Pubblicato il 08/07/2020
N. 00576/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01016/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1016 del 2019, proposto da
Unyon Consorzio Stabile s.c. a r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Raimondo Alaimo e Ignazio Valenza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Agrigento, via XXV Aprile n. 158;
contro
Comune di Villafranca di Verona, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, via Luigi Da Porto 4;
nei confronti
Impresa Co.Ant. s.r.l. non costituitasi in giudizio;
per l’annullamento
– della Determinazione del Dirigente dell’Area Amministrativa – Unità  Appalti e Contratti n. 2418 del 30 luglio 2019, comunicata via pec in data 9 agosto 2019, con la quale è stato dichiarato:
1) di dare atto che quanto citato in premessa è parte integrante e sostanziale del presente provvedimento;
2) la decadenza dell’aggiudicazione di cui alla Determinazione Dirigenziale n. 1303 del 03.05.2019 inerente i lavori di riqualificazione della pubblica illuminazione del territorio comunale;
3) di incamerare, per effetto della decadenza dell’affidamento, la cauzione provvisoria di € 3.100,00 emessa da Elba Assicurazioni s.p.a. in data 18.02.2019 (garanzia fideiussoria n. 1401226)”;
4) di procedere agli adempimenti di comunicazione stabiliti all’art. 76 comma 5 del D.Lgs. 50/2016;
5) di adempiere agli obblighi informativi di rito all’ANAC ai sensi dell’art. 29 del D.Lgs. 50/2016;
6) di procedere allo scorrimento della graduatoria finale approvata unitamente ai verbali di gara con Determinazione Dirigenziale n. 1303 del 03.05.2019 con le seguenti modalità :
– proponendo a tutti i concorrenti che si sono posizionati utilmente in graduatoria la disponibilità  e l’impegno formale ad eseguire i lavori come da loro offerta;
– aggiudicare i lavori, con successivo provvedimento, all’operatore economico che si impegnerà  formalmente verso l’amministrazione, dando la propria disponibilità  ad eseguire i lavori come da propria offerta, collocato rispetto alla graduatoria finale, approvata con determinazione Dirigenziale n. 1303 del 03.05.2019 nella migliore posizione.
e per l’annullamento, per quanto di interesse,
– della Delibera di Giunta Municipale n. 195 del 13 novembre 2018 avente ad oggetto approvazione dello studio fattibilità  tecnico economico per i lavori di riqualificazione dell’illuminazione pubblica nel territorio 2° Stralcio”;
– del provvedimento Dirigenziale n. 3199 del 5 novembre 2018 dell’area 4 – Servizi tecnici avente ad oggetto “riqualificazione pubblica illuminazione nel territorio comunale 2° stralcio. Affidamento incarico al Per. Ind. Iacopo Tortelli per progettazione definitiva – esecutiva e D.L.”;
– della Deliberazione della Giunta Comunale n. 219 del 14 dicembre 2018 avente ad oggetto “riqualificazione pubblica illuminazione nel territorio comunale 2° stralcio – approvazione progetto definitivo/esecutivo”;
– del bando di gara e del disciplinare di gara relativi all’appalto dei lavori di “riqualificazione pubblica illuminazione del territorio comunale 2° stralcio”;
– della Determinazione Dirigenziale n. 3900 del 20 dicembre 2018 relativa all’indizione della procedura per l’aggiudicazione dei lavori di “riqualificazione pubblica illuminazione del territorio comunale 2° stralcio”;
– della Determinazione Dirigenziale n. 1303 del 3 maggio 2019 relativa all’aggiudicazione definitiva dei lavori di “riqualificazione pubblica illuminazione del territorio comunale 2° stralcio” all’Unyon Consorzio Stabile SCARL;
– della nota prot. 33735/2019 del 8 agosto 2019 del Comune di Villafranca di Verona avente ad oggetto l’escussione della polizza fideiussoria provvisoria n. 1401226;
– di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso o conseguente, anche non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di Verona;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori nell’udienza tenutasi da remoto in modalità  videoconferenza ai sensi dell’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Il Comune di Villafranca di Verona, tramite la centrale unica di committenza con il Comune di Mozzecane, ha indetto una gara per la procedura telematica per l’appalto di lavori di riqualificazione della pubblica illuminazione relativi al secondo stralcio, per un importo complessivo di €. 460.000,00, di cui €. 310.000,00, oltre IVA, per lavori a misura posti a base d’asta (di cui €. 6.142,05 per oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso), oltre €. 150.000,00 per somme a disposizione.
Hanno partecipato 68 ditte, molte delle quali hanno presentato significativi ribassi.
Al termine la gara è stata aggiudicata, con determinazione dirigenziale n. 1303 del 3 maggio 2019, l’odierna ricorrente Unyon Consorzio Stabile s.c. a r.l. (d’ora in poi, Unyon), che ha presentato la migliore offerta, giudicata non anomala, con il ribasso del 21,339%, pari ad un importo di €. 239.018,44 di cui €. 232.876,39 per lavori a misura ed €. 6.142,05 per gli oneri per la sicurezza.
Dopo un contraddittorio procedimentale nel corso del quale l’aggiudicataria, odierna ricorrente, ha sostenuto l’antieconomicità  di alcuni prezzi contenuti nel progetto posto a base di gara, ritenendo per tale ragione la propria offerta non remunerativa, il Comune di Villafranca di Verona dapprima ha rifiutato di aderire alla proposta di richiedere un parere precontenzioso all’ANAC, ed in seguito, a fronte del rifiuto dell’aggiudicataria odierna ricorrente di presentare la documentazione necessaria e di sottoscrivere il contratto, con provvedimento dirigenziale n. 2418 del 30 luglio 2019, ha dichiarato la decadenza dell’aggiudicazione, disponendo l’incameramento della cauzione provvisoria e procedendo alle comunicazioni previste dalla normativa.
E’ stato quindi disposto lo scorrimento della graduatoria con conseguente aggiudicazione, avvenuta in corso di causa, in favore della ditta Ise s.r.l., che ha offerto un ribasso del 19,888%, a fronte di un ribasso offerto, dall’odierna ricorrente Unyon, del 21,339%, per una differenza che in termini assoluti corrisponde a circa € 4.000,00.
Con il ricorso in epigrafe la ricorrente impugna il provvedimento che ha disposto la decadenza dall’aggiudicazione, unitamente al bando e agli atti preparatori della gara, quali lo studio di fattibilità , l’affidamento dell’incarico per la progettazione definitiva ed esecutiva dei lavori, l’atto di indizione della procedura, l’aggiudicazione definitiva e l’atto di escussione della polizza fideiussoria, con domanda di risarcimento dei danni subiti a causa del provvedimento di decadenza.
Con il primo motivo lamenta la violazione dell’art. 26, comma 3, del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e l’erroneità  degli atti preparatori alla gara, in quanto è stato validato il progetto relativo al secondo stralcio nonostante non avesse le caratteristiche proprie di un progetto esecutivo.
La ricorrente sostiene che l’impugnazione è tempestiva rispetto agli atti di gara perchè l’interesse all’impugnazione di tali provvedimenti è divenuto attuale solo a seguito dell’adozione del provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione, causato proprio dai vizi procedurali relativi al progetto.
In particolare la ricorrente premette che già con le deliberazioni di Giunta n. 173 del 17 ottobre 2014, e n. 132 del 26 agosto 2015, erano stati approvati i progetti definitivo ed esecutivo dei lavori. Successivamente alla realizzazione del primo stralcio, il Comune, anzichè procedere con la progettazione esecutiva del progetto preliminare e definitivo precedetemene redatti con determinazione dirigenziale n. 3199 del 5 novembre 2018, ha affidato ex novo la progettazione definitiva ed esecutiva del secondo stralcio ad un professionista, il quale ha predisposto una nuova progettazione approvata con deliberazione di Giunta n. 195 del 13 novembre 2018.
L’elaborazione di un nuovo progetto di fattibilità  secondo la ricorrente ha violato l’art. 26, comma 3, del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, perchè è mancata la previa verifica di conformità  delle diverse fasi progettuali, con conseguenze negative sulla legittimità  del procedimento e ricadute sull’effettiva fattibilità  dell’opera.
Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 23, commi 7, 8, 12 e 16, dell’art. 26, commi 1 e 4 e dell’art. 216, comma 4, del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nonchè la violazione dell’art. 7, comma 2, del capitolato speciale di appalto allegato al progetto.
Con questo motivo la ricorrente lamenta che il progetto definitivo ed esecutivo non sono stati redatti tenendo conto del prezziario regionale; che non è stata rispettata la prescrizione secondo cui è preferibile che lo svolgimento delle diverse fasi di un progetto sia affidato allo stesso soggetto, previa comunque verifica della coerenza tra le varie fasi della progettazione; che la determinazione dei prezzi unitari delle singole categorie di lavoro, così¬ come la determinazione del complessivo costo dell’appalto, non trovano giustificazione, perchè non sono stati formati con riferimento al prezziario regionale vigente per la Regione Veneto o comunque attraverso apposite analisi dei prezzi.
Secondo la ricorrente l’insieme di tali illegittimità  implica la violazione degli oneri di diligenza e correttezza incombenti sulle stazioni appaltanti circa il corretto assolvimento di tutti gli adempimenti propedeutici all’indizione delle stesse, ed il negligente esperimento di tali adempimenti istruttori determina altresì¬ il riconoscimento della responsabilità  precontrattuale in capo all’Amministrazione, con conseguente obbligo di risarcimento dei danni cagionati alla ricorrente per aver incolpevolmente confidato nella correttezza degli atti preparatori. La redazione di un progetto esecutivo non eseguibile ha infatti indotto in errore la ricorrente che ha redatto la propria offerta riponendo fiducia nella correttezza dell’Amministrazione.
La ricorrente, per argomentare le proprie tesi, compie una disamina di alcuni prezzi (per la realizzazione del palo di illuminazione pubblica in acciaio zincato, per la realizzazione del plinto di fondazione con pozzetto di derivazione, per la fornitura e posa in opera di cavo elettrico conduttore di sez. 1×16 mmq; per l’esecuzione di giunzione a Y; per gli apparecchi di illuminazione) evidenziando le discrepanze e le incongruità  dalla stessa rilevate nei costi.
In merito alla pretesa risarcitoria, viene sottolineato che nella fattispecie in esame è ravvisabile una forma di responsabilità  precontrattuale pura, riconducibile alle norme di cui agli artt. 1337 e 1338 c.c., perchè ricorrono condizioni che obiettivamente non consentivano l’affidamento della commessa. Tali condizioni avrebbero comportato l’improvvisa interruzione da parte dell’Amministrazione delle trattative incidendo negativamente sul diritto di autodeterminazione della ricorrente.
In via istruttoria la ricorrente chiede la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per accertare e verificare le irregolarità  procedimentali denunciate.
Si è costituito in giudizio il Comune di Villafranca di Verona eccependo l’inammissibilità  del ricorso e la tardiva impugnazione degli atti di gara sotto plurimi profili, concludendo per la reiezione nel merito delle censure proposte.
Con ordinanza n. 476 del 6 novembre 2019, è stata motivatamente respinta la domanda cautelare.
