G. De Michele, Pres.; E. Monica, Est.; PARTI: (XX rapp. dall’avv.to Felice Alberto Giuffrè c M.I.U.R. rapp. dall’ Avvocatura dello Stato)

E’ doveroso che l’Amministrazione, nell’ambito di procedure selettive di massa, predisponga, accanto a strumenti telematici di semplificazione dei flussi documentali, procedure amministrative parallele di tipo tradizionale.

1.- Procedure concorsuali o abilitative – mancata tempestiva presentazione della domanda per documentate ragioni ostative – esclusione – illegittimità  – modalità  alternativa di accesso alla procedura medesima – previsione – necessità .

2.- Procedure concorsuali o abilitative – mero malfunzionamento tecnico – conseguenze – sostanziale provvedimento di esclusione – illegittimità .

3.- Procedure concorsuali o abilitative – inserimento dei dati – in prossimità  della scadenza del termine di presentazione della domanda – rilievo ai fini della valutazione della tempestività  della domanda – insussistenza.

4.- Procedure concorsuali o abilitative – predisposizione di procedure amministrative di tipo tradizionale oltre quelle telematiche – necessità .

1.Nell’ambito delle procedure concorsuali o abilitative, in presenza di documentate ragioni oggettive di impedimento alla presentazione entro i termini stabiliti della relativa domanda di partecipazione, deve consentirsi all’interessato una modalità  alternativa di partecipazione alla procedura, con conseguente illegittimità , per contrarietà  al principio del favor partecipationis,di quelle cause di esclusione per ragioni meramente formali o di natura tecnica nella misura in cui esse non prevedano o comunque consentano, eventualmente anche a seguito di relativa istanza – e pur sempre in presenza di tutti i requisiti sostanziali al riguardo prescritti – una misura alternativa di accesso alla procedura medesima.

2.Un mero malfunzionamento tecnico non può tradursi in un sostanziale provvedimento di esclusione del ricorrente, peraltro esplicato con un silenzio della p.a., dato che “l’utilizzo degli strumenti informatici e dei mezzi di comunicazione telematica devono categoricamente essere considerati come serventi rispetto all’attività  amministrativa”.

3.Il tardivo inserimento dei dati (in prossimità  della scadenza del termine) da parte del candidato non può essere utilizzato, nel successivo contenzioso, come elemento della tesi difensiva della p.a., attinente al corretto espletamento della procedura selettiva, in quanto circostanza distinta e non collegabile con il malfunzionamento degli strumenti informatici.

4.E’ doveroso, in un’ottica pro futuro e conformativa del potere, che l’Amministrazione, nell’ambito di procedure selettive di massa, predisponga, accanto a strumenti telematici di semplificazione dei flussi documentali, procedure amministrative parallele di tipo tradizionale.

Pubblicato il 12/03/2019

N. 03307/2019 REG.PROV.COLL.

N. 06884/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6884 del 2018, proposto da XX, rappresentato e difeso dall’avvocato Felice Alberto Giuffrè, con domicilio telematico in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonino Stoppani, n. 1;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; CINECA – Consorzio Interuniversitario del Calcolo Automatico e ANVUR – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi non costituiti in giudizio;

nei confronti

Università  degli Studi Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Domenico Speranza, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento implicito di esclusione della domanda n. 82010 presentata dall’Ing. XX per conseguire l’abilitazione scientifica nazionale nel Settore Concorsuale “09/A3 – PROGETTAZIONE INDUSTRIALE, COSTRUZIONI MECCANICHE E METALLURGIA” – II^ Fascia;

– del decreto direttoriale 29 luglio 2016 n. 1532 “Procedura per il conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia” ed, in particolare, dell’art. 2 del detto decreto titolato “Domanda di partecipazione” ove stabilisce che “La domanda di partecipazione di cui al comma 1 deve essere presentata esclusivamente mediante la procedura telematica validata dal Comitato Tecnico ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del D.P.R. 95/2016, accessibile dal sito http://abilitazione.miur.it” e nella parte in cui sancisce che “La presentazione della domanda di partecipazione deve essere perfezionata attraverso l’invio della relativa scheda di sintesi, generata in formato elettronico (.pdf) dal sistema telematico, in lingua italiana o in lingua italiana e in lingua inglese (per coloro che optano per la compilazione della domanda in lingua inglese), secondo una delle seguenti modalità : a) mediante firma digitale del candidato, utilizzando specifico software in grado di supportare tale modalità ; in questo caso la predetta scheda di sintesi dovrà  essere firmata e poi caricata per l’invio elettronico in formato ".p7m" tramite l’apposita sezione della procedura telematica; b) mediante sottoscrizione della scheda di sintesi della domanda da parte del candidato, cui deve essere allegata copia in formato elettronico (.pdf) del proprio documento di identità ; entrambi i documenti devono essere caricati e inviati tramite l’apposita sezione della procedura telematica. Non sono ammessi alla procedura i candidati le cui domande siano state redatte e presentate in modalità  diverse da quelle indicate”;

– della comunicazione via e-mail del CINECA di replica alle richieste del ricorrente del 6 aprile 2018 con la quale si comunicava che “come indicato da Decreto Direttoriale n.1532 del 29/7/2016, art.2 comma 1, lettera e, la scadenza per la chiusura e l’invio della domanda era fissata per le ore 15:00 del 6/4/2018”;

– del provvedimento informatico di comunicazione del conflitto tra le pubblicazioni, nonchè di quello in cui si dichiara che lo stato della domanda n. 82010 presentata dal ricorrente è “Domanda Aperta – Domanda non inviata”;

– del silenzio-rigetto o, in subordine, per l’accertamento del silenzio-inadempimento e del conseguente obbligo di provvedere, formatosi rispetto alla istanza inviata a mezzo p.e.c. dal ricorrente in data 21 aprile 2018 ed assunta al Protocollo del MIUR n. 5265 del 23 aprile 2018 avente per oggetto “Mancata acquisizione della procedura di invio domanda ASN Ing. XX – Richiesta riapertura sistema di presentazione domanda ASN -Soccorso istruttorio”;

– del sistema e del programma informatico, nonchè della procedura telematica validata dal Comitato Tecnico ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del D.P.R. 95/2016 adottate dal MIUR, quale atto amministrativo generale informatico presupposto ai precedenti;

– di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorchè non conosciuti adottati nelle more del giudizio ed, in particolare, dell’eventuale elenco nominativi dei candidati abilitati pubblicato sul sito del MIUR ai sensi dell’art. 5 del citato Decreto n. 1532;

nonchè per la condanna dell’obbligo dell’Amministrazione resistente a provvedere, mediante l’adozione di un provvedimento espresso, sulla giù  citata istanza formulata dal ricorrente di riapertura del sistema di presentazione domanda ASN e soccorso istruttorio, notificata via p.e.c. il 21 aprile 2018 ed assunta al Protocollo MIUR n. 5265 del 23 aprile 2018;

per la condanna al risarcimento in forma specifica a mezzo della definitiva ammissione della domanda n. 82010 presentata del ricorrente per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale e al risarcimento dei danni patiti e patendi a causa dell’illegittimo comportamento dell’amministrazione resistente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca e dell’Università  degli Studi Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 marzo 2019 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, il ricorrente agisce al fine di ottenere la sua ammissione alla “Procedura per il conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia” quale professore di seconda fascia, nel Settore Concorsuale “09/A3 – PROGETTAZIONE INDUSTRIALE, COSTRUZIONI MECCANICHE E METALLURGIA”, indetta con d.d. del Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca (di seguito, anche semplicemente “MIUR”) n. 1532 del 29 luglio 2016, lamentando di non essere riuscito a perfezionare la presentazione della propria domanda entro il relativo termine ultimo di cui all’art. 2 del citato decreto (ovvero entro e non oltre le ore 15.00 del 6 aprile 2018) a causa di un malfunzionamento del sistema informatico, che impediva l’ultima fase di invio della scheda di sintesi (da eseguirsi tramite apposito comando “Trasmetti Domanda” inserito nella finestra di interfaccia grafica del sito asn16.cineca.it) in ragione della presenza di un asserito “conflitto nei codici Scopus/WOS tra le pubblicazioni”, senza alcuna indicazione di quali fossero le pubblicazioni interessate e quali le relative modalità  di risoluzione del problema, bensì fornendo al riguardo solo un codice numerico, nemmeno segnalato, negli atti della procedura e nel sistema informatico, tra i possibili errori della procedura.

Il ricorrente chiede, dunque, l’annullamento della procedura in parte qua e, per l’effetto, l’accertamento del suo diritto ad essere ammesso alla procedura in questione, evidenziando di aver tempestivamente segnalato il disguido verificatosi, tramettendo, lo stesso giorno, a mezzo e-mail al CINECA una richiesta di assistenza e, successivamente, il 21 aprile 2018, via p.e.c. relativa istanza di riapertura del sistema di presentazione domanda e soccorso istruttorio, notificata ed assunta al Protocollo MIUR n. 5265 del 23 aprile 2018 (corrispondenza in atti).

Il MIUR si costituiva in giudizio, sostanzialmente, deducendo, in ragione della natura decadenziale del termine stabilito per la presentazione della domanda di partecipazione, l’inesistenza di un obbligo a provvedere dell’amministrazione sull’istanza avanzata dal ricorrente.

La Sezione con ordinanza n. 3104/2018, “ritenuti sussistenti i presupposti per l’accoglimento della domanda cautelare, tenuto conto delle difficoltà  meramente tecniche, incontrate dal ricorrente per la presentazione delle propria domanda di abilitazione”, accoglieva la domanda cautelare, disponendo “l’inserimento del nominativo del ricorrente, con riserva, nell’elenco dei candidati ammessi alla valutazione”.

Il 4 marzo 2019, in prossimità  dell’udienza di trattazione nel merito del ricorso, il ricorrente depositava il giudizio di idoneità  per l’esercizio delle funzioni di professore di II^ fascia nel settore di interesse, espresso nei suoi confronti all’esito dell’esame eseguito in ossequio all’ordine emesso in sede cautelare.

All’udienza pubblica del 6 marzo 2019, la causa veniva discussa e, quindi, trattenuta in decisione.

Il ricorso è manifestamente fondato alla luce di quel consolidato indirizzo giurisprudenziale, giù  condiviso in sede cautelare, che ritiene come, nell’ambito delle procedure concorsuali o abilitative, in presenza di documentate ragioni oggettive di impedimento alla presentazione entro i termini stabiliti della relativa domanda di partecipazione, debba consentirsi all’interessato una modalità  alternativa di partecipazione alla procedura, con conseguente illegittimità , per contrarietà  al principio del favor partecipationis, di quelle cause di esclusione per ragioni meramente formali o di natura tecnica nella misura in cui esse non prevedano o comunque consentano, eventualmente anche a seguito di relativa istanza – e pur sempre in presenza di tutti i requisiti sostanziali al riguardo prescritti – una misura alternativa di accesso alla procedura medesima (in senso conforme, ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sezione III bis, 15 ottobre 2018, n. 9979 e T.A.R. Marche, Sezione I, 7 agosto 2017, n.665).

Orbene – trattandosi, nel caso di specie, non giù  di un’ipotesi di tardiva presentazione della domanda (come sostenuto dalla resistente) bensì di difficoltà  sottese all’invio della stessa – il silenzio dell’amministrazione si è tradotto in un sostanziale provvedimento di esclusione del ricorrente che, in quanto riconducibile ad un mero malfunzionamento tecnico (come documentato in atti), di per sì© stride con il principio fondamentale secondo il quale “l’utilizzo degli strumenti informatici e dei mezzi di comunicazione telematica debbano categoricamente essere considerati come serventi rispetto all’attività  amministrativa” (in tal senso, T.A.R. Puglia, Bari, Sezione I, n. 806/2016 e n. 892/2016).

Alcun rilievo assume, invece, in senso contrario la circostanza, richiamata dal MIUR nelle proprie difese, secondo cui il ricorrente avrebbe iniziato la procedura di inserimento dei dati in prossimità  della scadenza del termine, in ragione della sua inidoneità  a incidere sulle conclusioni che precedono, anche in considerazione della rilevanza dei titoli acquisiti fino alla data di scadenza per la presentazione della domanda e del carattere servente della procedura telematica rispetto alle esigenze dei privati.

