1. Il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità  che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì¬ afferenti anche al pìù vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e pìù favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante.

2. L’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di strumenti urbanistici, anche sovracomunali, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei criteri principali che sorreggono le scelte effettuate, potendo la motivazione desumersi anche dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica e, pìù in generale, dagli atti del procedimento.

3. In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso.

Pubblicato il 08/01/2020
N. 00153/2020REG.PROV.COLL.
N. 09527/2009 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9527 del 2009, proposto da F. S., rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Parato, con domicilio eletto presso lo studio Mastrorosa in Roma, Via Nizza, n. 92;
contro
Comune di Mesagne, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicolangelo Zurlo, con domicilio eletto presso lo studio Luciana Francioso in Roma, Viale Parioli, n. 54; 
Regione Puglia, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 689/2009, resa tra le parti, in tema di approvazione definitiva del PRG del Comune di Mesagne.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Mesagne;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2019 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Parato e Gaetano Zurlo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. Col ricorso in epigrafe la persona fisica ivi pure indicata ha impugnato la sentenza del Tar per la Puglia, Lecce, n. 689/2009, pubblicata l’8.4.2009, che – a spese compensate – le ha respinto l’originario ricorso proposto per l’annullamento:
– della deliberazione della Giunta regionale pugliese n. 1013 del 21.7.2005 di approvazione definitiva del PRG del Comune di Mesagne (di seguito “Comune”);
– della deliberazione del C.C. n. 41 del 29.10.2004 di adeguamento del PRG alle prescrizioni e condizioni disposte dalla Regione con parere del Comitato urbanistico ristretto del 22.12.2003 e con deliberazione della G.R. n. 1113 del 4.8.2004;
– della medesima deliberazione G.R. n. 1113 del 4.8.2004, nonchè del presupposto parere del CUR del 22.12.2003;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e collegati, nonchè, ove occorra, delle deliberazioni del C.C. nn. 14/1991, 42/1997, 31/1997, 32/1999, 38/2000 e della G.C. nn. 2/1994 e 219/97, nei limiti dell’interesse fatto valere.
1.1. In fatto la sentenza ha ricordato che parte ricorrente, proprietaria di un compendio immobiliare in zona B del Piano di Fabbricazione del Comune, si doleva della delibera con la quale la Giunta regionale aveva approvato definitivamente il locale, nuovo strumento urbanistico generale. In particolare, si sosteneva che la delibera contenesse illegittimamente una tipizzazione deteriore della proprietà , che risultava vincolata parzialmente a verde privato sulla base della nuova pianificazione generale.
1.2. La sentenza ha quindi deciso affermando che:
– “E’ noto l’orientamento giurisprudenziale alla stregua del quale le aspettative edificatorie del privato debbono recedere al cospetto delle scelte privilegiate dalla Pubblica amministrazione in sede di pianificazione del proprio territorio.“;
– era altrettanto “nota la tesi che reputa inconfigurabile il principio della salvaguardia delle aspettative edificatorie vantate dal privato a motivo di una precedente tipizzazione dei suoli di sua pertinenza che lo abiliti a sfruttare la potenzialità  edificatoria di un’area“;
– nella specie era stato “tenuto adeguatamente conto degli apporti partecipativi forniti dal privato in sede di formulazione delle osservazioni, perchè (& s’era) consentito la edificabilità  dei suoli di proprietà  della ricorrente in misura pari al 50%, determinandosi a rimuovere il vincolo a parcheggio impresso su tutta l’area in questione, in fase di adozione del PRG, con minor sacrificio per il privato medesimo“, mentre poi lo strumento pianificatorio aveva “vincolato l’area alla realizzazione di verde privato privilegiando una scelta dettata dalla esigenza di evitare una eccessiva edificazione pregiudizievole al perseguimento di condizioni di vivibilità  migliori, mantenendo un rapporto congruo tra aree edificate e aree libere“.
– inoltre:
— non v’era stata violazione del comparto “in quanto l’istituto ha una portata applicativa circoscritta alla zona C di espansione, e non già con riguardo alla zona B“;
— l’acquisizione del parere della Ausl era prevista solo per i piani ASI e PIP, di cui non si faceva menzione alcuna nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico generale in discorso.