In data 27 maggio 2020 la ricorrente ha depositato una memoria formulando un’istanza di rinvio della trattazione della causa, alla quale si è opposto il resistente Comune di Villafranca di Verona.
All’udienza del 17 giugno 2020, tenutasi in remoto con modalità  videoconferenza ai sensi dell’art. 4 del decreto legge 20 aprile 2020, n. 28, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente devono essere illustrate le ragioni per le quali l’istanza di rinvio della trattazione della causa non può essere accolta.
Costituisce principio consolidato quello per cui non esiste norma giuridica o principio di diritto che attribuisca al ricorrente il diritto al rinvio della discussione del ricorso, atteso che la parte interessata ha solo la facoltà  di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell’udienza o la cancellazione della causa dal ruolo, ma la decisione finale in ordine ai concreti tempi della discussione compete comunque al giudice, cui spetta verificare l’effettiva opportunità  di rinviare l’udienza. Solo in presenza di situazioni particolarissime, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, il rinvio dell’udienza diviene doveroso. In tale ambito si collocano, fra l’altro, i casi di impedimenti personali del difensore o della parte, nonchè quelli in cui, per effetto delle produzioni documentali effettuate dall’Amministrazione, occorra riconoscere alla parte che ne faccia richiesta il termine di sessanta giorni per la proposizione dei motivi aggiunti (cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. II, 16 gennaio 2020, n. 505; Consiglio di Stato, Sez. V, 9 luglio 2019, n. 4793; Consiglio Stato, Sez. V, 7 ottobre 2008, n. 4889; Consiglio Stato, Sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1032; Tar Lazio, Roma, Sez. II bis, 18 gennaio 2017 n. 1320).
Nel caso in esame la parte ricorrente a fondamento della richiesta di rinvio pone l’esigenza di prendere cognizione della documentazione relativa all’aggiudicazione disposta in favore della Società  Ise s.r.l. a seguito dello scorrimento della graduatoria per verificare la congruità  dei prezzi dalla stessa offerti e la relazione giustificativa dei prezzi.
Il fine prospettato è quello di valutare, in relazione alle doglianze prospettate nel ricorso, l’antigiuridicità  degli atti compiuti dall’Amministrazione e l’illegittimità  dell’intero procedimento.
La richiesta di rinvio non può essere accolta, perchè sul piano processuale non corrisponde a nessuna esigenza che incida effettivamente sul diritto di difesa. Infatti la ricorrente non prospetta la necessità  di presentare eventuali motivi aggiunti, nè avrebbe interesse a proporli, atteso che è decaduta dall’aggiudicazione per fatto proprio, in quanto non ha intenzione di svolgere i lavori oggetto della gara che ritiene non remunerativi. Pertanto le vicende successive al conseguente scorrimento della graduatoria sono estranee alla sua sfera giuridica e non potrebbero avere alcuna influenza sulla sorte delle domande proposte con il ricorso in esame.
2. Il Comune, con un’eccezione che deve essere esaminata prioritariamente, eccepisce la tardività  dell’impugnazione del bando, del disciplinare e di tutti gli atti preparatori della gara.
La ricorrente replica che tali provvedimenti devono essere considerati atti presupposti al provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione, che è stato tempestivamente impugnato, e che comunque il suo interesse non consiste nell’ottenere l’annullamento degli atti impugnati, ma solo la dichiarazione incidentale della loro illegittimità  a fini risarcitori perchè intende far valere la responsabilità  precontrattuale dell’Amministrazione.
2.1 L’eccezione di tardività  è fondata.
L’assunto secondo cui il bando di gara e gli atti preparatori costituirebbero atti presupposti al provvedimento di decadenza dell’aggiudicazione non può essere condiviso. Si tratti di atti che appartengono ad autonome sequenze procedimentali e il provvedimento di decadenza dell’aggiudicazione è atto autonomamente lesivo che non trae i propri presupposti dallo svolgimento della gara, ma da vicende intervenute successivamente all’aggiudicazione imputabili alla stessa condotta della ricorrente che ha rifiutato di sottoscrivere ed eseguire il contratto per il quale era risultata aggiudicataria.
Per quanto riguarda l’affermata mancanza di interesse ad ottenere l’annullamento degli atti impugnati, va osservato che, pur prendendo atto di tale chiarimento, la ricorrente non ha tradotto una tale volontà  in un apposito atto processuale di rinuncia all’impugnazione.
Pertanto il ricorso deve essere dichiarato irricevibile per tardività  rispetto all’impugnazione di tutti gli atti diversi dal provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione, per i quali, al momento di proposizione del ricorso, erano già scaduti i termini di impugnazione.
2.2 Le censure proposte avverso il provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione sono infondate.
Infatti il provvedimento di decadenza è la diretta e vincolata conseguenza della condotta della stessa ricorrente che ha rifiutato di sottoscrivere il contratto.
L’art. 32, comma 8, del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, prevede che il contratto debba essere stipulato entro il termine di sessanta giorni dall’aggiudicazione. Nel caso in cui non si pervenga alla stipulazione, sia la parte privata che la parte pubblica possono sciogliersi dal vincolo creatosi con l’aggiudicazione. L’Amministrazione, in particolare, può pronunciare la decadenza dall’aggiudicazione secondo l’insegnamento costante della giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 17 giugno 2015 n. 3042; Sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8220; Sez. V, 31 dicembre 2014, n. 6455) e in tal senso dispone anche il paragrafo 18 del disciplinare di gara.
Inoltre la ricorrente non ha prodotto la documentazione richiesta a seguito dell’aggiudicazione, ed in base all’art. 103, comma 6, del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la mancata costituzione della garanzia definitiva determina anch’essa la decadenza dell’affidamento e l’acquisizione della cauzione provvisoria presentata in sede di offerta da parte della stazione appaltante (cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. I, 6 maggio 2019, n. 1015).
Ne consegue che, data la natura rigidamente vincolata del provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione, tutte le censure avverso lo stesso proposte sono infondate.
3. Quanto alla domanda di risarcimento per responsabilità  precontrattuale dell’Amministrazione si osserva quanto segue.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che, affinchè possa essere riconosciuta la responsabilità  dell’amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività  economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti: a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità  dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà ; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno evento (la lesione della libertà  di autodeterminazione negoziale), sia il danno conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità  fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione.
Orbene, nel caso in esame non ricorre alcuno di tali presupposti posto che la tesi dell’oggettiva ed assoluta antieconomicità  della base d’asta risulta priva di riscontri alla luce di alcune incontrovertibili circostanze di fatto, quali l’alto numero di offerte presentate (68), la consistenza dei ribassi offerti, il ribasso del 21,339% offerto liberamente dalla ricorrente, l’avvenuta aggiudicazione ad un concorrente che aveva presentato un’offerta non significativamente dissimile a quella della ricorrente, nell’avvenuta sottoscrizione a pag. 4 della domanda di partecipazione di un’apposita clausola in cui la ricorrente dichiara “remunerativa l’offerta economica giacchè per la sua formulazione ha preso atto e tenuto conto: … e) & di aver giudicato i lavori stessi realizzabili, gli elaborati progettuali adeguati ed i prezzi nel loro complesso remunerativi e tali da consentire il ribasso offerto“.
In tale contesto l’assunto secondo cui il prezzo a base d’asta sarebbe antieconomico ed i lavori sarebbero irrealizzabili a causa di un comportamento colpevole addebitabile all’Amministrazione risulta indimostrato.
Infatti, come è stato osservato, la risposta del mercato ad una determinata proposta costituisce un indizio significativo che depone nel senso dell’appetibilità  e quindi della rimuneratività , sotto i pìù diversi profili, della proposta stessa (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 14 settembre 2012, n. 4891; id., 14 febbraio 2011, n. 953; Tar Sardegna, Sez. II, 20 giugno 2019, n. 554).
Si può pertanto affermare che la ricorrente ha avuto modo di conoscere tutti gli elementi rilevanti della gara di appalto – tra i quali, in particolare, i prezzi unitari posti a base di gara dai quali desumere la complessiva remuneratività  dell’appalto che con l’odierno ricorso contesta – e di valutarne perciò l’effettiva convenienza, tanto da autodeterminarsi a partecipare alla procedura con l’offerta di un significativo ribasso per tutte le categorie di lavori.
Difetta pertanto in radice la possibilità  di ravvisare nella condotta della ricorrente una condizione di buona fede soggettiva ovvero di incolpevole affidamento circa l’esistenza dei presupposti su cui ha fondato la propria offerta.
In definitiva, respinta la richiesta di svolgimento di una consulenza tecnica perchè priva di rilevanza rispetto alla disamina delle domande proposte, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile per tardività  con riguardo all’impugnazione degli atti di gara, deve essere respinto con riguardo all’impugnazione del provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione e alla domanda di risarcimento danni per responsabilità  precontrattuale dell’Amministrazione.
Per completezza va soggiunto che le censure proposte si rivelano anche infondate nel merito. L’aggiornamento del progetto di fattibilità  del secondo stralcio è infatti stato determinato dalla modifica intervenuta successivamente al primo stralcio della normativa tecnica e dalle indicazioni dell’Arpav incidenti sui lavori da realizzare, mentre nella fissazione della base d’asta l’Amministrazione ha tenuto conto delle effettive condizioni di mercato dedotte dalle analisi compiute nel 2015 in occasione del primo stralcio e dai ribassi ottenuti in quella sede. Inoltre l’analitica disamina di singoli prezzi compiuta nel ricorso, risulta inconferente, perchè nella formulazione dell’offerta l’elemento essenziale della proposta economica è solo l’importo finale offerto, mentre i prezzi unitari indicati nel c.d. elenco prezzi, mantengono un valore indicativo delle voci di costo che hanno concorso a formare l’importo finale, come si evince dall’art. 16 del disciplinare.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo dichiara in parte irricevibile per tardività  ed in parte lo respinge nel senso precisato in motivazione.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Villafranca di Verona, liquidandole nella somma di € 3.000,00 a titolo di compensi e spese oltre ad IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 17 giugno 2020 in modalità  videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere, Estensore
Nicola Bardino, Referendario

