Pres. Ruoppolo; Rel. Volpe
SINTAGMA S.R.L (Avv.ti D. Spinelli e N. Marconi) VAMS INGEGNERIA S.R.L. (Avv. F. Pirocchi) + altri

sulla insussistenza dell’obbligo di impugnare l’aggiudicazione e di notificare il ricorso all’aggiudicataria qualora non vi sia stato un atto di aggiudicazione; sull’interesse di qualsiasi impresa del settore a ricorrere avverso la procedura di affidamento di un servizio intervenuto senza procedura ad evidenza pubblica; sulla illegittimità dell’affidamento della progettazione di opera pubblica da parte di soggetti diversi dall’autorità competente; sull’applicazione del codice dei contratti pubblici laddove anche un solo soggetto dell’accordo per l’affidamento della progettazione di un’opera è una pubblica amministrazione e la stessa contribuisca con più di euro 100.000,00

1. Giustizia amministrativa – Contratti e appalti – Donazione di progetto – Procedura di affidamento – Insussistenza di un atto di aggiudicazione –Mancata impugnazione dell’aggiudicazione – Conseguenze – Ammissibilità – Sussiste.
2. Giustizia amministrativa – Contratti e appalti – Donazione di progetto – Carenza di procedura ad evidenza pubblica – Interesse a ricorrere – Qualsiasi impresa del settore – Sussiste – Verifica dei requisiti per eventuale gara – Inammissibilità – Sussiste.

3. Contratti della p.a. – Progettazione – Competenza esclusiva di amministrazione in proprio o tramite affidamento a terzi – Tipizzazione – Progetto finanziato dai promotori – Irrilevanza.

4. Contratti della p.a. – Incarico di progettazione – Affidamento – Contributo di una pubblica amministrazione superiore ad € 100.000,00 – Applicazione del codice degli appalti – Necessità – Sussiste.

1. Laddove, per la particolarità della procedura seguita (1), non vi sia stato un atto di aggiudicazione, non può opporsi a chi ricorra avverso la procedura di affidamento dell’incarico (nella specie, di progettazione) la mancata impugnazione dell’atto di aggiudicazione e che non sia stato notificato il gravame alla società affidataria.

2. Qualsiasi impresa del settore (nella specie, di progettazione di infrastrutture pubbliche) ha interesse a ricorrere avverso l’affidamento di un servizio intervenuto senza procedura ad evidenza pubblica, in quanto è titolare della pretesa a che l’amministrazione competente valuti di mettere a gara uno specifico servizio (ex art. 90, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006) e a che quello specifico servizio non venga sottratto al mercato. Né è possibile in siffatti casi ipotizzare la insussistenza in capo alla ricorrente di requisiti per prendere parte alla eventuale gara, perché mai bandita.

3. Ai sensi degli artt. 90 e 91 del d.lgs. n. 163/2006, soltanto l’amministrazione competente può elaborare direttamente la progettazione dell’opera pubblica da realizzare oppure affidarla a terzi mediante specifiche procedure di evidenza pubblica. Pertanto è illegittima la procedura di affidamento effettuata da altri soggetti (per lo più privatistici), i quali abbiano previsto che la progettazione sarebbe stata messa a disposizione della Regione competente e che quest’ultima avrebbe provveduto a farla propria e a presentarla al Ministero delle infrastrutture per l’approvazione e la concessione del finanziamento. Né rileva il fatto che il costo del progetto definitivo sia finanziato dai soggetti promotori, i quali dovrebbero mettere a disposizione i fondi alla Regione competente, che poi dovrebbe procedere alla gara per la scelta del progettista.
4. Laddove anche un solo soggetto dell’accordo per la progettazione di una opera è una pubblica amministrazione (nella specie, la Camera di commercio), che contribuisca con più di euro 100.000,00, questa è tenuta al rispetto dell’art. 91, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006, il quale prevede, per l’affidamento di incarichi di progettazione, l’espletamento di specifiche procedure e l’applicazione del codice dei contratti pubblici.

— *** —

(1) Nella specie, la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia hanno convenuto con una società di progettazione di acquisire un progetto di un’opera pubblica (del primo stralcio del nodo stradale di Perugia, tratto Madonna del Piano – Corciano), con l’intenzione, una volta ottenuto, di donarlo all’amministrazione, che l’avrebbe fatto proprio e presentato al Ministero delle Infrastrutture per l’approvazione e la concessione del finanziamento.

ha pronunciato la seguente

– sul ricorso in opposizione di terzo n. 6540/07, proposto da:

SINTAGMA S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Daniele Spinelli e Nicola Marconi, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, via Giuseppe Mercalli n. 11;

contro

VAMS INGEGNERIA S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Pirocchi, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Roma, via Salaria n. 280;

e nei confronti di

ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA DI PERUGIA, in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco A. De Matteis, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Marcello Cardi in Roma, viale Bruno Buozzi n. 51;

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE E ANAS S.P.A., in persona del rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

FONDAZIONE CASSA DI RISPARMIO DI PERUGIA, CAMERA DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO E AGRICOLTURA DI PERUGIA, ASSOCIAZIONE NAZIONALE COSTRUTTORI EDILI DI PERUGIA E ASSOCIAZIONE DEGLI INDUSTRIALI DI PERUGIA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, non costituiti in giudizio;

e

– sul ricorso in appello n. 6706/07, proposto da:

