le conclusioni dell’Avv. Generale sulla conformità o meno al diritto comunitario della normativa italiana sul contributo unificato in materia di appalti

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 7 maggio 2015 (1)

Causa C 61/14
Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

contro

Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme
Ministero della Giustizia
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Segretario Generale del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (TRGA)
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Italia)]

«Appalto pubblico – Direttiva 89/665/CEE – Normativa che prevede una tassazione elevata per l’accesso alla giustizia nell’ambito degli appalti pubblici – Tributi giudiziari cumulativi per la presentazione di nuove domande fondate su motivi aggiunti nell’ambito dell’impugnazione giurisdizionale relativa ad un’unica procedura di aggiudicazione dell’appalto – Diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali – Tassazione dissuasiva – Accesso alla giustizia – Principi di effettività e di equivalenza»

I – Introduzione
1. Si dice che il giudice del XIX secolo Sir James Matthew abbia affermato che «in Inghilterra la giustizia è aperta a tutti, come l’Hotel Ritz». La causa in esame fornisce alla Corte l’opportunità di considerare se lo stesso valga per i procedimenti giurisdizionali relativi all’aggiudicazione di appalti pubblici in Italia disciplinati dal diritto dell’Unione sugli appalti pubblici.
2. Il diritto italiano prevede che i tributi giudiziari applicabili in procedimenti giurisdizionali relativi agli appalti pubblici siano considerevolmente più elevati di quelli generalmente applicabili nell’ambito dei procedimenti amministrativi. Inoltre, tale tassazione è dovuta in modo cumulativo per ogni nuova fase procedurale che costituisca, ai sensi del diritto italiano, una nuova domanda fondata su motivi aggiunti.
3. Ciò solleva la questione se le norme italiane pertinenti siano compatibili con gli obiettivi della direttiva 89/665/CEE del Consiglio che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (2). La direttiva deve essere interpretata alla luce dei principi di effettività e di equivalenza, nonché dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (in prosieguo: la «Carta») e della sua garanzia di accesso alla giustizia.

II – Contesto normativo

A – Il diritto dell’Unione
4. Il considerando 3 della direttiva 89/665 dispone quanto segue:
«(…) l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza comunitaria rende necessario un aumento notevole delle garanzie di trasparenza e di non discriminazione[;] (…) occorre, affinché essa sia seguita da effetti concreti, che esistano mezzi di ricorso efficaci e rapidi in caso di violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscano tale diritto».
5. L’articolo 1 della direttiva 89/665, rubricato «[a]mbito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso», come modificata, dispone:
«1. La presente direttiva si applica agli appalti di cui alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, [(3)] a meno che tali appalti siano esclusi a norma degli articoli da 10 a 18 di tale direttiva.
Gli appalti di cui alla presente direttiva comprendono gli appalti pubblici, gli accordi quadro, le concessioni di lavori pubblici e i sistemi dinamici di acquisizione.
Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva 2004/18/CE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che hanno violato il diritto comunitario in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
2. Gli Stati membri garantiscono che non vi sia alcuna discriminazione tra le imprese suscettibili di far valere un pregiudizio nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto, a motivo della distinzione effettuata dalla presente direttiva tra le norme nazionali che recepiscono il diritto comunitario e le altre norme nazionali.
3. Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione».
6. L’articolo 2 della direttiva 89/665, rubricato «[r]equisiti per le procedure di ricorso», dispone:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché i provvedimenti presi in merito alle procedure di ricorso di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che consentono di:
a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti cautelari intesi a riparare la violazione denunciata o ad impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dall’amministrazione aggiudicatrice;
b) annullare o far annullare le decisioni illegittime, compresa la soppressione delle specifiche tecniche, economiche o finanziarie discriminatorie figuranti nell’invito a presentare l’offerta, nei capitolati d’oneri o in ogni altro documento connesso con la procedura di aggiudicazione dell’appalto in questione;
c) accordare un risarcimento danni ai soggetti lesi dalla violazione».

B – Il diritto nazionale
7. L’articolo 13, comma 1, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002, come più recentemente modificato dalla legge n. 228 del 24 dicembre 2012 (4), ha introdotto un nuovo regime di tassazione degli atti giudiziari, costituito da un contributo unificato. Ai sensi dell’articolo 13, comma 6-bis, nell’ambito dei processi amministrativi, l’importo del contributo unificato è connesso alla materia del processo amministrativo. Per i ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi, il contributo unificato ordinario è pari a EUR 650. Per materie particolari sono fissati importi diversi (5). Per quanto riguarda la materia degli appalti pubblici, il contributo unificato, a partire dal 1° gennaio 2013, va da EUR 2 000 a EUR 6 000 a seconda del valore dell’appalto (6). Ai sensi dell’articolo 13, comma 6-bis.1, il contributo unificato è dovuto non solo per il deposito del ricorso introduttivo del giudizio, ma anche per quello del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti che introducono domande nuove.
8. Riguardo alla determinazione del valore delle cause in materia di appalti pubblici, ai sensi dell’articolo 14, comma 3-bis, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002, esso coincide con l’importo posto a base d’asta individuato dalle amministrazioni aggiudicatrici negli atti di gara.

III – I fatti del procedimento principale, le questioni pregiudiziali e il procedimento dinanzi alla Corte

9. La ricorrente, Orizzonte Salute – Studio infermieristico Associato (in prosieguo: «Orizzonte Salute») è un’associazione che svolge professionalmente servizi infermieristici a favore di enti pubblici e privati. Essa ha impugnato dinanzi al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, mediante un ricorso introduttivo integrato da tre successivi ricorsi per motivi aggiunti, alcuni atti, emessi nel periodo dal 21 dicembre 2012 al 23 maggio 2013 dalla resistente, l’Azienda Pubblica di Servizi alla Persona «San Valentino» – Città di Levico Terme (in prosieguo: l’«APSP»).
10. Gli atti impugnati riguardavano la proroga di un appalto di servizi infermieristici a favore di un’altra associazione e la gara di appalto successivamente bandita dall’APSP, con la quale si invitavano a presentare offerte solo talune associazioni accreditate dall’IPASVI (Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia) di cui Orizzonte Salute non era membro.
11. Orizzonte Salute inizialmente ha pagato un contributo unificato di EUR 650 per il procedimento amministrativo ordinario. Tuttavia, il 5 giugno 2013 il giudice nazionale del rinvio ha chiesto a Orizzonte Salute di effettuare un pagamento supplementare per raggiungere la somma di un contributo unificato pari a EUR 2 000, poiché il suo ricorso originario ricadeva nell’ambito degli appalti pubblici.
12. Con un nuovo ricorso, il quarto ricorso per motivi aggiunti, presentato il 2 luglio 2013, Orizzonte Salute ha impugnato tale decisione. Il giudice nazionale del rinvio ha deciso, per ragioni di economia processuale, di statuire in via preliminare su tale impugnazione.
13. Il giudice nazionale del rinvio dubita della compatibilità del regime di tassazione degli atti giudiziari dello Stato membro con numerose norme e principi di diritto dell’Unione. Esso pertanto ha sottoposto la seguente questione pregiudiziale:
«Se i principi fissati dalla direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, e successive modifiche ed integrazioni, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 13, commi 1-bis, 1-quater e 6-bis, e 14, comma 3-ter, del D.P.R. 30.5.2002, n. 115 (come progressivamente novellato dagli interventi legislativi successivi) che hanno stabilito elevati importi di contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa in materia di contratti pubblici».
14. Sono state presentate osservazioni scritte da parte di Orizzonte Salute, della Camera Amministrativa Romana, dell’Associazione dei Consumatori Cittadini europei, del Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), dell’Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), dell’Ordine degli Avvocati di Roma, della Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA) (7), nonché dei governi italiano, greco, austriaco e polacco e della Commissione. Degli Stati membri che hanno depositato osservazioni scritte solo l’Italia ha partecipato all’udienza che si è tenuta l’11 febbraio 2015. Tutte le altre parti summenzionate hanno partecipato alla stessa udienza, compresa la Commissione, insieme alla Medical System SpA, che ha presentato soltanto osservazioni orali.

IV – Ricevibilità

15. Innanzitutto, rilevo che sia il giudice nazionale del rinvio che Orizzonte Salute hanno richiamato l’attenzione della Corte sugli importi riscossi ai sensi del diritto italiano con riferimento a procedimenti in materia di appalti pubblici che esulano dai fatti emergenti nella presente causa, quali, ad esempio, i contributi unificati aumentati in caso di impugnazione. Il governo austriaco ritiene che la questione pregiudiziale sia ricevibile solo nella parte in cui tratta del quarto ricorso per motivi aggiunti presentato da Orizzonte Salute in relazione alla riscossione del contributo unificato di EUR 2 000. Quanto al resto, il governo austriaco è dell’idea che la questione sia ipotetica.
16. Inoltre, rilevo che la questione sottoposta dal giudice nazionale è di natura ampia e generale. Come rilevato nelle osservazioni scritte della Commissione, il giudice del rinvio non spiega perché una risposta della Corte sia necessaria per la risoluzione della controversia.
17. Non è compito della Corte formulare pareri a carattere consultivo su questioni di natura generale o ipotetica (8). Il rinvio pregiudiziale deve rispondere all’esigenza di dirimere concretamente una controversia (9). Il procedimento in esame non ha la natura di un ricorso diretto della Commissione nei confronti dell’Italia con cui essa chieda, in abstracto, se il regime giuridico vigente di riscossione di tributi giudiziari nelle cause in materia di appalti pubblici rispetti il diritto dell’Unione ma piuttosto di un procedimento di rinvio pregiudiziale indissolubilmente connesso alle questioni giuridiche afferenti al procedimento principale.
18. Ciò posto, in questa fase il procedimento principale riguarda principalmente una questione circoscritta, vale a dire il quarto ricorso per motivi aggiunti con cui Orizzonte Salute contesta la legittimità dell’entità del tributo giudiziario riscosso per il ricorso originario. In relazione a tale questione giuridica, che il giudice nazionale del rinvio ha deciso di esaminare in via preliminare, la questione pregiudiziale non è ipotetica. Inoltre, poiché l’atto impugnato è costituito dal quinto tributo giudiziario riscosso nel procedimento principale, a mio avviso anche la tematica della tassazione cumulativa necessita di una risposta della Corte. Se la Corte dovesse riscontrare che il sistema italiano è incompatibile con il diritto dell’Unione, il giudice nazionale dovrebbe trarre le adeguate conclusioni da tale statuizione con riferimento al contributo unificato riscosso per il ricorso originario. Pertanto, all’interno di tali parametri, il rinvio pregiudiziale è ricevibile.