Ne discende, pertanto, la manifesta irragionevolezza, ingiustizia ed irrazionalità  di un sistema di presentazione delle domande di partecipazione ad una procedura quale quella in esame, che, a causa di meri errori del sistema informatico prescelto per l’inoltro della domanda, giunga ad esercitare impersonalmente un’attività  amministrativa sostanziale, disponendo esclusioni di fatto riconducibili a mere anomalie informatiche e non corredate, come nel caso di specie, da alcuna attività  procedimentale, risultando in atti che, pur all’esito dell’istanza al riguardo tempestivamente inoltrata dal ricorrente, alcun funzionario della competente amministrazione abbia valutato il caso in esame e correttamente esternato le relative determinazioni provvedimentali.

Rileva, inoltre, al riguardo il Collegio, in un’ottica pro futuro e conformativa del potere, come sia, infatti, doveroso che l’amministrazione resistente, nell’ambito di procedure selettive di massa, predisponga, accanto a strumenti telematici di semplificazione dei flussi documentali, procedure amministrative parallele di tipo tradizionale, attivabili in via di emergenza in caso di malfunzionamento dei sistemi informatici predisposti per l’inoltro della domanda.

In conclusione, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso deve essere accolto, con conseguente definitiva ammissione del ricorrente alla procedura abilitativa per cui è causa (e rimozione – per l’effetto – della riserva, inizialmente apposta in sede cautelare, alla sua partecipazione) nonchè ottenimento dell’abilitazione scientifica nazionale quale professore di II^ fascia nel settore disciplinare di interesse, come da relativo giudizio di idoneità  espresso dalla compente Commissione nei suoi confronti e versato in atti.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Condanna il Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca al pagamento delle spese di lite in favore del ricorrente, liquidandole in complessivi euro 2.000,00 (duemila,00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 8/3/2019 n.3307 proviene da Giustamm.

I. Correale, Pres.; R. Cicchese, Est. PARTI: (XX rapp. avv.ti F. Gagliardi La Gala, G. Caponio e G. Pellegrino c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di Omissis – difesi dall’Avvocatura generale dello Stato)

La natura dello scioglimento degli organi elettivi ex art. 143 Tuel quale rimedio di “extrema ratio” volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività  nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità  organizzata .

1- Enti locali – art. 143 T.u.e.l. – scioglimento degli organi elettivi degli enti locali – extrema ratio – tale – salvaguardia dei beni primari dell’intera collettività  messi in pericolo dal condizionamento della criminalità  organizzata – finalità .

Influenza della criminalità  organizzata sugli organi elettivi – riscontro obiettivo ed univoco – necessario.

2.- Enti locali – scioglimento degli organi elettivi – ampi margini di apprezzamento da parte della P.A. procedente sulla valutazione del condizionamento criminale – sussiste.

3.- Enti locali – scioglimento degli organi elettivi – riscontrata commissione di atti illegittimi da parte degli amministratori – sufficienza – esclusione – quid pluris – necessità .

1.La natura dello scioglimento degli organi elettivi ex art. 143 Tuel quale rimedio di “extrema ratio” volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività  nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità  organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento, ovvero, in altri termini, lo stesso obiettivo di ripristino delle condizioni di legalità  che il legislatore assegna alla misura in presenza delle condizioni eccezionali tratteggiate dall’art. 143 Tuel, richiede che l’intervento sia posto in essere solo laddove l’influenza della criminalità  organizzata sugli organi elettivi dell’amministrazione locale sia fondatamente e univocamente percepibile, risolvendosi altrimenti l’applicazione della norma in un’inammissibile ingerenza dello Stato nei governi locali.

2.Nel procedimento per lo scioglimento degli organi elettivi ex art. 143 Tuel sono giustificati ampi margini nella potestà  di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità  organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità  dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.

3.Nel procedimento ex art. 143 Tuel, rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità  anche in quanto subita, riscontrata dall’amministrazione competente con discrezionalità  ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità  locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi: ciù² in quanto l’art. 143 TUEL precisa le caratteristiche di obiettività  delle risultanze da identificare, richiedendo che esse siano concrete, e perciù² fattuali, univoche, ovvero non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento.

Pubblicato il 08/03/2019

N. 03101/2019 REG.PROV.COLL.

N. 10390/2017 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10390 del 2017, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Gagliardi La Gala, Giovanni Caponio e Gianluigi Pellegrino, elettivamente domiciliato in Roma, via Barnaba Tortolini, 30, presso lo studio Placidi Srl;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di Omissis – in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

del decreto n.49114-Area II-EE.LL. del 25 settembre 2017 adottato dal Prefetto della Provincia di omissis con il quale è stata disposta la “sospensione degli Organi del Comune di -OMISSIS- dalla carica ricoperta; nonchè da ogni altro incarico ad essa connesso” ed è stata, contestualmente, incaricata una Commissione “con i poteri spettanti al Sindaco, alla Giunta ed al Consiglio” per la “provvisoria amministrazione dell’Ente fino alla definizione del procedimento di scioglimento”;

nonchè, di tutti gli altri atti presupposti e connessi, tra cui segnatamente:

– la “Relazione” predisposta dalla Prefettura di omissis che ha attivato – a norma dell’art.143 del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000 n. 267 – la procedura per lo “scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS- e l’affidamento della gestione dell’Ente ad una Commissione Straordinaria”;

– la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella seduta del 23 settembre 2017, di scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS- e la sottostante “proposta” del Ministero dell’Interno unitamente alla “Relazione” che la suffraga;

– il conseguenziale decreto del Presidente della Repubblica che ha disposto lo “scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-” e la contestuale nomina della Commissione Straordinaria di surroga degli Organi elettivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di omissis, con la relativa documentazione;

Vista l’ordinanza collegiale di questa sezione n. 6100/2018 del 31.5.2018;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2019 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’odierno gravame, nelle qualità  precedentemente rivestita di sindaco del Comune di -OMISSIS-, il ricorrente ha impugnato il decreto del Presidente della Repubblica (adottato in data 25 settembre 2017) e gli atti connessi indicati in epigrafe, con i quali gli organi del predetto Comune sono stati disciolti ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Queste le censure articolate a sostegno del gravame:

I. Violazione ed errata applicazione dell’art. 143 del decreto legislativo n. 267/2000;

II. Eccesso di potere per errore nel presupposto e travisamento dei fatti;

III. Sviamento di potere tra fini della norma e scopi perseguiti.

Il ricorrente rappresenta l’insussistenza dei presupposti ai quali l’art. 143 del d.lgs. 167/2000 subordina l’emanazione del gravato provvedimento dissolutorio, attesa l’assenza, nel caso di specie, di “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità  organizzata”.

La dedotta inidoneità  probatoria ricorrerebbe sia con riferimento a singole vicende poste dall’amministrazione alla base del provvedimento impugnato (e delle quali viene rappresentata l’insussistenza in fatto o l’assenza di significatività ) sia con riferimento alle argomentazioni complessivamente utilizzate, spesso generiche e assertive.

Con atto notificato alle amministrazioni resistenti il 13 novembre 2017, il ricorrente ha poi articolato, a seguito dell’avvenuta acquisizione della copia della relazione prefettizia e della proposta ministeriale, una “memoria” contenente argomentazioni ulteriori, rispetto a quelle spese nel ricorso introduttivo, con le quali il -OMISSIS- ha sviluppato i motivi di doglianza giù  articolati nel ricorso introduttivo, contestando ulteriormente la sussistenza in fatto o la valenza probatoria delle circostanze poste a base del censurato provvedimento dissolutorio, ribadendo l’assenza, pur alla luce della motivazione complessiva dell’atto, della dimostrazione di collegamenti e condizionamenti dell’amministrazione disciolta da parte della criminalità  organizzata e censurando la motivazione dell’atto, non rispondente ai necessari principi di logicità , coerenza e razionalità .

Tale memoria, alla luce dei suoi requisiti formali e sostanziali, deve essere considerato un ricorso per motivi aggiunti.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, costituiti in giudizio, hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza del 31 maggio 2018, il Collegio ha disposto incombenti istruttori, adempiuti dall’amministrazione.

Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 13 febbraio 2019.

DIRITTO

1. Si controverte in ordine alla legittimità  del decreto del Presidente della Repubblica del 25 settembre 2017, che ha disposto, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), lo scioglimento del consiglio comunale di -OMISSIS-, con affidamento della gestione dell’ente a una commissione straordinaria, e degli atti connessi meglio indicati in epigrafe.

La questione è proposta dal ricorrente, che rivestiva precedentemente la funzione di sindaco del predetto comune a seguito di consultazioni amministrative del giugno 2013, il quale, mediante le dedotte doglianze, assume l’insussistenza dell’evidenza dei gravi elementi cui l’art. 143 TUEL subordina l’esercizio della potestà  eccezionale di scioglimento dell’organo elettivo comunale.

L’atto impugnato e i provvedimenti istruttori sulla cui base esso è stato adottato avrebbero, secondo il ricorrente, enfatizzato singole vicende in sì© prive di specifica concretezza e univocità  probatoria in ordine alla sussistenza di un concreto condizionamento degli organi elettivi dell’ente locale, condizionamento la ricorrenza del quale non potrebbe neppure desumersi dalla motivazione dell’atto, generica, assertiva e complessivamente insufficiente.

Resistono a tale prospettazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, i quali sostengono l’infondatezza nel merito del gravame.

1.1 Preliminarmente il Collegio ritiene di dare atto dell’inutilizzabilità  della memoria depositata dal ricorrente il 1 febbraio 2019.

La memoria, benchè qualificata “di replica” dal deducente, non fa seguito a precedenti memorie e documenti versati in atti dalle amministrazioni resistenti e presenta, in sostanza, il contenuto di una nuova interlocuzione, intervenuta, tuttavia, oltre il termine dimidiato di quindici giorni individuato dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

2. Prima di passare all’esame delle singole questioni poste dal gravame, ritiene il Collegio necessario premettere una sintetica ricognizione del quadro normativo applicabile alla fattispecie.

In tale ambito, si osserva che, ai sensi del citato art. 143 TUEL, comma 1, “&i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità  organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà  degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità  delle amministrazioni comunali e provinciali, nonchè il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

Il comma 2 della stessa norma dispone che, al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1, anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. In particolare, il prefetto può nominare una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’Interno ai sensi dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.

Il comma 3 prevede che, entro il termine di quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni della commissione d’indagine, ovvero quando abbia comunque diversamente acquisito gli elementi di cui al comma 1, ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il prefetto, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell’Interno una relazione nella quale si dà  conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell’ente locale. Nella relazione sono, altresì, indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità  organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica. Nei casi in cui per i fatti oggetto degli accertamenti o per eventi connessi sia pendente procedimento penale, il prefetto può richiedere preventivamente informazioni al Procuratore della Repubblica competente, il quale, in deroga all’articolo 329 c.p.p., comunica tutte le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento.

Infine, come sopra giù  ricordato, secondo il comma 4 dell’art. 143 TUEL, lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più¹ gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti.

3. Sempre in via preliminare, non sembra superfluo richiamare, in linea generale, gli indirizzi di interpretazione e applicazione della normativa in materia, come definiti dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa (Corte Costituzionale, sentenza 19 marzo 1993, n. 103; C. Stato, IV 21 maggio 2007, n. 2583; 24 aprile 2009, n. 2615; VI, 15 marzo 2010, n. 1490; 17 gennaio 2011, n. 227; 10 marzo 2011, n. 1547; III, 19 ottobre 2015, n. 4792, 24 febbraio 2016, n. 748, IV, 3 marzo 2016, n. 876, Tar Lazio, Roma, I, 1° luglio 2013, n. 6492; 21 novembre 2013, n. 9941; 20 marzo 2014, n. 3081).

A tale riguardo, si rammenta che lo scioglimento dell’organo elettivo si connota quale misura di carattere “straordinario” per fronteggiare un’emergenza “straordinaria”.

Nel relativo procedimento sono giustificati ampi margini nella potestà  di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità  organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità  dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.

Pertanto, in tale ambito di apprezzamento, rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità  anche in quanto subita, riscontrata dall’amministrazione competente con discrezionalità  ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità  locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi.

Ciù² in quanto l’art. 143 TUEL precisa le caratteristiche di obiettività  delle risultanze da identificare, richiedendo che esse siano concrete, e perciù² fattuali, univoche, ovvero non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento.

