterebbero violati molteplici diritti fondamentali, involgono questioni di diritto soggettivo devoluti all’AGO.
In altri termini, nel definire le modalità  di produzione e rilascio della Carta d’Identità  le disposizioni di cui al D. M. 31 gennaio 2019 incidono sulla attività  di certificazione in relazione alla quale non si ravvisano posizioni di interesse legittimo ma esclusivamente di diritto soggettivo: al pari, infatti, della attività  di iscrizione nei registri anagrafici tenuti dal Comune di residenza, l’attività  di rilascio del documento di identità  che utilizza i dati provenienti da dette iscrizioni ha natura strettamente vincolata (risolvendosi in una mera verifica) ed attiene conseguentemente a posizioni che hanno consistenza di diritto soggettivo, consentendo alla parte di provare la propria identità  e di circolare fuori dal territorio nazionale.

Pubblicato il 09/01/2020
N. 00185/2020 REG.PROV.COLL.
N. 07161/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7161 del 2019, proposto da -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Saitta, Luisa Torchia, Mario Di Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mario Di Carlo in Roma, piazza Cavour, 17;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Autorità  Garante per la Privacy non costituita in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum: -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– del Decreto del Ministro dell’interno del 31 gennaio 2019 di “modifica del decreto 23 dicembre 2015, recante modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica”, pubblicato in GURI, s. gen. n. 79, del 3-4-2019;
– di ogni altro atto e/o documento presupposto, connesso e/o conseguenziale.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2019 il cons. Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
Con ricorso, notificato il 3 giugno 2019 e depositato il successivo 10 giugno, l’-OMISSIS- impugnano il Decreto del Ministro dell’Interno del 31 gennaio 2019 di “modifica del decreto 23 dicembre 2015, recante modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica”, pubblicato in GURI, s. gen. n. 79, del 3-4-2019, con il quale è stato modificato il modello di carta d’identità  elettronica valido per l’espatrio dei minorenni, il software che gestisce l’emissione della CIE, la relativa modulistica ed il processo di richiesta ed emissione della stessa, prevedendo che i soggetti legittimati siano qualificati non come “genitori” o “chi ne fa le veci”, secondo quanto previsto dall’art. 3, co. 4, TULPS, bensì¬ come “padre e madre” e che la richiesta di CIE del minorenne valida per l’espatrio sia presentata da “padre e madre congiuntamente”.
Avverso le suddette previsioni di cui al Decreto gravato articolano i seguenti motivi di doglianza:
1) violazione dell’art. 3 TULPS; elusione degli ordini del giudice civile; violazione della l. 76/2016, art. 1, comma 20, ultimo periodo, dell’art. 44, lett. D), l. n. 183/1984, dell’art. 95, DPR 396/2000 (Ordinamento di stato civile), dell’art. 4 del D.P.R. 223/1989 (Nuovo regolamento anagrafico); incompetenza; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento di potere. Secondo i ricorrenti il decreto avrebbe violato la norma primaria di cui all’art. 3, comma 4, T.U.L.P.S. ove disciplina la carta di identità  dei minori facendo riferimento a “i genitori o chi ne fa le veci” e sostituendola con le espressioni “padre” e “madre”, pur in assenza di necessità  e con una motivazione ritenuta inconferente laddove assume che la modifica abbia come finalità  quella di adeguare il decreto alla normativa dello stato civile per quanto attiene, in particolare, alla qualificazione dei soggetti legittimati a presentare agli ufficiali dell’anagrafe la richiesta di emissione della carta di identità  a favore di minori, mentre di fatto avrebbero determinato una mancata corrispondenza con le risultanze dello stato civile per i genitori del medesimo sesso.
Le ricorrenti ricordano che la l. n. 20 maggio 2016 n. 76, laddove disciplina la portata della normativa sulle unioni civili fra persone dello stesso sesso prevede all’art. 1, comma 20 ultimo periodo che “Resta fermo quanto previsto e consentito in materia di adozione dalle norme vigenti”, con conseguente incompetenza del Ministero nell’intervenire in questo ambito nel quale sono numerosissimi i provvedimenti giurisdizionali definitivi che accertano o costituiscono i rapporti familiari in questione ed ordinano i conseguenti adempimenti degli uffici anagrafici;
2) eccesso di potere, irrazionalità  manifesta, violazione del principio di leale cooperazione e buon andamento dell’Amministrazione, in quanto le gravate previsioni costringerebbero i funzionari degli uffici anagrafici comunali e nazionali a dichiarare circostanze non corrispondenti al vero;
3) violazione di legge; violazione degli artt. 2, 3, 16, 97 e 117 Cost., degli artt. 8 e 14 della Convenzione EDU, degli artt. 7, 21, 24 e 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, degli artt. 3 e 4 della Convenzione di New York (l. 27 maggio 1991, n. 176), dell’art. 21 TFUE, dell’art. 4 della Dir. 2004/38/CE, del diritto dei minorenni al rispetto della propria vita privata e familiare e del diritto all’identità  dei minorenni e del principio del prevalente interesse del fanciullo; violazione del divieto di discriminazione dei minorenni basata sull’orientamento sessuale dei genitori, violazione della l. 76/2016, art. 1, comma 20, ultimo periodo; eccesso di potere: difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento di potere; elusione degli ordini del giudice civile.