IL SEGRETARIO
 
 

Pubblicato il 08/07/2020
N. 00470/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00651/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 651 del 2016, proposto da
-OMISSIS-in qualità  di genitore esercente la responsabilità  genitoriale di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Masi, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via San Vitale 40/3/A;
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria A.Serpieri di Bologna, Consiglio di Classe 1G -Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria A. Serpieri di Bologna a.s. 2015/2016, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, ivi domiciliataria ex lege, via A. Testoni 6;
per l’annullamento
-del provvedimento di non ammissione alla classe II dell’Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria "A. Serpieri" di Bologna;
– di tutti gli atti comunque connessi, conseguenti e o presupposti;
nonchè per l’accertamento
del diritto al risarcimento dei danni patiti e patiendi subiti dall’alunno;
e per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, dell’ Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria A.Serpieri di Bologna, del Consiglio di Classe 1G -Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria A. Serpieri di Bologna a.s.2015/2016;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2020 il dott. Paolo Amovilli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84 comma 5 del DL n. 18/20 convertito in legge n.27/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1.-Espone l’odierno ricorrente in qualità  di padre esercente la potestà  genitoriale che il figlio -OMISSIS- iscritto nell’anno scolastico 2015/2016 alla classe 1G dell’Istituto Statale di Istruzione Tecnica Agraria A. Serpieri di Bologna, risulta affetto da disturbo specifico dell’apprendimento (DSA) segnatamente da discalculia.
Con atto del 8 giugno 2016 il Consiglio di Classe del predetto Istituto ha deliberato all’unanimità  la non ammissione alla classe successiva motivata, in sintesi, dalla permanenza di diffuse incertezze e lacune nel possesso dei contenuti fondamentali di diverse discipline nonchè dall’inadeguatezza di metodo di studio.
Il sig. -OMISSIS-ha impugnato il suddetto giudizio negativo, deducendo articolato unico motivo di gravame, in sintesi così¬ riassumibile:
Violazione e falsa applicazione artt. 3, 34 e 97 Cost., art. 3 L.241/90, L. 170/2010, D.M. 5669/2011, art. 1, 4 e 10 d.P.R. 122/2009, eccesso di potere per contraddittorietà , ingiustizia manifesta, travisamento, difetto di istruttoria, irragionevolezza, violazione delle direttive e delle circolari emanate in “subiecta materia”: lamenta la mancata applicazione da parte della scuola della normativa in materia di D.S.A. (disturbi specifici dell’apprendimento) e, specificatamente, di quanto disposto dalla L. 170/2010 e dai relativi decreti e circolari attuative circa l’obbligo dell’Amministrazione scolastica di attivarsi per l’avvio del procedimento per garantire una diagnosi tempestiva e la predisposizione di un piano didattico personalizzato; la discalculia di cui è affetto l’alunno, legalmente certificata il 6 maggio 2016, sarebbe emersa ben prima come dimostrerebbero gli stessi verbali del consiglio di classe con particolare riferimento a quello del 17 marzo 2016 con obbligo per gli organi scolastici di attivarsi immediatamente; la mancata predisposizione da parte della scuola del piano educativo personalizzato avrebbe effetto invalidante sul giudizio finale; tutte le materie ove ha riportato insufficienze richiederebbero il possesso di abilità  aritmetiche in contrasto con il disturbo di cui soffre l’ alunno.
Parte ricorrente ha altresì¬ avanzato domanda di risarcimento sia dei danni patrimoniali (danno emergente per spese ripetizione anno, lezioni private) che non patrimoniali (sofferenza emotiva, peggioramento delle abitudini di vita) subiti, riservandosi una pìù esatta quantificazione in corso di causa e chiedendo comunque CTU medico legale.
Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate depositando relazione a firma del Dirigente scolastico dell’Istituto Serpieri ove si evidenzia, in sintesi, come la certificazione del disturbo di apprendimento sarebbe tardivamente intervenuta soltanto a fine anno scolastico e che anche in presenza di richieste dei genitori il consiglio di classe sarebbe sempre autonomo nel decidere se formulare o meno un piano educativo personalizzato, essendo necessaria la condivisione con la famiglia nel caso di specie mancata poichè il ricorrente delegava altra persona; l’alunno avrebbe riportato insufficienze gravi anche in altre materie (italiano, inglese, storia) non collegate dunque alla discalculia; l’impugnato giudizio di non ammissione al di là della forma sarebbe stato comunque reso tenuto conto del disturbo di apprendimento.
Con memoria parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, rappresentando in punto di fatto come l’alunno in questione abbia frequentato nuovamente la prima classe presso l’Istituto Serpieri nel corso dell’anno scolastico 2016/2017 e come fin dall’inizio del nuovo anno scolastico la scuola ha predisposto, sulla base della documentazione predisposta dalla famiglia, un piano educativo personalizzato (PDP) che prevedeva interventi educativo-riabilitativi extra-scolastici (tutor due volte a settimana), la scrittura solo in carattere maiuscolo e altre misure; attualmente, l’alunno sta frequentando il quarto anno presso l’Istituto di Istruzione Superiore “A. Serpieri”. Ha dunque evidenziato la permanenza dell’interesse al ricorso sotto il profilo risarcitorio, depositando perizia medico legale atta a quantificare il lamentato pregiudizio non patrimoniale subito sub specie di danno biologico permanente, calcolato secondo le c.d. tabelle del Tribunale di Milano e di Roma, reiterando comunque l’istanza di CTU. Ha infine proposto istanza di oscuramento ex art. 52 d.lgs. 196/2003.
All’udienza pubblica del 24 giugno 2020 la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 del DL n. 18/20 convertito nella legge 27/2020.
DIRITTO
1.- E’ materia del contendere la legittimità  del giudizio di non ammissione alla classe successiva effettuato in riferimento all’anno scolastico 2015/2016 dall’Istituto Statale A. Serpieri di Bologna nei confronti dell’alunno -OMISSIS-.
Lamenta parte ricorrente in sintesi la mancata applicazione da parte del predetto Istituto della normativa in materia di D.S.A. (disturbi specifici dell’apprendimento) e, specificatamente, di quanto disposto dalla L. 170/2010 e dai relativi decreti e circolari attuative circa l’obbligo dell’Amministrazione scolastica di attivarsi per l’avvio del procedimento per garantire una diagnosi tempestiva e la predisposizione di un piano didattico personalizzato.
2. – Preliminarmente, va evidenziato come residui ai sensi dell’art. 34 c. 3 c.p.a. l’interesse attuale alla decisione del ricorso seppur sotto un profilo esclusivamente risarcitorio, avendo l’alunno in questione poi proficuamente ripetuto l’anno scolastico ed essendo allo stato iscritto alla quarta classe del Serpieri.
Ai sensi dell’art. 34, co. 3, c.p.a. quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta pìù utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità  dell’atto solo se sussiste un interesse ai fini risarcitori (ex multis T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 7 novembre 2019, n.1454; Consiglio di Stato sez. III, 8 ottobre 2018, n.5771; T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 15 luglio 2019, n.3884).
Nel caso di specie, la parte ricorrente non solo ha rappresentato il proprio concreto interesse sul piano risarcitorio connesso all’annullamento degli atti impugnati ma ha contestualmente proposto la relativa domanda, corredandola di tutti gli elementi circa l’an ed il quantum del danno lamentato allegando perizia medico legale.
3. – Venendo al merito il ricorso è fondato e merita accoglimento.
4. – In punto di fatto va evidenziato come dagli atti di causa ed in particolare dai verbali del consiglio di classe emerga la piena consapevolezza da parte dell’Istituto scolastico durante l’anno scolastico 2015/16 delle condizioni di obiettiva difficoltà  dell’alunno e della sussistenza di un disturbo specifico dell’apprendimento. In particolare, nella seduta del 17 marzo 2016 compare inequivocabilmente tale cognizione, a cui non ha fatto seguito alcuna iniziativa da parte del consiglio di classe nella supposta convinzione della necessità  di una richiesta in tal senso da parte della famiglia, e ciò d’altronde è quanto il Dirigente scolastico ha ribadito nella relazione difensiva depositata in giudizio.
Inoltre, nei successivi anni scolastici, a partire da quello immediatamente successivo, l’Istituto Serpieri ha invece effettivamente riconosciuto oltre la discalculia anche ulteriori criticità  legate a disgrafia e disortografia oltre a difficoltà  nella lingua straniera, scarse capacità  di concentrazione prolungata e difficoltà , facile stancabilità  e lentezza nei tempi di recupero.
5. – Tanto premesso, in punto di diritto è completamente errato, in riferimento alla materia regolata dalla legge 170/2010 e dalle successive disposizioni attuative, l’assunto dell’Amministrazione teso a negare in buona sostanza un potere/dovere di attivazione autonomo in presenza di sospetti circa la sussistenza di disturbi specifici di apprendimento.
5.1. – La predisposizione di misure dirette a sostenere gli studenti che presentano un disturbo specifico dell’apprendimento riflette l’esigenza, emergente dagli art. 9, 10 e 11, d.lg. n. 59 del 2004, di assicurare la diversificazione didattica e metodologica in relazione allo sviluppo della personalità  dell’allievo, anche mediante la predisposizione di strumenti adeguati alla prosecuzione delle attività  di istruzione e di formazione, così¬ da garantire il recupero e lo sviluppo degli apprendimenti. In coerenza con tali finalità , successive circolari, adottate sia a livello centrale, sia a livello periferico, hanno reso doverosa l’attivazione di appositi strumenti dispensativi e compensativi in favore di chi presenta disturbi specifici dell’apprendimento, precisando che, in assenza di una minorazione fisica, psichica o sensoriale, la loro attivazione richiede solo una diagnosi clinica specialistica, essendo irrilevante la segnalazione ai sensi della l. n. 104 del 1992 (T.A.R. Lombardia Milano sez. III, 26 ottobre 2010, n.7063).
Ai sensi della l. n. 170/2010 del d.m. 12.07.2011, n. 5669, recante “Linee guida disturbi specifici di apprendimento”, gli studenti affetti da disturbi specifici di apprendimento (DSA) hanno diritto di ricevere dalle istituzioni scolastiche, nell’ambito del proprio percorso formativo, un adeguato e specifico supporto, consistente sia nella predisposizione di piani didattici personalizzati, necessari al superamento del disturbo nella fase di apprendimento, sia, nella fase di valutazione, nell’adozione di misure, di volta in volta individuate in relazione alla specificità  del caso, che prevedano peculiari modalità  valutative ovvero l’assegnazione di maggiori tempi per l’esecuzione delle prove (T.A.R. Calabria Reggio – Calabria, sez. I, 26 novembre 2018, n.688).
5.2.- Ciò detto, giova evidenziare che ove la scuola sospetti un disturbo specifico dell’apprendimento a carico di un discente deve, senz’altro, attivarsi al fine di suscitare la relativa diagnosi che, se confermativa, costituisce il presupposto per l’attivazione dei rimedi di cui parla l’art. 5, l. n. 170 del 2010, i quali sono stati reputati dal legislatore idonei a garantire l’apprendimento con metodi alternativi a quelli tradizionali ai minori affetti dai disturbi in questione (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 6 marzo 2013, n.1254; cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 9 luglio 2019, n. 4817).
5.3. – Può dunque concludersi che la disciplina in materia DSA va applicata sull’oggettiva condizione dell’alunno e non sulla base della produzione documentale della famiglia; qualora nei verbali del Consiglio di classe risultino indici di bisogni educativi speciali o disturbi dell’apprendimento, la scuola si deve attivare “in maniera tempestiva ed adeguata” (così¬ Consiglio di Stato, sez. VI, 9 luglio 2019, n. 4817).
Nel caso di specie caratterizzato come visto dall’emergenza “per tabulas” dell’oggettiva condizione di criticità  manifestata dall’alunno, è evidente – come emerge dal corpo motivazionale del provvedimento impugnato – la mancata colpevole attivazione da parte dell’Istituto scolastico, senza che all’uopo possa apprezzarsi quale circostanza esimente il fatto che la certificazione medica sia intervenuta soltanto il 6 giugno 2016 (vedi certificato del dott. Sacrato) ovvero alla fine dell’anno scolastico.
5.4. – Ciò si traduce in un vizio insanabile del giudizio di non ammissione fuorviato dalla mancata predisposizione da parte degli organi scolastici delle prescritte misure compensative in grado di garantire l’apprendimento, attuare la parità  di trattamento con gli altri alunni ed assicurare l’effettività  del diritto allo studio costituzionalmente garantito (ex multis T.A.R. Valle d’Aosta, 10 dicembre 2019, n.56) senza che sia all’uopo necessario alcun giudizio prognostico di spettanza dell’utilità  finale (T.A.R. Trentino Alto Adige Bolzano 25 marzo 2011 n. 122).
6. – Per i suesposti motivi la domanda di annullamento è fondata e merita accoglimento con l’effetto dell’annullamento del provvedimento impugnato.
7. – Anche la consequenziale domanda risarcitoria merita positiva considerazione.
7.1. – Come noto il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità , evento dannoso, spettanza del bene della vita) (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 23 marzo 2018 , n. 1859; id. sez. V, 23 marzo 2018, n. 1859).
Sul piano probatorio poi – per giurisprudenza pacifica – nell’azione di responsabilità  per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall’ art. 2697, comma 1, c.c. , opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento, spettando al danneggiato dare in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, quindi, del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario (ex plurimis Consiglio di Stato, sez. III, 23 maggio 2019, n. 3362).
7.2. – Nella fattispecie per cui è causa parte ricorrente ha dato concreti elementi per comprovare anzitutto la colpa dell’Istituto Scolastico, in considerazione oltre della piena conoscenza degli elementi fattuali, della chiarezza del quadro normativo di riferimento, come d’altronde pienamente confermato dal successivo contegno serbato dall’Istituto che ha effettivamente attivato per gli anni scolastici successivi il piano didattico personalizzato e disposto le prescritte misure compensative e dispensative.
7.3. – E’ altresì¬ provata la sussistenza del danno non patrimoniale.
Posto che la responsabilità  da lesione dell’interesse legittimo ai sensi dell’art. 2043 c.c. può ben comprendere il risarcimento del danno non patrimoniale ove venga in rilievo una serie lesione di un diritto inviolabile della persona concretamente individuato secondo le coordinate tracciate dalle Sezioni Unite (sent. n. 11 novembre 2008, n.26972) nel caso di specie il mancato superamento dell’anno scolastico ha generato uno stato d’animo di grave sofferenza emotiva concretantesi in un danno biologico permanente.
Ai fini della liquidazione del danno, improntata ad una valutazione unitaria del danno non patrimoniale biologico e di ogni altro danno non patrimoniale connesso ivi compreso il danno morale, si ritiene congruo adottare quale criterio di base i valori risultanti dalle tabelle elaborate dal Tribunale di Milano che operano una liquidazione congiunta sia del danno non patrimoniale conseguente a lesione permanente dell’integrità  psico – fisica della persona suscettibile di accertamento medico – legale, sia nei suoi risvolti anatomo – funzionali e relazionali medi ovvero peculiari, sia del danno non patrimoniale conseguente alle medesime lesioni in termini di dolore e sofferenza soggettiva, in via di presunzione in riferimento ad un dato tipo di lesione, includendo nei nuovi valori del c.d. punto anche la componente di danno non patrimoniale relativa alla sofferenza soggettiva e prevedendo percentuali massime di aumento da utilizzare in via di c.d. personalizzazione (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 11 ottobre 2018, n.99; Cass., sez. III, 28 giugno 2018 n. 17018; Consiglio di Stato sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1945 ).
Secondo la perizia medico legale depositata dal ricorrente sulla base delle suddette tabelle in assenza di una voce specifica relativa al disturbo patito dall’alunno, può farsi riferimento per analogia ad un disturbo dell’adattamento cronico, da moderato a grave, quantificando il danno permanente nella misura del 6-7 % ovvero secondo le tabelle del Tribunale di Milano del 2019 in 13.783,45 euro.
Non avendo l’Amministrazione contestato nè l’an nè il quantum della pretesa risarcitoria, reputa il Collegio condivisibile quanto motivatamente osservato dal perito medico legale di parte, tenuto conto della fragilità  della personalità  di un ragazzo di questa età  e della stessa cronicità  del disagio patito, destinato a ripercuotersi anche negli anni scolastici successivi.
7.4. – Sussiste inoltre la prova del nesso eziologico, poichè il danno biologico lamentato è univocamente riconducibile – secondo il noto criterio civilistico del “pìù probabile che non” comunemente seguito (ex multis Cassazione civile sez. III, 8 gennaio 2020, n.122) – alla bocciatura dell’alunno, non essendo apprezzabili ulteriori fattori causali determinanti.
7.5. – Va invece respinta in quanto non documentata la domanda di risarcimento dei danni patrimoniali proposta con l’atto di ricorso, in quanto non seguita dal deposito dei necessari elementi comprovanti l’effettiva esistenza, non potendosi sul punto ammettere una consulenza tecnica al fine di sopperire a carenze probatorie della parte (ex multis T.A.R. Campania Napoli, sez. V , 9 dicembre 2019, n. 5784).
8. – Alla luce delle suesposte considerazioni la domanda di condanna risarcitoria è fondata e l’Amministrazione resistente deve essere condannata al risarcimento del danno biologico, nella somma di €13.783,45 (tredicimilasettecentottantatre/45) unitamente agli interessi nella misura legale decorrenti dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo effettivo.
Le spese legali seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
a) annulla il provvedimento impugnato;
b) condanna il Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca al pagamento in favore del ricorrente di 13.783,45 (tredicimilasettecentottantatre/45) euro, oltre interessi e rivalutazione, come da motivazione.
Condanna il suddetto Ministero alla refusione delle spese di lite in favore del ricorrente, in misura di 2.000,00 (duemila//00) euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata ed il minore.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2020 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, con l’intervento dei magistrati:
Andrea Migliozzi, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore

1. Il preambolo di una legge può assumere rilievo come fattore che consente di chiarire le finalità  e/o lo scopo, delle disposizioni che vengono in esame nel giudizio di legittimità  costituzionale.
 
2. La nozione di “concorrenza” di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost., non può non riflettere quella operante in ambito europeo [&]. Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità  imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza “nel mercato”), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la pìù ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza “per il mercato”). In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della concorrenza», vengono perseguite finalità  di ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi.
Con particolare riferimento alla disciplina degli aiuti pubblici o meglio delle deroghe al divieto di aiuti pubblici, compatibili con il mercato interno si è poi ritenuto che essa rientri nell’accezione dinamica di concorrenza, la quale contempla le misure pubbliche dirette a ridurre squilibri e a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo degli assetti concorrenziali.
In particolare, l’esigenza di salvaguardia della concorrenza si manifesta con peculiare rilievo nella disciplina dei contratti pubblici ove il corretto adempimento degli obblighi contributivi costituisce misura di garanzia della tutela della concorrenza “nel mercato” (art. 80 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei contratti pubblici»).
 
3. La disposizione impugnata di cui all’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009), pur riferendosi testualmente alle risorse regionali, non esclude che l’esenzione – la novella regionale ha limitato l’acquisizione del DURC alle erogazioni effettuate con risorse regionali di importo pari o superiore ad euro 5.000,00 – possa incidere su settori in cui il legislatore nazionale ritiene indispensabile assolvere l’obbligo di presentazione del DURC. In particolare l’esenzione potrebbe scattare anche quando si tratti di “lavoro e legislazione sociale”, settore in cui, con giustificato rigore, si impone sempre la presentazione del DURC, nonchè allorquando il beneficio sia, sì¬, finanziato dalla Regione, ma con il concorso di contributi europei, così¬ entrando in conflitto con il d.l. n. 203 del 2005, come convertito, e con la legge n. 266 del 2005, che, in presenza di tali contributi, esigono sempre la presentazione del documento.
Pur negandosi l’esistenza di un principio generale di obbligo di presentazione del DURC, deve tuttavia riconoscersi che non è compatibile con l’istituto, come modellato dalla legislazione statale, una disciplina che trovi nel dato quantitativo il suo unico punto di riferimento, prescindendo, dalla tutela di valori di particolare sensibilità  sociale. In ogni caso, in una prospettiva pìù generale, va rimarcato che la finalità  perseguita dall’istituto, e che evidentemente è quella della tutela del lavoro regolare e della salvaguardia dei relativi diritti di previdenza e assistenza,”con evidenti riflessi sulla tutela della concorrenza”induce a considerare di gran lunga prevalente tale profilo sostanziale rispetto al modesto onere amministrativo che ne scaturisce.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009).

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-20 giugno 2019, depositato in cancelleria il 24 giugno 2019, iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana;
udito il Giudice relatore Giancarlo Coraggio ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 9 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 10 giugno 2020.
 
Ritenuto in fatto
1. “Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 17-20 giugno 2019, depositato il successivo 24 giugno, iscritto al n. 73 del reg. ric. 2019, ha impugnato l’art. 10, comma 4 (recte: l’art. 1, comma 1), della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009), che ha sostituito il comma 1 dell’art. 49-bis della legge della Regione Toscana 23 luglio 2009, n. 40 (Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza dell’attività  amministrativa), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
2. “La norma impugnata prevede che «La Regione acquisisce il documento unico di regolarità  contributiva (DURC) prima del provvedimento di concessione e nelle fasi della liquidazione di ogni tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni, di importo pari o superiore ad euro 5.000,00, effettuati con risorse regionali, a qualsiasi titolo e a favore di qualsiasi soggetto tenuto ad obblighi contributivi».
Ad avviso della difesa dello Stato l’esenzione, ancorchè limitata alla concessione di benefici economici di lieve entità , confliggerebbe con la disciplina statale che, invece, a tal fine richiede il possesso, senza alcuna limitazione, del DURC.
3. “A sostegno dell’impugnazione, il ricorrente richiama le seguenti disposizioni statali:
“art. 10, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, che stabilisce: «Per accedere ai benefici ed alle sovvenzioni comunitari le imprese di tutti i settori sono tenute a presentare il documento unico di regolarità  contributiva di cui all’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 266»;
“art. 1, comma 553, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», che prevede: «Per accedere ai benefìci ed alle sovvenzioni comunitarie per la realizzazione di investimenti, le imprese di tutti i settori sono tenute a presentare il documento unico di regolarità  contributiva di cui all’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 266»;
“art. 1, comma 1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», che sancisce: «A decorrere dal 1° luglio 2007, i benefìci normativi e contributivi previsti dalla normativa in materia di lavoro e legislazione sociale sono subordinati al possesso, da parte dei datori di lavoro, del documento unico di regolarità  contributiva, fermi restando gli altri obblighi di legge [&]»;
“art. 31, comma 8-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che stabilisce: «Alle erogazioni di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere, compresi quelli di cui all’articolo 1, comma 553, nella legge 23 dicembre 2005, n. 266, da parte di amministrazioni pubbliche per le quali è prevista l’acquisizione del documento unico di regolarità  contributiva (DURC), si applica il comma 3 del presente articolo».
4. “In sostanza, argomenta il ricorrente, in ragione della richiamata normativa statale, tutte le ipotesi di erogazione di risorse pubbliche richiedono, inderogabilmente e senza esenzioni legate a limiti di importo, il possesso in capo al beneficiario del DURC.
Ciò, poichè la regolarità  contributiva assicurata ai lavoratori costituisce requisito essenziale di corretto esercizio dell’impresa.
L’ordinamento non tollera che possano competere operatori che quell’onere osservano e operatori che lo violano, in quanto ciò sarebbe lesivo di una sana concorrenza.
La deroga prevista dalla legge regionale, quindi, inciderebbe illegittimamente sugli obblighi previsti dalla legge statale, in particolare nel caso di fruizioni di benefici e sovvenzioni comunitarie.
Nè rileva la provenienza della provvista, che può essere regionale, statale o comunitaria, dovendo trovare applicazione il principio, che deve essere valido su tutto il territorio nazionale, che chiunque acceda a benefici pubblici, di qualsiasi entità , deve essere in regola con gli obblighi contributivi.
Ponendo sullo stesso piano imprese regolari e imprese irregolari, la disposizione in argomento violerebbe pertanto la “tutela della concorrenza”, materia di competenza esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5. “In data 25 luglio 2019, si è costituita la Regione Toscana resistendo all’impugnazione in quanto non sussisterebbe nella normativa nazionale la previsione dell’acquisizione obbligatoria del DURC per la concessione di qualsiasi contributo.
Il DURC, sostiene la resistente, è sempre obbligatorio nelle procedure pubbliche di opere, servizi e forniture. Per le erogazioni di sovvenzioni, contributi sussidi, ausili finanziari, invece, deve essere acquisito quando ciò è previsto da specifiche disposizioni normative, come sancito dall’art. 10, comma 7, del d.l. n. 203 del 2005, come convertito, dall’art. 1, comma 553, della legge n. 266 del 2005, e dall’art. 1, comma 1175, della legge n. 296 del 2006.
Invece, l’art. 31, comma 8-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito, condiziona l’acquisizione del DURC ad una specifica previsione normativa.
La Regione ricorda che la legge della Regione Toscana 2 gennaio 2019, n. 1 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009), che ha introdotto l’art. 49-bis nella legge reg. Toscana n. 40 del 2009, ha esteso l’obbligo di presentazione del DURC a tutti i casi di concessione dei contributi.
Nel preambolo della legge reg. Toscana n. 1 del 2019 si precisa che «Le pubbliche amministrazioni devono acquisire il documento unico di regolarità  contributiva (DURC), tra l’altro, per tutti i contratti pubblici, per la gestione di servizi ed attività  pubbliche in convenzione o concessione, per i lavori privati in edilizia soggetti al rilascio di permesso di costruire o a denuncia inizio attività , per finanziamenti e sovvenzioni per la realizzazione di investimenti previsti dalla normativa comunitaria o da normative specifiche, anche regionali» e che «La normativa nazionale in materia di regolarità  contributiva è spesso integrata da leggi regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che rendono necessario acquisire il DURC. Permangono difformità  applicative sull’acquisizione del DURC in alcuni casi di contributi regionali per i quali l’obbligo non è previsto dalla normativa nazionale ed è quindi necessario stabilire in via generale l’obbligo della relativa verifica».
Assume la Regione Toscana che la norma impugnata, nel sostituire il comma 1 dell’art. 49-bis della legge regionale n. 40 del 2009, ha ribadito tale obbligo prevedendo una diversa modalità  di controllo per i contributi inferiori ad euro 5.000,00.
Ciò emerge dal preambolo della legge reg. Toscana n. 17 del 2019 che sancisce: «In sede di prima applicazione delle disposizioni dell’articolo 49-bis, inserito nella l.r. 40/2009 dalla l.r. 1/2019, si è resa evidente l’esigenza di eliminare le difformità  applicative sull’acquisizione del documento unico di regolarità  contributiva (DURC) in alcuni casi di contributi regionali per i quali l’obbligo non è previsto dalla normativa nazionale, come del resto si evinceva dal preambolo della citata l.r. 1/2019. Per i procedimenti contributivi, inoltre, è apparso congruo limitare l’applicazione della vigente disposizione dell’articolo 49-bis ai contributi d’importo pari o superiore ad euro 5.000,00».
Nel medesimo preambolo ricorda la Regione, è stato inoltre stabilito: «Restano comunque fermi, al di sotto di tale importo, per i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi contributivi per il personale dipendente, i controlli a campione sulle relative dichiarazioni di regolarità , ai sensi della vigente normativa statale e regionale».
La norma impugnata, pertanto, non avrebbe ridotto l’ambito di applicazione della disciplina statale, ma avrebbe esteso anche ai contributi erogati con risorse regionali l’obbligo di acquisizione del DURC.
Assume la Regione Toscana che, come integrata dal preambolo, la norma impugnata si limiterebbe ad introdurre una misura di semplificazione procedurale secondo la quale, per i contributi di importo esiguo, la verifica della regolarità  della posizione contributiva dei soggetti beneficiari, da parte della Regione, è riservata ad una fase successiva di controllo.
Non vi sarebbe la violazione della disciplina statale, in quanto il campo di applicazione della norma è costituito esclusivamente dai contributi benefici e sovvenzioni finanziati con risorse regionali, per i quali l’obbligo di acquisizione del DURC non è previsto da norme nazionali.
Non sarebbe, pertanto, fondata la dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Ed infatti, conclude Regione resistente, la situazione antecedente alle disposizioni regionali consentiva, fuori dalla casistica della normativa nazionale o comunitaria, la concessione di contributi, benefici o sovvenzioni senza alcuna verifica sulla regolarità  del DURC.
 