4. Qualche cenno va ancora riservato alla tipologia dello scrutinio di legittimità  rimesso alla presente sede, che, come da costante giurisprudenza, in conseguenza dei profili interpretativi sopra accennati, è esercitabile nei limiti della presenza di elementi che denotino, con sufficiente concludenza, la eventuale deviazione del procedimento dal suo fine di legge.

Con l’avvertenza che l’operazione in cui consiste l’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può perಠessere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l’esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull’operato consiliare.

Ciù², in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità  organizzata diffuso nel territorio interessato dalla misura di cui si discute, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, poichè solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura stessa (C. Stato, IV, 6 aprile 2005, n. 1573; 4 febbraio 2003, n. 562; V, 22 marzo 1998, n. 319; 3 febbraio 2000, n. 585).

Ebbene, nel caso di specie, come sarà  precisato in prosieguo, tali presupposti “di insieme” non si rinvengono anche esaminando non atomisticamente gli episodi riportati nelle relazioni sopra richiamate.

Manca nel caso di specie, in sostanza, il profilo fondamentale teso a individuare il legame tra l’operato degli amministratori locali e il vantaggio, sia pure indiretto, delle “cosche” locali, attraverso gli evidenziati episodi – commissivi od omissivi – contestati (TAR Lazio, Roma, I, 22 marzo 2018, n. 3187).

A ciù² si aggiunga che, se è pur vero cha la stessa giurisprudenza amministrativa ha posto in luce che la misura di cui all’art. 143 cit. non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, con eminente finalità  di salvaguardia dell’amministrazione pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità  organizzata e la possibilità  di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà  contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità  organizzata (Consiglio di Stato, III, 18 ottobre 2018, n. 5970), è altrettanto innegabile che comunque tale funzione “preventiva” non può limitarsi a legittimare una mera e generica operazione deduttiva e astratta, scollegata dai ricordati elementi concreti, univoci e rilevanti idonei a evidenziare una forma diretta o indiretta di condizionamento da parte della malavita organizzata.

5. Sulla scorta di tutte le coordinate normative, interpretative e giurisprudenziali di cui è stata fatta sin qui sintetica ricognizione può passarsi, quindi, alla disamina del ricorso in esame.

Le questioni sostanziali prospettate dal ricorrente attengono all’asserita inesistenza, nella fattispecie, degli elementi componenti il grave quadro che legittima il ricorso alla misura straordinaria di cui si discute.

Per effettuare tale disamina, va rammentato quanto giù  sopra visto, in uno alla citata giurisprudenza, ovvero come la ragionevolezza o meno della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione del rimedio previsto dalla disposizione non possa che derivare dalla considerazione unitaria, ovvero dall’esame complessivo, degli elementi presi in considerazione nel procedimento, nell’ottica dell’asserito “condizionamento”.

6. Detti elementi possono essere compiutamente desunti dalla proposta di scioglimento del Ministro dell’Interno.

6.1 Infatti, come rilevato dalla Sezione in analoghi contenziosi (ex multis, Tar Lazio, Roma, I, 27 ottobre 2016, n. 10557, 10 luglio 2015, n. 9685, 21 novembre 2013, n. 9941), nell’ambito della complessità  dell’iter, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, che caratterizza l’andamento del procedimento ex art. 143 del d.lgs. 267/2000, la relazione ministeriale va identificata come il momento centrale di rappresentazione analitica delle anomalie riscontrate nelle fasi antecedenti alla sua adozione, e, indi, quale vero nucleo espressivo della determinazione tecnica sottostante allo scioglimento.

6.2 Nella fattispecie, la proposta di scioglimento formulata dal Ministero dell’Interno riferisce alcuni fatti verificatisi in occasione della locale festa del Santo Patrono i quali, unitamente ad altri elementi emersi in una riunione di coordinamento con le forze di Polizia, hanno determinato l’insediamento della Commissione di accesso.

Dall’attività  istruttoria compiuta dall’insediata Commissione sarebbe poi emerso, in un comune ricompreso in un ambito territoriale notoriamente caratterizzato dalla pervasiva presenza di locali organizzazioni criminali, un andamento gestionale dell’amministrazione comunale nel quale l’uso distorto della cosa pubblica si sarebbe concretizzato nel favorire soggetti o imprese collegati, direttamente o indirettamente, ad ambienti malavitosi.

In primo luogo la Giunta presenterebbe una sostanziale continuità  amministrativa con la compagine eletta nel 2010.

Il sindaco, inoltre, gravato da diversi precedenti di polizia, lavorerebbe alle dipendenze di soggetti contigui alla criminalità  organizzata.

Più¹ in generale, una fitta rete di parentele, affinità , amicizie e frequentazioni con esponenti delle locali consorterie criminali riguarderebbe sia alcuni amministratori sia alcuni componenti dell’apparato burocratico.

Particolare enfasi è dedicata alla vicenda della mongolfiera che si è innalzata in volo durante i festeggiamenti del -OMISSIS-, sulla quale, oltre il nome del Santo, compariva il nome di una famiglia “mafiosa”.

In tale occasione, rileva la relazione ministeriale, la giunta non avrebbe condannato nè stimmatizzato l’episodio, rilasciando, per contro, dichiarazioni tendenti a minimizzare l’accaduto.

6.3 La proposta rileva poi come ulteriori elementi sintomatici della ricorrenza di cointeressenze tra amministratori e cosche locali si trarrebbe dall’esame delle procedure di appalto, spesso disposte con procedure di somma urgenza o affidamento diretto in assenza dei presupposti di legge.

A tal fine rileverebbero:

– la presenza, durante l’esecuzione dell’appalto per l’affidamento dei lavori per la pulizia di un canale d’acqua e per la manutenzione ordinaria e straordinaria di strade comunali, di un soggetto pluripregiudicato, il quale avrebbe tenuto un atteggiamento da supervisore;

– l’affidamento, nel 2013, del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani a una ditta che, nel 2016, sarebbe stata raggiunta da un’interdittiva antimafia; l’affidamento del 2013, come peraltro rilevato pure dall’Anac, era avvenuto in assenza di gara;

– l’affidamento, avvenuto in violazione delle normativa di settore, dei lavori di efficientamento energetico degli istituti scolatici, peraltro disposto a favore di una ditta giù  affidataria di altri appalti comunali e il titolare della quale, gravato da numerosi precedenti di polizia e da frequentazioni con malavitosi, è stato candidato, nella lista del sindaco, nel 2013;

– l’affidamento della gestione del cimitero comunale in favore di un soggetto parente di un assessore (in carica fino a ottobre 2014) e affine di un consigliere comunale, legato da parentela a un pluripregiudicato; l’offerta, peraltro, sarebbe stata materialmente formulata dal responsabile di una delle aree amministrative dell’ente locale;

– la mancata adozione di provvedimenti sanzionatori in ordine alla gestione, in assenza di autorizzazione e su terreno appartenente a un noto pregiudicato affiliato a un’organizzazione criminale, del mercato domenicale;

– la concessione di un consistente contributo economico in favore di una società  sportiva in passato amministrata da un assessore comunale.

7. Il quadro indiziario descritto nella proposta ministeriale, va completato con l’esame della relazione prefettizia, che la prima richiama come sua “parte integrante”.

Il Prefetto, dopo aver descritto, con riferimento ai personaggi e alle famiglie coinvolte, il panorama criminale di -OMISSIS-, rileva come giù  nel 2009 fu disposto un accesso nel comune di -OMISSIS- a seguito dell’operazione “-OMISSIS-“, diretta dalla DDA.

La relazione stessa riferisce, tuttavia, che il giudizio penale che ha fatto seguito all’indagine si è concluso con la condanna del -OMISSIS- e di altri pregiudicati e l’assoluzione dei “colletti bianchi” coinvolti.

L’esposizione continua esaminando le figure degli assessori e dei consiglieri comunali, che il Prefetto rileva essere spesso legati tra di loro da vincoli familiari o amicali e sostanzialmente privi di una precisa collocazione ideologica partitica, tale da consentire loro frequenti cambi di schieramento, riferendo, per alcuni di essi, l’esistenza di pregiudizi penali e di legami con pregiudicati.

La relazione esamina, infine, le criticità  in materia di appalti giù  evidenziate nella proposta ministeriale, che vengono descritte in maniera più¹ dettagliata e alle quali si aggiungono : a) la vicenda riguardante la “-OMISSIS-” (che avrebbe alle sue dipendenze la moglie e il genero di un “capoclan”, un altro soggetto vicino a un “clan” e il cognato di un ex consigliere comunale di maggioranza e che avrebbe continuato a gestire il verde pubblico sulla base di una serie di proroghe, sebbene, a seguito di gara, fosse stato individuato il nuovo aggiudicatario); b) l’acquisto, con procedura di affidamento diretto, di forniture per il corpo dei vigili urbani dalla “-OMISSIS-“, i cui gestori sarebbero stati, uno, arrestato per usura nel 2005 e, l’altro, più¹ volte controllato con “boss” mafiosi e pregiudicati; c) l’affidamento di un appalto alla “-OMISSIS-“, l’amministratore unico della quale avrebbe precedenti di polizia e sarebbe fratello di un sacerdote che nel 2016 aveva invitato i cittadini a partecipare alla messa in suffragio di un boss assassinato in Canada; d) la concessione di contributi pubblici a favore della cooperativa “-OMISSIS-“, società  che gestisce una scuola dell’infanzia e il cui legale rappresentante è la moglie di un consigliere comunale eletto nelle liste dell’opposizione e poi transitato nelle fila della maggioranza.

8. L’esame del quadro delineato nella proposta in esame, analizzato alla luce delle emergenze processuali, fa emergere la fondatezza della censura ricorsuale inerente la carenza, nella fattispecie, dei presupposti per lo scioglimento degli organi elettivi locali.

Per arrivare a tale conclusione, va rammentato che, alla stregua delle ridette coordinate ermeneutiche, se è vero che gli elementi concreti, univoci e rilevanti che legittimano il ricorso al rimedio ex art. 143 cit. non devono necessariamente ridondare in attività  di rilievo penale, è pur vero che essi non possono non dimostrare quella consistenza e unidirezionalità  necessarie a permettere una fondata percezione della loro forte e decisa valenza rivelatrice dei collegamenti esistenti tra gli amministratori locali e la criminalità  organizzata e dei conseguenti condizionamenti sull’attività  amministrativa.

8.1 E tutto ciù² nella fattispecie non è dato osservare, a partire dalla stessa struttura motivazionale della relazione prefettizia.

Questa, pur dando atto, nelle sue premesse, del fatto che l’operazione “-OMISSIS-” – nella quale erano stati inizialmente coinvolti, unitamente a soggetti riconducibili ai locali clan, anche alcuni assessori – si è conclusa con la condanna dei soli indagati per reati di criminalità  organizzata e con l’assoluzione degli amministratori coinvolti, basa poi una parte preponderante delle sue argomentazioni proprio sugli assunti della detta operazione riguardanti gli amministratori a suo tempo indagati e poi assolti.

In particolare, la prospettazione accusatoria formulata in sede di indagine viene utilizzata sia per definire il profilo dei singoli consiglieri e assessori, sia per provare le frequentazioni problematiche degli altri amministratori laddove abbiano con i primi rapporti amicali o di consuetudine.

Nè può qui rilevare il dato, evidenziato dalla difesa erariale, per cui la misura di rigore adottata “interviene … ancor prima che si determinino i presupposti per il procedimento penale o anche del procedimento di prevenzione”, atteso che, nel caso in esame, contrariamente a quanto accade nella maggior parte dei casi, nei quali il provvedimento dissolutorio è adottato in ragione e in concomitanza con l’inizio dell’indagine penale, la pronuncia assolutoria, relativa all’accertamento dei fatti e non solo alla loro qualificazione giuridica, era giù  intervenuta prima dell’adozione del provvedimento amministrativo di scioglimento.

La relazione, peraltro, si limita a riportare i fatti a suo tempo contestati in sede penale, senza farsi carico di evidenziare un disvalore sintomatico degli stessi, ulteriore rispetto a quello non ritenuto ricorrente nella sede penale.

