nel procedimento C-241/06
Lämmerzahl GmbH – Avvocato Generale SHARPSTON

sull’interpretazione della direttiva del Consiglio 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori

Comunità europea – Diritto comunitario – Appalti – Procedure di ricorso contro decisioni adottate nell’ambito di gare d’appalto – Termine di decadenza – Errore nella scelta della procedura di gara nazionale – Esclusione dalle procedure di ricorso garantire dal diritto comunitario – Possibilità – Condizioni – Valutazione del giudice nazionale.

Allorché un offerente non abbia rispettato i termini di decadenza stabiliti dalla normativa nazionale per contestare la scelta di una procedura che abbia erroneamente escluso una gara d’appalto dall’ambito di applicazione della tutela comunitaria, la direttiva del Consiglio 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, non osta a che l’offerente sia privato del diritto, di impugnare successive decisioni adottate nell’ambito della procedura di gara, purché l’applicazione del termine di decadenza non renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile contestare la scelta della procedura nelle circostanze del caso di specie. Ciò si verifica se le informazioni fornite nel bando di gara o nel capitolato d’oneri non sono sufficienti per consentire a un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente di rilevare che non era stata seguita la procedura corretta. Spetta al giudice nazionale accertare tale circostanza nella singola fattispecie.

Conclusioni del 7 giugno 2007, sull’interpretazione della direttiva del Consiglio 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
SHARPSTON
presentate il 7 giugno 2007 1(1)

Causa C 241/06

Lämmerzahl GmbH

contro

Freie Hansestadt Bremen

1. Con il rinvio pregiudiziale in esame l’Hanseatisches Oberlandesgericht di Brema (Germania) chiede alla Corte, in sostanza, se il diritto comunitario osti a che un offerente sia privato in generale del diritto, conferitogli dalla direttiva 89/665 (2), di proporre ricorso contro decisioni adottate nell’ambito di una gara d’appalto, per il fatto di non avere impugnato entro il termine fissato dal diritto nazionale una decisione che abbia erroneamente escluso la procedura di appalto dall’ambito di applicazione della menzionata direttiva.
2. La ricorrente nel procedimento principale ha presentato senza successo un’offerta per una gara d’appalto relativa alla fornitura di software indetta conformemente alla procedura nazionale. Essa ha successivamente eccepito, in primo luogo, che la gara d’appalto avrebbe dovuto essere indetta su scala comunitaria, dato che era stata superata la relativa soglia, e, in secondo luogo, che la successiva decisione di aggiudicazione era illegittima. Le censure sono state dichiarate irricevibili in quanto era scaduto il termine per contestare la scelta della procedura, cosicché non è stato possibile avvalersi del procedimento di ricorso previsto per gli appalti pubblici rientranti nell’ambito di applicazione del diritto comunitario.
3. Il rinvio pregiudiziale induce la Corte ad esaminare ulteriormente le circostanze in cui la fissazione di termini per proporre ricorso contro decisioni adottate nell’ambito di gare d’appalto può compromettere il principio di effettività posto a fondamento della direttiva 89/665.

Normativa pertinente

Direttiva 89/665

4. La direttiva 89/665 è intesa a garantire l’effettiva applicazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi stabilite dalle direttive comunitarie. Essa istituisce a tal fine un sistema di ricorsi contro le infrazioni.
5. Sono rilevanti i seguenti ‘considerando’ della direttiva 89/665:
«[1] (…) le direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, in particolare (…) la direttiva 77/62/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1976, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture [(3)], (…) non contengono disposizioni specifiche che permettano di garantirne l’effettiva applicazione;
[2] (…) i meccanismi attualmente esistenti, sia sul piano nazionale sia sul piano comunitario, per garantire tale applicazione non sempre permettono di garantire il rispetto delle disposizioni comunitarie, in particolare in una fase in cui le violazioni possono ancora essere corrette;
[3] (…) l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza comunitaria rende necessario un aumento notevole delle garanzie di trasparenza e di non discriminazione e (…) occorre, affinché essa sia seguita da effetti concreti, che esistano mezzi di ricorso efficaci e rapidi in caso di violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscano tale diritto;
[4] (…)
[5] (…) la brevità delle procedure richiede un trattamento urgente delle violazioni di cui sopra;
(…)».
6. L’art. 1 della direttiva 89/665 recita:
«1. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati dalle direttive (…) 77/62/CEE e 92/50/CEE (4), le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorsi efficaci e, in particolare, quanto più rapidi possibile, secondo le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare nell’articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
2. (…)
3. Gli Stati membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture (…) e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata. In particolare gli Stati membri possono esigere che la persona che desideri avvalersi di tale procedura abbia preventivamente informato l’autorità aggiudicatrice della pretesa violazione e della propria intenzione di presentare un ricorso».
7. L’art. 2 della direttiva 89/665 riguarda i rimedi che devono essere garantiti nell’ambito dei ricorsi. L’art. 2, n. 7, dispone che «[g]li Stati membri fanno sì che le decisioni prese dagli organi responsabili delle procedure di ricorso possano essere attuate in maniera efficace».

Direttiva 93/36 (5)

8. L’art. 10 della direttiva 93/36 stabilisce, inter alia, i termini minimi nelle procedure aperte per la ricezione di offerte di valore superiore alle soglie di applicazione della normativa comunitaria. L’art. 10, n. 1, prevede che tali procedure devono restare aperte per almeno 52 giorni a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara. Tale termine può essere ridotto, di regola, fino a un minimo di 36 giorni, ma in nessuno caso a meno di 22 giorni, qualora sia stato previamente pubblicato un avviso informativo alle condizioni stabilite dall’art. 10, n. 1 bis.

Normativa tedesca (6)

9. La quarta parte della legge tedesca contro le restrizioni della concorrenza (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen; in prosieguo: il «GWB») riguarda l’aggiudicazione degli appalti pubblici (7). L’art. 100, n. 1, dispone che «[q]uesta parte si applica solo agli appalti di valore pari o superiore a quelli stabiliti nei regolamenti di cui all’art. 127 (soglie)» (8).
10. L’art. 107 del GWB riguarda i reclami alla commissione di controllo sulle aggiudicazioni. L’art. 107, n. 3, del GWB fissa i termini di ricorso alla commissione di controllo sulle aggiudicazioni contro presunte violazioni delle norme sugli appalti e dispone quanto segue:
«Il reclamo è irricevibile nel caso in cui il reclamante fosse già a conoscenza della presunta violazione della normativa in materia di appalti durante la procedura di aggiudicazione, ma non abbia presentato immediatamente reclamo all’amministrazione aggiudicatrice. Il reclamo è altresì irricevibile qualora non vengano dedotte violazioni della normativa in materia di appalti identificabili (9) in base al bando di gara emesso dall’amministrazione aggiudicatrice entro la scadenza del termine stabilito nel bando per la presentazione delle offerte o delle domande di partecipazione alla gara».
11. Il regolamento sugli appalti pubblici (Vergabeverordnung; in prosieguo: il «VgV») (10) fissa, inter alia, le soglie di cui all’art. 127, n. 1, del GWB (11). All’epoca dei fatti, l’art. 2 del VgV disponeva:
«La soglia è:
(…)
3. per tutti gli altri appalti di forniture o di servizi: EUR 200 000».
12. La parte A del capitolato per gli appalti pubblici di forniture e di servizi (Verdingungsordnung für Leistungen; in prosieguo: il «VOL/A») (12) stabilisce le modalità di aggiudicazione degli appalti di forniture e di servizi. L’art. 17 riguarda tra l’altro il contenuto del bando di gara. L’art. 17, nn. 1 e 2, recita:
«Il bando di gara deve almeno specificare:
(…)
c) la natura e il tipo di prodotti o servizi da fornire (…)» (13).

Procedimento principale e questioni sottoposte alla Corte

13. Il 21 marzo 2005 o prima di questa data la convenuta nel procedimento principale, la Libera città anseatica di Brema (in prosieguo: «Brema»), indiceva una «gara nazionale conforme al VOL/A» relativa a un appalto per la fornitura di software (14). Il termine per la presentazione delle offerte era fissato per il giorno 12 aprile 2005. Il bando di gara non specificava l’entità o il valore dell’appalto. Nella rubrica «Menge und Umfang» (quantità ed entità), il bando indicava quanto segue:
«Cercasi per il Ministro del Lavoro, delle Donne, della Salute, della Gioventù e degli Affari Sociali di Brema un software standard per il trattamento informatico del settore SGB XII (Assistenza Sociale agli Adulti e Sussidi Economici) che soddisfi i requisiti elencati nel capitolato d’oneri. Il capitolato può essere scaricato gratuitamente dal sito internet www.vergabe.bremen.de. (…)».
14. La Lämmerzahl GmbH (in prosieguo: la «Lämmerzahl»), ricorrente nel procedimento principale, è una società a responsabilità limitata specializzata in software per enti pubblici. Essa otteneva regolarmente il capitolato, che comprendeva i tre documenti di seguito indicati.
15. In primo luogo, nel documento intitolato «elenco dei prezzi/ripartizione dei prezzi 1» (in prosieguo: il «documento relativo ai prezzi») si chiedeva agli offerenti di specificare, nella sezione intitolata «contratto di licenza», i prezzi unitari delle licenze complete per possibili fasce diverse del numero di licenze necessarie (11-50, 51-100, 101-200, 201-500 licenze). In subordine si chiedeva di indicare il prezzo unitario delle licenze per la sola lettura (1-5, 6-10, 11-50, 51-100 licenze). In ulteriore subordine, si chiedeva di indicare il prezzo di una «Landeslizenz» (licenza statale) (15). Nella sezione intitolata «appalto di servizi» si chiedeva agli offerenti di indicare il prezzo relativo alla formazione di circa 300 dipendenti e 10 dirigenti. Il documento non indica il numero effettivo di licenze necessarie.
16. In secondo luogo, il documento in cui era descritto l’oggetto del bando di gara (in prosieguo: «il documento relativo all’oggetto») specificava che avrebbero utilizzato il software circa 200 dipendenti del settore aiuti economici, 45 dei servizi sociali e 65 degli uffici centrali.
17. In terzo luogo, la «tabella dei prodotti e servizi» indicava un «numero minimo o stimato» di ognuno di essi. Anche in questo caso la tabella non specificava il numero totale di licenze necessarie.
18. La Lämmerzahl sollevava quattro questioni relative al capitolato d’oneri, cui Brema rispondeva con lettera 24 marzo 2005. In quella fase, la Lämmerzahl non formulava domande relative al numero di licenze, né riguardo all’entità o al valore dell’appalto.
19. Successivamente, in data 4 aprile 2005, la Lämmerzahl inviava a Brema un messaggio di posta elettronica con cui chiedeva ulteriori chiarimenti in merito al capitolato d’oneri. Con la prima domanda, essa chiedeva se i prezzi totali da indicare nell’offerta e la tabella dei prodotti e servizi si riferissero alla «somma dei prezzi del listino prezzi del contratto di licenza per 310 licenze (i 310 dipendenti menzionati nel [documento relativo all’oggetto]» o se si dovessero indicare anche altri prezzi (ad esempio le spese di manutenzione e assistenza). Tre delle altre domande della e-mail della Lämmerzahl riguardavano «le suddette 310 licenze».
20. Brema rispondeva con lettera 6 aprile 2005. In risposta alla prima domanda, essa precisava che nell’offerta dovevano indicarsi il prezzo complessivo (prezzo totale delle licenze, spese di manutenzione e assistenza). Nessuna delle risposte di Brema menzionava o faceva espressamente riferimento al numero di 310 licenze indicato dalla Lämmerzahl nelle sue domande.
21. La Lämmerzahl presentava quindi un’offerta per 310 licenze, comprensiva di formazione e manutenzione, per EUR 603 500 netti. Essa veniva ammessa alla fase di collaudo insieme a una concorrente, la PROSOZ Herten GmbH (in prosieguo: la «PROSOZ»).
22. Il 6 luglio 2005 Brema scriveva alla Lämmerzahl che la sua offerta non poteva essere accolta perché economicamente non era stata la più vantaggiosa.
23. Il 14 luglio 2005 la Lämmerzahl presentava un reclamo scritto a Brema e il 21 luglio 2005 chiedeva di avviare la procedura di ricorso in materia di aggiudicazione. Essa affermava di avere saputo, a seguito di una consulenza legale del 14 luglio 2005, che Brema avrebbe dovuto indire una gara su scala comunitaria, anziché su scala nazionale, dato che il valore dell’appalto superava la soglia di EUR 200 000. La Lämmerzahl affermava inoltre che, il suo software non era stato collaudato regolarmente.
24. Con ordinanza 2 agosto 2005, la Terza commissione di controllo sulle aggiudicazioni degli appalti pubblici della città di Brema (in prosieguo: la «commissione») dichiarava inammissibile l’istanza. Essa affermava che, quand’anche il valore dell’appalto avesse superato la soglia stabilita e quindi non fosse stata seguita la procedura corretta, l’infrazione era identificabile in base al bando di gara. Di conseguenza, le istanze della Lämmerzahl non erano state presentate entro i termini di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB.
25. La Lämmerzahl adiva il giudice del rinvio. In primo luogo, essa negava che l’irregolarità nella scelta della procedura fosse identificabile in base al bando. In secondo luogo, essa ribadiva la censura relativa alla procedura di collaudo e alla scelta della procedura e faceva valere che l’offerta della PROSOZ era manifestamente incompleta e palesemente viziata da un inammissibile errore di calcolo che avrebbe dovuto comportarne il rigetto (in prosieguo: le «censure nel merito»).
26. Con ordinanza 7 novembre 2005, il giudice del rinvio negava la proroga dell’effetto sospensivo dell’impugnazione, ritenendo che il reclamo non presentasse alcuna possibilità di successo. Esso accoglieva la conclusione della commissione secondo cui, vista la norma di decadenza di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB, la Lämmerzahl non aveva contestato entro i termini la scelta della procedura nazionale e il calcolo di Brema relativo al valore dell’appalto. All’impresa veniva quindi negata la possibilità di avvalersi della procedura di ricorso prevista dal GWB, applicabile solo alle procedure di aggiudicazione di appalti di valore superiore alla soglia.
27. Brema aggiudicava quindi l’appalto alla PROSOZ.
28. Nell’ordinanza di rinvio il giudice nazionale ammette che il valore dell’appalto era superiore alla soglia di EUR 200 0000 (16). Esso ritiene tuttavia che la Lämmerzahl non possa valersi della procedura di ricorso del GWB per effetto del termine di decadenza di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, della medesima legge.
29. Pur giungendo a tale conclusione, il giudice nazionale non si pronuncia in via definitiva sulla questione se, ai sensi del diritto nazionale, «identificabile in base al bando di gara» significhi che l’irregolarità deve poter essere rilevata unicamente in base al bando. Il giudice nazionale rileva che, se tale frase facesse riferimento anche ad altri documenti, la Lämmerzahl avrebbe dovuto capire in base agli elementi del capitolato d’appalto che la soglia sarebbe stata superata. In ogni caso, essa avrebbe dovuto capirlo attraverso i suoi calcoli. Se, invece, l’irregolarità dovesse essere identificabile unicamente in base al bando, l’assenza di qualsiasi indicazione del valore dell’appalto costituirebbe di per sé un’irregolarità identificabile, dato che tale omissione sarebbe contraria all’art. 17, nn. 1 e 2, lett. c), del VOL/A (17). Essa impedirebbe inoltre all’offerente di chiedere la verifica della scelta della procedura e di contestarla, se del caso.
30. Nondimeno, il giudice nazionale manifesta riserve quanto al se la sua ordinanza del 7 novembre 2005 possa privare gli offerenti del diritto a un mezzo di ricorso effettivo contro presunte violazioni del diritto comunitario, in contrasto con l’art. 1 della direttiva 89/665. Il giudice a quo ritiene che, in linea di principio, il termine di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB sia compatibile con la direttiva alla luce della giurisprudenza della Corte (18). Tuttavia, qualora il valore dell’appalto venga erroneamente ritenuto inferiore alla soglia, la mancata contestazione entro i termini priverebbe l’offerente non solo della possibilità di eccepire tale irregolarità, ma anche di far valere le sue censure nel merito. Se un’amministrazione aggiudicatrice potesse privare di tutela effettiva un offerente non accorto mediante un’infrazione identificabile, ciò potrebbe dare adito ad abusi.
31. Il giudice nazionale si chiede inoltre se le conseguenze drastiche della decadenza si verifichino solo qualora l’offerente possa inequivocabilmente dedurre dal bando di gara che l’amministrazione aggiudicatrice presume che il valore dell’appalto sarà inferiore alla soglia.
32. Alla luce di tali considerazioni, il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento principale e sottoposto alla Corte le due questioni seguenti:
«1. Se è compatibile con la direttiva 89/665/CEE, ed in particolare con il suo art. 1, nn. 1 e 3, che ad un offerente sia negata in via generale la possibilità di un ricorso contro la decisione di un’amministrazione aggiudicatrice di appalti pubblici per aver egli colposamente omesso di far valere entro i termini stabiliti dall’ordinamento nazionale un’infrazione della disciplina degli appalti pubblici vertente
a) sulla forma di appalto prescelta
o
b) sull’esattezza della determinazione del valore dell’appalto (valutazione manifestamente errata o poca trasparenza della determinazione)
mentre, determinato o determinando esattamente il valore dell’appalto, sarebbe possibile un ricorso contro altre infrazioni della disciplina degli appalti pubblici per le quali – singolarmente prese – i termini non sono ancora scaduti.
2. Se è necessario che il bando specificamente contenga indicazioni rilevanti per la determinazione del valore dell’appalto perché dalle infrazioni concernenti la stima di tale valore consegua una generale esclusione della tutela del diritto primario, e ciò anche nel caso in cui il valore determinato o determinabile esattamente superi la soglia».
33. Hanno presentato osservazioni scritte la Lämmerzahl, Brema, l’Austria, la Lituania e la Commissione. La Lämmerzahl, Brema e la Commissione hanno anche presentato ulteriori osservazioni all’udienza del 28 marzo 2007.