FONDAZIONE CASSA DI RISPARMIO DI PERUGIA, CAMERA DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO E AGRICOLTURA DI PERUGIA, ASSOCIAZIONE NAZIONALE COSTRUTTORI EDILI DI PERUGIA E ASSOCIAZIONE DEGLI INDUSTRIALI DI PERUGIA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dagli avv. Franco Gaetano Scoca e Pietro Anello, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, via G. Paisiello n. 55;

contro

VAMS INGEGNERIA S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, come sopra rappresentata, difesa e domiciliata;

e nei confronti di

ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA DI PERUGIA, in persona del presidente in carica, come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI E ANAS S.P.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, come sopra rappresentate, difese e domiciliate;

per l’annullamento

del dispositivo del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima, 5 luglio 2007, n. 206 e della sentenza del medesimo Tribunale 31 luglio 2007, n. 7283;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
relatore all’udienza pubblica del 22 gennaio 2008 il consigliere Carmine Volpe, e uditi l’avv. D. Spinelli per Sintagma s.r.l., l’avv. F. G. Scoca per la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia, l’avv. F. Pirocchi per VAMS Ingegneria s.r.l., l’avv. F. A. De Matteis per l’Ordine degli ingegneri della provincia di Perugia, nonché l’avv. dello Stato F. Tortora per la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’ANAS s.p.a.;
ritenuto e considerato quanto segue.

1. Il primo giudice, con la sentenza suindicata, ha accolto il ricorso proposto da VAMS Ingegneria s.r.l. avverso:
a) la procedura – adottata dalla Fondazione e Cassa di Risparmio di Perugia, dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, dall’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e dall’Associazione degli industriali di Perugia, in solido tra loro – per l’affidamento del servizio di progettazione definitiva, completa di tutti gli elaborati, del primo stralcio del nodo stradale di Perugia, tratto Madonna del Piano – Corciano, facente parte del programma di opere strategiche di cui alla l. 21 dicembre 2001, n. 443, approvato con deliberazione del CIPE n. 150/2006 (pubblicata in G.U. n. 64 del 17 marzo 2007) e, in particolare, la lettera di invito in data 19 marzo 2007;
b) l’atto associativo tra le parti, con cui si è prima finanziata e poi decisa la procedura di affidamento di cui trattasi;
c) gli atti propedeutici e conseguenti.

2.1. Sintagma s.r.l., con il ricorso n. 6540/07, ha proposto opposizione di terzo (“a valere anche quale atto d’appello”) dapprima avverso il dispositivo e poi contro la sentenza, in epigrafe indicati, per i seguenti motivi:
1) violazione del principio del contraddittorio;
2) insussistenza dell’interesse a ricorrere;
3) ulteriore erroneità della sentenza;
4) sulla natura giuridica dei soggetti aggiudicanti.
2.2. La Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia, con il ricorso n. 6706/07, hanno appellato la medesima sentenza, per i seguenti motivi:
1) inammissibilità del ricorso di primo grado;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 10, 26, 90, 91, 93 e 164 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (“Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”). Travisamento dei fatti;
3) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, commi 3 e 26, e 91 del d.lgs. n. 163/2006. Errore di fatto.
2.3. Si sono costituiti, nel giudizio relativo al ricorso n. 6540/07, VAMS Ingegneria s.r.l., l’Ordine degli ingegneri della provincia di Perugia, nonché il Ministero dell’economia e delle finanze, la Presidenza del Consiglio dei ministri e l’ANAS s.p.a., e, nel giudizio relativo al ricorso n. 6706/07, VAMS Ingegneria s.r.l., l’Ordine degli ingegneri della provincia di Perugia, nonché la Presidenza del Consiglio dei ministri e l’ANAS s.p.a., tutti resistendo ai ricorsi.
Sintagma s.r.l. e l’Ordine degli ingegneri della provincia di Roma, nel giudizio relativo al ricorso n. 6540/07, nonché la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia e il detto Ordine, nel giudizio relativo al ricorso n. 6706/07, hanno prodotto memorie con le quali hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese.