Deducono i ricorrenti che ai sensi dell’art. 8 della Convenzione sui diritti dell’infanzia firmata a New York il 20 novembre 1989 gli Stati aderenti sono impegnati “a rispettare il diritto del fanciullo a preservare la propria identità , ivi compresa la sua nazionalità , il suo nome e le sue relazioni familiari, così¬ come riconosciute dalla legge, senza ingerenze illegali” e che ai sensi dell’art. 3 l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente in tutte le decisioni, tra gli altri, delle autorità  amministrative. Secondo l’Advisory Opinion del 10 aprile 2019 della Grand Chamber della Cedu laddove la legge già tuteli tali relazioni familiari ed un ordine giurisdizionale sia stato impartito in tal senso (finalizzato tanto all’adozione quanto alla trascrizione), le Pubbliche Autorità  non possano recarvi una illegittima interferenza. Le gravate previsioni violerebbero il diritto al rispetto della propria identità  in capo ai minorenni che passa attraverso la legittima identificazione dei suoi genitori. Sarebbe altresì¬ violato il diritto all’espatrio e alla libera circolazione ove l’errata identificazione dei genitori, come padre e madre, dovesse intralciare l’attraversamento delle frontiere e costituirebbe anche una violazione del diritto dei minorenni a non essere discriminati per le caratteristiche dei loro genitori;
4) violazione di legge; violazione degli artt. 2, 3 e 97 Cost., del diritto all’identità  dei genitori, del divieto di discriminazione basata sull’orientamento sessuale, degli artt. 8 e 14 CEDU, della l. 76/2016, art. 1, comma 20, ultimo periodo, eccesso di potere: difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento di potere, in quanto il modello di carta d’identità , il software e la modulistica in ipotesi di genitori dello stesso sesso imporrebbe di incasellare uno dei due in un genere sessuale non corrispondente a quello effettivo e corretto;
5) violazione della disciplina del trattamento dei dati personali, violazione degli artt. 2 e 97 Cost., violazione dell’art. 8 CDFUE, dell’art. 8 CEDU, del Regolamento (UE) 2016/679, in part. artt. 5, 6, 9; eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto il decreto impugnato viola la disciplina sul trattamento dei dati personali come rilevato anche dal Garante nel parere del 31 ottobre 2018 nella parte in cui comporta un trattamento non corretto dei dati personali e contrario alla finalità  del trattamento che è quella dell’assenso dei genitori e non della identificazione del loro genere e del principio di esattezza dei dati trattati.
Il 12 giugno 2019 il Ministero dell’interno si è costituito con atto di rito.
Il 12 luglio 2019 le ricorrenti depositano il Decreto del Tribunale di Rovere che ha imposto l’iscrizione anagrafica dell’atto di nascita richiesto da una coppia omogenitoriale.
Il 13 luglio 2019 il Ministero dell’Interno ha depositato memoria con cui ha eccepito l’inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione attiva e di interesse in quanto il provvedimento impugnato ha come destinatari i soggetti menzionati nell’art. 9 del Decreto stesso ovvero il Ministero dell’interno, il Ministero dell’economia e delle finanze, i Comuni, i Consolati e gli IPZS mentre le ricorrenti non rivestono una posizione differenziata e qualificata fino a quanto non vengano adottati i provvedimenti che ne costituiscono attuazione.
Nella suddetta memoria il Ministero eccepisce altresì¬ l’inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione perchè la controversia investe situazioni di diritto soggettivo con riguardo sia all’attività  certificativa in cui si sostanzia il rilascio della Carta d’Identità  sia con riguardo ai profili di protezione dei dati personali.
L’amministrazione, infine, resiste anche nel merito evidenziando che nell’ordinamento vigente la normativa in materia di disciplina degli atti nascita e dei relativi registri, contenuta agli articoli 17, 30, 33 e 34 del d.P.R. n. 396/2000, fa riferimento alle figure del padre e della madre, come fanno riferimento a tali figure le disposizioni sulla filiazione contenute nel codice civile, mentre la legge sulle unioni civili n. 76/2016 non farebbe venire meno il principio che informa l’ordinamento della filiazione quale discendenza da persone di sesso diverso e troverebbe conferma nella recente sentenza n. 12193/2019 che ha individuato un ostacolo di ordine pubblico al riconoscimento dell’efficacia del provvedimento giurisdizionale straniero con cui sia stato accertato il rapporto di filiazione tra un minore nato all’estero mediante il ricorso alla maternità  surrogata ed il genitore d’intenzione, a tutela di valori fondamentali, quali la dignità  umana della gestante e l’istituto dell’adozione.
Il 17 luglio 2019 il Tribunale ha accolto la richiesta cautelare ai fini della sollecita fissazione del merito ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a.
Il 23 ottobre 2019 le associazioni ricorrenti hanno depositato documenti.
Il 29 ottobre 2019 l’Avvocatura ha fatto domanda di correzione di errore materiale dell’ordinanza cautelare nella parte in cui l’Autorità  Garante per la Tutela dei Dati Personali figurava difesa dall’Avvocatura di Stato, avendo, la prima, manifestato l’intenzione di non essere difesa dall’Avvocatura Erariale.
Con una seconda memoria, depositata il 31 ottobre 2019 il Ministero dell’Interno insiste nelle proprie difese.
Il 2 novembre 2019 le ricorrenti depositano memoria con cui replicano alle eccezioni di parte resistente ed insistono nelle loro difese.
Segue una seconda memoria di replica con cui le ricorrenti controdeducono agli argomenti dell’Avvocatura in ordine alla infondatezza del ricorso.
Il 19 novembre 2019 deposita intervento ad adiuvandum la -OMISSIS- con una memoria nella quale offre ulteriori argomentazioni alle tesi attoree.
Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione, come eccepito dalla difesa del Ministero dell’Interno.