Sulla ricevibilità

34. Brema afferma che non sussistono le condizioni per un rinvio ai sensi dell’art. 234 CE. Il caso in esame verterebbe sull’applicazione particolare di una disposizione nazionale la cui conformità al diritto comunitario non sarebbe in discussione.
35. Non condivido questa tesi. Il problema soggiacente alla prima questione del giudice del rinvio è se l’art. 1 della direttiva 89/665 osti all’esclusione generale del diritto di ricorso in circostanze come quelle della causa principale.
36. Per quanto attiene alla seconda questione del giudice a quo, è vero che la Corte non può fornire un elenco preciso degli elementi che occorre indicare nei bandi di gara (19). Tuttavia, essa è competente a interpretare i principi e le disposizioni di diritto comunitario pertinenti per aiutare il giudice nazionale a stabilire se essi siano stati violati in una determinata fattispecie.
37. La domanda di pronuncia pregiudiziale è quindi ricevibile.

Sulle questioni

Osservazioni preliminari

38. Le due questioni poste dal giudice del rinvio possono essere riformulate come segue:
1. Qualora un offerente abbia omesso di impugnare entro i termini stabiliti dall’ordinamento nazionale la decisione con cui un appalto pubblico è stato escluso dall’ambito di applicazione della tutela comunitaria, se la direttiva 89/665 osti a che sia negato all’offerente il diritto di ricorso conferitogli dalla medesima direttiva contro ulteriori decisioni adottate nella procedura di gara.
2. Quali indicazioni debba contenere il bando di gara perché si possa concludere che il valore dell’appalto è stato erroneamente considerato inferiore alla soglia di tutela garantita dalla direttiva 89/665.
39. La seconda questione del giudice a quo riguarda la possibilità di individuare l’irregolarità di cui trattasi. Tale questione è decisiva per stabilire se un termine per eccepire tale irregolarità sia compatibile con il diritto comunitario. Pertanto esaminerò congiuntamente le due questioni sollevate. La maggior parte dei soggetti che hanno presentato osservazioni ha sostanzialmente adottato questo approccio.

Osservazioni

40. La Lämmerzahl afferma che un termine come quello di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB, benché compatibile in linea di principio con la direttiva 89/665, costituisce una deroga al diritto di ricorso. Di conseguenza, la frase «identificabile in base al bando di gara» andrebbe interpretata restrittivamente e non potrebbe essere estesa all’individuazione di un’omissione, la cui contestazione consenta a sua volta di individuare l’errore commesso da Brema nel calcolo del valore dell’appalto. Tale errore – e la susseguente scelta erronea della procedura – non sarebbe identificabile in base al bando di gara. Pertanto sarebbe stato impossibile o eccessivamente difficile per la Lämmerzahl esercitare i diritti conferitile dal diritto comunitario.
41. La Lituania osserva che, quando un termine inizia a decorrere dalla pubblicazione del bando, i diritti conferiti agli offerenti dall’ordinamento comunitario sono effettivamente tutelati solo se in quel momento agli stessi offerenti siano state fornite informazioni complete e obiettive in merito all’entità dell’appalto. In caso contrario, il termine dovrebbe iniziare a decorrere solo dopo che gli offerenti abbiano avuto conoscenza dell’errore procedurale in questione o abbiano avuto la possibilità di rilevarlo.
42. Brema ritiene che l’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB sia compatibile con la direttiva 89/665. Il criterio dell’identificabilità garantisce che l’esercizio dei diritti di un offerente conferiti dall’ordinamento comunitario non sia reso impossibile o eccessivamente difficile. L’indicazione, nel bando di gara, del valore stimato dell’appalto potrebbe determinare distorsioni della concorrenza. Sarebbe sufficiente che un operatore di mercato mediamente esperto potesse calcolare il valore dell’appalto in base alle informazioni fornite. In udienza, Brema ha osservato che anche in mancanza del diritto di ricorso ai sensi della direttiva 89/665, l’ordinamento nazionale offriva mezzi di ricorso di carattere generale. Essa ha ammesso tuttavia che questi ultimi erano meno efficaci rispetto alla procedura prevista dal GWB.
43. L’Austria ritiene che l’esclusione generalizzata dalla procedura di ricorso comunitaria, conseguente all’omessa contestazione entro i termini dell’irregolarità in questione, è compatibile con la direttiva 89/665, purché l’applicazione del termine nel singolo caso non costituisca una violazione del principio della tutela effettiva.
44. La Commissione adotta una posizione analoga. Essa rileva che la sanzione della decadenza garantisce che le irregolarità vengano contestate appena possibile, il che sarebbe auspicabile, viste le possibili conseguenze derivanti dall’obbligo di riavviare la procedura di gara. In udienza, la Commissione ha affermato che l’omessa contestazione entro i termini di un’irregolarità dovrebbe determinare la decadenza solo qualora l’offerente potesse identificare l’irregolarità o avesse dovuto identificarla se avesse agito con l’attenzione che ci si può attendere da un operatore esperto e diligente.
45. La Commissione ritiene inoltre che i principi fondamentali del Trattato CE, quali i principi di uguaglianza e di trasparenza, siano applicabili anche agli appalti di valore inferiore alla soglia comunitaria (20).