3. La Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, in nome proprio e quale delegata della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, dell’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e dell’Associazione degli industriali di Perugia, con lettera in data 19 marzo 2007, invitava tre società di ingegneria a presentare una propria offerta economica per la redazione del progetto definitivo (“completo di tutti gli elaborati” e sulla base del progetto preliminare già donato alla Regione Umbria) del “Nodo di Perugia – Tratto Madonna del Piano – Corciano”, facente parte del programma di infrastrutture strategiche di cui alla l. n. 443/2001 individuate con la deliberazione del CIPE n. 150/2006 e da eseguire “nel pieno rispetto della vigente normativa in materia di progettazione definitiva di opere pubbliche ivi compreso, da ultimo, il Decreto legislativo n. 163/2006”. L’importo a base dell’offerta era di euro 1.850.000,00, per un importo di lavori pari a euro 362.000.000,00.
La lettera di invito (come anche il contratto successivo) specificava che la progettazione, una volta acquisita dalla Fondazione, quale coordinatrice tra i committenti, “verrà messa a disposizione della Regione dell’Umbria che provvederà a farla propria e presentarla al Ministero delle Infrastrutture per l’approvazione e la concessione del finanziamento” e che “il costo del progetto definitivo sarà sostenuto con fondi propri dai medesimi soggetti che hanno promosso la progettazione preliminare”.
La convenzione, avente a oggetto l’incarico di progettazione, veniva stipulata il 23 aprile 2007 tra la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia, e Sintagma s.r.l..
Il primo giudice, con la sentenza suindicata, dopo avere ritenuto la sussistenza dell’interesse e della legittimazione della società ricorrente, ed avere estromesso dal giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze e il CIPE, ha affermato che:
a) l’Ordine degli ingegneri della provincia di Perugia è legittimato a intervenire ad adiuvandum della ricorrente;
b) il codice dei contratti pubblici proibisce che un soggetto diverso dall’amministrazione interessata possa avviare e gestire il procedimento volto all’affidamento di un incarico di progettazione di un’opera pubblica;
c) dalle norme del codice dei contratti pubblici va tratto il principio per cui per la stipulazione di un contratto pubblico è necessario che l’intera fase pubblicistica antecedente, finalizzata all’individuazione del contenuto del contratto e alla scelta del contraente, sia svolta dall’amministrazione aggiudicatrice che sarà parte del contratto stesso;
d) non è possibile la delega di funzioni pubbliche da parte della stazione appaltante a un soggetto esterno;
e) la progettazione si sarebbe dovuta affidare dall’amministrazione competente (Regione);
f) la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia non si sarebbe potuta sottrarre all’applicazione del codice dei contratti pubblici;
g) la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia è un organismo di diritto pubblico, soggetta alla disciplina del codice dei contratti pubblici (art. 3, comma 26) e, quindi, al rispetto dell’evidenza pubblica.
Le ricorrenti in appello sostengono che:
1) il ricorso di primo grado sarebbe stato notificato (il 18 maggio 2007) quasi un mese dopo la stipula dell’atto di affidamento dell’incarico di progettazione avvenuta, in favore di Sintagma s.r.l., il 23 aprile 2007; il gravame, quindi, si sarebbe dovuto notificare a Sintagma s.r.l. o almeno a una delle tre imprese invitate;
2) il ricorso di primo grado si sarebbe dovuto dichiarare inammissibile, per carenza di interesse, in quanto la ricorrente non avrebbe dimostrato di essere in possesso dei requisiti per potere partecipare a una gara eventualmente bandita. Inoltre, non avendo l’amministrazione né accertato né certificato la sussistenza delle ipotesi di cui all’art. 90, comma 1, lett. d), e), f), g) e h), del d.lgs. n. 163/2006, mancherebbe un interesse strumentale a partecipare alla gara (art. 90, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006);
3) la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia, l’Associazione nazionale costruttori edili di Perugia e l’Associazione degli industriali di Perugia avrebbero solo convenuto con una società di progettazione di acquisire un progetto di un’opera pubblica, con l’intenzione, una volta ottenuto, di donarlo all’amministrazione. E a un soggetto privato non sarebbe vietato di donare a una pubblica amministrazione elaborati progettuali;
4) il contratto stipulato tra la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia (la cui spesa è di euro 500.000,00) e gli altri enti così detti promotori, relativo al finanziamento del progetto, non rientrerebbe tra quelli indicati negli artt. 1 e 3, comma 3, del codice dei contratti pubblici;
5) la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia non sarebbe organismo di diritto pubblico;
6) la circostanza per cui un solo soggetto dell’accordo è pubblico (la Camera di commercio) non estenderebbe la natura pubblicistica anche agli altri partecipanti all’accordo;
7) trattandosi di grandi infrastrutture di cui alla legge obiettivo (l. n. 443/2001), la sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato (ai sensi dell’art. 246, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006).

4. I ricorsi devono essere riuniti siccome proposti avverso la medesima sentenza.
La sezione ritiene, innanzitutto, che non via sia un problema di controinteressati, poiché non risulta intervenuto alcun atto di aggiudicazione; il che è spiegabile con la singolarità della procedura seguita. Così che non può imputarsi alla ricorrente in primo grado di non avere impugnato l’aggiudicazione e comunque di non avere notificato il gravame anche alla Sintagma s.r.l. nella sua qualità di aggiudicataria. Inoltre, le imprese destinatarie della lettera di invito non sono (in quanto tali) soggetti controinteressati, trovandosi la procedura ancora in una fase iniziale.
La società ricorrente in primo grado aveva interesse al ricorso per la sola circostanza che, siccome impresa del settore di cui trattasi (progettazione di infrastrutture pubbliche), è titolare della pretesa a che l’amministrazione competente valuti di mettere a gara quello specifico servizio (ex art. 90, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006); e a che quello specifico servizio non venga sottratto al mercato, non solo non procedendosi a una procedura di evidenza pubblica ma addirittura precludendo all’amministrazione competente la possibilità di compiere ogni valutazione in merito.
Quanto al possesso dei requisiti per prendere parte alla gara, non essendo essa stata bandita, non è possibile verificare la loro sussistenza in capo alla società ricorrente in primo grado e tanto meno ipotizzarne l’insussistenza.
Con riguardo alla questione centrale della controversia per cui è causa, la sezione ritiene che, ai sensi degli artt. 90 e 91 del d.lgs. n. 163/2006, che si applicano nella specie, soltanto l’amministrazione competente (la Regione Umbria) possa elaborare direttamente la progettazione dell’opera pubblica da realizzare oppure affidarla a terzi mediante specifiche procedure di evidenza pubblica.
Infatti, ai sensi del citato art. 91, comma 1, “Per l’affidamento di incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori e di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione di importo pari o superiore a 100.000 euro si applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo I e titolo II del codice, ovvero, per i soggetti operanti nei settori di cui alla parte III, le disposizioni ivi previste”; e, ai sensi del successivo comma 8, “È vietato l’affidamento di attività di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto a mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente codice”.
L’applicazione di siffatte norme è stata “elusa” con l’avere previsto che la progettazione sarebbe stata messa a disposizione della Regione Umbria e che quest’ultima avrebbe provveduto a farla propria e a presentarla al Ministero delle infrastrutture per l’approvazione e la concessione del finanziamento. In tal modo si è consentito che un incarico di progettazione di interesse (e competenza) della Regione non è stato svolto, né da personale della stessa o di altre pubbliche amministrazioni, né da soggetto scelto con le procedure di cui al codice dei contratti pubblici.
La circostanza per cui il costo del progetto definitivo era finanziato dai soggetti promotori non consentiva certo la non applicazione degli artt. 90 e 91 del d.lgs. n. 163/2006 ma semmai la messa a disposizione dei fondi alla Regione, che poi avrebbe dovuto procedere alla gara per la scelta del progettista.
Inoltre, nel “pool” costituito dai così detti promotori vi era la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Perugia che è una pubblica amministrazione e che, contribuendo con più di euro 100.000,00 (nella specie 500.000,00), era tenuta al rispetto dell’art. 91, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006 (il quale prevede, per l’affidamento di incarichi di progettazione, l’espletamento di specifiche procedure) e all’applicazione del codice dei contratti pubblici.
Da quanto ritenuto dalla sezione consegue che può prescindersi dall’esame della questione se la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia sia un organismo di diritto pubblico; questione che diviene irrilevante.
Né ha rilievo il disposto dell’art. 246, comma 4, del d.lgs. n 163/2006 (secondo cui “La sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente”), tanto meno ai fini di una carenza di interesse del ricorso di primo grado, in quanto il primo giudice si è limitato ad annullare i provvedimenti impugnati e non ha disposto alcunché sul contratto. L’interesse, inoltre, permane sulla base della semplice proponibilità della domanda di risarcimento del danno, prescindendosi dalla circostanza che la domanda non è stata avanzata in questa sede.