V – Analisi

A – Osservazione preliminare – l’approccio per la risoluzione del problema in esame
19. L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/665, come modificata, impone agli Stati membri di prevedere poteri giurisdizionali per la tutela effettiva delle imprese interessate in materia di appalti pubblici. In primo luogo, devono poter essere adottati provvedimenti cautelari che consentano la pronta riparazione di violazioni denunciate e l’impedimento di altri danni (punto a). In secondo luogo, vi è l’obbligo per gli Stati membri di prevedere poteri per l’annullamento di qualsiasi decisione illegittima connessa con la procedura di aggiudicazione dell’appalto (punto b). In terzo luogo, deve essere prevista una riparazione sotto forma di risarcimento danni ai soggetti lesi dalla violazione (punto c). Il procedimento principale appartiene, sul piano fattuale, alla seconda di tali categorie, poiché Orizzonte Salute impugna la proroga di un appalto di servizi infermieristici esistente a favore di un’altra associazione e la gara di appalto successivamente bandita, con la quale si invitavano a presentare offerte solo talune associazioni accreditate da un’organizzazione di cui Orizzonte Salute non era membro.
20. Ricordo che la direttiva 89/665 è diretta a garantire l’esistenza di mezzi di ricorso efficaci in caso di violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscano tale diritto, al fine di garantire l’applicazione effettiva delle direttive che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici (10). Agli Stati membri è imposto di adottare provvedimenti per garantire che le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile (11). Infine, le modalità procedurali di ricorso degli Stati membri destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione ai candidati ed offerenti lesi da decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici non devono mettere in pericolo l’effetto utile della direttiva 89/665 (12).
21. Gli atti giuridici dell’Unione in materia di appalti pubblici hanno lo scopo di agevolare l’accesso ai mercati del settore pubblico a condizioni di non discriminazione e di trasparenza. La direttiva 89/665 garantisce che l’attuazione giurisdizionale di tali norme di diritto dell’Unione sia disponibile ed effettiva per i privati. Il legislatore dell’Unione ha pertanto concepito una tutela giurisdizionale effettiva degli operatori economici interessati come mezzo per promuovere l’effetto utile del regime dell’Unione relativo agli appalti pubblici e, di conseguenza, gli obiettivi del mercato interno.
22. Pertanto, a mio avviso, la risposta alla questione pregiudiziale si riduce ad un esame dell’ambito di applicazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva come garantita dalla direttiva 89/665 e dall’articolo 47 della Carta. Alla luce delle osservazioni presentate nel procedimento principale, è altresì necessario considerare la pertinenza delle limitazioni poste all’autonomia procedurale degli Stati membri dai principi di effettività e di equivalenza in relazione alla questione della compatibilità della tassazione italiana degli atti giudiziari di cui trattasi con il diritto dell’Unione.
23. La giurisprudenza della Corte sulla direttiva 89/665 non fornisce una risposta chiara alla questione se la tassazione degli atti giudiziari di cui trattasi sia compatibile con le disposizioni del diritto dell’Unione sui mezzi di ricorso in materia di appalti pubblici (13). Cionondimeno, non vi è dubbio che l’applicazione della tassazione degli atti giudiziari nei procedimenti nazionali che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 89/665 comporti l’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51 della Carta (14).
24. Ciò premesso, considererò ora la tassazione degli atti giudiziari dal punto di vista del rispetto del diritto fondamentale a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta e della giurisprudenza della Corte sui principi di effettività e di equivalenza. Come ho detto in un’altra occasione, entrambi tali principi devono essere considerati nella sfera dell’articolo 47 della Carta (15). Inizierò con il principio di equivalenza prima di passare agli elementi pertinenti della giurisprudenza della Corte sull’«effettività».

B – Il principio di equivalenza
25. Il rispetto del principio di equivalenza presuppone che la norma nazionale controversa si applichi indifferentemente ai ricorsi fondati sulla violazione del diritto dell’Unione e a quelli fondati sull’inosservanza del diritto interno con analoghi petitum e causa petendi (16).
26. Vi è un ristretto ambito di applicazione per l’operatività di tale principio in materia di appalti pubblici perché non vi sono situazioni di diritto nazionale e dell’Unione effettivamente paragonabili. La direttiva 2004/18 si applica a tutti gli appalti pubblici quando viene raggiunta la soglia, con l’eccezione degli appalti esenti. Pertanto, l’applicabilità delle norme nazionali è riservata agli appalti al di sotto della soglia e alle situazioni esenti dall’ambito di applicazione della direttiva. A mio avviso, ciò riflette una valutazione del legislatore dell’Unione nel senso che tali situazioni non sono paragonabili a quelle che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18.
27. In ogni caso, i contributi unificati di cui trattasi appaiono applicabili al contenzioso in materia di appalti pubblici, tanto a quello che rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18 quanto a quello che esula da tale ambito di applicazione. Non sembrerebbe pertanto esservi alcuna discriminazione tra situazioni di diritto dell’Unione e situazioni di diritto nazionale (17).
28. Inoltre, poiché il diritto degli appalti pubblici presenta una complessa commistione di rapporti giuridici tra l’amministrazione aggiudicatrice e vari attori pubblici e privati, non concordo sul fatto che procedimenti giurisdizionali che comportano l’impugnazione di decisioni adottate nel corso dell’aggiudicazione di un appalto pubblico possano essere visti come analoghi a procedimenti ordinari di diritto pubblico dinanzi a giudici amministrativi, come sostenuto da Orizzonte Salute e numerosi altri soggetti (18).
29. Nelle sue osservazioni scritte la Commissione afferma che vi può essere un problema di equivalenza con riferimento al punto del tariffario applicabile ai sensi del diritto italiano ove il tributo giudiziario aumenta da EUR 2 000 a EUR 4 000. Ciò si verifica quando il valore dell’appalto è superiore a EUR 200 000. Secondo la Commissione, tale soglia corrisponderebbe «in buona sostanza» alla soglia stabilita dall’articolo 7 della direttiva 2004/18 che, salvo un controllo da parte del giudice nazionale del rinvio, comporterebbe che procedimenti volti a far valere in giudizio violazioni di tale direttiva o della normativa nazionale di trasposizione della stessa sarebbero soggetti a modalità procedurali diverse e più svantaggiose rispetto ai procedimenti puramente nazionali.
30. Non concordo con tale affermazione. È vero che la soglia di EUR 200 000 stabilita dall’articolo 2 del regolamento n. 1251/2011 coincideva con la soglia nazionale che dava luogo a una tassazione degli atti giudiziari più elevata. Tuttavia, l’applicabilità del tributo giudiziario pari a EUR 4 000 o più elevato non è circoscritta alle cause che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18 ma ci saranno evidentemente molte situazioni rientranti nel diritto nazionale (appalti esenti) in cui si applicherà tale tributo giudiziario più elevato. Più in generale, la soluzione adottata dal legislatore italiano di aumentare in due punti il tariffario applicabile nella determinazione della tassazione degli atti giudiziari di cui trattasi è una misura ragionevole per alleviare l’effetto regressivo della tariffa.
31. Inoltre, a mio avviso il diritto dell’Unione non osterebbe, nell’ambito del principio di equivalenza, a che il diritto italiano preveda una diversa tassazione degli atti giudiziari o diverse basi di calcolo per la tassazione degli atti giudiziari nelle diverse forme di procedimenti giurisdizionali. Il principio di equivalenza presuppone parità trattamento tra ricorsi analoghi basati sul diritto nazionale, da una parte, e sul diritto dell’Unione, dall’altra, non l’equivalenza tra diverse forme di procedimenti ai sensi del diritto nazionale (19).
32. Per tali ragioni, non possono essere sollevate obiezioni contro le norme nazionali di cui trattasi dal punto di vista della loro compatibilità con il principio di equivalenza.