E’ in proposito significativo il fatto che, dallo stesso verbale del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica del 27 giugno 2017 (allegato sub 4 alla produzione versata in atti dalle amministrazioni resistenti in adempimento dell’ordinanza collegiale), emerge come, in tale sede, dalla lettura della relazione della Commissione d’accesso, “non” erano “emersi riscontri giudiziari nei confronti della compagine politico – amministrativa comunale, eccetto quelli rivenienti dall’Operazione anticrimine “-OMISSIS-” del 2009″, così che “l’attività  del collegio è stata anche indirizzata alla verifica della permanenza, nell’attuale scenario politico di -OMISSIS- di personaggi in qualche modo coinvolti nella suddetta operazione di p.g.”.

In sostanza la valenza probante di uno dei pilastri argomentativi dell’intero provvedimento, il coinvolgimento di alcuni amministratori nell’operazione -OMISSIS-, risulta estremamente ridimensionato dagli stessi atti istruttori che ne hanno preceduto l’adozione.

Sempre con riferimento alle premesse della relazione va poi considerato il fatto che la relazione riferisce di un accesso disposto nel 2009, a seguito dell’inizio della citata indagine “-OMISSIS-“, ma non menziona l’avvenuta adozione di un provvedimento dissolutorio ai sensi dell’art. 143; ciù² che dequota ulteriormente l’utilità  di dati meno recenti, sia pure alla luce della molto enfatizzata continuità  delle diverse giunte.

Il dato della continuità , peraltro, è espressamente riferito alla giunta eletta nel 2010 e, quindi, in tempo successivo all’operazione “-OMISSIS-“, e non è, come sostenuto dal ricorrente, portatore, di un intrinseco disvalore, nè sintomatico, di per sì©, dell’esistenza di collegamenti e condizionamenti con la criminalità  organizzata.

9. Indicazioni ulteriori non possono poi essere tratte dal mero richiamo alla collocazione territoriale del comune oggetto della misura dissolutoria.

Il contesto territoriale, infatti, nulla dice, di per sì©, in ordine all’eventuale collegamento esistente tra gli amministratori di un determinato comune e la criminalità  organizzata.

Come giù  rilevato dalla Sezione in analoghi contenziosi (tra cui Tar Lazio, I, 4 luglio 2013, n. 6609), la natura dello scioglimento quale rimedio di “extrema ratio” volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività  nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità Â organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento, ovvero, in altre parole, lo stesso obiettivo di ripristino delle condizioni di legalità  che il legislatore assegna alla misura in presenza delle condizioni eccezionali tratteggiate dall’art. 143 TUEL, richiede che l’intervento sia posto in essere solo laddove l’influenza della criminalità  organizzata sugli organi elettivi dell’amministrazione locale sia fondatamente e univocamente percepibile, risolvendosi altrimenti l’applicazione della norma in un’inammissibile ingerenza dello Stato nei governi locali.

Ne consegue imprescindibilmente che, nell’apprezzamento della eventuale sussistenza delle ridette condizioni eccezionali, nessuna realtà  locale (quale specificamente quella di -OMISSIS-, sita in provincia di omissis) debba scontare in linea di principio ovvero pregiudizialmente la mera appartenenza a un più¹ vasto territorio, ritenuto, sotto il profilo giuridico, ma anche sotto quello storico, pervasivamente interessato dalla presenza di fenomeni criminali radicati e organizzati nel territorio.

Diversamente opinandosi, un ordinamento democratico e pluralistico, quale quello vigente, non potrebbe tollerare la stessa esistenza del considerato potere di intervento centrale, autoritativo e “ab externo”, sugli organi locali (TAR Lazio, n. 6609/13 cit.).

Può aggiungersi, del resto, che per le stesse ragioni, ancorchè antiteticamente, altre realtà  locali, sia pur ritenute, sempre storicamente, lontane dagli stessi fenomeni per ragioni geografiche, non possono, per ciù² solo, e soprattutto nell’attuale nuova conformazione delle strutture criminali, implementatasi in conformità  allo sviluppo delle forme di comunicazione e al più¹ elevato grado di complessità  delle sottostanti organizzazioni, essere ritenute indenni dalla possibilità  di un loro radicamento.

Si deve in sostanza concludere che, in base alle specifiche caratteristiche di ciascuna parte del territorio nazionale, l’accertamento da compiersi ex art. 143 del d.lgs. 267/2000, ai fini del suo positivo riscontro di legittimità  in via giudiziale, deve necessariamente far trasparire l’esistenza di un modello di collegamento diretto o indiretto tra amministratori e criminalità  organizzata di tipo mafioso o similare ovvero di forme di condizionamento dei primi, che possono anche riflettersi, caso per caso, in una diversa conformazione degli elementi che denotano la presenza delle condizioni patologiche che determinano i gravi effetti negativi nella gestione della cosa pubblica richiamati dalla disposizione, ma che non può che essere identico nell’apprezzamento della consistenza degli elementi stessi, che, laddove conduca allo scioglimento dell’organo elettivo locale, deve dar conto in ogni caso della loro concretezza, univocità  e rilevanza.

10. Medesima assenza di significatività , lamentata dal ricorrente con l’atto introduttivo e con i motivi aggiunti, va ravvisata con riferimento agli elementi che la relazione individua quali atti a definire la figura del sindaco.

E infatti, la stessa relazione prefettizia dà  conto del fatto che la denuncia a carico del -OMISSIS- per i reati di cui agli artt. 110, 56 e 319 quater c.p. si è conclusa con una pronuncia di assoluzione per non aver commesso il fatto.

Come argomentato nei motivi aggiunti, peraltro, la motivazione dell’assoluzione, che scredita fortemente la figura della denunciante, fornisce argomenti anche per contestare la ritenuta sintomaticità  della medesima accusa, ancora pendente e per i medesimi fatti, in capo al consigliere Prestipilo.

Ancora con riferimento al sindaco, la relazione riferisce come la società  della quale questi è dipendente annovera, quale ex socio ed attuale dipendente, -OMISSIS-, figlia e sorella di appartenenti all’omonimo “clan” locale.

Sulla valenza probatoria della vicenda, tuttavia, è rimasto incontestato quanto riferito dal ricorrente in ordine al fatto che i soci della ditta per cui lavora non sono pregiudicati, che il precedente socio, oggi dipendente, è a sua volta gravato da meri “pregiudizi” penali, ma non da precedenti in senso tecnico, e che, a seguito dell’elezione, egli ha chiesto di essere collocato in aspettativa.

Come poi sostenuto nei motivi aggiunti, non può attribuirsi particolare rilievo ai “precedenti di polizia” menzionati a carico del ricorrente, atteso che gli stessi, anche ove molto risalenti, non risultano aver dato luogo a sentenze di condanna.

L’argomento della radicale differenza tra la mera segnalazione di polizia e la condanna in sede penale, peraltro, è spesa dal ricorrente con riferimento alle numerose e diverse segnalazioni a carico dei vari consiglieri, al fine di evidenziare la sostanziale inconsistenza dei rilievi a questi mossi.

In proposito occorre rilevare come effettivamente la relazione conferisca a tali dati grande rilievo, tanto che gli stessi costituiscono, nella maggior parte dei casi, gli unici elementi riferiti.

Nè maggior consistenza presentano le indicazioni delle frequentazioni, atteso che le stesse, ove presenti, fanno riferimento a rapporti di consuetudine con altri membri della giunta o del consiglio (coinvolti nell’operazione -OMISSIS- e poi assolti) e a incontri con pregiudicati, la descrizione dei quali, pur nella sede più¹ analitica costituita dal verbale della Commissione d’accesso, presenta, tuttavia, un alto tasso di assertività  e uno scarso tasso di dettaglio, tale da non consentire all’interprete di vagliarne la significativa reiterazione e la collocazione nel tempo.

Ne deriva la generale ravvisabilità  della censurata ricorrenza, nella proposta ministeriale e nella relazione prefettizia, di formule generiche e assertive, evocative di collegamenti e cointeressenze degli amministratori locali con la criminalità  organizzata, non puntualmente correlate a dati fattuali e concreti, spesso tautologicamente ripetuti per rafforzare la reciproca valenza argomentativa.

Ciù² non corrisponde, tuttavia, al paradigma normativo disegnato dall’art. 143 del Tuel atteso che la delicata attività  di ricostruzione del presupposto “soggettivo” dello scioglimento del consiglio comunale, pur risultando operata nell’esercizio di ampia discrezionalità , richiede sempre “un costante e concreto aggancio ad elementi rilevanti ed univoci che, pur non assurgendo al rango di prova, contribuiscono ad indicare un percorso di ragionevolezza valutativa e di proporzionalità  ed adeguatezza della misura adottata”. “( Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876, nello stesso senso sez. III, 24 febbraio 2016, n. 748, che rileva come “Se è vero, in altri, termini che, ai fini della legittima adozione della misura in esame, non è necessaria la dimostrazione di responsabilità  penali degli amministratori locali, è anche vero, tuttavia, che gli indici dell’infiltrazione mafiosa nel Comune devono essere precisi e stringenti, nella loro portata univocamente significativa di un reale e concreto condizionamento della libera determinazione degli organi elettivi comunali da parte delle locali consorterie mafiose [&] Perchè la decisione in questione possa reputarsi conforme al parametro legislativo che la autorizza, risulta, in definitiva, indispensabile la prova, seppur nella ridotta modalità  della raccolta di indizi gravi e concordanti, che la libertà  decisoria degli organi elettivi del Comune, che risultano, infatti, colpiti, dalla misura del commissariamento, sia concretamente conculcata e limitata, se non annullata, dall’opera di condizionamento della criminalità  organizzativa di stampo mafioso”).

Come osservato in giurisprudenza occorre, cioè, evitare che più¹ elementi “deboli”, raccolti in sede istruttoria “nella ricostruzione dell’interprete, si “stampellino” reciprocamente, con il risultato di produrre un quadro dove la suggestione del disegno complessivo oscuri e nasconda il difetto di elementi concreti, ovvero la loro (incerta) rilevanza ed univocità ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876).

11. Alla luce del descritto ampio utilizzo di argomentazioni suggestive va allora apprezzato l’episodio del lancio, durante la festa patronale, di una mongolfiera ad opera della -OMISSIS-, la quale, come riferisce la relazione, costituisce una delle organizzazioni criminali dominanti nel paese.

In proposito deve, in primo luogo, rilevarsi come non sia contestato che il lancio del pallone aerostatico sia avvenuto su iniziativa della sola -OMISSIS- e che lo stesso era del tutto estraneo al programma redatto dal comitato organizzatore.

E’ rimasta del pari incontestata l’affermazione del ricorrente secondo cui il lancio è avvenuto nel cuore della notte e senza che vi abbiano in qualche modo preso parte sindaco e assessori, i quali non erano, in concreto, nella possibilità  di conoscere e prevenire l’evento.

La stessa relazione prefettizia, del resto, individua il disvalore della vicenda non in una partecipazione della Giunta o di suoi singoli componenti all’aspetto organizzativo nella sua materialità , ma nel fatto che il Sindaco e alcuni consiglieri di maggioranza non si siano dissociati dalla vicenda, fornendone, anche nella sede consiliare, una lettura “negazionista”.

Deve tuttavia rilevarsi, dall’esame della trascrizione del contenuto della seduta, che il Sindaco ha chiaramente condannato l’evento in sì©, manifestando, tuttavia, contestualmente, la sua disapprovazione per la campagna di stampa che aveva automaticamente fatto discendere dal lancio della mongolfiera la riconducibilità  dell’intero paese all’orbita della criminalità  organizzata.

La medesima finalità  di difesa dell’immagine del Comune ricorre nelle dichiarazioni dei consiglieri, sebbene alcuni di essi, come osservato nella relazione, non abbiano preso le distanze dall’ambiente criminale nel quale il lancio dimostrativo era maturato.

Tale ultimo dato tuttavia, in assenza di ulteriori argomenti, non può assumere una valenza dirimente ai fini dello scioglimento.

12. Ad analoghe conclusioni deve giungersi con riferimento alla pluralità  di irregolarità  amministrative riscontrate, che costituiscono, al fine dell’adozione del provvedimento dissolutorio, l’ “elemento di tipo oggettivo, che deve rappresentare, in ossequio ai criteri della rilevanza ed univocità , il “risultato” del collegamento/condizionamento, e cioè la “alterazione del procedimento di formazione della volontà  degli organi elettivi ed amministrativi”, e la compromissione del buon andamento e dell’imparzialità  delle amministrazioni e del regolare funzionamento dei servizi, ovvero il “grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”( Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876) .

