Pres. Iannotta, Rel. Lamberti
Soc. ENEL SOLE r.l. (Avv. S. Crisci) c. Comune di Tarquinia (Avv. R. Colagrande); Ministero dell’Interno (Avv. dello Stato); Soc. Hight Security r.l. (n.c.)

sull’illegittimità dell’ordinanza contingibile ed urgente ex artt. 50 comma 5 e 54, comma 2, D. Lgs. n. 267/2000 nell’ipotesi in cui la situazione di pericolo per la pubblica incolumità poteva essere fronteggiata con gli ordinari mezzi a disposizione del gestore del servizio pubblico

Atto e provvedimento amministrativo – Ordinanza contingibile ed urgente ex artt. 50. co. 5 e 54, co. 2, D. Lgs. n. 267/2000 – Legittimità – Carenza di pericolo per la pubblica incolumità – Non sussiste – Ragioni

E’ illegittima l’ordinanza contingibile ed urgente con cui il Sindaco ordina di provvedere alla tempestiva esecuzione di tutti gli interventi necessari all’eliminazione dello stato di pericolo, nel caso in cui l’amministrazione non abbia condotto gli accertamenti istruttori idonei a comprovare l’effettiva sussistenza dei presupposti e sia rimasta indimostrata l’effettiva ricorrenza di un pericolo per la pubblica incolumità. Infatti, il potere sindacale di emanare l’ordinanza di cui agli artt. 50 comma 5 e 54, comma 2, D. Lgs. n. 267/2000 non può prescindere dalla sussistenza di una situazione di effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, che non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva, e deve essere conseguente ad un’approfondita istruttoria (nella fattispecie non veniva paventato alcun concreto pericolo per l’incolumità pubblica che il gestore del servizio non fosse in grado di fronteggiare con gli ordinari mezzi a sua disposizione).

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.r.g. 7886 del 2005, proposto dalla

Soc. ENEL SOLE r.l. (già So.l.e. Gruppo Enel s.p.a), in persona del suo legale rappresentante, dott. Gian Mario Omarini, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Stefano Crisci ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via Parigi n. 11;

CONTRO

il Comune di Tarquinia in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Colagrande con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, Via Paisiello n. 55 nello studio legale dell’avv. Scoca;

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato;

E NEI CONFRONTI

della Soc. Hight Security r.l. n.c.;

PER LA RIFORMA

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio n. 5647 del 13 dicembre 2004, che ha respinto il ricorso di Enel sole avverso l’ordinanza del Sindaco di Tarquinia n. 5946 (n. 11202 di prot) del 15.05.2004 con cui è stata disposta la esecuzione da parte della ditta Hight Security s.r.l., in danno e a spese della So.l.e. Gruppo Enel s.p.a., dei lavori necessari per l’adeguamento dell’impianto di illuminazione in Tarquinia Lido al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità dei cittadini;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006, il consigliere Cesare Lamberti ed uditi, altresì, gli avvocati Crisci, Colagrande e l’avvocato dello Stato Giacobbe, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1) Con ricorso n. 5764/2004, la società Enel Sole s.r.l. gestore del servizio di illuminazione pubblica del comune di Tarquinia impugnò l’ordinanza sindacale n. 11202 in data 15 maggio 2004 che aveva disposto l’esecuzione da parte della ditta Hight Security s.r.l., in danno e a spese della stessa affidataria del servizio di illuminazione pubblica, dei lavori necessari per l’adeguamento dell’impianto di illuminazione nella zona denominata “case bianche” del Lido di Tarquinia al fine di prevenire ed eliminare la situazione di grave pericolo incombente sulla sicurezza dei cittadini.
1.1) In punto di fatto, la società espose di avere rappresentato la necessità di urgente sostituzione di tutti gli impianti elettrici oramai obsoleti dalla cui permanenza sarebbe derivato serio pericolo per la pubblica incolumità. Il Comune dopo un periodo d’inerzia, contestò pretesi inadempimenti nell’esecuzione del rapporto concessorio e preannunciò la riparazione in atto degli impianti elettrici non funzionanti. Nel prosieguo, gli inadempimenti sono stati formalmente contestati, con nota prot. 9060/04, cui seguiva nonostante la replica della ricorrente, l’ordinanza in epigrafe impugnata.
2) Avverso l’ordinanza furono dedotti i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 54, D.Lgs. n. 267/2000 e della convenzione in data 8 settembre 2000 ed inesistenza dei presupposti per l’esecuzione d’ufficio: gli interventi erano da considerarsi ordinari e espressamente previsti nella convenzione e l’Enel aveva segnalato al Comune la situazione di pericolo e depositato un progetto esecutivo di quelli da eseguire; l’esercizio dei poteri “extra ordinem” da parte del Sindaco era perciò privo di presupposti. 2) violazione dell’art. 54 D.Lgs. n. 267/00 e difetto di istruttoria: le ritenute inadempienze dell’Enel alle diffide del Comune non sussistono né giustificano l’affidamento alla High Security delle opere; 3) violazione dell’art. 54 D.Lgs. n. 267/00: l’incontrovertibile certezza dell’urgente necessità manca e non è adeguatamente motivata; 4) violazione dell’art. 7 della l. n. 241/90 la comunicazione dell’avvio del procedimento è stata del tutto omessa dal Comune; 5) violazione degli artt. 12 e 13, D.Lgs n. 494/96: il piano di sicurezza e coordinamento è stato del tutto omesso.
2.1) Nei motivi aggiunti al ricorso introduttivo si deduceva: 1) violazione degli artt. 50, 54 e 107 del D.Lgs. 267/00; incompetenza del Sindaco ad individuare la ditta incaricata di eseguire i lavori e violazione della determinazione dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici del 14.01.2004,. n. 1: la scelta della ditta affidataria dei lavori spetta al dirigente e non al sindaco; 2) violazione degli artt. 50 e 54 D.Lgs. n. 267/00 e della determinazione dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici del 14.01.2004, n. 1: l’indicazione del termine finale degli effetti del provvedimento è stata completamente omessa.
2.2) In primo grado si sono costituiti il Comune di Tarquinia e il Ministero dell’interno, contestando il fondamento delle censure.
2.3) Il ricorso è stato respinto con la sentenza in epigrafe, impugnata da Enel Sole. Nel presente giudizio si sono costituiti il Comune e il Ministero dell’interno, contestando le avverse censure. La causa viene in decisione all’udienza del 17 ottobre 2006.

1) Nell’ordinanza oggetto del ricorso di primo grado, respinto con la sentenza che si impugna, il sindaco di Tarquinia, richiamati gli artt. 54 e 191 del D.Lgs.18 agosto 2000 n. 267, ha disposto in via contingibile e urgente l’affidamento alla ditta Hight Security dei lavori di adeguamento alle norme vigenti secondo le prescrizioni tecniche contenute nelle perizie acquisite dell’impianto di pubblica illuminazione in Tarquinia Lido, zona “case bianche”. Nel provvedimento è dato atto della precorsa corrispondenza rimasta inevasa con la ditta affidataria del servizio, Enel Sole, odierna appellante, in relazione agli obblighi contrattuali e alle diffide ad adempiere rimaste inottemperante. Nell’ordinanza sono richiamate le doglianze da parte della cittadinanza, la perizia tecnica sulla difformità dell’impianto dalle normative vigenti che risultava pericoloso per la pubblica incolumità per la mancanza di salvavita differenziale e per il basso volume di illuminazione e la relazione di verifica degli impianti di illuminazione ai fini della sicurezza elettrica in esercizio facenti capo ai quadri di alimentazione che evidenzia il rischio di interruzione della piena tensione di esercizio. Nell’ordinanza vengono richiamati gli artt. 54 e 119 D.Lgs. 267/2000.

2) Nell’appello la società Enel Sole contesta i presupposti per l’urgenza e contingibilità come previsti dall’art. 54 comma 2, D.Lgs. n. 267/2000 ed afferma lo sviamento del richiamo al successivo comma 4 finalizzato solo a porre a suo carico le spese di adeguamento e rifacimento degli impianti della località “case bianche”, affidati ad una ditta terza.
2.1) L’appello è fondato.
2.2) Secondo la costante giurisprudenza amministrativa, è’ illegittima l’ordinanza contingibile e urgente con la quale il sindaco ordina di provvedere alla tempestiva esecuzione di tutti i necessari interventi volti “all’eliminazione dello stato di pericolo”, nel caso in cui l’amministrazione non abbia condotto accertamenti istruttori idonei a comprovare la effettiva sussistenza dei presupposti per l’adottata ordinanza contingibile e urgente, rimanendo non dimostrata la ricorrenza effettiva di pericolo per la pubblica incolumità. Sebbene il potere sindacale di emanare ordinanze contingibili ed urgenti di cui agli art. 50 comma 5 e 54 comma 2, D.Lgs. n. 267 del 2000 permetta anche l’imposizione di obblighi di fare a carico dei destinatari, l’esercizio di tale potere non può prescindere dalla sussistenza di una situazione di effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, la quale non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva, debitamente motivata a seguito di approfondita istruttoria
L’appellante ribadisce in punto di fatto che le prestazioni oggetto della convenzione stipulata con il comune di Tarquinia comprendevano sia la parte relativa alla manutenzione ordinaria sia quella accessoria concernente la ricostruzione, la manutenzione straordinaria e l’adeguamento degli impianti di illuminazione pubblica di proprietà comunale. La società appellante si era dichiarata già disponibile ad eseguire le stesse prestazioni, affidate in via di urgenza alla ditta Hight Security, secondo un progetto e un preventivo di spesa da sottoporre al Comune, non essendo compreso nel canone annuo definito dalle parti. L’appellante ha inoltre richiamato la nota del 19.03.2003 nella quale aveva rappresentato al comune la necessità di intervenire con estrema urgenza in località “case bianche” e sostituire gli impianti elettrici obsoleti e pericolosi per la pubblica incolumità. Al Comune era stato altresì consegnato il progetto esecutivo degli interventi da attuare da Enel Sole, affidataria del servizio, onde essere autorizzata all’esecuzione di detti interventi. Sempre con riferimento alla località “case bianche”, Enel Sole aveva segnalato al comune la presenza, all’interno degli impianti, di personale tecnico non autorizzato ed il continuo perpetrarsi di furti e manomissioni dei quadri elettrici. Alla nota del 10 marzo 2004 del Comune che contestava asseriti inadempimenti nell’esecuzione del rapporto convenzionale, l’appellante aveva dato riscontro, evidenziando che dei guasti segnalati alcuni erano in riparazione, altri non erano mai stati segnalati ed altri ancora erano relativi ad impianti manomessi da ignoti e per i quali si avviavano sempre tempestivamente le relative riparazioni. L’appellante ancora richiese l’approvazione del progetto esecutivo ai fini dell’avvio dei avori di adeguamento degli impianti alle norme vigenti Con nota 26 aprile 2004 il comune contestò l’asserito inadempimento alla convenzione proprio per non avere effettuato i dovuti interventi atti a rimuovere il pericolo di pubblica incolumità nella località “case bianche” ed assegnò il termine di tre giorni lavorativi per rimuovere tutti gli inconvenienti. Ancora una volta l’appellante ribadì l’intervento su numerosi impianti danneggiati a manomessi e contestò che le segnalazioni non erano quelle stabilite in convenzione.
2.4) Risulta cosi fondata la censura su cui muove l’appello, rivolta a dimostrare come l’atto gravato, più che tutelare la pubblica incolumità è preordinato a perseguire la finalità di porre termine al rapporto in atto con Enel Sole. Nel provvedimento impugnato, invero, non viene paventato alcun concreto pericolo all’incolumità pubblica che il gestore non fosse in grado di fronteggiare con gli ordinari mezzi a sua disposizione, donde il ritenuto difetto del presupposto richiesto dall’art. 54 D.Lgs. n. 267 del 2000, che subordina ad una situazione di pericolo non fronteggiabile con gli ordinari mezzi il potere del sindaco di emettere ordinanze contingibili ed urgenti a tutela dell’incolumità dei cittadini.
2.5) E’ perciò da disattendere il difetto di giurisdizione adombrato dal comune nella memoria del 6 ottobre 2006 in quanto la censura atterrebbe all’esecuzione del contratto, mentre si riferisce invece allo sviamento denunciato dal comune ed erroneamente disatteso dalla prima decisione, che ha riferito le inadempienze dell’ENEL alla parte della convenzione relativa alla manutenzione ordinaria dell’impianto.

3) L’appello deve essere accolto e, per l’effetto, riformata la sentenza impugnata ed annullato il provvedimento impugnato in primo grado in accoglimento del ricorso. Le spese processuali di ambedue i gradi di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello. In riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso in primo grado ed annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il comune di Tarquinia alle spese di ambedue i gradi di giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessorie.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 17 ottobre 2006, con l’intervento dei Signori:

Raffaele Iannotta – Presidente

Chiarenza Millemaggi Cogliani – Consigliere

Cesare Lamberti – Consigliere est.

Marco Lipari – Consigliere

Marzio Branca – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
l’ 8 maggio 2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 8/5/2007 n.2109 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, Rel. Russo
PASCALE CAVE E COSTRUZIONI S.R.L. (Avv.ti A. Salvia e M. Bruno) c. Comune di Ascoli Satriano (Avv. E. Follieri); COMEF S.R.L. (n.c.)

sulla validità della sottoscrizione illeggibile quando sia possibile l’identificazione indiretta del sottoscrivente e sull’illegittimità dell’annullamento dell’aggiudicazione intervenuta dopo la consegna dei lavori

1) Contratti della PA – Firma illeggibile – Individuazione indiretta del sottoscrivente dal registro delle imprese – Validità- Sussiste – Onere della prova a carico di chi ne contesta la validità – Sussiste

2) Processo amministrativo – Annullamento atto amministrativo – Legittimazione ed interesse ad agire – Presupposti- Lesione- Interesse e utilità riaffidamento – Sufficienza.

3) Contratti della PA – Gara – Annullamento dell’aggiudicazione – Perdita del requisito della qualificazione SOA della concorrente non aggiudicataria – Intervenuta consegna dei lavori – Illegittimità

4) Contratti della PA – Risarcimento del danno per fatto illecito – Onere della prova a carico del danneggiato – Sussiste

1) E’ valida la sottoscrizione illeggibile apposta sotto la menzione dei dati di una società provvista di personalità giuridica e della carica sociale rivestita dal sottoscrivente, in quanto l’individuazione della persona fisica che ha rilasciato la procura può essere facilmente raggiunta attraverso il controllo, nel registro delle imprese, della firma e del potere rappresentativo; per altro verso, la procura con firma illeggibile di soggetto che si qualifica nella medesima procura o nel contesto dell’atto cui questa accede, come legale rappresentate, si presume validamente rilasciata dalla persona fisica investita secondo lo statuto, del necessario potere rappresentativo, spettando a chi ne contesta la validità provare il contrario, con specifici e documentati elementi da cui possa desumersi l’incertezza sulla persona del conferente.

2) Sussiste l’interesse a ricorrere avverso l’annullamento dell’atto amministrativo quando in conseguenza di esso si realizzino i requisiti di cui all’articolo 100 cpc, ossia una lesione concreta ed attuale alla sfera giuridica del ricorrente e l’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato (nella fattispecie: riaffidamento dell’appalto per reviviscenza dell’aggiudicazione annullata in via di autotutela, ripresa dei lavori e risarcimento del danno).

3) E’ illegittimo l’annullamento dell’aggiudicazione nel caso in cui la perdita del requisito dell’attestazione SOA, da parte della concorrente non aggiudicataria alla procedura di gara, sia avvenuta successivamente alla consegna dei lavori, prima che il contratto per l’esecuzione degli stessi venisse formalizzato, in quanto tale annullamento riguarda un rapporto consolidato al momento dell’aggiudicazione definitiva e non ha più alcuna rilevanza rispetto al procedimento di gara ormai concluso.

4) Si configura a carico del danneggiato l’onere di provare, ai sensi dell’art. 2697 cc, tutti gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito. Infatti, non essendo tale risarcimento una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale, è richiesta la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge: oltre alla lesione della situazione soggettiva dell’interesse tutelata dall’ordinamento, è indispensabile che sia accertata la colpa dell’amministrazione, l’esistenza di un danno al patrimonio e che sussista un nesso causale tra la condotta lesiva ed il danno subito.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 4862/2005, proposto da

PASCALE CAVE E COSTRUZIONI S.R.L. rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Salvia e Monica Bruno con domicilio eletto in Roma Via Crescenzio, 91 presso l’Avv. Michele Albano;

COMUNE DI ASCOLI SATRIANO rappresentato e difeso dall’Avv. Enrico Follieri con domicilio eletto in Roma Viale Mazzini, 6 presso Studio Lupis;

COMEF S.R.L. IN PR. E Q.LE MANDATARIA A.T.I, A.T.I. EDILSIDERURGICA MATESE S.R.L. entrambe non costituitesi;

della sentenza del TAR PUGLIA-BARI: Sezione I n.1355/2005 , resa tra le parti, concernente AFFIDAMENTO LAVORI PER IL RIASSETTO DELLE AREE A RISCHIO IDROGEOLOGICO;

Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto il dispositivo di decisione n. 187/06;
Alla pubblica udienza del 03 Marzo 2006 , relatore il Consigliere Nicola Russo ed udito, altresì, l’avvocato V. Romano per delega dell’avv. E. Follieri;

FATTO

Con ricorso notificato e depositato rispettivamente il 25 febbraio e 9 marzo 2005 la Pascale Cave e Costruzioni s.r.l., già aggiudicataria dei lavori di consolidamento in località Fornaci del Comune di Ascoli Satriano nell’ambito di interventi urgenti per il riassetto dele aree a rischio idrogeologico giusta determina dirigenziale n. 394 del 24.6.04, ha impugnato dinanzi al TAR Puglia, sede di Bari, il successivo provvedimento n. 767 del 10.12.04 recante annullamento in via di autotutela della precedente determina e motivato esso provvedimento di ritiro dalle seguenti esplicitate circostanze: per una ditta partecipante alla gara (Helios srl) era intervenuto l’annullamento della SOA, detto annullamento era intervenuto dopo l’aggiudicazione ma prima della stipula del contratto con la ditta Pascale Cave e costruzioni Srl, a seguito del rifacimento delle operazioni, tenuto anche conto dei criteri stabiliti dall’Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici con determina n. 19/2002, emergeva una diversa indicazione dell’aggiudicatario e che di quanto innanzi veniva data immediata comunicazione alle ditte interessate ordinando la immediata sospensione dei lavori in corso di esecuzione con invito alla stessa direzione lavori di emettere stato di consistenza ed ogni altra documentazione utile sia ai fini del pagamento delle opere già eseguite dalla ditta Pascale Cave Costruzioni che all’aggiudicazione dei lavori residui. Va sottolineato che nello stesso provvedimento di annullamento della precedente aggiudicazione, si liquidò a favore della impresa Pascale Cave e Costruzioni Srl, per tutti i lavori dalla stessa già eseguiti, la somma di euro 149.222,50 e nel contempo si aggiudicarono, a seguito della c.d. prova della resistenza, i lavori residui dell’opera in argomento all’ATI composta dalla ditta COMEF Srl e dalla ditta EDIL SIDERURGICA MATESE Srl per un importo complessivo di euro 371.411,62.
In ricorso si dedusse avverso il citato provvedimento di autotutela in unico ed articolato motivo di gravame le segeuenti censure: Violazione art. 7 legge 241/90; violazione della legge 109/94, dell’art. 75 del dPR 554/99 e del dPR 34/2000, nonché violazione e falsa applicazione della determinazione del Consiglio dell’Autorità Vigilante dei Lavori Pubblici n. 19/02 e violazione dei principi di buona fede e tutela dell’affidamento nonchè eccesso di potere sotto vari profili; siccome, e sintetizzando, all’interessata impresa non era mai stata data comunicazione dell’avvio del procedimento inteso all’atto di ritiro; il provvedimento di annullamento della SOA cui fa riferimento l’amministrazione è del mese di ottobre 2004 e quindi successivo non solo all’aggiudicazione ma anche alla consegna dei lavori avvenuta in data 13.9.04; il contratto di appalto non è mai stato stipulato per inadempienza della stazione appaltante essendo stati tutti i documenti consegnati dalla ditta appalatatrice il 14.9.04; l.’annullamento della SOA di una delle ditte partecipanti è successivo alla chiusura delle operazioni di gara; il provvedimento di annullamento è intervenuto a distanza di mesi dall’aggiudicazzione il che comportava la valutazione (qui carente) dell’interesse pubblico perseguito e del pregiudizio arrecato all’impresa aggiudicataria; la revoca della SOA posseduta dalla ditta Helios è intervenuta solo successivamente alla sua partecipazione alla gara e quindi illegittimo appare il procedimento che ne è conseguito anche alla luce della stessa determina n. 19/02 dell’Autorità vigilante sui lavori pubblici, stante –ripetesi- l’avvenuta aggiudicazione e la iniziata esecuzione dei lavori; v’è carenza di motivazione vuoi rispetto alla revoca della aggiudicazione, vuoi rispetto all’aggiudicazizone dei lavori residui all’ATI controinteressata.
Si costituirono il Comune e l’ATI controinteressata che conclusero per il rigetto dell’avverso ricorso per infondatezza, preliminarmente eccependone anche la inammissibilità vuoi per mancanza di indicazione del legale rappresentante della soc. ricorrente vuoi perché l’attuale ricorrente aveva diffidato con atto del 24.12.04 il Comune ad adempiere alla proprie obbligazioni contrattuali entro 15 gg.decorsi i quali si invocò la risoluzione di diritto ex art. 1454 c.c., risoluzione con cui risulta non compatibile il proposto gravame per rimanere aggiudicataria ed eseguire i lavori oggetto di appalto ovvero, per meglio dire, inammissibile esso ricorso per carenza di interesse avendo l’interessata manifestato la volontà di liberarsi da ogni vincolo.
Il TAR adìto, nella camera di consiglio del 23.3.2005, stabilì di definire il giudizio nel merito e, con sentenza in forma semplificata n. 1355/05 del 4 aprile 2005, respinse il ricorso, ritenendo di prescindere dalle eccezioni di rito sollevate dalle parti avverse, vista l’infondatezza nel merito del ricorso medesimo.
La Pascale Cave e Costruzioni s.r.l., con ricorso notificato il 25.5.2005 e depositato il 9.6.2005, ha proposto appello avverso la predetta sentenza, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone l’annullamento e/o la riforma, con ogni conseguente statuizione, anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
Si è costituito il Comune di Ascoli Satriano, chiedendo il rigetto del ricorso e riproponendo in sede di meoria le eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado in quanto assorbite.
Prima dell’udienza di discussione le parti costituite hanno depositato memorie illustrative.
Alla pubblica udienza del 3.3.2006 la causa è stata spedita in decisione, di cui è stato pubblicato il dispositivo con il numero 187/06.