Considerato in diritto.
1. “Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 10, comma 4 (recte: l’art. 1, comma 1), della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009), che ha sostituito il comma 1 dell’art. 49-bis della legge della Regione Toscana 23 luglio 2009, n. 40 (Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza dell’attività  amministrativa), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
2. “Il ricorrente a sostegno della censura invoca, quali norme interposte, le seguenti disposizioni: art. 10, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248; art. 1, comma 553, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)»; l’art. 1, comma 1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»; art. 31, comma 8-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98.
3. “Con la legge reg. Toscana n. 40 del 2009, e le successive modifiche, la Regione ha adottato misure per la semplificazione dell’attività  amministrativa e per l’accesso civico e la trasparenza, nonchè di adeguamento alle novità  apportate nel tempo alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
4. “L’art. 49-bis della legge reg. Toscana n. 40 del 2009 è stato poi introdotto dalla legge della Regione Toscana 2 gennaio 2019, n. 1 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009).
Nel testo originario il comma 1 stabiliva «La Regione acquisisce il documento unico di regolarità  contributiva (DURC) prima del provvedimento di concessione e nelle fasi della liquidazione di ogni tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni effettuato a qualsiasi titolo ed a favore di qualsiasi soggetto tenuto ad obblighi contributivi».
Nella relazione alla relativa proposta di legge regionale (atto n. 324 del 2018), veniva affermato che, poichè «permangono difformità  applicative sull’acquisizione del DURC in alcuni casi di contributi regionali per i quali l’obbligo non è previsto dalla normativa nazionale», era necessario «stabilire in via generale l’obbligo della relativa verifica».
5. “La norma impugnata ha sostituito il comma 1 dell’art. 49-bis della legge n. 40 del 2009 con il seguente testo «La Regione acquisisce il documento unico di regolarità  contributiva (DURC) prima del provvedimento di concessione e nelle fasi della liquidazione di ogni tipologia di contributi, benefici, sovvenzioni, di importo pari o superiore ad euro 5.000,00, effettuati con risorse regionali, a qualsiasi titolo e a favore di qualsiasi soggetto tenuto ad obblighi contributivi».
6. “Dunque, rispetto al testo originario, che a causa della pìù generale formulazione già ricomprendeva anche le risorse regionali, la novella ha limitato l’acquisizione del DURC alle erogazioni effettuate con risorse regionali di importo pari o superiore ad euro 5.000,00.
7. “Nell’intenzione del legislatore regionale tale limitazione sarebbe stata bilanciata dalla previsione che, comunque, anche al di sotto di tale importo, rimaneva il controllo a campione sulle relative dichiarazioni di regolarità , ai sensi della vigente normativa statale e regionale, come si legge nella relazione alla proposta di legge regionale (atto n. 346 del 2019).
Ed infatti, al punto 1 del testo originario del considerato del preambolo della legge reg. Toscana n. 17 del 2019, il legislatore regionale aveva stabilito: «Restano comunque fermi, al di sotto di tale importo, per i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi contributivi per il personale dipendente, i controlli a campione sulle relative dichiarazioni di regolarità , ai sensi della vigente normativa statale e regionale».
Il riferimento ai controlli a campione sulle dichiarazioni, nella sostanza, richiamava la disciplina delle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (Testo A)», secondo cui (art. 46, comma 1, lettera p), «[l’] assolvimento di specifici obblighi contributivi con l’indicazione dell’ammontare corrisposto», è comprovato con dichiarazioni sostitutive di certificazioni, anche contestuali all’istanza, con l’aggiunta che sulla veridicità  delle dichiarazioni le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione in misura proporzionale al rischio e all’entità  del benefìcio, e nei casi di ragionevole dubbio (art. 71 del medesimo d.P.R.).
8. “A questo proposito è significativo che nella propria difesa, la Regione Toscana, a sostegno della conformità  a Costituzione della norma impugnata, richiami l’attenzione di questa Corte sul contenuto del preambolo sopra riportato; senonchè, dopo la proposizione del ricorso dello Stato, l’art. 33, comma 1, della legge della Regione Toscana 23 dicembre 2019, n. 80 (Legge di stabilità  per l’anno 2020), ha soppresso la frase contenuta nel punto 1 del preambolo della legge reg. Toscana n. 17 del 2019, per cui il testo vigente non prevede pìù alcun riferimento al controllo a campione.
8.1. “E se è pur vero che la novella che ha interessato il preambolo non incide sui termini della questione, tuttavia viene meno un elemento di lettura della disposizione impugnata, atteso che nella giurisprudenza di questa Corte pìù volte il preambolo ha assunto rilievo come fattore che consente di chiarire le finalità  e/o lo scopo, delle disposizioni che vengono in esame (sentenze n. 247 e n. 233 del 2019, n. 137 e n. 127 del 2018, n. 157 del 2017).
9. “Il ricorrente prospetta che le disposizioni interposte richiamate siano espressione di una previsione di carattere generale riconducibile alla materia della tutela della concorrenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
10. “La questione è fondata.
11. “Non vi è dubbio che l’esigenza di salvaguardia si presenti con particolare evidenza nella disciplina dei contratti pubblici: qui il corretto adempimento degli obblighi contributivi costituisce misura di garanzia della tutela della concorrenza “nel mercato” (art. 80 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei contratti pubblici»).
12. “Tuttavia questa Corte ha avuto modo di affermare che «la nozione di “concorrenza” di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost., non può non riflettere quella operante in ambito europeo [&]. Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità  imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza “nel mercato”), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la pìù ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza “per il mercato”). In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della concorrenza», vengono perseguite finalità  di ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi [&]» (sentenze n. 137 e n. 83 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 125 del 2014).
Con particolare riferimento alla disciplina degli aiuti pubblici o meglio delle deroghe al divieto di aiuti pubblici, compatibili con il mercato interno si è poi ritenuto che essa rientri nell’accezione dinamica di concorrenza, la quale contempla le misure pubbliche dirette a ridurre squilibri e a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo degli assetti concorrenziali (citata sentenza n. 83 del 2018).
13. “Ebbene, la disposizione impugnata, pur riferendosi testualmente alle risorse regionali, non esclude che l’esenzione possa incidere su settori in cui il legislatore nazionale ritiene indispensabile assolvere l’obbligo di presentazione del DURC. In particolare l’esenzione potrebbe scattare anche quando si tratti di “lavoro e legislazione sociale”, settore in cui, con giustificato rigore, si impone sempre la presentazione del DURC, nonchè allorquando il beneficio sia, sì¬, finanziato dalla Regione, ma con il concorso di contributi europei, così¬ entrando in conflitto con il d.l. n. 203 del 2005, come convertito, e con la legge n. 266 del 2005, che, in presenza di tali contributi, esigono sempre la presentazione del documento.
14. “In sostanza, se non è corretto ritenere, come fa l’Avvocatura dello Stato, l’esistenza di un principio generale di obbligo di presentazione del DURC, deve perಠriconoscersi che non è compatibile con l’istituto, come modellato dalla legislazione statale, una disciplina che trovi nel dato quantitativo il suo unico punto di riferimento, prescindendo, dalla tutela di valori di particolare sensibilità  sociale.
15. “Si aggiunga, in una prospettiva pìù generale, che la finalità  perseguita dall’istituto, e che evidentemente è quella della tutela del lavoro regolare e della salvaguardia dei relativi diritti di previdenza e assistenza,”con evidenti riflessi sulla tutela della concorrenza”induce a considerare di gran lunga prevalente tale profilo sostanziale rispetto al modesto onere amministrativo che ne scaturisce.
È piuttosto da rilevare che questo modo di esercizio della funzione legislativa, alluvionale e contraddittorio (tre leggi regionali nell’arco dell’anno 2019), è foriero di incertezze applicative e di contenzioso, e costituisce un onere amministrativo, questo, sì¬, inaccettabile.
16. “Pertanto deve essere dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Toscana n. 17 del 2019, che ha sostituito il comma 1 dell’art. 49-bis della legge reg. Toscana n. 40 del 2009.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 16 aprile 2019, n. 17 (Documento unico di regolarità  contributiva. Modifiche alla l.r. 40/2009).
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’8 luglio 2020.
Il Cancelliere
 
 

1. E’ onere del ricorrente individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione e di presentare una motivazione non meramente assertiva, che indichi le ragioni del contrasto con i parametri evocati, attraverso una sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure. Laddove, in particolare, sia denunciata la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., occorre che il ricorrente assolva l’onere di indicare specificamente le disposizioni statali interposte che si assumono violate e, in particolare, il principio o i principi fondamentali della materia asseritamente lesi.
 
2. I lavori preparatori legislativi, sebbene non legittimino interpretazioni contrastanti con il tenore delle disposizioni approvate, quale emergente dal loro testo, costituiscono pur sempre elementi che contribuiscono alla corretta interpretazione di quest’ultimo.
 