Vanno, pertanto, in ossequio al principio di economia processuale ed ai criteri sull’ordine di trattazione delle questioni, tralasciate le eccezioni in rito proposte dall’Avvocatura con riguardo alla legittimazione attiva ed all’interesse al ricorso, come anche la questione rilevabile d’ufficio del difetto del contraddittorio per mancata notifica del ricorso a tutte le Amministrazioni concertanti (vedi CdS VI 4245/2002).
Oggetto del gravame è il decreto datato 31 gennaio 2019 del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione ed il Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentiti l’Agenzia per l’Italia Digitale e il Garante per la protezione dei dati personali, in ossequio alle previsioni di cui all’art. 10, comma 3, del d.l. 78/2015 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125.
La previsione citata prevede che, con il decreto ministeriale citato “sono definite le caratteristiche tecniche, le modalità  di produzione, di emissione, di rilascio della carta d’identità  elettronica, nonchè di tenuta del relativo archivio informatizzato”.
Il gravato DM viene quindi emanato, per quanto si legge nel preambolo, ritenuto di dover modificare il decreto previgente del 23 dicembre 2015, “al fine di adeguarlo alla normativa dello stato civile, in particolare per quanto attiene alla qualificazione dei soggetti legittimati a presentare agli ufficiali d’anagrafe la richiesta di emissione del documento elettronico in favore di minori di età , in un contesto di complessiva coerenza nell’esercizio delle funzioni statali delegate”.
Tanto premesso il d.m. all’art. 1 apporta le seguenti modifiche al dm del 23 dicembre 2015:
a) all’art. 4:
1) nel primo periodo, le parole «(o dai genitori o tutori in caso di minore)» sono sostituite dalle seguenti: «(o dal padre o dalla madre, disgiuntamente, o dai tutori, in caso di minore)»;
2) al comma 2, le parole «(o i genitori o i tutori in caso di minori)» sono sostituite dalle seguenti: «(o il padre o la madre, disgiuntamente, o i tutori in caso di minore);
3) dopo il comma 3 è inserito il seguente: «3-bis. La richiesta di CIE valida per l’espatrio per il minore è presentata dal padre e dalla madre congiuntamente»;
b) nell’Allegato A, alla seconda pagina:
1) la parola «GENITORi» è sostituita dalle seguenti: «MADRE E PADRe»;
2) le parole «COGNOME E NOME DEI GENITORi» sono sostituite dalle seguenti: «COGNOME E NOME DEL PADRE E DELLA MADRe»;
3) la parola «PARENTs» è sostituita dalle seguenti: «FATHER AND MOTHER’s»
c) nell’Allegato B,
1) al paragrafo 4.1:
1.1) al primo comma, le parole «(o i genitori o i tutori in caso di minori)» sono sostituite dalle seguenti: «(o il padre o la madre, disgiuntamente, o i tutori, in caso di minore)»;
1.2) al terzo comma le parole «(o i genitori o i tutori in caso di minori)» sono sostituite dalle seguenti: «(o il padre o la madre, disgiuntamente, o i tutori, in caso di minore)»;
1.3) dopo l’ultimo capoverso è inserito il seguente: «La richiesta di CIE valida per l’espatrio per il minore è presentata dal padre e dalla madre congiuntamente, o dai tutori.»;
2) al paragrafo 4.4.3, il primo comma è sostituito dal seguente:
«L’emissione della CIE valida per l’espatrio per il minore è autorizzata in presenza delle condizioni di cui al comma 3-bis dell’art. 4 del presente decreto.».
Avverso il decreto del 31 gennaio 2019 le ricorrenti insorgono, prospettando che, a fronte della sostituzione della qualifica di genitore con quella di padre e madre nella modulistica, nel software e nel modello di carta elettronica valida per l’espatrio dei minori, nel caso di figli di coppie omogenitoriali sarebbe impedito ai genitori l’esercizio dei diritti e dei doveri genitoriali loro attribuiti dalla legge e risulterebbero violati: il diritto al rispetto della propria identità  sotto il profilo della corretta qualificazione delle relazioni familiari, il diritto a non subire interferenze nelle proprie relazioni familiari, il diritto dei minori a non essere scriminati in relazione all’orientamento sessuale dei genitori nell’esercizio della libertà  di circolazione, il diritto al lecito e corretto trattamento dei dati personali, il principio di tutela del prevalente interesse del minore e il principio di buon andamento ove “viene predisposto un assetto organizzativo tale da fornire informazioni sistematicamente non corrispondenti al vero, ponendo gli ufficiali di stato civile in condizione di non rispettare il principio di verità  e gli ordini dell’autorità  giudiziaria con particolare riguardo agli ordini del giudice civile che ha riconosciuto i rapporti familiari in questione ed ordinato agli ufficiali di stato civile l’attività  conseguente”.
Ad avviso delle ricorrenti l’impatto di dette previsioni potrebbe portare alla mancata emissione della Carta d’Identità  o a negare la richiesta della Carta d’identità  formulata da genitori dello stesso sesso.
Come ricorda il giudice della giurisdizione (ex multis, Cass. Sez. Un. 23551/2019 e 24609/2019) ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non già la prospettazione compiuta dalle parti bensì¬ il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede bensì¬ in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati, dovendo il giudice indagare sulla effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive in cui esso si articola e si svolge (Cass. Sez. Un. 8/5/2007 n. 10375, 17461/2006, 25521/2006, 8374/2006).
Nel caso in trattazione si censura la modifica, introdotta con il gravato d.m., della qualifica “padre” e “madre” in luogo del termine “genitore” nel modulo di domanda e nella carta di identità  elettronica del minore.
La carta di identità  è un documento contenente i dati anagrafici del titolare, come risultanti dalla scheda anagrafica tenuta dal Comune di residenza, conforme ai rispettivi elementi degli atti dello stato civile e, in particolare, alla disciplina degli atti di nascita – di cui agli artt. 17, 30, 33 34 del D.P.R. n. 396/2000 – nonchè dei relativi registri.