DIRITTO

Deve, innanzitutto, procerdersi alla disamina delle eccezioni pregiudiziali non esaminate dal giudice di prime cure in quanto assorbite dalla sentenza di rigetto del ricorso ed espressamente riproposte dall’appellato Comune in sede di memoria di costituzione nel presente grado di giudizio.
Cominciando dall’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata indicazione del legale rappresentante della società ricorrente, deve dirsi che essa è destituita di fondamento.
Sotto il profilo della validità della procura alle liti rilasciata al difensore, deve osservarsi che, anche a voler ritenere illeggibile la sottoscrizione, essa è stata apposta sotto la menzione a timbro della carica sociale “Impresa Pascale Cave Costruzioni S.r.l. L’Amministratore Unico” ed in calce al ricorso che nell’intestazione recava il riferimento alla medesima società “in persona del legale rappresentante p.t.”, ancorché senza ulteriore richiamo nominativo.
Ed invero, in ipotesi di sottoscrizione illeggibile apposta sotto la menzione di una società provvista di personalità giuridica e della carica sociale rivestita dal sottoscrivente, l’individuazione della persona fisica che ha rilasciato la procura può essere facilmente raggiunta attraverso il controllo, nel registro delle imprese, della firma e del potere rappresentativo; per altro verso la procura con firma illegibile di soggetto che si qualifica nella medesima procura o nel contesto dell’atto cui questa accede come legale rappresentante di persona giuridica si presume validamente rilasciata dalla persona fisica investita secondo lo statuto del necessario potere rappresentativo, spettando a chi ne contesta la validità provarne il contrario con specifici e documenati elementi da cui possa desumersi l’incertezza sulla persona del conferente .
Anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse appare priva di pregio.
La Pascale Cave e Costruzioni, infatti, ha proposto ricorso in primo grado avverso il provvedimento di annullamento di aggiudicazione in suo favore adottato dal Comune di Ascoli Satriano, con il quale, appunto, si annullava in via di autotutela l’aggiudicazione dei lavori di consolidamento in località Fornaci e si dichiarava aggiudicataria altra ditta a seguito di esclusione di altra ditta, risultata successivamente non in regola con l’attestazione S.O.A., e previo esperimento della c.d. prova di resistenza.
La ricorrente, dunque, aveva interesse diretto, concreto ed immediato all’annullamento del predetto atto amministrativo in quanto aggiudicataria ed esecutrice dei lavori, lavori che erano stati sospesi dall’Amministrazione appaltante, e ciò, dunque, anche in vista del vantaggio conseguente alla ripresa dei lavori ed al diritto al risarcimento dei danni per l’illegittima sospensione .
L’interesse alla proposizione del ricorso, quindi, persisteva nonostante l’atto di diffida del 24.12.2004 inviato alla Stazione Appaltante finalizzato proprio alla riperesa immediata dei lavori sospesi.
Da tale punto di vista non vi è dubbio che l’interesse a ricorrere nella specie sia caratterizzato dalla presenza dei requisiti che qualificano l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato (riaffidamento dell’appalto per reviviscenza dell’aggiudicazione annullata in via di autotutela, ripresa dei lavori e risarcimento del danno).
Tanto premesso in rito e venendo ad esaminare il merito della controversia in esame, ritiene il Collegio che sia fondato e meriti accoglimento il motivo relativo all’errore del giudice di primo grado consistente nel fatto che la perdita del requisito di qualificazione , attestazione S.O.A., da parte della ditta Helios, partecipante non aggiudicataria alla procedura di gara di appalto per l’esecuzione dei lavori in questione, attiene ad una fase che riguarda un rapporto ormai consolidato non solo dall’aggiudicazione ma dall’intervenuta consegna dei lavori, peraltro in uno stato di esecuizione avanzata dei medesimi.
L’annullamento della S.O.A. dell’impresa partecipante alla gara non aggiudicataria non ha alcuna rilevanza in quanto il procedimento di gara era già concluso, considerato che l’aggiudicazione definitiva è intervenuta in data 24.6.2004, la consegna dei lavori all’aggiudicataria è avvenuta in data 13.9.2004 e che solo nel mese di ottobre 2004 è intervenuto il provvedimento di annullamento della S.O.A. dell’impresa Helios s.r.l., mentre a tale data i lavori erano già stati realizzati per 1/3.
Sotto tale aspetto non ha alcun rilievo che non era stato ancora formalizzato il contratto per l’esecuzione dei lavori, dal momento che la procedura di gara era ormai concusa con l’aggiudicazione definitiva ed il rapporto era da ritenersi ormai pienamente consolidato con la consegna dei lavori.
D’altro canto, come pure fondatamente eccepito dall’appellante già in prime cure, manca nella delibera impugnata, di annullamento in via di autotutela di precedente provvedimento di aggiudicazione, la valutazione del preminente interesse pubblico alla realizzazione dell’opera nonché del legittimo affidamento dell’aggiudicataria esecutrice dei lavori in comparazione con quello al preteso ripristino della legalità violata.
La sentenza gravata merita, invece, conferma nella parte in cui ha rigettato l’istanza risarcitoria proposta dalla ricorrente in primo grado e riproposta in sede d’appello.
Costituisce, infatti, ius receptum il principio secondo grava sul danneggiato l’onere di provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito (Cons. Stato, Sez. V, 25/01/2002, n. 416; Cons. Stato, Sez. V, 06/08/2001, n. 4239; Cons. Stato, Sez.V, 19 Aprile 2005, n. 1792). Invero, il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge: oltre alla lesione della situazione soggettiva d’interesse tutelata dall’ordinamento, è indispensabile che sia accertata la colpa dell’amministrazione, e l’esistenza di un danno al patrimonio e che sussista un nesso causale tra la condotta lesiva ed il danno subito.
Nel caso in esame, la richiesta risarcitoria non è stata giustificata nè accompagnata da elementi probatori dell’indicazione del danno asseritamente subito: la mancanza della necessaria dimostrazione del danno non consente, dunque, di accogliere la domanda.
L’appello, pertanto, deve essere accolto nella parte impugnatoria e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere annullato il provvedimento di autotutela adottato dal Comune di Ascoli Satriano con determina n. 767 del 10.12.2004, con conseguente riviviscenza dell’aggiudicazione disposta in favore della impresa appellante.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado. Spese del doppio grado a carico del Comune appellato, quantificate complessivamente in euro 4.000,00 oltre IVA e C.A.P..
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 03 Marzo 2006 con l’intervento dei Sigg.ri:

Raffaele Iannotta – Presidente

Corrado Allegretta – Consigliere

Chiarenza Millemaggi Cogliani – Consigliere

Paolo Buonvino – Consigliere

Nicola Russo – Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
l’ 8 maggio 2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 8/5/2007 n.2119 proviene da Giustamm.

F. Bile Pres. M. Saulle Est.

anche il coniuge convivente con «soggetto con handicap in situazione di gravità» ha diritto a fruire del congedo straordinario ex art. 42, comma 5, del D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151

Pubblico impiego – Congedo straordinario ex art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 – Illegittimità costituzionale nella parte in cui non prevede anche per il coniuge convivente con «soggetto con handicap in situazione di gravità» il diritto a fruire del congedo – Sussiste

È costituzionalmente illegittimo l’art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), nella parte in cui non prevede, in via prioritaria rispetto agli altri congiunti indicati dalla norma, anche per il coniuge convivente con «soggetto con handicap in situazione di gravità», il diritto a fruire del congedo ivi indicato

anche il coniuge convivente con «soggetto con handicap in situazione di gravità» ha diritto a fruire del congedo straordinario ex art. 42, comma 5, del D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice;
– Francesco AMIRANTE Giudice;- Ugo DE SIERVO Giudice; – Romano VACCARELLA Giudice;- Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice;- Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice;- Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe TESAURO Giudice; – Paolo Ma

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), promosso con ordinanza del 10 luglio 2006 dal Tribunale di Cuneo sul ricorso proposto da I.C. contro il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, iscritta al n. 544 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2007 il Giudice relatore Maria Rita Saulle.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale di Cuneo, in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 10 luglio 2006, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 29 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), «nella parte in cui non prevede il diritto del coniuge di soggetto con handicap in situazione di gravità a fruire del congedo ivi indicato».

1.1.- Il giudice rimettente premette, in punto di fatto, che oggetto del giudizio a quo è una controversia di lavoro promossa da un dipendente di un istituto di istruzione superiore, con contratto a tempo determinato, nei confronti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, per ottenere il riconoscimento del diritto al congedo straordinario retribuito previsto dall’art. 42, comma 5, del d.lgs. n. 151 del 2001, motivato dalla necessità di assistere la moglie in situazione di disabilità grave ai sensi dell’art. 3, commi 1 e 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate).
Riferisce, in particolare, il rimettente che la domanda di congedo in questione è stata respinta dall’amministrazione dell’istituto ove il ricorrente presta servizio, sulla considerazione che il citato art. 42, comma 5, non include il coniuge del disabile nel novero degli aventi diritto a tale tipo di beneficio. E ciò, nonostante che, nel caso di specie, il ricorrente risulti essere l’unico soggetto in grado di assistere la moglie posto che del nucleo familiare fanno parte due figlie minori e che la famiglia di origine della donna non risulta in grado di prestarle alcun tipo di assistenza, essendo il padre deceduto, la madre invalida al 74 per cento, e l’unica sorella non convivente impegnata ad attendere alle incombenze della propria famiglia.

2.- In punto di diritto, il giudice a quo osserva che la ratio legis del congedo straordinario retribuito e coperto da contribuzione figurativa non risiederebbe nella sola tutela della maternità e della paternità perseguita dal d.lgs. n. 151 del 2001 – ove è contemplata, oggi, la relativa disposizione (art. 42, comma 5) –, ma si inscriverebbe nel più ampio disegno di tutela della salute psico-fisica del disabile prefigurato dalla legge 8 marzo del 2000, n. 53 (Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città), ove detta previsione era, in origine, collocata (art. 4, comma 4-bis), accanto a quella relativa al congedo non retribuito (art. 4, comma 2), quest’ultimo spettante anche al coniuge del disabile.
Tale previsione si collocherebbe, anzi, secondo il rimettente, nel contesto della normativa a tutela dei disabili e, più specificatamente, della legge n. 104 del 1992, la quale avrebbe «come finalità la garanzia del pieno rispetto della dignità umana e dei diritti di libertà e autonomia della persona handicappata, la promozione della piena integrazione del disabile nella famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società», predisponendo in suo favore servizi e prestazioni diretti alla prevenzione, alla cura e alla riabilitazione delle minorazioni, nonché alla sua tutela giuridica ed economica.

2.1.- A sostegno della correttezza dell’inquadramento giuridico dell’istituto suddetto, il giudice a quo richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 233 del 2005, con la quale l’art. 42, comma 5, del d.lgs. n. 151 del 2001, è stato definito norma diretta «a favorire l’assistenza al soggetto con handicap grave mediante la previsione del diritto ad un congedo straordinario – rimunerato in misura corrispondente all’ultima retribuzione e coperto da contribuzione figurativa – che, all’evidente fine di assicurare continuità nelle cure e nell’assistenza ed evitare vuoti pregiudizievoli alla salute psico-fisica del soggetto diversamente abile, è riconosciuto non solo in capo alla lavoratrice madre o in alternativa al lavoratore padre ma anche, dopo la scomparsa, a favore di uno dei fratelli o delle sorelle conviventi».
Sotto altro profilo, sottolinea ancora il rimettente, la medesima pronuncia avrebbe evidenziato che i fattori di recupero e di superamento dell’emarginazione dei «soggetti deboli» sarebbero rappresentati non solo dalle pratiche di cura e di riabilitazione, ma anche dal pieno ed effettivo loro inserimento nella famiglia, considerato il fondamentale ruolo da questa svolto nella cura e nell’assistenza dei disabili, rispetto al quale l’istituto del congedo straordinario retribuito si porrebbe quale specifico intervento economico integrativo di sostegno.

2.2.- Alla luce di tali considerazioni, ad avviso del rimettente, risulterebbe costituzionalmente illegittima l’esclusione del coniuge del disabile in situazione di gravità dal novero dei soggetti beneficiari del congedo in questione (genitori, o, in caso di loro scomparsa o totale inabilità, fratelli o sorelle conviventi del disabile), per contrasto con gli artt. 2, 3, 29 e 32 della Costituzione.

2.3.- In primo luogo, con specifico riferimento alla dedotta lesione dell’art. 29 Cost., il giudice rimettente osserva che il mancato riconoscimento del diritto al congedo straordinario retribuito al coniuge del disabile in condizione di gravità determinerebbe un’ingiustificata minore tutela del nucleo familiare proprio nei casi in cui sarebbe più forte l’esigenza di garantire che il lavoratore conservasse la medesima retribuzione nel periodo destinato all’assistenza del consorte. É, infatti, verosimile che in tali casi – come nella fattispecie oggetto del giudizio a quo – il coniuge abile sia l’unico in grado di garantire il mantenimento economico, oltre che del consorte che necessita di assistenza continuativa, anche degli altri membri della famiglia.

2.4.- In secondo luogo, l’attuale disciplina riserverebbe irragionevolmente un trattamento deteriore al coniuge del disabile che versi in situazione di gravità rispetto a quello assicurato al genitore, o, in caso di sua impossibilità, ai fratelli e alle sorelle del disabile, in relazione alla possibilità di adempiere ai doveri di assistenza e di cura del proprio consorte (di cui all’art. 2 della Costituzione), in quanto detto coniuge sarebbe posto di fronte all’alternativa fra prestare assistenza a quest’ultimo, fruendo del congedo senza alcuna retribuzione – previsto dall’art. 4, comma 2, della legge n. 53 del 2000 –, ovvero continuare a lavorare per assicurare allo stesso, nei limiti delle proprie capacità, i mezzi economici di sostentamento e le cure adeguate, mentre gli sarebbe negata ogni possibilità di intervento ai fini dell’assistenza morale.

2.5.- In terzo luogo, l’esclusione del coniuge del disabile dalla fruizione del congedo straordinario retribuito determinerebbe anche una tutela del disabile nell’esercizio del diritto alla cura e alla salute minore rispetto a quella assicurata al disabile assistito dai genitori o, in loro mancanza, dai fratelli conviventi.

3.- In punto di rilevanza, il rimettente afferma che nel giudizio a quo il rifiuto dell’amministrazione dell’istituto scolastico di riconoscere il congedo straordinario retribuito al ricorrente si fonda unicamente sulla «attuale portata della norma» e sulla «limitata sfera applicativa della stessa», cosicché l’eventuale accoglimento della questione sollevata «consentirebbe al ricorrente di beneficiare del congedo da lui richiesto».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Cuneo, in funzione di giudice del lavoro, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), «nella parte in cui non prevede il diritto del coniuge di soggetto con handicap in situazione di gravità a fruire del congedo ivi indicato», per contrasto con gli artt. 2, 3, 29 e 32 della Costituzione.
Ad avviso del giudice rimettente, infatti, la norma censurata, riconoscendo il diritto al congedo straordinario retribuito esclusivamente ai genitori della persona in situazione di disabilità grave o, in alternativa, in caso di loro scomparsa o impossibilità – dopo la sentenza n. 233 del 2005 di questa Corte – ai fratelli e alle sorelle con essa conviventi, determinerebbe un ingiustificato trattamento deteriore di un soggetto, il coniuge, tenuto ai medesimi obblighi di assistenza morale e materiale nei confronti del consorte disabile. La disposizione denunciata, al contempo, riserverebbe irragionevolmente una minor tutela sia al nucleo familiare del disabile, rispetto a quella riservata alla sua famiglia di origine, sia al diritto alla salute dello stesso, la cui realizzazione è assicurata anche attraverso il sostegno economico della famiglia che lo assiste.

2.- La questione è fondata.

2.1.- Ai fini del corretto inquadramento del dubbio di legittimità sollevato, occorre, preliminarmente, evidenziare la ratio legis dell’istituto del congedo straordinario retribuito, alla luce dei suoi presupposti e delle vicende normative che lo hanno caratterizzato.

2.2.- L’istituto in esame era stato originariamente contemplato dall’art. 4, comma 4-bis, della legge 8 marzo 2000, n. 53 (Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città), finalizzato alla disciplina dei “congedi per eventi e cause particolari”. Lo stesso istituto è stato successivamente regolato dall’art. 80, comma 2, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, contenente “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)”, che ne ha ampliato i contenuti, accrescendo significativamente il numero e la qualità delle forme di tutela esistenti. In effetti, sulla base del combinato disposto delle due norme sopra citate, si è attribuita la possibilità di fruire di un congedo di durata analoga a quello previsto per gravi motivi familiari – assistito dal diritto di percepire un’indennità corrispondente all’ultima retribuzione, nonché coperto da contribuzione figurativa – ai lavoratori dipendenti pubblici e privati, i cui figli si trovassero in situazione di disabilità grave da almeno cinque anni; disabilità accertata con le forme previste dagli artt. 3 e 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate).
Detto beneficio spettava, alle medesime condizioni ed in via alternativa, anche ai fratelli o alle sorelle conviventi con il disabile in caso di «scomparsa» dei genitori.
Sin dal momento della sua introduzione, dunque, l’istituto in questione mirava a garantire l’assistenza della persona con handicap grave già in atto, pur limitando l’ambito di operatività del beneficio ai componenti (genitori e, in caso di loro scomparsa, fratelli o sorelle) della sola famiglia di origine del disabile.
A seguito dell’emanazione del d.lgs. n. 151 del 2001, l’istituto del congedo straordinario fu collocato al comma 5 dell’art. 42 con la rubrica «Riposi e permessi per i figli con handicap grave» e, con modifica operata dall’art. 3, comma 106, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)”, riconosciuto a prescindere dal presupposto della permanenza da almeno cinque anni della situazione di disabilità grave.

2.3.- Questa Corte ha già operato un primo vaglio dell’istituto del congedo straordinario, come delineato a seguito delle richiamate vicende normative, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del d.lgs. n. 151 del 2001, nella parte in cui non prevedeva «il diritto di uno dei fratelli o delle sorelle conviventi con soggetto con handicap in situazione di gravità a fruire del congedo ivi indicato, nell’ipotesi in cui i genitori siano impossibilitati a provvedere all’assistenza del figlio handicappato perché totalmente inabili» (sentenza n. 233 del 2005).
In tale occasione, si è sottolineato che il congedo straordinario retribuito si iscrive negli interventi economici integrativi di sostegno alle famiglie che si fanno carico dell’assistenza della persona diversamente abile, evidenziando il rapporto di stretta e diretta correlazione di detto istituto con le finalità perseguite dalla legge n. 104 del 1992, ed in particolare con quelle di tutela della salute psico-fisica della persona handicappata e di promozione della sua integrazione nella famiglia.
Risulta, pertanto, evidente che l’interesse primario cui è preposta la norma in questione – ancorché sistematicamente collocata nell’ambito di un corpo normativo in materia di tutela e sostegno della maternità e paternità – è quello di assicurare in via prioritaria la continuità nelle cure e nell’assistenza del disabile che si realizzino in ambito familiare, indipendentemente dall’età e dalla condizione di figlio dell’assistito.

2.4.- Sotto altro profilo, questa Corte ha più volte evidenziato la centralità del ruolo della famiglia nella assistenza del disabile e, in particolare, nel soddisfacimento dell’esigenza di socializzazione quale fondamentale fattore di sviluppo della personalità e idoneo strumento di tutela della salute del disabile intesa nella sua accezione più ampia (si veda, fra le altre, la sentenza n. 350 del 2003).

2.5.- Alla luce delle premesse sopra svolte, la norma censurata concernente il trattamento riservato al lavoratore, coniugato con un disabile in situazione di gravità e con questo convivente, omette di considerare, in violazione degli artt. 2, 3, 29 e 32 della Costituzione, le situazioni di compromissione delle capacità fisiche, psichiche e sensoriali tali da «rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione» – secondo quanto previsto dall’art. 3 della legge n. 104 del 1992 – che si siano realizzate in dipendenza di eventi successivi alla nascita, ovvero in esito a malattie di natura progressiva, così realizzando un inammissibile impedimento all’effettività della assistenza e della integrazione del disabile nell’ambito di un nucleo familiare in cui ricorrono le medesime esigenze che l’istituto in questione è deputato a soddisfare.
La norma censurata, infatti, esclude attualmente dal novero dei beneficiari del congedo straordinario retribuito il coniuge, pur essendo questi, sulla base del vincolo matrimoniale ed in conformità dell’ordinamento giuridico vigente, tenuto al primo posto (art. 433 cod. civ.) all’adempimento degli obblighi di assistenza morale e materiale del proprio consorte; obblighi che l’ordinamento fa derivare dal matrimonio.
Ciò implica, come risultato, un trattamento deteriore del coniuge del disabile, rispetto ai componenti della famiglia di origine.

2.6.- Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del decreto legislativo n. 151 del 2001, nella parte in cui non prevede al primo posto il coniuge del disabile «in situazione di gravità», con questo convivente, trattandosi di una situazione che esige la medesima protezione ed il medesimo trattamento rispetto a quelli contemplati dalla norma.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), nella parte in cui non prevede, in via prioritaria rispetto agli altri congiunti indicati dalla norma, anche per il coniuge convivente con «soggetto con handicap in situazione di gravità», il diritto a fruire del congedo ivi indicato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria l’8 maggio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/5/2007 n.158 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. QUARANTA

incostituzionale la previsione che le Regioni [e le Province autonome di Trento e di Bolzano] siano tenute, al fine di disporre la sospensione per motivi tecnici delle liste di attesa di prestazioni sanitarie, a sentire le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dal codice del consumo

Sanità pubblica – Norme della legge finanziaria 2006 – Disposizioni in materia di divieto di sospensione delle prenotazioni sanitarie -Regolamentazione dei casi di sospensione dell’erogazione delle prestazioni per motivi tecnici -Istituzione da parte del Ministero della salute della “Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni”con compiti di promozione di iniziative formative e di informazione per il personale medico,predisposizione di linee guida per la fissazione di criteri di priorità di appropriatezza delle prestazioni, di controllo sull’appropriatezza delle prescrizioni, di fissazione dei criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative -Previsione della misura delle sanzioni per sospensione delle prenotazioni sanitarie,violazione dell’obbligo della tenuta del registro delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di laboratorio e dei ricoveri ospedalieri ordinari.
Sanità pubblica -Norme della legge finanziaria 2006 -Razionalizzazione degli acquisti da parte del Servizio sanitario nazionale (SSN) -Classificazione dei dispositivi medici con decreto del Ministero della salute -Modalità di alimentazione e di aggiornamento della banca dati del Ministero della salute necessarie all’istituzione e gestione del repertorio generale dei dispositivi medici -Modalità di trasmissione da parte delle aziende sanitarie (ASL) al medesimo Ministero dei dati per il monitoraggio nazionale dei consumi per i dispositivi medici e delle informazioni relative ai costi unitari dei dispositivi acquistati -Sanzioni per l’inadempimento -Fissazione della data di decorrenza a partire dalla quale nell’ambito del Servizio sanitario nazionale (SSN) possono essere acquistati, utilizzati o dispensati i dispositivi medici iscritti nell’apposito repertorio -Obbligo di comunicazione annuale (entro il 30 aprile) con autocertificazione da parte delle aziende produttrici o che commercializzano dispositivi medici al Ministero della salute dell’ammontare complessivo della spesa sostenuta per attività di promozione -Versamento da parte di queste ultime di un contributo pari al 5% delle spese autocertificate a favore del bilancio dello Stato -Previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie per omessa comunicazione di dati,documentazioni o altre informazioni richiesti dagli organi di vigilanza.

È incostituzionale l’art. 1, comma 282, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), limitatamente alle parole «sentite le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206». La competenza statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non può giustificare, nella fattispecie in questione, una disciplina, marcatamente dettagliata, quale è quella che impone il rispetto di determinate modalità procedurali nell’emanazione di disposizioni per regolare i casi in cui la sospensione dell’erogazione delle prestazioni sanitarie è consentita per la sussistenza di motivi di natura tecnica. La disposizione impugnata, pertanto, deve ritenersi illegittima nella parte in cui prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute, al fine di disporre la sospensione delle liste di attesa per motivi tecnici, a sentire le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 409, lettera d), della predetta legge n. 266 del 2005, promossa dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità).

Non sono fondate le ulteriori questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 282, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 9, numero 10; 16; 31; 49; 54, numeri 1, 2 e 3; 55, primo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, all’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, e agli artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento).

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 283 e 284, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento agli artt. 8, numeri 1 e 29; 9, numero 10; 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, all’ art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, agli artt. 3 e 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, all’art. 5, numero 16, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.