2. Ad avviso dell’appellante la sentenza merita di essere riformata perchè:
– v’era stata una non corretta ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato ed era inoltre mancata un’adeguata ed esaustiva motivazione delle scelte compiute dal Comune nel momento in cui era stato posto un vincolo di inedificabilità  assoluta alla proprietà  privata;
– la giurisprudenza ha invece affermato la necessità  di una motivazione sul preminente interesse pubblico attuale, comparato con quello del privato, e sull’impossibilità  di soluzioni alternative, onde possa escludersi un contenuto vessatorio o comunque ingiusto degli atti, occorrendo l’effettiva cura di un interesse pubblico;
– erano errate le considerazioni dei primi Giudici in tema di comparto edificatorio;
– era piuttosto vero che vi sarebbe dovuto acquisire l’avviso delle autorità  sanitarie.
3. Costituitosi, il Comune ha replicato partitamente agli argomenti avversari.
4. Con memoria sottoscritta il 17.10.2019 parte appellante ha brevemente riepilogato le proprie tesi.
5. La causa quindi, chiamata alla pubblica udienza di discussione del 19.11.2019, è stata ivi trattenuta in decisione.
6. L’appello non è inammissibile, come dedotto dal Comune, bensì¬ infondato nel merito e, come tale, da respingere.
7. Per la soluzione del caso presente occorre ricordare l’insegnamento giurisprudenziale (recente ma, al tempo stesso, coerente con orientamenti in materia ormai consolidati) secondo il quale:
– “il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità  che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì¬ afferenti anche al pìù vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e pìù favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante” (CdS, IV, 25.6.2019, n. 4343);
– “le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità  e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità , salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità  e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso” (CdS, IV, 2.9.2019, n. 6050; II, 4.9.2019, n. 6086);
– “l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di strumenti urbanistici, anche sovracomunali, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei criteri principali che sorreggono le scelte effettuate, potendo la motivazione desumersi anche dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica e, pìù in generale, dagli atti del procedimento” (CdS, IV, 2.9.2019, n. 6052).
8. Le motivazioni sostanziali che hanno determinato le scelte del Comune sono sufficientemente chiare nel senso di una voluta limitazione (in zona) del consumo di territorio a causa di una intensificazione locale delle costruzioni edilizie, a tutto vantaggio di utili servizi per la collettività .
Così¬, invero, può giustificarsi l’originaria scelta comunale di destinare l’intero sedime di proprietà  di parte appellante ad area di parcheggio, peraltro successivamente mutata (in evidente e comunque favorevole, seppur parziale, accoglimento degli auspici della parte privata, fatti pervenire all’ente locale attraverso le fasi della partecipazione procedimentale) in una dimidiata possibilità  di edificazione su detto sedime e, per il resto, nel posizionamento di un vincolo a verde privato.
Attesa l’ampia latitudine della discrezionalità  pubblica nel quadro delle scelte di macropianificazione del territorio comunale e la condivisibilità  di quelle che orientano verso assetti mitigati della concentrazione edilizia, quale contrappeso ad una distribuzione urbanistica strutturata, invece, secondo esclusive logiche di consumazione edificatoria massima del territorio disponibile, non sono ravvisabili negli atti censurati i vizi adombrati dalla parte ricorrente. Ciò specie a cospetto della deduzione fattuale del Comune resistente in ordine alla circostanza che “L’area di che trattasi, interamente interclusa ed accessibile solo attraverso una corte, trovasi in zona urbana centralissima, già densamente insediata.“
Nè si può sottacere che l’attesa di parte privata – fatta valere in occasione della ricordata fase di partecipazione procedimentale – ha comunque trovato un suo punto di soddisfazione (con l’assentita possibilità  di costruire su metà  del sedime disponibile) che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, appare in ogni caso sufficiente ed apprezzabile sintesi tra le aspettative individuali (anche di matrice patrimoniale) e quelle pubbliche, orientate ad un assetto pìù vivibile del tessuto urbanistico locale.