La giurisprudenza a tale riguardo ha affermato che la carta d’identità  non è atto pubblico, perchè manca delle caratteristiche dello stesso, che invece vanno attribuite ai registri e agli schedari dell’ufficio comunale da cui direttamente deriva: essa, quindi, limitandosi ad attestare la corrispondenza delle generalità  e delle sembianze del cittadino ai dati risultanti dagli atti interni dell’ufficio, costituisce mero certificato amministrativo (Cassazione penale , sez. V , 14/10/2001 , n. 45208).
Nel definire le modalità  di produzione e rilascio della Carta d’Identità  le disposizioni gravate incidono sulla attività  di certificazione in relazione alla quale non si ravvisano posizioni di interesse legittimo ma esclusivamente di diritto soggettivo.
Al pari della attività  di iscrizione nei registri anagrafici tenuti dal comune di residenza, l’attività  di rilascio del documento di identità  che utilizza i dati provenienti da dette iscrizioni ha natura strettamente vincolata (risolvendosi in una mera verifica) ed attiene conseguentemente a posizioni che hanno consistenza di diritto soggettivo, consentendo alla parte di provare la propria identità  e di circolare fuori dal territorio nazionale (cfr. Cass. civ., sez. un., 19 giugno 2000, n. 449, ma vedi anche Consiglio di Stato, sez. V, 23 gennaio 2015, n. 310; id. Sez. IV, 18 gennaio 1990, n.14; T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 giugno 2015, n. 345; T.A.R. Liguria, Sez. I, 27 ottobre 2006, n. 1267; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 10 maggio 2006 n.4055).
Tutto il ricorso, peraltro, si incentra sulla violazione di diritti soggettivi ora del minore, ora dei genitori dello stesso. Tra tali diritti si evidenzia anche il diritto alla protezione dei dati personali come tutelata dal Regolamento UE 2016/679 rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario per espressa previsione dell’art. 17 del d.lgs. 101/2018. Ed anche nel caso di asserita violazione del principio di buon andamento viene in evidenza la violazione dell’ordinamento dello stato civile.
La pretesa di parte ricorrente alla predisposizione di moduli e modelli di CIE che tengano in considerazione “le relazioni genitoriali esistenti”, ovvero di quelle che risultano dalle registrazioni anagrafiche, non ha consistenza di interesse legittimo, non essendovi margini di esercizio di discrezionalità  (i.e. di potere amministrativo) nella determinazione di modalità  di emissione della Carta di Identità  che abbia riguardo al contenuto dei registri anagrafici.
Incidentalmente, si ricorda che in precedenti ricorsi avverso l’analogo decreto del Ministro dell’Interno del 23 dicembre 2015 recante "Modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica" la giurisprudenza del Tar del Lazio, ha già avuto modo di chiarire che il decreto ministeriale impugnato è un atto privo di carattere normativo (Tar Lazio, I ter, 22 febbraio 2011, n. 1666), trattandosi invece di atto meramente attuativo del disposto di legge, “deputato a fornire specificazioni e indicazioni in ordine alle modalità  di produzione ed emissione della carta d’identità  elettronica che lungi dal dettare prescrizioni dirette ad una pluralità  indeterminata, anche a posteriori, di destinatari (carattere indefettibile dell’atto di normazione) è volto unicamente a regolamentare l’attività  delle autorità  pubbliche deputate alla produzione e all’emissione del documento in questione” (così¬ T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 04/04/2017, n. 4212).
La richiesta di annullamento di un atto amministrativo, quale è il decreto ministeriale qui impugnato, inoltre, non esclude la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di tutela che si ricollega a quella di una posizione di diritto soggettivo, venendo in rilievo la violazione di norme di relazione, quali sono le norme invocate dalle ricorrenti tra cui, oltre a quelle in materia di certificazioni anagrafiche, quelle in materia di status, di diritto all’identità  e così¬ via.
Atteso che non può esservi dubbio che il diniego della Carta di identità  elettronica al minore, come anche una qualificazione del richiedente che non coincida con le risultanze anagrafiche, sono atti che vengono a ledere una posizione di diritto soggettivo, e che quindi la relativa controversia spetti al giudice ordinario, la cui valutazione si estenderà  agli atti e ai regolamenti presupposti e funzionalmente collegati all’adozione del provvedimento finale, “quali specifici presupposti ed elementi costitutivi del rapporto giuridico dato” (cfr. Cass. Sez. Un. 8374 citata da ultimo da Cass. Sez. Un. 24609/2019).
La causa petendi non muta neanche per le associazioni che agiscono dichiaratamente a tutela dei diritti fondamentali di cui ai loro atti statutari.
La Cassazione ha, poi, nella sentenza citata n. 24609/2019 ricordato che la “disapplicazione (&) costituisce modalità  di piena tutela delle posizioni di diritto soggettivo incise dal provvedimento amministrativo illegittimo garantita dal giudice ordinario e volta al raggiungimento del risultato finale perseguito dall’istante”.
Per altro verso il giudice ordinario ha efficaci strumenti processuali a tutela delle norme sull’ordinamento civile, quali quelli previsti dagli artt. 95 e 96 del D.P.R. n. 396 del 2000 (Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile, a norma della L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 2, comma 12) (cfr. Cass. civ. Sez. I, 15/05/2019, n. 13000).
Per quanto sopra osservato il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario avanti al quale la causa potrà  essere riassunta nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria e con salvezza dei maturati effetti sostanziali e processuali (cd. "translatio iudicii") della domanda proposta nella sede originaria, ex art. 11 c.p.a..