5. I ricorsi, pertanto, previa riunione, devono essere respinti. Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza e per il resto, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, riunisce i ricorsi e li respinge.
Condanna le parti ricorrenti al pagamento, in favore di VAMS Ingegneria s.r.l. e dell’Ordine degli ingegneri della provincia di Perugia, delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi euro diecimila/00, oltre accessori, da suddividere in parti eguali tra gli appellati. Compensa le spese del giudizio nei confronti degli altri soggetti appellati.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 22 gennaio 2008 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori:

Giovanni Ruoppolo – presidente

Carmine Volpe – consigliere, estensore

Paolo Buonvino – consigliere

Roberto Chieppa – consigliere

Bruno Rosario Polito – consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il….07/03/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 7/3/2008 n.1008 proviene da Giustamm.

Pres. RUOPPOLO – Est. ATZENI
Comunità montana Valcresio (Avv. V. Avolio) c./ GECO s.r.l. (Avv.ti F. Fiorenza, S. Santi e N. Adragna) e altri

sulle condizioni in base alle quali può essere rimaneggiata e corretta l’offerta nel sub procedimento di verifica dell’anomalia

1. Contratti della P.A. – Gara– Verifica d’anomalia – Correzione della proposta contrattuale – Ammissibilità – Condizioni.

2. Contratti della P.A. – Gara– Offerta – Minor impiego orario dei lavoratori rispetto alle previsioni del capitolato – Anomalia dell’offerta – Esclusione.

3 Lavoro – Contratto collettivo – Criteri di individuazione – Art. 2070 – Riferimento alle attività prevalenti.

1 Ai fini dell’aggiudicazione di un appalto pubblico, è consentito in sede di contraddittorio per la verifica dell’anomalia dell’offerta un limitato rimaneggiamento dei suoi elementi, a condizione che non venga modificata la proposta contrattuale e non venga alterata la sua logica complessiva (in funzione di questo principio è stato ritenuto consentito il ricalcolo del costo del lavoro, con riduzione del costo per addetto, purché mantenuto entro i termini previsti per il contratto collettivo nazionale delle imprese del settore,laddove il costo del lavoro anche dopo la correzione apportata risulta calcolato correttamente).(1)

2 Non determina anomalia dell’offerta la previsione dell’impiego orario di figure professionali in misura inferiore a quanto previsto dal capitolato, laddove i suddetti operatori prestino la propria opera anche in altre attività dell’impresa diverse da quella oggetto dell’appalto e il costo relativo a queste sia stato ripartito in proporzione al loro impegno nelle diverse attività imputandolo, per l’appalto oggetto del giudizio, esclusivamente per il costo ad esso specificamente relativo.

3 L’esercizio di attività diverse, autonome fra di loro, da parte dell’imprenditore determina l’inquadramento del lavoratore nello specifico settore dell’attività prevalente e l’applicazione nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 2070, del corrispondente contratto collettivo di lavoro. Di conseguenza la necessità di assoggettare i dipendenti dell’impresa ad altro contratto collettivo può conseguire solo dalla dimostrazione del fatto che l’assunzione dell’appalto abbia avuto un tale impatto sull’economia dell’azienda da mutare i termini del suo rapporto con i propri dipendenti.

— *** —

(1) Il collegio aderisce all’orientamento espresso da Cons. St., sez. VI, 26 aprile 2005, n. 1889; sez. V, 11 novembre 2004, n. 7346)

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 6483/07 proposto dalla

Comunità Montana Valceresio in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Avolio ed elettivamente domiciliata presso la Segreteria delle Sezioni Giurisdizionali del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro n. 13;

contro

GECO s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Fiorenza, Silvia Santi e Nicola Adragna ed selettivamente domiciliata presso quest’ultimo, Studio legale Zunarelli ed associati, in Roma, via Lucullo n. 3;

C.A.S.E.R. s.p.a., in proprio e quale mandataria di A.T.I. con Laboratorio Analisi Ambientali s.r.l., ugualmente chiamata in giudizio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, non costituite in giudizio

per l’annullamento

della sentenza n. 5201 in data 14 giugno 2007 del Tribunale Amministrativo per la Lombardia, sede di Milano, Sezione I, resa inter partes.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 22 gennaio 2008 il Consigliere Manfredo Atzeni ed uditi altresì l’avv. Muscatiello per delega dell’avv. Avolio e l’avv. Adragna;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