9. Assorbita con ciò ogni altra censura, respinto l’appello, ricorrono giustificati motivi per un’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 08/01/2020
N. 00106/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02938/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2938 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Pianeta Azzurro Soc. Coop. Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Di Ienno, Lucia Licata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Di Ienno in Roma, viale G. Mazzini, 33;
contro
Centrale Unica di Committenza dei Comuni di Velletri, Lariano, Velletri Servizi, Volsca Ambiente e Servizi, Fondazione D non costituito in giudizio;
Comune di Velletri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorella Karbon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Insieme Soc Coop Soc Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giangaetano Rosciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Prevenzione e Intervento Roma 81 Coop. Sociale, non costituita in giudizio;
Leonardo Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Herbert Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento,
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a) della Determina di aggiudicazione definitiva del 6 marzo 2019, con cui è stato affidato alla Insieme Società Cooperativa Sociale il servizio di assistenza educativa scolastica per gli alunni diversamente abili delle scuole dell’infanzia, primarie e secondarie, residenti nel Comune di Velletri;
b) della Determina Dirigenziale n. 251 del 5 marzo 2019, con cui è stato affermato che il servizio è stato affidato alla Coop. INSIEME “dal 18/03/2019 al 31/12/2020” sicché di fatto immetterla nell’appalto in assenza di sottoscrizione del contratto;
c) di tutti i verbali di gara, con particolare riferimento a:
– verbale n. 1 del 31 gennaio 2019 nella parte in cui ha attribuito a PIANETA AZZURRO 1 punto anziché 2 riguardo il criterio valutativo A.3 lett. a); – verbale n. 2 del 31 gennaio 2019;
– verbale n. 3 dell’11 febbraio 2019 laddove ha confermato l’assegnazione di 1 punto anziché 2 alla Pianeta Azzurro ritenendo che le proposte 100 ore aggiuntive non fossero “annue” e laddove non ha escluso, come da clausola prevista agli artt. 3 e 15 del Capitolato, le offerte economiche delle Coop. INSIEME, LEONARDO E MEDIHOSPES perché inferiori al prezzo della manodopera;
– del verbale n. 4 del 26 febbraio 2019 con cui il RUP con l’ausilio della Commissione ha accettato le giustificazioni addotte dalle Coop. INSIEME, LEONARDO E MEDIHOSPES;
– del verbale n. 5 del 28 febbraio 2019 con cui è stata resa nota la decisione di non escludere le Coop. INSIEME, LEONARDO E MEDIHOSPES e di confermare la graduatoria;
– del verbale del RUP del 28 febbraio 2019 avente ad oggetto “Proposta di aggiudicazione”;
d) del verbale di accesso agli atti dell’1 marzo 2019, con cui l’accesso alla documentazione amministrativa di cui all’istanza di PIANETA AZZURRO è stato posticipato al 19 marzo 2019;
e) della comunicazione PEC del 6 marzo 2019 prot. 20190012111;
f) della comunicazione PEC dell’8 marzo 2019 con cui la Stazione Appaltante ha negato l’accesso agli atti riguardo l’offerta tecnica delle Coop. INSIEME e PREVENZIONE E INTERVENTO ROMA 81 per presunta carenza di interesse;
g) del bando e del capitolato speciale d’appalto;
nonché ogni altro atto annesso, connesso e conseguenziale e
per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato ex art. 122 c.p.a. in pendenza di gravame e richiesta di subentro che sin d’ora si avanza, e per l’accertamento e la condanna dell’Ente resistente
i. In via principale all’accoglimento della domanda della Ricorrente di aggiudicazione della gara e alla stipula del contratto di appalto;
ii. In via subordinata, nell’impossibilità di reintegrazione in forma specifica, al risarcimento del danno per equivalente, comprensivo del danno emergente nonché del lucro cessante, dipendente dalla mancata aggiudicazione, pari all’utile quantificato in sede di offerta.
iii. In via ulteriormente subordinata e strumentale, all’annullamento della procedura.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’8\5\2019:
– della Determinazione n. 251 del 5 marzo 2019 del Dirigente del II Settore, in quanto è emerso solo il 10 aprile 2019 che essa è l’atto di aggiudicazione definitiva con cui si è chiusa la procedura;
– delle valutazioni di cui al verbale n. 1 del 31 gennaio 2019, peraltro in parte qua già impugnato, in quanto implicante che la Ricorrente scavalcherebbe entrambe le cooperative nel punteggio finale.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’11\10\2019:
della Determinazione n. 1129 del 13 settembre 2019, comunicata a mezzo pec in pari data.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Velletri e di Insieme Soc Coop Soc Onlus e di Leonardo Società Cooperativa Sociale;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2019 il dott. Dauno Trebastoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La ricorrente, classificata al quarto posto nella gara per l’affidamento del servizio di assistenza educativa scolastica per gli alunni diversamente abili delle scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado residenti nel Comune di Velletri, ha impugnato gli atti conclusivi della gara.
La Cooperativa Insieme, prima classificata, ha ottenuto 84,45 punti, la Cooperativa Prevenzione e Intervento Roma 81 68,99 punti, la Cooperativa Leonardo 68,86 punti, e la ricorrente 68,08 punti.
Con riferimento all’avvenuto inizio del servizio, all’udienza camerale del 27.03.2019 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare, insistendo per l’accesso agli atti di gara non ancora consegnati dall’Amministrazione.