Analisi

46. Il principio comunitario di effettività costituisce il fulcro della tutela garantita dalla direttiva 89/665. La Corte ha da tempo dichiarato che tale principio osta a che l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario venga reso praticamente impossibile o eccessivamente difficile (21).
47. I primi tre ‘considerando’ della direttiva 89/665 sottolineano infatti che lo scopo della direttiva consiste nel garantire l’effettiva applicazione delle direttive comunitarie di armonizzazione in materia di appalti pubblici, istituendo un sistema di mezzi di ricorso in caso di «violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscano tale diritto». L’art. 1, n. 1, stabilisce che le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici devono essere oggetto di un ricorso efficace. L’art. 2, n. 7, richiede che le decisioni adottate dagli organi responsabili delle procedure di ricorso possano essere attuate in maniera efficace.
48. Il secondo e il quinto ‘considerando’ sottolineano tuttavia che le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici si caratterizzano per la loro brevità. Di conseguenza, eventuali violazioni vanno esaminate con urgenza, in una fase in cui possano essere corrette. La rapidità dei ricorsi è pertanto considerata un aspetto dell’effettività ed è espressamente menzionata nel terzo ‘considerando’ e nell’art. 1, n. 1.
49. La direttiva 89/665 prevede quindi la possibilità di impugnare una decisione anche prima che abbia effettivamente causato un danno. Conformemente all’art. 1, n. 3, tale possibilità è garantita a «chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture (…) e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata» (il corsivo è mio). Nella stessa ottica, l’art. 1, n. 3, consente agli Stati membri di esigere che l’interessato informi preventivamente l’autorità aggiudicatrice della propria intenzione di presentare un ricorso, sottolineando in tal modo l’esigenza di tentare di risolvere le questioni controverse il più rapidamente possibile.
50. La direttiva non autorizza espressamente l’uso di termini di decadenza per presentare ricorso contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici. In linea di massima, tuttavia, la fissazione di siffatti termini in forza della normativa nazionale di attuazione è compatibile con l’esigenza di un controllo rapido, dato che diventa presto impraticabile rovesciare tali decisioni. Inoltre, la Corte ha da tempo ammesso che termini ragionevoli costituiscono un’applicazione del fondamentale principio della certezza del diritto (22).
51. Nella sentenza Universale-Bau (23) la Corte ha dichiarato che la direttiva 89/665 non osta a che la normativa nazionale fissi un termine ragionevole per proporre ricorso contro la decisione di un’amministrazione aggiudicatrice. Un termine è ragionevole se risponde sia al principio di effettività sancito dalla direttiva che al principio della certezza del diritto (24).
52. L’esigenza di ponderare questi due principi distingue i termini di decadenza dalle disposizioni derogatorie, cui la Lämmerzahl tenta di equipararli. In diritto comunitario esistono molti tipi di deroghe, giustificati per vari motivi. Spesso tali deroghe costituiscono eccezioni ai diritti conferiti dal Trattato CE o ad altri principi generali. Di regola, le deroghe in questione sono ammesse se risultano necessarie per tutelare specifici interessi. Per garantire l’effettività di principi di rango superiore, le deroghe vengono normalmente interpretate in senso restrittivo. I termini di decadenza, d’altro canto, garantiscono il giusto equilibrio tra i diritti dei singoli e il più ampio interesse pubblico. Tuttavia, dato che costituiscono restrizioni di diritti, i suddetti termini vanno esaminati attentamente onde stabilire se la loro applicazione leda di fatto il principio della tutela effettiva.
53. La Corte ha svolto tale esame nella sentenza Santex (25). In quell’ambito, essa ha elaborato la giurisprudenza Universale-Bau e ha applicato criteri stabiliti nella giurisprudenza precedente (26) alla questione della ragionevolezza dei termini nel contesto della direttiva 89/665. La Corte ha dichiarato che una norma di preclusione dev’essere esaminata «tenendo conto, in particolare, del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, nonché dello svolgimento e delle peculiarità di quest’ultimo». Infatti, anche se un termine, di per sé, non è contrario al principio di effettività, la sua applicazione nelle circostanze di una singola fattispecie potrebbe renderlo tale (27).
54. Nella sentenza Grossmann Air Service la Corte ha stabilito che gli obiettivi di rapidità ed efficacia della direttiva 89/665 impongono all’interessato che sia a conoscenza di un’irregolarità di eccepirla (28), e ha mostrato scarsa comprensione per il ricorrente, che aveva atteso la decisione di aggiudicazione prima di far valere un’asserita irregolarità del bando di gara (29).
55. Il criterio della conoscenza o della consapevolezza di un’irregolarità da parte di un’offerente è posto a fondamento non solo della sentenza Grossman, ma anche di altre pronunce. Il principio di effettività viene messo in discussione se il termine per eccepire un’irregolarità inizia a decorrere prima che l’offerente abbia avuto conoscenza della stessa, o se un offerente viene penalizzato in altro modo per non avere sollevato una contestazione in una fattispecie in cui non conosceva e non poteva conoscere un’irregolarità. Nella causa Santex l’offerente non aveva avuto conoscenza dell’interpretazione data dall’amministrazione aggiudicatrice alla clausola controversa fino alla scadenza del termine (30), e pertanto non poteva essere privato della possibilità di proporre ricorso. Nella causa GAT, una controversia che non verteva su un termine di decadenza, la Corte ha dichiarato che il ricorrente non poteva essere privato del diritto di chiedere il risarcimento del danno causato da una decisione per il fatto che una precedente decisione era illegittima. In quel caso, la decisione precedente non era stata impugnata e pertanto il ricorrente non era necessariamente consapevole della sua irregolarità (31).
56. Dalla giurisprudenza della Corte sopra descritta emerge che la fissazione di un termine ai sensi del diritto nazionale per l’esercizio del diritto di ricorso sancito dalla direttiva 89/665 è compatibile con il diritto comunitario, purché tale termine non renda l’esercizio del suddetto diritto praticamente impossibile o eccessivamente difficile. Per stabilire se ciò si verifichi occorre esaminare non solo la durata del termine, ma anche le caratteristiche della procedura di ricorso in cui esso interviene. La consapevolezza è una fattore chiave. Benché gli obiettivi di rapidità ed efficacia pratica della direttiva impongano all’interessato di eccepire le irregolarità di cui sia a conoscenza, egli tuttavia non può essere privato del suo diritto per effetto di un termine di decadenza decorso per motivi di cui egli non avrebbe potuto essere a conoscenza.
57. Può un termine di decadenza essere comunque compatibile con il diritto comunitario, se la mancata denuncia di un’irregolarità entro i termini priva l’offerente anche della possibilità di denunciare eventuali ulteriori irregolarità successive della procedura di gara? Si tratta certamente di una sanzione drastica. Ma è una sanzione ammissibile?
58. È pacifico che la conseguenza della mancata contestazione entro i termini della scelta della procedura nazionale consiste, per effetto del principio generale di legalità, nel fatto che prevale la procedura e la gara d’appalto si pone quindi al di fuori dell’ambito di applicazione della direttiva. Tale situazione va tenuta distinta da quella della causa GAT, in cui la Corte ha dichiarato che, poiché ogni decisione adottata da un’amministrazione aggiudicatrice in una gara pubblica può essere impugnata in forza della direttiva 89/665, non si può negare a un offerente il diritto di chiedere il risarcimento dei danni causati da una presunta decisione di aggiudicazione illegittima per il fatto che una decisione precedente ha reso illegittima la procedura (senza tuttavia sottrarla dall’ambito di applicazione della direttiva) (32).
59. Si potrebbe stabilire un’eccezione alla regola della sentenza Universale-Bau e ritenere che non si possa assoggettare a termini di decadenza la possibilità di contestare una decisione che abbia erroneamente sottratto una specifica procedura di gara dall’ambito della tutela comunitaria. Mi sembra che questa non sia una soluzione adeguata. In primo luogo, essa sconvolgerebbe l’equilibrio tra effettività e certezza del diritto che la direttiva 89/665 mira a garantire. In secondo luogo, un offerente potrebbe essere indotto a non contestare la procedura (che, dopo tutto, potrebbe operare a suo favore, limitando la concorrenza), a meno che o fino a che abbia scoperto, attraverso la decisione di aggiudicazione, di avere effettivamente interesse al diritto a un ricorso ai sensi della direttiva 89/665.
60. Mi sembra che la tesi secondo cui si dovrebbe concedere un termine più lungo nel caso in cui l’inosservanza dei termini abbia conseguenze drastiche sollevi altrettanti problemi quanti ne risolve.
61. Concludo pertanto che un termine per impugnare decisioni adottate nell’ambito di una gara d’appalto è compatibile con il principio di effettività, nonché con le esigenze di rapidità e di certezza del diritto, anche qualora l’omessa contestazione entro i termini di un’irregolarità privi un offerente della tutela della procedura di ricorso garantita dalla direttiva 89/665.
62. Passo ora ad esaminare il termine e le sue particolari caratteristiche nel caso di specie.
63. Il termine di decadenza stabilito dall’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB decorre dalla pubblicazione del bando di gara fino alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Nella fattispecie, sembra che il termine fosse di almeno 23 giorni (33). Poiché il legislatore comunitario ritiene che un termine di 22 giorni sia sufficiente per predisporre e presentare un’offerta (34), sarebbe difficile sostenere che 23 giorni non sono sufficienti per eccepire una presunta irregolarità. Tale termine di ricorso, in linea di principio, non sembra incompatibile con il principio di effettività posto a fondamento della direttiva 89/665, soprattutto alla luce dell’esigenza di rapidità della procedura di ricorso, sottolineata dalla medesima direttiva (35).
64. Tuttavia, la peculiarità del termine di cui all’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB consiste nel fatto che esso inizia a decorrere se la presunta irregolarità in questione è identificabile in base al bando di gara.
65. Qual è, dunque, il grado o il tipo di conoscenza di un’irregolarità che si può attribuire a un offerente senza violare il principio di effettività soggiacente alla direttiva 89/665?
66. Mi sembra che la condizione della conoscenza effettiva, o soggettiva, da parte dell’offerente si porrebbe in contrasto con l’esigenza della certezza del diritto. Inoltre, in circostanze come quelle del caso di specie, potrebbe risultare difficile provare che un offerente aveva effettivamente conoscenza di un’irregolarità e l’obbligo di fornire tale prova sarebbe poco compatibile con l’esigenza di rapidità della procedura di ricorso.
67. Sembra quindi preferibile formulare la regola in termini di conoscenza standard, presunta o oggettiva. La Corte applica già un criterio oggettivo per quanto riguarda la capacità dell’offerente di interpretare i criteri di aggiudicazione alla luce del principio della parità di trattamento nelle gare pubbliche, ossia quello della capacità degli «offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti» (36). La stessa formula sembra adeguata per stabilire quale conoscenza di un’irregolarità nella procedura di gara sia ragionevole attribuire a un offerente.
68. Si può presumere che un offerente «ragionevolmente informato e normalmente diligente» abbia esperienza nella presentazione di offerte nel suo specifico settore. Ci si può anche attendere che un offerente abbia una conoscenza generale e la consapevolezza dei fattori giuridici fondamentali che incidono sui mercati in cui opera. Nel contesto della presente controversia, ciò comporterebbe una conoscenza generale delle procedure di gara nazionale e comunitaria e delle relative soglie, comprese le possibilità di impugnare le decisioni conformemente ad entrambe le procedure e i termini di ricorso.
69. Quali informazioni occorrono perché un offerente, in circostanze come quelle della presente controversia, possa stabilire che la procedura non è stata scelta correttamente?
70. Non condivido la tesi di Brema, secondo cui la pubblicazione del valore stimato dell’appalto falserebbe la concorrenza. Dopo tutto, la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, uno dei cui obiettivi principali consiste nella promozione della concorrenza, richiede in alcuni casi la pubblicazione del valore stimato dell’appalto (37).
71. Poiché la scelta della procedura dipende dal valore complessivo stimato dell’appalto, le informazioni devono consentire all’offerente di calcolare tale valore. Quest’ultimo sarebbe riferibile non solo ai prodotti da fornire, ma anche al costo di eventuali attività di assistenza, formazione o manutenzione incluse nell’appalto. Condivido l’osservazione svolta dalla Lituania su questo punto, secondo cui solo un’indicazione chiara e completa dell’entità o del valore del progetto consente all’offerente di calcolare il valore complessivo stimato in base alla sua esperienza e alla sua conoscenza dei prezzi di mercato.
72. L’esistenza di tale condizione relativa all’informazione, unitamente all’applicazione del criterio della conoscenza e dell’esperienza attribuibile a un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente, dovrebbe fugare i timori espressi dal giudice del rinvio per quanto riguarda potenziali abusi da parte un’amministrazione aggiudicatrice che approfitti di un offerente non accorto (38).
73. Ritengo che tali informazioni non debbano essere necessariamente contenute nel bando di gara. È ragionevole attendersi che un offerente tenga conto dei riferimenti contenuti nel bando ad altri documenti, sempreché sia chiaramente indicato dove si possono ottenere tali documenti. A tale riguardo, la Corte ha già dichiarato che i criteri di aggiudicazione sono compatibili con il principio della parità di trattamento se sono menzionati nel capitolato d’oneri o nel bando di gara (39). Se le necessarie informazioni che definiscono la portata dell’appalto sono contenute nel capitolato d’oneri, il termine per eccepire un’irregolarità inizia a decorrere solo dopo che l’offerente abbia ottenuto tali informazioni, o abbia avuto la possibilità di ottenerle agendo tempestivamente.
74. Tuttavia, non credo che la semplice mancanza, nel bando di gara originale, di un’indicazione della presunta entità o del valore stimato dell’appalto sia sufficiente per far capire a un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente che l’amministrazione aggiudicatrice aveva calcolato erroneamente il valore dell’appalto. Anche se tale assenza costituisce di per sé un’irregolarità, mi sembra che imporre all’offerente di eccepirla, onde poter verificare se essa celi un’ulteriore irregolarità idonea a ledere i suoi diritti, renda l’esercizio di tali diritti eccessivamente difficile, soprattutto se si considera il termine di decadenza. Ciò vale a fortiori se è quanto meno dubbia l’efficacia vincolante della disposizione dell’art. 17, nn. 1 e 2, lett. c) del VOL/A, secondo cui occorre indicare la portata dell’appalto (40).
75. Spetta in definitiva al giudice nazionale, in quanto giudice unico dei fatti, stabilire se e in quale momento un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente avrebbe dovuto rilevare che non era stata seguita la procedura corretta. Tuttavia possono essere utili le seguenti osservazioni.
76. Nel caso di specie, il capitolato d’oneri poteva essere immediatamente scaricato dal sito Internet di Brema. Tuttavia, non risulta che il bando in sé o il capitolato d’oneri indicassero la portata o il valore del progetto.
77. È vero che la parte del documento relativo ai prezzi dedicata all’«appalto di servizi» menzionava specificatamente la formazione di circa 300 dipendenti e 10 dirigenti, e che il documento relativo all’oggetto indicava che circa 310 dipendenti avrebbero utilizzato il sistema. Tuttavia, la richiesta di indicare i prezzi unitari per possibili fasce diverse del numero di licenze nella parte del documento relativo ai prezzi dedicata al «contratto di licenza» avrebbe potuto essere interpretata nel senso che si sarebbe potuto prendere in considerazione anche un numero inferiore di licenze, o che non era ancora stato stabilito il numero definitivo di licenze (né tanto meno quante sarebbero state le licenze complete e quelle parziali) (41).
78. La Lämmerzahl ha contattato Brema almeno in due occasioni per avere ulteriori informazioni sul bando di gara. Nella seconda serie di domande, essa ha precisato che presumeva occorressero 310 licenze. Tale circostanza, tuttavia, non è mai stata espressamente confermata da Brema. Si può solo rilevare che Brema, non avendo smentito tale cifra nella risposta del 6 aprile 2005, ha tacitamente confermato la tesi della Lämmerzahl secondo cui sarebbero occorse all’incirca 310 licenze.
79. In breve, risulta che né il bando di gara e il capitolato, né le informazioni fornite successivamente da Brema indicavano espressamente quante licenze fossero necessarie. Nondimeno, è chiaro che la Lämmerzahl ha presentato un’offerta il cui valore era tre volte superiore alla soglia delle gare d’appalto su scala comunitaria.
80. In tale contesto spetta al giudice nazionale stabilire se, alla luce di tutte le circostanze, l’applicazione dell’art. 107, n. 3, seconda frase, del GWB garantisse una tutela effettiva. La soluzione sarebbe affermativa se le informazioni contenute nel bando di gara o nel capitolato d’oneri avessero consentito a un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente di rilevare che non era stata seguita la procedura corretta. Se non si può interpretare la suddetta disposizione in modo compatibile con l’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665, occorre disapplicare la prima(42) e applicare la seconda, che ha efficacia diretta (43).

Conclusione

81. Pertanto, propongo alla Corte di riunire le questioni sottopostele e di risolverle come segue:
«Qualora un offerente non abbia rispettato i termini di decadenza stabiliti dalla normativa nazionale per contestare la scelta di una procedura che abbia erroneamente escluso una gara d’appalto dall’ambito di applicazione della tutela comunitaria, la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, non osta a che l’offerente sia privato del diritto, previsto dalla medesima direttiva, di impugnare successive decisioni adottate nell’ambito della procedura di gara, purché l’applicazione del termine di decadenza non renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile contestare la scelta della procedura nelle circostanze del caso di specie. Ciò si verifica se le informazioni fornite nel bando di gara o nel capitolato d’oneri non sono sufficienti per consentire a un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente di rilevare che non era stata seguita la procedura corretta. Spetta al giudice nazionale accertare tale circostanza nella singola fattispecie».