12.1 Partendo dall’esame della vicenda “-OMISSIS-” (ditta durante i lavori della quale un pregiudicato, coniuge di un consigliere comunale, si sarebbe aggirato nel cantiere comportandosi “da padrone”), è rimasto incontestato dalla difesa erariale quanto affermato dal ricorrente in ordine al fatto che il soggetto, che peraltro la relazione prefettizia riferisce essere pregiudicato per reati comuni (reati contro il patrimonio e traffico di stupefacenti), presenziava ai lavori senza alcun titolo. Nè è in alcun modo indicato se e come esponenti della Giunta avessero avuto cognizione del fatto o avessero autorizzato la sua presenza.

12.2 Con riferimento poi all’assegnazione dei lavori per l’efficientamento energetico degli edifici scolastici appare condivisibile quanto osservato dal ricorrente nei motivi aggiunti, laddove rileva che la relazione non individua criticità  nelle modalità  di assegnazione dell’appalto alla “-OMISSIS-“.

La ricostruzione del Prefetto, infatti, si limita a richiamare il fatto che il titolare è gravato da “pregiudizi di polizia” per reati comuni e a menzionare, senza utili specificazioni temporali, episodi in cui quest’ultimo è stato controllato in compagnia di pregiudicati affiliati ai locali “clan”.

12.3 Quanto poi alla “-OMISSIS-“, affidataria dal 2014 del servizio di igiene urbana e raggiunta nel 2016 da interdittiva antimafia, il ricorrente ha depositato in atti copia dell’ordinanza cautelare di primo grado con la quale è stata respinta la domanda cautelare avverso l’affidamento alla ditta e ha pure dimostrato documentalmente di aver sostituito la ditta appena avuta notizia dell’interdittiva.

12.4 Con riferimento all’affidamento della gestione cimiteriale, poi la stessa relazione enfatizza l’aspetto dei collegamenti parentali dell’affidataria e l’irregolare formulazione della sua domanda di partecipazione ad opera di un dipendente comunale, ma non riconduce l’affidamento medesimo ad un condizionamento “mafioso”.

Anche dalla lettura della più¹ dettagliata relazione della Commissione, poi, emerge come l’attenzione di questa si sia focalizzata su possibili irregolarità  dell’affidamento determinate da vincoli parentali e amicali, ciù² che si ritiene essere avvenuto “in dispregio dei più¹ elementari principi di buona gestione del [la]res pubblica”.

In sostanza, benchè venga molto enfatizzato il rapporto di parentela dell’aggiudicataria con un pregiudicato, la vicenda dell’affidamento della gestione cimiteriale non appare contestualizzata al fine di dimostrare una provata permeabilità  dell’apparato amministrativo ai condizionamenti mafiosi.

12.5 Va ancora considerato, quanto al mercato domenicale, che il ricorrente ha prodotto in atti copia della diffida allo svolgimento dell’attività  di mercatino del 7 marzo 2017 e copia di successiva richiesta di intervento delle forze dell’ordine per far cessare l’attività  abusiva.

12.6 Le ulteriori vicende menzionate poi, dalla stessa lettura della relazione, paiono più¹ propriamente riconducibili a episodi di “mala gestione” amministrativa, non univocamente ascrivibili, sia nel momento genetico che nelle finalità , ai predetti profili di connivenza o condizionamento.

I descritti episodi di irregolarità  amministrativa risultano in conclusione non inseriti “in un quadro che consenta di collocarle, in modo univoco, come effetti di una situazione di connivenza o di condizionamento, che ad esse teleologicamente orienta l’attività  amministrativa”; ciù² è indispensabile a fini di distinguere i casi di vero e proprio collegamento e condizionamento da “quelli, purtroppo pur diffusi, di attività  amministrativa fortemente contrassegnata da illegittimità  e/o illiceità ” (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876, nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. III, 19 ottobre 2015, n. 4792, che ricorda come “gli elementi dedotti dalla Amministrazione, in assenza del condizionamento di tipo mafioso, non possono giustificare l’adozione del provvedimento straordinario di cui all’art. 143 TUEL secondo i parametri indicati ai paragrafi 6.2., 6.3. e 6.4., prevalendo al riguardo le tutele predisposte a favore del rispetto della volontà  popolare e dell’autonomia territoriale. Le misure previste dal suddetto art. 143, infatti, non costituiscono strumento generale a garanzia del corretto funzionamento dell’ente, ma uno strumento specifico per fronteggiare i malfunzionamenti dell’Amministrazione in conseguenza e in dipendenza di rapporti con la criminalità  organizzata”).

In conclusione, ad avviso del Collegio gli atti gravati, non sono riusciti ad evidenziare, per assenza di univocità  e concretezza delle evidenze utilizzate, la ricorrenza di un’alterazione del procedimento di formazione della volontà  degli organi elettivi ed amministrativi, tale da compromettere il buon andamento o l’imparzialità  delle amministrazioni comunali e provinciali in quanto tesa a favorire o a non contrastare la penetrazione della suddetta criminalità  nell’apparato amministrativo.

13. Per tutto quanto precede, il ricorso e i motivi aggiunti, assorbita ogni altra censura, devono essere accolti, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento del gravato provvedimento di scioglimento.

14. Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della complessità  della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e le altre persone, fisiche e giuridiche, menzionate e il comune oggetto di scioglimento.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 8/3/2019 n.3101 proviene da Giustamm.

Pres. G. De Michele, Est. A. Sinatra. Parti Sagredo Engineering S.r.l. (Avv. F. Valentino), contro Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A. (Avvocatura Generale dello Stato), nei confronti Gemmo S.p.A (Avv.ti N. Creuso, S. Lago, N. De Zan, A. Manzi)

Sulla legittimità  del subprocedimento di verifica dell’anomalia e i limiti del sindacato giurisdizionale.

1. Appalti – Verifica anomalia – Art. 97, c. 3 del d. lgs. n. 50 del 2016 – Giudizio globale

2. Appalti – Offerta anomala – Discrezionalità  tecnica della P.A. – Sindacato giurisdizionale – Limiti

1. La verifica di anomalia dell’offerta, finalizzata ad accertare l’affidabilità  dell’offerta nel complesso, deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi in modo esclusivo e parcellizzato sulle singole voci di prezzo.

2. Il giudizio sull’anomalia dell’offerta, espressione di un apprezzamento di natura tecnico discrezionale, è sindacabile solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto. Di conseguenza, il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella della Pubblica Amministrazione.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9912 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Sagredo Engineering S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Valentino, con domicilio eletto presso il suo studio in Giustizia, Pec Registri, come da procura in atti;

contro

Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S P A, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato con essa in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Gemmo S.p.A. Società  con Socio Unico, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Creuso, Stefania Lago, Nicola De Zan, Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri n. 5 come da procura in atti;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dell’aggiudicazione definitiva della gara n. 6938268 per fornitura e affidamento apparecchi di illuminazione e del sistema di gestione centralizzata

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S P A e di Gemmo S.p.A. Società  con Socio Unico;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 marzo 2019 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori l’Avv. F. Valentino e, solo nella chiamata preliminare, l’Avvocato dello Stato G. Galluzzo e l’Avv. A. Manzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato il 18 luglio 2018 e depositato lunedi 3 settembre 2018, la Sagredo Engineering espone di essersi classificata al secondo posto della graduatoria della gara avente ad oggetto l’affidamento della fornitura e installazione di apparecchi di illuminazione e del sistema per la gestione centralizzata dell’illuminamento presso gli Stabilimenti IPZS di Roma e Verres, mentre al primo posto si è classificata la controinteressata Gemmo, che è stata sottoposta alla verifica di congruità  dell’offerta.

2. – Con un unico motivo di impugnazione, Sagredo denunzia, a carico del procedimento di verifica di anomalia dell’offerta cui è stata sottoposta la controinteressata, “Violazione e falsa applicazione dell’art 97. co 3. del D.Lgs 50/2016. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti e difetto di istruttoria. Erroneità  manifesta. Travisamento. Difetto di motivazione”.

Essa premette che, secondo i calcoli effettuati dalla medesima ricorrente, il monte ore totale per l’esecuzione delle attività , considerando le produttività  così come indicato nell’Allegato A fornito nella prima fase di verifica della congruità , sarebbe pari a 26.334,14 ore per un valore di 584.815,21 euro.

In considerazione della circostanza dichiarata dalla Gemmo nella offerta tecnica di operare su 4 cantieri, il monte ore medio per cantiere risulterebbe pari a 26.334,14/4 = 6.583,5 ore.

Tale valore sarebbe compatibile con l’importo offerto e dichiarato dalla Gemmo per 584.815,21 euro; ma non così qualora si considerasse il momento in cui occorrerà  procedere alla sostituzione dei corpi illuminanti, la cui scadenza di garanzia -come certificata nel medesimo subprocedimento dalla Casa produttrice- si attesterebbe ad oltre due anni dopo la fine dell’appalto: ciù² significherebbe che il costo totale indicato dalla controinteressata non coprirebbe unicamente i costi relativi alla manodopera per l’installazione di tutte le lampade.

Per altre censure (connesse alle precedenti), inoltre, avrebbero dovuto condurre all’esclusione dell’offerta anomala anche la mancata computazione dei costi da sostenere per la rimozione dei corpi illuminanti da sostituire in garanzia (la quale supererebbe ampiamente la loro vita utile; nonchè la mancata indicazione e computazione dei costi della garanzia delle apparecchiature costituenti il sistema di monitoraggio e controllo offerto in gara.

3. – Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 5 novembre 2011 e depositato il successivo giorno 15, poi, Sagredo ha impugnato l’aggiudicazione a Gemmo anche per “Violazione e falsa applicazione dell’art 97. Co 3. del D.Lgs 50/2016. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti e difetto di istruttoria. Erroneità  manifesta. Travisamento. Difetto di motivazione”, ripetendo le medesime censure giù  svolte con il ricorso introduttivo, ed aggiungendo profili di doglianza relativi alla mancata indicazione e computazione dei costi(stimati in circa 123.800,00) relativi alla sostituzione integrale delle batterie delle 4592 lampade di emergenza (e Gemmo avrebbe dovuto prevedere una doppia sostituzione, in quanto il periodo di garanzia offerto è pari a 22 anni e le batterie avrebbero una vita utile dichiarata di 10 anni); nonchè la mancata computazione dei costi della manodopera per l’installazione di tutte le lampade (garanzia offerta maggiore della vita utile), perchè la Casa produttrice Beghelli nell’accordo commerciale con Gemmo garantirebbe solo la fornitura, ma non la posa in opera.

4. – Si sono costituite l’IPZS e la controinteressata, che, con le rispettive memorie, hanno eccepito la tardività  dell’istanza cautelare (atteso che il ricorso, notificato il 18 luglio 2018, è stato depositato, in uno a tale istanza, solo il 3 settembre 2018, sebbene al procedimento cautelare non possa applicarsi la sospensione feriale dei termini decorrente dal 1° al 31 agosto 2018) e l’infondatezza del gravame nel merito.

5. – Alla pubblica udienza del 6 marzo 2019, dopo lo scambio di memorie tra le parti ai sensi dell’art. 73 c.p.a., il ricorso è stato posto in decisione.

6. – In via preliminare il Collegio deve darsi carico di verificare d’ufficio la ricevibilità  del ricorso introduttivo in relazione al rispetto del termine dimidiato (e dunque pari a 15, e non a 30 giorni) per il deposito del ricorso, avvenuto il 3 settembre 2018, ossia sedici giorni dopo la notifica dell’atto, avvenuta il 18 luglio 2018.

In considerazione del fatto che, nel caso di specie il quindicesimo giorno cadeva domenica 2 settembre 2018, il deposito effettuato il successivo giorno non festivo, ossia lunedi 3 settembre 2018, risulta tempestivo.

7. – Nel merito il ricorso ed i motivi aggiunti -congiuntamente esaminabili per comodità  espositiva- sono infondati, e vanno respinti: per tale ragione il Collegio ritiene di potere prescindere dall’eccezione di tardività  dei motivi aggiunti formulata dalle resistenti.

Le censure su cui ruota l’impugnazione muovono tutte (come evidenziato anche nelle difese dell’IPZS) da un presupposto di fatto del tutto errato, ovvero che il totale del monte ore di lavoro necessario alla esecuzione dell’intera commessa, su cui Gemmo ha calcolato i costi poi declinati in sede di subprocedimento di verifica di congruità  dell’offerta, dovesse essere suddiviso equamente per i quattro cantieri.