L’Amministrazione aveva infatti accolto solo parzialmente la richiesta di accesso agli atti della ricorrente rispetto alle offerte tecniche dei primi 3 classificati, perché aveva consentito l’accesso al progetto solo della 3ª in graduatoria, Cooperativa Leonardo, e ha escluso l’accesso agli atti delle Cooperative Insieme e Prevenzione e Intervento Roma 81, rispettivamente 1ª e 2ª in graduatoria, ritenendo che per tali cooperative “la richiesta non può essere accolta in quanto, come da consolidata giurisprudenza, non sussiste l’interesse specifico, concreto ed attuale che lega la richiesta stessa alla situazione giuridicamente rilevante”, poiché la ricorrente “si è posizionata quarta nella graduatoria”; mentre per quanto riguarda la richiesta di tutta la documentazione della Leonardo Soc. Coop. Sociale l’Amministrazione ha comunicato “che sarà possibile procedere all’accesso in data 2.4.2019 alle ore 11,00”.
Con ordinanza n. 1900 del 28.03.2019 questa Sezione ha rilevato che:
– < – pertanto, poiché, se tali motivi fossero ritenuti fondati, il ricorso andrebbe accolto, la ricorrente ha interesse ad accedere alle offerte tecniche richieste, che le andranno quindi consegnate entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente ordinanza>>.
A seguito dell’accesso ordinato dalla Sezione, l’08.05.2019 la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, perché dalla visione degli atti sarebbero “emersi ulteriori aspetti di illegittimità riguardo la valutazione compiuta dalla Commissione”.
Poiché per il 29.05.2019 era già fissata la pubblica udienza per la discussione del merito, in data 14.05.2019 la controinteressata cooperativa LEONARDO ha presentato istanza di rinvio, rilevando l’assenza dei termini a difesa.
In data 11.10.2019 la ricorrente ha depositato nuovi motivi aggiunti, avverso la Determinazione n. 1129 del 13 settembre 2019, con cui il Comune ha riaggiudicato la gara de qua alla Cooperativa Insieme, in quanto la precedente aggiudicazione (impugnata con il ricorso in epigrafe) è stata annullata dalla sentenza di questa Sezione n. 9424 del 16 luglio 2019, emessa sul ricorso n. 4603/2019 introdotto dalla Leonardo Società cooperativa sociale.
La causa è stata poi posta in decisione all’udienza del 02.12.2019.
Il ricorso principale, e i primi motivi aggiunti, vanno dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto i provvedimenti con essi impugnati sono stati superati dalla nuova aggiudicazione.
I secondi motivi aggiunti vanno invece rigettati, in quanto infondati.
1) Sebbene con riferimento al ricorso principale, la Cooperativa Insieme ha eccepito la “irricevibilità del ricorso”, perché in subordine la ricorrente, al punto IV del proprio ricorso, chiede l’annullamento dell’aggiudicazione in favore della INSIEME in ragione della necessità dell’annullamento della intera procedura di gara nel caso in cui “codesto Ill.mo Collegio dovesse ritenere legittimo l’operato della Commissione in ragione della presunta nullità, con connessa quindi disapplicazione, della clausola a pena di esclusione di cui agli art. 3 e 15 del Capitolato”.
Cioè, siccome la ricorrente sostiene che le predette clausole hanno violato i principi della par condicio, laddove 9 ditte su 12 hanno formulato l’offerta economica in ragione della limitazione posta dalla lex specialis, non potendosi pretendere, in buona sostanza, la medesima intuizione delle ditte INSIEME, COOP. LEONARDO e COOP. MEDIHOSPES che, invece, hanno ritenuto inefficace la prescrizione limitativa ai fini della formulazione dell’offerta economica, allora “tale censura è palesemente tardiva, in quanto il carattere di immediata lesività della clausola del bando soggiace all’onere di impugnazione nel termine di trenta giorni dalla sua pubblicazione”.
In sostanza, INSIEME sostiene che “nel caso di specie, le valutazioni sulla capacità economica/organizzativa, che avrebbero potuto portare la ricorrente ad applicare un ribasso maggiore, ben potevano essere effettuate già al momento della pubblicazione del bando, con conseguente immediata percezione della portata lesiva della propria sfera economico imprenditoriale della clausola del capitolato che imponeva il contestato limite”. E “pertanto, la mancata impugnazione nei termini del bando determina l’irricevibilità della domanda volta al suo annullamento”.
Poiché il contestato motivo di ricorso è stato riproposto negli ultimi motivi aggiunti, il Collegio ritiene necessario, d’ufficio, esaminare la tempestività della censura, nonostante l’eccezione descritta non sia stata riproposta.
L’eccezione è infondata perché, come correttamente risposto dalla ricorrente, “la contestazione…non è inerente alla specifica clausola, di cui anzi la Pianeta Azzurro chiede il rispetto, quanto riguarda il successivo operato della Commissione, cioè l’interpretazione e l’applicazione che ne è stata data in violazione dei principi della par condicio, facendo ricadere in capo agli operatori economici delle inesigibili interpretazioni del tutto assenti negli atti di gara”.