Attesa la novità  della vicenda trattata, le spese di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in caso di riproduzione in qualsiasi forma, all’oscuramento delle generalità  del minore, dei soggetti esercenti la potestà  genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare il medesimo interessato riportato nella sentenza o nel provvedimento.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Arzillo, Presidente
Daniele Dongiovanni, Consigliere
Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 09/01/2020
N. 00163/2020REG.PROV.COLL.
N. 04095/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4095 del 2019, proposto dall’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa, in persona del Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, e da Maria Luisa D., rappresentate e difese entrambe dall’Avvocato Vittorio Angiolini e dall’Avvocato Paolo Panariti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Paolo Panariti in Roma, via Celimontana, n. 38;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e Ufficio Territoriale del Governo di Pisa, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Giuseppina Gigliotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio, n. 15;
per la riforma
della sentenza n. 1382 del 29 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, resa tra le parti, che ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto per l’annullamento dei seguenti atti:
a) del provvedimento prot. 1974/27.6 datato 24 luglio 2014, con il quale il Prefetto di Pisa ha decretato la sospensione dell’assistenza della forza pubblica nella Provincia di Pisa per l’esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione nei confronti di 97 soggetti «aventi i requisiti di cui alla legge n.124 del 28 ottobre 2013», a decorrere dal 24 luglio 2014 e sino al 24 settembre 2014 compreso, nonchè dell’elenco dei nominativi allegato al provvedimento prefettizio;
b) della nota del 29 luglio 2014, prot. uscita n.0014198 del 6 agosto 2014, con la quale il provvedimento è stato comunicato a Confedilizia Pisa;
c) della richiesta in data 23 luglio 2014 del Comune di Pisa, in persona dell’assessore all’edilizia residenziale pubblica, di un provvedimento prefettizio di sospensione dell’assistenza della forza pubblica per l’esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione per i casi di sfratto per morosità  incolpevole, nonchè dell’allegato elenco dei nominativi dei soggetti ammessi dalla Commissione territoriale, ad oggi non conosciuti nè comunicati;
d) delle determinazioni assunte dal Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica in data 23 luglio 2013, ad oggi non conosciute;
e) per quanto occorrere possa, della determinazione del Comune di Pisa DN 01 494 del 21 maggio 2014 (pubblicata sino al 16 giugno 2014 su albo pretorio) di approvazione del primo avviso pubblico per l’accesso al contributo per la prevenzione dell’esecutività  degli sfratti nell’anno 2014, e del relativo bando contributi, nonchè della determinazione del Comune di Pisa DN 01 746 del 4 agosto 2014 (pubblicata sino al 21 agosto 2014 su albo pretorio) di approvazione della graduatoria definitiva per la erogazione contributo per la prevenzione dell’esecutività  degli sfratti per morosità  anno 2014;
f) di ogni atto presupposto, connesso, o esecutivo;
nonchè per il risarcimento di ogni danno subito e subendo in conseguenza degli atti impugnati.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Pisa nonchè del Comune di Pisa;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti l’Avvocato Paolo Panariti, per il Comune di Pisa l’Avvocato Maria Romana Ciliutti su delega dell’Avvocato Giuseppina Gigliotti e l’Avvocato dello Stato Wally Ferrante;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Le odierne appellanti, l’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e Maria Luisa D., proprietaria di un immobile sito nel Comune di Pisa, hanno impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, insieme con tutti gli atti prodromici e connessi, il provvedimento prot. n. 1974/27.6 del 24 luglio 2014 del Prefetto della Provincia di Pisa che ha sospeso, dal 24 luglio 2014 al 24 settembre 2014, l’assistenza della forza pubblica nelle procedure di esecuzione forzata per il rilascio degli immobili adibiti ad abitazione nei confronti di 97 soggetti aventi i requisiti richiesti dalla l. n. 124 del 2013.
1.1. Le ricorrenti in prime cure hanno lamentato, con un primo motivo, che il provvedimento prefettizio violerebbe l’art. 6, comma 5 della l. n. 124 del 2013 e i requisiti stabiliti da tale disposizione per determinare la morosità  incolpevole e hanno dedotto, con un secondo motivo, che detto provvedimento sarebbe affetto da eccesso di potere perchè avrebbe richiamato una carenza di organico della Prefettura nell’assistenza della forza pubblica durante il periodo estivo.
1.2. Ciò premesso, esse hanno richiesto l’annullamento, previa sospensione, degli atti impugnati e il conseguente risarcimento dei danni lamentati.
1.3. Nel primo grado del giudizio si sono costituiti il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Pisa e il Comune di Pisa per resistere al ricorso, di cui hanno chiesto la reiezione.
1.4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con la sentenza n. 1382 del 29 ottobre 2018, ha dichiarato improcedibile il ricorso e ha compensato le spese di lite tra le parti.
2. Avverso tale sentenza hanno proposto appello l’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e Maria Luisa D., articolando tre distinti motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa sospensione dell’esecutività , la riforma.
2.1. Si sono costituiti nel presente grado del giudizio il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Pisa e il Comune di Pisa per chiedere la reiezione dell’appello.
2.2. Nella camera di consiglio del 20 giugno 2019, fissata per l’esame della domanda sospensiva proposta dagli appellanti ai sensi dell’art. 98 c.p.a., il Collegio, ritenuto di dovere decidere la causa con sollecitudine nel merito, ne ha rinviato la trattazione all’udienza pubblica del 12 dicembre 2019.
2.3. Infine, nella pubblica udienza del 12 dicembre 2019, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello deve essere accolto, seppure per le ragioni che seguono.
