REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte 16 maggio 2016, n. 11 (Modifica alla legge regionale 14 maggio 1991, n. 21 recante «Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica»), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 16-20 luglio 2016, depositato in cancelleria il 20 luglio 2016 ed iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2016.
Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell’udienza pubblica del 21 marzo 2017 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giovanna Scollo per la Regione Piemonte.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 16 e il 18 luglio 2016 (r.r. n. 44 del 2016), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte 16 maggio 2016, n. 11 recante «Modifica alla legge regionale 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica)», per violazione degli artt. 32, primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.
1.1.– L’art. 1, comma 1, della legge regionale n. 11 del 2016 sostituisce l’art. 10, comma 3, della legge della Regione Piemonte 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica), stabilendo che «[n]elle farmacie aperte al pubblico sono impiegabili apparecchi di autodiagnostica destinati ad effettuare le prestazioni analitiche di prima istanza indicate nel decreto del Ministero della salute 16 dicembre 2010 del Ministero della salute (Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera e), e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera d) del decreto legislativo n. 153 del 2009)».
L’art. 1, comma 2, della medesima legge regionale inserisce il comma 3-bis del citato art. 10 della legge regionale n. 21 del 1991, prevedendo che «negli esercizi commerciali individuati in base all’articolo 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, l’impiego di apparecchi di autodiagnostica rapida è consentito limitatamente al rilevamento di prima istanza di trigliceridi, glicemia e colesterolo totale, secondo le modalità stabilite da disposizioni della Giunta regionale».
1.2.– Secondo il ricorrente, l’impugnato art. 1, comma 1, riproduce un principio fondamentale in materia di «tutela della salute», contenuto nell’art. 1 del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153 (Individuazione di nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, nonché disposizioni in materia di indennità di residenza per i titolari di farmacie rurali, a norma dell’articolo 11 della legge 18 giugno 2009, n. 69), il quale, in attuazione della delega contenuta nell’art. 11 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) provvede alla «definizione dei nuovi compiti e funzioni assistenziali delle farmacie pubbliche e private operanti in convenzione con il Servizio sanitario nazionale» (comma 1), includendo, tra i «nuovi servizi assicurati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, nel rispetto di quanto previsto dai Piani socio-sanitari regionali e previa adesione del titolare della farmacia», «l’effettuazione, presso le farmacie, nell’ambito dei servizi di secondo livello di cui alla lettera d), di prestazioni analitiche di prima istanza rientranti nell’ambito dell’autocontrollo, nei limiti e alle condizioni stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, restando in ogni caso esclusa l’attività di prescrizione e diagnosi, nonché il prelievo di sangue o di plasma mediante siringhe o dispositivi equivalenti» (comma 2, lettera e). La disposizione statale ha trovato attuazione nel decreto del Ministero della salute 16 dicembre 2010 recante «Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera e) e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera d) del decreto legislativo n. 153 del 2009», che ha specificato quali prestazioni analitiche siano effettuabili in farmacia.
La difesa dello Stato osserva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la riproduzione in una legge regionale di un principio fondamentale previsto da leggi statali in materia di competenza legislativa concorrente, qual è la «tutela della salute», costituisce una novazione della fonte, di per sé lesiva dell’art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.– Il ricorrente impugna altresì l’art. 1, comma 2, della medesima legge regionale n. 11 del 2016, che consente l’impiego di apparecchi di autodiagnostica rapida per il rilevamento di trigliceridi, glicemia e colesterolo totale anche presso gli esercizi di vicinato e nelle medie e grandi strutture di vendita. Simile previsione sarebbe in contrasto con il principio fondamentale in materia di «tutela della salute», contenuto nei citati d.lgs. n. 153 del 2009 e d.m. 16 dicembre 2010, secondo i quali detto impiego è ammissibile solo nelle farmacie, dove è individuato un soggetto garante delle prestazioni di analisi.
Tale contrasto determinerebbe la violazione degli artt. 32, primo comma, e 117, terzo comma, Cost.
2.– Con atto depositato il 29 agosto 2016, si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, chiedendo che il ricorso venga dichiarato non fondato.
2.1.– In merito all’art. 1, comma 1, della legge reg. n. 11 del 2016 la resistente contesta che, in materia di competenza legislativa concorrente, non sia costituzionalmente ammissibile la novazione della fonte.
Neppure sarebbe fondata la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 1, comma 2, della medesima legge, in quanto, anche negli esercizi di vicinato e nelle medie e grandi strutture di vendita, è prevista la presenza di un farmacista abilitato, garante delle prestazioni analitiche lì effettuate.
3.– Con memoria depositata il 28 febbraio 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito perché le disposizioni impugnate vengano dichiarate illegittime, contestando le argomentazioni della Regione resistente.
3.1.– In ordine alla censura relativa alla novazione della fonte il ricorrente ha ribadito come anche in tema di legislazione concorrente sia inibito alla Regione di riprodurre nella legge regionale i principi fondamentali stabiliti dalla legge statale, come affermato ancora di recente dalla sentenza n. 195 del 2015 della Corte costituzionale.
3.2.– In ordine alla possibilità di effettuare prestazioni analitiche di prima istanza presso centri commerciali o esercizi di vicinato, la difesa dello Stato ha rimarcato che la legislazione statale consente le prestazioni analitiche di prima istanza esclusivamente presso le farmacie, mentre presso gli esercizi di vicinato e nei centri commerciali è permessa, a determinate condizioni, la sola vendita di farmaci da banco: la legislazione regionale impugnata, invece, prevede la possibilità di erogare prestazioni analitiche di prima istanza presso le “parafarmacie” così contravvenendo al principio fondamentale, stabilito dalla legislazione statale in materia di «tutela della salute», secondo cui tali prestazioni sono possibili solo presso le farmacie, in considerazione del più esteso regime di obblighi, e di conseguenti garanzie per la salute dei cittadini, che gravano sulle stesse e che vanno ben oltre la mera presenza di un farmacista.
Il legislatore regionale, dunque, con la norma impugnata avrebbe illegittimamente abbassato gli standard di tutela della salute dei cittadini, oltre tutto senza neppure specificare le condizioni di esercizio delle citate prestazioni analitiche, ma rimettendole a successive determinazioni della Giunta regionale.