C – Le tariffe di cui trattasi alla luce del principio di effettività e del diritto di accesso alla giustizia
1. Identificazione del criterio rilevante
33. Innanzitutto rilevo che le norme giuridiche applicabili al diritto fondamentale a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta, o al diritto al «sindacato giurisdizionale», che traggono origine dagli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) (20), sono diverse da quelle che emergono quando la questione da determinare è se una sanzione o una norma procedurale di uno Stato membro sia incompatibile con il principio di effettività, nel senso che la norma di cui trattasi rende in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione. Queste ultime non sono state create nell’ambito dei diritti fondamentali conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione ma piuttosto sono venute in essere in funzione delle limitazioni poste dal diritto dell’Unione all’autonomia procedurale degli Stati membri.
34. Tuttavia, nella causa in esame tali due approcci convergono ampiamente perché lo scopo della direttiva 89/665 è garantire l’accesso alla giustizia alle imprese qualora le norme di diritto dell’Unione sostanziale o procedurale in materia di appalti pubblici siano violate. In altri termini, l’effetto utile di tale atto legislativo coincide in larga misura con la stretta osservanza dei requisiti che emergono dall’articolo 47 della Carta in tale ambito.
35. Il principio di effettività, nel senso del divieto, sancito a carico degli Stati membri nella sentenza San Giorgio, di istituire norme procedurali che rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (21), non comporta alcun test di proporzionalità. Tuttavia, nel determinare se la norma procedurale dello Stato membro o il mezzo di ricorso in questione soddisfi i suoi parametri, la disposizione «dev’essere esaminat[a] tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali. Sotto tale profilo si devono considerare, se necessario, i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento» (22).
36. Il diritto al «sindacato giurisdizionale» e all’accesso alla giustizia ai sensi dell’articolo 47 della Carta non sono valutati in tale maniera. Essi sono soggetti al tradizionale criterio della limitazione che comporta l’analisi della circostanza se le misure che lo circoscrivono siano previste dalla legge e se le stesse soddisfino i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, vale a dire il perseguimento di uno scopo legittimo, la necessità, l’idoneità allo scopo e la caratteristica di essere circoscritte a quanto imposto per perseguire lo scopo legittimo (23). Ciò si riflette attualmente nell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
37. È pacifico che, a seconda di tutte le circostanze, la tassazione degli atti giudiziari può comportare una limitazione all’accesso alla giustizia, come tutelato dall’articolo 47 della Carta. Pertanto, come per le restrizioni alla disponibilità del gratuito patrocinio per garantire l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (24), la tematica in esame è meglio valutata con riferimento al criterio, descritto supra, relativo al diritto al «sindacato giurisdizionale» piuttosto che a quello applicabile ai mezzi di ricorso e alle norme procedurali per determinare se essi oltrepassino i limiti dell’autonomia procedurale dello Stato membro. Applicherò quindi tale criterio alla situazione di cui al procedimento principale.
2. Applicazione alla controversia in esame
a) Sull’importo del contributo unificato nei procedimenti amministrativi in materia di appalti pubblici
38. La questione da analizzare è se la tassazione degli atti giudiziari di cui trattasi costituisca un impedimento al diritto di accesso alla giustizia (25). Come rilevato nelle osservazioni scritte della Commissione, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha considerato la questione nella sua giurisprudenza, ad esempio nella sentenza Stankov c. Bulgaria (26). In tale sentenza si è statuito che l’obbligo di pagare tributi in relazione a giudizi civili non può di per sé essere considerato come restrizione al diritto all’accesso alla giustizia incompatibile in quanto tale con l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU (27). Tuttavia, l’importo del tributo valutato alla luce delle particolari circostanze di una data causa è un fattore rilevante nel determinare se una persona abbia goduto o meno del proprio diritto di accesso alla giustizia (28).
39. Tratterò in primo luogo la questione sollevata dal giudice nazionale del rinvio relativa al fatto che il contributo unificato è basato sul valore della controversia in termini di valore teorico dell’appalto da aggiudicare e non sull’effettivo beneficio che un’impresa che partecipa all’aggiudicazione ha il diritto di aspettarsi. Secondo il giudice nazionale del rinvio, tale utile corrisponderebbe al 10 per cento del valore dell’appalto e sarebbe conforme alle norme applicabili alla tassazione degli atti giudiziari nei procedimenti civili italiani.
40. Questo argomento mi pare privo di pregio. È matematicamente irrilevante che un contributo unificato sia calcolato utilizzando il 10% del margine di utile del valore dell’appalto come punto di partenza e non il valore dell’appalto in quanto tale, se il risultato è lo stesso. Dall’altra parte, un sistema in cui l’utile atteso fosse valutato singolarmente per ogni procedura di aggiudicazione di un appalto e/o per ogni impresa che vi partecipi, con la conseguenza di tributi giudiziari variabili, sarebbe scomodo e imprevedibile.
41. In secondo luogo, anche se l’importo del contributo unificato sembra relativamente elevato, a tale conclusione fa da contrappeso il mero fatto che gli appalti pubblici non rientrano nella politica sociale. Ci si può aspettare che le imprese che partecipano all’aggiudicazione di un appalto che rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18 abbiano sufficienti mezzi economici e finanziari per eseguire un appalto di valore pari ad EUR 200 000 o superiore. Da questo punto di vista, un tributo giudiziario di EUR 2 000, 4 000 o 6 000, a seconda dei casi, non può costituire un impedimento all’accesso alla giustizia, anche prendendo in considerazione gli onorari di avvocato necessari. Né si può ritenere che sia una restrizione indebita alla concorrenza a svantaggio delle piccole imprese.
42. In terzo luogo, a mio avviso il fatto che il procedimento possa iniziare anche se il tributo giudiziario non è stato pagato (29), fattore che la Commissione ha ritenuto rilevante nelle sue osservazioni scritte, non è pertinente. Infatti la normativa italiana è manifestamente fondata sulla presunzione che il ricorrente paghi i tributi giudiziari quando sono dovuti. A mio avviso è irrilevante anche il fatto che la tassazione degli atti giudiziari sia rimborsata qualora siano accolte le conclusioni del ricorrente. Affinché l’accesso alla giustizia sia rispettato, vi deve essere una possibilità di impugnare le decisioni adottate nelle procedure di aggiudicazione degli appalti, anche se non è assolutamente certo che il ricorso venga accolto. Pertanto, un eccessivo tributo giudiziario può comportare un ostacolo al diritto di accesso alla giustizia come stabilito dall’articolo 47 della Carta, anche qualora possa essere recuperato in seguito.
43. Per tali ragioni ritengo che l’importo del contributo unificato pari a EUR 2 000 posto a carico di Orizzonte Salute per il ricorso originario non desti preoccupazioni (30). È vero che la tassazione degli atti giudiziari di cui trattasi è elevata rispetto a quella riscossa in Italia in altri tipi di contenzioso amministrativo o nei procedimenti civili. Tuttavia, il contributo unificato (ossia senza alcuna maggiorazione) in relazione al valore dell’appalto nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18 e, di conseguenza, della direttiva 89/665, non eccede mai il due per cento. Ciò difficilmente costituisce un ostacolo all’accesso alla giustizia.
44. Pertanto, a mio avviso, l’elemento determinante è nel caso di specie il cumulo di tributi giudiziari nell’ambito dei procedimenti relativi alla stessa procedura di aggiudicazione di un appalto, non il loro importo in quanto tale.
b) Sui tributi giudiziari cumulativi
45. Avendo concluso che l’importo del contributo unificato applicabile nei procedimenti amministrativi italiani in materia di aggiudicazione di appalti che rientrano nell’ambito di applicazione delle direttive 2004/18 e 89/665 non costituisce, di per sé, una restrizione al diritto di accesso alla giustizia, rimane ora da stabilire se vi sono altre ragioni per dubitare del fatto che detto contributo rispetti l’articolo 47 della Carta, in particolare alla luce della natura cumulativa della tassazione imposta. Se ve ne sono, sarà necessario stabilire se la restrizione riscontrata sia prescritta dalla legge e se sia proporzionata rispetto allo scopo legittimo perseguito (31).
46. Qui rilevo in primo luogo che la tassazione degli atti giudiziari, compresa quella cumulativa, è chiaramente prescritta dalla legge. Quando alla legittimità dello scopo perseguito, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha statuito che «gli scopi perseguiti dalle norme generali sulle spese possono essere ammessi come compatibili con la generale amministrazione della giustizia, ad esempio per finanziare il funzionamento del sistema giudiziario e per agire come deterrente contro le azioni temerarie» (32).
47. Nell’ambito del sistema della giustizia amministrativa italiana, i procedimenti in materia di appalti pubblici sembrano godere di uno speciale trattamento, nel senso che vengono trattati più velocemente rispetto ad altre azioni e l’incremento della tassazione degli atti giudiziari contribuisce al finanziamento di tali organi giurisdizionali, consentendo loro di operare con rapidità. Ciò risulta in conformità tanto con le prescrizioni di cui alla direttiva 89/665 quanto con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
48. Tuttavia, all’udienza Orizzonte Salute ha sottolineato che ai sensi del diritto italiano un’impresa esclusa da una procedura di aggiudicazione dell’appalto all’inizio del procedimento deve impugnare tanto la decisione relativa alla selezione dei partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto quanto la stessa aggiudicazione dell’appalto. Inoltre, nelle procedure italiane di aggiudicazione di appalti vi sono spesso altre decisioni dell’amministrazione aggiudicatrice relative, ad esempio, all’accesso ai documenti dell’appalto, che necessitano di impugnazione separata nel corso del procedimento dinanzi ai giudici amministrativi italiani. Ai sensi del diritto italiano, tutto ciò comporta ricorsi per motivi aggiunti che implicano l’imposizione di tributi giudiziari supplementari della stessa entità di quelli imposti per il ricorso originario.
49. Orizzonte Salute afferma di aver pagato EUR 2 000 per il ricorso originario e tre volte la somma di EUR 2 000 per i ricorsi supplementari, oltre a EUR 2 000 dovuti per il quarto ricorso supplementare oggetto del presente rinvio pregiudiziale. Nessuna di tali cifre è stata contestata dal governo italiano o dai resistenti.
50. Il sistema italiano di cui trattasi può vanificare il ricorso ad un’azione giurisdizionale dal punto di vista economico, anche se persegue effettivamente lo scopo legittimo di coprire i costi dell’amministrazione della giustizia e di scoraggiare le azioni temerarie. Ad esempio, un contributo unificato cumulativo di EUR 20 000 (33), se combinato con gli onorari di avvocato, può rendere economicamente insostenibile l’impugnazione di appalti di valore vicino a quello della soglia di applicabilità delle direttive di cui trattasi (34). In tal senso la tassazione di cui trattasi potrebbe dissuadere le imprese che altrimenti potrebbero presentare un’impugnazione in materia di appalti pubblici.
51. A mio avviso ciò si porrebbe in conflitto con il diritto fondamentale al «sindacato giurisdizionale» garantito dall’articolo 47 della Carta. Come ha statuito la Corte europea dei diritti dell’uomo, le norme procedurali devono essere tese allo scopo della certezza del diritto e della corretta amministrazione della giustizia. Non devono «creare una specie di ostacolo che impedisca alla parte contendente di ottenere una decisione della sua causa nel merito da parte del giudice competente» (35).
52. A mio avviso l’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665, come modificata, fa riferimento alla «procedura di aggiudicazione dell’appalto» come unità di base della tutela giurisdizionale. Invero, un’impresa che chiede di partecipare ad una procedura di aggiudicazione di un appalto intende ottenere essa stessa l’appalto. Sotto tale punto di vista è irrilevante che non vi sia riuscita all’inizio della procedura di aggiudicazione, vale a dire nella selezione dei partecipanti, o alla fine, in altri termini quando l’appalto è stato attribuito ad un altro partecipante, o in una fase intermedia.
53. Rientra nell’ambito dell’autonomia giurisdizionale dello Stato membro stabilire come il diritto nazionale sul procedimento amministrativo debba inquadrare le impugnazioni contro una singola procedura di aggiudicazione di un appalto. Ad esempio, spetta allo Stato membro decidere se le impugnazioni relative alle ultime fasi della procedura di aggiudicazione dell’appalto debbano essere concepite come sviluppo del ricorso originario che aveva impugnato la decisione sulla selezione dei partecipanti, o se debbano essere considerate come nuovi ricorsi per motivi aggiunti. Tuttavia, le norme procedurali devono essere dirette a garantire la certezza del diritto e la corretta amministrazione della giustizia.
54. Pertanto, potrebbe essere incompatibile con l’articolo 47 della Carta la riscossione di più contributi giudiziari cumulativi nei procedimenti giurisdizionali, perlomeno qualora tale tassazione cumulativa abbia un effetto dissuasivo e sia sproporzionata se confrontata con la tassazione originaria, poiché l’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665, come modificata, individua un unico petitum e un’unica causa petendi, vale a dire sanare qualunque irregolarità della procedura di aggiudicazione dell’appalto a svantaggio dell’impresa.
55. Spetta al giudice nazionale del rinvio condurre il test descritto nel precedente paragrafo 36, alla luce tanto della giurisprudenza della Corte rilevante (compresa la sentenza nella presente causa) (36) al fine di stabilire se la restrizione al diritto al «sindacato giurisdizionale» previsto dall’articolo 47 della Carta provocata dalla tassazione cumulativa degli atti giudiziari sia giustificata alla luce del criterio di proporzionalità stabilito dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (37).