2) Con la memoria depositata il 15.05.2019, il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale, perché “l’eventuale esclusione dell’aggiudicataria Cooperativa Insieme, non consentirebbe comunque alla ricorrente l’aggiudicazione della gara de qua in quanto l’eventuale esclusione della prima classificata, non porterebbe ad una rimodulazione della graduatoria ma lo scorrimento della stessa in favore, nella fattispecie, dell’operatore secondo in graduatoria (coop. Prevenzione e Intervento Roma 81), nei confronti della cui offerta la ricorrente, collocatasi al quarto posto nella graduatoria, nessun rilievo ha mosso, in relazione sia all’ammissione, sia alla valutazione della relativa offerta”.
Poiché gli stessi problemi si pongono con riferimento ai motivi aggiunti, il Collegio ritiene necessario esaminare anche tale aspetto.
L’eccezione è infondata in punto di fatto, perché la ricorrente lamenta:
a) l’assegnazione di 1 punto anziché 2 sul criterio valutativo sub A.3 (“Attività ed offerte aggiuntive, integrative o migliorative del servizio”);
b) l’assegnazione di 2 punti anziché 0 o, al più, 1 alla “PREVENZIONE E INTERVENTO ROMA 81” sempre per il criterio valutativo sub. A.3;
c) l’attribuzione illegittima di 10 punti anziché 0, ovvero anche solo 9 alla LEONARDO in merito al criterio valutativo sub B.2 a motivo di aver formulato una proposta inferiore a quella obbligatoria.
Se quei motivi fossero accolti, “la ricorrente sarebbe risultata perlomeno 2ª in graduatoria, e quindi prima con l’applicazione degli art. 3 e 15 del Capitolato” (con l’esclusione della 1^ e della 3^).
3) Nella sua memoria del 13.05.2019 la Cooperativa Insieme ha eccepito la “inammissibilità per difetto di prova della notifica del ricorso alla centrale unica di committenza”.
Ma la prova della notifica, comprensiva della ricevuta di ritorno della raccomandata, è stata depositata dalla ricorrente il 25.03.2019.
In ogni caso, “ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., nel caso di impugnazione di una gara di appalto svolta in forma aggregata da un soggetto per conto e nell’interesse anche di altri enti, il ricorso deve essere notificato esclusivamente alla P.A. che ha emesso l’atto impugnato. Infatti, la disposizione di cui all’art. 41 c.p.a., nell’enunciare la regola generale, positivamente esclude che l’atto introduttivo del giudizio debba essere notificato anche ad Amministrazioni od enti che a diverso titolo abbiano avuto modo di partecipare al procedimento” (Cons. Stato, Sez. V, 19.04.2019 n. 2553).
4) Secondo la ricorrente, la Stazione Appaltante doveva escludere la COOP. INSIEME (attuale 1ª in graduatoria) e la COOP. LEONARDO (attuale 3ª classificata).
“Con la diretta conseguenza che, operata tale esclusione, PIANETA AZZURRO diverrebbe automaticamente 2ª in graduatoria” (l’aggiudicazione la ricorrente la otterrebbe poi con il punteggio aggiuntivo che essa sostiene le spetti).
Secondo la ricorrente, l’esclusione sarebbe doverosa perché sia l’art. 3 che l’art. 15 del Capitolato Speciale prevedevano espressamente che “[…] Il ribasso dovrà essere tale per cui l’offerta economica risultante, a pena di esclusione, non sia inferiore al totale costo del lavoro”, individuato in € 766.709,55.
“Nessun dubbio poteva quindi sussistere sul fatto che la lex specialis prevedesse l’esclusione nel caso in cui un concorrente avesse formulato un’offerta economica inferiore a detto importo, pari a circa il 2,90% di ribasso rispetto al prezzo posto a base d’asta. È per tali motivi che ben 9 concorrenti su 12 hanno effettuato la propria proposta elaborando un’offerta superiore a detto limite, al fine di non incorrere nella sanzione dell’esclusione. Viceversa, tre concorrenti hanno senza ombra di dubbio formulato offerte inferiori a detto importo; tra queste la 1ª in graduatoria, COOP. INSIEME, che ha proposto un prezzo complessivo di € 729.464,86 (pari a un ribasso del 7,63% sul prezzo posto a base d’asta), e la COOP. LEONARDO, che ha presentato un prezzo complessivo di € 758.122,40 (pari al 4,01% ribasso), inferiori all’importo minimo del costo del lavoro individuato in € 766.709,55. Ciò nonostante, la Stazione Appaltante non ha escluso dette cooperative, violando non solo i cennati chiarissimi articoli 3 e 15 del Capitolato ma anche il ben noto principio della par condicio competitorum”.