In realtà , come emerge pianamente dal Capitolato tecnico che fa parte della lex specialis dell’appalto, la quantità  di corpi illuminanti da installare in ciascuno dei quattro cantieri (a Roma in via Salaria n. 691, in via Salaria n. 702 e nell’edificio della Zecca, nonchè nello stabilimento di Verres) non sarà  affatto eguale da un luogo all’altro, ma -come si legge a pag. 7 del Capitolato- si atteggerà  come segue (con una netta prevalenza numerica delle unità  di prodotto da utilizzare negli stabilimenti siti in via Salaria a Roma, rispetto a quelli da utilizzare nell’edificio della Zecca ed a Verres): Salaria 691 uffici: 1142 – Salaria 709 uffici: 213 – Salaria 712 uffici: 1155 – Padiglione A uffici: 1091 – Polo Zecca uffici: 1188 – Stabilimento Verres uffici: 206 – Salaria 691 produzione: 4128 – Salaria 709 produzione: 1326 – Salaria 712 produzione: 3450 – Padiglione A sala macchine: 69 – Polo Zecca produzione: 1569 – Stabilimento Verres produzione: 1545 – Esterno: 416″.

Tanto sarebbe giù  sufficiente a spogliare di fondatezza il presupposto da cui muove l’impugnazione nel suo complesso.

Inoltre, il ragionamento offerto in prospettazione dalla ricorrente non tiene conto di altri elementi rilevanti per la durata dei corpi illuminanti (invece emersi in sede di verifica dell’anomalia, come pure evidenziato dall’Avvocatura erariale), ossia della temperatura di esercizio, dei tempi di esercizio, della qualità  del prodotto, delle modalità  di impiego, dell’ambiente di utilizzo; oltre che del fatto che fra la controinteressata Gemmo e la Casa produttrice delle apparecchiature offerte vigono particolari accordi commerciali, pure puntualmente emersi in sede di verifica di anomalia dell’offerta.

In generale, è possibile affermare che nel caso di specie l’IPZS ha svolto una puntuale istruttoria al fine di valutare l’anomalia dell’offerta della Gemmo Spa, nel pieno rispetto deiprincipi del contraddittorio, avendo avanzato più¹ richieste di spiegazioni e/o chiarimenti alla società  offerente (pagine da 3 a 8 della memoria IPZS in vista della camera di consiglio del 26 settembre 2018) con particolare riferimento: all’analisi dei prezzi riferiti alle singole voci indicate nel dettaglio dell’offerta economica; ai costi della manodopera; ai costirelativi alla sicurezza; alle specifiche tecniche degli apparecchi e del materiale previsto nella fornitura; alle modalità  di esecuzione dell’estensione della garanzia fino a 20 anni.

8. – Come noto, le valutazioni dell’Amministrazione in ordine agli elementi e alla congruità  dell’offerta sono frutto di un apprezzamento di natura tecnico-discrezionale, e pertanto possono essere sindacate solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Consiglio di Stato, sez. V, 30 marzo 2017, n. 1465; in tal senso, anche ANAC parere n. 84 del 10 aprile 2014, delibera n. 438 del 27 aprile 2017, n. 488 del 3 maggio 2017 e n. 672 del 14 giugno 2017). Il giudice amministrativo non può, quindi, sostituire un’autonoma valutazione rispetto a quella effettuata dall’Amministrazione in quanto, in caso contrario, vi sarebbe un’invasione nelle attribuzioni che la legge riserva alla pubblica amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez V, n. 6003 del 2017; Cons. Stato, V, 13 settembre 2016, n. 3855).

La valutazione di congruità  dell’offerta dev’essere globale e sintetica, non concentrata esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, essendo l’obiettivo dell’indagine l’accertamento dell’affidabilità  dell’offerta nel complesso, non giù  delle singole voci componenti (Cons. Stato, V, 18 febbraio 2013, n. 974; V, 26 settembre 2013, n. 4761).

9. -Tanto milita in favore della legittimità  della verifica di anomalia, che, come detto, ha appurato la globale congruità  dell’offerta della controinteressata in modo non irragionevole, e comporta il rigetto delle censure proposte da Sagredo.

10 . -Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) respinge il ricorso in epigrafe.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle resistenti, che forfetariamente e complessivamente liquida in euro 3.000,00 (tremila0) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 8/3/2019 n.3069 proviene da Giustamm.

Pres. Russo, Est. Caminiti

Rifiuti e bonifiche – Ordinanza di rimozione, smaltimento e ripristino dello stato dei luoghi – Accertamento in contraddittorio con i soggetti interessati dello stato dei luoghi – Necessità  ex art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006.

In virt๠dell’art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006, deve ritenersi necessario, nella specifica materia ambientale, l’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell’Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l’avvio del procedimento, postulando la necessità  che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto – sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa – sia data la possibilità  di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono, oltre che, più¹ in generale, lo stato dei luoghi.

Pubblicato il 08/03/2019

N. 01349/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00015/2013 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto da

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Bruno Molinaro in Napoli, Segreteria Tar Campania Napoli;

contro

Comune di Casamicciola Terme, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Palma in Napoli, via G.G. Orsini, 30;

per l’annullamento

a)-dell’ordinanza n. 20 del 30.11.2012, notificata il 3.12.2012, con la quale il sindaco del comune di Casamicciola Terme ha ordinato alla ricorrente «di provvedere urgentemente e comunque entro e non oltre giorni 5 dalla notifica della presente ordinanza alla rimozione del materiale abbandonato sulla strada provinciale Santa Barbara, all’altezza ultimo tornante prima del piazzale Santa Barbara, … ed allo smaltimento dello stesso in discarica autorizzata, nei modi e forme di legge, tramite ditta munita di tutte le opportune autorizzazioni», e di ripristinare, conseguentemente, lo stato dei luoghi, con l’avvertenza che «nel caso di inottemperanza … si procederà  all’esercizio d’ufficio in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate da questa amministrazione, nonchè a presentare denuncia alla competente Autorità  Giudiziaria, ai sensi dell’art. 255, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006»;

b) – di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione giuridica della ricorrente, ivi compreso – se e per quanto occorra €il verbale di accertamento n. 11 del 28.11.2012.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Casamicciola Terme;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 22 gennaio 2019 la dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con atto notificato in data 13 dicembre 2012 e depositato il successivo 3 gennaio 2013 -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza n. 20 del 30.11.2012, notificata il 3.12.2012, con la quale il sindaco del comune di Casamicciola Terme ha ordinato alla ricorrente «di provvedere urgentemente e comunque entro e non oltre giorni 5 dalla notifica della presente ordinanza alla rimozione del materiale abbandonato sulla strada provinciale Santa Barbara, all’altezza ultimo tornante prima del piazzale Santa Barbara, … ed allo smaltimento dello stesso in discarica autorizzata, nei modi e forme di legge, tramite ditta munita di tutte le opportune autorizzazioni», e di ripristinare, conseguentemente, lo stato dei luoghi, con l’avvertenza che «nel caso di inottemperanza … si procederà  all’esercizio d’ufficio in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate da questa amministrazione, nonchè a presentare denuncia alla competente Autorità  Giudiziaria, ai sensi dell’art. 255, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006» e tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione giuridica della ricorrente, ivi compreso – se e per quanto occorra – il verbale di accertamento n. 11 del 28.11.2012.

2.Assume in punto di fatto che in data 28.11.2012 la Polizia Municipale di Casamicciola Terme aveva proceduto alla redazione del verbale n. 11/2012, con il quale, richiamate le sommarie informazioni rese da tale -OMISSIS- il 26.11.2012, aveva contestato alla ricorrente la violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, sul presupposto (erroneo) che la stessa, in data 25.11.2012, aveva commissionato al medesimo l’abbandono sul suolo dei seguenti rifiuti pericolosi: «n. 1 involucro nero contenente n. 4 lastre di eternit di circa 1 x 1 metri; n. 1 involucro nero contenente n. 3 lastre di eternit di circa 1 x 1 metri; n. 1 involucro nero contenente n. 3 lastre di eternit di circa 2 x 1 metri; n. 1 involucro nero contenente n. 3 lastre di eternit di circa 2 x 1 metri; n. 12 sacchi di plastica nera contenenti calcinacci e lastre di eternit ridotte a brandelli; n. 2 sacchi di plastica nera contenenti numerosi piccoli sacchi di plastica semitrasparente contenenti rifiuti non differenziati per tipologia …».

2.1 Con l’ordinanza n. 20 del 30.11.2012, oggetto di gravame nella presente sede, il sindaco del comune di Casamicciola Terme, richiamato il predetto verbale di accertamento, aveva ingiunto alla ricorrente, ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 192 del Dlgs. 152/06 l’ordine di rimozione dei predetti rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi.

3. Ciù² posto, la ricorrente ha articolato avverso l’ordinanza de qua ed i relativi atti presupposti, ivi compreso il verbale di accertamento, in quattro motivi di ricorso, le seguenti censure:

1) DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE PASSIVA.

La ricorrente deduce in via assolutamente prioritaria il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto all’ordinanza gravata, sulla base del rilievo che non corrisponderebbe al vero il presupposto di fatto posto a base dell’ordinanza medesima, ovvero di avere commissionato (o di avere materialmente effettuato) attività  di abbandono di rifiuti sul suolo comunale, come comprovato dalle sommarie informazioni acquisite dalla difesa, ai sensi dell’art. 391 nonies e ss. c.p.p.

2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 192 DEL D.LGS. N. 152/2006. ECCESSO DI POTERE PER INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. TRAVISAMENTO.GENERICITA’. PERPLESSITA’. MANIFESTA INGIUSTIZIA.

La ricorrente lamenta inoltre il difetto dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza ai sensi dell’art.

192 del D.LGS. n. 152/2006 che prevede una responsabilità  in ordine alla rimozione dei rifiuti a carico del soggetto responsabile dell’abbandono dei rifiuti ovvero a carico del proprietario dell’area, che con la sua condotta dolosa o colposa abbia reso possibile detto abbandono da parte di altri, ferma restando la necessità  dell’accertamento in contraddittorio con detti soggetti.

Ed invero la giurisprudenza amministrativa avrebbe desunto da tale norma che i controlli svolti dall’amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, in modo da garantire l’osservanza delle regole poste a presidio della partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.

Per contro nell’ipotesi de qua l’amministrazione resistente aveva ritenuto la ricorrente responsabile dell’abbandono di rifiuti pericolosi sul suolo comunale solo perchè tale -OMISSIS-, in sede di sommarie informazioni rese alla Polizia Municipale il 26.11.2012, l’avrebbe indicata quale "committente" della violazione. La medesima amministrazione, tuttavia, non aveva ritenuto di dover sentire, in contraddittorio, anche la ricorrente, così incorrendo nella violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006.

Assume inoltre che nella vicenda "de qua", non sarebbe dato comprendere a che titolo la ricorrente debba rispondere dell’abbandono di rifiuti pericolosi, non essendo la stessa nè la esecutrice materiale, nè la proprietaria dell’area sulla quale i rifiuti risultavano abbandonati.

3) VIOLAZIONE ARTT. 7 E 8 DELLA L. 7 AGOSTO 1990 N. 241. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL "GIUSTO PROCEDIMENTO" SOTTO ALTRI PROFILI.

La ricorrente lamenta inoltre come nella fattispecie de qua, oltre ad essere mancato l’accertamento in contraddittorio ex art. 192 T.U.E.L., sarebbe mancata anche la comunicazione di avvio del procedimento, con violazione dell’art. 7 l. 241/90 e pretermissione pertanto del giusto contraddittorio procedimentale.

Assume al riguardo che detta violazione sarebbe tanto più¹ grave in quanto nella specie la ricorrente contesterebbe gli stessi presupposti di fatto del provvedimento impugnato.

4) VIOLAZIONE DELL’ART. 50 DEL D.LGS. N.267/2000. ECCESSO DI POTERE PER INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE ART. 3 LEGGE N. 241/90. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 192 DEL D.LGS. N. 152/2006. TRAVISAMENTO. GENERICITA’. PERPLESSITA’. SPROPORZIONE. MANIFESTA INGIUSTIZIA.