Considerato in diritto
1.– Con il ricorso in epigrafe indicato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte 16 maggio 2016, n. 11 recante «Modifica alla legge regionale 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica), ritenendo violati gli artt. 32, primo comma e 117, terzo comma, della Costituzione.
2.– L’art. 1, comma 1, della citata legge reg. n. 11 del 2016 prevede che «[n]elle farmacie aperte al pubblico sono impiegabili apparecchi di autodiagnostica destinati ad effettuare le prestazioni analitiche di prima istanza indicate nel decreto del Ministero della salute 16 dicembre 2010 (Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera e) e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera d), del n. 153 del 2009».
La difesa dello Stato ritiene che il richiamo da parte della disposizione regionale impugnata, alla normativa statale contenente principi fondamentali in materia di «tutela della salute», di competenza legislativa concorrente, costituisca una illegittima novazione della fonte legislativa statale, tale da violare l’art. 117, terzo comma, Cost.
3.– La questione non è fondata.
3.1.– L’impugnato art. 1, comma 1, riformula il comma 3, dell’art. 10 della legge della Regione Piemonte 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica), in modo da renderlo aderente alla disciplina statale nel frattempo entrata in vigore.
In particolare, il testo originario della norma regionale stabiliva che «[n]elle farmacie aperte al pubblico l’impiego di apparecchi di autodiagnostica rapida finalizzata al rilevamento di prima istanza è effettuato secondo le modalità stabilite da disposizioni della Giunta regionale». L’attuale testo prevede, invece, che «[n]elle farmacie aperte al pubblico sono impiegabili apparecchi di autodiagnostica destinati ad effettuare le prestazioni analitiche di prima istanza indicate nel decreto del Ministero della salute 16 dicembre 2010 (Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera e, e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera d del decreto legislativo n. 153 del 2009)».
La normativa regionale previgente non indicava i limiti e le condizioni di utilizzo, nelle farmacie, degli apparecchi di autodiagnostica e si limitava a demandare alla Giunta regionale il compito di individuarli. La disciplina regionale si poneva, quindi, in contrasto con la normativa statale sopravvenuta, che, nel prevedere la possibilità di offrire servizi di autodiagnostica in farmacia, ha rinviato a un decreto ministeriale, da adottarsi previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, il compito di precisare puntualmente limiti e condizioni per l’erogazione di tali prestazioni, al fine di assicurare un grado di tutela della salute uniforme per tutti sul territorio nazionale.
3.2.– Più precisamente, con l’art. 11 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), il legislatore ha delegato il Governo a individuare «nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche nell’ambito del Servizio sanitario nazionale».
In attuazione della delega è stato emanato il d.lgs. n. 153 del 2009, il quale ha previsto (all’art. 1, comma 2) che le farmacie possano partecipare al servizio di assistenza domiciliare integrata a favore dei pazienti residenti o domiciliati nel territorio della sede di pertinenza di ciascuna farmacia, a supporto delle attività del medico di medicina generale o del pediatra di libera scelta.
In particolare, alle farmacie è consentito erogare prestazioni analitiche di prima istanza rientranti nell’ambito dell’autocontrollo, esclusa l’attività di prescrizione e diagnosi, nonché il prelievo di sangue o di plasma mediante siringhe o dispositivi equivalenti e nei limiti e alle condizioni stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni (art. 1, comma 2, lettera e, del d.lgs. n. 153 del 2009).
Con questa riforma, l’attività svolta dalle farmacie non è più ristretta alla distribuzione di farmaci o di prodotti sanitari, ma si estende alla prestazione di servizi. Per la concreta operatività della cosiddetta “farmacia dei servizi” è stata, poi, prevista l’emanazione di decreti ministeriali da adottare previa intesa o sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. In particolare, ai fini del presente giudizio, rileva il decreto del Ministero della salute emanato in data 16 dicembre 2010 (e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 10 marzo 2011), che specifica i limiti e le condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo, e le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali utilizzabili a tale scopo.
3.3.– In questo contesto normativo, è intervenuta la norma impugnata (art. 1, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 11 del 2016) che ha modificato la normativa regionale previgente, adeguandola alla sopravvenuta legislazione statale, richiamando, anche con espliciti riferimenti testuali, i nuovi principi fondamentali in materia di «tutela della salute», contenuti nel d.lgs. n. 153 del 2009, e rinviando per gli aspetti attuativi al decreto ministeriale del 16 dicembre 2010, specificamente menzionato.
Nel caso in esame, pertanto, la Regione non si è appropriata dei principi stabiliti dalla legge statale e riservati alla competenza di quest’ultima, riproducendone i contenuti nell’atto legislativo regionale. Piuttosto, nell’esercizio della sua competenza legislativa concorrente, la Regione ha richiamato i principi fondamentali della materia desumibili dalla legislazione statale vigente, precisando gli estremi della normativa statale di riferimento alla quale è tenuta ad adeguarsi. Sicché, nel caso di specie, non può ritenersi correttamente evocato il tema della novazione della fonte, né possono ritenersi applicabili i principi stabiliti dalla giurisprudenza di questa Corte, che riscontrano un vizio di illegittimità costituzionale nelle leggi regionali ripetitive di contenuti di leggi dello Stato, espressive di una competenza riservata a quest’ultimo, a prescindere dalla conformità o dalla difformità della legge regionale a quella statale (da ultimo, ex multis, sentenza n. 195 del 2015, più volte citata dal ricorso del Governo).
Un intervento di adeguamento della disciplina regionale ai principi fondamentali contenuti in norme statali sopravvenute, come quello disposto dalla legge della Regione Piemonte, va considerato pienamente legittimo, se non addirittura imposto ai sensi del medesimo parametro evocato dal ricorrente e costituito dall’art. 117, terzo comma, Cost.
4.– Lo Stato ha altresì impugnato l’art. 1, comma 2, della medesima legge regionale n. 11 del 2016, che inserisce il comma 3-bis dell’art. 10 della legge reg. Piemonte n. 21 del 1991, in tal modo consentendo l’impiego di apparecchi di autodiagnostica rapida per il rilevamento di trigliceridi, glicemia e colesterolo totale presso gli esercizi di vicinato e nelle medie e grandi strutture di vendita.
Ad avviso del ricorrente, tale norma violerebbe gli artt. 32, primo comma, e 117, terzo comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale, in materia di «tutela della salute», codificato nella normativa statale –segnatamente nell’art. 1, comma 1, lettere d) ed e), del d.lgs. n. 153 del 2009 e negli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, del d.m. 16 dicembre 2010 – secondo cui detto impiego è ammissibile solo nelle farmacie.
5.– La questione è fondata.
5.1.– L’art. 1, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 11 del 2016 ha aggiunto il comma 3-bis all’art. 10 della legge regionale n. 21 del 1991. Tale disposizione prevede che «[n]egli esercizi commerciali individuati in base all’articolo 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, l’impiego di apparecchi di autodiagnostica rapida è consentito limitatamente al rilevamento di prima istanza di trigliceridi, glicemia e colesterolo totale, secondo le modalità stabilite da disposizioni della Giunta regionale».
L’impugnata norma regionale ha dunque esteso agli esercizi di vicinato e alle medie e grandi strutture di vendita la possibilità di effettuare talune prestazioni analitiche di prima istanza (rilevamento di trigliceridi, glicemia e colesterolo totale), a condizioni che devono essere definite dalla Giunta regionale.
Si tratta di una innovazione significativa della precedente disciplina regionale, tale da porsi in contrasto con i principi fondamentali della materia, contenuti nella vigente normativa statale.
5.2.– In virtù di alcuni interventi di liberalizzazione, la legislazione statale vigente consente che negli esercizi di vicinato e nelle grandi e medie strutture di vendita possano vendersi talune classi di medicinali non soggette a prescrizione medica (art. 32 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici», convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214). Per quanto riguarda le prestazioni analitiche di prima istanza (fra le quali quelle contemplate dalla legge regionale impugnata), viceversa, nessuna facoltà è stata riconosciuta in capo agli esercizi commerciali diversi dalle farmacie convenzionate con il Servizio sanitario nazionale (art. 1, comma 2, lettere d ed e, del d.lgs. n. 153 del 2009). Pertanto, la legge statale limita la possibilità di effettuare le prestazioni analitiche di autocontrollo (nelle quali rientrano quelle contemplate dalla disposizione regionale impugnata) alle sole farmacie.
La norma regionale impugnata, invece, amplia il novero degli esercizi commerciali abilitati ad effettuare dette prestazioni analitiche, includendovi quelli a cui la legislazione statale permette solo la vendita di talune ristrette categorie di medicinali, ponendosi così in chiaro contrasto con l’interposta legislazione statale.
5.3.– D’altra parte, deve essere riconosciuta all’art. 1, comma 2, lettere d ed e, del d.lgs. n. 153 del 2009 natura di principio fondamentale in materia di «tutela della salute».
La giurisprudenza costituzionale, infatti, è costante nel ritenere che i criteri stabiliti dalla legislazione statale relativi all’organizzazione dei servizi delle farmacie costituiscano «principi fondamentali» in materia di tutela della salute, in quanto finalizzati a garantire che sia mantenuto un elevato e uniforme livello di qualità dei servizi in tutto il territorio, a tutela di un bene, quale la salute della persona, «che per sua natura non si presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di valutazioni differenziate, rimesse alla discrezionalità dei legislatori regionali» (ex multis sentenza n. 255 del 2013).
Pertanto, l’art. 1, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 11 del 2016 va dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
6.– Sono assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale dedotti in riferimento all’art. 32 Cost.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Piemonte 16 maggio 2016, n. 11 recante «Modifica alla legge regionale 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica)»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 11 del 2016, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