Con la memoria depositata il 20.03.2019 il Comune si è difeso sostenendo che “la Commissione giudicante ha ritenuto di dover disapplicare la previsione del capitolato secondo cui “il ribasso dovrà essere tale per cui l’offerta economica risultante non sia inferiore al totale costo del lavoro”, individuato in € 766.709,55, in quanto da ritenersi nulla ai sensi del combinato disposto dell’art. 21 septies L. 241/90 e del comma 8, art. 83 d.lgs n. 50/16, in continuità con il previgente comma 1 bis dell’art.46 D.lgs n. 163/16, che prevede il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara, comminando la nullità di tutte le previsioni della lex specialis di gara che stabiliscono cause di esclusione diverse e ulteriori rispetto a quelle normativamente fissate”.
In particolare, precisa il Comune, “la Commissione si è quindi avvalsa della facoltà di valutare la congruità delle offerte ai sensi del co. 6 ultimo periodo dell’art. 97 D.lgs n. 50/16”, ai sensi del quale “la stazione appaltante in ogni caso può valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa”, “chiedendo ai concorrenti di produrre, assegnando un periodo di quindici giorni, le opportune giustificazioni sul prezzo ai sensi dell’art. 97, comma 1, D.lgs 50/16”.
Sul punto il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato, e che bene abbia fatto la Commissione di gara a disapplicare la clausola del bando di gara in esame.
L’art. 83 del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) prevede, al comma 8, ultimo alinea, che “i bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione rispetto a quelle previste dal presente codice e da altre disposizioni di legge vigenti. Dette prescrizioni sono comunque nulle”.
E in nessuna parte del citato Codice è rinvenibile una disposizione che sancisca l’esclusione di offerte inferiori al totale costo del lavoro, o che consenta all’Amministrazione di prevedere, a pena di esclusione, l’obbligo di garantire tale importo minimo.
Dall’accertata contrarietà della clausola del bando di gara e del capitolato speciale rispetto al principio della tassatività delle cause di esclusione, discende la nullità delle stesse. E la sanzione della nullità – la quale, ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a., “può essere sempre opposta dalla parte resistente” – implica l’automatica inefficacia delle previsioni del bando sulle cause di esclusione non consentite, disapplicabili direttamente dal seggio di gara, senza necessità di attendere l’eventuale annullamento giurisdizionale (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 15/09/2017 n. 4350).
E come correttamente rilevato dalla controinteressata Leonardo (vedi memoria depositata il 25.03.2019), il costo della manodopera non può essere determinato in modo fisso dalla stazione appaltante, ma deve essere l’azienda concorrente a indicarlo, formulando un’offerta che consideri le tabelle ministeriali e che tenga altresì conto di eventuali deroghe consentite dalla propria particolare organizzazione aziendale.
Cosicché, qualora l’offerta presentata sia sospetta di anomalia, l’Amministrazione ha l’obbligo di richiedere una relazione giustificativa dell’offerta, e l’eventuale esclusione può essere disposta soltanto dopo aver valutato “non congrue” le giustificazioni presentate sui prezzi proposti.
E nel caso in esame la stazione appaltante ha appunto richiesto alla Cooperativa Leonardo le relative giustificazioni, e dopo averle analizzate ha ritenuto l’offerta affidabile e congrua.
5) Con un secondo motivo, la ricorrente fa poi presente che all’art. 17, relativo ai “criteri di aggiudicazione e formula di calcolo dell’offerta economica”, il Capitolato aveva enucleato, tra i fattori di valutazione delle offerte, anche il criterio A.3 – “Attività ed offerte aggiuntive, integrative o migliorative del servizio”, prevedendo il subfattore “a) monte ore di servizio aggiuntivo per l’espletamento delle gite/uscite didattiche, oltre quelle garantite dall’Ente: almeno n. 50 ore annue (1 punto); almeno 100 ore annue (2 punti)”.
E secondo la ricorrente, il Comune ha errato nel non attribuirle 1 ulteriore punto per tale voce, perché la frase “si assicurano 100 ore aggiuntive per l’espletamento di gite/uscite didattiche oltre quelle garantite dall’Ente” stava a significare che le 100 ore offerte “erano da intendersi certamente annue e non anche “spalmate” su tutto l’arco (biennale) dell’appalto”.