Con ricorso al Tribunale Amministrativo per la Lombardia, sede di Milano, GECO s.r.l. in persona del legale rappresentante impugnava la determinazione n. 74 in data 28/3/2006 con la quale il responsabile del servizio Area tecnico Urbanistica della Comunità Montana Valceresio aveva aggiudicato all’associazione temporanea fra Caser s.p.a. e Laboratorio di Analisi Ambientali s.r.l. l’appalto per il servizio di gestione dell’impianto di depurazione comunitario al Monte Bolletta, della stazione di sollevamento di Porto Ceresio e dei collettori comunitari, nonché i verbali della commissione di gara e la nota del segretario generale della Comunità n. 1567 in data 20/3/2006.
Lamentava violazione dell’art. 1 della legge 327/2000, degli artt. 23 e 25 del D. Lgs. 157/1995, del D.M. 25/10/2005, del CCNL delle imprese dei servizi di igiene ambientale, del capitolato d’appalto e delle norme integrative del bando di gara, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria, carenza e vizio di motivazione, violazione della par condicio, sviamento di potere, errore materiale, e violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione, chiedendo quindi l’annullamento dei provvedimenti impugnati nonché il risarcimento dei danni subiti.
Con la sentenza in epigrafe i primi giudici hanno accolto il ricorso per l’effetto annullando i provvedimenti impugnati, dichiarando l’inefficacia del contratto stipulato in data 31/3/2006 ed accogliendo in parte la domanda di risarcimento.
Avverso la predetta sentenza la Comunità Montana Valceresio propone l’appello in epigrafe contestando gli argomenti ivi svolti e chiedendo la riforma della pronuncia gravata.
Si è costituita in giudizio GECO s.r.l. in persona del legale rappresentante chiedendo il rigetto dell’appello.
Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. L’appalto per il quale è controversia, concernente la gestione di un impianto di depurazione, è stato aggiudicato al raggruppamento di imprese chiamato in giudizio in primo grado quale controinteressato, costituito da un’impresa (mandataria) che si occupa di progettazione e costruzione di opere idrauliche, la produzione dei manufatti occorrenti e la gestione di impianti di depurazione di acque e da un’impresa (mandante) che si occupa esclusivamente di trattamento delle acque.
La ricorrente in primo grado ha contestato l’aggiudicazione, sostenendo che l’offerta vincitrice era inficiata da anomalia, in quanto il costo del lavoro non era stato esattamente calcolato.
L’impresa mandataria che, come si è detto, opera, fra gli altri, nel campo della costruzione delle opere idrauliche, applica ai suoi dipendenti il contratto collettivo nazionale di lavoro delle imprese edili, mentre l’attività di cui ora si tratta imporrebbe l’utilizzazione del contratto dei dipendenti dei servizi di igiene ambientale.
Il ragionamento è stato condiviso dai primi giudici, i quali hanno ritenuto applicabile, nella specie, il principio affermato dalla Corte di Cassazione (Sezione Lavoro, 23 settembre 2000, n. 12624) secondo il quale ai sensi dell’art. 2070 c.c. la categoria professionale di appartenenza dei lavoratori è determinata dal settore di attività prevalente presso il quale opera l’imprenditore dal quale dipendono, salvo che questi non eserciti attività diverse, autonome fra di loro; in quest’ultimo caso, deve essere fatto ricorso al contratto di lavoro dello specifico settore.
Il principio è condivisibile, ma non è stata dimostrata la sua pertinenza al caso concreto.
Il principio appena richiamato, infatti, collega l’individuazione del contratto collettivo applicabile ai dipendenti di una determinata azienda all’individuazione settore prevalente di attività di quest’ultima, mentre solo i dipendenti che prestano servizio in un’attività autonoma ricevono un trattamento diverso.
Nel caso di specie, non è contestato che i dipendenti della mandataria del raggruppamento aggiudicatario ricevano il trattamento giuridico ed economico dettato dal contratto collettivo delle imprese edili.
Non risulta, e non è nemmeno affermato, che tale impostazione del rapporto sia erronea.
Conseguentemente, l’applicazione del medesimo contratto ai lavoratori da impiegare nell’appalto di cui ora si discute può essere esclusa solo in base all’individuazione del suo oggetto come autonomo settore di attività.
La dimostrazione, in punto di fatto, di tale presupposto è totalmente mancata nel caso di specie.
Invero, l’oggetto sociale dell’impresa di cui ora si discute è palesemente eterogeneo (progettazione e costruzione di opere idrauliche, la produzione dei manufatti occorrenti e la gestione di impianti di depurazione di acque); nonostante ciò, non risulta affatto che la sottoposizione dei suoi dipendenti al contratto del settore edile abbia dato luogo a contestazioni di alcun genere, per cui tale impostazione deve essere ritenuta corretta, per quanto rileva nel presente giudizio.
Di conseguenza, la necessità di assoggettare i dipendenti dell’impresa di cui ora si tratta ad altro contratto collettivo può conseguire solo dalla dimostrazione del fatto che l’assunzione dell’appalto di cui si discute abbia avuto un tale impatto sull’economia dell’azienda da mutare i termini del suo rapporto con i propri dipendenti.