Religione dello Stato ed altri culti – Art. 31-ter, comma 3, legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio) – Legge regionale che disciplina la stipula di convenzione urbanistica con la Chiesa Cattolica – Criteri per la stipulazione – Attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi – Attività non strettamente connesse alle pratiche rituali di culto – Esclusione dell’impegno ad utilizzare la lingua italiana – Utilizzo della lingua italiana quale presupposto per la stipula di una convenzione – Q.l.c. sollevata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Asserita violazione degli artt. artt. 2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), della Costituzione – Illegittimità
 
Religione dello Stato ed altri culti – Art. 31-bis, legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio) – Individuazione dei criteri e delle modalità –  Realizzazione di attrezzature di interesse comune – Servizi religiosi da parte degli enti – Chiesa Cattolica – Confessioni religiose – Q.l.c. sollevata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Asserita violazione degli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione – Non fondatezza

È costituzionalmente illegittimo l’art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e successive modificazioni), nella parte in cui, nell’introdurre nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), l’art. 31-ter, al suo comma 3, dispone che «Nella convenzione può, altresì, essere previsto l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto»;
 
non è fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2. della legge della Regione Veneto n. 12 del 2016, nella parte in cui introduce, nella legge regionale n. 11 del 2004, l’art. 31-bis, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e successive modificazioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14-17 giugno 2016, depositato in cancelleria il 21 giugno 2016 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2016.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del 7 marzo 2017 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Luigi Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso depositato in data 21 giugno 2016 e iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e successive modificazioni), che introduce gli artt. 31-bis e 31-ter nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), lamentando la violazione degli artt. 2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), della Costituzione.
1.1.– In particolare, il ricorrente ritiene che l’art. 31-bis, introdotto con la disposizione impugnata, contrasti con gli artt. 3, 8 e 19 Cost., nella parte in cui attribuisce alla Regione e ai Comuni del Veneto, ciascuno nell’esercizio delle rispettive competenze, il compito di individuare «i criteri e le modalità per la realizzazione di attrezzatture di interesse comune per servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica, delle confessioni religiose, i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione, e delle altre confessioni religiose». La genericità e l’ambiguità della formula ivi contenuta («i criteri e le modalità per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi») consentirebbe, secondo il ricorrente, valutazioni differenziate per le diverse confessioni religiose e applicazioni ampiamente discrezionali e potenzialmente discriminatorie nei confronti di alcuni enti religiosi. Ciò in contrasto con le richiamate disposizioni costituzionali e con le interpretazioni datene dalla stessa giurisprudenza costituzionale, secondo cui «il legislatore non può operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese» (sentenza n. 63 del 2016) e le intese non possono essere considerate condizione imposta dai pubblici poteri per consentire alle confessioni religiose di avere libertà di organizzazione e di azione (viene citata sul punto la sentenza n. 52 del 2016).
1.2.– Il ricorrente lamenta, inoltre, la violazione degli artt. 2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), Cost. da parte dell’art. 31-ter, introdotto con la disposizione impugnata, il quale, nel disciplinare gli interventi comunali di urbanizzazione per le aree e gli immobili da destinarsi alla realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, prevede, al suo comma 3, che il soggetto richiedente la realizzazione dell’attrezzatura sottoscriva con il Comune una convenzione contenente un impegno fideiussorio, e che in tale convenzione «può, altresì, essere previsto l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto». Tale previsione, secondo il ricorrente, travalicherebbe la finalità, di natura tipicamente urbanistica, della convenzione per incidere sull’esercizio della libertà di culto, libertà che non si esaurisce nello svolgimento delle pratiche rituali, ma ricomprende «anche le attività collaterali, come quelle ricreative, aggregative, culturali, sociali, educative, nell’ambito delle quali la libertà religiosa trova la sua pienezza di espressione». La convenzione, infatti, secondo il ricorrente, dovrebbe essere volta ad assicurare lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati e consentire, dunque, unicamente la previsione, in forma concordata e negoziale, degli impegni strettamente connessi al rilascio delle necessarie autorizzazioni urbanistiche. La disposizione censurata, invece, prevedendo la possibilità che sia inserito, nella convenzione, l’impegno a utilizzare la lingua italiana, determinerebbe una invasione nella materia di «rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose», che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera c, Cost.). Essa contrasterebbe, altresì, con gli artt. 2, 3 e 19 Cost., interferendo con l’esercizio della libertà di religione, nell’ambito del quale rientra la realizzazione di luoghi diretti al culto e alla discussione degli interessi sociali e culturali della comunità, attività anch’esse espressione diretta della libertà di religione. Infine, perseguendo una finalità di controllo delle modalità con le quali in concreto è esercitata l’attività sociale e culturale svolta nelle suddette attrezzature, per ragioni di sicurezza e ordine pubblico, invaderebbe la potestà legislativa esclusiva statale di cui alla lettera h) dell’art. 117, secondo comma, Cost., mentre in tale ambito alla Regione è riservato solo un ruolo di cooperazione in tema di contrasto dell’illegalità, ordine pubblico e sicurezza (sono citate le sentenze n. 63 del 2016, n. 35 del 2012 e n. 55 del 2001).