3. La portata precettiva dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 30 del 2019 (recante (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015), deve essere intesa nel senso di non poter implicare spese ulteriori per i singoli enti, agenzie e aziende sub-regionali, tali da superare gli stanziamenti in loro favore già previsti nel bilancio regionale, ferma restando la possibilità  per i soggetti in questione, nella loro autonomia organizzativa, di destinare risorse in conformità  alle previsioni della legge regionale impugnata: le questioni di legittimità  costituzionale proposte, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., devono, pertanto, essere dichiarate non fondate.

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale della legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 13-19 agosto 2019, depositato in cancelleria il 20 agosto 2019, iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;
udito il Giudice relatore Nicolò Zanon ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1) lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 10 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 13-19 agosto 2019 e depositato il 20 agosto 2019 (reg. ric. n. 91 del 2019), ha impugnato la legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015), ritenuta in contrasto con gli artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente espone che l’art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria 13 gennaio 2015, n. 3 (Misure per il contenimento della spesa regionale) prevedeva, originariamente, che «[a]i fini del contenimento della spesa, nelle more della riorganizzazione di Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione, Commissioni e Comitati nominati dalla Regione, gli emolumenti e/o gettoni di presenza spettanti ai componenti, anche di vertice, sono ridotti della metà  rispetto a quelli attualmente in essere, con decorrenza 1 gennaio 2015».
Rileva, quindi, che l’art. 1 della legge regionale impugnata apporta al comma 4 dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 3 del 2015 le modifiche di seguito trascritte: a) prima della parola «Commissioni» è inserita la seguente: «per»; b) le parole «gli emolumenti e/o» sono sostituite dalla seguente: «i»; c) le parole «, anche di vertice,» sono soppresse.
Per effetto di tali interventi, l’art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del 2015 risulta così¬ modificato: «[a]i fini del contenimento della spesa, nelle more della riorganizzazione di Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione, per Commissioni e Comitati nominati dalla Regione, i gettoni di presenza spettanti ai componenti sono ridotti della metà  rispetto a quelli attualmente in essere, con decorrenza 1 gennaio 2015».
Il ricorrente, pur evidenziando che, ai sensi dell’art. 2 della medesima legge reg. Calabria n. 30 del 2019, dall’attuazione delle disposizioni innanzi illustrate non dovrebbero derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale, ritiene che le modifiche apportate al comma 4 dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 3 del 2015 risultino contrastanti con i parametri costituzionali evocati.
Le disposizioni impugnate, in particolare, minerebbero le misure di contenimento della spesa introdotte dalla legge reg. Calabria n. 3 del 2015 sotto un triplice aspetto.
In primo luogo, sarebbe circoscritto l’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del 2015. Mentre in origine tale disposizione sarebbe stata applicabile anche alle «Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione», con l’inserimento della parola «per» davanti a «Commissioni e Comitati nominati dalla Regione», la riduzione alla metà  dei «benefici economici» risulterebbe limitata esclusivamente ai componenti di questi ultimi, con conseguente esclusione delle «Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione». Questi ultimi verrebbero richiamati al solo fine di una futura riorganizzazione degli stessi, come risulterebbe dalle parole «nelle more».
In secondo luogo, una ulteriore restrizione applicativa, sul piano ugualmente soggettivo, deriverebbe dall’eliminazione dalle parole «, anche di vertice», che sarebbe finalizzata ad escludere i «componenti di vertice» dalla prevista decurtazione dei «benefici economici».
Infine, l’eliminazione del riferimento agli «emolumenti» limiterebbe «dal punto di vista oggettivo l’ambito di applicazione della norma di contenimento della spesa ai soli gettoni di presenza, consentendo quindi di ripristinare gli altri emolumenti in misura piena», addirittura – a giudizio del ricorrente – con effetti retroattivi dal 1° gennaio 2015.
In conclusione, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tutte le modifiche normative introdotte sarebbero «idonee a comportare un aumento della spesa riferita alla finanza regionale allargata, con la conseguente incompatibilità  della clausola di invarianza finanziaria di cui al successivo art. 2 della stessa L.R.».
Di qui, la prospettata violazione: dell’art. 81 Cost., «che impone l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci»; dell’art. 97, primo comma, Cost., di cui viene riprodotto il testo; dell’art. 117, terzo comma, Cost., «per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica», con conseguente richiesta di annullamento dell’intera legge reg. Calabria n. 30 del 2019.
2.- La Regione Calabria si è costituita nel giudizio di legittimità  costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
2.1.- La resistente sostiene che le disposizioni impugnate, riformulando il testo originario «con maggiore chiarezza e precisione», avrebbero perseguito l’unico fine di «consentire un’interpretazione univoca del dettato normativo, in un senso ragionevolmente riconducibile alla norma». Sarebbe stato, nel contempo, attuato un «migliore coordinamento sistematico della disposizione con altre norme regionali», tra cui, in particolare, quelle contenute nella legge della Regione Calabria 11 agosto 2010, n. 22 (Misure di razionalizzazione e riordino della spesa pubblica regionale), che aveva già previsto una decurtazione del 20 per cento delle somme a vario titolo erogate ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, o di consigli di amministrazione, presenti nelle aziende, agenzie ed enti sub regionali.
Da tali osservazioni la resistente, valendosi asseritamente dell’interpretazione letterale come di quella sistematica, trae la conclusione che la legge reg. Calabria n. 30 del 2019 avrebbe avuto il solo fine di chiarire la portata originaria del comma 4 dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 3 del 2015, nel senso – definito «ragionevole» – che «la prevista decurtazione dovesse essere operata esclusivamente nei confronti dei componenti, “anche di vertice” degli organi collegiali e, dunque, non dovesse riguardare, nè gli organi monocratici, nè i titolari di incarichi amministrativi, “anche di vertice”, delle aziende, agenzie ed enti “collegati” alla Regione».
Secondo la resistente, quindi, già prima delle modifiche oggi impugnate, l’ambito applicativo dell’art. 1, comma 4, legge reg. Calabria n. 3 del 2015 «era circoscritto agli organi collegiali» e, dunque, ai soli «componenti di Commissioni e Comitati nominati dalla Regione».
Alla luce della sostanziale sovrapponibilità  tra le previsioni normative contenute nell’art. 1, comma 4, legge reg. Calabria n. 3 del 2015 – quella antecedente e quella successiva alle modifiche apportate con le disposizioni impugnate – non vi sarebbe «alcuna ipotetica idoneità  a generare “aumenti della spesa”», dovendosi escludere che l’art. 1, comma 4, legge reg. Calabria n. 3 del 2015 possa aver avuto, in concreto, «l’applicazione ampia ipotizzata in ricorso».
In definitiva, per la resistente, la modifica introdotta dalla legge regionale impugnata non sarebbe «idonea a produrre un significativo ridimensionamento del contenimento della spesa», sicchè «l’asserito scostamento» non potrebbe ritenersi di rilevanza tale «da risultare in evidente e diretto contrasto con i principi costituzionali, genericamente richiamati in ricorso».
 