Cosicché, la ricorrente sarebbe risultata aggiudicataria della gara, “poiché sommando al punteggio già ottenuto anche l’ulteriore punto, recupererebbe la differenza del risultato finale con la Coop. Prevenzione e Intervento Roma 81 – pari a 0,91 punti – e quindi, sopravanzandola in graduatoria, risulterebbe aggiudicataria della procedura”.
Alla decisione di tale motivo la ricorrente non ha però interesse, perché la Cooperativa Insieme, prima classificata, ha ottenuto 84,45 punti, la Cooperativa Prevenzione e Intervento Roma 81 68,99 punti, la Cooperativa Leonardo 68,86 punti, e la ricorrente 68,08 punti. Cosicché, anche col punto che essa reclama, non potrebbe superare le prime due imprese.
In ogni caso, il Collegio rileva che la ricorrente, nell’offrire 100 ore aggiuntive, non ha specificato che le stesse erano riferite al singolo anno, e pertanto l’unica interpretazione possibile era 100 ore complessive riferite al biennio (50 ore per anno), e ciò dava diritto a un solo punto aggiuntivo.
D’altra parte, anche nella precedente gara, aggiudicata a favore dell’odierna ricorrente (biennio 2017/2018), la stessa aveva offerto un servizio aggiuntivo di 100 ore, che ha svolto nei due anni (50 per anno), per cui la Commissione ha legittimamente ritenuto, in assenza di specificazione al riguardo, che la stessa offerta valesse anche per la nuova gara.
6) Con un terzo motivo, per il caso in cui questo Giudice dovesse ritenere legittimo l’operato della Commissione, la ricorrente “contesta allora l’illegittimità dell’intera procedura, che deve esser annullata poiché sviluppatasi in violazione dei principi della par condicio. Perché è del tutto oggettivo…che la presenza di detta clausola, mai prima impugnata, ha indubbiamente condizionato la conformazione delle offerte economiche delle concorrenti che, nella stragrande maggioranza (ben 9 su 12) si sono attenute a detto importo, “tarando” la propria proposta in ragione della presenza della clausola. Dal che il provvedimento di aggiudicazione è stato certamente adottato all’esito di un procedimento di gara inficiato dalla mancata applicazione da parte della Stazione appaltante di una clausola della lex specialis ragionevolmente assunta da Pianeta Azzurro (e da altre 8 concorrenti) a criterio orientativo nella formulazione dell’offerta economica. Dal che la necessità dell’annullamento dell’intera procedura che, con le sue prescrizioni, hanno ingenerato il convincimento che a un’offerta inferiore al costo per il lavoro come identificato sarebbe conseguita un’esclusione in realtà però non comminata”.
Ma la lamentata “violazione dei principi della par condicio” per il Collegio non sussiste, perché, come rilevato dalla controinteressata Leonardo, le clausole contestate “vogliono dire che ciascun concorrente deve proporre un’offerta economica che sia seria e congrua e che sia in grado di coprire completamente il “totale costo del lavoro” indicato e calcolato da ciascun concorrente”.
Circostanza, questa, che, nel combinarsi con la regola, ormai in vigore da diversi anni, della tassatività normativa delle clausole di esclusione, non poteva non comportare la possibilità, per ogni impresa partecipante alla gara, di indicare un costo del lavoro “personalizzato” e adeguato alla propria organizzazione.
7) Solo con i motivi aggiunti, infine, la ricorrente sostiene che la Commissione “ha macroscopicamente errato nell’attribuzione di punteggi: a) alla Soc. Coop. “PREVENZIONE E INTERVENTO ROMA 81” sul criterio valutativo subA.3 in merito al monte ore aggiuntivo sulle attività integrative offerte – con assegnazione di 2 punti anziché Zero o, al più, di 1 punto per aver offerto solo 88 ore complessive per l’intero periodo; b) alla Coop. LEONARDO, in merito al criterio valutativo subB.2 riguardo la Formazione e Aggiornamento del personale – con assegnazione di 10 punti anziché Zero come dovuto avendo offerto solo 46 ore di formazione comprensive delle 24 obbligatorie, quindi inferiori alle 54 minime annue per ottenere detto punteggio, come emerge dalla combinata lettura delle offerte tecniche con il verbale n. 1 del 31 gennaio 2019 e relative schede valutative”.
Anche alla decisione dei suddetti motivi aggiunti la ricorrente non ha però interesse, perché visto che dalla prima classificata, Cooperativa Insieme, la separano più di 16 punti, anche accogliendo i motivi aggiunti – e quindi sottraendo alla seconda classificata, Coop. Roma 81, i 2 punti contestati, e alla Coop. Leonardo i 10 punti contestati – non potrebbe comunque aggiudicarsi la gara.