3.1. Preliminarmente osserva il Collegio che non viene in rilievo alcuna questione di giurisdizione, che non risulta essere stata sollevata nel primo grado del giudizio nè proposta in appello ai sensi dell’art. 9 c.p.a., il quale vieta di rilevarlo d’ufficio in sede di appello, sicchè non può essere conferente rispetto alla presente controversia il precedente di questo Cons. St., sez. III, 27 marzo 2015, n. 1629, che concerne soprattutto la giurisdizione in questa materia.
4. Ciò premesso, e venendo al merito delle censure, è fondato anzitutto il primo motivo (pp. 9-22 del ricorso), con il quale gli odierni appellanti lamentano l’erronea declaratoria di improcedibilità  del ricorso, proposto in prime cure, da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana per il rilievo che l’atto impugnato aveva già esaurito i propri effetti alla data del 24 settembre 2014.
4.1. Il primo giudice non ha considerato che, quando pure l’annullamento non avesse condotto ad alcuna utilità  pratica per gli odierni appellanti, neppure in termini di interesse morale, sarebbe comunque sussistito pacificamente il loro interesse all’accertamento della eventuale illegittimità  dei provvedimenti impugnati ai fini risarcitori (art. 34, comma 3, c.p.a.), per avere essi proposto apposita domanda risarcitoria che, tuttavia e contraddittoriamente, lo stesso primo giudice ha respinto nel merito per la ritenuta assenza di allegazioni e prove sugli ulteriori elementi costitutivi della pretesa risarcitoria.
4.2. Ma proprio questa reiezione nel merito della domanda risarcitoria da parte del primo giudice, all’evidenza, dimostra che l’interesse all’accertamento della illegittimità  degli atti impugnati, quantomeno a fini risarcitori, sussisteva pienamente e pianamente, anche se il provvedimento di sospensione, al momento della pronuncia da parte del giudice, aveva esaurito i propri effetti, sicchè il primo giudice non poteva dichiarare, erroneamente, il sopravvenuto difetto di interesse all’accertamento della illegittimità  per il sol fatto che fosse decorso il termine di efficacia dell’atto (v., sul punto, Cons. St., sez. V, 18 gennaio 2016, n. 133).
4.3. Tra l’altro la sentenza impugnata, con una motivazione costituente un puro obiter dictum stante la declaratoria di improcedibilità  del ricorso, ha ritenuto che le censure dei ricorrenti fossero comunque infondate anche nel merito, perchè, a suo avviso, l’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013, riconoscerebbe al Prefetto il potere di graduare gli sfratti anche in presenza di soggetti beneficiari di contributi pubblici regionali e non solo statali, «apparendo – così¬ si legge negli obiter dicta della sentenza impugnata – pìù logico, in un contesto in cui l’intervento “regionale” si aggiunge e si integra con quello “statale”, che anche soggetti che abbiano avuto accesso a benefici sulla base della pìù ampia disciplina statale [rectius: regionale, n.d.r.] ben possano beneficiare dell’intervento di graduazione programmata dell’utilizzo della forza pubblica da parte del Prefetto ai fini dell’esecuzione degli sfratti».
4.4. L’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013, che giova qui per chiarezza ricordare, prevede l’istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli, con una dotazione pari a 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2014 e 2015, e prescrive che le risorse del Fondo possano essere utilizzate nei Comuni ad alta tensione abitativa che abbiano avviato, entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, bandi o altre procedure amministrative per l’erogazione di contributi in favore di inquilini morosi incolpevoli.
4.5. Con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le risorse assegnate al Fondo sono ripartite tra le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano: tale decreto in effetti è stato adottato dal Ministero, per quanto qui rileva, il 14 maggio 2014 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 161 del 14 luglio 2014.
4.6. «Con il medesimo decreto – stabilisce ancora l’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013 – sono stabiliti i criteri e le priorità  da rispettare nei provvedimenti comunali che definiscono le condizioni di morosità  incolpevole che consentono l’accesso ai contributi. Le risorse di cui al presente comma sono assegnate prioritariamente alle regioni che abbiano emanato norme per la riduzione del disagio abitativo, che prevedano percorsi di accompagnamento sociale per i soggetti sottoposti a sfratto, anche attraverso organismi comunali. A tal fine, le prefetture-uffici territoriali del Governo adottano misure di graduazione programmata dell’intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto».
4.7. La tesi del primo giudice – per quanto espressa incidenter tantum – secondo cui anche le delibere e i contributi regionali concorrerebbero a determinare le situazioni di morosità  incolpevole, tali da incidere sulla graduazione degli sfratti, è priva di fondamento perchè l’art. 6, comma 5, della l. n. 124 del 2013 è norma di stretta interpretazione, che rimette al decreto ministeriale di determinare le tassative situazioni di morosità  incolpevole, a livello di legislazione statale, che non possono subire modificazioni, ampliamenti o interpolazioni a livello regionale, sulla base di situazioni di morosità  che, per quanto gravi e bisognose di interventi di sostegno del disagio abitativo nell’ambito delle diverse politiche sociali, sono pìù ampie e diverse rispetto a quelle contemplate dalla normativa statale.
4.8. Si realizzerebbero altrimenti una indebita interferenza e una inammissibile commistione di diverse finalità , perseguite dalle legislazioni regionali mediante i diversi interventi di sostegno, con la funzione strumentale dell’organizzazione dell’ordine pubblico a supporto dell’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali, a livello nazionale, e in ultima analisi un’invasione nell’ordinamento civile e nella tutela della proprietà , incidendosi, direttamente o indirettamente, su quegli strumenti – a cominciare dall’impiego della forza pubblica – che il primo predispone a garanzia della seconda per l’attuazione dei provvedimenti giurisdizionali (e, nel caso di specie, per eseguire le ordinanze di convalida degli sfratti per morosità ).