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, impugna la legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015) ritenendola in contrasto con gli artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.
Espone, in particolare, che l’art. 1 della legge regionale impugnata avrebbe apportato al comma 4 dell’art. 1 della legge della Regione Calabria 13 gennaio 2015, n. 3 (Misure per il contenimento della spesa regionale) modifiche tali da restringere l’efficacia delle misure di contenimento della spesa introdotte da quest’ultima disposizione. L’ambito applicativo del citato art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del 2015, infatti, sarebbe stato ora limitato alle sole «Commissioni e Comitati nominati dalla Regione» – non pìù esteso, come in precedenza, anche alle «Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione» – e sarebbero stati esclusi, dalla prevista decurtazione dei «benefici economici», i «componenti di vertice», nonchè, dal punto di vista oggettivo, gli «emolumenti», addirittura con effetti retroattivi dal 1° gennaio 2015.
In tal modo, la clausola di neutralità  finanziaria prevista dall’art. 2 della legge regionale impugnata risulterebbe incongrua e comunque incompatibile con le disposizioni di cui al precedente art. 1, ritenute invece «idonee a comportare un aumento della spesa riferita alla finanza regionale allargata».
Per questo, vi sarebbe violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., e dei correlati principi che impongono «l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci», nonchè dell’art. 117, terzo comma, Cost., «per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica».
2.- Va, in primo luogo, rilevato che, secondo costante giurisprudenza di questa Corte, risultano ammissibili le questioni promosse in via principale avverso interi atti legislativi, sempre che le leggi impugnate siano «caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure» (sentenze n. 128 del 2020 e n. 194 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 137 del 2019).
È questo il caso della legge reg. Calabria n. 30 del 2019. Essa è composta di soli tre articoli e presenta un contenuto certamente unitario, volto ad incidere sulle misure di contenimento della spesa previste dall’art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del 2015 (art. 1), garantendo l’invarianza finanziaria (art. 2) e fissando l’entrata in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione (art. 3).
3.- Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata l’inammissibilità  della questione promossa in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
È ben noto il costante orientamento di questa Corte, secondo cui il ricorrente ha l’onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione e di presentare una motivazione non meramente assertiva, che indichi le ragioni del contrasto con i parametri evocati, attraverso una sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure (così¬, tra le ultime, sentenza n. 25 del 2020).
Laddove, in particolare, sia denunciata la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., questa Corte esige che il ricorrente assolva l’onere di indicare specificamente le disposizioni statali interposte che si assumono violate e, in particolare, il principio o i principi fondamentali della materia asseritamente lesi (ex plurimis, sentenze n. 159 e n. 122 del 2018).
Nel caso di specie, il ricorrente ha individuato la materia «coordinamento della finanza pubblica», ma non ha indicato nè le une, nè gli altri.
L’assoluta genericità  della doglianza, frutto di tali evidenti omissioni, impedisce perciò di esaminare nel merito la censura.
4.- Le restanti questioni non sono fondate, nei sensi di cui alla motivazione che segue.
4.1.- Va, innanzitutto, precisato il thema decidendum.
Sebbene il ricorrente evochi genericamente l’art. 81 Cost., senza ulteriore specificazione, il riferimento anche al parametro costituzionale di cui all’art. 97, primo comma, Cost. lascia intendere che la censura si concentra sull’assenza di analitica copertura finanziaria delle previsioni di cui all’art. 1 della legge reg. Calabria n. 30 del 2019, in quanto comportanti nuovi oneri a carico del bilancio regionale. Deve così¬ intendersi che il ricorrente asserisce la violazione del terzo comma dell’art. 81 Cost.
In questo senso milita, del resto, il passo del ricorso in cui si afferma che tali disposizioni sarebbero «idonee a comportare un aumento della spesa riferita alla finanza regionale allargata, con la conseguente incompatibilità  della clausola di invarianza finanziaria di cui al successivo art. 2 della stessa L.R.».
Pur nell’oggettiva stringatezza del ricorso, viene all’evidenza prospettato un aggravio della complessiva spesa a carico del bilancio regionale consolidato, quale conseguenza dell’asserita restrizione, soggettiva e oggettiva, prodotta dalla disciplina impugnata sulle precedenti misure di contenimento. Il cuore della censura, quindi, riguarda la temuta incisione negativa sull’equilibrio del bilancio, per effetto dell’omessa previsione di adeguata copertura, anche alla luce dell’inefficacia della clausola di invarianza finanziaria, ritenuta evidentemente “di mero stile”.
Vi sarebbe perciò violazione degli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., che costituiscono – come costantemente affermato da questa Corte – parametri operanti in modo strettamente integrato quali fondamentali principi del diritto del bilancio. Pur presidiando interessi di rilievo costituzionale tra loro distinti, tali due parametri risultano infatti coincidenti sotto l’aspetto della garanzia della sana ed equilibrata gestione finanziaria (ex multis, sentenza n. 18 del 2019).
4.2.- Così¬ definito il perimetro delle questioni di legittimità  costituzionale promosse con il ricorso, esse si rivelano non fondate, dovendo le disposizioni impugnate essere interpretate anche alla luce dell’istruttoria compiuta nel corso dell’iter legislativo regionale.
Invero, la non fondatezza delle censure non scaturisce dall’assunto della Regione resistente, secondo cui le disposizioni impugnate avrebbero perseguito unicamente il fine di esplicitare una lettura già enucleabile in precedenza del comma 4 dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 3 del 2015.
L’art. 1 della legge regionale impugnata, in effetti, restringe l’ambito applicativo delle disposizioni modificate: l’aggiunta della preposizione «per» immediatamente prima delle parole «Commissioni e Comitati» comporta che le riduzioni economiche previste dalla legge reg. Calabria n. 3 del 2015 siano, ora, limitate ai soli componenti di tali organismi e non pìù invece estese, come in passato, anche alle «Aziende, Agenzie ed Enti», pur se ancora contemplati dalla nuova disposizione e solo rispetto ai quali, del resto, appariva conferente il richiamo agli «emolumenti». Inoltre, proprio il riferimento a questi ultimi è stato espunto dal testo normativo, che quindi incide, oggi, solo sui gettoni di presenza, ossia sulla forma di compenso generalmente riconosciuto ai componenti di organi collegiali.
In definitiva, diversamente da quanto sostenuto dalla Regione Calabria, non è ipotizzabile nessuna “sovrapponibilità ” tra le due formulazioni normative, quella anteriore e quella successiva all’intervento legislativo impugnato.
D’altro canto, priva di pregio appare la tesi del ricorrente, secondo cui la legge regionale impugnata avrebbe efficacia retroattiva.
Infatti, la circostanza che la modifica riguardi disposizioni che hanno avuto applicazione dal 1° gennaio 2015 non è sufficiente ad attribuire un effetto retroattivo alla novella impugnata. Una volta escluso, come si deve, che essa possieda qualsiasi valenza interpretativa, non può che seguirsi il generale principio d’irretroattività  e, dunque, salva espressa previsione contraria (nella specie mancante), le modifiche introdotte dalla nuova disciplina regionale non dispongono che per l’avvenire.
Tutto ciò posto, orienta ugualmente nel senso del rigetto delle questioni l’istruttoria compiuta in sede di approvazione della legge reg. Calabria n. 30 del 2019.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, i lavori preparatori (sentenze n. 64 del 2020, n. 186 e n. 108 del 2019), sebbene non legittimino interpretazioni contrastanti con il tenore delle disposizioni approvate, quale emergente dal loro testo, costituiscono pur sempre elementi che contribuiscono alla corretta interpretazione di quest’ultimo (in tal senso, sentenze n. 107 del 2018, n. 127 del 2017 e n. 250 del 2016).
Nel caso di specie, il progetto di legge regionale risulta accompagnato da una relazione finanziaria ove si attesta che le disposizioni di cui all’art. 1 non comportano maggiori oneri a carico del bilancio regionale, «stante l’invarianza delle previsioni di spesa relative all’ammontare dei trasferimenti ordinari per gli Enti interessati, rimanendo a carico di questi ultimi l’autonoma gestione dei relativi oneri».
Le disposizioni impugnate, allora, vanno interpretate nel senso che esse non devono determinare un aumento di spesa a carico del bilancio regionale, alla luce della previsione di invarianza finanziaria di cui al successivo art. 2, la cui natura di vincolo sostanziale, e non di clausola “di mero stile”, è appunto suffragata dalla citata relazione finanziaria di accompagnamento, che il ricorrente, peraltro, non ha tenuto in alcuna considerazione.
La portata precettiva dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 30 del 2019 deve dunque essere intesa nel senso di non poter implicare spese ulteriori per i singoli enti, agenzie e aziende sub-regionali, tali da superare gli stanziamenti in loro favore già previsti nel bilancio regionale, ferma restando la possibilità  per i soggetti in questione, nella loro autonomia organizzativa, di destinare risorse in conformità  alle previsioni della legge regionale impugnata, che è stata censurata, del resto, esclusivamente in relazione a parametri finanziari.
Per questa ragione, e in questi limiti, le questioni di legittimità  costituzionale promosse con il ricorso, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., vanno dichiarate non fondate.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale della legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015), promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità  costituzionale della legge reg. Calabria n. 30 del 2019, promosse, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Fatti di causa – La Procura contabile presso la Corte dei Conti della Toscana spiccava innanzi alla sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della Toscana nei confronti di C. C. un atto di citazione, notificato il 13.2.2018, per sentirla condannare al pagamento in favore dell’Università  degli Studi di Firenze dei compensi indebitamente percepiti (pari ad euro 143.828,94) in quanto iscritta all’Albo degli Avvocati ancorchè fosse già assunta con contratto di diritto privato a tempo indeterminato nella qualità  di Collaboratore esperto linguistico a far data dall’1 aprile 1995. Rapporto di lavoro, che l’Università  aveva provveduto a risolvere a decorrere dal 28 aprile 2015. La Corte dei conti adita, con ordinanza n. 31/2019, depositata il 25 marzo 2019, ha sollevato d’ufficio la questione di giurisdizione ai sensi dell’art.17, comma 3, del codice del giudizio contabile rilevando, in particolare, che: a) il Tribunale di Firenze, al quale si era rivolta la C. per impugnare il licenziamento disciplinare, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore della stessa Corte dei conti relativamente alla domanda di restituzione delle somme percepite per lo svolgimento dell’attività  libero-professionale di avvocato, ritenuta incompatibile con il rapporto di lavoro che aveva formulato l’Università  degli Studi di Firenze, con sentenza impugnata innanzi alla Corte di appello innanzi alla quale pendeva il relativo giudizio; b) queste Sezioni Unite – Cass., S.U., n.19072/2016 e, successivamente Cass., S.U., n.1415/2018 -, si erano già espresse a favore della giurisdizione del giudice ordinario quanto alle condotte riconducibili al comma 7 bis dell’art.53, d.lgs.n.165/2001 per il caso di omessa dimostrazione di un pregiudizio ulteriore – quale il danno all’immagine o da sottrazione di energie lavorative per avere svolto l’attività  lavorativa durante l’orario di servizio- rispetto al semplice mancato introito dei compensi percepiti dal pubblico dipendente con lo svolgimento dell’attività  lavorativa parallelamente svolta. Pertanto, non poteva disconoscersi la natura sanzionatoria dell’obbligo di riversamento delle somme percepite aliunde dal pubblico dipendente infedele, avuto riguardo al tenore letterale della norma che faceva salva l’applicazione delle pìù gravi sanzioni, così¬ affermando implicitamente la natura sanzionatoria della disposizione normativa anzidetta; c) il riversamento delle somme percepite indebitamente prescindeva dalla sussistenza degli elementi essenziali del danno erariale (evento dannoso, nesso causale con una data condotta, elemento psicologico), impedendo di potere dunque profilare una responsabilità  di tipo erariale; d)non era stata contestata nè provata la sussistenza degli elementi tipici del danno erariale, per modo che la domanda di riversamento rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario. La ricordata ordinanza n.31/2019 è stata comunicata alle parti. Il Procuratore generale, al quale sono stati trasmessi gli atti, ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
Motivi della Decisione 1. Il regolamento per conflitto negativo di giurisdizione proposto dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti è, anzitutto, ammissibile ai sensi dell’art.59, c.3 I. n.69/2009.
2. Ed invero, la sentenza del Tribunale di Firenze che ha rigettato la domanda di impugnazione del licenziamento disciplinare disposto a carico della C. ed ha altresì¬ dichiarato il difetto di giurisdizione del g.o. rispetto alla domanda di condanna al rimborso delle somme corrisposte alla lettrice in quanto indebitamente percepite, è stata emessa il 4.10.2017 e risulta gravata di appello.
3. In esito alla stessa il Procuratore contabile presso la Corte dei Conti della Toscana, ricevuta la nota rettoriale del 7.11.2017 spiccò l’atto di citazione nei confronti della C. in data 13.2.2018.
4. Tanto consente di ritenere rispettato il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della declinatoria di giurisdizione per la riassunzione, come fissato ai sensi dell’art. 17 del codice di giustizia contabile. Deve infatti ritenersi che alla luce del comma 8 bis dell’art. 17 del codice di giustizia contabile – …Nei giudizi nei quali si controverte su una pretesa per danno all’erario, quando la giurisdizione è declinata in favore del giudice contabile, i soggetti indicati dall’articolo 52, comma 1, trasmettono la relativa sentenza senza ritardo, e comunque entro un mese dalla pubblicazione, al procuratore regionale della Corte dei conti. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 52, comma 6 – il Rettore abbia rispettato detto termine per la trasmissione della sentenza che aveva declinato la giurisdizione sulla pretesa erariale inizialmente azionata innanzi al g.o. dall’Università . Nè infine osta a ritenere che vi sia stata tempestiva riassunzione la non identità  delle persone attrici (l’Università  di Firenze nella domanda proposta innanzi all’a.g.o. ed il P.M. contabile dinanzi alla Corte dei conti) ciò non potendo comunque escludere il meccanismo della riassunzione, così¬ scongiurando i diversi profili che sarebbero emersi ove il termine di riassunzione non fosse stato rispettato- per i quali v. Cass. S.U. n.10687/2018-.
5. Ciò posto in punto di ritualità  del regolamento per conflitto negativo di giurisdizione, reputano le Sezioni Unite di dovere affermare la giurisdizione della Corte dei Conti rispetto alla domanda, proposta dalla Procura presso la Corte dei Conti della Toscana, tendente ad ottenere la restituzione dei compensi percepiti dal dipendente che si assume essere stato infedele in relazione a quanto previsto dall’art.53, comma 7 bis, d.Lgs.n.165/2001.
6. Giova premettere che l’art.53, comma 7, d. Lgs. n.165/2001, prevede che "I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Ai fini dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le pìù gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità  disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività  o di fondi equivalenti”.
7. Il comma 7 bis dello stesso art.53 d.Lgs. cit., introdotto dall’articolo 1, comma 42, lettera d), della Legge 6 novembre 2012, n. 190, ha poi previsto che "L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità  erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti".
8. Orbene, rispetto alla questione della giurisdizione in materia di ripetizione di quanto indebitamente percepito dal dipendente pubblico [in tema di] inosservanza degli obblighi nascenti dal rapporto di impiego giova evidenziare che queste Sezioni Unite, con specifico riferimento alla portata della previsione di cui al ricordato art. 53 c.7 d.Lgs. n. 165/2001, hanno inizialmente ritenuto che la controversia avente ad oggetto la domanda della Pubblica Amministrazione rivolta ad ottenere dal proprio dipendente il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario – Cass., S.U., 28 settembre 2016, n. 19072; Cass., S.U., 10 gennaio 2017, n. 8688; Cass., S.U., 19 gennaio 2018, n. 1415; Cass., S.U., 9 marzo 2018, n. 5789; Cass., S.U., 28 maggio 2018, n. 13239; Cass., S.U., 3 agosto 2018, n. 20533.
9. A tale conclusione si pervenne ritenendo che l’obbligo di versamento imposto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7 si configura come una particolare sanzione ex lege volta a rafforzare la fedeltà  del dipendente pubblico. Si affermò quindi che l’obbligo di versamento in esame "prescinde dai presupposti della responsabilità  per danno (evento; nesso di causalità ; elemento psicologico)", non dovendosi confondere "…il concetto attinente alla mera reversione del profitto con quello del danno…", ciò che "condurrebbe all’estensione del limite della giurisdizione contabile al di fuori dei suoi confini istituzionali"- cfr. Cass., S.U., n.19072/2106, cit.
10. Da questa ricostruzione si faceva dunque derivare la conclusione che la giurisdizione contabile è ravvisabile "solo se alla violazione del dovere di fedeltà  e/o all’omesso versamento della somma pari al compenso indebitamente percepito dal dipendente si accompagnino specifici profili di danno".
11. Detto orientamento è stato tuttavia modificato in relazione alla portata attribuita al comma 7 bis del citato art.53, ritenendosi che l’azione proposta dal Procuratore contabile nei confronti di soggetto legato da rapporto d’impiego o di servizio con la P.A. trovi giustificazione nella violazione del dovere di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi extralavorativi e del conseguente (rafforzativo) obbligo di riversare all’Amministrazione i compensi per essa ricevuti, costituendo queste prescrizioni chiaramente strumentali al corretto esercizio delle mansioni, in quanto preordinate a garantirne il proficuo svolgimento attraverso il previo controllo dell’Amministrazione sulla possibilità , per il dipendente, d’impegnarsi in un’ulteriore attività  senza pregiudizio dei compiti d’istituto.
12. Seguendo tale prospettiva Cass., S.U., 26 giugno 2019 n.17124 ha quindi ritenuto che la disposizione di cui al comma 7 bis dell’art.53 ult. cit., laddove ha previsto la giurisdizione del giudice contabile per l’omesso versamento dei compensi indebitamente percepiti dal dipendente nello svolgimento di un incarico non autorizzato, non ha portata innovativa, di guisa che la domanda rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all’introduzione del comma 7 bis del medesimo art. 53. Ciò perchè si verte in ipotesi di responsabilità  erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresì¬, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è inteso tutelare la compatibilità  dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto di interesse e il proficuo svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico , quali profili non sovrapponibili, ma strumentali rispetto al corretto adempimento del rapporto di lavoro/servizio con l’amministrazione (v. Cass. S.U.26 giugno 2019 n.17124).
13. Nella medesima circostanza si è poi ulteriormente chiarito che l’alternatività  fra l’azione del Procuratore contabile e quella dell’amministrazione tesa ad ottenere la restituzione delle somme percette in assenza di valida autorizzazione ha come conseguenza che, in caso di inerzia dell’Amministrazione al fine di ottenere il riversamento nel proprio bilancio, l’azione intentata dal Procuratore contabile, in ragione della responsabilità  erariale di cui alla tipizzata fattispecie legale del D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 53, commi 7 e 7 bis, determina l’impossibilità  da parte della medesima Amministrazione di promuovere azione per ottenere detto riversamento, con conseguente sterilizzazione della possibilità  di un conflitto di giudicati.
14. Va poi rammentato che a tale orientamento ha dato di recente continuità  Cass., S.U. n.415/2020 e le stesse Sezioni riunite della Corte dei Conti con la sentenza n. 26/2019 depositata in data 31 luglio 2019.
15. Alla stregua delle superiori considerazioni, queste Sezioni unite ritengono di dovere dare continuità  all’indirizzo da ultimo ricordato. Ragione per cui deve ritenersi che la giurisdizione sull’azione promossa dalla Procura della Corte dei conti della Toscana per ottenere il riversamento delle somme che si assumevano indebitamente percepite dalla C. per l’attività  libero-professionale in base a quanto previsto dall’art.53, c.7 bis d.lgs. n.165/2001 appartiene al giudice contabile.
16. Del tutto irrilevante, ai fini dell’individuazione del plesso giurisdizionale, risulta, pertanto, la circostanza, valorizzata dalla Corte dei conti della Toscana, secondo la quale non era stata contestata e provata la sussistenza degli elementi tipici del danno erariale quali un pregiudizio patrimoniale eziologicamente ricollegabile alla condotta dolosa o gravemente colposa della convenuta, tenuto conto del petitum e della causa petendi della domanda proposta alla stregua dell’art.53, c.7 bis d.lgs. ult. cit., correlata ad un’ipotesi di responsabilità  erariale che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresì¬, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno forfettizzato in misura pari ai compensi percepiti dal dipendente 17. Sulla base di tali considerazioni, va dichiarata la giurisdizione del giudice contabile.
18. Nulla sulle spese. Omissis