2.– Con atto depositato in data 25 luglio 2016 si è costituita la Regione Veneto, al fine di chiedere che entrambe le promosse questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
2.1.– Con riferimento alla prima questione, la Regione Veneto contesta la fondatezza del percorso argomentativo svolto nel ricorso. Secondo la resistente, la formula «criteri e modalità», censurata dal ricorrente per la sua genericità e ambiguità, andrebbe letta non isolatamente, ma nel contesto normativo nel quale è inserita, sia con riferimento al successivo art. 31-ter (che indica «i contenuti e la teleologia sottesa alla disciplina delle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi»), sia con riferimento all’intera legge regionale n. 11 del 2004, nella quale essa si innesta (diretta, quest’ultima legge, a «regolamentare globalmente la materia “governo del territorio”»). Dalla lettura sistematica si comprenderebbe, secondo la resistente, che la disposizione censurata attiene esclusivamente alla disciplina urbanistica, perseguendo l’obiettivo di «assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e del territorio, regolamentando nello specifico quel fenomeno, di particolare rilievo, che è la realizzazione di attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi». L’eventuale effetto discriminatorio, paventato dallo Stato ricorrente, si porrebbe ad ogni modo in termini meramente ipotetici, «come una possibile eventualità attuativa». Di qui discenderebbe, secondo la resistente, la manifesta inammissibilità della questione.
La questione sarebbe, ad ogni modo, infondata nel merito, essendo le confessioni religiose poste, nella disposizione censurata, «tutte sullo stesso piano senza che sia prevista alcuna distinzione o differenziazione discriminatoria a seconda che si tratti di confessioni che abbiano raggiunto intese con lo Stato o invece di confessioni che operino in assenza di intese», conformemente a quanto affermato dalla recente pronuncia della Corte costituzionale n. 63 del 2016. La natura meramente urbanistica della finalità perseguita dalla disposizione censurata escluderebbe la possibilità di ritenere il potere affidato alla cura della Regione e dei Comuni veneti «uno strumento che ostacoli o comprometta in alcun modo la libertà religiosa».
2.2.– Con riferimento alla seconda questione, la resistente ritiene che essa debba essere dichiarata inammissibile, per genericità della motivazione, con riguardo alla violazione degli artt. 2, 3, 19 e 117, secondo comma, lettera h), Cost., non avendo il ricorrente spiegato come la previsione di cui all’art. 31-ter possa ledere gli invocati parametri costituzionali. Inoltre, la proposta censura di illegittimità costituzionale sarebbe frutto, secondo la resistente, di un «evidente fraintendimento del tenore della disposizione», la quale non imporrebbe l’utilizzo esclusivo della lingua italiana, ma si limiterebbe a prevedere che «in riferimento a talune attività non afferenti al culto si possa associare alle altre lingue proprie dello specifico culto, anche la lingua italiana». Tale previsione avrebbe, secondo la Regione Veneto, natura e funzione sociale, nel senso di «favorire l’integrazione di tutti gli appartenenti alla comunità», essendo volta non all’introduzione di un limite o un vincolo all’esercizio della libertà di religione, ma al superamento di «una delle principali barriere sociali, quella della lingua, favorendo l’integrazione». La Regione ritiene che l’art. 31-ter non invada alcuna competenza legislativa statale, e comunque non quella di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.: esso, infatti, «pur non avendo un contenuto strettamente “urbanistico”», perseguirebbe non finalità di sicurezza e di ordine pubblico, bensì finalità di integrazione sociale, che non possono che essere svolte dal comune, «quale soggetto esponenziale della intera comunità, preposto alla cura degli interessi dei consociati con particolare riguardo a quelli “sociali”», e che «solo indirettamente e mediatamente» possono presentare «riflessi, invero del tutto marginali, in termini di ordine pubblico e sicurezza».
3.– Con memoria del 14 febbraio 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri, ribadendo le argomentazioni già svolte nel ricorso, chiede che siano rigettate le eccezioni sollevate dalla Regione. Contrariamente a quanto affermato dalla resistente, la prima censura, oltre ad essere articolata in modo compiuto e con ampio riferimento alla giurisprudenza costituzionale sul godimento effettivo della libertà di culto, non sarebbe formulata in termini ipotetici: proprio dall’applicazione della disposizione censurata discenderebbe la lesione in concreto degli invocati parametri costituzionali, non potendosi prescindere dallo «stretto legame che intercorre tra la disponibilità dei luoghi destinati al culto e l’esercizio della libertà religiosa». La seconda censura, infine, mirerebbe ad accertare l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che, lungi dal perseguire “finalità sociali” o dal “favorire l’integrazione sociale”, travalica in concreto le competenze regionali.