VI – Conclusione

56. Per tali ragioni propongo che alla questione pregiudiziale del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento si risponda come segue:
«La direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata, interpretata alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dei principi di equivalenza e di effettività, non osta ad una normativa nazionale che stabilisce un tariffario di contributi unificati applicabile solo ai procedimenti amministrativi in materia di contratti pubblici, purché l’importo del tributo giudiziario non costituisca un ostacolo all’accesso alla giustizia né renda l’esercizio del diritto al sindacato giurisdizionale in materia di appalti pubblici eccessivamente difficile. Non è compatibile con la direttiva 89/665, interpretata alla luce dell’articolo 47 della Carta, la riscossione di più tributi giudiziari cumulativi in procedimenti giurisdizionali in cui un’impresa impugna la legittimità di un’unica procedura di aggiudicazione di un appalto ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 89/665, a meno che ciò possa essere giustificato ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, il che deve essere valutato dal giudice nazionale del rinvio».

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1 Lingua originale: l’inglese.
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2 GU L 395, pag. 3, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE del Consiglio per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici (GU L 335, pag. 31)
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3 GU L 134, pag. 114, come modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011 della Commissione, del 30 novembre 2011, che modifica le direttive 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE del Parlamento europeo e del Consiglio riguardo alle soglie di applicazione in materia di procedure di aggiudicazione degli appalti (GU L 319, pag. 43).
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4 GURI n. 302, 29.12.2012, Suppl. Ordinario n. 212.
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5 Ad esempio, quelli agevolati di EUR 300 per i ricorsi in materia di diritto di soggiorno o di cittadinanza, e di EUR 325 per quelli in materia di pubblico impiego
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6 Il contributo unificato è pari a EUR 2 000 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore a EUR 200 000; è pari a EUR 4 000 quando esso è compreso tra 200 000 e 1 000 000; ed è pari a EUR 6 000, quando esso è superiore a EUR 1 000 000.
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7 Osservo che il Presidente della Corte ha ammesso le osservazioni scritte di tutte queste organizzazioni prima della fase orale del procedimento. Ciò posto, nonostante le osservazioni presentate dal governo italiano, non intendo analizzare la questione se tali osservazioni siano ammissibili.
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8 Sentenza Kamberaj (C 571/10, EU:C:2012:233, punto 41).
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9 Sentenze Pohotovosť (C 470/12, EU:C:2014:101, punto 29) e García Blanco (C 225/02, EU:C:2005:34, punto 28).
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10 Sentenza Universale-Bau e a. (C 470/99, EU:C:2002:746, punto 71).
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11 V. il terzo sottoparagrafo dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 89/665, come modificata.
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12 Sentenza Universale-Bau e a. (C 470/99, EU:C:2002:746, punto 72).
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13 Per contro v. sentenza Edwards (C 260/11, EU:C:2013:221), che riguardava una situazione in cui atti dell’Unione in materia di diritto dell’ambiente impongono nello specifico che i procedimenti giurisdizionali non siano «eccessivamente onerosi».
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14 Sentenza DEB (C-279/09, EU:C:2010:811).
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15 V. le mie conclusioni nella causa Liivimaa Lihaveis (C 562/12, EU:C:2014:155) e le conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Agrokonsulting (C 93/12, EU:C:2013:172). Per un esempio recente in cui la Corte ha considerato i principi di effettività e di equivalenza nell’ambito dei mezzi di ricorso volti ad assicurare l’attuazione delle norme dell’Unione in materia di appalti pubblici, v. sentenza eVigilo (C 538/13, EU:C:2015:166).
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16 Sentenza Surgicare – Unidades de Saúde (C 662/13, EU:C:2015:89, punto 30).
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17 V. sentenza Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C 56/13, EU:C:2014:352, punto 64).
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18 Per esempi recenti di controversie in cui le azioni fondate sul diritto dell’Unione e quelle fondate sul diritto nazionale dello Stato membro in questione non sono state considerate «analoghe», v. sentenze Agrokonsulting (C 93/12, EU:C:2013:432, in particolare punti da 40 a 42) nonché Baczó e Vizsnyiczai (C 567/13, EU:C:2015:88, in particolare punto 47).
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19 V. per analogia le mie conclusioni nella causa Târșia (C 69/14, EU:C:2015:269, paragrafi 50 e 51).
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20 V. sentenza Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punto 18). V. anche i commenti all’articolo 47.
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21 Sentenza San Giorgio (199/82, EU:C:1983:318).
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22 Sentenza van Schijndel e van Veen (C 430/93, EU:C:1995:441), punto 19.
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23 Sentenza DEB (C 279/09, EU:C:2010:811). Ricordo che nella sentenza DEB (C 279/09, EU:C:2010:811) il giudice nazionale del rinvio aveva formulato la questione pregiudiziale in termini di principio di effettività ma la Corte ha risposto sulla base dell’articolo 47 della Carta. Ricordo altresì che nelle mie conclusioni nella causa Dona Chemie e a. (C 536/11, EU:C:2013:67), al paragrafo 47, ho osservato che «occorre tenere in debito conto l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, e i limiti in cui esso fornisce una garanzia supplementare al principio di effettività. Ai sensi del citato articolo, gli Stati membri sono tenuti a mettere a disposizione i rimedi giurisdizionali “necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”. In altri termini, alla luce di tale disposizione del Trattato, i requisiti di tutela giurisdizionale effettiva per i diritti derivanti dal diritto dell’Unione sembrano andare oltre la formula classica che menziona l’impossibilità pratica o l’eccessiva difficoltà. A mio giudizio, ciò significa che i mezzi di ricorso nazionali devono essere accessibili, rapidi e avere costi contenuti».
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24 Sentenza DEB (C-279/09, EU:C:2010:811).
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25 Rilevo che se stessi considerando tale problema con riferimento alle restrizioni all’autonomia procedurale degli Stati membri, esaminerei se la tassazione degli atti giudiziari di cui trattasi abbia reso l’attuazione della relativa normativa dell’Unione in pratica impossibile o eccessivamente difficile.
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26 N. 68490/01, 12 luglio 2007.
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27 Ibid., punto 52.
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28 Ibid. e giurisprudenza ivi citata.
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29 V., tuttavia, punto 53 della sentenza Stankov c. Bulgaria.
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30 Al punto 58 della sentenza Stankov c. Bulgaria, ibid., la Corte europea dei diritti dell’uomo, nel concludere che le spese di giudizio in oggetto violavano il diritto di accesso alla giustizia, ha rilevato che «il sistema della tassazione degli atti giudiziari applicato dai giudici bulgari aveva l’effetto di privare il ricorrente della quasi totalità del risarcimento che lo Stato era stato condannato a pagare per la sua detenzione ingiustificata prima del processo».
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31 Se il giudice dello Stato membro ritenesse che una norma nazionale violi il principio di effettività, esso sarebbe tenuto a considerare se la norma di cui trattasi renda in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione del diritto dell’Unione, così come ad applicare il criterio di cui alla sentenza van Schijndel, cit. supra al paragrafo 35.
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32 Sentenza Stankov c. Bulgaria, n. 68490/01, 12 luglio 2007, punto 57.
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33 Un tributo giudiziario cumulativo di EUR 20 000 sarebbe applicabile se il valore dell’appalto impugnato con il ricorso originario di Orizzonte Salute fosse, ad esempio, di EUR 250 000 e la parte contendente interessata avesse presentato lo stesso numero di ricorsi di Orizzonte Salute. In tali circostanze, sarebbero addebitati cinque tributi giudiziari di EUR 4 000, anche se il contributo unificato per gli appalti di valore compreso tra EUR 200 000 e EUR 1 000 000 è pari a EUR 4 000.
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34 V. estratto dalla sentenza Stankov c. Bulgaria, n. 68490/01, 12 luglio 2007, riportata supra alla nota 30, in relazione ad un impugnazione economicamente inattuabile.
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35 Sentenza Omerović c. Croazia (n. 2), n. 22980/09, 5 dicembre 2013, punto 39.
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36 V., in particolare, sentenze DEB (C 279/09, EU:C:2010:811) e Alassini e a. (da C 317/08 a C 320/08, EU:C:2010:146).
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37 Rilevo, tuttavia, che la Corte ha statuito che «[p]er valutare la proporzionalità il giudice nazionale può tener presente (…) l’entità delle spese giudiziali che devono essere anticipate e la natura dell’ostacolo all’accesso alla giustizia che esse potrebbero costituire, se sormontabile o insormontabile». V. sentenza DEB (C 279/09, EU:C:2010:811, punto 61).