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1 – Lingua originale: l’inglese.
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2 – Direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1).
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3 – GU L 13, pag. 1. Tale direttiva è stata abrogata e sostituita dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU L 199, pag. 1), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE (GU L 328, pag. 1), e dalla direttiva della Commissione 13 settembre 2001, 2001/78/CE (GU L 285, pag. 1). La direttiva 93/36 era a sua volta una delle direttive abrogate e sostituite dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114).
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4 – V. nota 2. La direttiva 92/50 è stata modificata dalle direttive 93/36, 97/52 e 2001/78, e abrogata, ad eccezione dell’art. 41 (che ha modificato l’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665), dalla direttiva 2004/18 (v. nota 3). Ai sensi dell’art. 2 della direttiva 92/50 (e, successivamente, dell’art. 1, n. 2, lett. d), secondo comma, della direttiva 2004/18), un appalto pubblico avente per oggetto tanto dei prodotti quanto dei servizi è considerato un appalto pubblico di servizi quando il valore dei servizi in questione supera quello dei prodotti oggetto dell’appalto. L’appalto in discussione nel caso di specie ha per oggetto sia prodotti (licenze per software) che servizi (formazione del personale e manutenzione), i cui rispettivi valori non emergono con chiarezza dagli atti. Pertanto non si può stabilire con certezza se l’appalto debba essere considerato un appalto di forniture o un appalto di servizi. Tuttavia, la soglia oltre la quale un appalto ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 89/665 è la stessa in entrambi i casi.
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5 – V. nota 3. Disposizioni analoghe all’art. 10, nn. 1, e 1 bis della direttiva 93/36 sono rinvenibili, per quanto riguarda gli appalti pubblici di servizi, negli artt. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 92/50. Entrambe queste serie di disposizioni sono state successivamente sostituite dall’art. 38 nn. 2 e 4, della direttiva 2004/18.
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6 – Nota relativa alla versione inglese delle conclusioni.
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7 – Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen del 26 agosto 1998, BGBl I 1998, pag. 2521. La quarta parte è costituita dagli artt. 97-129 ed è suddivisa in tre sezioni, la seconda delle quali (art. 102-124) riguarda le procedure di ricorso.
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8 – L’art. 127, n. 1, del GWB autorizza il governo federale, previo assenso del Bundesrat (la Camera Alta del Parlamento federale), a recepire nel diritto tedesco mediante regolamento le soglie stabilite dalle direttive comunitarie in materia di coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici.
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9 – «[E]rkennbar» nell’originale tedesco.
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10 – Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge del 9 gennaio 2001, BGBl I 2001, pag. 110.
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11 – V. nota 8.
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12 – Versione 2002 del 17 settembre 2002, Bundesanzeiger n. 216a. Le sezioni 1 e 2 riguardano le aggiudicazioni di valore rispettivamente inferiore e superiore alla soglia comunitaria. Gli articoli corrispondenti delle due sezioni presentano la stessa numerazione. Il testo dell’art. 17, nn. 1 e 2, lett. c), è identico nelle due sezioni.
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13 – «Diese Bekanntmachung soll mindestens folgende Angaben enthalten: (…) Art und Umfang der Leistung» nell’originale tedesco.
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14 – Nota relativa alla versione inglese delle conclusioni.
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15 – Nella sua lettera del 6 aprile 2005, (v. infra, paragrafo 20), Brema affermava che la licenza statale sarebbe valsa per un numero illimitato di licenze da utilizzare a Brema e Bremerhaven.
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16 – Sembra che Brema avesse seguito la procedura di gara nazionale perché aveva calcolato un valore di EUR 150 000 (al 2004) per 150 licenze, anziché per 310.
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17 – La Lämmerzahl definisce «dispositiva» tale norma del VOL/A. Il giudice del rinvio, tuttavia, afferma che il termine «soll» («deve») implica in generale l’obbligo di adempiere una disposizione, salvo motivi imperativi contrari. V. supra, paragrafo 12 e nota corrispondente. Il giudice a quo trae la propria interpretazione del termine «soll» dal titolo del VOL/A relativo alle «Definizioni generali».
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18 – La Corte ha stabilito che la fissazione di termini di ricorso ragionevoli è compatibile con l’art. 1 della direttiva 89/665: sentenza 12 dicembre 2002, causa C 470/99, Universale-Bau e a. (Racc. pag. I 11617, punti 75-79).
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19 – Il legislatore comunitario ha stabilito alcuni requisiti armonizzati per gli appalti di valore superiore alla soglia applicabile: v. nota 3.
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20 – Nelle conclusioni relative alla causa C 195/04, Commissione/Finlandia (Racc. pag. I 0000) ho analizzato a fondo tale argomento.
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21 – V., ad esempio, sentenze 14 dicembre 1995, causa C 312/93, Peterbroeck (Racc. pag. I 4599, punto 12 e giurisprudenza ivi citata), e 13 marzo 2007, causa C 432/05, Unibet (Racc. pag. I 0000, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
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22 – V. sentenza 16 maggio 2000, causa C 78/98, Preston e a. (Racc. pag. I 3201, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
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23 – Citata alla nota 18.
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24 – Sentenza Universale-Bau, punti 76 e 77.
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25 – Sentenza 27 febbraio 2003, causa C 327/00, Santex (Racc. pag. I 1877, punti 49-66).
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26 – Sentenza Peterbroeck (citata alla nota 21, punto 14).
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27 – Ibid., punti 56 e 57.
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28 – Sentenza 12 febbraio 2004, causa C 230/02, Grossmann Air Service (Racc. pag. I 1829, punto 37).
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29 – Il ricorrente in quella causa riteneva che le specifiche del bando di gara fossero discriminatorie nei suoi confronti. Prima della decisione di aggiudicazione egli non aveva contestato tale specifiche e non aveva presentato offerte. La Corte ha dichiarato che il mancato riconoscimento in tali circostanze dell’interesse ad ottenere l’appalto in questione non era tale da pregiudicare l’efficacia pratica della direttiva 89/665.
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30 – Sentenza Santex, punto 60.
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31 – Sentenza 19 giugno 2003, causa C 315/01 (Racc. pag. I 6351, punti 53 e 54); v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed, paragrafo 46.
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32 – Sentenza GAT, citata alla nota 31, punti 51-54.
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33 – V. supra, paragrafo 13.
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34 – V. supra, paragrafo 8.
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35 – Secondo quanto emerge da una ricerca compiuta dai servizi della Corte, tali termini per contestare i bandi di gara rientrano nella media dei termini adottati dagli altri Stati membri. Nei paesi osservati, in cui il bando di gara è considerato un atto suscettibile di controllo giurisdizionale e il riesame dello stesso è previsto sia espressamente che nel contesto di un sistema generale di controllo, si applicano i seguenti termini: 7 o 14 giorni a seconda della procedura (Austria, Polonia), 14 giorni (Finlandia), 15 giorni (Ungheria), un mese (Portogallo), il termine per la presentazione delle offerte (Slovenia), due mesi (Grecia, Spagna), tre mesi (Irlanda, Regno Unito). Nessun termine è stabilito in Francia o in Lussemburgo. In Danimarca, nei Paesi Bassi e in Svezia, il bando di gara può essere contestato anche dopo la firma del contratto.
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36 – Sentenza 18 ottobre 2001, causa C 19/00, SIAC (Racc. pag. I 7725, punto 42). Una formula alternativa, derivante dal settore della tutela delle legittime aspettative, è quella dell’«operatore economico prudente ed accorto»: v. ad esempio sentenza 22 giugno 2006, cause riunite C 182/03 e C 217/03, Belgio e Forum 187 ASBL/Commissione (Racc. pag. I 5479). Brema e la Commissione hanno suggerito altre possibili formule (v. supra, paragrafi 42 e 44).
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37 – V. allegato VII A alla direttiva 2004/18 (citata alla nota 3), entrata in vigore dopo i fatti della presente controversia. Nei bandi di gara relativi ad appalti quadro occorre indicare il valore totale stimato dei lavori, delle forniture o dei servizi. Nelle procedure di preinformazione relative ad appalti pubblici di forniture vanno indicati sia il quantitativo che il valore dei prodotti da fornire.
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38 – V. supra, paragrafo 30.
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39 – Sentenza SIAC, citata alla nota 36, punti 40 e 42.
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40 – V. supra, paragrafo 29 in fine.
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41 – L’incongruenza fra le diverse fasce di numeri di licenze e la cifra di 310 dipendenti non può essere interamente spiegata con la possibile intercambiabilità tra licenze complete e licenze per la sola lettura. Il numero massimo di licenze parziali di cui si chiedeva il prezzo era 100, e le prime tre fasce per le quali si chiede di indicare il prezzo della licenza completa sono inferiori al numero (210) occorrente per portare il totale a 310.
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42 – V. sentenza Santex, citata alla nota 25, punti 63-65 e giurisprudenza ivi citata.
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43 – V. sentenza 2 giugno 2005, causa C 15/04, Koppensteiner (Racc. pag. I 4855, punto 38).

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Conclusioni dell’Avv. Generale – 7/6/2007 n.0 proviene da Giustamm.

Petroni (Avv.ti F. Satta e A. Romano) c. Presidenza Consiglio Ministri, Ministero Economia e Finanze (Avv. Stato) e Rai Radiotelevisione Italiana S.p.a (Avv.ti R. Esposito, P. Lax, C. Pistoleri), SIAE – Società Italiana Autori ed Editori Pres. Corsaro, est. Ferrari

il Tar Lazio sospende le procedure per la revoca di Petroni dalla carica di consigliere di amministrazione della Rai

1. Giurisdizione e competenza – Servizi pubblici – RAI – Controversia sulla revoca per la sostituzione di un componente del Consiglio di amministrazione – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Ragioni

2. Servizi pubblici – RAI – Revoca per la sostituzione di un componente del Consiglio di amministrazione – Motivazione – Disfunzioni dell’organo collegiale – Illegittimità della revoca

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie concernenti la revoca per la sostituzione di un componente del Consiglio di amministrazione della Rai sia per la natura indubbiamente amministrativa di tale provvedimento sia perché la Rai è un’impresa pubblica giacché, pur rivestendo la forma giuridica commerciale di società per azioni ed effettivamente svolgendo, sia pur in parte, attività d’impresa in regime di concorrenza, è posseduta dallo Stato-persona, il quale provvede altresì, sia pur in virtù di procedure di garanzia strettamente correlate alle funzioni di pubblico servizio, alla nomina del consiglio d’amministrazione e degli organi di vigilanza e, soprattutto, all’indirizzo ed al controllo delle sue attività (1).

2. In uno Stato di diritto il venire meno della fiducia postula un giudizio negativo del proponente sulla capacità del prescelto di svolgere le funzioni assegnatigli con il livello di professionalità e d’indipendenza di giudizio che è legittimo pretendere da chi è chiamato a far parte dell’organo di governo della struttura incaricata dello svolgimento di un servizio pubblico. Nel caso di specie la sostituzione del componente del Consiglio di amministrazione della Rai trae origine in ragioni palesemente extragiuridiche – che oltre tutto costituiscono un continuum con quelle, di eguale natura afferenti al metodo di scelta dei componenti del Consiglio di amministrazione della Rai – nelle quali il Ministro ha individuato la causa delle persistenti disfunzioni dell’organo collegiale, e non in fatti o comportamenti in una qualsiasi misura imputabili al singolo componente. Pertanto la revoca per la sostituzione di un componente del Consiglio di amministrazione della Rai risulta adottata in assoluta carenza di elementi giustificativi, atteso che le disfunzioni riscontrate dal Ministro, che lo hanno indotto ad assumere l’impugnata determinazione, sono state dallo stesso Ministro imputate al Consiglio di amministrazione nella sua collegialità.

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(1) Cfr. Cons.Stato, VI Sez., 18 aprile 2005 n. 1770, con commento di N. Paolantonio, LaRAI è impresa pubblica. In argomento anche A. Clarizia, LaRAI è “impresa pubblica” e …anche “organismo didiritto pubblico”

REPUBBLICA ITALIANA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

Registro Ordinanze:
Registro Generale: 4665/2007

nelle persone dei Signori:

FRANCESCO CORSARO Presidente
MARIA LUISA DE LEONI Cons.
GIULIA FERRARI Cons. , relatore

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 07 Giugno 2007

Visto il ricorso 4665/2007 proposto da:

PETRONI ANGELO MARIA

rappresentato e difeso da:

SATTA AVV. FILIPPO
ROMANO AVV. ANNA

con domicilio eletto in ROMA

VIA G. P. DA PALESTRINA 47
presso
SATTA & ASSOCIATI STUDIO LEGALE

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO
con domicilio eletto in ROMA
VIA DEI PORTOGHESI, 12
presso la sua sede

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO
con domicilio eletto in ROMA
VIA DEI PORTOGHESI, 12
presso la sua sede

e nei confronti di
SOC RAI RADIOTELEVISIONE ITALIANA SPA
rappresentato e difeso da:
ESPOSITO AVV. RUBENS
LAX AVV. PIERLUIGI
PISTOLESI AVV. CINZIA
con domicilio eletto in ROMA
VIALE MAZZINI, 14
presso
LAX AVV. PIERLUIGI

e nei confronti di
SOC ITALIANA AUTORI ED EDITORI (SIAE)

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,

– della nota del Presidente del Consiglio, di data ignota, indirizzata al presidente della Commissione Parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisi, di cui il ricorrente è venuto a conoscenza nel corso dell’audizione tenutasi presso la Commissione il 15 maggio 2007; nonchè di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
SOC RAI RADIOTELEVISIONE ITALIANA SPA

Udito il relatore Cons. Giulia FERRARI e uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale di udienza.
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Ritenuto di dover affermare la giurisdizione di questo giudice – quanto meno con riferimento alla direttiva impartita dal Ministro dell’economia al Direttore generale del Ministero dell’economia – sia per la natura indubbiamente amministrativa di tale provvedimento sia perché la Rai è un’impresa pubblica giacchè, pur rivestendo la forma giuridica commerciale di società per azioni ed effettivamente svolgendo, sia pur in parte, attività d’impresa in regime di concorrenza, è posseduta dallo Stato-persona, il quale provvede altresì, sia pur in virtù di procedure di garanzia strettamente correlate alle funzioni di pubblico servizio, alla nomina del consiglio d’amministrazione e degli organi di vigilanza e, soprattutto, all’indirizzo ed al controllo delle sue attività (Cons.Stato, VI Sez., 18 aprile 2005 n. 1770);
Considerato che diversamente opinando si verificherebbe, quanto meno nella predetta fase, un evidente vuoto di tutela.
Considerato che, a prescindere da ogni indagine sulla possibilità di ricorrere all’istituto della revoca per la sostituzione di un componente del Consiglio di amministrazione della Rai, che è questione che per la sua complessità deve essere affidata al giudizio di merito, agli effetti dell’adozione della misura cautelare chiesta dal ricorrente è comunque decisiva ed assorbente la considerazione che detta misura, ove intervenuta, sarebbe comunque adottata nei confronti dello stesso in assoluta carenza di elementi giustificativi, atteso che le disfunzioni riscontrate dal Ministro, che lo hanno indotto ad assumere l’impugnata determinazione, sono state dallo stesso Ministro imputate al Consiglio di amministrazione nella sua collegialità;
Rilevato che nei confronti dell’asserito venir meno del rapporto fiduciario fra il Ministro ed il ricorrente – anche per questo rinviando al merito la verifica della compatibilità del suddetto elemento con l’autonomia di giudizio che è riconosciuta al singolo consigliere nell’esercizio delle sue funzioni – non risulta addotto alcun fatto o accadimento al quale possa in qualsiasi modo essere riferito, con un nesso causale, la rottura del rapporto in questione, atteso che lo stesso Ministro, dopo aver dichiarato di conoscere da anni il ricorrente e di stimarlo in quanto “persona di qualità”, ha escluso di aver mai avuto rapporti con lo stesso nel corso del mandato e di avergli mai dato istruzioni, alle quali il ricorrente si sarebbe sottratto;
Considerato che in uno Stato di diritto il venire meno della fiducia postula un giudizio negativo del proponente sulla capacità del prescelto di svolgere le funzioni assegnatigli con il livello di professionalità e d’indipendenza di giudizio che è legittimo pretendere da chi è chiamato a far parte dell’organo di governo della struttura incaricata dello svolgimento di un servizio pubblico;
Rilevato che nel caso di specie la sostituzione del ricorrente trae origine in ragioni palesemente extragiuridiche, che oltre tutto costituiscono un continuum con quelle, di eguale natura afferenti al metodo di scelta dei componenti del Consiglio di amministrazione della Rai, nelle quali il Ministro, nella lucida analisi svolta innanzi alla Commissione parlamentare, ha individuato la causa delle persistenti disfunzioni dell’organo collegiale, e non in fatti o comportamenti in una qualsiasi misura imputabili al ricorrente (pagg. 8, 13, 15 e 19 del resoconto stenografico della seduta del 16 maggio 2007 dinanzi alla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisi);
Ritenuto pertanto di dover accogliere l’istanza cautelare di sospensiva

accoglie la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA , li 07 giugno 2007

Il Presidente: Francesco CORSARO __________________

Il Relatore: Giulia FERRARI __________________

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 7/6/2007 n.2716 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. MADDALENA

infondate le censure di legittimità delle norme che introducono un nuovo tipo di controllo affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad assicurare la sana gestione finanziaria degli enti locali

Corte dei conti – Norme della legge finanziaria 2006 – Controllo della Corte dei conti: relazione sul bilancio di previsione – Obbligo di trasmissione da parte degli organi locali di revisione economico-finanziaria alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti di una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo – Definizione da parte della Corte dei conti dei criteri e delle linee guida per la predisposizione delle predette relazioni -Attribuzione alle predette sezioni regionali di specifici poteri sanzionatori in conseguenza di comportamenti difformi dalla sana e corretta gestione – Possibilità per la Corte dei conti di avvalersi, nell’esercizio delle predette funzioni, di esperti anche estranei alla pubblica amministrazione. Elezioni – Regione Abruzzo – Elezione a Presidente della Giunta regionale e a consigliere – Ineleggibilità dei sindaci dei comuni della Regione con popolazione superiore a cinquemila abitanti.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi da 166 a 169, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), sollevate, in riferimento all’art. 60 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi da 166 a 169, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 27 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 4 marzo 2006 ed iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2007 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

RITENUTO IN FATTO

1. – Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 4 marzo, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in riferimento all’art. 60 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) e, tra queste, dei commi da 166 a 169 dell’art. 1.
Il comma 166 – rammenta la Regione ricorrente – «sottopone gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria al dovere di trasmettere alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo».
Il comma 167 attribuisce alla Corte dei conti il potere di definire «unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166».
Il comma 168 stabilisce che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, adottino specifica pronuncia e «vigilino» sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del predetto patto di stabilità. Peraltro, argomenta ancora la ricorrente, a mente del comma 169, la Corte dei conti è facoltizzata ad avvalersi «di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando».
La ricorrente evidenzia che la disciplina del controllo della Corte dei conti nella Regione Friuli-Venezia Giulia è dettata dal d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), come modificato dal decreto legislativo 15 maggio 2003, n. 125 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia recanti modificazioni ed integrazioni al d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, in materia di funzioni di controllo della sezione regionale della Corte dei conti), il cui art. 33 si interessa, segnatamente, del controllo di gestione. Inoltre, prosegue la Regione Friuli-Venezia Giulia, il controllo sugli enti locali è affidato, dall’art. 60 dello statuto di autonomia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante «Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia»), ad un organo della Regione «nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale in armonia con i principi delle leggi dello Stato».
Sicché, ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, il sistema di tali controlli sarebbe «di per sè completo ed esaustivo», tanto che, «considerando anche la clausola di salvaguardia di cui al comma 610» dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 (secondo cui: «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»), «dovrebbe ritenersi che i commi da 166 a 169 non siano destinati ad applicarsi nel territorio della Regione».
Là dove si giunga a diversa conclusione – si precisa ancora nel ricorso – dette disposizioni «sarebbero illegittime per violazione dell’art. 60 dello Statuto, e della riserva di competenza regionale in esso contenuta».
Si tratterebbe, infatti, «di un controllo diverso da quello di gestione ed ulteriore rispetto ad esso», il quale presenterebbe «più carattere repressivo-sanzionatorio che carattere collaborativo». Peraltro, argomenta la ricorrente, a mente del comma 169, la Corte dei conti è facoltizzata ad avvalersi «di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando», così da «interferire nell’organizzazione degli enti locali, senza richiedere il loro consenso».
In definitiva, la Regione Friuli-Venezia Giulia deduce l’illegittimità del «controllo nuovo sugli enti locali, previsto al di fuori del sistema statutario»; l’illegittimità del «potere normativo della Corte dei conti in materia di controllo sugli enti locali»; l’illegittimità dell’«avvalimento del personale degli enti locali unilateralmente disposto».
2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo la reiezione del ricorso.