Considerato in diritto
1.– Con ricorso depositato il 21 giugno 2016 e iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e successive modificazioni), che introduce gli artt. 31-bis e 31-ter nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), lamentando la violazione degli artt. 2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), della Costituzione.
1.1.– Il citato art. 31-bis riconosce alla Regione e ai Comuni veneti, ciascuno nell’esercizio delle rispettive competenze, il compito di individuare «i criteri e le modalità per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica, delle confessioni religiose, i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione, e delle altre confessioni religiose». La genericità e l’ambiguità della formula ivi contenuta («i criteri e le modalità per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi») consentirebbe, secondo il ricorrente, valutazioni differenziate, nonché applicazioni discrezionali e potenzialmente discriminatorie tra le diverse confessioni in base alla circostanza che esse abbiano o non abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese, così ledendo l’eguale libertà religiosa di tutte le confessioni, garantita dagli artt. 3, 8 e 19 Cost.
1.2.– L’art. 31-ter, aggiunto alla legge regionale n. 11 del 2004, nel disciplinare gli interventi comunali di urbanizzazione per le aree e gli immobili da destinarsi alla realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, prevede, al suo comma 3, che il soggetto richiedente sottoscriva con il Comune una convenzione contenente un impegno fideiussorio, e che in tale convenzione possa, «altresì, essere previsto l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto». Tale previsione, secondo il ricorrente, risulterebbe intrinsecamente irragionevole travalicando le finalità, di natura urbanistica, della convenzione, in violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost., e determinerebbe da parte della Regione un eccesso di competenza legislativa, invadendo quella esclusiva dello Stato, sia in materia di «rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose» (art. 117, secondo comma, lettera c, Cost.), sia in materia di «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.).
2.– La questione avente a oggetto l’art. 2 della legge della Regione Veneto n. 12 del 2016 nella parte in cui introduce, nella legge regionale n. 11 del 2004, l’art. 31-bis non è fondata, nei termini di seguito precisati.
2.1.– Nella giurisprudenza costituzionale è ormai consolidato il principio per cui la libertà religiosa, di cui quella di culto costituisce un aspetto essenziale (artt. 19 e 20 Cost.), non può essere subordinata alla stipulazione di intese con lo Stato da parte delle confessioni religiose (da ultimo, sentenze n. 63 e n. 52 del 2016). L’ordinamento repubblicano è contraddistinto dal principio di laicità, da intendersi, secondo l’accezione che la giurisprudenza costituzionale ne ha dato (sentenze n. 63 del 2016, n. 508 del 2000, n. 329 del 1997, n. 440 del 1995, n. 203 del 1989), non come indifferenza dello Stato di fronte all’esperienza religiosa, bensì come tutela del pluralismo, a sostegno della massima espansione della libertà di tutti, secondo criteri di imparzialità. Ciò non esclude la possibilità che lo Stato regoli bilateralmente, e dunque in modo differenziato, i rapporti con le singole confessioni religiose, come previsto dagli artt. 7 e 8 Cost., per il soddisfacimento di esigenze specifiche, ovvero per concedere particolari vantaggi o imporre particolari limitazioni, o ancora per dare rilevanza, nell’ordinamento dello Stato, a specifici atti propri della confessione religiosa (da ultimo, sentenze n. 52 e n. 63 del 2016). Ciò che al legislatore (nazionale e regionale) non è consentito è «operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non abbiamo regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese» (sentenza n. 52 del 2016). Come questa Corte ha recentemente affermato, «altro è la libertà religiosa, garantita a tutti senza distinzioni, altro è il regime pattizio» (sentenza n. 63 del 2016, con richiamo alla sentenza n. 52 del 2016). 
Altresì consolidato è il principio per cui la disponibilità di spazi adeguati ove «rendere concretamente possibile, o comunque […] facilitare, le attività di culto» (sentenza n. 195 del 1993) rientra nella tutela di cui all’art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in pubblico o in privato il culto, con il solo limite dei riti contrari al buon costume (sentenza n. 63 del 2016).
2.2.– Il censurato art. 31-bis, a differenza di quanto argomentato dal ricorrente, non si pone in contrasto con i richiamati principi.
Esso, infatti, nel riconoscere alla Regione e ai Comuni il compito di individuare i criteri e le modalità per la realizzazione delle attrezzature religiose, prende in considerazione tutte le diverse possibili forme di confessione religiosa – la Chiesa Cattolica, le confessioni religiose i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost., e le altre confessioni religiose – senza introdurre alcuna distinzione in ragione della circostanza che sia stata stipulata un’intesa con lo Stato. 
L’indifferenziato riferimento a tutte le forme confessionali rende palese la diversità tra la disposizione regionale ora censurata e quelle di altra Regione dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 63 del 2016, nella parte in cui condizionavano la programmazione e la realizzazione di luoghi di culto alla sussistenza di requisiti differenziati e più stringenti per le confessioni religiose senza intesa rispetto alle altre.