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Conclusioni dell’Avv. Generale – 7/5/2015 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. M. Perrelli, Est. U. De Carlo
Laterizi Gambettola S.r.l. (Avv.ti G. Pittalis e S. Spinelli) contro Il. Comune di Gambettola (Avv. G.D. Rossi) e nei confronti di Immobiliare via Trebbi Srl, (Avv. S. Campana)

sulla necessità di corredare della “valutazione previsionale di clima acustico” il progetto di un insediamento residenziale ubicato in prossimità di una strada anche in assenza del piano di zonizzazione acustica

Autorizzazione e concessione – Permesso a costruire – Nuovo insediamento residenziale adiacente una strada – Legge 447/1995 art. 8 – Inquinamento acustico – Valutazione previsionale di clima acustico – Necessità – Approvazione del piano di zonizzazione acustica – Irrilevanza

La legge 447/1995, all’art. 8 stabilisce in modo inequivocabile la necessità della previsione di clima acustico quando un nuovo insediamento residenziale è vicino ad una strada (autostrada, strada extraurbana principale, secondaria, strada urbana di scorrimento, di quartiere o strada locale, secondo la classificazione del D.lgs. 285/1992), e gli artt. 2, 4, 10 L.R. Emilia Romagna n. 15/2001 riproducono sul punto la normativa statale. Ne deriva la illegittimità del permesso a costruire degli edifici residenziali, adiacenti ad una strada tra quelle sopra indicate, poiché il Comune avrebbe dovuto pretendere la “previsione di clima acustico” perché l’imperatività delle disposizioni dianzi richiamate non è subordinata alla previa approvazione del Piano di zonizzazione acustica, non essendovi nessun indicazione in tal senso nelle norme.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1307 del 2007, proposto da:
Laterizi Gambettola S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gualtiero Pittalis e Stefano Spinelli, con domicilio eletto presso il primo in Bologna, Via S.Vitale 55;

contro

Comune di Gambettola, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Domenico Rossi, con domicilio eletto presso l’avv. Carla Rossi in Bologna, Strada Maggiore 31;

nei confronti di
Immobiliare via Trebbi Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Silvio Campana, con domicilio eletto presso la Segreteria Tar in Bologna, Strada Maggiore 53;

per l’annullamento
– del permesso di costruire n. 48/06 rilasciato dal Comune di Gambettola il 16.6.2007 all’ Immobiliare Via Trebbi s.r.l. ;
– della nota del Comune di Gambettola prot. n. 13842 del 9.10.2007 che dichiara legittimo detto permesso di costruire.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gambettola e dell’Immobiliare via Trebbi Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2015 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori Stefano Spinelli e Giada Rossi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è proprietaria di una vasta area nel Comune di Gambettola ove insiste il suo stabilimento per la fabbricazione di laterizi attingendo la materia prima da una circostante area sulla quale ha una concessione mineraria per lo scavo dell’argilla.
In un’area attigua il Comune ha rilasciato un permesso di costruire, previa demolizione dei fabbricati esistenti, per realizzare un edificio a fini residenziali senza, però, provvedere alla “previsione di clima acustico” richiesta in casi come questi dalla normativa perché, secondo il Comune, tale valutazione non è richiesta quando manca il Piano di classificazione acustica.
La società ha impugnato il permesso di costruire contestando la violazione dell’art. 8 L. 447/1995 e degli artt. 2, 4, 10 L.R. 15/2001 oltre a quella della deliberazione regionale 673/2004.
La norma statale stabilisce in modo inequivocabile la necessità della previsione di clima acustico quando un nuovo insediamento è vicino ad una strada; la normativa regionale riproduce sul punto quella statale, mentre la deliberazione regionale richiede in modo espresso la previsione in esame quando si fa istanza per un permesso di costruire.
Nonostante il parere del Comune, l’approvazione del Piano di classificazione acustica non è necessario presupposto perché la previsione di clima acustico sia obbligatoria.
Parte ricorrente presentava, poi, un ricorso per motivi aggiunti in relazione al medesimo atto contestando un eccesso di potere per disparità di trattamento, poiché in occasione del permesso di costruire rilasciato in relazione ad un Progetto esecutivo per la realizzazione del Magazzino comunale e Laboratorio per carri di carnevale, era stata approvata una Delibera di Valutazione Previsionale acustica.
Il Comune di Gambettola si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per tardività nell’impugnazione dell’atto, l’inammissibilità parziale dell’impugnazione della nota del 9.10.2007 perché non sarebbe un provvedimento, oltre all’inammissibilità dei motivi aggiunti perché l’atto che sarebbe la prova della disparità di trattamento non è comparabile con quello impugnato.
Anche la società controinteressata si costituiva in giudizio ed eccepiva preliminarmente la tardività del ricorso e la carenza di interesse che lo renderebbero inammissibile: comunque concludeva per il rigetto del ricorso.
All’udienza del 9.4.2015 il ricorso veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