Nella prospettazione attorea infine nell’ipotesi di specie mancherebbero i presupposti di fatto e di diritto per l’adozione dell’ordinanza de qua quale ordinanza extra ordinem ex art. 50 comma 5 T.U.E.L..

Ed invero per la giurisprudenza il potere di adottare ordinanze ex art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 sarebbe subordinato all’eccezionalità  ed imprevedibilità  della situazione, a cui non sia possibile far fronte con i mezzi previsti in via ordinaria dall’ordinamento, e ad una situazione di pericolo effettivo, quest’ultima da indicare nell’ordinanza quale ragionevole probabilità  che accada un evento dannoso nel caso in cui l’Amministrazione non intervenga prontamente; il collegamento con le esigenze di protezione dell’igiene e della salute pubblica costituirebbe un presupposto necessario per giustificare il ricorso a detto potere ordinatorio ma non sarebbe sufficiente, laddove non sussistano gli ulteriori particolari requisiti di urgenza e, quindi, pericolo per l’incolumità  pubblica.

Nella specie per contro, ad avviso della ricorrente, difetterebbero i presupposti di fatto e di diritto per l’esercizio del potere cautelare di cui alla disposizione sopra richiamata, non ricorrendo nè l’eccezionalità  ed imprevedibilità  della situazione, a cui non sarebbe possibile far fronte con i mezzi previsti in via ordinaria dall’ordinamento, nè la situazione di pericolo effettivo.

4. Si è costituito il Comune resistente, con memoria di mero stile,

5. Parte ricorrente ha prodotto documenti in data 29 novembre 2017.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica fissata per lo di smaltimento dell’arretrato del 22 gennaio 2018.

7. Nell’esaminare i motivi di ricorso, non avendo la parte espressamente graduato le censure in senso vincolante per il giudice (sulla vincolatività  della graduazione delle censure, nel rispetto del principio dispositivo, tranne nelle ipotesi di censure di carattere assorbente ex lege, come la censura di incompetenza nelle sue varie accezioni, e sulla non revvisabilità  della graduazione in ipotesi di mera enumerazione delle censure, cfr il noto arresto dell’Adunanza Plenaria 27 aprile 2015 n. 5) il collegio procederà  in ordine logico, con disamina prioritaria delle censure di carattere assorbente o comunque maggiormente satisfattive della posizione della ricorrente e con accorpamento delle censure connesse.

7.1Ciù² posto, va senza dubbio esaminata in via prioritaria, in quanto di carattere assorbente, essendo relativa allo stesso presupposto di fatto posto a base della gravata ordinanza, la censura di difetto di legittimazione passiva di cui al primo motivo di ricorso, che comporterebbe ex se l’annullamento dell’ordinanza gravata, sia a voler qualificare la stessa come ordinanza ex art. 192 T.U.A. che come ordinanza ex art. 50 T.U.E.L…

Il motivo è meritevole di accoglimento.

Ed invero l’ordinanza gravata è fondata sul rilievo che la ricorrente sia stata la committente dello sversamento dei rifiuti sul suolo pubblico; ciù² sulla base delle sole sommarie informazioni rese dall’autore materiale di detto sversamento, tale -OMISSIS-, il 26.11.2012 al Comando dei Vigili Urbani di Casamicciola.

Per contro, non essendo la ricorrente nè proprietaria dell’area su cui è avvenuto lo sversamento dei rifiuti, nè autore materiale di detto sversamento, al fine di accertare la sua responsabilità  a titolo di mandante dello sversamento, si imponeva un maggior approfondimento istruttorio, non essendo a tali fini sufficienti le sole dichiarazioni dell’autore materiale.

Ciù² tanto più¹, che, come sarà  evidenziato nella disamina del secondo e terzo motivo di ricorso, nell’ipotesi di specie è stato pretermesso anche il necessario contradditorio procedimentale, non consentendo alla ricorrente di dare il proprio apporto in sede procedimentale, al fine di dimostrare la sua totale estraneità  al contestato sversamento dei rifiuti.

7.2. Peraltro nel senso della estraneità  della ricorrente al contestato sversamento depongono in senso risolutivo anche le risultanze del processo penale avviato a carico della stessa.

Infatti dalla sentenza penale di assoluzione n. 6930/17 del Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia, relativa al procedimento penale intrapreso nei confronti della ricorrente per il reato p. e p. dall’art. 110 c.p. e 255 co. 3 DL. Vo 152/06 risulta che il -OMISSIS-non abbia confermato in sede dibattimentale la chiamata in correità .

Inoltre i testi della difesa hanno chiarito di conoscere bene l’imputata, precisando che la stessa non aveva mai effettuato presso la sua abitazione lavori edilizi o lavori di rimozione di eternit.

Sulla base di tali rilievi pertanto la ricorrente è stata assolta sia pure ai sensi dell’art. 530 comma 2 c.p.p..

La fondatezza del primo motivo di ricorso, in quanto relativo allo stesso presupposto di fatto posto a base della gravata ordinanza, facendo venire meno la legittimazione passiva della ricorrente, renderebbe ultronea la disamina degli ulteriori motivi di ricorso.

8. Solo per esigenze di completezza e nel rispetto di quanto al riguardo affermato nella citata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 5 del 2015 circa la necessità  di disamina di tutti i motivi di ricorso – al di fuori delle ipotesi in cui siano ravvisabili censure di carattere assorbente ex lege come la censura di incompetenza – verranno pertanto analizzate anche le ulteriori censure.

9. Ad avviso del collegio possono essere trattate congiuntamente, in quanto strettamente connesse, le censure di cui al secondo e terzo motivo di ricorso, in quanto fondate sul medesimo presupposto della pretermissione del contraddittorio procedimentale, sia ai sensi dell’art. 192 comma 3 T.U.A. che dell’art. 7 l. 241/90.

9.1. Le censure sono fondate.

Ed invero l’ordinanza gravata, da qualificarsi, in considerazione di quanto verrà  specificato nella disamina del quarto motivo di ricorso, come ordinanze ex art. 192 Dlgs. 152/2006, è illegittima essendo mancato l’accertamento in contraddittorio richiesto dal comma 3 del medesimo disposto normativo.

Per la costante giurisprudenza in materia vi è la necessità  dell’accertamento della responsabilità  soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia – Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016); ciù² sia allorquando si proceda, come nella specie, nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili dell’abbandono dei rifiuti, sia allorquando si proceda nei confronti del proprietario dell’area sul quale è avvenuto lo sversamento, che con il suo comportamento doloso o colposo abbia agevolato lo sversamento compiuto da terzi.

Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa (ex multis T.A.R. Campania, sez. V 3/03/2014 n. 1294).

Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato (ordinanza , sez. IV, n. 2000 del 12 maggio 2017), deve ritenersi la necessità , nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell’Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l’avvio del procedimento, postulando la necessità  che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto – sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa – sia data la possibilità  di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più¹ in generale, lo stato dei luoghi.

9.2. Peraltro nell’ipotesi di specie è mancato non solo l’accertamento in contraddittorio, richiesto dall’art. 192 comma 3 Dlgs. 152/06, costituente, come detto, un quid pluris rispetto alla comunicazione di avvio del procedimento, ma anche detta comunicazione, con conseguente violazione anche del disposto dell’art. 7 l. 241/90.

Ed invero detta violazione renderebbe l’ordinanza gravata illegittima anche a volerla qualificare quale ordinanza contingibile ed urgente ex art. 50 comma 5 T.U.E.L., in quanto, secondo l’orientamento giurisprudenziale al riguardo seguito dalla Sezione, solo ragioni di urgenza qualificata da esplicitare in maniera compiuta ed esauriente nel provvedimento amministrativo, sono in grado di giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento (ex multis T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 09/11/2016, n.5163 secondo cui “Nel caso di ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile urgente avente valenza ambientale, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento si giustifica solo nel caso di un’urgenza qualificata che, in relazione alle circostanze del caso concreto, deve essere espressamente esplicitata in motivazione, attesa l’intrinseca conflittualità  tra le ragioni pubbliche, di tutela immediata della pubblica incolumità , e le esigenze del privato di partecipazione per una verifica in contraddittorio sia sull’effettiva legittimazione passiva, sia essa correlata al titolo di proprietà  o meno, in capo ai possibili destinatari dell’atto sia, in caso di esito positivo, in ordine all’individuazione della migliore soluzione tecnico – logistica per la rimozione dei rifiuti depositati nell’area e, in definitiva, per la sua messa in sicurezza. Il principio partecipativo, alla base della comunicazione di avvio del procedimento, ha infatti carattere generalizzato ed impone, alla luce delle regole fissate dall’art. 7 l. n. 241 del 1990, che l’invio di essa abbia luogo in tutte quelle situazioni nelle quali la possibilità  di coinvolgere il privato non sia esclusa da esigenze di celerità  che caratterizzano la fattispecie e che non possono ritenersi astrattamente implicite nella natura contingibile ed urgente dell’ordinanza, ma devono essere puntualmente esplicitate nel provvedimento in concreto adottato. In particolare, in materia di ordinanze contingibili ed urgenti, l’obbligo della comunicazione sussiste allorchè l’invio della stessa risulti in concreto compatibile con il procedimento alla base del provvedimento, in considerazione dell’articolazione del provvedimento stesso in più¹ fasi, ovvero del passaggio di un certo lasso di tempo dell’attività  che abbia dato luogo all’adozione dell’atto”; T.A.R. Perugia, (Umbria) sez. I, 17/01/2017, n.95 secondo cui “Le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere assistite da tutte le garanzie compatibili in concreto con i presupposti e gli effetti dell’atto, ivi compresa la partecipazione al procedimento; ne consegue che il ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente non giustifica di per sì© l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, essendo al contrario necessaria un’urgenza qualificata in relazione alle circostanze del caso concreto, debitamente esplicitata in specifica motivazione”).

Nè all’uopo può ritenersi sufficiente il richiamo “tautologico” contenuto nella motivazione dell’ordinanza de qua alla circostanza che l’art. 7 consentirebbe di non procedere alla comunicazione di avvio del procedimento per provvedimenti caratterizzati da ragioni di celerità  del procedimento, come nella specie l’esigenza di dare immediata tutela all’interesse di igiene pubblica (potendo al più¹ il riferimento all’urgenza di tutela dell’igiene pubblica, peraltro non sufficientemente esplicitato, come di seguito precisato, fondare al più¹ il potere del ricorso all’ordinanza extra ordinem, ma non l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, come detto, generalmente necessaria, salvo la ricorrenza di ragioni di urgenza qualificata, anche in relazione alle ordinanze contingibili ed urgenti).

Nell’ipotesi di specie la partecipazione della ricorrente al procedimento amministrativo, sia ai sensi dello speciale disposto dell’art. 192 comma 3 T.U.A. che del generale disposto dell’art. 7 l. 241/90, era tanto più¹ necessaria al fine di accertare la sua stessa legittimazione passiva rispetto all’ordinanza gravata, non essendo la ricorrente nè l’autore materiale dello sversamento dei rifiuti, nè la proprietaria dell’area sulla quale lo stesso era avvenuto, per cui era tanto più¹ necessaria la celebrazione del procedimento amministrativo in contraddittorio, laddove per contro la legittimazione passiva della ricorrente è stata ritenuta sulla base delle sole dichiarazioni rese dal-OMISSIS-, autore materiale dello sversamento.

10. Parimenti fondato si rileva il quarto motivo di ricorso, con il quale la ricorrente lamenta il difetto dei presupposti per il ricorso all’ordinanza extra ordinem, tanto più¹ in presenza di un rimedio tipico previsto dall’ordinamento quale l’ordine di rimozione ex art. 192 T.U.A.

Deve in primo luogo evidenziarsi che contraddittoriamente la gravata ordinanza fa indistintamente riferimento sia al disposto dell’art. 192 T.U.A. che dell’art. 50 T.U.E.L., senza idoneamente precisare la riferibilità  degli obblighi imposti all’uno o all’altro disposto normativo; ed invero secondo la giurisprudenza, il principio di tipicità  degli atti amministrativi non può essere inteso in senso meramente formalistico di corrispondenza del potere esercitato ad un "nomen" provvedimentale piuttosto che ad un altro. Esso deve essere inteso in termini di garanzia che ad ogni interesse pubblico vada correlato uno specifico potere in capo all’Amministrazione in modo da determinare, in esito al procedimento, un giudizio di coerenza tra potere esercitato e risultato concretamente perseguito (da ultimo T.A.R. Puglia Lecce Sez. III, 22-01-2018, n. 71), laddove nell’ipotesi di specie, nella concorrenza del richiamo ad entrambi i disposti normativi e nell’impossibilità  di formulare il richiamato giudizio di coerenza deve ritenersi che il Comune abbia inteso esercitare tale potere ordinario, avendo il potere extra ordinem, come noto, carattere derogatorio.