Atteso che tale dimostrazione è, come detto, totalmente mancata, l’appello deve essere condiviso.
2. In conseguenza dell’accoglimento del motivo d’appello, esaminato al punto 1. il collegio deve prendere in esame le censure, assorbite da i primi giudici e riproposte dalla Società appellata, vincitrice in primo grado, con memoria.
2a. La mandataria del raggruppamento aggiudicatario avrebbe determinato l’impiego orario di due figure professionali in misura inferiore a quanto previsto dal capitolato.
La sua offerta non avrebbe, quindi tenuto conto di tutti gli oneri da affrontare e risulterebbe, di conseguenza, anomala.
La predetta Società giustifica la propria impostazione con il fatto che le suddette figure professionali prestano la propria opera anche in altri cantieri, da essa gestiti nella zona, per cui la loro retribuzione deve essere computata solo in parte nei costi dell’appalto.
La ricorrente in primo grado sostiene che, in tal modo, l’aggiudicataria ha scaricato il costo dell’appalto su altri lavori, ma l’osservazione non può essere condivisa in quanto l’aggiudicataria sostiene di avere ripartito il costo relativo ai suddetti operatori in proporzione al loro impegno nelle diverse attività, per cui in relazione all’appalto in questione sarebbe stato calcolato esclusivamente il costo ad esso specificamente relativo.
Atteso che tale affermazione non è contestata in fatto, deve ritenersi che l’aggiudicataria abbia conteggiato fra i propri costi solo quelli effettivamente computabili in ordine alle attività di cui si tratta, giustamente escludendo quelli relativi ad attività estranee, nonostante in esse siano impegnati lavoratori che collaborano anche all’esecuzione dell’appalto per il quale è controversia.
Il motivo deve, pertanto, essere respinto.
2b. La ricorrente in primo grado lamenta difetto di istruttoria e di motivazione in ordina alla verifica dell’anomalia dell’offerta aggiudicataria, in quanto la stazione appaltante non avrebbe rilevato che l’importo complessivo indicato per lo smaltimento dei rifiuti era sbagliato per difetto ed è stato permesso al raggruppamento, poi aggiudicatario, di modificare sostanzialmente la composizione della propria offerta.
Neanche tale argomentazione può essere condivisa.
Deve, invece, essere condiviso quanto affermato dalla Comunità appellante, la quale rileva che l’errore nella prima compilazione delle giustificazioni era immediatamente riconoscibile come errore materiale, in quanto basato su un numero di settimane annue sbagliato.
Giustamente, quindi, la Comunità ha segnalato l’errore al raggruppamento, invitandola a correggerlo.
A seguito di tale correzione, è risultata un onere per smaltimento dei rifiuti che l’appellante, non contraddetta, riferisce ammontare ad € 75,95 annui.
Si tratta, palesemente, di una differenza totalmente irrilevante nel corpo di un appalto, aggiudicato per la somma di € 362.000, per cui quanto rilevato dalla ricorrente in primo grado non può inficiare la legittimità dell’aggiudicazione.
2c. La ricorrente in primo grado osserva che l’aggiudicataria in sede di contraddittorio per la verifica dell’anomalia della sua offerta non si è limitata a correggere il suddetto errore materiale, in quanto ha sostanzialmente modificato l’offerta, in relazione alla previsione di spesa per le retribuzioni del personale da occupare nell’appalto.
Neanche tale censura può essere condivisa.
Il collegio aderisce all’orientamento (C. di S., VI, 26 aprile 2005, n. 1889; V, 11 novembre 2004, n. 7346) secondo il quale in sede di contraddittorio per la verifica dell’anomalia dell’offerta per l’aggiudicazione di un appalto pubblico è consentito un limitato rimaneggiamento dei suoi elementi, a condizione che la proposta contrattuale non venga modificata e non venga alterata la sua logica complessiva.
Il principio è applicabile anche nella presente fattispecie, nella quale l’aggiudicataria rispondendo alla richiesta di giustificazioni ha ricalcolato il costo del lavoro, riducendo il costo per addetto, mantenuto peraltro entro i termini previsti per il contratto collettivo nazionale delle imprese del settore edile, che deve essere ritenuto applicabile, in forza delle ragioni esposte al punto 1. che precede.
Atteso che il costo del lavoro anche dopo la correzione apportata risulta calcolato correttamente (o quanto meno il dato non è contestato) la correzione deve essere ritenuta ammissibile.
Il motivo deve, pertanto, essere respinto.
2d. Le censure assorbite dai primi giudici, e riproposte nel presente grado di giudizio, devono, in conclusione, essere respinte.
3. In accoglimento dell’appello la sentenza gravata deve essere riformata ed il ricorso di primo grado deve essere respinto.
La difformità di giudicati fra i due gradi del giudizio consente di compensare integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti costituite.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello e, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa integralmente spese ed onorari del grado fra le parti costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il giorno 22 gennaio 2008 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:

Giovanni RUOPPOLO – Presidente

Carmine VOLPE – Consigliere

Paolo BUONVINO – Consigliere

Roberto CHIEPPA – Consigliere

Manfredo ATZENI – Consigliere, est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il….07/03/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 7/3/2008 n.1007 proviene da Giustamm.

Pres. RUOPPOLO Est. ATZENI
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Avv. Stato) c./ A. L. S. (non costituitasi)

sull’applicazione del sistema civilistico del T.F.R. alle fattispecie di pubblico impiego privatizzato antecedenti all’entrata in vigore del D.P.C.M. 20.12.1999

1. Pubblico impiego – T.F.R. – Art. 2120 cod. civ. – Applicazione – Prima del D.P.C.M. 20.12.1999 – Sussiste – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Pubblico impiego – T.F.R. – Legittimazione passiva – INPDAP – Non sussiste.

1. L’applicazione del sistema civilistico del T.F.R., previsto dall’art. 2120 cod. civ., al pubblico impiego privatizzato, ricorre anche per le fattispecie antecedenti all’entrata in vigore del D.P.C.M. del 20.12.1999, tenuto conto che lo stesso D.P.C.M. fa salva la possibilità di riscatto di periodi di lavoro antecedenti.

2. Nel giudizio per l’ottenimento del T.F.R. da parte di un prestatore di lavoro alle dipendenze della P.A., non è fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione, pur essendo l’INPDAP gestore dei trattamenti pensionistici e di fine rapporto dei dipendenti in questione, in quanto resta sempre onere delle diverse Amministrazioni statali il versamento della contribuzione rapportata alla base imponibile e la determinazione dei presupposti per l’accesso a trattamenti, in rapporto ai quali l’ente previdenziale si pone come mero soggetto erogatore.

sull’applicazione del sistema civilistico del T.F.R. alle fattispecie di pubblico impiego privatizzato antecedenti all’entrata in vigore del D.P.C.M. 20.12.1999

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1003/2008 Reg.Dec.
N. 6176 Reg.Ric.
ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 6176/03, proposto dal
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso gli uffici della medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

la sig.ra Anna Lucia Serra, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo per la Sardegna n. 1564/02 del 18.11.2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2007, il Consigliere Manfredo Atzeni;
Udito l’avv. dello Stato Arena;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Attraverso l’atto di appello in esame, notificato il 3.6.2003, si impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo per la Sardegna indicata in epigrafe, concernente l’accertamento del diritto al trattamento di fine rapporto (T.F.R.), per ogni anno di insegnamento – o frazione di esso – prestato dall’appellato come precario nel periodo (1.1.1996 – 1.7.1998) compreso fra la data di decorrenza iniziale dell’estensione ai dipendenti pubblici dei trattamenti di fine servizio, di cui all’art. 2120 del codice civile e la data che segna il passaggio della giurisdizione sul pubblico impiego privatizzato al Giudice Ordinario, ai sensi dell’art. 45, comma 17 del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80.
Nella medesima sentenza, infatti, si dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo per la domanda di accertamento, riferita ai servizi svolti dopo il 30 giugno 1998 e si condanna l’Amministrazione – con riferimento al periodo precedente – al pagamento delle somme dovute a titolo di T.F.R., “secondo le modalità fissate dall’art. 2120 del codice civile, con i relativi interessi di legge…limitatamente ai servizi svolti successivamente all’1.1.1996”.
L’ultima data sopra indicata (1.1.1996), in effetti, è quella da cui l’art. 2, comma 5 della legge 8.8.1995, n. 335 fa decorrere la corresponsione ai dipendenti delle “Amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1 del decreto legislativo 3.2.1993, n. 29”, dei “trattamenti di fine servizio, comunque denominati”, previsti per il settore privato.
Il comma successivo della predetta norma, tuttavia, rimette le modalità attuative del comma precedente alla contrattazione collettiva nazionale per i singoli comparti, da definire entro il 30.11.1995, con norme esecutive da emanare entro 30 giorni con DPCM.
Pur non essendo state, poi, dette modalità attuative definite nei tempi previsti, tale circostanza non potrebbe – secondo la citata sentenza – “considerarsi elemento ostativo” al riconoscimento del diritto in questione in sede giudiziaria; quanto sopra in considerazione del fatto che, in base alla normativa previgente (art. 9 del DLTCPS n. 207/1947) la liquidazione di cui trattasi sarebbe preclusa per chi non avesse prestato (come l’originario ricorrente) un anno continuativo di servizio, mentre risulterebbe inammissibile “la sostanziale negazione dell’an….relativamente ad un diritto già pienamente sancito dall’ordinamento (tramite norma primaria che ne definisce puntualmente la decorrenza)”.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in sede di appello avverso la pronuncia sopra sintetizzata, ha eccepito in via pregiudiziale il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo l’INPDAP l’ente preposto all’erogazione del trattamento di fine rapporto e, nel merito, ha ribadito la non operatività del nuovo sistema previdenziale fino alla definizione delle relative modalità di erogazione, nei termini desumibili sia dal citato art. 2, comma 6 L. n. 335/1995, sia dall’art. 26, comma 19, L. n. 488/1998, in base ai quali dovrebbe ritenersi sussistente un rinvio alla concertazione, anche per quanto concerne la decorrenza del nuovo regime.