E’ necessario esaminare prioritariamente le eccezioni formulate dalle controparti della società ricorrente.
L’eccezione di tardività non è fondata perché la Laterizi Gambettola S.r.l. non poteva conoscere la mancanza della previsione di clima acustico se non dopo aver esercitato l’accesso agli atti relativi al permesso di costruire impugnato.
Il Comune ha consegnato gli atti in data 3.9.2007 ed il ricorso è stato notificato il 9.11.2007 e quindi, tenuto conto del fatto che i termini per impugnare erano sospesi fino al 15.9, il ricorso è tempestivo.
Non è fondata neanche l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dalla controinteressata perché nell’ultima parte del ricorso la società ricorrente ha spiegato la ragione per cui ha interesse ad impugnare.
La vicinanza di un sito industriale con un immobile ad uso abitativo è foriera di possibili contenziosi e di lagnanze, in tema di inquinamento acustico, promossi dai residenti avverso il rumore prodotto dallo stabilimento in cui si fabbricano dei laterizi; e ciò è tanto più vero per il fatto che manca il Piano di classificazione acustica.
E’, invece, fondata l’eccezione formulata dal Comune riguardo l’impugnazione della nota del 9.10.2007 perché essa non ha valore provvedimentale e quindi per questo aspetto il ricorso è inammissibile.
Quanto all’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, essa esprime le ragioni per cui le censure in essi contenuta non è fondata, ma è una questione di merito e non di rito.
Nel merito il ricorso è fondato.
L’art. 8, commi 2 e 3, L. 447/1995 così dispone: “ 2. Nell’ambito delle procedure di cui al comma 1, ovvero su richiesta dei comuni, i competenti soggetti titolari dei progetti o delle opere predispongono una documentazione di impatto acustico relativa alla realizzazione, alla modifica o al potenziamento delle seguenti opere:….
b) strade di tipo A (autostrade), B (strade extraurbane principali), C (strade extraurbane secondarie), D (strade urbane di scorrimento), E (strade urbane di quartiere) e F (strade locali), secondo la classificazione di cui al D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 , e successive modificazioni;….
3. È fatto obbligo di produrre una valutazione previsionale del clima acustico delle aree interessate alla realizzazione delle seguenti tipologie di insediamenti:….
e) nuovi insediamenti residenziali prossimi alle opere di cui al comma2 “.
L’art. 10, commi 1 e 2, L.R. 15/2001 recita: “ 1. La Giunta regionale, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, sentita la competente Commissione consiliare, fissa i criteri per la predisposizione della documentazione di impatto acustico a corredo dei progetti per la realizzazione, la modifica od il potenziamento delle opere indicate al comma 2 dell’ art. 8 della legge n. 447 del 1995.
2. Nello stesso termine di cui al comma 1 la Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare, fissa i criteri per la redazione della valutazione previsionale di clima acustico delle aree interessate dagli insediamenti indicati al comma 3 dell’ art. 8 della legge n. 447 del 1995. ”;
I criteri indicati in tale norma sono stati approvati con Delibera regionale 673/2004 il cui art. 1, comma 4, afferma: “La valutazione di clima acustico, ai sensi dell’art.10, comma 2 della L.R. n.15/2001, deve essere prodotta per le aree interessate dai seguenti insediamenti:
– scuole e asili nido;
– ospedali;
– case di cura e di riposo;
– parchi pubblici urbani ed extraurbani;
– nuovi insediamenti residenziali prossimi alle opere di cui al precedente comma 1.”.
Il comma 1 richiama strade di tipo A (autostrade); B (strade extraurbane principali); C (strade extraurbane secondarie); D (strade urbane di scorrimento); E (strade urbane di quartiere) e F (strade locali), secondo la classificazione di cui al Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n.285, e successive modificazioni.
Così ricostruito il quadro normativo, emerge chiaramente che il Comune avrebbe dovuto pretendere la previsione di clima acustico per rilasciare il permesso di costruire perché l’imperatività delle disposizioni illustrate non è subordinata all’approvazione del Piano di zonizzazione acustica, non essendovi nessun indicazione in tal senso nelle norme.
Tale conclusione deriva dal combinato disposto del’art. 8, comma 3, che si riferisce ai nuovi insediamenti residenziali laddove siano vicini alle infrastrutture di cui al secondo comma, tra le quali vi è anche la strada pubblica che corre vicino all’insediamento costruito dalla controinteressata; e viene confermata anche dalla legislazione regionale che ha dato mandato alla Giunta di approvare i criteri sopra riportati.
Il permesso di costruire è, pertanto, illegittimo.
Non è quindi necessario esaminare i motivi aggiunti che peraltro sono infondati perché il termine di paragone è incongruo in quanto per uno stabilimento produttivo la necessità della valutazione acustica e necessaria a prescindere dalla vicinanza di strade.
Non sfuggono le conseguenze di una pronuncia che arriva a distanza di oltre sette anni dalla presentazione del ricorso, quando il complesso residenziale è stato interamente realizzato, ma questo non è un motivo adeguato per cercare di adottare decisioni di equità camuffate da decisioni di diritto.
Peraltro il Comune, quando riesaminerà la condizione edilizia del complesso residenziale, dispone di strumenti urbanistici per evitare conseguenze paradossali; non va dimenticato che la ragione dell’impugnazione da parte della ricorrente va ricercata nella necessità di scongiurare una costruzione finitima che avrebbe potuto crearle problemi con eventuali esposti in materia di inquinamento acustico.
Attualmente è stato approvato il Piano di zonizzazione ed il rischio di esposti si è attenuato ma l’illegittimità riscontrata permane.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Gambettola e l’Immobiliare via Trebbi Srl alla rifusione delle spese del presente giudizio che liquida in € 1.500,00 oltre C.P.A. ed I.V.A. per ciascuna delle parti soccombenti; il C.U. è da rimborsare da parte del Comune.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Alberto Pasi, Consigliere
Ugo De Carlo, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/05/2015

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 7/5/2015 n.442 proviene da Giustamm.

Pres. M. Perrelli, Est. I. Caso
R. Zagni e G. Zagni (Avv. ti A. Della Fontana e M. P. Marani) contro il Comune di Formigine (Avv.ti C. Marzullo e C. Orienti)

l’acquisizione al patrimonio comunale a seguito della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione non opera ove il comproprietario dell’immobile non sia anche corresponsabile del compimento dell’abuso residuando comunque in capo alla p.a. la funzione ripristinatoria dell’interesse pubblico violato

Edilizia e urbanistica – Abusi edilizi – -Acquisizione gratuita per inottemperanza ordine di demolizione – Art. 13, comma 3, L.R. Emilia Romagna n. 23 del 2004 – Corresponsabilità al compimento abuso – Necessità – Fattispecie

L’art. 13, comma 3, della L.R. Emilia Romagna n. 23 del 2004 prevede che l’acquisizione gratuita al patrimonio dell’Ente in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione “non opera … nel caso in cui il proprietario dell’immobile non sia corresponsabile del compimento dell’abuso”. Nella specie è illegittimo l’operato del Comune il quale dopo aver avere concluso per l’estraneità della attuale ricorrente al compimento dell’abuso, avrebbe dovuto trarne le conseguenze quanto agli effetti dell’eventuale inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, in coerenza con il chiaro disposto della disciplina regionale. Né si può condividere il paventato rischio di un incontrollabile ricorso all’accorgimento della cessione di beni a terzi per evitare la rimozione delle opere abusive e il conseguente ristabilimento del regolare stato dei luoghi, se si considera che residua comunque la funzione ripristinatoria dell’interesse pubblico (violato) circoscritta all’eliminazione delle opere sine titulo– a scopo riparatorio dell’ordine urbanistico infranto –, mentre l’area di proprietà del terzo estraneo all’abuso resta nella titolarità di questi anche dopo che sia stata eseguita d’ufficio la demolizione (v. TAR Lazio, Sez. II, 8 febbraio 2012 n. 1246).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 433 del 2007 proposto da Romano Zagni, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Della Fontana e dall’avv. M. Paola Marani, con domicilio presso la Segreteria del Tribunale;
e sul ricorso n. 283 del 2010 proposto da Giorgia Zagni, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Della Fontana e dall’avv. M. Paola Marani, con domicilio presso la Segreteria del Tribunale;

contro

il Comune di Formigine, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Corrado Marzullo e dall’avv. Corrado Orienti, ed elettivamente domiciliato in Bologna, Galleria Marconi n. 2, presso lo studio dell’avv. Francesca Minotti;

per l’annullamento
– quanto al ricorso n. 433/2007 – del provvedimento prot. n. 3768 in data 13 febbraio 2007, con cui il Dirigente del Servizio Edilizia privata del Comune di Formigine ha ingiunto al sig. Romano Zagni la demolizione delle opere edilizie elencate ai punti 1
– quanto all’atto di “motivi aggiunti” (ricorso n. 433/2007) depositato il 5 giugno 2008 – del provvedimento prot. n. 9596 in data 16 aprile 2008 (reg. ord. n. 127), con cui il Dirigente del Servizio Edilizia privata del Comune di Formigine ha ingiunto al
– quanto all’atto di “motivi aggiunti” (ricorso n. 433/2007) depositato il 25 marzo 2010 – del provvedimento prot. n. 547 in data 13 gennaio 2010, con cui – ai sensi dell’art. 13 della legge reg. n. 23 del 2004 – il Dirigente del Servizio Edilizia privata
– quanto al ricorso n. 283/2010 – del provvedimento prot. n. 547 in data 13 gennaio 2010, con cui – ai sensi dell’art. 13 della legge reg. n. 23 del 2004 – il Dirigente del Servizio Edilizia privata del Comune di Formigine ha disposto la notifica alla sig