Ad avviso della difesa erariale, i motivi di censura sollevati avverso i commi da 166 a 169 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 sarebbero «palesemente» infondati, in quanto: a) il comma 166 «rende automatica la “trasmissione” di relazioni già ottenibili su richiesta»; b) il comma 167 riguarderebbe soltanto le «modalità di redazione delle relazioni» predette; c) il comma 168 prevede una «specifica pronuncia della Sezione regionale di controllo», la quale, senza essere “innovativa”, atterrebbe alle «modalità di espressione delle Sezioni regionali» e, dunque, a materia di competenza esclusiva dello Stato; d) il comma 169 concernerebbe l’organizzazione della Corte dei conti, «tema di indubbia competenza statale», mentre il comando temporaneo di personale dovrà «seguire il normale procedimento stabilito dalla legge, e quindi essere assentito dall’amministrazione di appartenenza».
3. – In prossimità dell’udienza, entrambe le parti costituite hanno depositato memoria.
3.1.- La Regione Friuli-Venezia Giulia insiste per una declaratoria di illegittimità costituzionale dei denunciati commi da 166 a 169 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
La ricorrente, nel contrastare le argomentazioni svolte dalla difesa erariale, ribadisce che la nuova forma di controllo disciplinata dalle norme impugnate viola l’art. 60 dello statuto di autonomia e la norma di attuazione statutaria di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975, come sarebbe confermato sia dal fatto che la relazione degli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria (comma 166), in precedenza «ottenibile a richiesta», debba ora essere «automaticamente trasmessa» alla Sezioni regionali della Corte dei conti, sia dalla circostanza che proprio alla Corte dei conti venga attribuito (e già sia stato esercitato con le delibere n. 6/2006, n. 11/2006 e n. 2/2007) «il potere di definire unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione» stessa (comma 167).
Quanto poi al comma 168, secondo la difesa della Regione esso attribuirebbe alle Sezioni regionali della Corte dei conti «un potere di controllo ad esse prima non spettante, in violazione – come detto – dell’art. 60 Statuto e del d.P.R. n. 902/1975». Peraltro, la violazione dei suddetti parametri sarebbe confermata dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il quale, nel disporre che «resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità», espliciterebbe «che i controlli sugli equilibri di bilancio degli enti locali nelle regioni speciali non è materia di competenza del legislatore statale ordinario». E del resto, la norma appena richiamata, unitamente alla clausola di salvaguardia di cui al comma 610 della legge n. 266 del 2005, farebbe «ritenere le norme impugnate inapplicabili […] nel Friuli-Venezia Giulia».
La Regione osserva, altresì, di esser già «intervenuta nella materia in questione» tramite l’art. 45 della legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione – autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia), il quale, tra l’altro, prevede, «al fine di favorire l’esercizio ottimale delle funzioni del sistema delle autonomie locali e la perequazione delle risorse», che «la Regione, d’intesa con il Consiglio delle autonomie locali, predispone strumenti di monitoraggio e di diffusione delle informazioni finanziarie e contabili degli enti locali», istituendo, peraltro, l’Osservatorio regionale per la finanza locale, con il compito «di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, l’applicazione dei principi contabili, la congruità degli strumenti applicativi e la sperimentazione di nuovi modelli contabili».
Infine, quanto al comma 169, la difesa regionale contesta che il disposto avvilimento del personale degli enti locali possa riguardare soltanto l’organizzazione della Corte dei conti, tant’è che la stessa Avvocatura dello Stato «prospetta un’interpretazione “adeguatrice” secondo la quale il comando del personale dovrebbe “essere assentito dall’amministrazione di appartenenza”».
3.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire che la proposta questione è priva di fondatezza, osserva che la norma statutaria che si assume violata (art. 60) e l’invocata normativa di attuazione dello statuto di autonomia (artt. 32-37 del d.P.R. n. 902 del 1975 e successive modificazioni) attengono «soltanto all’organo deputato ai controlli», individuato nella Corte dei conti, Sezione di controllo della Regione Friuli-Venezia Giulia, e «non agli adempimenti e alle attività strumentali incombenti sugli enti sottoposti a tali controlli», la cui disciplina di riferimento è dettata dal Testo unico sugli enti locali (artt. 147, 148, 198-bis e 227 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»), dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) e dall’art. 7 della legge n. 131 del 2003.
La difesa erariale sostiene, quindi, che il denunciato comma 166 – ed il comma 167 che ne è «logico corollario» –, nell’imporre agli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali la trasmissione alle competenti Sezioni regionali della Corte dei conti di una relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto di esercizio, è finalizzato «a rendere più agevole il controllo “collaborativo” della Corte (v. art. 7, comma 7, l. n. 131/2003) ma non incide direttamente sull’organo né sulle sue attribuzioni e non viola alcuna disposizione d’attuazione», là dove, peraltro, le esigenze di tutela dell’unità economica della Repubblica, del rispetto del patto di stabilità interno e del coordinamento della finanza pubblica costituirebbero «più che buone ragioni per fondare il potere esercitato in materia dallo Stato».
Quanto al comma 168, l’Avvocatura generale dello Stato assume che la norma «nulla innova di sostanziale sulla competenza della Corte» in tema di «sana gestione finanziaria e di rispetto del patto di stabilità interno» di cui all’art. 7 della legge n. 131 del 2003; mentre la «specifica pronuncia» che la Corte è tenuta ad adottare non è affatto la forma di un nuovo controllo di carattere repressivo-sanzionatorio, ma il modo ordinario di esprimersi da parte della Corte (delibera, pronuncia, decisioni, referti)». Del resto, posto che l’art. 37 del d.P.R. n. 902 del 1975, come modificato dal d.lgs. n. 125 del 2003, prevede un «adeguamento dinamico» della normativa di attuazione in base al rinvio alle future modificazioni apportate da leggi e regolamenti all’organizzazione della Corte dei conti, «nessuna violazione della normativa invocata è ipotizzabile».
In ordine poi all’avvalimento di personale degli enti locali previsto dal comma 169, oltre ad essere disposizione solo «transitoria» (come confermato dal successivo comma 175) e che comunque presupporrebbe, per la sua operatività, l’assenso dell’Amministrazione di appartenenza, sarebbe comunque «in linea con l’impegno assunto dalla Regione con il citato art. 37, comma 3, di – per di più – concorrere all’organizzazione della sezione».

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- La Regione Friuli-Venezia Giulia ha denunciato, con il medesimo ricorso, numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) e, tra queste, anche i commi da 166 a 169 dell’art. 1.
Le specifiche questioni sollevate su tali ultime disposizioni devono essere trattate congiuntamente per omogeneità della materia, mentre quelle ulteriormente proposte con lo stesso ricorso avverso altre norme della medesima legge n. 266 del 2005 sono riservate a separate pronunce.
1.1.- Il comma 166 stabilisce che «Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo».
Ai predetti fini – secondo quanto previsto dal comma 167 – «La Corte dei conti definisce unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione».
In base al successivo comma 168, «Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno».
Infine, secondo il comma 169, «Per l’esercizio dei compiti di cui ai commi 166, 167 e 168, la Corte dei conti può avvalersi della collaborazione di esperti anche estranei alla pubblica amministrazione, sino ad un massimo di dieci unità, particolarmente qualificati nelle materie economiche, finanziarie e statistiche, nonché, per le esigenze delle sezioni regionali di controllo e sino al completamento delle procedure concorsuali di cui al comma 175, di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando».
1.2. – La ricorrente sostiene che la disciplina del controllo della Corte dei conti nella Regione Friuli-Venezia Giulia è dettata dal d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), come modificato dal decreto legislativo 15 maggio 2003, n. 125 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia recanti modificazioni ed integrazioni al d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, in materia di funzioni di controllo della sezione regionale della Corte dei conti), il cui art. 33 si interessa, segnatamente, del controllo di gestione.

Inoltre, il controllo sugli enti locali è affidato, dall’art. 60 dello statuto di autonomia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante “Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia”), ad un organo della Regione «nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale in armonia con i principi delle leggi dello Stato».
Pertanto, ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, il sistema di tali controlli sarebbe «di per sè completo ed esaustivo», tanto che, «considerando anche la clausola di salvaguardia di cui al comma 610» dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 (secondo cui: «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»), «dovrebbe ritenersi che i commi da 166 a 169 non siano destinati ad applicarsi nel territorio della Regione».
1.3. – Là dove si giunga a diversa conclusione – si precisa nel ricorso – dette disposizioni «sarebbero illegittime per violazione dell’art. 60 dello Statuto, e della riserva di competenza regionale in esso contenuta».
Si tratterebbe, infatti, «di un controllo diverso da quello di gestione ed ulteriore rispetto ad esso», il quale presenterebbe «più carattere repressivo-sanzionatorio che carattere collaborativo». Peraltro, argomenta la ricorrente, a mente del comma 169, la Corte dei conti è facoltizzata ad avvalersi «di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando», così da «interferire nell’organizzazione degli enti locali, senza richiedere il loro consenso».
In definitiva, la Regione Friuli-Venezia Giulia deduce:
– l’illegittimità del «controllo nuovo sugli enti locali, previsto al di fuori del sistema statutario»;
– l’illegittimità del «potere normativo della Corte dei conti in materia di controllo sugli enti locali»;
– l’illegittimità dell’«avvalimento del personale degli enti locali unilateralmente disposto».
2.- In via preliminare, deve escludersi l’inoperatività delle disposizioni denunciate rispetto alla Regione Friuli-Venezia Giulia in forza della clausola di salvaguardia prevista dal comma 610 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 (secondo cui: «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»). In tal senso, anche a prescindere da quanto si dirà, in prosieguo di motivazione, circa la portata della disciplina oggetto di censura e sulla sua collocazione nel più ampio sistema dei controlli devoluti alla Corte dei conti, è sufficiente ribadire quanto questa Corte ha già avuto modo di affermare (tra le altre, sentenze n. 105 del 2007 e n. 95 del 2007) in ordine alla eccessiva vaghezza della formulazione delle clausole di salvaguardia contenute nelle annuali leggi finanziarie, tanto da rendere le clausole stesse inapplicabili nei confronti delle autonomie speciali. Sicché è il citato comma 610 a non poter trovare applicazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.1. – Occorre premettere che le norme censurate introducono un nuovo tipo di controllo affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli enti locali, nonché il rispetto, da parte di questi ultimi, del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall’ultimo comma dell’art. 119 Cost. Nella sua configurazione, questa nuova forma di controllo sviluppa il quadro delle misure necessarie per garantire la stabilità dei bilanci ed il rispetto del patto di stabilità interno, prescritti dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Infatti è evidente che, a detti fini, oltre al controllo sulla gestione in senso stretto, che ha ad oggetto l’azione amministrativa e serve ad assicurare che l’uso delle risorse avvenga nel modo più efficace, più economico e più efficiente, occorre avere riguardo anche all’aspetto, particolarmente rilevante nell’ambito del fenomeno finanziario considerato nel suo complesso, che attiene alla allocazione delle risorse e, quindi, alla struttura ed alla gestione del bilancio. Il controllo in esame, che muove dall’antecedente storico, in tema di controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali, costituito dall’art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786 (Disposizioni in materia di finanza locale), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51, e che integra una disposizione già contenuta nell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), secondo la quale spetta alla Corte dei conti il controllo finanziario sui bilanci pubblici, pone come oggetto del controllo i bilanci preventivi ed il rendiconto consuntivo, definendo i confini contabili nell’ambito dei quali può svolgersi l’azione amministrativa. Esso, peraltro, a differenza del controllo sulla gestione in senso stretto, che si attua mediante programmi stabiliti dalla Corte dei conti, sulla base delle priorità stabilite dalle Commissioni parlamentari (art. 1, comma 473, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007»), su materie scelte a campione, si svolge su documenti di carattere complessivo e necessario, e con cadenza annuale, poiché i bilanci ed i rendiconti sui quali si esercita hanno, per l’appunto, una cadenza annuale.
Tale controllo, che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive. Ne consegue che esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire (sentenza n. 267 del 2006).
Si deve peraltro sottolineare la natura collaborativa del controllo disciplinato dalle norme impugnate, che si limita alla segnalazione all’ente controllato delle rilevate disfunzioni e rimette all’ente stesso l’adozione delle misure necessarie: c’è, dunque, una netta separazione tra la funzione di controllo della Corte dei conti e l’attività amministrativa degli enti, che sono sottoposti al controllo stesso. Né può dirsi che la vigilanza sull’adozione delle misure necessarie da parte degli enti interessati implichi un’invasione delle competenze amministrative di questi ultimi, poiché l’attività di vigilanza, limitatamente ai fini suddetti, è indispensabile per l’effettività del controllo stesso.
In questo quadro, appare evidente che il controllo sulla gestione finanziaria è complementare rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, ed è utile per soddisfare l’esigenza degli equilibri di bilancio.
3.2.- Deve, altresì, essere ricordato che, come già affermato da questa Corte (tra le altre, sentenza n. 29 del 1995 e, da ultimo, sentenza n. 267 del 2006), il legislatore è libero di assegnare alla Corte dei conti qualsiasi altra forma di controllo, purchè questo abbia un suo fondamento costituzionale. La sussistenza di detto fondamento è confortata, in primo luogo, dall’art. 100 della Costituzione, il quale assegna alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione del bilancio, come controllo esterno ed imparziale.
Infatti, se è vero che, al momento dell’emanazione della Costituzione, per indicare l’intera finanza pubblica non poteva non farsi riferimento al bilancio dello Stato, è altrettanto vero che oggi tale dizione deve intendersi riferita non solo al bilancio dello Stato, ma anche a quello di tutti gli altri enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata. Sono inoltre da richiamare al fine suddetto oltre all’art. 81 Cost., che pone il principio indefettibile dell’equilibrio di bilancio, anche gli articoli 97, primo comma, 28 e 119, ultimo comma, Cost.
Peraltro, la previsione da parte di una legge dello Stato del controllo in esame rientra nella competenza propria di quest’ultimo di dettare principi nella materia concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.).
4.- Alla luce delle argomentazioni che precedono, cadono tutte le censure dedotte dalla ricorrente.
4.1. – L’art. 60 dello statuto friulano riguarda, infatti, il controllo preventivo di legittimità e non può, dunque, avere alcuna attinenza con il tipo di controllo sulla gestione finanziaria previsto dalle disposizioni denunciate.
Altrettanto è da dire per l’ art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975, e successive modificazioni, richiamato nel ricorso sebbene non esplicitamente evocato come parametro, poiché questa disposizione si riferisce al controllo sulla gestione in senso stretto e, quindi, non può investire la disciplina relativa al controllo di cui alle norme impugnate.
In ogni caso, come evidenziato in precedenza, il controllo previsto dai commi da 166 a 169 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, risulta dettato da esigenze di tutela dell’unità economica della Repubblica e di coordinamento della finanza pubblica, ed è finalizzato (nel quadro del controllo disciplinato dalla legge n. 131 del 2003), con funzione collaborativa, alla tempestiva segnalazione agli Enti interessati di situazioni inerenti agli equilibri di bilancio, per l’adozione delle necessarie misure correttive.
E in siffatta prospettiva, questa Corte, con la sentenza n. 267 del 2006, ha, tra l’altro, precisato che la possibilità data, dal comma 7 dell’art. 7 della legge n. 131 del 2003, alle Regioni a statuto speciale, «nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità», non pone in nessun caso in discussione la finalità di uno strumento, quale il controllo sulla gestione delle risorse collettive, affidato alla Corte dei conti, in veste di organo terzo (sentenza n. 64 del 2005) a servizio della Repubblica (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997), che garantisca il rispetto dell’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva. Anche perché – come già detto – la necessità di coordinamento della finanza pubblica, nel cui ambito materiale si colloca il controllo esterno sulla gestione, riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della “finanza pubblica allargata”.
4.2. – Quanto poi al profilo di censura con cui ci si duole di «un potere normativo della Corte dei conti in materia di controllo sugli enti locali» (comma 167), la sua inconsistenza deriva dal fatto che l’obbligo degli organi di controllo interno di presentare una relazione sulla base delle linee guida dettate dalla Corte dei conti, diretto unicamente a rendere possibile il controllo esterno della Corte stessa, è un obbligo che discende direttamente dalle norme di principio ed è rilevante soltanto al fine di attivare processi di autocorrezione (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997). Si deve anzi sottolineare che l’utilizzazione dei controlli interni ai fini della realizzazione dei controlli esterni della Corte dei conti attua una disposizione già contenuta nell’art. 3, comma 8, della legge n. 20 del 1994, e fa emergere ancora una volta il carattere collaborativo del controllo in questione.
4.3. – Neppure è fondata l’ulteriore censura che concerne specificamente il comma 169, il quale riconosce alla Corte dei conti la possibilità di avvalersi, ai fini dell’espletamento del controllo in esame, di personale degli enti locali collocato in posizione di fuori ruolo o di comando, giacché, rispetto ad essa, i parametri evocati risultano, con tutta evidenza, inconferenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi da 166 a 169, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), sollevate, in riferimento all’art. 60 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso in epigrafe indicato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2007 n.179 proviene da Giustamm.