4.9. Se è vero che alle Regioni spetta la competenza residuale in materia di politiche sociali, per agevolare il passaggio “da casa a casa”, e se è vero, altresì¬, che la finalità  di ridurre il disagio abitativo non può neppure essere ridotta a mera questione di ordine pubblico, «giacchè quest’ultimo potrebbe venire semmai in rilievo solo con riferimento a problemi concreti nascenti dall’esasperazione del disagio abitativo, che appunto gli interventi di carattere sociale mirano ad evitare» (Corte cost., 23 maggio 2008, n. 166), nondimeno la competenza sulla graduazione programmata degli sfratti è e resta esclusivamente statale, in quanto si tratta di potere che può, per eccezionali ragioni, determinare un differimento nell’esecuzione dello sfratto stesso e, in quanto tale, potrebbe incidere sulla tutela giurisdizionale della proprietà , con vulnus dell’art. 24 Cost., ove i presupposti atti ad integrare il requisito della morosità  incolpevole non fossero tassativamente stabiliti dalla legislazione statale e dal citato decreto ministeriale in modo chiaro, preciso e uniforme sull’intero nazionale e secondo un ragionevole bilanciamento dei valori in gioco e, cioè, tra il diritto di proprietà  e la sua tutela giurisdizionale (artt. 24 e 42 Cost.), da un lato, e la preservazione del diritto all’abitazione, dall’altro, per i soggetti in situazione di grave, incolpevole, disagio economico-sociale, nell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà  politica, economica e sociale (art. 2 Cost.).
5. La graduazione programmata degli sfratti in questa prospettiva è e resta, infatti, espressione di un potere eccezionale da parte dell’ordinamento, come ha chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 321 del 24 luglio 1998, laddove ha specificato che «il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art. 24, primo comma, Cost.) comprende la fase dell’esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva l’attuazione dei provvedimenti giurisdizionali, che non può essere elusa o condizionata da valutazioni amministrative di opportunità ».
5.1. La conseguente sospensione dell’assistenza della forza pubblica nel rilascio forzato degli immobili oggetto di sfratto per morosità , con l’adozione di provvedimenti strumentali ed ausiliari rispetto a quelli propri del procedimento di esecuzione forzata per rilascio e non interferenti con l’esercizio della funzione giurisdizionale, per sottrarsi ad ogni censura di incostituzionalità  quantomeno sotto il profilo di un grave vulnus inferto all’art. 24 Cost., deve trovare quindi un sicuro, preciso e uniforme fondamento nella legislazione statale solo per le specifiche situazioni contemplate da essa e non già al di fuori, nella legislazione delle varie Regioni e nei plurimi, mutevoli, interventi a sostegno del disagio abitativo, da queste adottati, o addirittura nelle richieste dei singoli Comuni, per quanto mosse dall’intento di ridurre l’emergenza abitativa determinata dal disagio sociale.
5.2. Ora i provvedimenti prefettizi impugnati in prime cure non recano alcun preciso, specifico, individualizzante riferimento alle tassative situazioni di morosità  incolpevole di cui all’art. 6, comma 5, della l. n. 124 del 2013, cui pure dichiarano formalmente di voler attenersi, nonchè e soprattutto dall’art. 2, comma 2, del D.M. del 14 maggio 2014 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e, fatto ancor pìù rilevante, quando pure si volesse interpretare estensivamente la normativa in questione come ha fatto il primo giudice includendovi anche i provvedimenti varati in sede regionale per il contrasto del disagio abitativo, hanno fatto riferimento a situazioni segnalate dal Comune di Pisa che, al momento dell’adozione del provvedimento prefettizio (24 luglio 2014), non erano state ancora individuate con certezza nella graduatoria definitiva, approvata solo con la determina DN 01/746 del successivo 4 agosto 2014.
5.3. Insomma, anche volendo prescindere dai rilievi di cui si è detto per i quali molte delle situazioni abitative considerate non rientravano nelle previsioni della normativa statale ma, al pìù, regionale, la Prefettura di Pisa ha adottato la sospensione dell’assistenza della forza pubblica per soggetti che non godevano ancora di una posizione sancita nella graduatoria definitiva del bando, in violazione, comunque, dell’art. 6 del citato D.M. del 14 maggio 2014, laddove prevede che «i comuni adottano le misure necessarie per comunicare alle Prefetture – Uffici territoriali del Governo l’elenco dei soggetti richiedenti che abbiano i requisiti per l’accesso al contributo, per le valutazioni funzionali all’adozione delle misure di graduazione programmata dell”intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto».
6. Per di pìù, e comunque, il provvedimento di sospensione è anche affetto da eccesso di potere nella misura in cui esso ha inteso sopperire alla carenza di organico delle forze dell’ordine nel periodo estivo, in assenza di rinforzi pur espressamente richiesti dalla Prefettura, destinando tali forze al disbrigo di altri impegni connessi alla tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, con un evidente sviamento dalle sue finalità  tipiche, ed eccezionali, previste dalla legge, e in violazione, comunque, dell’art. 2 del R.D. n. 773 del 1931 e dell’art. 13 della l. n. 121 del 1981 in ordine ai provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, dettati dall’urgenza e dalla grave necessità  pubblica.