8) Rimane da decidere la richiesta di condanna “al risarcimento del danno ingiusto causato dal preliminare diniego – anche in termini di parziale differimento – opposto dalla Stazione Appaltante, rintracciabile nell’ulteriore costo che Pianeta Azzurro è stata costretta a sostenere per la necessità di dover proporre motivi aggiunti “impugnatori” una volta avuta piena cognizione dei medesimi; costi individuati in almeno € 4.000 per il contributo unificato pagato oltre spese di notifica e successive accessorie, di cui si chiede il ristoro”.
Il 20 febbraio 2019 la Ricorrente ha formulato istanza di accesso con riferimento alla documentazione amministrativa, e il 4 marzo 2019 per quella tecnica dei concorrenti. Riguardo la prima istanza, inizialmente la Stazione Appaltante ha invitato Pianeta Azzurro a recarsi presso gli uffici competenti per il 1° marzo 2019, giorno in cui però l’accesso è stato differito al 19 marzo 2019.
In merito all’istanza di accesso ai progetti tecnici, con comunicazione PEC dell’8 marzo 2019, la Stazione Appaltante ha negato l’accesso asserendo che “relativamente agli operatori economici Insieme soc. coop. sociale onlus e Coop. Prevenzione e Intervento Roma 81 la richiesta non può essere accolta in quanto, come da consolidata giurisprudenza, non sussiste l’interesse specifico, concreto ed attuale che lega la richiesta stessa alla situazione giuridicamente rilevante, poiché codesta Cooperativa richiedente si è posizionata quarta nella graduatoria; relativamente alla richiesta di tutta la documentazione della Leonardo soc. coop. sociale si comunica che sarà possibile procedere all’accesso in data 2.4.2019 alle ore 11,00…”.
Il Collegio ritiene che la richiesta di risarcimento vada rigettata, per le ragioni di seguito esposte.
Al di fuori della materia delle aggiudicazioni degli appalti pubblici – in cui, dopo la nota sentenza della Corte di Giustizia UE del 30.09.2010, per poter concedere il risarcimento del danno, è sufficiente la sola illegittimità dell’aggiudicazione – in tutti gli altri settori dell’agire pubblico, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è altresì necessario che sia configurabile la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa, dovendosi verificare se l’adozione e l’esecuzione dell’atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali l’esercizio della funzione pubblica deve costantemente attenersi; da ciò deriva che, in sede di accertamento della responsabilità della Pubblica amministrazione per danno a privati, il giudice amministrativo può affermare tale responsabilità quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato, mentre può negarla, invece, quando l’indagine conduca al riconoscimento dell’errore scusabile; con la conseguenza che, ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana (ex art. 2043 cod. civ.) di una pubblica Amministrazione per danno, devono ricorrere i presupposti del comportamento colposo, del danno ingiusto e del nesso di conseguenzialità (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 18/01/2016 n. 125).
Nel caso in esame, nel rigettare (almeno in parte, cioè limitatamente alle imprese prime due classificate), l’istanza di accesso, il Comune ha ritenuto – seppure sbagliando, come questa Sezione ha precisato nella citata ordinanza cautelare – che la ricorrente non avesse a ciò interesse, in relazione alla circostanza che essa era separata dalla prima classificata da più di 16 punti, e che non potesse quindi conseguire l’aggiudicazione.
In ciò il Collegio ritiene possa ravvisarsi quell’errore scusabile che consente di non ravvisare una “colpa grave” propriamente intesa, e che, sola, può legittimare la concessione del risarcimento del danno patito, in questo caso legato al contributo unificato che la ricorrente ha dovuto pagare per la proposizione dei secondi motivi aggiunti, una volta ottenuto, tardivamente, l’accesso.
In conclusione, il ricorso principale e i primi motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, mentre i secondi motivi aggiunti vanno rigettati.
In considerazione di come era stata formulata la clausola del bando contestata, che ha reso necessaria la sua disapplicazione da parte della commissione di gara, le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II Bis, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, e rigetta, nei termini di cui in motivazione, i secondi motivi aggiunti.
Rigetta la richiesta di risarcimento del danno.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Pubblicato il 08/01/2020

 

 

1. Contratti della p.A.- appalto di lavori- avvalimento ex art. 89 del dlgs. n. 50 del 2016 – avvalimento operativo- requisito mancante — dall’ausiliaria in favore dell’ausiliate — messa a disposizione – caratteristiche – concretezza ed effettività – necessità  – sussistenza.
 
2. Contratti della p.A. – gare pubbliche- avvalimento – contratto di avvalimento – impegno generico – validità  – va esclusa.

Pubblicato il 08/01/2020