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di “motivi aggiunti” depositati il 5 giugno 2008 e il 25 marzo 2010 (ricorso n. 433/2007);
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Formigine;
Visti gli atti tutti delle cause;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi l’avv. Stefano Calzolari e l’avv. Maria Elena Maratia, per le parti, alla pubblica udienza del 23 aprile 2015;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Imputando al sig. Romano Zagni che, dopo il rilascio della concessione edilizia n. 3384 del 10 febbraio 2003 (relativa alla costruzione di fabbricato da adibirsi a deposito attrezzi agricoli), nell’area ubicata in località Casinalbo, via Don Franchini n. 47/D, egli aveva realizzato opere difformi da quanto assentito con il predetto titolo abilitativo nonché opere del tutto prive di titolo abilitativo, il Dirigente del Servizio Edilizia privata del Comune di Formigine – a mezzo del provvedimento prot. n. 3768 in data 13 febbraio 2007 – gli ingiungeva la demolizione delle opere edilizie elencate ai punti 1) e 2) del medesimo provvedimento, nonché il ripristino della destinazione d’uso agricola dell’area di cui al punto 3) mediante rimozione della pavimentazione ivi eseguita.
Avverso il provvedimento comunale ha proposto impugnativa l’interessato (ricorso n. 433/2007).
Lamenta la violazione dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, per non essere stato dato alcun riscontro alla sua richiesta di accesso agli atti del procedimento formulata dopo la comunicazione di avvio del relativo iter. Censura, inoltre, la decisione di ingiungere la demolizione del fabbricato realizzato in difformità dal titolo edilizio, giacché – in presenza di una sagoma planimetrica corrispondente a quanto a suo tempo assentito – sarebbe stato sufficiente ordinare che il manufatto fosse ricondotto ai termini stabiliti dalla concessione edilizia, con salvezza dell’involucro esterno. Si duole, infine, dell’imposto “…ripristino della destinazione d’uso agricola dell’area di cui al punto 3) …” per non avere l’Amministrazione considerato che la pavimentazione della relativa area non ne aveva comportato un mutamento della destinazione urbanistica, che rimaneva agricola pur a fronte di tale opera. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Formigine, resistendo al gravame.
Successivamente, escluso che committente delle opere abusive fosse anche la figlia del sig. Zagni (Giorgia Zagni) – la quale nell’anno 2006 aveva ricevuto in donazione la nuda proprietà dei menzionati immobili: cioè quando i relativi lavori erano già stati eseguiti –, l’Amministrazione comunale emetteva a carico del ricorrente un nuovo ordine di demolizione (v. provvedimento prot. n. 9596 in data 16 aprile 2008, reg. ord. n. 127, a firma del Dirigente del Servizio Edilizia privata).
Avverso tale provvedimento l’interessato ha proposto impugnativa con atto di “motivi aggiunti” depositato il 5 giugno 2008. Richiama i profili di illegittimità – il secondo e il terzo – già formulati con l’atto introduttivo della lite. Denuncia, inoltre, l’illegittima previsione – in caso di inottemperanza – dell’acquisizione gratuita dei beni abusivi e della circostante area di sedime a favore dell’Amministrazione procedente, non essendosi tenuto conto della decisiva circostanza che il titolare della nuda proprietà risulta nella fattispecie estraneo alla commissione dell’abuso (art. 13, comma 6, legge reg. n. 23/2004).
A séguito, poi, dell’accertamento in data 21 agosto 2008 – ad opera della Polizia Municipale – della mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione delle opere abusive, il Dirigente del Servizio Edilizia privata del Comune di Formigine disponeva la notifica al sig. Zagni del corrispondente verbale e della relativa documentazione catastale, con cui erano state individuate l’area di pertinenza unitamente al bene ed all’area di sedime da acquisire (v. provvedimento prot. n. 547 in data 13 gennaio 2010).
Avverso la nuova determinazione comunale ha proposto impugnativa l’interessato con atto di “motivi aggiunti” depositato il 25 marzo 2010. Fa valere l’illegittimità derivata dai provvedimenti già in precedenza censurati. Denuncia, inoltre, che si sia proceduto agli adempimenti connessi all’acquisizione gratuita delle opere abusive e della circostante area di sedime a favore dell’Amministrazione procedente nonostante l’estraneità del titolare della nuda proprietà alla commissione dell’abuso (art. 13, comma 6, legge reg. n. 23/2004). Deduce, ancora, che per essere il secondo ordine di demolizione intervenuto quando gli immobili de quibus risultavano già colpiti da sequestro penale disposto dal Tribunale di Modena, e quindi sottratti alla disponibilità del proprietario, non si presenta configurabile l’inottemperanza che giustifica l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, non potendosi neppure collegare l’effetto acquisitivo al primo ordine di demolizione in quanto venuto meno quest’ultimo con l’adozione dell’altro provvedimento repressivo. Assume, infine, che l’acquisizione gratuita del bene costituisce in questi casi una sanzione autonoma che consegue all’inottemperanza all’ingiunzione, laddove il titolare della nuda proprietà mai sarebbe stato nella circostanza destinatario di una simile intimazione.
Avverso la medesima determinazione comunale ha proposto impugnativa la sig.ra Giorgia Zagni, titolare della nuda proprietà, cui pure era stata data notificazione dei relativi atti (ricorso n. 283/2010). Denuncia che si sia proceduto agli adempimenti connessi all’acquisizione gratuita delle opere abusive e della circostante area di sedime a favore dell’Amministrazione procedente nonostante la sua estraneità alla commissione dell’abuso (art. 13, comma 6, legge reg. n. 23/2004). Deduce, ancora, che per essere il secondo ordine di demolizione intervenuto quando gli immobili de quibus risultavano già colpiti da sequestro penale disposto dal Tribunale di Modena, e quindi sottratti alla disponibilità del proprietario, non si presenta configurabile l’inottemperanza che giustifica l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, non potendosi neppure collegare l’effetto acquisitivo al primo ordine di demolizione in quanto venuto meno quest’ultimo con l’adozione dell’altro provvedimento repressivo. Assume, infine, che l’acquisizione gratuita del bene costituisce in questi casi una sanzione autonoma che consegue all’inottemperanza all’ingiunzione, laddove ella mai sarebbe stata nella circostanza destinataria di una simile intimazione. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato e di declaratoria del perdurante diritto di proprietà sui relativi immobili.
All’udienza del 23 aprile 2015, ascoltati i rappresentanti delle parti, i due ricorsi sono passati in decisione.
Osserva preliminarmente il Collegio che, per evidenti motivi di connessione, si può provvedere alla riunione dei ricorsi, ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm.
Esigenze di ordine logico-giuridico inducono ad occuparsi innanzi tutto delle questioni dedotte con il ricorso n. 433/2007.
Le censure formulate con l’atto introduttivo della lite riguardano l’ingiunzione di demolizione delle opere abusive emanata il 13 febbraio 2007.
La prima questione è legata alla circostanza che, dopo la comunicazione di avvio del procedimento, l’Amministrazione comunale avrebbe indebitamente adottato il provvedimento conclusivo senza dare riscontro alla richiesta di accesso agli atti e senza dunque consentire al privato la visione della relativa documentazione ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990. Sennonché – osserva il Collegio – indipendentemente da ogni ulteriore considerazione e indagine in ordine al reale svolgersi dei fatti, è sufficiente ad escludere valore viziante a tale addotta omissione il rilievo che, per costante giurisprudenza, il provvedimento di repressione degli abusi edilizi costituisce atto dovuto e riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e dell’ascrivibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che non occorre in tali casi il previo invio della comunicazione di avvio del procedimento (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 20 luglio 2011 n. 4403; da ultimo, TAR Campania, Napoli, Sez. II, 15 gennaio 2015 n. 233) e che la carenza nella fattispecie censurata, pur a fronte dell’avviso ugualmente fatto, non può dunque inficiare la legittimità dell’atto impugnato.
Quanto, poi, alla lamentata applicazione della misura demolitoria all’intero fabbricato (realizzato in difformità dal titolo edilizio) anziché alle sole parti interne del medesimo – con salvezza dell’involucro esterno in quanto corrispondente a quello a suo tempo assentito –, il Collegio concorda con l’Amministrazione circa l’insussistenza di soluzioni alternative, a fronte del chiaro disposto dell’art. 13, comma 2, della legge reg. n. 23 del 2004 (“Lo Sportello unico per l’edilizia, accertata l’esecuzione di interventi in assenza del titolo abilitativo richiesto, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali … ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la demolizione …”), non residuando in capo all’ente locale alcun potere discrezionale al riguardo, neppure in ordine ad una graduazione della misura che la norma non consente. D’altra parte il ricorrente non contesta che si tratti di un caso di intervento edilizio da qualificare come nuova costruzione eseguita in totale difformità dal titolo abilitativo, sicché il regime giuridico dell’abuso trova la sua regolamentazione nella previsione di legge richiamata.
Quanto, infine, alla censurata decisione di ingiungere il “ … ripristino della destinazione d’uso agricola dell’area di cui al punto 3) mediante rimozione della pavimentazione in autobloccanti eseguita nell’area cortiliva di pertinenza ai fabbricati …”, non rileva la circostanza – addotta dal ricorrente – che l’opera abusiva sarebbe compatibile con la destinazione agricola dell’area, in quanto ciò che viene imputato al privato è la realizzazione, per questa parte, di un intervento senza titolo edilizio, non essendo d’altra parte contestabile che simili opere, nelle loro diverse modalità, determinino un consumo di suolo e dunque la trasformazione duratura del piano naturale di campagna (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2014 n. 3700 e 27 aprile 2012 n. 2450).
Non deve trarre in inganno, insomma, la formula utilizzata dall’Amministrazione nel dispositivo dell’atto, essendo state ben specificate le ragioni del provvedimento repressivo (“…Considerato che i lavori sono completamente abusivi in quanto realizzati in totale difformità dalla concessione edilizia come sopra citato al punto 1) ed in assenza di permesso di costruire per quanto riportato ai punti 2) e 3) della presente, ai sensi dell’art. 13 della L.R. n° 23/2004 …”) e risultando quindi agevolmente comprensibili le finalità perseguite.
Le censure formulate con l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 5 giugno 2008 investono l’ingiunzione di demolizione delle opere abusive emanata il 16 aprile 2008.
I primi due capi di doglianza ripropongono questioni (misura demolitoria estesa all’intero fabbricato anziché limitata alle parti interne, ordine di rimozione di una pavimentazione esterna non incompatibile con la destinazione agricola dell’area) già esaminate e risultate prive di fondamento, sicché si può per questa parte rinviare alle considerazioni in proposito esposte.
La restante censura concerne la parte del provvedimento con cui si “…avverte che in caso di inottemperanza i beni, l’area di sedime nonché quella necessaria secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive e nel caso specifico visto quanto determinato in data 12.02.2007 al prot. 3559 dal responsabile del procedimento, saranno acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune una superficie totale di mq. 856.00, non superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita …” e si incentra sulla considerazione che il titolare della nuda proprietà dell’area non è corresponsabile dell’abuso, sì da doversi escludere l’effetto acquisitivo per l’espressa previsione di cui all’art. 13, comma 6, della legge reg. n. 23 del 2004, oltre che per consolidati principi in materia.
Il Collegio ritiene che la doglianza sia fondata, in quanto la norma invocata dal ricorrente (“L’acquisizione prevista dal comma 3 non opera … nel caso in cui il proprietario dell’immobile non sia corresponsabile del compimento dell’abuso”) viene nella circostanza disattesa dall’Amministrazione comunale che, dopo avere concluso per l’estraneità della sig.ra Giorgia Zagni al compimento dell’abuso (…individuando pertanto quale unico committente il sig. Zagni Romano …”), avrebbe dovuto trarne le conseguenze quanto agli effetti dell’eventuale inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, in coerenza con il chiaro disposto della disciplina regionale. Del resto, si presenta ingiustificato il paventato rischio di un incontrollabile ricorso all’accorgimento della cessione di beni a terzi per evitare la rimozione delle opere abusive e il conseguente ristabilimento del regolare stato dei luoghi, se si considera che l’acquisizione gratuita dell’area non è una misura strumentale all’esecuzione della demolizione e che in simili casi è perciò sufficiente l’occupazione temporanea dell’area per l’esercizio del potere-dovere sostitutivo di esecuzione d’ufficio dell’ordine demolitorio da parte degli organi comunali (con oneri economici a carico del responsabile dell’abuso resosi inadempiente), rimanendo cioè la funzione ripristinatoria dell’interesse pubblico (violato) circoscritta all’eliminazione delle opere sine titulo– a scopo riparatorio dell’ordine urbanistico infranto –, mentre l’area di proprietà del terzo estraneo all’abuso resta nella titolarità di questi anche dopo che sia stata eseguita d’ufficio la demolizione (v. TAR Lazio, Sez. II, 8 febbraio 2012 n. 1246).
Ne consegue, in questi limiti, l’accoglimento della domanda giudiziale formulata con l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 5 giugno 2008 e, in ragione di ciò, l’annullamento del provvedimento prot. n. 9596 in data 16 aprile 2008 (reg. ord. n. 127), nella sola parte in cui preannuncia l’acquisizione gratuita dei beni e della relativa area al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione.
Le censure formulate con l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 25 marzo 2010, infine, investono l’accertamento della mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione delle opere abusive, in funzione dell’acquisizione gratuita dei beni e della relativa area al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 13, co. 3 e 4, della legge reg. n. 23 del 2004.
Il Collegio ritiene fondata, e assorbente delle altre, la doglianza con cui si assume nuovamente violata la norma di cui all’art. 13, comma 6, della legge reg. n. 23 del 2004, per riferirsi l’effetto acquisitivo a nudo proprietario dalla stessa Amministrazione dichiarato estraneo al compimento dell’abuso perché subentrato nella titolarità dei beni dopo l’effettuazione dei relativi lavori.
Di qui, per le considerazioni già esposte, l’accoglimento anche di questa domanda giudiziale, con conseguente annullamento del provvedimento prot. n. 547 in data 13 gennaio 2010.
Resta da esaminare il ricorso n. 283/2010, proposto dalla sig.ra Giorgia Zagni – nuda proprietaria dei beni – avverso il solo provvedimento di acquisizione gratuita degli immobili al patrimonio comunale. La circostanza, però, che questo stesso atto e, in parte qua, quello precedente siano stati annullati proprio per avere indebitamente interessato, sotto il profilo ablatorio, beni di proprietà di soggetto estraneo all’abuso, realizzandosi in tal modo un effetto ripristinatorio dell’ordine giuridico di cui la Zagni si sarebbe peraltro automaticamente giovata anche se non avesse adito il giudice amministrativo, fa sì che ne sia comunque venuto meno l’interesse alla decisione. Donde l’improcedibilità del ricorso.
La particolarità della vicenda e il contrastante esito delle varie domande giudiziali giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sui ricorsi in epigrafe, riuniti ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm., così provvede:
– quanto al ricorso n. 433/2007, respinte le censure formulate con l’atto introduttivo della lite, accoglie – nei limiti di cui motivazione – la domanda giudiziale formulata con l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 5 giugno 2008 e, per l’effetto, ann
– quanto al ricorso n. 283/2010, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Compensa le spese di lite, restando irripetibile il contributo unificato versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 23 aprile 2015, con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Alberto Pasi, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/05/2015