Infatti il principio di tipicità  degli atti e dei provvedimenti amministrativi comporta che l’Autorità  amministrativa ha il potere di emanare solo atti disciplinati nel contenuto, nei presupposti e nell’oggetto dalla legge (Cons. Stato Sez. IV, 14-12-2015, n. 5663) e come noto il potere del Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti ha natura residuale. Il suo esercizio presuppone la necessità  di provvedere in via d’urgenza con strumenti extra ordinem per far fronte a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale ed imminente per l’incolumità  pubblica, cui non si può provvedere con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento. Tali provvedimenti sono connotati da provvisorietà  e temporaneità  quanto agli effetti e da proporzionalità  rispetto al pericolo cui ovviare (artt. 50, 54 D.Lgs. n. 267/2000, T.U. Enti locali) (Cons. Stato Sez. V, 14-11-2017, n. 5239 di riforma della sentenza del T.a.r. Toscana, Firenze, sez. III, n. 502/2015; in senso analogo Cons. Stato Sez. V, 05-06-2017, n. 2676 di conferma della sentenza del T.a.r. Puglia, Bari, sez. III, n. 322/2016 secondo cui “Presupposti per l’adozione da parte del Sindaco dell’ordinanza contingibile ed urgente sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità , non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, e la provvisorietà  e la temporaneità  dei suoi effetti, nella proporzionalità  del provvedimento; non è, quindi, legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità  di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità  ( artt. 50 ss. D.Lgs. n. 267/2000, T.U. Enti locali).

La Sezione al riguardo ha espresso il convincimento, ribadito in questa sede, (ex multis sentenze 1 febbraio 2016 n. 603; 12 novembre 2018 n. 06550) secondo il quale non si condivide la prospettazione pure affermata da una parte della giurisprudenza che “il cit. art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, prevedendo un ordinario potere d’intervento attribuito all’Autorità  amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e rappresentando, quindi, una specifica norma di settore, escluda a priori la possibilità  per l’ente di far uso, per garantire la rimozione dei rifiuti, del potere extra ordinem, proprio delle ordinanze contingibili ed urgenti” (in tal senso, invece, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 4 novembre 2014, n. 2637).

Invero, diversa è la funzione dei due atti, il primo, sanzionatorio, con accertamento in contraddittorio della responsabilità  a titolo di dolo o colpa, il secondo, meramente ripristinatorio, in via d’urgenza.

Questa stessa sezione ha infatti affermato che “ai fini dell’emanazione delle ordinanze contingibili ed urgenti da parte del Sindaco ex art. 54, T.U.E.L., volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità  dei cittadini, stante l’indispensabile celerità  che caratterizza l’intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità  di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato. L’ordinanza de qua, infatti, non ha carattere sanzionatorio, non dipendendo dall’individuazione di una responsabilità  del proprietario, ma solo ripristinatorio, per essere diretta solamente alla rimozione dello stato di pericolo e a prevenire danni alla salute pubblica. Pertanto, legittimamente l’ordinanza viene indirizzata al proprietario dell’area, e cioè a chi si trova con questa in rapporto tale da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di pericolo, ancorchè detta situazione non possa essergli imputata” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 14 ottobre 2013, n. 4603).

In particolare, “le ordinanze contingibili e urgenti di competenza del Sindaco quale ufficiale del Governo sono strumenti apprestati dall’ordinamento per fronteggiare situazioni impreviste e di carattere eccezionale, per le quali sia impossibile o inefficace l’impiego dei rimedi ordinari, e si presentano quindi quali mezzi di carattere residuale, espressione di norme di chiusura del sistema, i cui tratti distintivi sono costituiti dall’atipicità , dalla valenza derogatoria rispetto agli strumenti ordinari, dal presupposto della concreta minaccia all’interesse pubblico tutelato dalla norma e dall’eccezionalità  e gravità  del pericolo, dall’attitudine a produrre effetti anche non provvisori se la specifica condizione di imminente ed effettivo rischio da contrastare lo richieda, dalla necessaria sommarietà  degli accertamenti che ne precedono l’emissione pur nel rispetto dell’esigenza che l’istruttoria si fondi su elementi concreti ed attendibili e non su mere presunzioni, dalla connaturata semplificazione procedimentale dell’iter, e, infine, da un onere motivazionale circoscritto agli aspetti essenziali della decisione” (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 18 dicembre 2014 n. 1240; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 maggio 2014, n. 745).

Si è pertanto affermato che, “in caso di incendio di un immobile usato come deposito di rifiuti, il provvedimento, con il quale sono state ordinate una serie di attività  finalizzate alla messa in sicurezza del sito, è interamente riconducibile alle ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 54, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, ed è giustificato dall’eccezionalità  della situazione e dall’esigenza di fronteggiare con immediatezza la situazione caratterizzata da numerosi fattori di inquinamento, in ciù² prescindendo da ogni verifica in ordine all’accertamento delle responsabilità , nonchè al grado di concentrazione dei fattori inquinanti rispetto ai limiti fissati, attività  incompatibili con l’esigenza di immediatezza che la situazione ha imposto” (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 24 luglio 2010, n. 548), “facendo comunque salva la necessità  di individuare in un momento successivo il soggetto effettivamente responsabile della situazione abusiva” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 5 settembre 2007, n. 2087). Conseguentemente, “tra le ordinanze contingibili ed urgenti in materia di sanità  pubblica che il Sindaco può emettere rientrano anche i provvedimenti urgenti a tutela della salute pubblica, quando questa sia minacciata da fenomeni di inquinamento ambientale provocati da rifiuti, emissioni inquinanti nell’aria e scarichi inquinanti” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 1 dicembre 2010 n. 2831; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 16 luglio 2009, n. 4379).

La giurisprudenza ha infatti chiarito che:

a) la capacità  delle ordinanza extra ordinem di derogare a norme legislative vigenti è consentita solo se temporalmente delimitata e comunque nei limiti della concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare (Corte cost., 7 aprile 2011, n. 115);

b) l’assoluta imprevedibilità  della situazione da affrontare non è un presupposto indefettibile per l’adozione delle ordinanze sindacali extra ordinem (Cons. St., Sez. V, 3 giugno 2013, n. 3024);

c) l’ordinanza può essere adottata solo ove non sia possibile fronteggiare la situazione con i provvedimenti tipici giù  previsti dall’ordinamento (Cons. St., Sez. VI, 31 maggio 2013, n. 3007; Id., Sez. V, 20 febbraio 2012, n. 904; Id., Sez. Vi, 9 febbraio 2010, n. 642);

d) la circostanza che la situazione di pericolo sia protratta nel tempo non rende illegittima l’ordinanza dal momento che in determinate situazioni il trascorrere del tempo non elimina da se il pericolo, ma può, invece, aggravarlo (Cons. St., Sez. V, 25 maggio 2012, n. 3077; Id.,12 ottobre 2010, n. 7411);

e) la situazione di pericolo deve essere attuale rispetto al momento dell’adozione del provvedimento (Cons. St., Sez. V, 19 settembre 2012, n. 4968);

f) le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere adeguatamente motivate ed istruite anche in ragione del carattere extra ordinem che le caratterizza (Cons. St., Sez. VI, 13 giugno 2012, n. 3490); g) le misure di messa in sicurezza d’emergenza ed i relativi poteri della Pubblica amministrazione (da quelli ministeriali a quelli del Sindaco ai sensi dell’art. 54 T.U. 18 agosto 2000 n. 267) possono essere esercitati, anche prescindendo dall’accertamento della responsabilità  dell’inquinamento, accertamento i cui tempi sarebbero in molti casi incompatibili con l’urgenza di garantire la sicurezza del sito (Cons. St., Sez. II, 30 aprile 2012, n. 566; Id., Sez. I, 22 dicembre 2011, n. 452; Id., Sez. V, 15 febbraio 2010, n. 820).

Peraltro nell’ipotesi di specie non sono ravvisabili i presupposti per il ricorso allo strumento extra ordinem in primo luogo in considerazione del contestuale richiamo all’art. 192 T.U.A., ovvero al tipico strumento riservato ai Comuni in materia, avente una distinta finalità  (sanzionatoria) e fondato su diversi presupposti rispetto all’ordine extra ordinem; ciù² anche in considerazione del rilievo che non avendo il Comune esattamente precisato quale degli obblighi sia stato imposto ex art. 192 T.U.A. e quale ai sensi dell’art. 50 comma 5 T.U.E.L., non si comprende come in relazione agli stessi possano essere richiamate le due distinte norme, laddove detto richiamo appare possibile solo laddove vengano imposti diversi obblighi, ciascuno dei quali riconducibili all’esercizio di uno dei due distinti poteri (cfr al riguardo la richiamata sentenza di questa Sezione 06550/2018 secondo la quale “vi è da evidenziare come nell’ipotesi di specie non vi sia alcuna sovrapposizione fra le due normative, quella relativa all’ordine di rimozione dei rifiuti di cui all’art. 192 Dlgs. 152/06 e quella relativa all’ordine impartito ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L., in quanto i due ordini sono riferiti a due distinti obblighi, come evincibile dalla motivazione dell’ordinanza gravata che deve intendersi integrata per relationem da tutti gli atti ivi richiamati, ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento, dalla quale si evince come lo strumento extra ordinem sia stato utilizzato solo per impartire l’ordine di eliminare le sterpaglie e la vegetazione spondale, in ottemperanza a specifica prescrizione dell’ASL del 12.7.2017, finalizzata ad impedire lo sprigionarsi di nuovi roghi di rifiuti.

Nella medesima comunicazione di avvio del procedimento si evidenzia infatti oltre all’ inesistenza di rimedi tipici per la rimozione delle sterpaglie e la non applicabilità  a tale parte del provvedimento dell’art. 192 TUA, la necessità  del ricorso all’ordinanza extra ordinem avuto riguardo all'”eccezionale caldo estivo e ai devastanti incendi il corso” e alla necessità  di evitare il ripetersi dei roghi a tutela dell’igiene e della pubblica e privata incolumità .

Dette ragioni di urgenza, poste a fondamento dell’ordine riferito all’eliminazione delle sterpaglie e della vegetazione spondale (e non della rimozione di rifiuti), non sono state esplicitamente contestate dalle parti ricorrenti e ad avviso del Collegio sono idonee a fondare la contingibilità  e l’urgenza connotanti la necessità  del ricorso all’ordinanza extra ordinem, adottata peraltro ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L. e non dell’art. 50 del medesimo testo normativo, come erroneamente dedotto dalla Regione Campania&”).

Nè si può ritenere che la gravata ordinanza, ad onta del chiaro e contestuale riferimento letterale, contenuto al disposto dell’art. 192 T.U.A. sia in toto riferibile all’esercizio dei poteri di cui all’art. 50 T.U.E.L., non essendoci alcun concreto riferimento all’impossibilità  di porre rimedio alla situazione con gli ordinari strumenti e alle specifiche ragioni fondanti il ricorso al potere extra ordinem; nè a tali fini può valere il mero e generico richiamo alla situazione di precarietà  ambientale e al pericolo di inquinamento per suolo, sottosuolo ed aria, sempre sussistente in ipotesi di sversamento dei rifiuti (rispetto al quale, come detto, il rimedio tipico previsto dall’ordinamento è quello di cui all’art. 192 T.U.A e l’ordinanza gravata, nonostante il contestuale richiamo a detto disposto normativo non contiene alcun esplicito riferimento all’impossibilità  di porre rimedio alla situazione con l’esercizio dei poteri ordinari di cui alla citata norma).

11. Il ricorso va dunque accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza in epigrafe indicata.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza in epigrafe indicata.

Condanna il Comune di Casamicciola Terme alla refusione delle spese di lite nei confronti di parte ricorrente liquidate in complessivi euro 2.000,00, oltre ad oneri accessori, se dovuti, come per legge ed oltre alla refusione di quanto anticipato a titolo di contributo unificato, con attribuzione in favore del procuratore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 8/3/2019 n.1349 proviene da Giustamm.