Non fondate le ulteriori questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 409, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 del d.P.R. n. 670 del 1972 e all’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Franco BILE Presidente

– Giovanni Maria FLICK Giudice

– Francesco AMIRANTE ”

– Ugo DE SIERVO ”

– Romano VACCARELLA ”

– Paolo MADDALENA ”

– Alfio FINOCCHIARO ”

– Alfonso QUARANTA ”

– Franco GALLO ”

– Luigi MAZZELLA ”

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Maria Rita SAULLE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 282, 283, 284 e 409 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano, della Regione Emilia-Romagna, della Provincia autonoma di Trento e della Regione Friuli-Venezia Giulia, notificati il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 2, il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai numeri 33, 39, 40 e 41 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2007 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e gli avvocati dello Stato Franco Favara e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 24 febbraio 2006 e depositato presso la cancelleria della Corte il successivo 2 marzo (iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2006), la Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 3 marzo (iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2006), la Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 3 marzo (iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2006), la Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 4 marzo (iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2006), nel promuovere questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), hanno impugnato, tra l’altro, l’art. 1, commi 282, 283, 284 e 409 della suddetta legge.
In particolare le Province autonome hanno impugnato entrambe l’art. 1, commi 282, 283 e 284; la sola Provincia di Bolzano ha ritenuto costituzionalmente illegittimo anche il comma 409; le Regioni ricorrenti sospettano di illegittimità costituzionale i soli commi 283 e 284 del suddetto art. 1.
2.- Un primo gruppo di censure, prospettate da entrambe le Province autonome, riguarda l’art. 1, comma 282, nella parte in cui stabilisce il divieto della sospensione delle attività di prenotazione delle prestazioni, di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza) e prevede che, nel disciplinare i casi in cui la suddetta sospensione sia legata a motivi tecnici, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono sentire le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti.
Tali disposizioni, in quanto norme di dettaglio, violerebbero gli artt. 9, numero 10; 16; 31; 49; 54, numeri 1, 2 e 3; 55, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché sia l’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), sia l’art. 2, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento).
La sola Provincia autonoma di Bolzano ha, inoltre, impugnato la disposizione contenuta nel medesimo comma 282, relativamente alla previsione dell’obbligo di informazione semestrale da rendere al Ministero della salute, ritenuto lesivo dell’art. 4, comma 1, del citato d.lgs. n. 266 del 1992.
2.2.- Le norme sospettate di illegittimità costituzionale, secondo le ricorrenti, non potrebbero trovare fondamento nella potestà legislativa dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in quanto quest’ultimo non sarebbe applicabile alle Province autonome, né le norme stesse esprimerebbero principi fondamentali della legislazione statale o disposizioni fondamentali delle riforme economico-sociali.
3.- Un secondo gruppo di censure, comuni a tutti i ricorsi, sia pure prospettate in riferimento a distinti parametri, attiene al sistema sanzionatorio delineato dall’art. 1, commi 283 e 284, in relazione alla violazione del divieto di sospendere le attività di prenotazione, nonché ai compiti affidati alla Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni.
Le disposizioni ora richiamate stabiliscono, in particolare, che la predetta Commissione è incaricata di fissare i criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative, previste dal successivo comma 284 e che devono essere applicate dalle Regioni e dalle Province autonome. Alla medesima Commissione sono affidati compiti di promozione di iniziative formative e di informazione per il personale medico e per i soggetti utenti del Servizio sanitario, di monitoraggio, studio e predisposizione di linee-guida per la fissazione di criteri concernente la priorità di appropriatezza delle prestazioni, di forme idonee di controllo dell’appropriatezza delle prescrizioni mediche, nonché di promozione di analoghi organismi a livello regionale e aziendale.
In ordine a tali disposizioni le Province ricorrenti prospettano la violazione delle loro competenze in materia di personale degli enti sanitari e di assistenza sanitaria e ospedaliera (artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 dello statuto di autonomia; art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975), rispetto alle quali la disciplina delle suddette sanzioni amministrative sarebbe accessoria, nonché la violazione degli artt. 3 e 4, comma 1, del d. lgs. n. 266 del 1992, del principio di legalità delle sanzioni amministrative e dell’art. 117, sesto comma, Cost. – invocato anche ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che reca «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» –, non potendosi, inoltre, ravvisare i presupposti per l’applicazione del principio di sussidiarietà ai sensi dell’ art. 118, primo comma, Cost.
4.- La Provincia autonoma di Bolzano prospetta, in particolare, due distinti profili di illegittimità costituzionale del censurato comma 283, da un lato per la parte in cui si demandano alla suddetta Commissione competenze in materia di formazione e addestramento professionale, in quanto riservate alle prerogative provinciali dall’art. 8, numero 29, dello statuto di autonomia, e, dall’altro, in quanto il compito di predisporre le linee-guida in ordine all’appropriatezza delle prestazioni e ai controlli sull’appropriatezza delle prescrizioni sarebbe lesivo delle attribuzioni provinciali in tema di assistenza sanitaria ed ospedaliera, tanto più che le relative disposizioni dovrebbero essere adottate, nella specie, con atto non avente natura legislativa.
5.- In via subordinata, la sola Provincia autonoma di Trento chiede che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale del medesimo art. 1, comma 283, nella parte in cui non prevede che detta Commissione sia istituita, e i suoi componenti siano nominati, con decreto del Ministro della salute, previa intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni.
6.- Sempre in riferimento al sistema sanzionatorio delineato nei commi 283 e 284, la Regione Emilia-Romagna, con il suo ricorso, prospetta la lesione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, a sua volta, denuncia la lesione dell’art. 5, numero 15 (recte: numero 16), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), degli artt. 117, sesto comma e 118, primo comma, Cost. – anche ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001–, nonché del medesimo principio di leale collaborazione.
7.- Un terzo gruppo di censure investe l’art. 1, comma 409, il quale è impugnato dalla sola Provincia autonoma di Bolzano in quanto esso integrerebbe una disciplina di dettaglio lesiva delle proprie competenze in merito all’ordinamento degli uffici provinciali ed alla materia igiene e sanità, assistenza sanitaria e ospedaliera, nonché dell’attribuzione alla Provincia di quote delle entrate tributarie statali (artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 dello statuto di autonomia e art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975).
7.1.- Il citato comma 409, innanzitutto, prevede che sia istituito un repertorio generale dei dispositivi medici, approvato con decreto del Ministro della salute, previo accordo con le Regioni e le Province autonome sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni. In base al combinato disposto di cui alle lettere a) e b) del comma 409, l’iscrizione nel suddetto repertorio costituisce conditio sine qua non affinché il dispositivo medico possa essere acquistato, utilizzato o dispensato nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e, dunque, anche nelle due Province ricorrenti.
La Provincia autonoma di Bolzano ritiene che tale normativa, proprio perché di dettaglio, violerebbe l’art. 9, numero 10, dello statuto di autonomia, in quanto il legislatore statale, nella materia «igiene e sanità», può intervenire solo mediante norme fondamentali delle riforme economico-sociali o principi fondamentali della materia stessa e non anche con disposizioni legislative di dettaglio.
7.2.- Il medesimo comma 409, inoltre, fa obbligo alle Regioni, qualora le Aziende sanitarie omettano di trasmettere al Ministero della salute le previste informazioni sui dispositivi medici, secondo le modalità stabilite con la stessa procedura fissata per la loro classificazione, di adottare i medesimi provvedimenti stabiliti per i direttori generali in caso di inadempimento degli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa sanitaria.
La ricorrente sospetta di illegittimità costituzionale anche tale disposizione, in quanto questa introduce norme di dettaglio nelle materie dell’ordinamento degli uffici provinciali, dell’igiene e sanità e dell’assistenza sanitaria e ospedaliera, di competenza provinciale.
7.3.- Ancora, il comma 409 stabilisce che le aziende che producono o immettono in commercio dispositivi medici dichiarino la spesa annualmente sostenuta per la promozione di tali prodotti presso medici ed operatori sanitari e versino un contributo pari al cinque per cento di detta spesa in conto entrate del bilancio dello Stato. È, altresì, previsto che i proventi derivanti da tali versamenti siano riassegnati, con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, sulle corrispondenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della salute. È poi stabilito che per l’inserimento delle informazioni nella banca dati necessaria alla istituzione e alla gestione del repertorio dei dispositivi medici, i produttori ed i distributori siano tenuti al pagamento di una tariffa di cento euro per ogni dispositivo. Secondo la Provincia ricorrente, anche tali previsioni contrasterebbero con le competenze provinciali in materia di igiene e sanità, nonché con quanto previsto dall’art. 75 dello statuto di autonomia.
8.- In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per l’inammissibilità o l’infondatezza dei ricorsi.
8.1.- Il resistente, nell’esaminare le censure formulate in ordine ai commi 282, 283 e 284, dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, ha osservato che gli stessi contengono, in sintesi, tre nuclei precettivi: il divieto di sospensione delle attività di prenotazione delle prestazioni sanitarie; la istituzione di una complessa organizzazione volta alla predisposizione di linee-guida di fissazione di criteri di priorità e di appropriatezza delle prestazioni, in cui un ruolo centrale è svolto dalla Conferenza Stato-Regioni; la previsione di sanzioni per la violazione del suddetto divieto.
La funzione delle norme impugnate, quindi, è quella di garantire su tutto il territorio nazionale l’adeguatezza delle prestazioni sanitarie e la certezza della loro erogazione nel tempo.
Pertanto, le norme stesse sono espressione di un principio fondamentale della riforma sanitaria di sicura competenza statale.
È pur vero, secondo la difesa dello Stato, che a tali affermazioni di principio si accompagnano alcune previsioni di dettaglio, ma queste ultime sarebbero legittimate dal medesimo principio fondamentale, rispetto al quale appaiono strumentali, e dalla previsione delle intese Stato-Regioni.
Infine, l’Avvocatura dello Stato deduce che, qualora dovesse essere riscontrata una qualche interferenza con le competenze dei ricorrenti enti ad autonomia speciale, soccorrerebbe la norma di chiusura di cui al comma 610 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005.
8.1.- In ordine all’impugnazione dell’art. 1, comma 409, della suddetta legge, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che la disposizione non è estranea alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica, in quanto tende a contenere i costi del Servizio sanitario.
Non si tratterebbe, inoltre, di una normativa di dettaglio, in quanto sarebbe stata emanata nell’esercizio della potestà legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera r), Cost., attenendo non all’organizzazione sanitaria, quanto al coordinamento informatico dei dati dell’amministrazione, che ha come presupposto essenziale la omogeneità dei criteri di raccolta.
Infine, la difesa dello Stato rileva come la esigenza di unitarietà investe tutte le attività strumentalmente collegate, postulando l’accordo Stato-Regioni come valida soluzione collaborativa.
9. – In prossimità dell’udienza tutte le ricorrenti hanno depositato memorie con le quali hanno ribadito le difese svolte nei ricorsi.
9.1.- In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano pone in evidenza che l’art. 1, commi 282, 283 e 284, della legge n. 266 del 2005 contiene norme di dettaglio che ledono le competenze provinciali, come del resto sembra riconosciuto dallo stesso Presidente del Consiglio dei ministri nell’atto di costituzione. La suddetta ricorrente richiama altresì la legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio sanitario provinciale), che all’art. 16 detta una disciplina per i controlli sulle attività delle Aziende sanitarie locali della Provincia. Ricorda, infine, che la legge provinciale 4 gennaio 2000, n. 1 (Riordinamento della struttura dirigenziale amministrativa, tecnica e professionale delle Aziende speciali Unità sanitarie locali), ha istituito, presso il direttore generale, un nucleo di valutazione.
In ordine all’impugnazione del comma 409 del citato art. 1 della legge finanziaria per il 2006, la Provincia autonoma di Bolzano assume, in particolare, che lo stesso non esprime norme fondamentali delle riforme economico-sociali o principi fondamentali, ma una disciplina di estremo dettaglio estranea ad esigenze di coordinamento della finanza pubblica.
9.2.- La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Emilia-Romagna sottolineano di aver mosso specifiche censure alle norme impugnate, non limitandosi a dedurne il carattere di disciplina di dettaglio.
10. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, in prossimità dell’udienza, ha depositato memorie con le quali pone in luce lo stretto collegamento tra la disposizione che reca il divieto di sospendere le prenotazioni delle prestazioni oggetto di livelli essenziali di assistenza e le cosiddette liste di attesa, richiamando in proposito gli Accordi Stato-Regioni del 14 febbraio 2002 e dell’11 luglio 2002.
L’Avvocatura dello Stato invoca, altresì, l’art. 52 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e l’art. 1, comma 172, della legge finanziaria 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), contenenti disposizioni per il contenimento delle suddette liste di attesa.
La difesa statale, altresì, pone in luce il compito di ausilio scientifico a favore delle Regioni e delle Province autonome svolto dalla Commissione sull’appropriatezza delle prescrizioni, ferme restando le competenze amministrativa e legislativa di queste ultime.
In ordine al comma 409, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito il carattere di norma di coordinamento della finanza pubblica, in quanto volta al contenimento della spesa generica e diretta al coordinamento informatico dei dati dell’amministrazione.

1.- Vengono all’esame della Corte quattro ricorsi, rispettivamente proposti dalla Provincia autonoma di Bolzano (ric. n. 33 del 2006), dalla Regione Emilia-Romagna (ric. n. 39 del 2006), dalla Provincia autonoma di Trento (ric. n. 40 del 2006) e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia (ric. n. 41 del 2006), con i quali sono state impugnate, tra le altre, le disposizioni contenute nell’art. 1, commi 282, 283, 284 e 409, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006).

2.- Preliminarmente, riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di legittimità costituzionale promosse con gli stessi ricorsi in riferimento a distinte norme contenute in altri commi del medesimo art. 1 della citata legge finanziaria, si deve disporre la riunione, ai fini di un’unica trattazione, dei quattro ricorsi sopra indicati, in ragione della analogia di gran parte delle questioni prospettate.

3.- Un primo gruppo di censure, proposte dalle Province autonome, riguarda l’art. 1, comma 282, della legge finanziaria per il 2006.
La norma stabilisce che «alle aziende sanitarie ed ospedaliere è vietato sospendere le attività di prenotazione delle prestazioni di cui al (…) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano adottano, sentite le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo (…), disposizioni per regolare i casi in cui la sospensione dell’erogazione delle prestazioni è legata a motivi tecnici, informando successivamente, con cadenza semestrale, il Ministero della salute».
3.1.- Tali disposizioni, secondo le Province ricorrenti, avrebbero carattere di disciplina di dettaglio, pur intervenendo in materia oggetto di legislazione ripartita.
3.1.1.- Ad avviso, in particolare, della Provincia autonoma di Bolzano le stesse sarebbero lesive delle proprie attribuzioni legislative ed amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, di cui agli artt. 9, numero 10, e 16, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità). La previsione dell’obbligo di informazione semestrale da rendere al Ministero della salute, è poi ritenuta lesiva dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento).
3.1.2.- La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, sospetta di illegittimità costituzionale le sole disposizioni contenute nel suddetto art. 1, comma 282, relative al richiamato divieto di sospensione delle prenotazioni e alla previsione di un vincolo procedimentale posto alle attività regolative della ricorrente medesima.
Essa prospetta, segnatamente, la lesione dell’art. 9, numero 10, dello statuto di autonomia, dell’art. 2, comma 1, del citato d.lgs. n. 266 del 1992, in ordine al rapporto tra legislazione nazionale e legislazione provinciale, nonché «delle competenze sul procedimento legislativo, regolamentare e amministrativo» (disciplinate, in particolare, dalle norme statutarie di cui all’art. 54, numeri 1, 2 e 3; all’art. 55, primo comma, e all’art. 31, a sua volta richiamato dall’art. 49).
3.2.- Le norme sospettate di illegittimità costituzionale, secondo le ricorrenti, non potrebbero trovare fondamento nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in quanto quest’ultimo non sarebbe applicabile alle Province autonome, né le norme stesse esprimerebbero principi fondamentali della legislazione statale o costituirebbero norme fondamentali delle riforme economico-sociali.

4.- Specifiche censure, proposte dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, riguardano alcuni compiti attribuiti dall’art. 1, comma 283, alla istituenda Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni.
Ed infatti, detto comma prevede, al primo periodo, che «è istituita la Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni, cui sono affidati compiti di promozione di iniziative formative e di informazione per il personale medico e per i soggetti utenti del Servizio sanitario, di monitoraggio, studio e predisposizione di linee-guida per la fissazione di criteri di priorità di appropriatezza delle prestazioni, di forme idonee di controllo dell’appropriatezza delle prescrizioni delle medesime prestazioni, nonché di promozione di analoghi organismi a livello regionale e aziendale».
4.1.- La Provincia di Bolzano sospetta di illegittimità costituzionale la suddetta disposizione, da un lato, per la parte in cui si demandano alla Commissione competenze in materia di formazione e addestramento professionale, in quanto riservate alle prerogative provinciali dall’art. 8, numero 29, dello statuto di autonomia, e, dall’altro, per il fatto che il compito di predisporre le linee-guida in ordine all’appropriatezza delle prestazioni e ai controlli sull’appropriatezza delle prescrizioni sarebbe lesivo delle attribuzioni provinciali in tema di assistenza sanitaria e ospedaliera, tanto più che le relative disposizioni dovrebbero essere adottate, nella specie, con atto non avente natura legislativa.

5.- Un ulteriore gruppo di censure, comuni a tutti i ricorsi, anche se proposte in riferimento a distinti parametri, attiene sia al sistema sanzionatorio stabilito dall’art. 1, commi 283 e 284, per la violazione del divieto di sospendere le attività di prenotazione, sia ai compiti affidati alla Commissione sull’appropriatezza delle prescrizioni.
5.1.- Il comma 283, al quarto periodo, stabilisce, in particolare, che alla predetta Commissione, istituita con decreto del Ministro della salute, «è (…) affidato il compito di fissare i criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative previste dal comma 284».
Il richiamato comma 284 prevede, a sua volta, che «ai soggetti responsabili delle violazioni al divieto di cui al comma 282 è applicata la sanzione amministrativa da un minimo di 1.000 euro ad un massimo di 6.000 euro. Ai soggetti responsabili delle violazioni all’obbligo di cui all’articolo 3, comma 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, è applicata la sanzione amministrativa da un minimo di 5.000 euro ad un massimo di 20.000 euro. Spetta alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano l’applicazione delle sanzioni di cui al presente comma, secondo i criteri fissati dalla Commissione prevista dal comma 283».
5.2.- La Provincia autonoma di Bolzano prospetta la lesione degli artt. 8, numero 1; 9, numero 10 e 16 dello statuto di autonomia – in quanto le sanzioni amministrative attengono a materie riservate alla propria potestà legislativa, relative al personale degli enti sanitari della Provincia e all’assistenza sanitaria e ospedaliera –, nonché dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, parametro quest’ultimo richiamato con specifico riguardo alla prevista sottoposizione della Provincia, in sede di applicazione delle sanzioni amministrative, ai criteri fissati dalla Commissione.
5.3.- La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, deduce che non sussiste alcun titolo di legittimazione che consenta allo Stato di imporsi, mediante l’indicato strumento, sull’attività amministrativa della Provincia.
Ed infatti, il limite dei principi fondamentali esclude la possibilità di avvalersi di atti diversi da quelli legislativi, e l’art. 117, sesto comma, Cost., richiamato ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), vieta allo Stato, nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente o residuale, di esercitare la potestà regolamentare. La fissazione dei predetti criteri contrasterebbe, altresì, con l’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Deduce infine che, in ogni caso, l’intreccio degli interessi imporrebbe che la Commissione fosse istituita e nominata previa intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni.
5.4.- Sempre in riferimento al compito attribuito alla Commissione di fissare i criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative, la Regione Emilia-Romagna prospetta la lesione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, Cost., nonché, in ordine alle modalità di nomina della Commissione, del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
5.5.- La Regione Friuli-Venezia Giulia, infine, sempre per quanto attiene ai suddetti criteri, denuncia la lesione dell’art. 5, numero 15 (recte: numero 16), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), degli artt. 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, nonché del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.

6.- Un ultimo gruppo di censure investe l’art. 1, comma 409, il quale è impugnato dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, in quanto esso integrerebbe una disciplina di dettaglio lesiva delle competenze provinciali in merito all’ordinamento degli uffici provinciali ed alla materia igiene e sanità, assistenza sanitaria e ospedaliera, nonché della attribuzione alla Provincia di quote delle entrate tributarie statali (artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 dello statuto di autonomia; art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975).
6.1.- Il citato comma 409, innanzitutto, prevede che sia istituito un repertorio generale dei dispositivi medici, approvato con decreto del Ministro della salute, previo accordo con le Regioni e le Province autonome sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni (lettere a e b). In base al combinato disposto di cui alle citate lettere a) e b) del comma 409, l’iscrizione nel suddetto repertorio costituisce condizione affinché il dispositivo medico possa essere acquistato, utilizzato o dispensato nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e, dunque, anche nelle due Province autonome.
La Provincia ricorrente ritiene che tale normativa, proprio perché di dettaglio, violi l’art. 9, numero 10, dello statuto speciale, in quanto il legislatore statale nella materia «igiene e sanità» può intervenire solo mediante norme fondamentali delle riforme economico-sociali o principi fondamentali della materia stessa e non anche con disposizioni legislative di dettaglio.
6.2.- Il medesimo comma 409, inoltre, prevede alcuni adempimenti a carico delle Aziende sanitarie e fa obbligo alle Regioni, qualora queste ultime omettano di trasmettere al Ministero della salute le previste informazioni sui dispositivi medici, secondo le modalità stabilite con la stessa procedura fissata per la loro classificazione, di adottare le medesime sanzioni stabilite per i direttori generali in caso di inadempimento degli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa sanitaria (lettera a, numero 2).
La ricorrente sospetta di illegittimità costituzionale anche tale disposizione, in quanto essa introduce norme di dettaglio nelle materie dell’ordinamento degli uffici provinciali, dell’igiene e sanità e dell’assistenza sanitaria e ospedaliera, di competenza provinciale.
6.3.- Il comma 409 stabilisce, inoltre, che le aziende che producono e immettono in commercio dispositivi medici dichiarino la spesa annualmente sostenuta per la promozione di tali prodotti presso medici e operatori sanitari e versino un contributo pari al cinque per cento di detta spesa in conto entrate del bilancio dello Stato. È, altresì, previsto che i proventi derivanti da tali versamenti siano «riassegnati, con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, sulle corrispondenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della salute» (lettera d). È poi stabilito che, per l’inserimento delle informazioni nella banca dati necessaria alla istituzione e alla gestione del repertorio dei dispositivi medici, i produttori ed i distributori siano tenuti al pagamento di una tariffa di cento euro per ogni dispositivo (lettera e).
Secondo la Provincia ricorrente, anche tali previsioni contrasterebbero con le competenze provinciali in materia di igiene e sanità, nonché con quanto previsto dall’art. 75 dello statuto di autonomia.

7.- Tanto premesso, viene, innanzitutto, in esame la questione di legittimità costituzionale promossa dalle due Province autonome in ordine al comma 282 dell’art.1 della legge n. 266 del 2005.
Come si è accennato, le doglianze delle ricorrenti si incentrano sul divieto di sospendere le attività di prenotazione delle prestazioni oggetto dei livelli essenziali di assistenza sanitaria; sulla previsione di una disciplina per stabilire i casi in cui detta sospensione è consentita, in quanto dovuta a motivi tecnici, da adottare sentite le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti; sulla informazione semestrale da rendere al Ministero della salute in merito.
Le ricorrenti, nel dedurre la illegittimità costituzionale delle citate disposizioni, invocano le proprie prerogative come delineate dallo statuto di autonomia e dalle relative norme di attuazione.

8.- In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione proposta dall’Avvocatura dello Stato in ordine alla non applicabilità delle disposizioni in esame alle Province autonome ricorrenti, che si basa sull’art. 1, comma 610, della medesima legge finanziaria per il 2006, secondo cui «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti».
Come già ritenuto in analoghe fattispecie, detta previsione deve ritenersi generica rispetto a norme del medesimo testo di legge che risultano formulate in termini inequivoci come riferite a tutte le Regioni (sentenze numeri 105 del 2007, 134 e 88 del 2006).