Ritenuto che
Con atto di citazione del 25.9.2011 la Procura Regionale conveniva in giudizio presso la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per le Marche, C. Roberto, P. Sandro e B. Francesco, in qualità  di amministratori pro-tempore della società  Fermo ASITE (Ambiente, Servizi, Impianti Tecnologici, Energia) S.u.r.l.( Società  unipersonale a responsabilità  limitata) per avere, con la propria condotta e per colpa grave, approvato e stipulato in data 19 luglio 2012, un "atto di transazione" produttivo di effetti pregiudizievoli in danno della società  e del Comune di Fermo azionista unico. All’atto della costituzione in giudizio i convenuti C. Roberto, P. Sandro e B. Francesco proponevano ricorso preventivo di giurisdizione a norma dell’art. 41 cod. proc. civ., sostenendo il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti con conseguente giurisdizione del G.O., in quanto all’epoca dei fatti la società  non poteva qualificarsi "in house" per mancanza dei requisiti del "controllo analogo " esercitato dall’ente pubblico sulla società  e del requisito della "attività  prevalente" svolta dalla società  in favore dell’ente pubblico azionista totalitario. La Procura regionale della Corte dei Conti Sezione giurisdizionale per le Marche resiste con controricorso, chiedendo il rigetto del ricorso preventivo e la conferma della giurisdizione della Corte dei Conti. Deposita memoria con cui contrasta le conclusioni del Procuratore generale. Il Procuratore Generale deposita conclusioni chiedendo l’accoglimento del ricorso per difetto in capo alla società  partecipata totalitariamente dall’ente locale del requisito del "controllo analogo", con conseguente declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.
Considerato che In recepimento della giurisprudenza comunitaria (sentenza "Teckal" della Corte di giustizia U.E. del 18 novembre 1999 C-107/98), che ha definito il criterio derogatorio alla regola generale dell’appalto dei servizi pubblici mediante procedura di gara, l’art.113 comma 4 lett.a) e comma 5 lett.c) del d.lgs. 18 agosto 2000 n.267 ha previsto che, in deroga alla regola generale dell’espletamento di gare con procedura di evidenza pubblica, è consentito l’affidamento diretto dell’attività  di gestione dei servizi pubblici nei confronti di una società  cosiddetta "in house" ("interna"), connotata dalla compresenza delle seguenti condizioni: partecipazione pubblica totalitaria al capitale sociale; esercizio da parte dell’ente sulla società  di un "controllo analogo" a quello esercitato sui propri servizi; esercizio prevalente dell’attività  della società  in favore dell’ente pubblico che la controlla. L’art.2 comma 1 lett.c) del d.lgs. 19 agosto 2016 n.175 ha ulteriormente definito la nozione di "controllo analogo" a quello esercitato dall’ente pubblico sui propri servizi, stabilendo che esso sussiste quando l’amministrazione "esercita un influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società  controllata". Secondo la giurisprudenza univoca di questa Corte, sussiste la giurisdizione contabile in materia di azione di responsabilità  nei confronti degli organi di gestione e di controllo di società  di capitali partecipata da enti pubblici solo se vi siano i seguenti requisiti perchè sia configurabile una società  "in house providing": a) il capitale sociale deve essere integralmente detenuto da uno o pìù enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e lo statuto deve vietare la cessione delle partecipazioni a soci privati; b) la società  deve esplicare statutariamente la propria attività  prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività  accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente strumentale; c) la gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici. Detti requisiti devono sussistere tutti contemporaneamente e risultare da precise disposizioni statutarie in vigore al momento in cui risale la condotta ipotizzata come illecita, non avendo rilievo le mere situazioni di fatto (Sez. U – , Ordinanza n. 22409 del 13/09/2018; Sez. U -, Sentenza n. 16741 del 21/06/2019). Nel caso in esame il requisito della partecipazione totalitaria dell’ente pubblico è pacifico, non essendo controversa la circostanza che il Comune di Fermo è titolare dell’intero capitale della società  Fermo A.S.T.E. srl. Ricorre il requisito dell’esercizio prevalente della attività  a favore dell’ente pubblico azionista unico, quale risulta dall’ espresso dettato statutario secondo cui l’esercizio dei pubblici servizi deve avvenire in favore del Comune di Fermo in misura non inferiore al 65% del totale del fatturato (Statuto approvato nell’anno 2006-pag.4 controricorso). Quanto al requisito del "controllo analogo" a quelle esercitate sui servizi di diretta gestione, esso deve essere individuato nella circostanza che la gestione della società  in house sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici, ossia quando vi siano previsioni statutarie che attribuiscono all’ente pubblico facoltà  di controllo ulteriori che si pongono al di fuori dei normali diritti e poteri spettanti ai soci in base alle regole del codice civile. (Sez. U, Sentenza n. 5491 del 10/03/2014; Sez. U – , Ordinanza n. 26643 del 22/12/2016). Non appare invece condivisibile una nozione di "controllo analogo" esercitata dall’ente pubblico sulla società  in house" tale da declassare la società  di capitali a mera articolazione interna dell’ente pubblico, del tutto priva di autonomia e sottoposta all’identico potere gerarchico esercitato dall’Amministrazione sugli uffici dipendenti.. Osta a tale interpretazione il dato letterale della norma che, qualificando il controllo esercitato come "analogo", intende propriamente affermare che esso non è uguale ma semplicemente simile a quello esercitato dall’ente pubblico sui propri servizi gestiti direttamente. Inoltre una interpretazione del "controllo analogo" tale per cui la società  in house risulti assoggettata ad un potere di direzione gerarchica indistinguibile da quello esercitato dall’ente pubblico sulle proprie articolazioni interne, appare incompatibile con i principi di autonomia patrimoniale e attribuzione della personalità  giuridica che il codice civile riconosce alla società  di capitali. Con riguardo alla società  Fermo A.S.I.T.E. srl, essa risulta espressamente costituita quale società  in house providing, tanto che l’AVCP ( Autorità  per la Vigilanza sui Contratti Pubblici), oggi ANAC, ha riconosciuto la legittimità  dell’affidamento diretto, senza procedura di evidenza pubblica, del servizio comunale relativo al ciclo integrato dei rifiuti, proprio perchè essa era dotata di uno Statuto che assicurava la sussistenza dei requisiti per la qualifica di società  in house. Oltre alla qualificazione espressa della Fermo A.S.I.T.E. quale società  in house, lo Statuto contiene singole disposizioni che attribuiscono al socio ente pubblico azionista totalitario, poteri di controllo ulteriori rispetto a quelli riconosciuti dalle norme civilistiche ai soci delle società  di capitali. In particolare l’art.15 prevede l’obbligo di trasmissione del bilancio entro il termine di 10 giorni al servizio comunale "Controllo società  partecipate" accompagnato da relazione; l’art.19 prevede che le deliberazioni devono essere inviate al servizio comunale "Controllo società  partecipate" , e che il Consiglio di Amministrazione ha obbligo di trasmettere alla Giunta Comunale una relazione semestrale contenente una dettagliata illustrazione sull’andamento della gestione, unitamente al bilancio approvato; l’art.22 stabilisce che l’Organo amministrativo deve conformarsi agli indirizzi generali espressi in merito dall’ente proprietario, e introduce la necessità  di una preventiva autorizzazione dell’ assemblea dei soci ( cioè dell’ente pubblico socio totalitario) perchè l’organo amministrativo possa deliberare validamente in determinate materie. Le modifiche statutarie introdotte con la delibera del 27.10/2017 sono rafforzative della natura di società  in house già esistente alla data (2012) di commissione dell’illecito contestato (in particolare viene innalzata all’80% la percentuale di attività  che deve essere svolta in favore dell’ente proprietario; sono rafforzati, ma non introdotti ex novo, i poteri di "controllo analogo" che possono essere esercitati dall’ente locale socio unico). Per le ragioni esposte deve essere dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti. Nulla sulle spese non dovendosi provvedere per la Procura Regionale vittoriosa.
P.Q.M.
 Dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti. Omissis