Pres.Guido Romano – Est.Pierina Biancofiore
Martino (avv. M. Piazza) c. Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (Avv. Stato), Regione Calabria (avv. G. Maletta).

in tema di indennizzo ai sensi dell’art.21-quinquies, l. n.241 del 1990

1. Pubblica amministrazione – Atto amministrativo – Revoca – Indennizzo ai sensi dell’art.21-quinquies, l. n.241 del 1990 – Provvedimento favorevole e revoca – Brevissimo lasso di tempo – Consolidamento della posizione in capo all’interessata – Esclusione.
2. Pubblica amministrazione – Atto amministrativo – Revoca – Indennizzo ai sensi dell’art.21-quinquies, l. n.241 del 1990 – Commisurazione – Solo danno emergente.

1. Nel caso in cui, in tema di riconoscimento dell’indennizzo ai sensi dell’art. 21-quinquies, l. 7 agosto 1990 n.241, il lasso di tempo trascorso tra il provvedimento favorevole alla parte e la revoca del decreto attributivo, lasso rilevante ai fini della formazione del legittimo affidamento a conseguire il contributo, sia stato brevissimo, non si ha un consolidamento della posizione in capo all’interessata.
2. In tema di indennizzo ai sensi dell’art. 21-quinquies 7 agosto 1990 n.241, esso è commisurato al solo danno emergente, il quale è sottoposto allo stesso onere della prova del risarcimento del danno.

N.744 REG. DEC.
N.910/2006 REG. RIC.
ANN0 2007

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA CALABRIA
SEZIONE SECONDA

alla presenza dei Signori:
GUIDO ROMANO Presidente

PIERINA BIANCOFIORE Componente est.

ROBERTA CICCHESE Componente

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 910/2006 proposto da
Teresa MARTINO, rappresentata e difesa dall’Avv. Manfredo PIAZZA ed elettivamente domiciliata in Catanzaro alla Via Indipendenza, n. 21 presso lo studio dell’Avv. Francesca ATTINA’,

contro

il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali in persona del Ministro legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede in Via Gioacchino da Fiore, n. 34 ex lege domicilia,

nonchè contro
la Regione Calabria in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppina MALETTA dell’Avvocatura regionale presso la cui sede in Viale De Filippis, n. 280 domicilia,

per l’annullamento
previa sospensione del decreto del Ministero delle Politiche Agricole n. 200602630 del 31 gennaio 2006 con il quale è stato revocato il decreto del 31 marzo 2004 limitatamente alla parte relativa alla Regione Calabria, sia il decreto di concessione del finanziamento n. 343 del 17 maggio 2004, il primo conosciuto con nota n. 8716 del 28 aprile 2006 pure essa impugnata, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e della Regione Calabria;
VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 9 marzo 2007 la dr.ssa Pierina BIANCOFIORE;
Uditi altresì i difensori delle parti come da verbale di udienza;
RITENUTO in fatto e considerato in diritto:

FATTO

Con ricorso notificato al Ministero per le Politiche Agricole ed alla Regione Calabria in data 23 giugno 2006 e depositato il successivo 24 luglio 2006, parte ricorrente espone di avere presentato domanda per ottenere un contributo per l’ammodernamento di navi da pesca e che con nota del 24 maggio 2004 n. 9360 la Regione Calabria comunicava la concessione della agevolazione, la cui liquidazione sarebbe stata effettuata dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali in attuazione dei D.M. 15 marzo 2002 e 21 marzo 2004. Il finanziamento veniva autorizzato con decreto n. 9 del 28 luglio 2004, che però veniva revocato con D.M. 2 novembre 2004 in quanto il Ministero sosteneva che spettasse alla stessa Regione Calabria provvedere a finanziare direttamente i progetti di ammodernamento istruiti ai sensi del Reg. CE 2792/1999.
Da ultimo il Ministero delle Politiche Agricole provvedeva a revocare sia il decreto 31 marzo 2004 sia il decreto n. 343 del 17 maggio 2004 di concessione della spesa di investimento complessiva di oltre 3 milioni di Euro alla Regione Calabria, per i progetti di ammodernamento nel settore della pesca.
Avverso tale decreto parte ricorrente ha dedotto:
1. Violazione ed erronea applicazione del Reg. CE 2792/1999;
2. Violazione art. 117 Cost. Violazione D.Lgs. 5 marzo 1998, n. 60 art. 1. Violazione del D.Lgs n. 143 del 1997;
3. Eccesso di potere per carenza ed uso improprio di potere discrezionale. Incompetenza;
4. Violazione, falsa ed errata applicazione art. 37 bis L.R. Calabria 28 agosto 2000, n. 14. Violazione L.R. n. 16 del 1987;
5. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, irrazionalità ed abnormità della motivazione. Disparità di trattamento;
6. Violazione falsa ed errata applicazione dell’art. 12 della L. 7 agosto 1990, n. 241;
7. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea applicazione delle norme di diritto;
8. Contraddittorietà ed antiteticità tra atti dello stesso procedimento;
9. Violazione dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990;
10. Violazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241 del 1990.
Ha concluso per l’accoglimento della istanza cautelare e del ricorso.
Si sono costituite in giudizio sia l’Amministrazione delle Politiche Agricole che la Regione Calabria contestando ogni doglianza e concludendo per la reiezione del ricorso che, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 9 marzo 2007, alla quale è stato rinviato dalla pubblica udienza del 5 ottobre 2006.