9.- La questione di costituzionalità del comma 282, nella parte in cui prescrive il divieto della sospensione delle attività di prenotazione delle prestazioni aventi ad oggetto i livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) sanitari, non è fondata.
9.1.- Il divieto in questione, in quanto volto ad impedire il “blocco” delle cosiddette liste di attesa, è preordinato a consentire la fruizione, in modo continuativo, da parte degli utenti del Servizio sanitario, delle prestazioni costituenti livelli essenziali di assistenza sanitaria, salvo che motivi di ordine tecnico impongano tale blocco. La disposizione impugnata, pur intersecando la sfera di competenza legislativa concorrente assegnata dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione alle due Province autonome ricorrenti nelle materie «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera», nonché in quella relativa al funzionamento e alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari, rinviene, tuttavia, il suo prevalente titolo di legittimazione nella competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Competenza, questa, che, come di seguito sarà specificato, deve ritenersi operante anche in relazione alle suddette Province autonome, in ragione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
9.2.- Né è conferente, in merito, quanto argomentato dalle ricorrenti con riguardo alla sentenza di questa Corte n. 145 del 2005.
In tale sentenza la Corte, dopo aver richiamato l’art. 2, commi 1 e 4, del decreto legislativo n. 266 del 1992, quale normativa che esclude in via generale l’immediata applicabilità alle Province autonome della legislazione statale, sancendo solo un obbligo di adeguamento della legislazione regionale e provinciale alle condizioni e nei limiti specificati in tale normativa, ha esaminato la problematica dell’applicabilità dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., rispetto ad un ambito di disciplina diverso da quello in esame, vale a dire al settore dell’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici. Da ciò consegue che la pronuncia stessa non può essere utilmente invocata nel caso qui in contestazione, che attiene specificamente alla tematica, del tutto diversa, dei livelli essenziali di assistenza nella sanità.
9.3.- Occorre, invece, ribadire quanto questa Corte ha già avuto modo di affermare, e cioè che la competenza legislativa concorrente concernente la «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione) è «assai più ampia» rispetto a quella precedente dell’«assistenza ospedaliera» (sentenze numeri 134 del 2006 e 270 del 2005), ed esprime «l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Ciò comporta che, anche in riferimento alle attribuzioni proprie delle Province autonome, l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 trovi fondamento nella maggiore estensione della «tutela della salute» rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria (sentenza n. 134 del 2006).
La riconduzione delle attribuzioni in materia sanitaria delle Province ricorrenti all’art. 117, terzo comma, Cost. implica l’assoggettamento delle stesse ai limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V, e, in particolare, all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, alla quale, come si è affermato, va ricondotta la previsione del divieto in esame.
9.4.- Va, infine, rilevato, come la sentenza n. 80 del 2007, richiamata nel corso dell’udienza dalla difesa della Provincia autonoma di Bolzano – avente ad oggetto, ancora in materia di L.E.A. sanitari, un conflitto di attribuzione tra la medesima ricorrente e lo Stato – abbia ritenuto sussistente «la competenza delle Province autonome quanto all’attività di verifica delle liste di attesa, data la stretta inerenza di queste ultime con la “garanzia” della erogazione delle prestazioni sanitarie, secondo standard non inferiori a quelli previsti a livello nazionale o comunitario, che esse sono tenute ad assicurare».
È, quindi, da rimarcare che detta pronuncia è intervenuta in ordine ad atti incidenti sul potere delle Province di verifica dell’attività svolta dalle Aziende sanitarie locali e dalle Aziende ospedaliere, con specifico riguardo al settore concernente i tempi di attesa relativi all’attività di erogazione delle prestazioni di assistenza sanitaria.
Ben diverso è l’ambito della disposizione qui in esame, la quale attiene alla continuità ed effettività della prestazione dei L.E.A., giacché individua appunto nella continuità della erogazione delle prestazioni sanitarie un livello essenziale di fruizione degli stessi.

10.- Fondata, invece, deve ritenersi la questione di legittimità costituzionale relativa al vincolo procedurale imposto dall’art. 1, comma 282, secondo periodo, nella adozione delle disposizioni finalizzate a regolare i casi in cui la sospensione dell’erogazione delle prestazioni sia legata a motivi tecnici, limite costituito dalla necessità di sentire «le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206».
Come si è già affermato, nel caso in esame viene in rilievo un concorso di competenze legislative che rende necessario fare applicazione del principio di prevalenza, nonché, in particolare, in ragione dell’intreccio delle discipline, del criterio di leale cooperazione (si vedano, ex multis, le sentenze numeri 133 del 2006 e 231 del 2005).
La competenza statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non può, pertanto, giustificare, nella fattispecie in questione, una disciplina, marcatamente dettagliata, quale è quella che impone il rispetto di determinate modalità procedurali nell’emanazione di disposizioni per regolare i casi in cui la sospensione dell’erogazione delle prestazioni sanitarie è consentita per la sussistenza di motivi di natura tecnica.
La disposizione impugnata, pertanto, deve ritenersi illegittima nella parte in cui prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute, al fine di disporre la sospensione delle liste di attesa per motivi tecnici, a sentire le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206.

11.- Non fondata deve, invece, ritenersi la questione di legittimità costituzionale del medesimo comma 282 nella parte in cui stabilisce che anche le Province autonome informano «successivamente, con cadenza semestrale, il Ministero della salute secondo quanto disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 2002», in merito alla sospensione delle prenotazioni dovuta a motivi tecnici.
Si tratta, infatti, di una previsione che introduce un meccanismo di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, in linea con quanto previsto dall’allegato 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001 – come modificato dal suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 aprile 2002 – recante «Linee guida sui criteri di priorità per l’accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa», e che al punto 6 prevede che «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad attivare sistemi di monitoraggio dei tempi e dei procedimenti trasmettendo i relativi dati al Ministero della salute».

12.- Tutte le ricorrenti impugnano, sia pure per diversi profili, i commi 283 e 284 dell’art. 1 della legge contestata.
12.1.- Una prima questione, proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano, riguarda l’attribuzione, alla Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni, di compiti di promozione di iniziative formative e di informazione per il personale medico e per gli utenti del Servizio sanitario, studio e predisposizione di linee-guida per la fissazione di criteri di priorità relativi alla appropriatezza delle prescrizioni, di forme di controllo di tale appropriatezza, nonché di promozione di analoghi meccanismi a livello regionale e aziendale.
12.2.- Una ulteriore questione, sostanzialmente comune sia alle Province autonome che alle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, riguarda il sistema sanzionatorio previsto dai citati commi, in forza del quale è attribuito alla suddetta Commissione il compito di fissare i criteri per la determinazione e l’applicazione, da parte delle Regioni e delle Province autonome, delle sanzioni stabilite per la violazione del divieto di sospendere le prenotazioni nelle liste di attesa.
12.2.1.- Tuttavia, mentre la Provincia autonoma di Bolzano censura sia la previsione delle sanzioni amministrative di cui al comma 284, sia l’attribuzione alla Commissione della determinazione dei criteri per l’applicazione delle stesse, le altre ricorrenti sospettano di illegittimità costituzionale solo la richiamata fissazione dei suddetti criteri.
12.2.2.- Infine, altro profilo di censura attiene alle modalità di nomina della Commissione stessa, in quanto la Provincia autonoma di Trento e le Regioni ricorrenti si dolgono della mancata previsione di meccanismi che consentano l’applicazione del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.

13.- La questione relativa ai compiti attribuiti alla predetta Commissione, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano, non è fondata.
La norma impugnata ha carattere meramente propulsivo e propositivo, tendendo unicamente a sollecitare – nell’ottica del principio di leale collaborazione – lo svolgimento delle iniziative ivi indicate, sicchè essa non invade le competenze provinciali, né si sovrappone alle stesse. Esula, pertanto, dai compiti della Commissione l’adozione diretta di misure amministrative attuative, le quali restano di spettanza delle autorità che ne sono titolari.
Va, altresì, rilevato, con riguardo al compito di mero studio e predisposizione di linee-guida in ordine al settore dell’appropriatezza delle prestazioni e delle relative prescrizioni, che le stesse devono essere approvate con decreto del Ministro della salute, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, e quindi mediante un procedimento fondato su un meccanismo di garanzia dell’attuazione del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Non è dato ravvisare, pertanto, alcun vulnus a competenze provinciali, costituzionalmente garantite, per effetto delle disposizioni oggetto di censura.

14.- Come si è dianzi rilevato, è sospettato di illegittimità costituzionale il combinato disposto dei commi 283 e 284, in ragione del complessivo sistema sanzionatorio ivi previsto, oltre che del ruolo svolto in merito dalla suddetta Commissione.
14.1- La questione non è fondata.
Questa Corte ha più volte affermato che la regolamentazione delle sanzioni amministrative spetta al soggetto nella cui sfera di autonomia rientra la disciplina della materia, la inosservanza della quale determina l’atto sanzionabile (sentenze numeri 384 del 2005 e 12 del 2004).
La pertinenza del divieto di sospendere le prenotazioni delle prestazioni costituenti livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo quanto si è prima affermato, alla materia di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., radica la potestà legislativa statale in ordine anche alle relative sanzioni amministrative.
Conseguentemente, deve ritenersi immune da censure anche la parte del comma in esame che affida alla Commissione sull’appropriatezza delle prescrizioni sanitarie il compito di elaborare i criteri per la determinazione e l’applicazione delle sanzioni amministrative previste per l’ipotesi di violazione del divieto di sospendere l’operatività delle liste di attesa; compito che non dà luogo all’esercizio di potestà regolamentare da parte della Commissione stessa, ma al quale può essere attribuito rilievo meramente endoprocedimentale in una materia di competenza dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Analogamente, deve ritenersi destituita di fondamento la censura relativa sia alla composizione della Commissione, sia alla modalità di nomina dei suoi componenti.
Proprio perchè si tratta dell’esercizio di una competenza statale, trova giustificazione, anche sotto l’indicato aspetto, la norma censurata.
D’altronde, la previsione della partecipazione alla Commissione anche di rappresentanti designati dalla Conferenza permanente Stato-Regioni può ritenersi, nella specie, adeguato strumento di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Le considerazioni innanzi svolte valgono, oltre che per la Regione Emilia-Romagna e dunque per le Regioni a statuto ordinario, più in generale, anche per la Regione Friuli-Venezia Giulia, nei cui confronti trova applicazione il novellato art. 117 Cost., ai sensi dell’ art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, pur in presenza di una sua potestà legislativa statutaria in materia di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 5, numero 16, dello statuto di autonomia).

15.- Da ultimo, quanto al gruppo di censure concernenti la questione di costituzionalità del comma 409 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, proposte dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, deve essere valutato, in via preliminare, l’effetto, nel presente giudizio, della disposizione sopravvenuta in corso di causa, con la quale è stata operata la integrale sostituzione del comma stesso.
15.1.- La legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), con l’art. 1, comma 825, ha novellato l’impugnato comma 409, lasciando sostanzialmente inalterate le lettere a) e b), modificando, in modo significativo, la lettera c), e sostituendo integralmente le lettere d) ed e).
Nello specifico, la lettera c) è stata modificata disponendosi che le aziende, le quali commercializzano i «dispositivi medico-diagnostici in vitro e i dispositivi su misura», vengono ricomprese tra quelle tenute all’autocertificazione, che è funzionale al versamento del contributo del cinque per cento posto a loro carico. La lettera d), a sua volta, prevede, da un lato, una maggiorazione del suddetto importo in caso di ritardo nel pagamento e una sanzione amministrativa nel caso di mancato pagamento del contributo, e stabilisce, dall’altro, che detti proventi devono essere «utilizzati dalla Direzione generale dei farmaci e dispositivi medici per il miglioramento e il potenziamento della attività del settore dei dispositivi medici, con particolare riguardo alle attività di sorveglianza del mercato, anche attraverso l’aggiornamento e la manutenzione della classificazione nazionale dei dispositivi e la manutenzione del repertorio generale (…), alla attività di vigilanza sugli incidenti, alla formazione del personale ispettivo, all’attività di informazione nei riguardi degli operatori professionali e del pubblico, alla effettuazione di studi in materia di valutazione tecnologica, alla istituzione di registri di patologie che implichino l’utilizzazione di dispositivi medici, nonché per la stipula di convenzioni con università e istituti di ricerca o con esperti del settore». Infine, è stata modificata la lettera e), prevedendosi, in particolare, che i proventi derivanti dal versamento della tariffa debbano essere «utilizzati dalla Direzione generale dei farmaci e dispositivi medici per la manutenzione del repertorio generale (…)».
15.2.- Orbene, questa Corte ha affermato, con giurisprudenza costante, che, in forza del principio di effettività della tutela delle parti nei giudizi in via di azione, s’impone il trasferimento della questione alla norma che, sebbene portata da un atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive immutata nel suo contenuto precettivo (sentenze numeri 449 del 2006, 424 del 2004 e 533 del 2002). Tuttavia, nella specie, il nuovo testo del comma 409 modifica sostanzialmente, ancorché in modo non satisfattivo, il contenuto del testo originario, ragione per cui il trasferimento della questione, lungi dal garantire il richiamato principio di effettività, supplirebbe impropriamente all’onere di impugnazione gravante sulle parti (ordinanza n. 137 del 2004).
Né, sotto altro aspetto, come si può desumere dal rilevato carattere non satisfattivo del ius superveniens, si può procedere ad una declaratoria di cessazione della materia del contendere.
Pertanto, lo scrutinio di costituzionalità deve essere effettuato sul testo originario dell’art. 1, comma 409, della legge n. 266 del 2005.
15.3.- Ciò precisato, va chiarito che la ricorrente, come si è già accennato, si duole dell’introduzione, ai sensi del comma 409 in questione, di un sistema normativo che, nel condizionare l’acquisto, l’utilizzazione o la dispensa dei dispositivi medici all’iscrizione degli stessi in un repertorio nazionale, formato a livello centrale, sia pure con la previsione di un meccanismo di coinvolgimento delle Regioni, quale l’accordo tra lo Stato e le Regioni medesime, limiterebbe eccessivamente le scelte gestionali e di spesa delle Aziende sanitarie locali, incidendo anche sulla competenza della ricorrente relativa all’ordinamento degli uffici provinciali, nonché in materia di igiene e sanità e assistenza sanitaria e ospedaliera.
La ricorrente lamenta, altresì, che il contributo calcolato sulle spese promozionali e la tariffa per l’inserimento dei dispositivi nell’albo nazionale, posti a carico dei produttori e dei distributori operanti in ambito provinciale, ridurrebbero le entrate della Provincia medesima, dal momento che la norma impugnata non richiama l’art. 75, primo comma, lettera g), e secondo comma, dello statuto di autonomia, secondo il quale sono attribuiti alle due Province i nove decimi del gettito delle entrate tributarie dello Stato, comunque denominate, percette nei rispettivi territori.

16.- La previsione di un repertorio nazionale generale dei dispositivi medici, realizzato previo accordo Stato-Regioni, idoneo a costituire una sorta di albo degli stessi, ai fini dell’approvvigionamento delle Aziende sanitarie locali e delle necessarie attività di monitoraggio e acquisizione dei dati per tenerlo aggiornato, rappresenta un dato di novità, volto a creare una sinergia tra esigenze di verifica a livello centrale dell’idoneità e adeguatezza dei dispositivi medici, a fini di tutela della salute, ed esigenze di contenimento della spesa sanitaria, allo scopo di garantire, tendenzialmente, il prodotto migliore al prezzo più conveniente.
Come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la sentenza n. 111 del 2005, non appare dubbio che nel sistema di assistenza sanitaria – delineato dal legislatore nazionale fin dalla emanazione della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario nazionale) – l’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario. Di qui la necessità di individuare strumenti che, pur nel rispetto di esigenze minime, di carattere primario e fondamentale, del settore sanitario, coinvolgenti il «nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana» (sentenza n. 509 del 2000), operino come limite oggettivo alla pienezza della tutela sanitaria degli utenti del servizio.
16.1.- Per cogliere, in particolare, la rilevanza, anche quanto ai profili inerenti alla complessiva spesa sanitaria, dei dispositivi medici, occorre ricordarne la definizione fissata dal decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 46 (Attuazione della direttiva 93/42/CEE, concernente i dispositivi medici).
Ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera a), del suddetto d.lgs. è «dispositivo medico: qualsiasi strumento, apparecchio, impianto, sostanza o altro prodotto, utilizzato da solo o in combinazione, compreso il software informatico impiegato per il corretto funzionamento, e destinato dal fabbricante ad essere impiegato nell’uomo a scopo di diagnosi, prevenzione, controllo, terapia o attenuazione di una malattia; di diagnosi, controllo, terapia, attenuazione o compensazione di una ferita o di un handicap; di studio, sostituzione o modifica dell’anatomia o di un processo fisiologico; di intervento sul concepimento, il quale prodotto non eserciti l’azione principale, nel o sul corpo umano, cui è destinato, con mezzi farmacologici o immunologici né mediante processo metabolico ma la cui funzione possa essere coadiuvata da tali mezzi».
È, dunque, evidente, in rapporto alla ampiezza della definizione normativa dei dispositivi medici, quale forte incidenza abbia la spesa per la loro acquisizione ad opera delle strutture di sanità pubblica per i bilanci delle stesse. Di qui l’esigenza di un intervento normativo teso, da un lato, al contenimento della spesa sanitaria e, dall’altro, alla sua intrinseca razionalizzazione.
16.2.- Tanto premesso, si può passare all’esame delle singole censure formulate dalla Provincia autonoma di Bolzano.
16.3.- La Provincia ricorrente assume, innanzitutto, che il combinato disposto delle lettere a) e b) del comma in esame violerebbe l’art. 9, numero 10, dello statuto di autonomia che, come si è precisato, riserva alla potestà legislativa provinciale la materia «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera».
Il precetto in questione, che condiziona l’acquisto, l’utilizzazione o la dispensa dei dispositivi medici, nell’ambito del Servizio sanitario, all’inserimento degli stessi nel repertorio nazionale, sarebbe lesivo, in quanto di dettaglio, delle prerogative statutarie, mentre lo Stato potrebbe intervenire in materia solo adottando norme fondamentali di riforme economico-sociali o principi fondamentali.
16.4.- La questione non è fondata.
Va rilevato che, proprio in ragione del tenore della norma impugnata, che è stata prevista per il perseguimento delle indicate finalità di razionalizzazione degli acquisti e di contenimento della spesa sanitaria, la disposizione qui censurata investe due diversi ambiti materiali. Da un lato, essa costituisce espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall’altro, afferisce alla tutela della salute, materie entrambe oggetto di potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Da ciò consegue che, vertendosi in materie di legislazione concorrente, lo Stato è legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per le Regioni e per le Province autonome.
16.6.- Alla luce delle considerazioni che precedono, la normativa qui oggetto di impugnazione, in ragione delle finalità del previsto vincolo, riveste in via prevalente natura di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica che, attraverso una razionalizzazione del sistema, tende ad un contenimento della spesa sanitaria. D’altronde, questa Corte ha già avuto modo di affermare, con riguardo a fattispecie per certi versi analoghe, che «non è contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti» (sentenza n. 36 del 2004; si veda, altresì, la sentenza n. 417 del 2005). Né è senza significato che, ai sensi delle stesse lettere a) e b), del medesimo comma 409, la classificazione dei dispositivi è approvata, e il repertorio generale è istituito, previo accordo, sancito dalla Conferenza Stato-Regioni, e dunque con un meccanismo idoneo a garantire il pieno coinvolgimento, sotto l’aspetto della leale collaborazione istituzionale, delle Regioni e delle Province autonome.
Pertanto, la norma impugnata, non solo perchè è espressione di potestà legislativa statale, ma anche perché risulta comunque inserita in un ambito che valorizza meccanismi di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, si sottrae alle censure di illegittimità costituzionale prospettate dalla ricorrente.
16.7.- Queste stesse considerazioni valgono a fugare il dubbio di costituzionalità, riferito specificamente ai numeri 1 e 2 della censurata lettera a), avanzato in relazione anche alla dedotta violazione della competenza provinciale in materia di ordinamento degli uffici.

17.- Le lettere d) ed e) del comma 409 sono, inoltre, sospettate di illegittimità costituzionale in quanto, in asserito contrasto con l’art. 75, primo comma, lettera g), e secondo comma, dello statuto di autonomia, non prevedono, in relazione ai prelievi disposti a carico delle aziende che producono o immettono in commercio dispositivi medici, la compartecipazione della Provincia al gettito nei limiti fissati dallo statuto stesso.
17.1.- La questione relativa alla lettera d) del suddetto comma 409 è inammissibile.
17.2.- La disposizione impugnata, a differenza di quanto previsto nel suo nuovo testo (quello risultante dalla legge finanziaria per il 2007 ed estraneo, per le ragioni già precisate, all’ambito del presente giudizio), lungi dallo stabilire vincoli di destinazione del gettito derivante dal contributo previsto a carico di coloro che producono o immettono in commercio dispositivi medici, disciplina soltanto la fase della entrata tributaria, ma non incide sulle modalità del successivo riparto del gettito, per cui la stessa non può ritenersi idonea a violare il parametro di cui all’art. 75, primo comma, lettera g), e secondo comma, dello statuto di autonomia. E risulta attinente ancora alla fase del prelievo, e non a quella della successiva utilizzazione, che – sulla base della originaria previsione – rimane sostanzialmente impregiudicata, anche la norma secondo la quale «i proventi derivanti da tali versamenti sono riassegnati, con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, sulle corrispondenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della salute», senza alcuna indicazione circa la loro utilizzazione.
Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, deve concludersi che non sussiste un interesse giuridicamente rilevante della ricorrente ad ottenere la caducazione delle impugnate disposizioni contenute nella lettera d) del comma 409, nel suo testo originario.
17.3.- Infine, non è fondata la questione di costituzionalità proposta in ordine al comma 409, lettera e).
La prevista tariffa costituisce, infatti, semplice corrispettivo per l’erogazione di un servizio; corrispettivo che è privo, quindi, di carattere tributario data la sua natura di prezzo. Di conseguenza, non può trovare applicazione, nella specie, la citata disposizione dell’art. 75 dello statuto di autonomia.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi, relativamente all’art. 1, commi 282, 283, 284 e 409 della legge n. 266 del 2005,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 282, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), limitatamente alle parole «sentite le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell’elenco previsto dall’articolo 137 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206»;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 409, lettera d), della predetta legge n. 266 del 2005, promossa dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le ulteriori questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 282, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 9, numero 10; 16; 31; 49; 54, numeri 1, 2 e 3; 55, primo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, all’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, e agli artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 283 e 284, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento agli artt. 8, numeri 1 e 29; 9, numero 10; 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, all’ art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, agli artt. 3 e 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, all’art. 5, numero 16, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondate le ulteriori questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 409, della legge n. 266 del 2005, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 del d.P.R. n. 670 del 1972 e all’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria l’8 maggio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/5/2007 n.162 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. E. Di Santo Est.
Ricorsi riuniti proposti da :
Congregazione di S. Francesco di Assisi, detta “dei Vanchetoni”ed altri (Avv.ti V.D. Gesmundo e G. Calugi) contro il Sindaco di Firenze (non costituito), il Comune di Firenze (Avv.ti C. Visciola ed S. Peruzzi), l’Assessore alla Sicurezza Sociale del Comune di Firenze (non costituito), la Congregazione di S. Francesco per l’insegnamento della dottrina cristiana, detta “dei Vanchetoni” (non costituita), il Rag. E. Barbieri (non costituito) la Regione Toscana (Avv.ti L. Bora e V. Console) e nei confronti dell’Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza Educatorio della SS. Concezione detto Di Fuligno (non costituita)

sulla natura privata della Congregazione di San Francesco d’Assisi detta “dei Vanchetoni” e sul conseguente illegittimo scioglimento da parte del Sindaco