Nella disposizione oggetto del presente giudizio, non si rinvengono elementi che giustifichino una interpretazione tale da consentire alla Regione e ai Comuni di realizzare la pianificazione di attrezzature religiose secondo criteri e modalità discriminatori in ragione della presenza o meno dell’intesa tra la confessione religiosa interessata e lo Stato. Ciò non esclude la possibilità che le autorità competenti operino ragionevoli differenziazioni. Come anche recentemente è stato da questa Corte affermato, l’eguale libertà delle confessioni religiose di organizzarsi e di operare non implica che a tutte «debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione» (sentenza n. 63 del 2016). 
La paventata lesione dei principi costituzionali invocati, dunque, non discende dal tenore della disposizione censurata in sé, ma dalle eventuali sue illegittime applicazioni, che potranno essere censurate, caso per caso, nelle opportune sedi giurisdizionali.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, inoltre, l’art. 2 della legge della Regione Veneto n. 12 del 2016 nella parte in cui, nell’introdurre nella legge regionale n. 11 del 2004 l’art. 31-ter, prevede, al secondo periodo del suo comma 3, che nella convenzione urbanistica stipulata tra il soggetto richiedente e il comune interessato «può, altresì, essere previsto l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto». 
3.1.– Deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Regione Veneto in ragione della genericità delle censure prospettate dal ricorrente. 
Sia il ricorso che la memoria depositati dall’Avvocatura generale dello Stato forniscono i riferimenti normativi necessari e dispiegano adeguati percorsi argomentativi a sostegno della lamentata irragionevolezza e violazione sia della libertà di culto, sia del riparto di competenze Stato-Regioni, sì da consentire l’esame nel merito delle questioni prospettate.
3.2.– Nel merito, le questioni sono fondate.
Il censurato art. 31-ter afferisce alla materia del «governo del territorio», di competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., avendo ad oggetto la pianificazione urbanistica degli edifici adibiti a luogo di culto. Ciò risulta inequivocabilmente da diversi elementi normativi: anzitutto, dal punto di vista sistematico, il nuovo art. 31-ter si innesta nel testo della legge urbanistica della Regione Veneto, trattandosi di una modificazione alla legge regionale n. 11 del 2004; in secondo luogo, la rubrica del censurato art. 31-ter è così formulata: «Realizzazione e pianificazione delle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi»; infine, dal punto di vista contenutistico, lo stesso articolo prevede una serie di indici di inequivoca natura urbanistica – tra i quali: presenza di strade di collegamento, opere di urbanizzazione primaria, adeguatezza delle distanze, spazi destinati al parcheggio pubblico – che, come confermato nell’incipit dello stesso art. 31-ter, devono essere rispettati «[a]l fine di assicurare una adeguata qualità urbana».
La legislazione regionale in materia di edilizia di culto «trova la sua ragione e giustificazione – propria della materia urbanistica – nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi (sentenza n. 195 del 1993)» (sentenza n. 63 del 2016).
Nell’ambito di questa finalità, si pone la convenzione, prevista dal comma 3 della disposizione in esame, stipulata tra il soggetto richiedente la realizzazione dell’attrezzatura e il comune interessato, necessaria nella fase di applicazione della normativa in questione. La convenzione deve perciò essere ispirata alla finalità, tipicamente urbanistica, di assicurare lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati.
3.3.– Alla luce della delimitazione finalistica della normativa de qua, una disposizione, come quella prevista dal secondo periodo del citato comma 3, che consente all’amministrazione di esigere, tra i requisiti per la stipulazione della convenzione urbanistica, «l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto» risulta palesemente irragionevole in quanto incongrua sia rispetto alla finalità perseguita dalla normativa regionale in generale – volta a introdurre «Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio» –, sia rispetto alla finalità perseguita dalla disposizione censurata in particolare – diretta alla «Realizzazione e pianificazione delle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi».
Non v’è dubbio che la Regione è titolata, nel regolare la coesistenza dei diversi interessi che insistono sul proprio territorio, a dedicare specifiche disposizioni per la programmazione e la realizzazione dei luoghi di culto e, nell’esercizio di tali competenze, può imporre quelle condizioni e quelle limitazioni, che siano strettamente necessarie a garantire le finalità di governo del territorio affidate alle sue cure. Tuttavia, la Regione eccede da un ragionevole esercizio di tali competenze se, nell’intervenire per la tutela di interessi urbanistici, introduce un obbligo, quale quello dell’impiego della lingua italiana, del tutto eccentrico rispetto a tali interessi. 
A fronte dell’importanza della lingua quale «elemento di identità individuale e collettiva» (da ultimo, sentenza n. 42 del 2017), veicolo di trasmissione di cultura ed espressione della dimensione relazionale della personalità umana, appare evidente il vizio di una disposizione regionale, come quella impugnata, che si presta a determinare ampie limitazioni di diritti fondamentali della persona di rilievo costituzionale, in difetto di un rapporto chiaro di stretta strumentalità e proporzionalità rispetto ad altri interessi costituzionalmente rilevanti, ricompresi nel perimetro delle attribuzioni regionali.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e successive modificazioni), nella parte in cui, nell’introdurre nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), l’art. 31-ter, al suo comma 3, dispone che «Nella convenzione può, altresì, essere previsto l’impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto»;
2) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2. della legge della Regione Veneto n. 12 del 2016, nella parte in cui introduce, nella legge regionale n. 11 del 2004, l’art. 31-bis, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