7. I due motivi dell’originario ricorso riproposti dagli odierni appellanti (v., in particolare e rispettivamente, pp. 12-18 e pp. 18-22), pertanto, erano fondati e solo l’ormai avvenuto decorso del periodo sospensivo, dal 24 luglio al 24 settembre 2014, priva ormai di qualsivoglia utilità  pratica, anche di ordine morale, a distanza di oltre cinque anni, l’eventuale annullamento dei (soli) atti prefettizi impugnati nel presente giudizio, annullamento al quale, dunque, il Collegio ritiene di non dover provvedere, ormai.
8. Le ragioni sin qui espresse, che conducono all’accoglimento del primo motivo in esame (pp. 9-22), sono di per sè bastevoli, senza inutili ripetizioni contrarie all’obbligo di sintesi prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.), per accogliere anche il secondo motivo di appello (pp. 22-27 del ricorso).
9. Deve invece essere respinto il terzo motivo di gravame (pp. 27-29 del ricorso), con il quale gli odierni appellanti reiterano in questa sede la domanda risarcitoria, contraddittoriamente, come detto, respinta dal primo giudice dopo avere dichiarato improcedibile il ricorso anche ai fini dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
9.1. La domanda risarcitoria è priva di fondamento per difetto dell’adeguata prova nell’an debeatur.
9.2. Quanto alla posizione di Maria Luisa D., infatti, gli odierni appellanti trascurano la circostanza che il differimento dello sfratto per un solo mese, per quanto sia effetto degli atti illegittimi qui in esame, non ha arrecato nessun danno effettivo che dalla stessa non fosse, invero, evitabile con l’ordinaria diligenza.
9.3. Per espressa ammissione degli appellanti, che ricordano che lo sfratto era esecutivo, alla eventuale permanenza dell’inquilino moroso per un altro mese poteva e può ovviarsi, sul piano del danno patrimoniale subito, con l’emissione di un decreto ingiuntivo, provvisoriamente esecutivo ai sensi dell’art. 664 c.p.c., essendo stato convalidato lo sfratto per morosità  ed essendo possibile richiedere e ottenere rapidamente detto decreto «per l’ammontare dei canoni scaduti e a scadere fino al rilascio dell’immobile» (art. 1664, comma secondo, c.c.), anche quello conseguente al differimento, di un mese, del rilascio.
9.4. Non risulta provato che Maria Luisa D. abbia tentato di evitare questo (ulteriore) danno rivolgendosi in via monitoria, anzitutto, nei confronti dell’inquilino moroso al fine di ottenere anche l’ultimo canone (rectius: indennità  di occupazione in seguito alla risoluzione del contratto determinata dalla convalida dello sfratto) rimasto insoluto sino al rilascio dell’immobile, sicchè, anche ai sensi dell’art. 1227, comma secondo c.c., la domanda risarcitoria deve essere respinta, in quanto si tratta di danni «che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti», a norma dell’art. 30, comma 4, ult. period., c.p.a.
9.5. Nè, sul piano del danno non patrimoniale lamentato, il breve differimento dello sfratto, per il tempo di un mese, pare al Collegio attingere quella soglia di gravità  tale da far riconoscere, secondo le coordinate ermeneutiche stabilite dalla Cassazione in tema di danno non patrimoniale, il risarcimento di detto danno al diritto di proprietà  di Maria Luisa D., senza dire comunque, e pìù radicalmente, che tale danno afferisce non alla persona, ma alla cosa immobile locata ed è dunque inconfigurabile nella sua dimensione di danno non patrimoniale afferente alla persona, almeno nel caso di specie.
9.6. Va anche respinta la domanda risarcitoria dell’Associazione appellante, in quanto il pregiudizio lamentato – v. p. 29 del ricorso – è del tutto ipotetico e indimostrato e non può ritenersi in re ipsa, o presuntivamente, per la sola sospensione dell’assistenza pubblica nell’esecuzione degli sfratti durante il limitato periodo di due mesi, atteso che non risulta comprovata una flessione del mercato immobiliare nel territorio interessato o un deprezzamento degli investimenti nel settore causalmente riconducibili ai provvedimenti qui impugnati, durante i due mesi, nè un pur minimo calo delle iscrizioni all’Associazione stessa per l’asserito venir meno della sua «influenza anche politica necessaria per il raggiungimento dei suoi scopi».
9.7. Le generiche deduzioni degli appellanti, sul punto, si fondano su un apriorismo eziologico che non può esentare l’Associazione dalla prova, almeno in via indiziaria, del danno lamentato sia sul piano patrimoniale che di quello non patrimoniale nè è possibile, come vorrebbero gli appellanti, disporre una c.t.u. che, supplendo alle carenze dell’onere probatorio sul punto, avrebbe all’evidenza carattere esplorativo.
10. In conclusione, per le ragioni anzidette, la sentenza appellata, in accoglimento del primo e del secondo motivo di gravame, deve essere riformata nella declaratoria di improcedibilità  dell’originario ricorso, ma – una volta accertata ai fini dell’art. 34, comma 3, c.p.a. l’illegittimità  degli atti impugnati – la domanda risarcitoria, riproposta con il terzo motivo, deve essere respinta nel merito per le ragioni appena esplicitate.
11. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa la complessità  e la novità  del contenzioso di cui non constano a questo Collegio precedenti in termini specifici, possono essere interamente compensate tra le parti.
11.1. Il Ministero dell’Interno, a cagione, comunque, dell’accertata illegittimità  del provvedimento prefettizio e degli atti ad esso connessi, deve nondimeno essere condannato a rimborsare in favore delle odierne appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dall’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e da Maria Luisa D., lo accoglie in parte, ai sensi di cui in motivazione, e in riforma della sentenza impugnata respinge nel merito la domanda risarcitoria proposta in primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Condanna il Ministero dell’Interno a rimborsare in favore dell’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e di Maria Luisa D. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 09/01/2020