1. Giustizia amministrativa – Legittimazione ed interesse processuale – Impugnazione degli atti di scioglimento e commissariamento di enti –Componenti gli organi disciolti – Sussistenza
2. Assistenza e previdenza – Enti pubblici di previdenza ed assistenza – IPAB – Congregazione di San Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni” – Scioglimento e commissariamento da parte del Sindaco del Comune di Firenze – Legge 6972/1890 (c.d. legge Crispi) – Natura privata della Congregazione – Illegittimità per carenza dei presupposti

1. Nell’ipotesi di scioglimento e di commissariamento di enti i componenti gli organi disciolti sono legittimati a ricorrere avverso gli atti di scioglimento dell’organo, in quanto tali atti sono lesivi della loro posizione di soggetti titolari dello jus ad officium, nonché di soggetti incardinati in un munus pubblico

2. Sono illegittimi i provvedimenti con cui il Sindaco del Comune di Firenze ha sciolto il Consiglio di amministrazione della Congregazione di San Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni” ed ha commissariato (dal 1999 al 2002) tale Congregazione. Difatti quest’ultima risulta avere indubbiamente natura privata, essendo in possesso di tutti i requisiti individuati dalla giurisprudenza (e ribaditi dal D.P.C.M. 16 febbraio 1990), ai fini dell’accertamento della natura privata di un Ente, e pertanto sussiste, nella specie, l’assoluta carenza del presupposto essenziale per l’esercizio dei poteri di vigilanza, controllo ed estinzione delle IPAB, previsti dalla legge n. 6972/1890 (c.d. legge Crispi) e dalla legislazione regionale in materia.

sulla natura privata della Congregazione di San Francesco d’Assisi detta “dei Vanchetoni” e sul conseguente illegittimo scioglimento da parte del Sindaco

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA

– I^ SEZ. –

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi nn. 2782/1999, 903/2000 e 2091/2002 proposti
quanto al ricorso n. 2782/1999 da
CONGREGAZIONE DI S. FRANCESCO DI ASSISI, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Guardiano – Presidente, Marco Pratesi,
e dai
Signori PRATESI Marco, CAMMILLI Daniele, CALABRI Mara e CAMPIGLI Mauro, nella loro qualità di componenti del Consiglio di amministrazione in carica e Confratelli della Congregazione di S. Francesco di Assisi, detta “dei Vanchetoni”, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Vittorio D. Gesmundo e Giovanni Calugi ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;

contro

– il Sindaco di Firenze, non costituitosi in giudizio;

– il Comune di Firenze, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Claudio Visciola ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio legale dell’Ente in Firenze, Piazza della Signoria (Palazzo Vecchio);

– l’Assessore alla Sicurezza Sociale del Comune di Firenze, non costituitosi in giudizio;

– la Congregazione di S. Francesco per l’insegnamento della dottrina cristiana, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Commissario straordinario, Rag. Ezio Barbieri, non costituitasi in giudizio;
– il Rag. Ezio Barbieri, nella sua qualità di Commissario straordinario della Congregazione di S. Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni”, non costituitosi in giudizio;

quanto al ricorso n. 903/2000, nonché ai primi, secondi e terzi motivi aggiunti al medesimo ricorso, da

CONGREGAZIONE DI S. FRANCESCO DI ASSISI, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Guardiano – Presidente, Marco Pratesi,
e dai

Signori PRATESI Marco, CAMMILLI Daniele, CALABRI Mara, LUCIANO Sebastiano e CAMPIGLI Mauro, nella loro qualità di componenti del Consiglio e Confratelli della Congregazione di S. Francesco di Assisi, detta “dei Vanchetoni”, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Vittorio D. Gesmundo e Giovanni Calugi ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;

contro

– il Sindaco di Firenze, non costituitosi in giudizio;

– il Comune di Firenze, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Claudio Visciola e Sergio Peruzzi ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio legale dell’Ente in Firenze, Piazza della Signoria (P

– la Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t. in carica, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Lucia Bora e Vanna Console ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Regione Toscana i

– la Congregazione di S. Francesco per l’insegnamento della dottrina cristiana, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Commissario straordinario, Rag. Ezio Barbieri, non costituitasi in giudizio;
– il Rag. Ezio Barbieri, nella sua qualità di Commissario straordinario della Congregazione di S. Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni”, non costituitosi in giudizio;
e n. c. di

quanto ai terzi motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000

– Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza Educatorio della SS. Concezione detto Di Fuligno, non costituitasi in giudizio;

quanto al ricorso n. 2091/2002 da

CONGREGAZIONE DI S. FRANCESCO DI ASSISI, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Guardiano – Presidente, Marco Pratesi,
e dai
Signori PRATESI Marco, CAMMILLI Daniele, CALABRI Mara, LUCIANO Sebastiano e CAMPIGLI Mauro, nella loro qualità di componenti del Consiglio e Confratelli della Congregazione di S. Francesco di Assisi, detta “dei Vanchetoni”,tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Vittorio D. Gesmundo e Giovanni Calugi ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;

contro

– il Sindaco di Firenze, non costituitosi in giudizio;

– il Comune di Firenze, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Claudio Visciola e Sergio Peruzzi ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio legale dell’Ente in Firenze, Piazza della Signoria (P

– la Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t. in carica, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv. Lucia Bora ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Regione Toscana in Firenze, Via Cavo

– la Congregazione di S. Francesco per l’insegnamento della dottrina cristiana, detta “dei Vanchetoni”, in persona del Commissario straordinario, Rag. Ezio Barbieri, non costituitasi in giudizio;

– il Rag. Ezio Barbieri, nella sua qualità di Commissario straordinario della Congregazione di S. Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni”, non costituitosi in giudizio;
e n. c. di

– Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza Educatorio della SS. Concezione detto Di Fuligno, non costituitasi in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO
quanto al ricorso n. 2782/1999
– dell’ordinanza n. 4848 del 13 luglio 1999 del Sindaco di Firenze, nella parte in cui il Sindaco ha ordinato “di sciogliere il Consiglio di amministrazione della IPAB Congregazione di S. Francesco detta dei Vanchetoni; di nominare il rag. Ezio Barbieri …
– di ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso al precedente e, in particolare della ordinanza n. 5535 del 12 agosto 1999, nella parte in cui il Sindaco ha ordinato che “l’incarico al rag. Ezio Barbieri di cui all’ordinanza n. 4848/99
quanto al ricorso n. 903/2000
– dell’ordinanza n. 942 dell’11 febbraio 2000 del Sindaco del Comune di Firenze, notificata ai ricorrenti il giorno 21 febbraio 2000, con cui si è ordinato, tra l’altro, “di rinnovare al Rag. Ezio Barbieri … l’incarico di Commissario Straordinario dell’IP
– e di ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso al precedente, anche sconosciuto ai ricorrenti, e, per quanto occorrer possa:
– della relazione finale redatta dal Commissario Straordinario della Congregazione dei Vanchetoni;
– dei criteri della Commissione consiliare “servizi socio-sanitari” in materia di indirizzi di riorganizzazione delle IPAB, approvati l’11 luglio 1997, richiamati nella motivazione del provvedimento impugnato;
quanto ai primi motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000
– del provvedimento con il quale il Sindaco di Firenze ha prorogato – dopo la scadenza, intervenuta l’11 agosto 2000, di una proroga precedente – la durata dell’incarico del Commissario straordinario della “Congregazione di San Francesco d’Assisi, detta d
quanto ai secondi motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000
– del provvedimento con il quale il Sindaco di Firenze ha prorogato – dopo la scadenza intervenuta il 12 febbraio 2001 di una precedente proroga – la durata dell’incarico del Commissario straordinario della “Congregazione di San Francesco d’Assisi, dettaquanto ai terzi motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000
– delle ordinanze n. 5682/2000, n. 1001/2001 e n. 5515/2002 con cui il Sindaco del Comune di Firenze ha rinnovato al rag. Ezio Barbieri l’incarico di Commissario straordinario della Congregazione di San Francesco detta “dei Vanchetoni”;
– dell’ordinanza n. 1289 del 26 febbraio 2002, con cui il Sindaco di Firenze ha rinnovato al rag. Ezio Barbieri l’incarico di Commissario della Congregazione fino alla decisione del consiglio regionale in ordine alla estinzione della Congregazione stessa;
– della deliberazione n. 303/28 del 22 aprile 2002, con cui il Consiglio comunale di Firenze ha proposto alla Regione Toscana l’estinzione della Congregazione di San Francesco;
– del parere favorevole del Commissario straordinario della Congregazione espresso in merito alla proposta di estinzione con la deliberazione n. 1 del 30 gennaio 2002;
– della deliberazione n. 123 del 24 luglio 2002, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n 33 del 14 agosto 2002, con cui il Consiglio regionale ha dichiarato estinta la Congregazione di San Francesco ed ha trasferito all’Educatorio dell
quanto al ricorso n. 2091/2002
– di tutti gli atti già impugnati con i terzi motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti al ricorso n. 903/2000 proposti ai sensi della legge n. 205/2000, depositati il 30 ottobre 2000, il 21 marzo 2001 e il 24 ottobre 2002;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Regione Toscana;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi alla pubblica udienza del 7 febbraio 2007 – relatore il Consigliere Eleonora Di Santo – i difensori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto i provvedimenti con cui il Sindaco del Comune di Firenze ha sciolto il Consiglio di amministrazione della Congregazione di San Francesco d’Assisi, detta “dei Vanchetoni” – “tenuto conto sia del mancato perseguimento dei fini statutari che della necessità di verifica della legittimità dello stesso Consiglio di Amministrazione in ordine alla sua elezione e alla sua composizione”, sull’assunto che dall’esame degli atti dell’IPAB risulta: “- che l’insegnamento della dottrina cristiana ai fanciulli della città non è effettuato, in quanto prevalentemente svolto dalle Parrocchie; – che le opere di beneficenza vengono assicurate in modo irrilevante e che la stessa gestione del patrimonio immobiliare dell’IPAB non sembra tenere conto della realtà cittadina in merito all’emergenza degli alloggi, e quindi non consente di ravvisare un concetto di concreta e attiva partecipazione ad una vicenda che costituisce una priorità sociale ineludibile” – e ha commissariato (dal 1999 al 2002) tale Congregazione; la deliberazione con cui il Consiglio Comunale di Firenze ha proposto alla Regione Toscana l’estinzione della detta Congregazione – ai sensi dell’art. 70 della legge n. 6972/1890 e dell’art. 1 della L.R. n. 96/1982 – “in quanto ricorrano più di una delle condizioni previste dalla normativa per poter procedere all’estinzione di un’IPAB stante il venir meno del fine come dimostra il fatto che essa da tempo non svolge alcuna attività, e l’essere divenuta superflua perché al fine dell’insegnamento della Dottrina cristiana provvedono pienamente e stabilmente le Parrocchie”; il parere favorevole espresso dal Commissario straordinario della Congregazione sulla proposta di estinzione ed infine la deliberazione n. 123 del 24 luglio 2002 con cui il Consiglio regionale ha dichiarato estinta la Congregazione di San Francesco – “in quanto l’IPAB ha cessato da più anni di svolgere le proprie attività e, conseguentemente, sono venute meno le finalità statutarie” – ed ha trasferito all’Educatorio di Fuligno i beni dell’ente estinto.

Negli atti introduttivi dei giudizi, i ricorrenti (sia in nome proprio che come legale rappresentante della Congregazione, il Guardiano – Presidente, e quali membri del Consiglio di Amministrazione dell’Ente, gli altri) hanno contestato la legittimità dei provvedimenti impugnati, sostenendo, in primo luogo, la natura privata della Congregazione e, di conseguenza, l’assoluta carenza del presupposto essenziale per l’esercizio dei poteri di vigilanza, controllo ed estinzione delle IPAB, previsti dalla legge n. 6972/1890 (c.d. legge Crispi) e dalla legislazione regionale in materia.

I ricorrenti hanno altresì contestato (nella denegata ipotesi che si ritenesse che la Congregazione abbia natura pubblica) la violazione delle norme in materia di IPAB.

2. Va innanzi tutto disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe indicati, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, affinché vengano decisi con un’unica sentenza.

3. In via preliminare occorre rilevare che le Amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità dei gravami sulla base dei seguenti argomenti:

a) il Guardiano-Presidente della Congregazione non sarebbe stato autorizzato dal Consiglio di Amministrazione; il Consiglio sarebbe stato “sfiduciato dall’Assemblea generale del 26.11.96”; il Guardiano non avrebbe “più la rappresentanza processuale della Congregazione a far data dalla sostituzione degli organi dell’Ente con il Commissario Straordinario” (cfr. pagg. 14 e 15 della memoria 10 novembre 2006 del Comune);

b) l’incapacità processuale e il difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti sarebbero conseguenza dell’asserita illegittimità dell’elezione degli organi della Congregazione, imputabile, tra l’altro, anche alla mancanza della necessaria qualifica di “fratello effettivo” in capo al Presidente e a tre dei Consiglieri; inoltre il Consiglio è stato sciolto con l’ordinanza n. 4848/1999 che è esecutiva ancorché sia stata impugnata con uno dei ricorsi in esame (n. 2782/1999);

c) infine, i ricorrenti non avrebbero interesse alla decisione dei gravami, “quando è ormai pacifico che l’Ente non solo ha abbandonato le proprie finalità istituzionali, ma ha condotto una gestione patrimoniale talmente inefficiente da impedirgli perfino l’attività di ordinaria manutenzione dei beni immobili” (cfr. pag. 30 della memoria 10 novembre 2006 del Comune).

A riguardo va precisato quanto segue.

E’, in fatto, incontestato che i ricorrenti siano membri del Consiglio di Amministrazione della Congregazione: in quanto tali sono senz’altro legittimati a proporre i ricorsi in esame, in quanto non fanno valere un interesse dell’Ente, ma agiscono anche a difesa di un interesse proprio, e cioè a tutela del proprio (personale) interesse all’eliminazione degli atti che hanno portato alla loro sostituzione quali amministratori dell’Associazione e alla estinzione di quest’ultima.

E’, infatti, pacifico in giurisprudenza che nell’ipotesi di scioglimento e di commissariamento di enti i componenti gli organi disciolti siano legittimati a ricorrere avverso gli atti di scioglimento dell’organo, in quanto tali atti sono lesivi della loro posizione di soggetti titolari dello jus ad officium, nonché di soggetti incardinati in un munus pubblico (cfr., ex multis, TAR Abruzzo, n. 882/02; Cons. St., sez. IV, 28 maggio 1997 n. 582, e 11 febbraio 1998 n. 263).

Né vale opporre che il difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti sarebbe conseguenza dell’asserita illegittimità dell’elezione degli organi della Congregazione.

Infatti, in mancanza di un’espressa impugnazione degli atti della Congregazione relativi all’elezione degli organi per farne constatare l’illegittimità, la qualifica di Consiglieri dei ricorrenti deve essere ritenuta allo stato incontestabile.

Quanto, poi, all’eccepito difetto di interesse, in quanto sarebbe “ormai pacifico che l’Ente non solo ha abbandonato le proprie finalità istituzionali, ma ha condotto una gestione patrimoniale talmente inefficiente da impedirgli perfino l’attività di ordinaria manutenzione dei beni immobili”, è sufficiente rilevare che l’asserito abbandono delle finalità istituzionali da parte della Congregazione non è affatto “pacifico”, essendo contestato dai ricorrenti e costituendo il merito della presente controversia; non può come tale essere confuso con la verifica della sussistenza dei presupposti processuali.
I ricorsi in esame proposti dai ricorrenti nella loro qualità di componenti del Consiglio di Amministrazione sono pertanto senz’altro ammissibili.

Ciò esime il Collegio dal prendere in esame le ulteriori eccezioni di inammissibilità dei ricorsi sollevati dalle Amministrazioni resistenti e indicate in apertura del presente paragrafo.

4. Tutti i provvedimenti amministrativi impugnati hanno come presupposto la natura pubblica della Congregazione: sia l’Amministrazione comunale che la Regione hanno, infatti, espressamente (ed esclusivamente) esercitato i poteri loro attribuiti dalla legge Crispi e dalle leggi regionali (31 dicembre 1982 n. 96 e 3 ottobre 1997 n. 72) in materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza.

Dall’accertamento (anche incidentale) della natura privata della Congregazione consegue il venir meno di questo presupposto essenziale e, quindi, l’illegittimità di tutti gli atti impugnati, in quanto adottati nell’esercizio di poteri attribuiti all’Amministrazione in relazione a soggetti diversi dalla Congregazione.

Ciò premesso, va riconosciuta la possibilità per il Giudice Amministrativo di accertare in via incidentale (ancorché, come nel caso di specie, sulla questione sia pendente giudizio dinanzi al Giudice Ordinario – cfr. Cons. St., sez. V, 1° ottobre 1986 n. 485 – instaurato dinanzi al Tribunale di Firenze dagli odierni ricorrenti con atto di citazione notificato il 27 settembre 1999) la natura privata di una ex IPAB, in quanto incontrovertibilmente l’art. 8, secondo comma, della legge n. 1034/1971, riserva in via esclusiva al Giudice Ordinario soltanto la cognizione delle questioni concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, mentre le analoghe controversie riguardanti le persone giuridiche (pubbliche o private che siano) ben possono essere in via incidentale conosciute dai Giudici Amministrativi (cfr., Cons. St., sez. IV, n. 249/2002; Corte Cost. 16 ottobre 1990 n. 466; TAR Abruzzo, Pescara, 27 settembre 2002 n. 882; TAR Marche n. 738/2001; TAR Toscana, sez. II, 29 aprile 1995 n. 219).

E la possibilità che il Giudice Amministrativo possa decidere incidenter tantum e senza valore extraprocessuale siffatte questioni, ai limitati fini della soluzione della controversia demandata in via principale, esclude che si verta in una ipotesi di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c..

A ciò va aggiunto che la giurisprudenza ha già chiarito che a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 396 del 1988, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della pubblicizzazione coattiva degli Enti di assistenza previsti dalla c.d. legge Crispi e cioè dell’art. 1 della legge 17 luglio 1890 n. 6972, nella parte in cui non prevede che le IPAB regionali e infraregionali già esistenti possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, l’accertamento della natura pubblica o privata di una delle predette istituzioni va effettuato anche direttamente dal Giudice sulla base dei criteri indicati dal D.P.C.M. 16 febbraio 1990 (peraltro ricognitivi dei vigenti principi generali dell’ordinamento, emergenti, in materia di IPAB regionali ed infraregionali, a seguito della predetta sentenza della Corte Costituzionale) che ha stabilito gli specifici presupposti cui avere riguardo (così Cass. pen. 5 marzo 1999 n. 3035, e SS.UU. 6 giugno 1995 n. 6342; TAR Abruzzo, Pescara, 27 settembre 2002 n. 882).

Ed è stato, inoltre, ripetutamente precisato (cfr., ex multis, Cass., SS.UU., 29 marzo 1989 n. 1545) che tale accertamento va effettuato dal Giudice sulla base dei seguenti indici di riconoscimento, fra loro alternativi:

– la costituzione dell’Ente da parte di soggetti privati o religiosi;
– un patrimonio composto, anche in parte, da fondi di provenienza privata;
– la nomina (anche solo in parte) privata dei membri degli organi direttivi dell’Ente;
– l’irrilevanza della denominazione assunta dagli Enti e della stessa volontà dei loro organi direttivi (cfr., Cass., SS.UU., 7 maggio 1998 n. 4631; 3 dicembre 1990 n. 11564).
Ed è incontestato tra le parti, come rilevato dai ricorrenti:

– che la Congregazione dei Vanchetoni è stata costituita ad iniziativa di privati (il Beato Ippolito Galantini, come emerge dalle tavole della fondazione della Congregazione e dall’art. 1 dello statuto);
– che gli organi dell’Ente sono composti dagli associati (assemblea generale), o di esclusiva nomina del corpo sociale (il Guardiano ed il Consiglio), oppure sono nominati dall’organo amministrativo (il Provveditore, il Camarlingo-tesoriere, il Segretario
– che ai sensi del secondo comma dell’art. 1 dello Statuto, “pel raggiungimento dei suoi fini la Congregazione, si vale delle sue rendite del patrimonio e delle offerte dei fratelli e di altri benefattori”. Non è previsto alcun intervento pubblico nel fin
– che l’Associazione ha principalmente finalità religiose, ovvero “il perfezionamento cristiano dei fratelli ascritti, e l’insegnamento della dottrina cristiana ai fanciulli della città, congiuntamente ad opere di beneficenza” (primo comma dell’art. 1 del
– che l’Associazione è fortemente legata alla Chiesa Cattolica: è stata fondata dal Beato Ippolito Galantini, è stata istituita per il perseguimento dei fini sopra indicati, il suo Statuto prevede che i Confratelli conformino la loro vita ai principi cris
E’ pacifico, inoltre, che l’accertamento della natura privata di un Ente “deve essere compiuto alla stregua dello Statuto” (cfr., ex multis, Cass., SS.UU., 6 giugno 1995 n. 6342 e TAR Toscana n. 219/95) e che debba esser riconosciuta natura privata ad un Ente che “trae origine da un atto privato di liberalità, è strutturato in modo da attribuire rilevanza per gli atti più importanti alla volontà dei soci – benefattori e trae i mezzi per svolgere i propri compiti di istituto da fonti private di finanziamento”. E’ irrilevante, invece, che l’Ente continui (o meno) a perseguire finalità di assistenza e di beneficenza (cfr., Cass., SS.UU. 15 marzo 1999 n. 139 e n. 6342/1995).

La Congregazione dei Vanchetoni risulta, pertanto, avere indubbiamente natura privata essendo in possesso di tutti i requisiti individuati dalla giurisprudenza (e ribaditi dal D.P.C.M. 16 febbraio 1990), ai fini dell’accertamento della natura privata di un Ente.

Né si frappone a tale conclusione il richiamo fatto dalla difesa dell’Amministrazone comunale ad una certificazione dell’11 gennaio 1966 della Prefettura di Firenze, ad una comunicazione del 9 dicembre 1987 del Presidente della Congregazione ed ad una deliberazione della Giunta Regionale del 29 dicembre 1987, in cui l’Ente viene qualificato come pubblico.

Infatti, come rilevato dai ricorrenti, senza considerare la circostanza che questi tre documenti sono tutti anteriori alla sentenza della Corte Costituzionale n. 396/1988 (prima della quale le IPAB erano inevitabilmente pubbliche), occorre ricordare che – per pacifica giurisprudenza (della Corte Costituzionale, della Cassazione e dei Giudici Amministrativi) – gli Enti hanno un vero e proprio diritto al riconoscimento della loro “originaria natura” che nessun provvedimento amministrativo può eliminare.

Dalla natura privata della Congregazione, accertata in via incidentale in questo giudizio, consegue la fondatezza delle censure proposte con i tre ricorsi indicati in epigrafe in ordine alla assoluta carenza di presupposti per l’esercizio dei poteri in virtù dei quali le Amministrazioni hanno prima commissariato e poi estinto la Congregazione. Stante, infatti, la natura privata della Congregazione, le Amministrazioni resistenti non erano titolari di alcuno dei poteri previsti dalla c.d. legge Crispi e dalle altre norme in materia di IPAB e, quindi, tutti provvedimenti impugnati sono illegittimi per carenza dei presupposti.

Né può in contrario fondatamente sostenersi che le Amministrazioni potrebbero esercitare i poteri che la legge conferisce loro nei confronti delle IPAB finchè la natura privata dell’Ente non sia stata accertata.

L’accertamento della natura privata di un’ex IPAB effettuato in questa sede (seppure incidentalmente) ha infatti valore meramente dichiarativo e non costitutivo dello status del soggetto interessato e, pertanto, la Congregazione dei Vanchetoni deve essere considerata privata non dal momento del presente accertamento ma fin dalle sue origini (cfr., ex multis, Cassaz. Civile, sez. lav., 19 maggio 2003 n. 7843; TAR Toscana, sez. II, 29 aprile 1995 n. 219).