1. Istituzione di una farmacia aggiuntiva – Stazione marittima ad alta intensità di traffico – Afflusso di potenziale utenza – Istruttoria e motivazione – art 1 bis l. n. 475/1968 – Cons. St., III, 28 settembre 2015, n. 4535.

1. In tema di istituzione di farmacie aggiuntive in una stazione marittima ad alta intensità di traffico, la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge esonera la Regione dal condurre una specifica istruttoria e dal rendere apposita motivazione, in ordine all’afflusso di potenziale utenza.

Pubblicato il 07/04/2017

ha pronunciato la presente

145971466447.  

sul ricorso numero di registro generale 739 del 2016, proposto da:
Ditta individuale Farmacia Santa Maria, Farmacia Marittima s.n.c., Farmacia Bassano s.n.c., Farmacia N.S. della Salute s.n.c., Farmacia Giusto, Farmacia Croce d’Oro, Farmacia Gioberti s.n.c., in persona dei rispettivi titolari o legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Massa e Luca Leonardi, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Genova, via Roma 11/1;  

– Regione Liguria, rappresentata e difesa dall’avvocato Barbara Baroli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale in Genova, via Fieschi 15;
– Comune di Genova, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Burlando e Maria Paola Pessagno, con domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale in Genova, via Garibaldi 9;
– A.S.L. n. 3 – Genovese, non costituita in giudizio;

Società Farmacie Genovesi s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Alberto Quaglia ed Elena Avolio, con domicilio eletto presso il loro studio in Genova, via Roma 4/3;

ad opponendum:
Stazioni Marittime s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Alberto Quaglia e Rosa Pellerano, con domicilio eletto presso il loro studio in Genova, via Roma 4/3;

del decreto dirigenziale della Regione Liguria 18.5.2016, n. 2269, concernente l’istituzione di una farmacia aggiuntiva, ex art. 1 bis L n. 475/1968, presso la stazione marittima-terminal traghetti del comune di Genova.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria, del Comune di Genova e Società Farmacie Genovesi S.r.l.;
Visto l’atto di intervento ad opponendum della soxietà Stazioni Marittima S.p.a.
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2017 il dott. Angelo Vitali, e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