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 7/5/2015 n.430 proviene da Giustamm.

Pres. Ferrari – Est. Perna
Ditta Eden Green di Verdesca Giuseppe(Avv. Manelli) c/ Commissario Delegato Per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Nella Regione Puglia(Avvocatura Generale dello Stato)

sulla sospensione del Piano c.d. antixylella

Ambiente – Xylella – Rischio fitosanitario – Piano d’intervento nazionale – Istanza di sospensione – Va accolta – Ragioni – Pendenza di procedura di approvazione di una nuova Decisione comunitaria

Va sospesa l’efficacia del Piano degli Interventi per fronteggiare il rischio fitosanitario connesso alla diffusione della Xylella fastidiosa considerata la sopravvenienza in sede comunitaria di un nuovo testo di Decisione di esecuzione sulla medesima questione, che si avvia a completare nei prescritti tempi il proprio iter interno ai fini della formale adozione, e a sostituire la Decisione 2014/497/CE, rispetto alla quale prevede misure differenti sia sul punto degli accertamenti tecnici da compiersi sia in ordine alle misure da adottare.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5222 del 2015, proposto da:
Ditta Eden Green di Verdesca Giuseppe, Cairo & Doutcher Azienda Agricola, Ss Azienda Agricola di Cairo Vito & Strafella M. Rosa, Vivai del Salento di Castrignanò Carmelo Antonio, Soc Agricola Castrignanò Vivai Srl, Piante in di Cipressa Carmine, Azienda Vivaistica D’Elia Simone, Vivai e Piante, Verde Giuranna, Azienda Ortoflorovivaistica, Vivai Mazzotta Carmine, Soc Agricola Mello Vivai di Mello Antonio, Vivai di Mello Alessandro, Ditta Mello Lucio, Garden Montelauro di Romano Alessio Luigi, Vivai Piante di Sansone Antonio, Vivai Tarantino Ss, Vivai Piante, Vivai Piante di Verdesca Giuseppe, Ditta Hobby Flora, Azienda Agricola Vivai Piante Mauro Stefano, Ditta Europlant, Miggiano Garden Center Sas, Azienda Agricola di Miggiano Claudio, Vivai Piante Rizzo Carmelo Ss, Ditta Cairo Antonio, tutte in persona dei rispettivi rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avv. Gianluigi Manelli, con domicilio eletto presso Giorgio Fraccastoro in Roma, Via Piemonte, 39;

Commissario Delegato Per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Nella Regione Puglia, Dipartimento della Protezione Civile, Corpo Forestale dello Stato, Regione Puglia; Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante p.t., Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

– del Piano degli Interventi per fronteggiare il rischio fitosanitario connesso alla diffusione della Xylella fastidiosa, la cui approvazione è stata resa pubblica con ordinanza n. 1/2015 del Commissario Delegato;
– dell’ordinanza n. 1/2015 del Commissario Delegato;
– della nota del Capo Dipartimento della Protezione Civile prot. n. DIP/0014811 del 19.03.2015;
– delle proposte di rettifica ed integrazioni indicate dal Comitato di monitoraggio;
– ove occorra anche delle ordinanze n. 2/2015, n. 3/2015 e n. 4/2015;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ancorchè non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2015 la dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato, a una sommaria delibazione del ricorso propria della presente fase cautelare, che gli atti nazionali oggetto dell’odierno contenzioso sono stati asseritamente assunti in attuazione della Decisione di esecuzione n. 2014/497/UE della Commissione Europea relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione europea del batterio Xylella fastidiosa;
Considerato che in data 28 aprile 2015 la Commissione Europea ha adottato un nuovo testo di Decisione di esecuzione sulla medesima questione, che si avvia a completare nei prescritti tempi il proprio iter interno ai fini della formale adozione, e a sostituire la richiamata Decisione 2014/497/CE, rispetto alla quale prevede misure differenti sia sul punto degli accertamenti tecnici da compiersi sia in ordine alle misure da adottare;
Rilevato quindi che per gli atti nazionali impugnati, alla cui esecuzione si riconnette il periculum prospettato dalla parte ricorrente, residua, sul piano dell’esecutività, un orizzonte temporale esiguo, dovendo detti atti essere a breve termine rimodulati in modo coerente con il nuovo testo della Decisione di esecuzione, medio temporeintervenuto;
Ritenuto che le censure svolte dalla parte ricorrente in merito al prospettatopericulum siano meritevoli di favorevole apprezzamento in punto di gravità e irreparabilità del pregiudizio, e che pertanto, anche alla luce del menzionato imminente mutamento delle disposizioni di riferimento, vada accolta, nei limiti dell’interesse azionato, la domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati, con contestuale fissazione della pubblica udienza del 16 dicembre 2015 per la trattazione della causa nel merito;
Ritenuto che sussistano giusti motivi per compensare le spese della presente fase cautelare;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
Accoglie, nei limiti dell’interesse, la suindicata domanda incidentale e, per l’effetto:
a) sospende gli atti impugnati;
b) compensa le spese della presente fase cautelare;
c) rinvia la causa per la trattazione di merito del ricorso all’udienza pubblica del 16 dicembre 2015.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giulia Ferrari, Presidente FF
Rosa Perna, Consigliere, Estensore
Ivo Correale, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/05/2015

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