Conseguentemente ben poteva impugnare i provvedimenti adottati dalle Amministrazioni comunali e regionali sulla base della c.d. legge Crispi e delle leggi regionali citate, sostenendone l’illegittimità in considerazione dalla propria natura privata, che la sottrae all’esercizio di tali poteri.

Inoltre, il valore meramente dichiarativo e non costitutivo dell’accertamento della natura privata di un’ex IPAB, da effettuare, come si è detto, sulla base dei criteri elaborati dalla giurisprudenza (e recepiti nel D.P.C.M. 16 febbraio 1990), rende del tutto irrilevante – si ribadisce – che l’Ente continui (o meno) a perseguire finalità di assistenza e beneficenza.

Lo svolgimento dell’attività di assistenza e beneficenza, quale requisito richiesto dal D.P.C.M. 16 febbraio 1990 per il riconoscimento della natura giuridica privata delle IPAB, rileva ai soli fini dell’accertamento in via amministrativa della natura privata dell’Ente, in quanto se viene meno lo svolgimento di tale attività cade il presupposto dell’intervento della Regione ai sensi del citato D.P.C.M., che contiene indicazioni alle Regioni affinché possano accertare, nell’esercizio delle funzioni loro attribuite in materia di assistenza e beneficenza e previa presentazione di specifica istanza da parte dell’Ente, la natura privata dell’IPAB.

Né, ugualmente, può fondatamente sostenersi da parte dell’Amministrazione regionale che l’accertata natura privata della Congregazione sarebbe irrilevante ai fini del decidere in quanto l’impugnato provvedimento di estinzione sarebbe stato adottato nell’esercizio dei poteri tutori della Regione “sulle istituzioni a carattere assistenziale, anche se in possesso dei requisiti per la privatizzazione” confermati dall’art. 16 del D. Lgs. 4 maggio 2001 n. 2007.

Il richiamo del D. Lgs. n. 2007/2001 nei termini suindicati è inconferente e, comunque, non giova alla tesi delle Amministrazioni resistenti.

La normativa in questione impone la trasformazione di tutte le IPAB esistenti o in aziende di servizio alla persona o in persone giuridiche di diritto privato prescindendo dalla presentazione di specifiche istanze di depubblicizzazione, ma solo previo accertamento (da effettuarsi d’ufficio) del possesso di quei requisiti richiesti dal predetto D.P.C.M. del 16 febbraio 1990. Invero, sia l’art. 15 che l’art. 16 del D. Lgs. n. 207/2001 escludono dalla trasformazione in aziende di servizio alla persona le istituzioni nei confronti delle quali siano accertate le caratteristiche di cui al D.P.C.M. 16 febbraio 1990; e tale accertamento va effettuato al momento della trasformazione, che può essere disposta o a domanda o d’ufficio al termine del periodo transitorio, e cioè decorsi due anni dall’entrata in vigore del D. Lgs. n. 2007/2001 (cfr., TAR Abruzzo, Pescara, 27 settembre 2002 n. 882).

Va, inoltre, precisato che la disciplina relativa alle IPAB contenuta nella legge n. 6972/1890 è stata abrogata dall’art. 30 della legge 8 novembre 2000 n. 328, e dall’art. 21 del D. Lgs. 4 maggio 2001 n. 207; quest’ultimo articolo ha, però, testualmente previsto che nel periodo transitorio di tali istituzioni (e cioè, come si è detto, nei due anni dall’entrata in vigore del D. Lgs. in questione) seguitano ad applicarsi le disposizioni previgenti, in quanto non contrastanti “con i principi della libertà dell’assistenza, con i principi della legge e con le disposizioni del presente decreto legislativo”.

Ciò comporta che, non essendo alla data del provvedimento di estinzione adottato dalla Regione nel 2002 ancora scaduto il periodo transitorio previsto dal D. Lgs. n. 2007/2001, anche ove alla vicenda in questione fosse astrattamente applicabile la vecchia legge del 1890, con esclusione delle disposizioni contrastanti oltre che con le disposizioni introdotte dalla nuova normativa, anche solo con il principio della libertà dell’assistenza, tale applicabilità sarebbe comunque subordinata agli esiti del preventivo accertamento sul possesso o meno da parte della Congregazione delle caratteristiche di cui al predetto D.P.C.M., in quanto solo nella denegata ipotesi in cui non emergesse la natura privata dell’istituzione in parola che condurrebbe necessariamente alla successiva depubblicizzazione della stessa, la normativa in questione sarebbe – per le ragioni innanzi indicate – applicabile.
E’, inoltre, irrilevante il richiamo effettuato dalla difesa della Regione (senza peraltro citare norme) ai poteri di cui l’Amministrazione regionale sarebbe titolare in ordine alle persone giuridiche private, in quanto l’esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo attribuiti all’Autorità governativa dagli artt. 25 e 27 del codice civile è subordinato all’esistenza di presupposti diversi da quelli richiamati nei provvedimenti impugnati, e tali presupposti avrebbero dovuto essere verificati nell’ambito di un procedimento strutturato in maniera radicalmente diversa ex art. 6 del D.P.R. 10 febbraio 2000 n. 361.

A ciò si aggiunga che l’art. 7 del richiamato D.P.R. riconosce alle Regioni i poteri in ordine alle “persone giuridiche private che operano nelle materie attribuite alla competenza delle regioni dall’art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616”.

Ai sensi dell’art. 14 del D.P.R. n. 616/1977, “è delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative di organi centrali e periferici dello Stato concernenti le persone giuridiche di cui all’art. 12 del codice civile che operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto e le cui finalità statutarie si esauriscono nell’ambito di una sola Regione”.

Poiché il “perfezionamento cristiano” e “l’insegnamento della Dottrina Cristiana ai fanciulli della città” esulano dalle materie delegate dallo Stato alle Regioni con il D.P.R. n. 616/1977, la Regione – dopo aver ritenuto che la Congregazione non perseguiva più scopi di assistenza e beneficenza – non aveva nei suoi confronti – come ulteriormente dedotto dai ricorrenti – neppure il generale potere di vigilanza e controllo previsto per le persone giuridiche private operanti nelle materie di cui all’art. 14 del D.P.R. n. 616/1977.

In ogni caso – e l’argomento è dirimente – dal tenore dei provvedimenti impugnati emerge chiaramente che né il Comune né la Regione hanno inteso esercitare poteri pubblici diversi da quelli che la legge attribuisce loro in relazione ad Enti che operino in materia di assistenza e beneficenza e che abbiano natura pubblica. Gli atti impugnati risultano, infatti, emessi nell’esercizio di poteri e secondo procedure previste dalla legge n. 6972/1890 e dalle leggi regionali 31 dicembre 1982 n. 96 e 3 ottobre 1997 n. 72, sul dichiarato presupposto della pubblicità dell’Ente cui tali atti erano diretti.

Tutti i provvedimenti impugnati sono, pertanto, illegittimi per carenza dei presupposti.

Il motivo esaminato è assorbente di ogni altro e la sua fondatezza determina l’accoglimento dei ricorsi nn. 2782/99 e 903/00, con annullamento dei provvedimenti con gli stessi impugnati, e l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso n. 2091/02 con cui sono stati impugnati gli atti già impugnati con i terzi motivi aggiunti al ricorso n. 903/00.

5. Quanto alle spese di giudizio, sussistono tuttavia equi motivi per disporne la compensazione tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana – Sezione I, dopo aver previamente riunito i ricorsi indicati in epigrafe, così decide:
– accoglie i ricorsi nn. 2782/99 e 903/00 e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con gli stessi impugnati;
– dichiara il ricorso n. 2091/02 improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dalle Autorità Amministrative.
Spese compensate.

Così deciso in Firenze, in data 7 febbraio 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana in Camera di consiglio, con l’intervento dei signori:
Giovanni Vacirca Presidente

Saverio Romano Consigliere

Eleonora Di Santo Consigliere rel. est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 8 MAGGIO 2007
Firenze, lì 8 MAGGIO 2007

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 8/5/2007 n.727 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. NAPOLITANO

illegittimamente retroattive le norme regionali campane sulla determinazione dei conguagli dei contributi di esercizio erogati ad imprese di trasporto

Trasporto pubblico locale – Norme della Regione Campania – Determinazione dei conguagli dei contributi di esercizio erogati ad imprese di trasporto (nella specie Azienda Napoletana Mobilità s.p.a.) per gli anni 1994, 1995, 1996 e 1997 – Proroga di novanta giorni, dalla data di entrata in vigore della legge censurata, del termine perentorio previsto dalla legge regionale5 agosto 1999, n. 5

Sono incostituzionali gli artt. 1, comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2004), e 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale). Per la Corte è indubbio che le due disposizioni impugnate, prevedendo ambedue la riapertura di un termine già spirato, si caratterizzano per essere dotate di efficacia retroattiva. Esaminando la fattispecie normativa, ritiene la Corte che l’assetto degli interessi in questione, che è stato realizzato tramite la insistita rimessione in termini degli uffici regionali, recuperando, quindi, una situazione soggettiva ormai consumatasi, non corrisponda al criterio di ragionevolezza.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE Presidente

#NOME? FLICK Giudice

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? VACCARELLA

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

#NOME? NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2004), e dell’art. 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale), promosso con ordinanza del 24 novembre 2005 dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, sui ricorsi riuniti proposti dall’Azienda Napoletana Mobilità S.p.a. (A.N.M.) e dal Comune di Napoli contro la Regione Campania, iscritta al n. 17 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2006.

Visti gli atti di costituzione dell’A.N.M. e del Comune di Napoli;
udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2007 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Orazio Abbamonte per l’A.N.M. e Giovanni Leone per il Comune di Napoli.

1. – Con ordinanza del 24 novembre 2005 il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, nel corso di due giudizi riuniti pendenti tra l’Azienda Napoletana Mobilità S.p.a. (A.N.M.) e il Comune di Napoli, da una parte, e la Regione Campania, dall’altra, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 97, 117, 123 e 127 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2004), e 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale).
Il TAR premette che con distinti ricorsi di analogo tenore sia l’A.N.M. che il Comune di Napoli – quest’ultimo in quanto unico azionista dell’A.N.M. – avevano impugnato il provvedimento con il quale la Amministrazione regionale campana, avvalendosi della riapertura dei termini prevista dall’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 8 del 2004, aveva determinato l’ammontare dei conguagli dei contributi di esercizio erogati all’A.N.M. per gli anni 1994, 1995, 1996 e 1997, disponendo il recupero, con successivi provvedimenti, del saldo negativo a carico dell’A.N.M.
Riferendo i fatti di causa, il rimettente precisa che la Amministrazione regionale già nel marzo del 2000 aveva determinato l’ammontare dei conguagli in questione, avvalendosi, in quella circostanza, della riapertura dei termini stabilita con l’art. 17, comma 1, della legge regionale n. 5 del 1999.
Impugnati i relativi provvedimenti di fronte allo stesso TAR della Campania, questo, con sentenza n. 6558 del 2002, rilevatane l’adozione oltre il termine, ritenuto perentorio, previsto dall’art. 17 della legge regionale n. 5 del 1999, li aveva annullati.
Il rimettente prosegue facendo presente che è successivamente intervenuta la legge regionale n. 8 del 2004 che, all’art. 1, comma 3, ha differito di altri 90 giorni, a decorrere dalla sua entrata in vigore, il termine già prorogato col citato art. 17, comma 1, della legge regionale n. 5 del 1999.
Essendo stato nuovamente determinato, entro questo ulteriore termine, l’ammontare dei conguagli, il relativo provvedimento è stato impugnato sia dall’A.N.M. che dal Comune di Napoli nei confronti della Regione Campania.
2. – Il rimettente, ritenuta la propria giurisdizione – pur nella consapevolezza della esistenza di diversi orientamenti sul punto, tra i quali quello espresso dal Consiglio di Stato, cui dichiaratamente aderisce, secondo il quale la disciplina dei finanziamenti alle aziende di trasporto pubblico locale afferisce alla materia dei pubblici servizi ed è in essa rinvenibile l’esercizio di un potere autoritativo pubblico – osserva che già nella legge quadro sui servizi di trasporto pubblici 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per l’ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel settore), era prevista la erogazione da parte delle Regioni di contributi per l’esercizio del servizio di trasporto locale. Fa altresì presente che, per quel che riguarda la Regione in questione, i principi e le procedure per la loro erogazione sono dettati, oltre che dalla citata legge n. 151 del 1981, dalla legge della Regione Campania 25 gennaio 1983, n. 16 (Interventi regionali in materia di servizi di trasporto pubblico locale per viaggiatori).
In particolare, la legge regionale n. 16 del 1983 prevedeva che, entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello di effettiva erogazione, fosse determinato, sulla base della differenza fra il costo previsto del servizio ed i presunti ricavi, l’ammontare dei contributi che la Regione avrebbe versato a ciascuna azienda di trasporto. I contributi erano versati con pagamenti rateali trimestrali anticipati soggetti ad un successivo conguaglio che doveva avvenire, ai sensi dell’art. 10 della medesima legge regionale, entro il 31 maggio dell’anno successivo a quello cui i contributi si riferivano.
In deroga a quest’ultima disposizione, tale termine era stato, una prima volta, differito, quanto ai conguagli relativi al quadriennio 1994/1997, dall’art. 17, comma 1, della legge regionale n. 5 del 1999 al compimento del terzo mese successivo alla data di entrata in vigore della suddetta legge.
Ma, secondo quanto riferito dal rimettente, avendo la Regione provveduto alla determinazione dei conguagli oltre la scadenza del nuovo termine, i relativi provvedimenti erano stati annullati con la ricordata sentenza del TAR della Campania n. 6558 del 2002.
Successivamente, prosegue il rimettente, il termine era stato nuovamente differito, dall’art. 1, comma 1, della legge regionale n. 8 del 2004, di novanta giorni dalla data di entrata in vigore di tale legge.
Avvalendosi di questa normativa, l’Amministrazione aveva disposto i conguagli per il predetto quadriennio, pervenendo alla determinazione di un saldo passivo a carico della A.N.M., da recuperare con successivi provvedimenti.
3. – Tanto premesso, il TAR della Campania ha sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, della legge regionale n. 8 del 2004 e 17 della legge regionale n. 5 del 1999, ravvisandone il contrasto con gli artt. 3, 97, 117, 123 e 127 della Costituzione.
Secondo il Tribunale amministrativo, le due norme censurate violerebbero l’art. 97 della Costituzione, in relazione al principio di buon andamento della amministrazione.
Osserva, al riguardo, il TAR che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, è riscontrabile la violazione del principio di buon andamento tutte le volte in cui la disciplina impugnata sia arbitraria e manifestamente irragionevole, e di ciò sarebbe indice la «carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad incidere o […] l’evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all’interesse pubblico perseguito» (sentenze n. 134 del 1996 e n. 306 del 1995).
Nel caso in oggetto, ritiene il rimettente, la riapertura del termine andrebbe ad incidere su situazioni risalenti a circa dieci anni addietro, senza che il legislatore regionale abbia valutato l’impatto di tale disposizione retroattiva sugli interessi pubblici coinvolti.
Ad avviso del giudice a quo, infatti, la disciplina censurata potrebbe pregiudicare, attraverso la reviviscenza di debiti di considerevole entità, la solidità stessa del debitore che svolge una attività, cioè la gestione di un servizio pubblico di trasporto, la cui sostenibilità dipende dalla contribuzione pubblica.
Per effetto della applicazione delle norme censurate sarebbe lesa la stessa funzionalità del servizio pubblico, in violazione dell’art. 97 della Costituzione.
Per il rimettente, la disciplina censurata, consentendo alla Regione di modificare situazioni sostanziali già definite da numerosi anni, violerebbe, altresì, il principio della ragionevolezza, nonché i principi di tutela dell’affidamento nella coerenza e certezza dell’ordinamento giuridico.
La lesione dei valori costituzionali evocati, motivata solo dalla possibilità in tal modo concessa alla Regione di rimediare alla inosservanza da parte sua di termini ormai da lungo tempo scaduti, realizzerebbe una ipotesi di eccesso di potere legislativo, con conseguente violazione dei parametri costituzionali, di cui agli artt. 117, 123 e 127, che non possono essere disattesi né dal legislatore nazionale né da quello regionale.
Infine, il rimettente dubita della legittimità costituzionale delle norme denunciate per contrasto col principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione. Infatti, per effetto delle disposizioni censurate, il termine per la determinazione dei conguagli viene sì riaperto, ma non per l’intero periodo in cui ha trovato applicazione la legge regionale n. 16 del 1983, bensì limitatamente ai soli anni dal 1994 al 1997.
Ad avviso del rimettente, ciò creerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento fra aziende che hanno egualmente goduto delle contribuzioni regionali: in particolare, per i contributi erogati negli anni dal 1994 al 1997 e, quindi, per le aziende che in tali anni ne hanno beneficiato. Infatti, per il suddetto quadriennio il termine per la determinazione dei conguagli è il 15 febbraio 2005, mentre per tutti gli altri anni, sia precedenti che successivi a quelli prima indicati, il termine per i conguagli è il 31 maggio dell’anno successivo a quello di erogazione dei contributi.
Tale disparità di trattamento, fondata esclusivamente sull’anno di erogazione del contributo, pare al rimettente in contrasto con l’art. 3 della Costituzione.
4. – Si è costituita nel giudizio di fronte a questa Corte la A.N.M., concludendo per l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.
Ricostruite la funzione dei contributi stabiliti dalla legge statale n. 151 del 1981 in favore delle aziende che esercitano il trasporto pubblico e le finalità delle relative normative regionali di dettaglio, la difesa dell’A.N.M., esaminando i profili di incostituzionalità dedotti dal TAR, rileva che, quanto alla violazione dell’art. 97 della Costituzione, il contrasto con il principio di buon andamento della funzione pubblica affidata all’Azienda si realizzerebbe attraverso la imputazione ai bilanci in corso di passività pregresse, per le quali non sono né previsti né prevedibili i mezzi per farvi fronte, a meno di non voler utilizzare quelli disponibili per l’esercizio corrente dell’Azienda, il che, però, ne determinerebbe la paralisi, in netta antitesi con gli scopi istituzionali.
Riguardo alla dedotta violazione del principio di affidamento, la parte privata ne ricorda la fondamentale funzione, consistente nel rendere possibile ai soggetti di confidare sulla “tenuta del sistema nella sua continuità”.
Infine, riguardo alla dedotta disparità di trattamento, la parte privata la riscontra non solo nei termini ipotizzati dal rimettente, ma anche fra quanti, per effetto dei conguagli, non possono più, a causa del dissesto finanziario derivante dai conguagli stessi, autogestirsi e quanti, invece, esentati da quelli, conservano il potere di gestione.
Conclude la difesa dell’A.N.M. concordando col rimettente in ordine alla evocazione anche degli artt. 117, 123 e 127 della Costituzione, risultando violato, sul piano degli effetti, anche il limite cui deve attenersi l’esercizio della potestà legislativa regionale.
5. – Si è, altresì, costituito in giudizio il Comune di Napoli, anch’esso concludendo per l’accoglimento della prospettata questione di costituzionalità.
Ribadita la rilevanza della questione e ripercorsi i tratti fondamentali della disciplina in materia di contributi in favore dei gestori di servizi di trasporto pubblico, il Comune di Napoli si associa al rimettente con riferimento sia al dedotto contrasto tra le norme censurate e il principio di buon andamento, di cui all’art. 97 della Costituzione, nel quale sono compresi la funzionalità, l’organizzazione e il coerente perseguimento delle finalità pubbliche, sia riguardo al difetto di ragionevolezza delle medesime norme.
Aggiunge il Comune che la questione sollevata involge i limiti che l’ordinamento costituzionale fissa al legislatore quanto alla possibilità di incidere retroattivamente sulle posizioni giuridiche. Al riguardo, richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale in materia, la difesa del Comune di Napoli rileva che è certamente irragionevole una disposizione che riapre un termine dopo che lo stesso è scaduto da diversi anni. Una disposizione del genere, aggiunge la difesa del Comune, in quanto applicabile per il passato, viene a frustrare «l’affidamento dei soggetti destinatari della norma originaria nella possibilità di operare sulla base delle condizioni normative presenti nell’ordinamento in un dato periodo storico», e ciò in assenza di altri, prevalenti, valori costituzionalmente rilevanti.
Conclude la difesa del Comune concordando col rimettente quanto al dedotto contrasto fra le disposizioni censurate e l’art. 3 della Costituzione per violazione del principio di uguaglianza: infatti, modificando la disciplina dei termini per operare i conguagli con riferimento agli anni dal 1994 al 1997, sarebbe stata introdotta una inammissibile disparità di trattamento fra le aziende che hanno percepito i contributi per tali anni e quelle che li hanno percepiti per altri anni.
6. – In prossimità della udienza pubblica, hanno depositato memorie illustrative sia il Comune di Napoli sia la A.N.M.
Quest’ultima, richiamate le precedenti difese, ribadisce che le norme censurate, riaprendo un termine già spirato, si caratterizzano per essere retroattive. Peraltro, aggiunge la Azienda, in questo caso vi è la peculiarità che il soggetto che beneficia della riapertura del termine è lo stesso che ha emanato le leggi denunciate.
Il Comune di Napoli, a sua volta, conferma le già formulate conclusioni, insistendo sulla violazione del principio di buon andamento, derivante dalla irragionevolezza da cui sarebbero viziate le norme censurate.
Sarebbe, infatti, contrario a ragionevolezza rimettere in discussione, a distanza di anni, i criteri in base ai quali i contributi – la cui finalità è di garantire l’equilibrio economico finanziario del servizio di trasporto pubblico locale – sono stati erogati.
Inoltre, la circostanza che i contributi erogati all’A.N.M. non sono stati oggetto di contestazione ha fatto sorgere nell’Azienda l’affidamento nella loro stabilità.
Ricordato, poi, che le disposizioni censurate si pongono in contrasto con la regola di annualità del bilancio, la difesa del Comune, richiamati, ancora, gli orientamenti della Corte costituzionale sui limiti di legittimità che incontrano le leggi retroattive, ribadisce che dette disposizioni incidono su una situazione giuridica ormai consolidata, violando per ciò l’affidamento sulla stabilità delle posizioni soggettive. Tale lesione non è sorretta da alcuna legittima giustificazione, essendo volta solo a rimediare alla inosservanza, da parte della struttura amministrativa regionale, di termini legislativamente stabiliti.
Confermata, infine, la adesione ai profili di censura relativi alla disparità di trattamento derivante dalle disposizioni impugnate, la difesa del Comune insiste nell’accoglimento della questione di legittimità costituzionale.

1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, dubita, in relazione agli artt. 3, 97, 117, 123 e 127 della Costituzione, della legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2004), e 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale), nella parte in cui prevedono, quanto alla disposizione contenuta nella legge regionale n. 5 del 1999, che, in deroga a quanto disposto dall’art. 10 della legge della Regione Campania 25 gennaio 1983, n. 16 (Interventi regionali in materia di servizi di trasporto pubblico locale per viaggiatori), il termine entro il quale la Giunta regionale determina l’ammontare dei conguagli da operare sui contributi di esercizio versati in acconto a favore delle aziende di trasporto pubblico locale relativamente agli anni 1994, 1995, 1996 e 1997, originariamente fissato al 31 maggio dell’anno successivo a quello cui il contributo si riferisce, sia differito a tre mesi dalla entrata in vigore della legge medesima, e, quanto alla disposizione contenuta nella legge regionale n. 8 del 2004, che il termine di cui sopra sia ulteriormente differito di novanta giorni dalla data della entrata in vigore della stessa legge regionale n. 8 del 2004.