DIRITTO

1. Si prescinde dalle eccezioni proposte dalla resistente Amministrazione delle Politiche Agricole e dalla Regione Calabria, in quanto il ricorso è nel merito infondato.
2. Col proposto gravame parte ricorrente ha impugnato il decreto in epigrafe, col quale il Ministro delle Politiche Agricole ha disposto quanto segue:
a. “la revoca del decreto ministeriale 31 marzo 2004 col quale il Ministero aveva disposto l’integrazione a favore delle Regioni Calabria e Sardegna del decreto 15 marzo 2002, concernente l’attuazione delle misure di rinnovo della flotta peschereccia attraverso “la costruzione di nuove navi” e “l’ammodernamento di navi esistenti”;
b. “ la revoca del decreto di concessione n. 343 del 17 maggio 2004 relativo al progetto n. 575/AP/Calabria/02”.
Per effetto di tale dispositivo il Ministero delle Politiche Agricole ha, infine, disposto il recupero a carico della Regione Calabria dei fondi accreditati con restituzione alla competente Amministrazione.
L’esponente ha, quindi, impugnato la nota con la quale, in esito a tali provvedimenti di revoca, le è stato comunicato il sostanziale diniego al pagamento del contributo disposto a suo favore con D.M. n. 9 del 28 luglio 2004 e per un ammontare pari a Euro 50.437,80 oltre ad Euro 7.205,40 quale saldo del contributo nazionale concesso con il decreto 343 del 17 maggio 2004.
3. In buona sostanza parte ricorrente ha lamentato che il comportamento della Regione e del Ministero appariva gravemente lesivo dei suoi diritti. In particolare la Regione, comunicando la revoca del precedente decreto di finanziamento è come se avesse pronunciato un sostanziale diniego del contributo già ammesso a finanziamento e pure liquidato.
Premesso che il decreto impugnato si basa sul regolamento comunitario del 1999 che ha stabilito le modalità di finanziamento degli ammodernamenti della flotta di pesca, l’esponente rileva pure che esso rappresenta una invasione della competenza della Regione in ordine all’attuazione dei programmi comunitari.
Il decreto inoltre considera illegittimo il precedente decreto del 31 marzo 2004 perché nel riaprire i termini avrebbe consentito la partecipazione al bando delle ditte interessate, inserite nelle graduatorie formate sulla base della L.R. n. 16 del 1987, che a suo dire sarebbe stata abrogata, circostanza questa che se formalmente vera, tuttavia, ha comportato che restassero ferme le obbligazioni di carattere pluriennale assunte per espressa previsione dell’art. 37 bis della stessa L. n. 16 del 1987. Nonostante l’abrogazione è pure da rilevare che nulla impediva che le imprese richiedenti potessero essere ammesse ad un nuovo esame e ad una nuova istruttoria.
Lo sviamento sarebbe dimostrato dalla circostanza che lo scopo effettivo del provvedimento di revoca non è quello palesato dal decreto ministeriale, ma quello di procedere al recupero delle somme non ancora erogate. Si coglie inoltre la disparità di trattamento con la Regione Sardegna, accomunata alla Calabria nello stesso provvedimento, laddove, invece nei confronti di quest’ultima non vengono revocati i provvedimenti di attribuzione del finanziamento. Nel provvedimento si afferma pure che la riapertura di termini non avrebbe dovuto limitarsi all’utilizzo delle graduatorie regionali, ma avrebbe dovuto consentire la partecipazione di una più ampia gamma di ditte. La censura è priva di pregio, perché il bando era stato già riaperto inutilmente, atteso che ad esso non era seguita alcuna domanda, sicchè la riapertura di fatto aveva soltanto consentito alle ditte che già avevano avanzato domanda (ma senza ottenere il contributo) di partecipare. Dal che si desume anche l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti.
Il decreto poi sarebbe inficiato dalla violazione dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990 essendo del tutto mancata la comunicazione di avvio del procedimento.
Infine parte ricorrente ha lamentato la violazione dei principi in materia di revoca degli atti amministrativi, come codificati dall’art. 21 quinquies della L. n. 241 del 1990. In particolare dei due requisiti per la formazione della fattispecie normativa – 1) sopravvenuti mutamenti nella situazione di fatto ovvero nell’assetto di interessi; 2) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario – non ne ricorre nessuno, con la conseguenza che alla ditta interessata dovrà essere pure corrisposto l’indennizzo previsto da quella norma, andandosi ad incidere sulla sua posizione economica, atteso che essa non solo aveva avuto accesso al finanziamento, ma ne aveva ottenuto la liquidazione, sicchè ne risultava leso il suo legittimo affidamento al buon fine degli investimenti che, in vista di tale contributo, aveva effettuato.
4. Le censure appaiono destituite di fondamento.
4.1 In primo luogo va esaminata la censura di incompetenza del Ministero ad adottare il provvedimento impugnato, rientrando la materia della pesca nella competenza normativa della Regione ai sensi del D.Lgs. 4 giugno 1997, n. 143 e dell’art. 117 Cost.
Il quadro normativo, infatti, non autorizza la condivisione di tale prospettazione.
Se l’art. 1 del D.Lgs. n. 143 del 1997 al comma 2 stabilisce che “Tutte le funzioni ed i compiti svolti dal Ministero di cui al comma 1 e relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione sono esercitate dalle regioni, direttamente o mediante delega od attribuzione, nel rispetto delle disposizioni dell’art. 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, alle province, ai comuni, alle comunità montane o ad altri enti locali e funzionali, ad eccezione di quelli tassativamente elencati nell’art. 2”, tuttavia tra i compiti espressamente riservati all’Amministrazione centrale rientra l’esecuzione di obblighi comunitari (art. 2, comma 1).
Per la procedura che qui interessa, il Regolamento CE1260/1999 contiene le disposizioni generali sui fondi strutturali. In applicazione di tale norma ogni Stato membro elabora il Quadro comunitario di sostegno, nell’ambito del quale si distingue tra Piano Operativo Nazionale di competenza nazionale e Piani Operativi Regionali di competenza regionale.
Nel particolare strumento di finanziamento per la pesca denominato Strumento Finanziario di Orientamento alla Pesca (SFOP), nel cui ambito si muove la questione in esame, gli interventi di competenza nazionale riguardano, tra gli altri, la gestione della flotta e, nello specifico, le misure di ammodernamento e rinnovamento in base all’art. 6 del Regolamento CE n. 2792/1999.
Nel 1999 in Calabria sono state presentate domande per ottenere il contributo di cui alla L.R. 25 maggio 1987, n. 16 recante “Interventi per lo sviluppo dell’acquacultura e della pesca”, che all’art. 3 comprendeva anche l’erogazione di contributi fino ad un massimo della spesa ammissibile per “costruzione, trasformazione e miglioramento di scafi da pesca”. La norma, tuttavia,veniva abrogata dall’art. 37 bis della L.R. n. 14 del 2000.
In applicazione del Regolamento CE n. 2792/1999, l’Amministrazione Centrale pubblicava il D.M. 15 marzo 2002 con il quale stabiliva le modalità di presentazione delle domande per il contributo relativo all’ammodernamento e costruzione di pescherecci. Le domande che dovevano essere presentate entro il 26 giugno 2002 sono state valutate da una Commissione e, all’esito dell’istruttoria, è stata redatta una graduatoria approvata con D.M. 18 febbraio 2003.
Per la Calabria, tuttavia non risultavano presentate nuove domande rispetto a quelle del 1999 e la Regione trasmetteva al Ministero delle Politiche Agricole le istanze presentate ai sensi della L.R. n. 16 del 1987, affinché fossero finanziate con i fondi del D.M. 15 marzo 2002, data l’impossibilità di farvi fronte con propri fondi.
L’iter, come esposto dall’Amministrazione nella relazione di costituzione, conosce, nel prosieguo, il diniego della competente Direzione generale (nota 4 aprile 2003, n. 6/0903) a finanziare i detti progetti, in quanto non erano state seguite le modalità istruttorie del D.M. 15 marzo 2002 e la rivalutazione della situazione degli armatori della Calabria, stante il lungo periodo di attesa sopportato ai fini del rilascio del contributo accolta con la determinazione di cui alla nota ministeriale del 10 luglio 2003, n. 200308647, con la quale si prospettava che la procedura da seguire poteva consistere in una previa valutazione da parte della Regione sull’ammissibilità dei progetti. A seguito di detta istruttoria in data 15 novembre 2003 veniva pubblicato sul BUR Calabria l’elenco dei progetti ammessi al contributo, con D.M. 31 marzo 2004 il Ministero disponeva l’ammissione a contributo delle richieste inserite nelle graduatorie elaborate dalle Regioni Calabria e Sardegna e con D.M. n. 343 del 17 maggio 2004 concedeva il contributo ai beneficiari di cui all’elenco pubblicato sul BUR Calabria specificando le attività istruttorie da compiersi a cura della Regione stessa.
Stante, dunque, l’iter seguito nella fattispecie come prefigurato dalle norme, rilevato che, anzi, tutto è partito dalla scarsità dei fondi con i quali retribuire le esigenze di ammodernamento della flotta di pescherecci calabresi che si sono potute inserire in una procedura sopravvenuta, quella di cui al D.M. 15 marzo 2002, affidando alla Regione l’istruttoria sui detti progetti, non sembra proprio condivisibile la dedotta censura di violazione della ripartizione delle sfere di competenza legislativa tra Stato e Regioni di cui all’art. 117 Cost.
A tale riguardo va anche contestata la censura, pure riproposta in memoria per l’udienza da parte ricorrente, secondo la quale l’eccesso di potere per contraddittorietà in atti è posto anche in evidenza dalla circostanza che nel decreto del 2 novembre 2004, col quale il Ministero delle Politiche Agricole aveva disposto la revoca della liquidazione del contributo a favore di parte ricorrente, l’Amministrazione esponeva la circostanza che “spetta alla stessa Regione Calabria finanziare direttamente i progetti di ammodernamento ai sensi del Reg. CE 2792/1999”.
La specifica motivazione usata nel decreto si riferisce, infatti, alla particolare fase della procedura, in cui, a seguito degli accordi presi tra il Ministero e la Regione Calabria e consistenti nell’accoglimento delle esigenze degli armatori che avevano presentato la domanda nel 1999, ma che non avevano ancora ricevuto il contributo per carenza di fondi, il Ministero aveva acconsentito (determinazione n. 200308647 del 10 luglio 2003) a concedere il contributo ai beneficiari di cui all’elenco pubblicato sul BUR Calabria del 15 novembre 2003, stabilendo con decreto n. 343 del 17 maggio 2004 lo stanziamento a favore della Regione Calabria affinché provvedesse essa stessa alla materiale erogazione del contributo. Il decreto n. 9 del 2 novembre 2004, disponendo la revoca della liquidazione accordata dal Ministero a parte ricorrente, non dimostra null’altro se non che, una volta attribuiti i finanziamenti alla Regione, a questa spettava l’istruttoria sui progetti in relazione alle caratteristiche che essi dovevano avere rispetto a quelle previste dal D.M. 15 marzo 2002, in risposta al quale, peraltro, gli armatori calabresi non hanno reiterato la domanda e che alla Regione Calabria spettava altresì il materiale pagamento degli armatori ammessi a contributo.
4.2. Parte ricorrente ha poi dedotto che il provvedimento viola l’art. 21 quinquies della L. 7 agosto 1990, n. 241 come introdotto dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15 e che pertanto le spetta l’indennizzo da detta norma stabilito, in compensazione del pregiudizio subito per non poter più fare affidamento sul finanziamento statuito dal Ministero a suo favore.
Infatti, va chiarito che il Ministero delle Politiche Agricole, in base alla procedura vista sopra, aveva disposto con decreto di liquidazione n. 9 del 28 luglio 2004 l’autorizzazione al pagamento a favore di parte ricorrente del contributo di oltre sessantamila euro, comprensivo anche del contributo statale, revocandolo a distanza di pochi mesi con decreto n. 9 del 2 novembre 2004, con la conseguenza che il pagamento a favore dell’esponente non è avvenuto, come sopra accennato.
In margine ogni considerazione che la lesione della posizione giuridica soggettiva di parte ricorrente era già avvenuta a far tempo dalla comunicazione, peraltro sconosciuta, del decreto di revoca di quello di liquidazione, che comunque risale a due anni prima rispetto alla presentazione del ricorso in esame, e che, quindi, contro quel provvedimento semmai doveva dolersi tempestivamente, va rilevato che il provvedimento in questa sede impugnato è qualificato dall’Amministrazione come provvedimento di autotutela ed è motivato sostanzialmente sotto il profilo di un difetto nella procedura di assegnazione dei contributi.
Infatti nella motivazione dell’atto, il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali rileva che la revoca del contributo alla regione Calabria va disposta, in quanto con il D.M. 31 marzo 2004 erano state ammesse a contributo le richieste presentate ai sensi della L.R. 25 maggio 1987 n. 16 ed inserite in graduatorie elaborate dalla Regione Calabria, laddove la L.R. menzionata era stata abrogata a partire dal 1° gennaio 2000, dall’articolo 37 bis, comma 1 della L.R. 28 agosto 2000, n. 14 e quindi, ai fini di pubblicità e trasparenza sarebbe stato necessario procedere alla riapertura dei termini per la presentazione delle domande di ammissione al finanziamento per costruzione ed ammodernamento di navi da pesca, onde consentire la più ampia partecipazione alla procedura di selezione consentendo la presentazione della domanda sia a coloro che avevano già presentato istanza presso la Regione ai sensi della citata legge n. 16/1987 che ad altri soggetti in possesso dei requisiti, previsti dal D.M. 15 marzo 2002 più volte citato.
Secondo le tesi di parte ricorrente, non ricorrerebbe nessuno dei presupposti per la revoca e cioè 1) sopravvenuti mutamenti nella situazione di fatto ovvero nell’assetto di interessi; 2) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
La tesi è smentita dal tenore della motivazione del provvedimento sopra riportata, che pone in evidenza un vizio procedurale gravemente lesivo della par condicio dei possibili assegnatari del contributo.
La relazione dell’Amministrazione resistente a tal riguardo ha rilevato che il Dipartimento competente presso la Regione Calabria aveva fatto presente che le somme in questione non erano state liquidate, in quanto i progetti erano stati acquisiti dall’Autorità Giudiziaria con verbale ex art. 266 c.p.p. (nota a prot. 13304 del 20 dicembre 2005), sicchè l’Amministrazione resistente procedeva all’adozione del provvedimento in esame col quale revocava l’intero contributo assegnato alla Regione Calabria.
Come correttamente rilevato dall’Amministrazione il provvedimento de quo si presentava quale atto dovuto ed, a prescindere dal nomen iuris con il quale si ritenga di definirlo, l’interesse pubblico alla sua adozione consiste nella violazione dei principi di parità di trattamento e di imparzialità, come posti in evidenza nella motivazione dello stesso, ad opera della procedura attuata dalla Regione.
Non va, infatti, dimenticato che sia la revoca che l’annullamento presuppongono la valutazione dell’interesse pubblico a disporli e che, nel caso in esame, è consistito dalla circostanza che, nonostante gli accordi con la Regione Calabria in base ai quali la stessa è stata oggetto del finanziamento comunitario e presi con la determinazione del 10 luglio 2003 n. 200308647 e stanti i quali i progetti di ammodernamento della flotta dovevano essere valutati secondo i requisiti stabiliti nel D.M. 15 marzo 2002, si erano verificate molte incongruenze nella fase istruttoria che producevano diverse segnalazioni da parte di Autorità marittime volte a porre in rilievo irregolarità nell’ammissione al contributo, quali mancanza di requisiti oggettivi e soggettivi o l’affondamento e la demolizione di imbarcazioni oggetto di contributo. Non si è trattato, dunque, di un mero ripristino della legalità, interesse questo che la giurisprudenza, anche più risalente, non ritiene mai sufficiente a sostenere il provvedimento di autotutela, (di recente Consiglio di Stato, sezione V, 25 settembre 2006, n. 5622) ma dell’interesse al corretto esercizio del potere amministrativo che deve garantire la parità di condizioni agli aventi diritto.
Malgrado la ritenuta legittimità del provvedimento di revoca, l’indennizzo non può essere corrisposto. Come noto esso dovrebbe consistere nel ristoro del pregiudizio arrecato alla sfera patrimoniale di parte ricorrente per avere fatto affidamento sul provvedimento rimosso dall’Amministrazione con efficacia ex nunc, ai sensi dell’art. 21 quinquies della L. n. 241 del 1990.
Al riguardo occorre rilevare che il lasso di tempo trascorso tra il provvedimento favorevole alla parte e la revoca del decreto attributivo, lasso rilevante ai fini della formazione del legittimo affidamento a conseguire il contributo, è stato brevissimo, sì da non consentire un consolidamento della posizione in capo all’interessata.
In secondo luogo occorre pure rilevare che l’esponente non spende una sola parola in ordine alla propria posizione all’interno della complessa vicenda del sequestro degli atti istruttori che ha occasionato il procedimento di revoca e tale situazione non consente un giudizio senz’altro favorevole quanto all’attribuibilità dell’indennizzo.
Va, infine, considerato che come noto secondo i più recenti arresti giurisprudenziali e dottrinari, l’indennizzo è comunque commisurato al solo danno emergente, il quale è sottoposto allo stesso onere della prova del risarcimento del danno, mentre parte ricorrente non fornisce alcuna prova né quanto al nesso di causa, né quanto alle spese vive sopportate per avere fatto affidamento sulle somme liquidate, ma mai pagate.
4.3. Non può essere condivisa neppure la censura inerente la violazione della L.R. n. 16 del 1987, ad opera dell’art. 37 bis, comma 1 della L.R. n. 14 del 2000 secondo il quale: “Sono salvi i contributi eventualmente già concessi ai sensi della normativa di cui al precedente comma 1, purché siano stati assunti al 31.12.1999 impegni giuridicamente vincolanti nei confronti dei soggetti beneficiari e sia stata rispettata l’intensità del relativo regime di aiuto a finalità regionale, vigente per il periodo di programmazione 1994-1999.”
Per come si è svolta la procedura in contestazione non può essere condivisa la prospettazione della resistente Amministrazione la quale ha rilevato che formalmente poiché parte ricorrente ha presentato una domanda nel 1999, ma questa è rimasta senza esito, nessun impegno giuridicamente vincolante entro il 31 dicembre 1999 è stato assunto ai sensi della predetta disposizione nei confronti dell’esponente, con la conseguenza che nessuna violazione della L.R. n. 16 del 1987 è predicabile ad opera del decreto impugnato.
In realtà la questione è che, a seguito della abrogazione della L.R. n. 16 del 1987 ad opera della L.R. n. 14 del 2000, sono rimaste in vita tutte le domande presentate dagli armatori calabresi nel 1999, ma queste non hanno avuto esito per mancanza di fondi e sono confluite, per effetto di espressi accordi tra la Regione ed il Ministero delle Politiche Agricole, nella procedura di cui al bando del 15 marzo 2002, nella cui applicazione si sono verificate le irregolarità che hanno portato il Ministero ad agire in autotutela.
Quanto poi alla pretesa che ugualmente la domanda fosse valutata e riesaminata a seguito dell’entrata in vigore del Regolamento di cui al D.M. 15 marzo 2002, la nota del 28 aprile 2006 fa chiaramente riferimento alle motivazioni per cui la domanda non può più essere esaminata e cioè “non può più avere corso”. E la ragione sta nella circostanza che il finanziamento è stato revocato in autotutela dall’Amministrazione delle Politiche Agricole a causa delle più volte ricordate irregolarità verificatesi nella procedura.
4.4. Non può essere neppure accolta la doglianza concernente l’assenza di avviso di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241 del 1990.
Infatti, come esposto più sopra, parte ricorrente è risultata destinataria di un provvedimento di revoca della disposta liquidazione datato 2 novembre 2004, prodotto in atti al fascicolo di parte.
Risulta, perciò, di tutta evidenza che nessuna ulteriore comunicazione doveva esserle effettuata, oltre quella di sostanziale diniego del riesame della pratica, pure gravata col ricorso in analisi.
Deve a tale proposito essere posto in evidenza che, a seguito delle modifiche apportate alla L. n. 241 del 1990 dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15 non è annullabile il provvedimento amministrativo per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Al riguardo l’Amministrazione ha, appunto, rilevato che il provvedimento era un atto dovuto, a seguito della acquisizione degli atti relativi alla procedura di finanziamento de qua da parte dell’Autorità giudiziaria.
4.5 Non merita poi scrutinio la dedotta disparità di trattamento operata col decreto impugnato nei confronti della Regione Calabria rispetto alla posizione della Regione Sardegna.
A parte che di tale eventuale situazione si dovrebbe dolere la Regione, laddove l’esponente al riguardo appare essere titolare di un interesse meramente strumentale, la censura è stata pure essa contestata dalla resistente Amministrazione delle Politiche Agricole, che ha posto in evidenza, altresì, come rilievi di incompatibilità con la normativa comunitaria sono stati comunque mossi anche alla Regione Sardegna nei cui confronti è stata disposta la restituzione delle somme illegittimamente impegnate (nota del 13 gennaio 2003, n. 200601050 prodotta in atti).
5. Per le considerazioni di cui sopra i provvedimenti impugnati vanno esenti da censure ed il ricorso va, pertanto, respinto.
6. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio ed onorari tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sezione Seconda definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nelle Camere di Consiglio del 9 marzo 2007 e dell’11 maggio 2007.