Con ricorso notificato in data 27.9.2016 sette farmacie genovesi hanno impugnato il decreto dirigenziale della Regione Liguria 18.5.2016, n. 2269, che ha istituito, ai sensi dell’art. 1-bis della legge 2.4.1968, n. 475 (articolo inserito dall’art. 11, comma 1, lett. b del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 marzo 2012, n. 27), una farmacia aggiuntiva presso la stazione marittima terminal traghetti del comune di Genova, nonché il conseguente decreto dirigenziale 3.8.2016, n. 3591, di assegnazione della nuova farmacia al comune di Genova.
Agisce altresì per l’accertamento del diritto al versamento dei contributi in conto capitale (€ 4.794.000,00 + € 11.206.000,00) risultanti dal protocollo di intesa sottoscritto con la Regione in data 20.12.2013 e, ancor prima, dalla D.G.R. 12.11.2010, n. 1333.
A sostegno dell’impugnazione hanno dedotto tre motivi di ricorso, rubricati come segue.
1. Violazione dell’art. 1-bis della legge 2.4.1968, n. 475. Travisamento. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento.
L’istituenda farmacia non si troverebbe all’interno della stazione marittima, bensì del centro commerciale “Il terminal shopping centre”, ciò che imporrebbe il rispetto della distanza minima di 1.500 mt (anziché di 400 mt) dalla farmacia più vicina.
Peraltro, il centro commerciale Il terminal avrebbe una superficie di vendita inferiore a 10.000 metri quadrati, tale da non giustificare l’istituzione di una farmacia aggiuntiva.
2. Violazione dell’art. 1-bis della legge 2.4.1968, n. 475. Travisamento. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento.
Anche a voler ritenere che la farmacia insista nella stazione marittima piuttosto che nel centro commerciale, secondo il percorso pedonale più breve misurato correttamente, l’istituenda farmacia si troverebbe a meno di 400 mt. dalla ricorrente Farmacia Santa Maria di via Venezia 26r.
3. Violazione dell’art. 1-bis della legge 2.4.1968, n. 475. Travisamento. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento.
Il provvedimento sarebbe viziato anche dalla carenza e superficialità dell’istruttoria effettuata in merito alla necessità dell’istituzione di una farmacia aggiuntiva, vuoi per aver considerato i dati di traffico relativi a tutti e cinque i terminal passeggeri, anziché del solo terminal di Calata Chiappella (ove insiste il terminal traghetti), vuoi per l’omessa valutazione dell’esistenza in loco di una parafarmacia, in grado di soddisfare le richieste di farmaci da banco da parte dei passeggeri del terminal.
Si sono costituiti in giudizio la Regione Liguria, il comune di Genova e la società Farmacie Genovesi s.r.l., controdeducendo ed instando per la reiezione del ricorso.
E’ altresì intervenuta in giudizio – ad opponendum – la Società Stazioni Marittime s.p.a..
La società controinteressata Farmacie Genovesi s.r.l. e la interveniente Società Stazioni Marittime s.p.a. hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse delle farmacie ricorrenti, che, con l’istituzione della farmacia aggiuntiva, non avrebbero visto variare la localizzazione e l’ampiezza della rispettiva sede di competenza.
All’udienza pubblica del 22 marzo 2017 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.
Può prescindersi dall’esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa della controinteressata Farmacie Genovesi s.r.l. e della interveniente Società Stazioni Marittime s.p.a., in quanto il ricorso è infondato nel merito, per le motivazioni che seguono (secondo l’ordine dei motivi di ricorso).
1. Ai sensi dell’art. 1-bis della legge 2.4.1968, n. 475 (inserito dall’art. 11, comma 1, lett. b del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 marzo 2012, n. 27), “in aggiunta alle sedi farmaceutiche spettanti in base al criterio di cui all’articolo 1 ed entro il limite del 5 per cento delle sedi, comprese le nuove, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentita l’azienda sanitaria locale competente per territorio, possono istituire una farmacia: a) nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili a traffico internazionale, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico, dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri; b) nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 metri quadrati, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 1.500 metri”.
Alla luce della documentazione versata in atti dalla controinteressata Società Stazioni Marittime s.p.a. (segnatamente, concessione edilizia 13.7.1995, n. 226, e relativa relazione illustrativa), non è seriamente contestabile che il corpo di fabbrica presso il quale è ubicata la nuova farmacia aggiuntiva faccia parte del terminal traghetti della stazione marittima passeggeri.
Né rileva che in essa siano presenti attività di tipo commerciale.
Difatti, ai sensi dell’art. 4 comma 1 lett. g) del D. Lgs. 31.3.1998, n. 114, si intende “per centro commerciale, una media o una grande struttura di vendita nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente […].
Nello stesso senso è l’art. 17 comma 1 lett. d) della L.R. Liguria 2.1.2007, n. 1, recante il testo unico in materia di commercio.
Nel caso di specie – come si è visto – la struttura non è nata come specificamente destinata al commercio, ma come terminal traghetti, mentre i servizi commerciali e/o di ristorazione svolgono una funzione soltanto secondaria e servente rispetto a quella principale e specifica di accoglimento dei passeggeri.
2. Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso.
L’allegata perizia tecnica asseverata dell’arch. Alberto Falabrino (doc. 12 delle produzioni 5.10.2016 di parte ricorrente), nel misurare in m. 389 o in m. 376 – a seconda del tragitto – il percorso pedonale più breve tra l’istituenda farmacia e la farmacia Santa Maria di via Venezia 26r, parte da un presupposto errato, giacché tali distanze sono state calcolate a partire dal varco del terminal traghetti.
Diversamente, ai sensi dell’art. 1 u.c. della legge 2.4.1968, n. 475, “la distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie”.
Nel caso di specie, non è specificamente contestato che, tra la soglia di ingresso dell’edificio terminal traghetti e la soglia dell’istituenda farmacia, vi siano ulteriori 123 metri (così la perizia del geom. Alessandro Musetti – doc. 13 delle produzioni della Società Stazioni Marittime s.p.a.), che, aggiunti alle misurazioni effettuate dal perito di parte ricorrente, superano abbondantemente la distanza di 400 metri stabilita dal citato art. 1-bis della legge n. 475/1968.
3. Da ultimo, infondato è anche il terzo motivo di ricorso.
L’istituzione di una farmacia aggiuntiva all’interno di una stazione marittima ad alta intensità di traffico è prevista direttamente dal legislatore, e non necessita dunque di specifica istruttoria e/o di motivazione circa l’afflusso di potenziale utenza: sicché, se di fatto sussistono le condizioni indicate dalla legge, l’istituzione di una farmacia aggiuntiva si ritiene per ciò solo giustificata, senza bisogno di un’apposita motivazione (Cons. di St., III, 28.9.2015, n. 4535).
Del resto, parte ricorrente non si spinge neppure a contestare che il terminal traghetti della stazione marittima di Genova sia “ad alta intensità di traffico”, mentre la considerazione che il traffico passeggeri sia per lo più concentrato soltanto nei tre/quattro mesi estivi integra – a ben vedere – una critica alle scelte discrezionali operate dal legislatore del 2012 (come tali, esenti perfino dal controllo di legittimità della Corte costituzionale – cfr. art. 28 L. 11.3.1953, n. 87), piuttosto che del provvedimento impugnato, che della legge ha fatto puntuale applicazione.
Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
rigetta.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio, che si liquidano in € 3.000,00 (tremila), oltre IVA e C.P.A. se dovute, nei confronti di ciascuna delle parti resistenti e/o intervenienti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Pupilella, Presidente
Luca Morbelli, Consigliere
Angelo Vitali, Consigliere, Estensore