2.1. – In via preliminare, quanto alla giurisdizione del rimettente, osserva questa Corte che il giudice a quo, dato conto della esistenza di diversificati orientamenti giurisprudenziali in materia, motiva in maniera non implausibile, facendo proprio un orientamento espresso dal Consiglio di Stato, riguardo alla sua giurisdizione sulla pretesa di fronte a lui azionata.
Questa circostanza, tenuto conto della costante giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale «la inammissibilità delle questioni incidentali di legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza della giurisdizione del giudice a quo può verificarsi solo quando il difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto, cioè ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 144 del 2005, n. 179 del 1999 e n. 98 del 1997; nonché l’ordinanza n. 167 del 1997), vale di per sé ad escludere la inammissibilità, sotto tale profilo, della questione prospettata.
2.2 – Sempre in via preliminare, non v’è, infine, dubbio che la sollevata questione sia rilevante nel giudizio a quo dato che esso verte sulla legittimità o meno del provvedimento con cui, in applicazione delle due disposizioni censurate, è stato determinato, ben oltre la scadenza del termine indicato dall’art. 10 della legge regionale della Campania n. 16 del 1983, l’ammontare dei conguagli da operare sui contributi di esercizio versati a favore delle aziende di trasporto pubblico locale relativamente agli anni 1994, 1995, 1996 e 1997. Pertanto, il rimettente deve valutare, alla stregua delle disposizioni censurate, la tempestività del provvedimento amministrativo di fronte a lui impugnato.

3. – Il rimettente censura le due disposizioni denunciate in quanto, a suo avviso, le medesime determinano, in successione, la duplice riapertura di un termine procedimentale, ritenuto perentorio, senza che tale effetto trovi una sua giustificazione sia sotto il profilo della ragionevolezza sia sotto quello del rispetto del principio di buona amministrazione, essendo, invece, esse esclusivamente finalizzate a rimediare all’avvenuta inosservanza, da parte della struttura amministrativa regionale, dell’originario termine, inutilmente decorso senza che fosse stata operata la determinazione dell’ammontare dei conguagli di cui all’art. 2 della legge regionale n. 16 del 1983. Aggiunge il rimettente che, essendo stato riaperto il detto termine solo con riferimento a talune annualità, il legislatore regionale, dettando una duplice disciplina per situazioni diversificate solo in relazione all’anno di riferimento del conguaglio, avrebbe, altresì, realizzato una ingiustificata disparità di trattamento di posizioni che, per il resto, sono fra loro identiche.

4.1. – La questione è fondata.
4.2. – Deve concordarsi con il rimettente in ordine alla perentorietà del termine previsto dall’art. 10 della legge regionale n. 16 del 1983. Depongono, in tal senso, argomenti sia logici sia funzionali. E’ lo stesso legislatore regionale che, con le due disposizioni oggetto di censura, detta una sostanziale interpretazione autentica della disposizione originaria. Infatti, ove l’art. 17, comma 1, della legge della Regione Campania n. 5 del 1999 e l’art. 1, comma 3, della successiva legge n. 8 del 2004 non avessero avuto come presupposto interpretativo la perentorietà del termine stabilito dal citato art. 10 della legge regionale n. 16 del 1983, priva di senso sarebbe stata la loro stessa adozione, dato che hanno come unico contenuto l’espressa previsione di una disciplina in deroga alla scadenza del termine in questione.
E’, del resto, la stessa analisi letterale dei due testi normativi censurati che fa pervenire a questa conclusione. Nel comma 1 dell’art. 17 della legge regionale n. 5 del 1999 si prevede che «In deroga a quanto disposto all’articolo 10 della legge regionale 25 gennaio 1983, n. 16, la Giunta regionale determina, entro tre mesi dalla entrata in vigore della presente legge, i conguagli dei contributi di esercizio erogati in acconto per gli anni 1994, 1995, 1996 e 1997». Questa disposizione della legge regionale, nel prorogare il termine per i conguagli, reca, prevedendo che quanto essa sancisce avvenga “in deroga” rispetto alla precedente normativa, una interpretazione autentica, implicita ma dal significato univoco, del contenuto dell’art. 10 della legge regionale n. 16 del 1983 e, quindi, del valore da attribuire al termine in esso previsto.

Analoga lettura deve darsi del comma 3 dell’art. 1 della legge regionale n. 8 del 2004, il quale dispone che «il termine previsto dalla legge regionale 5 agosto 1999, n. 5, articolo 17, è differito di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge». Anche esso, facendo riferimento a quanto prevedeva l’art. 17 della legge n. 5 del 1999, è derogatorio del termine stabilito nell’art. 10 della legge Regione Campania n. 16 del 1983 del quale riafferma, dopo che il locale Tribunale amministrativo regionale si era pronunciato in tal senso, la perentorietà.

L’argomento funzionale è legato al fatto che solo la individuazione di un termine perentorio consente di determinare con la necessaria precisione, alla scadenza del termine stesso, lo stato finanziario, da rappresentare nei documenti contabili, delle aziende di trasporto pubblico che beneficiano dei contributi in questione.

4.3. – Riguardo a questa ultima affermazione risulta opportuno anche un attento esame di quanto ha disposto la legge quadro in materia e, soprattutto, delle interrelazioni che essa ha stabilito tra le varie fasi che contribuiscono a formare il disegno organico che la suddetta legge è venuta a comporre relativamente al trasporto pubblico locale.
La legge 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per l’ordinamento, la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel settore), dopo aver precisato, all’art. 1, che in essa sono stabiliti «i principi fondamentali cui le regioni a statuto ordinario devono attenersi nell’esercizio delle potestà legislative e di programmazione, in materia di trasporti pubblici locali», ha previsto, alla lettera c) dell’art. 2, che le Regioni «nell’ambito delle loro competenze […] adottano programmi poliennali o annuali di intervento, sia per gli investimenti sia per l’esercizio dei trasporti pubblici locali».
Dopo che nel primo comma dell’art. 5 viene previsto che «i contributi per l’esercizio e per gli investimenti di cui alla lettera c) dell’art. 2, relativi ai servizi di trasporto pubblico locale di cui al primo comma dell’art. 1, sono erogati dalla regione direttamente ovvero tramite gli enti» locali o i loro consorzi, nel successivo art. 6 si prevede che «i contributi di esercizio, di cui all’articolo 5, sono erogati dalla regione, sulla base di principi e procedure stabiliti con legge regionale, con l’obiettivo di conseguire l’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto e sono determinati annualmente calcolando: a) il costo economico standardizzato del servizio con riferimento a criteri e parametri di rigorosa ed efficiente gestione, distinto per categorie e modi di trasporto e tenuto conto, attraverso analisi comparate, della qualità del servizio offerto e delle condizioni ambientali in cui esso viene svolto; b) i ricavi del traffico presunti derivanti dall’applicazione di tariffe minime stabilite dalla regione, con il concorso degli enti locali interessati […]; c) l’ammontare dei contributi, entro i limiti dello stanziamento di cui all’articolo 5, da erogare alle imprese od esercizi di trasporto sulla base di parametri obiettivi per coprire la differenza tra costi e ricavi come sopra stabiliti».
Da questo complesso normativo, delineato dalla legge-quadro nazionale, cui, come indicato nel successivo punto 6.2, la Regione Campania si è adeguata con la legge regionale 25 gennaio 1983, n. 16, emerge che la previsione dei contributi di esercizio erogati dalla Regione aveva «l’obiettivo di conseguire l’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto» (art. 6, primo comma, della legge n. 151 del 1981).
Ne deriva, quindi, che il termine stabilito per il conguaglio tra quanto corrisposto dalla Regione in via preventiva e quanto effettivamente dovuto non può che essere perentorio, posto che la sua determinazione viene ad essere presupposto necessario per il conseguimento di una finalità (il citato «equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto») che – considerato che l’A.N.M. è integralmente partecipata dal Comune – costituisce una delle modalità di attuazione del principio del “buon andamento” della pubblica amministrazione.
4.4. – Alla considerazione che la perentorietà di un termine non può che riguardare tutte le parti interessate alla fattispecie cui quel termine si riferisce, e, quindi, nel caso della presente legge, anche l’A.N.M. e il Comune di Napoli ed al consequenziale quesito relativo al quid agitur nel caso in cui il conguaglio avesse comportato una partita attiva per questi ultimi soggetti, fornisce adeguata risposta quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 355 del 2002. In essa, esaminando il caso in cui una Pubblica Amministrazione era rimasta silente di fronte ad una richiesta, avente carattere pretensivo, di un soggetto privato, si è precisato che «la mancata osservanza del termine a provvedere non comporta la decadenza dal potere, ma vale a connotare in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione, nei confronti del quale i soggetti interessati alla conclusione del procedimento possono insorgere utilizzando, per la tutela della propria situazione soggettiva, tutti i rimedi che l’ordinamento appresta in via generale in simili ipotesi (dal risarcimento del danno all’esecuzione del giudicato che abbia accertato l’inadempienza della pubblica amministrazione)».
E’ opportuno sottolineare che a questa conclusione, nella citata sentenza, si è giunti facendo riferimento alla «chiara lettera della legge n. 241 del 1990» che fissa in via suppletiva in trenta giorni il termine in cui l’Amministrazione deve provvedere «a prescindere dall’efficacia ampliativa o restrittiva della sfera giuridica dei destinatari dell’atto (sentenza n. 262 del 1997)», mentre, nel caso di cui alla legge in oggetto, è lo stesso art. 10 della legge regionale n. 16 del 1983 che fissa il termine non derogabile.

5. – E’ indubbio che le due disposizioni impugnate, prevedendo ambedue la riapertura di un termine già spirato, si caratterizzano per essere dotate di efficacia retroattiva.
Più volte questa Corte è intervenuta per scrutinare la rispondenza ai principi della Carta costituzionale di disposizioni aventi forza di legge dotate di efficacia retroattiva. In tali occasioni la Corte ha precisato che, «al di fuori della materia penale (dove il divieto di retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale dall’art. 25 Cost.), l’emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore incontra una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato e che attengono alla salvaguardia, tra l’altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 282 del 2005 e, nello stesso senso, fra le molte, le sentenze n. 525 del 2000 e n. 416 del 1999).
In particolare, con riferimento al rispetto del principio dell’affidamento quale limite alla possibilità per il legislatore di incidere, con norme dotate di efficacia retroattiva, su situazioni sostanziali poste in essere in vigenza di leggi precedenti, la Corte ha affermato che il criterio in base al quale deve svolgersi il giudizio di costituzionalità è dettato dalla rispondenza o meno a criteri di ragionevolezza del regolamento di interessi, innovativo rispetto a quello preesistente, che scaturisce dalla norma sopravvenuta (in questi termini, fra le altre, le sentenze n. 446 del 2002, n. 419 del 2000, n. 416 del 1999 e n. 822 del 1988).

6.1. – Esaminando la fattispecie normativa, ritiene questa Corte che l’assetto degli interessi in questione, che è stato realizzato tramite la insistita rimessione in termini degli uffici regionali, recuperando, quindi, una situazione soggettiva ormai consumatasi, non corrisponda al più volte richiamato criterio di ragionevolezza.
Attraverso le norme oggetto del giudizio di costituzionalità, infatti, il legislatore regionale, non solo ha perseguito esclusivamente lo scopo di porre rimedio alla prolungata inerzia della sua struttura amministrativa, sacrificando contemporaneamente, all’esito di una arbitraria ponderazione, la posizione di altri soggetti, ma ciò ha fatto non nella immediatezza dello spirare del termine entro il quale la azione amministrativa doveva trovare il suo ordinario compimento, bensì a distanza di un periodo di tempo che, per la sua considerevole ampiezza, non poteva che avere rafforzato nei soggetti coinvolti dalle dette disposizioni il giustificato affidamento nell’avvenuto consolidamento della situazione sostanziale che nel frattempo si era creata.
6.2. – Si deve altresì considerare che la disposizione – la quale originariamente prevedeva per il conguaglio il termine del «31 maggio dell’anno successivo a quello cui il contributo» si riferiva (cioè il primo comma dell’art. 10 della legge della Regione Campania n. 16 del 1983) – inseriva detta operazione nell’ambito di una articolata procedura avente molteplici finalità. Infatti il conguaglio tra l’importo dovuto e il contributo corrisposto dalla Regione anticipatamente era la risultante di una serie di elementi specificamente indicati nel citato art. 10.
Detto conguaglio doveva cioè avvenire sulla base: «a) delle percorrenze risultanti dai programmi di esercizio […]; b) della revisione del costo economico standardizzato […]; c) dei parametri di utilizzo dei veicoli e del personale risultanti a consuntivo per ciascuna azienda […]; d) dei ricavi effettivamente conseguiti».
Si trattava, in sostanza, di una serie di elementi che, nell’immediato, servivano a determinare l’importo del conguaglio, ma che, nella sistematica della legge, avevano anche la funzione di fornire importanti dati in ordine alla possibilità di miglioramento del servizio svolto dalla concessionaria. Significativamente l’art. 2, primo comma, della stessa legge regionale n. 16 del 1983, nello stabilire che «i contributi di cui all’art. 1 [cioè quelli di esercizio, erano] determinati dalla Giunta regionale annualmente per ciascuna azienda entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello cui i contributi si riferi[vano]», prevedeva che il calcolo avvenisse tenendo conto, tra l’altro, del «costo economico standardizzato dei servizi» a sua volta riferito «a criteri e parametri di rigorosa ed efficiente gestione, distinto per categorie e modi di trasporto e tenuto conto, attraverso analisi comparate, della qualità del servizio offerto e delle condizioni ambientali in cui esso [veniva] svolto» nonché dei «ricavi del traffico presunti derivanti dall’applicazione di tariffe minime stabilite dalla Regione». Era altresì previsto che «la Giunta regionale, tenuto conto dei contributi per gli investimenti operati per l’attuazione dei programmi aziendali, determina[sse] annualmente l’incremento del rapporto ricavi-costi che [doveva] essere assicurato a livello regionale attraverso le tariffe, nonché attraverso i provvedimenti di organizzazione e ristrutturazione aziendale e l’adozione di idonee misure di organizzazione del traffico».
Risulta, quindi, che la normativa dava vita ad un sistema circolare in cui i dati che erano previsti per l’effettuazione del conguaglio (cioè le percorrenze, la revisione del costo economico standardizzato, i parametri di utilizzo dei veicoli e del personale, i ricavi effettivamente conseguiti) avevano un fine ulteriore rispetto alla definizione del saldo contabile tra la Regione e il concessionario e alla determinazione degli importi in acconto per l’anno successivo. Essi servivano cioè per sottoporre alla Regione gli elementi necessari per valutare: la «rigorosa ed efficiente gestione», la «qualità del servizio offerto e delle condizioni ambientali in cui esso [veniva] svolto», «i provvedimenti di organizzazione e ristrutturazione aziendale» e l’opportunità della «adozione di idonee misure di organizzazione del traffico». E’, quindi, evidente che i dati del conguaglio assolvono alla loro funzione se forniti nell’immediatezza, non certo se affastellati in una richiesta distanziata anche di una decina d’anni dal periodo cui i dati stessi si riferiscono.
L’estrapolazione del solo saldo contabile da una procedura finalizzata a rendere il servizio del trasporto pubblico locale più efficiente e più rispondente alle esigenze, evidenzia ancora di più l’irragionevolezza del contenuto delle censurate disposizioni.

7. – Rimangono assorbiti i residui profili di illegittimità dedotti dal rimettente.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2004), e 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria l’8 maggio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/5/2007 n.156 proviene da Giustamm.

Pres. Nicastro – Est. Di Nanni – PM. Palmieri
Consorzio per l’Arginatura e Sistemazione del Torrente Banna-Bendola (avv. G.M. Saracco, Contaldi) c. Michele Gianotti ed altri (avv. Ciccia, Pirocchi)

le SU fanno il punto sulla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 s.m.i.

1. – Giustizia civile – Interesse ad agire – Condizioni – Dichiarazione di lesione di situazione sostanziale e idoneità del provvedimento richiesto a proteggere l’interesse leso – Verifica – Merito della controversia – Irrilevanza.

2. – Giustizia amministrativa – Impugnazione – Termini – Decorrenza – Soggetto destinatario del provvedimento – Notifica – Pubblicazione – Irrilevanza.

3. – Atto amministrativo – Avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 s.m.i. – Comunicazione – Obbligo – Intervento della comunicazione in fase successiva all’inizio del procedimento – Violazione – Condizioni – Impedimento alla tutela degli interessi del cittadino coinvolto – Fattispecie.

1. – L’interesse ad agire presuppone l’affermazione della lesione di una situazione sostanziale e l’idoneità del provvedimento domandato a proteggere l’interesse che si ritiene leso, con il che la sua valutazione prescinde dall’esame del merito della controversia.

2. – Il termine per l’impugnazione di un provvedimento amministrativo da parte del soggetto destinatario dello stesso decorre dalla notificazione e non dalla pubblicazione, restando irrilevante la pubblicazione.

3. – L’intervento della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 s.m.i. in fase successiva all’inizio del procedimento costituisce una violazione della norma di legge quando la tutela degli interessi del cittadino sia comunque compromesso dalla carenza di notizia dell’avvio all’inizio del procedimento medesimo (nel caso di specie, il Giudice ha chiarito che la comunicazione successiva all’avvio non garantiva il cittadino).

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 8/5/2007 n.10367 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. CASSESE

illegittima la riduzione operata con norme statali delle indennità dei membri eletti nelle regioni e negli enti locali

Bilancio e contabilità pubblica – Legge finanziaria 2006 – Riduzione del 10% delle indennità dei membri eletti nelle regioni e negli enti locali – Limite ai futuri incrementi del trattamento economico in questione

È incostituzionale l’art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», nella parte in cui si riferisce ai titolari degli organi politici regionali. La legge statale può prescrivere criteri e obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), non imporre alle Regioni minutamente gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi. Ciò si risolve «in un’indebita invasione dell’area riservata dall’art. 119 Cost. alle autonomie regionali». Ne discende l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 54, della legge n. 266 del 2005, nella parte in cui prevede la riduzione percentuale delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 55, della predetta legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Campania.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 54, della stessa legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 114 e 118 della Costituzione, dalla Regione Campania.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE – Presidente

#NOME? FLICK – Giudice

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? VACCARELLA

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

#NOME? NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 54 e 55, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promosso con ricorso della Regione Campania, notificato il 27 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2006.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2007 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania e gli avvocati dello Stato Franco Favara e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Campania ha proposto ricorso avverso diverse disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), tra cui l’art. 1, commi 54 e 55. La questione è stata sollevata in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Il comma 54 prevede che, «Per esigenze di coordinamento della finanza pubblica», sono ridotti «nella misura del 10 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005 i seguenti emolumenti: a) le indennità di funzione spettanti ai sindaci, ai presidenti delle province e delle regioni, delle comunità montane, ai presidenti dei consigli circoscrizionali, comunali, provinciali e regionali, ai componenti degli organi esecutivi e degli uffici di presidenza dei consigli dei citati enti; b) le indennità e i gettoni di presenza spettanti ai consiglieri circoscrizionali, comunali, provinciali, regionali e delle comunità montane; c) le utilità comunque denominate spettanti per la partecipazione ad organi collegiali dei soggetti di cui alle lettere a) e b) in ragione della carica rivestita».
Il comma 55 stabilisce che «A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e per un periodo di tre anni, gli emolumenti di cui al comma 53 non possono superare gli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005, come ridotti ai sensi del medesimo comma 53».
La Regione lamenta la lesione sia della propria autonomia finanziaria, sia di quella degli organi politici regionali e ritiene, alla luce della giurisprudenza costituzionale, inammissibile una previsione normativa statale recante limiti all’entità di una singola voce di spesa, ciò in quanto essa si risolverebbe «in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area […] riservata alle autonomie regionali e agli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri […] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (sent. n. 390 del 2004)».
Secondo la Regione, la specificità della limitazione costituisce violazione dell’autonomia finanziaria che viene ad incidere addirittura sull’autonomia degli organi politici regionali, «ponendosi come strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni degli stessi».
2. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
Premette la difesa erariale che con i commi 52 e 53 della stessa legge n. 266 del 2005 sono state ridotte le indennità mensili spettanti ai parlamentari nazionali, europei ed ai sottosegretari di Stato e che riduzioni simili sono state disposte – dai commi 56 fino a 62 – per le indennità o altre utilità, comunque denominate, corrisposte per incarichi di consulenza, nonché per i compensi corrisposti ai componenti degli organi di autogoverno della magistratura, ai componenti del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Siciliana e ai componenti del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.
Secondo l’Avvocatura generale, la censura riferita al comma 55 sarebbe inammissibile, atteso che esso disciplina l’entrata in vigore e il periodo di efficacia della riduzione del trattamento economico dei sottosegretari di Stato, disposta nel comma 53, non impugnato dalla Regione Campania.
Sarebbe inammissibile anche la censura relativa al comma 54, nella parte concernente le riduzioni delle indennità degli organi comunali e provinciali, non costituendo, queste, «voci di spesa a carico del bilancio regionale».
Comunque, nel merito, la questione di costituzionalità relativa al comma 54 sarebbe infondata, perché la disposizione è qualificata come norma «di coordinamento della finanza pubblica» e ha alla base imperiose esigenze di «risparmio». Inoltre, la Regione beneficerebbe di tali disposizioni, mentre sarebbero legittimate a dolersene soltanto le persone fisiche colpite dalla riduzione delle indennità.
3. – In prossimità della data fissata per l’udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale, oltre a richiamare le difese già svolte, ha segnalato che le misure di contenimento del «costo della politica» sono state ribadite dall’art. 1, commi 721, 722 e 723 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), nei quali si prescrive che il contenimento della spesa pubblica deve garantire «un miglioramento dei saldi finanziari dei bilanci regionali pari al 10 per cento rispetto ai saldi dell’anno precedente» (ossia dell’anno 2006).
4. – Anche la Regione Campania ha depositato una memoria volta a riaffermare che l’intervento normativo censurato è invasivo dell’autonomia finanziaria regionale.

1. – La Regione Campania censura, insieme ad altre disposizioni, i commi 54 e 55, dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006). Oggetto della questione di legittimità è se le predette norme statali, nel ridurre le indennità corrisposte ai titolari di organi politici regionali, abbiano posto un limite all’entità di una singola voce di spesa del bilancio regionale, in violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione. In particolare, la Regione lamenta la lesione sia della propria autonomia finanziaria, sia di quella degli organi politici regionali e ritiene, alla luce della giurisprudenza costituzionale, illegittima una previsione normativa statale recante limiti all’entità di una singola voce di spesa (sentenza n. 390 del 2004).
2. – L’ impugnazione delle citate disposizioni viene trattata separatamente rispetto ad altre questioni promosse dalla Regione Campania con il medesimo ricorso, che formano oggetto di distinte pronunce.
3. – La questione relativa al comma 55 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 è inammissibile.
Come rilevato dall’Avvocatura generale dello Stato, il predetto comma disciplina l’entrata in vigore e il periodo di efficacia della riduzione del trattamento economico dei sottosegretari di Stato, disposta dal correlato comma 53; ma quest’ultima disposizione non è stata impugnata dalla Regione ricorrente.
4. – Parimenti inammissibile è l’impugnazione del comma 54 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento alla pretesa violazione degli artt. 114 e 118 Cost., mancando del tutto la motivazione in ordine a tali parametri.
5. – Invece, è fondata la questione relativa allo stesso comma 54, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost.
5.1. – Come emerge dal ricorso, la Regione chiede una pronuncia caducatoria della norma che riduce le indennità corrisposte ai soli titolari degli organi politici regionali, non assumendo rilievo la circostanza che nella successiva memoria essa accenni al proprio ruolo di «ente esponenziale» «degli enti locali».
La legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e funzionamento degli organi regionali) demanda la fissazione delle indennità spettanti ai titolari delle cariche politiche della Regione alle leggi regionali e ai rispettivi statuti.
Nel caso in esame, l’art. 20, numero 21), della legge 22 maggio 1971, n. 348 (Approvazione, ai sensi dell’art. 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Campania), dispone che spetta al Consiglio regionale determinare le indennità dei consiglieri, dei componenti della giunta e degli altri organi della Regione. In attuazione dello statuto, la legge regionale 4 luglio 1991, n. 10 (Integrazione e modifica della legge regionale 5 agosto 1972, n. 5 concernente: determinazione delle indennità spettanti ai consiglieri regionali della Campania, ai componenti della giunta e degli uffici consiliari in relazione alle funzioni esercitate, in attuazione dell’art. 20, n. 21, dello statuto regionale e successive modificazioni), determina l’ammontare delle indennità spettanti ai titolari delle cariche politiche regionali.
Invece, la disciplina delle indennità spettanti agli organi politici degli enti locali è contenuta nel Capo IV (Status degli amministratori locali), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), che pone limiti alla fissazione delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza e ne demanda la determinazione ad un decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali (art. 82 commi 1, 2 e 8).
5.2. – Il censurato comma 54, nel fissare la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali «nella misura del 10 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005», pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall’ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 417 del 2005).
La legge statale può prescrivere criteri e obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), non imporre alle Regioni minutamente gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi. Ciò si risolve «in un’indebita invasione dell’area riservata dall’art. 119 Cost. alle autonomie regionali» (si vedano, tra le molte, le sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005).
Ne discende l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 54, della legge n. 266 del 2005, nella parte in cui prevede la riduzione percentuale delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni sollevate con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», nella parte in cui si riferisce ai titolari degli organi politici regionali;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 55, della predetta legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Campania con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 54, della stessa legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 114 e 118 della Costituzione, dalla Regione Campania con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria l’8 maggio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/5/2007 n.157 proviene da Giustamm.