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Sentenza – 7/6/2007 n.744 proviene da Giustamm.

Pres. A. ROSAS, Rel. P. LINDH
– nel procedimento C-80/06, Carp.

Comunità europea – Diritto comunitario – Decisione della Commissione 1999/93/CE – Destinatari – Stati membri – Effetti diretti per i privati – Esclusione.

Una decisione della Commissione, diretta nei confronti dei soli Stati membri, non può produrre effetti diretti nei rapporti orizzontali e dunque non può essere applicata in un giudizio pendente tra due soggetti privati, neppure ove le sue norme siano chiare, precise e incondizionate.

SENTENZA DELLA CORTE
(Terza Sezione)
7 giugno 2007

Nel procedimento C 80/06,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale ordinario di Novara, con decisione 5 gennaio 2006, pervenuta in cancelleria il 10 febbraio 2006, nella causa

Carp Snc di L. Moleri e V. Corsi
contro
Ecorad Srl,
con l’intervento di:
Associazione Nazionale Artigiani Legno e Arredamento,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J.N. Cunha Rodrigues, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh e dalla sig.ra P. Lindh (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra V. Trstenjak
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 25 gennaio 2007,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Carp Snc di L. Moleri e V. Corsi e l’Associazione Nazionale Artigiani Legno e Arredamento, dagli avv.ti F. Capelli e M. Ughetta;
– per la Ecorad Srl, dall’avv. E. Adobati;
– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalle sigg.re D. Recchia e D. Lawunmi, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 marzo 2007,
ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, sull’invocabilità e sulla validità degli artt. 2 e 3 nonché degli allegati II e III della decisione della Commissione 25 gennaio 1999, 1999/93/CE, relativa alla procedura per l’attestazione di conformità dei prodotti da costruzione a norma dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 89/106/CEE del Consiglio, riguardo a porte, finestre, imposte, persiane, portoni e relativi accessori (GU L 29, pag. 51).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la società Carp Snc di L. Moleri e V. Corsi (in prosieguo: la «Carp») e la Ecorad Srl (in prosieguo: la «Ecorad»), controversia vertente sull’esecuzione di un contratto di vendita di porte munite di maniglioni detti «antipanico».

Contesto normativo
La direttiva 89/106/CEE

3 La direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/106/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (GU 1989, L 40, pag. 12), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 luglio 1993, 93/68/CEE (GU L 220, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 89/106»), mira, in particolare, ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei prodotti da costruzione. Essa si applica, in forza del suo art. 1, n. 1, ai materiali da costruzione nella misura in cui valgono per essi i requisiti essenziali relativi alle opere previsti all’art. 3, n. 1, della stessa direttiva.
4 L’art. 4, n. 2, di tale direttiva prevede che gli Stati membri presumono idonei al loro impiego i prodotti che consentono alle opere in cui sono utilizzati di soddisfare i summenzionati requisiti essenziali, qualora questi prodotti rechino il marchio «CE». Tale marchio attesta che i detti prodotti sono conformi vuoi alle norme nazionali che hanno trasposto le norme armonizzate, vuoi ad un benestare tecnico europeo o alle specificazioni tecniche nazionali di cui al paragrafo 3 di tale articolo nella misura in cui non esistano specificazioni armonizzate.
5 L’art. 6, n. 1, primo comma, della direttiva 89/106 prevede che gli Stati membri non ostacolano la libera circolazione, l’immissione sul mercato o l’utilizzazione nel proprio territorio di prodotti che soddisfano le disposizioni della detta direttiva.
6 Ai sensi dell’art. 13, n. 1, della direttiva 89/106, il fabbricante o il suo mandatario stabilito nella Comunità è responsabile dell’attestato di conformità di un prodotto ai requisiti di una specificazione tecnica definita all’articolo 4 della detta direttiva. Il n. 2 di tale articolo prevede che i prodotti oggetto di un attestato di conformità beneficiano di una presunzione di conformità con le specificazioni tecniche. La conformità è stabilita mediante prova o altre verifiche in base alle specificazioni tecniche, conformemente all’allegato III.
7 L’art. 13, nn. 3 e 4, della direttiva 89/106 dispone:
«3. L’attestato di conformità di un prodotto presuppone che:
a) il fabbricante abbia un sistema di controllo della produzione il quale permetta di stabilire che la produzione corrisponde alle relative specificazioni tecniche ovvero
b) per taluni prodotti menzionati nelle relative specificazioni tecniche, un organismo di certificazione riconosciuto intervenga nella valutazione e nella sorveglianza del controllo della produzione o del prodotto stesso in aggiunta al sistema di controllo della produzione applicato dalla fabbrica.
4. La Commissione, previa consultazione del comitato di cui all’articolo 19, sceglie la procedura di cui al paragrafo 3 per un dato prodotto o per un gruppo di prodotti determinati conformemente alle precisazioni di cui all’allegato III, in base:
a) all’importanza che riveste il prodotto rispetto ai requisiti essenziali ed in particolare rispetto a quelli in materia di salute e di sicurezza;
b) alla natura del prodotto;
c) all’influenza della variabilità delle caratteristiche del prodotto sulla sua destinazione;
d) ai potenziali difetti della fabbricazione del prodotto.
In ogni caso si sceglie la procedura meno onerosa possibile compatibile con la sicurezza.
La procedura così fissata è indicata nei mandati e nelle specificazioni tecniche o nella pubblicazione delle stesse».
8 L’art. 14 della direttiva 89/106 recita:
«1. Conformemente all’allegato III le procedure di cui sopra comportano:
a) nel caso dell’articolo 13, paragrafo 3, lettera a), il rilascio di una dichiarazione di conformità per un prodotto da parte del fabbricante o del suo mandatario ovvero,
b) nel caso dell’articolo 13, paragrafo 3, lettera b), il rilascio da parte di un organismo di certificazione di un certificato di conformità per un sistema di controllo e di verifica della produzione per il prodotto stesso.
Le modalità di applicazione delle procedure di attestato di conformità sono riportate nell’allegato III.
2. La dichiarazione di conformità del fabbricante o il certificato di conformità danno al fabbricante o al suo mandatario stabilito nella Comunità il diritto di apporre il marchio CE sul prodotto stesso, su un’etichetta ad esso applicata, sull’imballaggio o sui documenti commerciali di accompagnamento. II modello del marchio CE di conformità e le modalità d’impiego relative a ciascuna procedura dell’attestato di conformità figurano nell’allegato III».

La decisione 1999/93

9 La Commissione ha adottato la decisione 1999/93 al fine di precisare le procedure di attestazione della conformità di porte, finestre, imposte, persiane, portoni e relativi accessori.
10 In forza dell’art. 1 di tale decisione, i prodotti e i gruppi di prodotti di cui all’allegato I della decisione stessa sono sottoposti ad una procedura per l’attestazione di conformità che si fonda su un sistema di controllo della produzione in fabbrica sotto l’unica responsabilità del fabbricante. L’art. 2 di tale decisione prevede che la conformità dei prodotti di cui all’allegato II viene attestata non solo in base a tale sistema di controllo ma altresì in base a una procedura secondo la quale un organismo di certificazione riconosciuto interviene nella valutazione e nella sorveglianza del controllo della produzione o del prodotto stesso.
11 L’allegato II della decisione 1999/93 riguarda i prodotti seguenti:
«Porte e portoni (con o senza accessori):
– per limitare la propagazione del fumo/fuoco e per le uscite di sicurezza.
(…)
Accessori per porte e portoni:
– per limitare la propagazione del fumo/fuoco e per le uscite di sicurezza».
12 L’art. 3 della decisione 1999/93 prevede che la procedura di attestazione della conformità di cui all’allegato III della detta decisione è indicata nei mandati per le specifiche tecniche europee. Tale allegato III conferisce mandato al Comitato europeo di normalizzazione/Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica (CEN/Cenelec) di specificare, nell’ambito delle norme armonizzate pertinenti, i sistemi di attestazione di conformità. Per le porte, i portoni e i relativi accessori destinati a limitare la propagazione del fumo/fuoco e alle uscite di sicurezza, l’allegato III della decisione 1999/93 impone così il ricorso alla procedura di attestazione di conformità, da parte di un organismo di certificazione riconosciuto, considerata al punto 2, lett. i), dell’allegato III della direttiva 89/106.
13 È pacifico che alla data dei fatti della causa principale non esistevano ancora norme armonizzate relative alle porte esterne atte a ricevere maniglioni antipanico.

La controversia nella causa principale e le questioni pregiudiziali

14 La Ecorad ordinava alla Carp, nel corso del mese di aprile 2005, la fornitura e la posa di tre porte esterne munite di maniglioni antipanico. A seguito dell’installazione della prima di queste, la Ecorad riteneva, nel maggio 2005, che il prodotto installato non fosse conforme alla normativa comunitaria, dato che la Carp non disponeva di un certificato di conformità rilasciato da un organismo di certificazione riconosciuto di cui alla decisione 1999/93 (o «sistema di certificazione n. 1»). Di conseguenza, la Ecorad rifiutava di adempiere i propri obblighi contrattuali.
15 La Carp adiva quindi il Tribunale ordinario di Novara al fine di ottenere il risarcimento del danno subito. Nell’ambito di tale controversia, la Ecorad si basa sulla non conformità della cosa venduta alla normativa comunitaria e fa valere, al riguardo, l’inosservanza da parte della Carp delle disposizioni della decisione 1999/93.
16 Nella sua ordinanza di rinvio, il Tribunale ordinario di Novara ritiene che la controversia richieda l’interpretazione della decisione 1999/93 e si pone la questione della validità di quest’ultima, qualora essa sia direttamente applicabile.
17 Alla luce di quanto sopra il Tribunale ordinario di Novara ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 2, l’art. 3, l’allegato II e l’allegato III della decisione 1999/93/CE debbano essere interpretati nel senso di escludere che le porte destinate ad essere equipaggiate con i maniglioni antipanico possano essere costruite da operatori (serramentisti) sprovvisti dei requisiti richiesti dal sistema di attestazione di conformità n. 1.
2) In caso di soluzione affermativa al quesito n. 1, se le prescrizioni contenute nell’art. 2, nell’art. 3, nell’allegato II e nell’allegato III della decisione 1999/93/CE, indipendentemente dall’adozione delle norme tecniche da parte del Comitato europeo di normazione (CEN), siano giuridicamente vincolanti, fin dalla data di entrata in vigore della predetta decisione, per quanto riguarda il tipo di procedura di attestazione di conformità che deve essere osservata dai costruttori (serramentisti) per porte destinate ad essere equipaggiate con maniglioni antipanico.
3) Se l’art. 2, l’art. 3, l’allegato II e l’allegato III della decisione 1999/93/CE debbano essere considerati invalidi per contrasto con il principio di proporzionalità nella parte in cui impongono a tutti i produttori di osservare la procedura di attestazione di conformità n. 1 per poter marchiare CE le proprie porte dotate di maniglioni antipanico (conferendo al CEN il mandato di adottare le relative norme tecniche)».

Sulle questioni pregiudiziali

18 L’esame delle questioni prima e terza, rispettivamente relative all’interpretazione e alla validità della decisione 1999/93, presuppone che sia stata preliminarmente risolta in senso affermativo la seconda questione con cui il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se tale decisione produca effetti giuridicamente vincolanti. Si deve tuttavia verificare innanzi tutto se tale decisione possa essere fatta valere in una controversia tra singoli.
19 Su questo punto, la Carp ritiene che la decisione 1999/93 non produca attualmente nei suoi confronti effetti giuridicamente vincolanti, in quanto essa non ne è la destinataria. La Ecorad ritiene, al contrario, di aver diritto di avvalersene nella causa principale.
20 A questo proposito, e senza che sia necessario esaminare preliminarmente la validità della decisione 1999/93, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, una direttiva non può di per sé stessa creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti. Ne consegue che anche una disposizione chiara, precisa e incondizionata di una direttiva volta a conferire diritti o ad imporre obblighi ai privati non può trovare applicazione in quanto tale nell’ambito di una controversia che veda contrapposti esclusivamente dei singoli (sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 48; 14 luglio 1994, causa C 91/92, Faccini Dori, Racc. pag. I 3325, punto 20; 7 marzo 1996, causa C 192/94, El Corte Inglés, Racc. pag. I 1281, punti 16 e 17; 7 gennaio 2004, causa C 201/02, Wells, Racc. pag. I 723, punto 56, e 5 ottobre 2004, cause riunite da C 397/01 a C 403/01, Pfeiffer e a., Racc. pag. I 8835, punti 108 e 109).
21 La decisione 1999/93 è stata adottata sulla base dell’art. 13, n. 4, della direttiva 89/106 ed è rivolta agli Stati membri. Essa costituisce un atto di portata generale che precisa i tipi di procedure di attestazione di conformità rispettivamente applicabili a porte, finestre, imposte, persiane, portoni e relativi accessori e conferisce mandato al CEN/Cenelec di specificarne il contenuto nelle norme armonizzate pertinenti che saranno poi destinate ad essere trasposte dagli organismi di normalizzazione di ciascuno Stato membro. A norma dell’art. 249 CE, la decisione 1999/93 è quindi unicamente vincolante per gli Stati membri, che, ai sensi dell’art. 4, ne sono i soli destinatari. Di conseguenza, le considerazioni alla base della giurisprudenza ricordata al punto precedente riguardo alle direttive sono applicabili, mutatis mutandis, per quanto riguarda la possibilità di far valere la detta decisione contro un singolo.
22 Occorre pertanto risolvere la seconda questione del giudice del rinvio nel senso che un singolo non può far valere, nell’ambito di una controversia per responsabilità contrattuale che lo vede opposto ad un altro singolo, la violazione da parte di quest’ultimo degli artt. 2 e 3 nonché degli allegati II e III della decisione 1999/93.
23 Alla luce di questa soluzione, non è necessario risolvere la prima e la terza questione pregiudiziale.

Sulle spese

24 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Un singolo non può far valere, nell’ambito di una controversia per responsabilità contrattuale che lo vede opposto ad un altro singolo, la violazione da parte di quest’ultimo degli artt. 2 e 3 nonché degli allegati II e III della decisione della Commissione 25 gennaio 1999, 1999/93/CE, relativa alla procedura per l’attestazione di conformità dei prodotti da costruzione a norma dell’art. 20, paragrafo 2, della direttiva 89/106/CEE del Consiglio, riguardo a porte, finestre, imposte, persiane, portoni e relativi accessori.