Va accolta la domanda di sospensione del provvedimento con il quale un Ministro sostituisce un Commissario straordinario dallo stesso nominato in un’autorita’ portuale. Cio’ perche’ l’elemento della fiducia (venuta a mancare) non elide la necessaria partecipazione dell’interessato alla procedura di sostituzione.(G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Registro Ordinanza: 2373/07
Registro Generale:2698/2007

Sezione Sesta

composto dai Signori:
Pres. Giovanni Ruoppolo
Cons. Giuseppe Romeo Est.
Cons. Luciano Barra Caracciolo
Cons. Francesco Caringella
Cons. Roberto Chieppa

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 08 Maggio 2007.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
MOSCHERINI GIOVANNI
rappresentato e difeso da:
Avv. PAOLO DI MARTINOcon domicilio eletto in RomaVIA DELL’ORSO, 74 presso PAOLO DI MARTINO

contro

MINISTERO DEI TRASPORTIrappresentato e difeso da:
AVVOCATURA GEN. STATOcon domicilio in RomaVIA DEI PORTOGHESI 12

e nei confronti di

LO SARDO FRANCESCO NQ. COMM.STRAORD.AUT.PORT.CIVITAVECCHIAnon costituitosi;

per l’annullamento dell’ordinanza del TAR LAZIO – ROMA :Sezione III TER n. 1209/2007, resa tra le parti, concernente SOSTITUZIONE COMISSARIO STRAORDINARIO AUTORITA’ PORTUALE DI CIVITAVECCHIA;
Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di accoglimento della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
MINISTERO DEI TRASPORTI
Udito il relatore Cons. Giuseppe Romeo e udito, altresì, per la parte ricorrente l’Avv.to Di Martino;
Considerato che, allo stato, non pare possa essere condivisa la statuizione del primo giudice che vede la fiducia come una proprietà fondamentale della relazione tra l’interessato e l’Amministrazione, con il risultato di rendere non verificabile la legittimità dell’azione amministrativa volta alla sua rimozione, a motivo del “carattere soggettivo dell’unica ragione posta a base della revoca” (venire meno del rapporto di fiducia), carattere soggettivo che renderebbe inutile la partecipazione dell’appellante alla procedura di sostituzione;
Ritenuto che pare sussistano i presupposti di cui all’art. 21 L. n. 1034/1971, anche sotto il profilo del pregiudizio dell’appellante;

P.Q.M.

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 2698/2007) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare proposta in primo grado. (errore materiale corretto con ordinanza 22/05/2007 n. 2681).

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 08 Maggio 2007

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 8/5/2007 n.2373 proviene da Giustamm.

Pres. f.f. Maruotti, Est. Aureli.
D.M. c. Ministero dell’economia

pregiudizialità amministrativa: la Sez. IV del Consiglio di Stato ribadisce la necessità, per la tutela risarcitoria, della previa impugnazione dell’atto amministrativo lesivo

1. Processo amministrativo – Domanda risarcitoria – Necessità dell
a previa impugnazione dell’atto amministrativo lesivo – Sussiste – Ragioni

2. responsabilità e risarcimento – Pregiudizialità amministrativa – Sussistenza nel sistema processuale amministrativa – Ragioni

1. L’art. 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998 smi, sul piano sostanziale, non ha inciso sul consolidato principio per il quale, tranne i casi di silenzio inadempimento, quando si chiede la tutela di un interesse legittimo l’oggetto principale del giudizio amministrativo è l’atto autoritativo lesivo, né ha introdotto alcuna norma incidente sul principio per il quale l’inoppugnabilità dell’atto preclude la verifica della antigiuridicità del danno, in quanto cagionato secondum ius. Pertanto, in considerazione della scelta del legislatore di disporre un organico sistema, nel quale la tutela risarcitoria costituisce un rimedio di tutela ulteriore per chi abbia tempestivamente e fondatamente impugnato l’atto lesivo (avvalendosi di uno dei due rimedi previsti dall’ordinamento, e cioè del ricorso giurisdizionale o di quello straordinario), va ribadito l’orientamento per il quale il soggetto leso da un provvedimento autoritativo può ottenere il risarcimento del danno solo ove lo abbia ritualmente e fondatamente impugnato nel prescritto termine di decadenza.
2. In assenza della tempestiva impugnazione dell’atto lesivo, non può chiedersi al giudice amministrativo il risarcimento del danno previa disapplicazione dell’atto stesso. Del resto, dai lavori preparatori del decreto legislativo n. 80 del 1998 e della legge n. 205 del 2000 non emerge alcuna volontà del conditor iuris di introdurre deroghe alla regola dell’onere di impugnare tempestivamente l’atto lesivo, né di consentire una sua sostanziale disapplicazione. Inoltre con la necessità della previa impugnazione dell’atto amministrativo lesivo non risulta alcun vulnus al principio di effettività della tutela poiché:
– la legge ben può sottoporre a termini di decadenza l’esercizio di azioni risarcitorie (come emerge anche dal diritto civile, in cui – per la materia condominiale e per quella societaria – sono previsti termini di decadenza per impugnare atti di natura n
– il sistema di giustizia amministrativa era senz’altro coerente con gli articoli 24, 28, 100 e 113 della Costituzione, quando la tutela avverso l’atto autoritativo consisteva nella possibilità di chiedere l’annullamento dell’atto lesivo (con l’ulteriore- a maggior ragione, va escluso che nell’attuale quadro normativo la regola della ‘pregiudizialità’ contrasti con i richiamati articoli della Costituzione, perché per le lesioni arrecate con l’atto autoritativo alle posizioni legittimanti di diritto vi è

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In argomento cfr. Cass. SS. UU. – Ordinanze nn. 13659 e 13660 e 13911 del 2006

 

G.STANCANELLI, Qualche osservazione sulla pregiudiziale amministrativa nel giudizio di risarcimento del danno

C.VARRONE, Potere di degradazione e/o funzione confermativa della p.a.: due tesi a confronto per l’esame del nuovo indirizzo delle SS.UU. sulla ltutela risacitoria dell’interesse legittimo.

R.VILLATA, Questioni di giurisdizione sui comportamenti in materia espropriativa: osservazioni (purtroppo perplesse) a margine di un dibattito giurisprudenziale*

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V.CERULLI IRELLI, Prime osservazioni sul riparto delle giurisdizioni dopo la pronuncia delle Sezioni Unite

1. Con il ricorso di primo grado (proposto nel 2004 al TAR per il Lazio), il generale odierno appellante ha chiesto l’accertamento del contenuto lesivo, del suo onore e della sua reputazione di uomo e di soldato, delle note caratteristiche redatte dal Ministero delle Finanze nei suoi confronti negli anni dal 1961 al 1964 e, in particolare, del rapporto informativo relativo al periodo 18 aprile-24 maggio 1964, ed ha chiesto che sia ordinata la cancellazione delle espressioni ritenute offensive contenute in detti atti.
Il ricorrente ha chiesto anche la condanna del Ministero dell’Economia a corrispondere, a titolo di risarcimento del danno, una somma da liquidare ex art. 1226 c.c. e la pubblicazione sui maggiori quotidiani nazionali della sentenza “di riabilitazione”, nonché una ulteriore somma per differenze retributive, a decorrere dal marzo del 1966 (con l’aggiunta degli interessi legali e della rivalutazione monetaria).
Con la sentenza gravata, il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile (nella parte rivolta avverso gli atti contenenti le note caratteristiche) e inammissibile (nella parte riguardante la domanda di risarcimento del danno, in quanto derivante da atti rimasti inoppugnati).
2. Con il gravame in esame, l’appellante ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado, richiamando l’ampio dibattito formatosi sulla questione della cd “pregiudiziale amministrativa”.
Egli ha altresì depositato una memoria difensiva, con cui ha illustrato le questioni controverse, con diffusi richiami giurisprudenziali, ed ha insistito affinché vi sia la condanna del Ministero dell’Economia al risarcimento del danno.
Il Ministero si è costituito in giudizio ed ha chiesto che il gravame sia respinto.
3. Così ricostruite le vicende che hanno condotto alla presente fase del giudizio, si può passare all’esame delle deduzioni dell’appellante, il quale ha dedotto che:
– nell’attuale quadro normativo, sarebbe proponibile innanzi al giudice amministrativo la ‘domanda autonoma ‘ volta ad ottenere il risarcimento del danno arrecato con atti autoritativi a posizioni di interesse legittimo (in assenza della tempestiva e fon
– non sarebbero prescritte le sue pretese, anche se risalenti al periodo 1961-1964, in ragione della natura di diritti della personalità, di per sé imprescrittibili, risultati lesi dagli atti emessi dal Ministero in relazione al suo status.
4. Ritiene la Sezione che tali censure – così riassunte – vadano respinte, con la conseguente conferma della sentenza gravata.
4.1. A seguito dell’entrata in vigore delle riforme che hanno introdotto la regola della risarcibilità della lesione arrecata all’interesse legittimo, sono state sostenute opposte tesi – sia in dottrina che in giurisprudenza – sulla possibilità per il soggetto leso dall’atto autoritativo di chiedere il risarcimento del danno da questo conseguente, dopo la scadenza del termine per l’impugnazione.
Le opposte tesi si sono formate, innanzitutto, per una diversa qualificazione della posizione soggettiva posta a base della domanda risarcitoria e, inoltre, per una diversa ricostruzione dei principi che si sono affermati in sede di giustizia amministrativa per l’effettiva tutela del soggetto destinatario di illegittimi atti autoritativi.
L’ammissibilità della ‘domanda autonoma’, svincolata dalla tempestiva e fondata impugnazione dell’atto lesivo, a volte è stata fondata sulla ravvisata posizione di diritto soggettivo al risarcimento del danno (in quanto riconducibile alle regole sulla responsabilità extracontrattuale, ovvero a quelle sulla responsabilità contrattuale).
Altre volte, tale ammissibilità è stata fondata su una peculiare ricostruzione della fattispecie, per la quale l’atto lesivo – per i suoi effetti lesivi e produttivi del danno – potrebbe essere esaminato dal giudice amministrativo non in quanto tale, ma come elemento costitutivo dell’ illecito.
4.2. Ritiene al riguardo il collegio che – nell’attuale quadro normativo, anche di rilievo costituzionale – non possano sussistere dubbi sulla natura della posizione di chi chieda il risarcimento del danno, derivante dall’emanazione di un atto autoritativo, di per sé incidente su posizioni di interesse legittimo.
Come ha chiarito la Corte Costituzionale (con le sentenze n, 204 del 2004 e n. 191 del 2006), la legge n. 205 del 2000 – nel novellare l’art. 35 del d.lg. n. 80 del 1998 – ha attribuito alla esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione delle domande risarcitorie fondate sulla lesione arrecata all’interesse legittimo.
Non si tratta, dunque, di un ‘diritto’ – tutelato dal codice civile – al risarcimento del danno arrecato con l’atto autoritativo all’interesse legittimo, ma di un interesse legittimo, tutelato – dalle leggi amministrative – non soltanto con l’annullamento dell’atto lesivo, ma anche con il risarcimento (ove risulti l’antigiuridicità del danno e la rimproverabilità del suo autore).
Quanto alla ricostruzione della fattispecie e alla struttura dell’illecito amministrativo derivante dalla lesione all’interesse legittimo, le riforme del 1998 e del 2000, in connessione alle precedenti leggi che a decorrere dal 1992 avevano già ammesso la tutela risarcitoria per gli interessi di rilievo comunitario, non hanno previsto una nuova ‘materia’ attribuita alla giurisdizione esclusiva, ma hanno introdotto uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello di annullamento risalente alla legge del 1889, istitutiva della Quarta Sezione del Consiglio di Stato.
Infatti, le leggi che hanno ammesso la risarcibilità del danno arrecato all’interesse legittimo (prima in tema di appalti comunitari, poi in tutti i casi in cui sussiste la giurisdizione amministrativa, ai sensi dell’art. 35 del decreto legislativo n. 80 del 1980, sostituito dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000) hanno consapevolmente valutato e innovato l’ordinamento della giustizia amministrativa sul piano della giurisdizione e su quello sostanziale.
Nel precedente quadro normativo:
a) dalla fine degli anni Sessanta e praeter legem, si ammettevano la giurisdizione ordinaria e l’applicabilità dell’art. 2043 del codice civile vigente solo qualora il provvedimento autoritativo, annullato nella sede propria della giustizia amministrativa, avesse inciso su una previa posizione legittimante di diritto e dunque su un ‘interesse oppositivo’ (con la nascita della cd regola giurisprudenziale della pregiudizialità, potendo essere proposta una domanda risarcitoria innanzi al giudice civile solo nel caso di annullamento dell’atto da parte del giudice amministrativo);
b) era escluso che l’art. 2043 (o altra disposizione del codice civile) riguardasse la lesione arrecata all’interesse pretensivo, sicché era esclusa la risarcibilità del danno, anche nel caso di annullamento del provvedimento impeditivo della venuta ad esistenza del diritto.

Tale sistema si fondava sulle leggi che dal 1889 hanno attribuito all’interesse legittimo la sola tutela di annullamento (e precluso al giudice amministrativo di occuparsi delle questioni patrimoniali consequenziali all’annullamento), senza risultare in contrasto con l’art. 28 della Costituzione, per il quale la pretesa ad ottenere un risarcimento del danno da parte dell’Amministrazione è costituzionalmente garantita solo quando essa risulti responsabile della lesione di un diritto.

Per la Corte Costituzionale, la preesistente regola della irrisarcibilità della lesione arrecata all’interesse legittimo pretensivo (connessa alla normativa pubblicistica che ne ammetteva la sola tutela di annullamento) non contrastava con i principi costituzionali, mentre «il problema di ordine generale» richiedeva «prudenti soluzioni normative, non solo nella disciplina sostanziale, ma anche nel regolamento delle competenze giurisdizionali» (sent. 25 marzo 1980, n. 35) con la possibilità di «una unificazione per evitare una duplicità di giudizi con competenza ripartita» (ord. 8 maggio 1998, n. 165).

La regola pubblicistica della irrisarcibilità della lesione arrecata all’interesse pretensivo è stata dapprima incisa dalla normativa sugli appalti di rilievo comunitario.
Superando settorialmente lo storico significato del concetto di responsabilità (esteso all’illegittimo esercizio della funzione, lesivo della pretesa alla stipula di un contratto, pur in assenza di un diritto), il legislatore aveva ammesso la proponibilità dell’azione risarcitoria dinanzi al giudice civile, subordinata al previo annullamento dell’atto lesivo da parte del giudice dell’interesse legittimo (art. 13 della legge n. 142 del 1992; art. 11 della legge n. 489 del 1992; art. 11 della legge n. 146 del 1994; art. 30 del decreto legislativo n. 157 del 1995).
Tali leggi avevano così previsto sia una regola processuale sulla giurisdizione civile (sussistente solo nel caso di annullamento dell’atto autoritativo in sede di giustizia amministrativa), sia una regola sostanziale sulla pregiudizialità (quella della proponibilità della domanda risarcitoria solo nel medesimo caso di annullamento).
Di tali leggi, non è mai stata ipotizzata alcuna incostituzionalità, perché esse hanno aggiunto la tutela ulteriore del risarcimento del danno, per i casi in cui la tutela d’annullamento non avesse dato una effettiva tutela (ad esempio, perché nel corso del processo amministrativo, conclusosi con l’annullamento dell’aggiudicazione o di una esclusione dalla gara, vi era già stata l’esecuzione del conseguente contratto).
L’art. 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998, nell’abrogare tale normativa e fondando un nuovo sistema di responsabilità per l’illegittimo esercizio del potere pubblico, ha poi attribuito alla giurisdizione amministrativa esclusiva, nelle tre materie di cui agli articoli 33 e 34, anche ogni altra controversia riguardante «il risarcimento del danno ingiusto», arrecato all’interesse legittimo, sia esso di natura oppositiva o pretensiva.
Per le posizioni già in precedenza tutelate sul piano risarcitorio (nei casi di preesistenza della posizione legittimante di diritto ovvero degli appalti di rilievo comunitario), l’art. 35 (modificato con la legge n. 205 del 2000) ha fatto venire meno le regole processuali (una di conio giurisprudenziale, l’altra espressamente affermata dal legislatore) del duplice giudizio di cognizione presso giurisdizioni diverse (di cui quella civile sussisteva solo se il giudice amministrativo avesse annullato l’atto lesivo).
Quanto agli interessi pretensivi non aventi un rilievo comunitario, la riforma del 1998 (valutando anche le risorse della finanza pubblica complessivamente disponibili) ha consapevolmente effettuato una scelta innovativa, sul piano processuale e su quello sostanziale:
– sul piano processuale, ha devoluto al giudice amministrativo la giurisdizione sulla domanda risarcitoria (in applicazione dell’art. 103, primo comma, Cost.);
– sul piano sostanziale, completando il sistema di tutela risalente alla legge del 1889 e ancora ribadito con la legge n. 1034 del 1971 (per il quale, di regola, il ricorrente otteneva una adeguata tutela con la rimozione del provvedimento lesivo ed il co
Il medesimo art. 35 – sul piano processuale e della giurisdizione – ha dunque previsto che il giudice amministrativo conosca, sotto ogni profilo e in base al principio di concentrazione, del provvedimento impugnato e delle lesioni da questo arrecate anche tramite la sua esecuzione.
Esso – sul piano sostanziale – non ha inciso sul consolidato principio per il quale, tranne i casi di silenzio inadempimento, quando si chiede la tutela di un interesse legittimo l’oggetto principale del giudizio amministrativo è l’atto autoritativo lesivo, né ha introdotto alcuna norma incidente sul principio per il quale l’inoppugnabilità dell’atto preclude la verifica della antigiuridicità del danno, in quanto cagionato secondum ius.
La legge n. 205 del 2000, nel novellare l’art. 35, sul piano della giurisdizione e su quello sostanziale ha esteso il potere del giudice amministrativo di disporre «l’eventuale risarcimento del danno», «nell’ambito della sua giurisdizione», così generalizzando la regola per cui l’interesse legittimo è tutelato in sede giurisdizionale non solo con l’annullamento, ma anche con lo «strumento di tutela ulteriore» del risarcimento (v. le sentenze della Corte Cost. n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006).
L’ordinamento consente al giudice amministrativo (nell’ambito della “sua giurisdizione”, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000, e dei suoi poteri, attinenti ai limiti interni della giurisdizione: Corte Cost., sent. n. 77 del 2007, § 7) di verificare:
– se l’accoglimento della domanda principale di annullamento dell’atto impugnato – in sede giurisdizionale o straordinaria – comporti una tutela pienamente soddisfacente;
– se sia il caso di disporre la condanna ad un risarcimento, qualora il ricorrente non possa conseguire dall’annullamento – e dalle connesse statuizioni coercibili col giudizio di ottemperanza – una piena tutela (in ragione della irreversibile esecuzione 4.3. In considerazione della scelta del legislatore di disporre un organico sistema, nel quale la tutela risarcitoria costituisce un rimedio di tutela ulteriore per chi abbia tempestivamente e fondatamente impugnato l’atto lesivo (avvalendosi di uno dei due rimedi previsti dall’ordinamento, e cioè del ricorso giurisdizionale o di quello straordinario), va ribadito l’orientamento di questo Consiglio (affermato anche dalla fondamentale sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4 del 2003, correttamente richiamata dalla sentenza gravata), per il quale il soggetto leso da un provvedimento autoritativo può ottenere il risarcimento del danno solo ove lo abbia ritualmente e fondatamente impugnato nel prescritto termine di decadenza.

Infatti, la mancanza di impugnazione rende inoppugnabile il provvedimento e comporta che la lesione vada considerata secundum ius (nel senso che il danno patrimoniale si fonda su un titolo giuridico divenuto insindacabile in ogni sede giurisdizionale: Sez. VI, 14 marzo 2005, n. 1047; Sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338; Ad. Plen., ord. 30 marzo 2000, n 1).

Del resto, rilevano anche la ritualità e le censure del ricorso, perché – ove il ricorso di impugnazione risulti irricevibile, inammissibile o perento – non può certo il giudice amministrativo procedere all’esame dei profili di legittimità dell’atto, al solo fine di disporre una statuizione di condanna al risarcimento, così come – ove risultino infondate le censure proposte – non può il giudice amministrativo esaminare ulteriori profili di legittimità dell’atto..
4.4. Quanto precede induce il collegio anche ad escludere che, in assenza della tempestiva impugnazione dell’atto lesivo, si possa chiedere al giudice amministrativo il risarcimento del danno previa disapplicazione dell’atto stesso.
Del resto, dai lavori preparatori del decreto legislativo n. 80 del 1998 e della legge n. 205 del 2000 non emerge alcuna volontà del conditor iuris di introdurre deroghe alla regola dell’onere di impugnare tempestivamente l’atto lesivo, né di consentire una sua sostanziale disapplicazione.
E neppure emerge alcuna sua volontà di introdurre un principio incidere sulla posizione del controinteressato, che si sia consolidata con l’inoppugnabilità dell’atto lesivo (che -ove si affermasse la proponibilità della cd domanda autonoma – risulterebbe esposto all’esercizio di un potere di autotutela finalizzato al contenimento del danno risarcibile e non al perseguimento di un interesse pubblico e attuale),
Inoltre, con la soluzione riaffermata dal Collegio non risulta alcun vulnus al principio di effettività della tutela (tanto che le dedotte questioni di costituzionalità vanno dichiarate manifestamente infondate), poiché:
– la legge ben può sottoporre a termini di decadenza l’esercizio di azioni risarcitorie (come emerge anche dal diritto civile, in cui – per la materia condominiale e per quella societaria – sono previsti termini di decadenza per impugnare atti di natura n
– il sistema di giustizia amministrativa era senz’altro coerente con gli articoli 24, 28, 100 e 113 della Costituzione, quando la tutela avverso l’atto autoritativo consisteva nella possibilità di chiedere l’annullamento dell’atto lesivo (con l’ulteriore- a maggior ragione, va escluso che nell’attuale quadro normativo la regola della ‘pregiudizialità’ contrasti con i richiamati articoli della Costituzione, perché per le lesioni arrecate con l’atto autoritativo alle posizioni legittimanti di diritto vi è5. Per le ragioni che precedono, risulta corretta la sentenza gravata, sia per la parte in cui ha ritenuto tardiva l’impugnazione degli atti autoritativi, emessi dall’Amministrazione negli anni Sessanta nel corso della carriera dell’appellante, sia per la parte in cui ha dichiarato inammissibile l’azione risarcitoria, volta a far ravvisare un illecito, malgrado l’inoppugnabilità dei medesimi atti.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.

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