DIRITTO

La questione sottoposta all’esame del Collegio è quella della decorrenza del nuovo regime previdenziale, relativo al trattamento di fine rapporto (TFR), per il settore del pubblico impiego privatizzato, entro il termine di persistenza della giurisdizione amministrativa in materia (30.6.1998, ex art. 45, comma 17 D.Lgs. n. 80/98) e con particolare riguardo alla situazione dei docenti a tempo determinato, non in possesso del requisito di almeno un anno di servizio continuativo, richiesto ai fini del trattamento di fine rapporto dall’art. 9 del D.Lgs.C.P.S. 4.4.1947, n. 207 (tale essendo la situazione dell’attuale parte appellata).
Al riguardo, il Collegio osserva in via preliminare che la controversia, trovando titolo diretto ed immediato nel rapporto di pubblico impiego, rientra fra quelle rimesse alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, nei limiti temporali sopra specificati (cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. VI, 30.12.2005, n. 7589; Corte dei Conti, sez. giurisdiz. Regione Lombardia, 8.6.2006, n. 348); non meritevole di accoglimento, inoltre, appare l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione, pur essendo l’INPDAP gestore dei trattamenti pensionistici e di fine rapporto dei dipendenti in questione, in quanto restano sempre onere delle diverse Amministrazioni statali il versamento della contribuzione rapportata alla base imponibile e la determinazione dei presupposti per l’accesso a trattamenti, in rapporto ai quali l’ente previdenziale si pone come mero soggetto erogatore.
Nel merito, la situazione previdenziale dei docenti non di ruolo risultava, alla data di proposizione dell’originario ricorso, nell’anno 2000, oggetto di pronunce della Corte Costituzionale (9.7.1986, n. 208 e 26.11.1987, n. 581) riferite al medesimo art. 9, comma 4 e al successivo art. 18 del citato D.Lgs. C.P.S. n. 207/1947, dichiarati incostituzionali nella parte in cui non prevedevano la liquidazione dell’indennità di fine rapporto, disciplinata dalla medesima norma, per il personale non assunto a tempo indeterminato. Restava previsto, però, il requisito di un anno di servizio continuativo, in assenza del quale detta indennità doveva considerarsi non dovuta e, proprio su tale base, veniva respinta l’istanza dell’originario ricorrente, che lamentava la mancata corresponsione, al termine di ciascun periodo di insegnamento, del trattamento di fine rapporto (nella prevista entità,” commisurata ad una mensilità della sola retribuzione, in godimento all’atto del licenziamento, per ciascun anno di servizio o frazione di anno superiore a sei mesi”); tenuto conto, poi, della intervenuta equiparazione fra dipendenti pubblici e privati, a norma del D.Lgs. n. 29/1993, ad avviso del medesimo ricorrente non avrebbe potuto negarsi la corresponsione del trattamento in questione in base alla disciplina dell’intero settore, introdotta con legge 8.8.1995, n. 335. A seguito di quest’ultima normativa, infatti, anche per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni il TFR, con decorrenza 1.1.1996, sarebbe disciplinato dalla legge 29.5.1982, n. 297, che ha modificato gli articoli 2120 e seguenti del codice civile, prevedendo che il trattamento in questione spetti al dipendente in ogni caso di cessazione del rapporto di lavoro.
Nella sentenza appellata si opera una ricostruzione del sistema previdenziale, originariamente differenziato fra lavoratori pubblici e privati, nonché – limitatamente al settore del pubblico impiego – fra lavoratori assunti a tempo indeterminato o a termine, essendo applicabile ai primi l’art. 2120 del codice civile e risultando invece previsti per i secondi, se assunti a tempo indeterminato, l’istituto della buonuscita ex DPR 1032 del 29.12.1973 (in genere più favorevole per i dipendenti del TFR civilistico), e se assunti a tempo determinato l’indennità di licenziamento, di cui all’art. 9 del DLTCPS n. 207/1947 (quest’ultimo non applicabile, come in precedenza ricordato, a chi non avesse svolto almeno un anno di servizio continuativo).
Nella medesima sentenza, quindi, si rileva l’assenza del predetto titolo legittimante per una liquidazione ai sensi della norma da ultimo citata, per il periodo in cui la medesima era ancora applicabile al rapporto in questione (dall’inizio del servizio prestato dal ricorrente come precario all’entrata in vigore della nuova normativa in materia); per il periodo di lavoro successivo all’entrata in vigore di tale nuova normativa, viceversa, si afferma vigente la disciplina del TFR, nei termini in cui la medesima risulta estesa al pubblico impiego dalla legge 8.8.1995, n. 335, il cui articolo 2 dispone, al comma 1, che “con effetto dal primo gennaio 1996” sia istituita presso l’INPDAP “la gestione separata dei trattamenti pensionistici dei dipendenti dello Stato”e al comma 5 che “per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche….i trattamenti di fine servizio, comunque denominati” siano “ regolati in base a quanto previsto dall’art. 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto).
Sempre secondo la citata sentenza il TFR civilistico, d’altra parte, “essendo un istituto diverso rispetto agli istituti tipici del pubblico impiego”, non potrebbe “essere sottoposto alle condizioni proprie di questo (quale è, ad esempio, il requisito dell’anno continuativo di servizio, previsto dall’art. 9 del DLTCPS n. 207/1947)”; pur essendo rimessa, pertanto, a successivi adempimenti la determinazione delle modalità attuative dell’istituto in questione, sarebbe stato possibile, limitatamente ai servizi svolti successivamente al 1° gennaio 1996, l’accertamento del diritto del ricorrente alla percezione del TFR, con ulteriore condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme “conseguenti….con i relativi interessi di legge”.
Il Collegio condivide le linee basilari di tale impostazione.
Come osservato dall’Amministrazione appellante, infatti, l’attuazione della riforma previdenziale ha comportato e comporta delicati bilanciamenti di interessi, per la composizione dei quali è stata scelta la via della concertazione, al fine di pervenire ad un sistema di previdenza obbligatoria, integrato dalla previdenza complementare collettiva.
Quali tappe del processo sopra indicato possono citarsi, per quanto interessa in questa sede:
– il già ricordato art. 2, comma 6 della legge n. 335/1995, secondo cui “la contrattazione collettiva nazionale definisce….le modalità di attuazione di quanto previsto al comma 5” (assorbimento nel regime previdenziale privatistico del trattamento dei dip
– l’art. 26, comma 19, della legge 23.12.1998, n. 448, in base al quale i necessari accantonamenti delle aliquote contributive sarebbero stati disposti con apposito DPCM, destinato a disciplinare anche “gli adeguamenti della struttura retributiva e contri
– l’art. 1, comma 9, del D.P.C.M. 20.12.1999 (pubblicato su G.U.15.5.2000, n. 111), in cui si dispone che “ai fini dell’armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto, per i periodi di lavoro prestato a tempo determinato presso le ammi
La successiva evoluzione normativa (legge 23.8.2004, n. 243, D.Lgs. n. 252/05 e D.L. n. 203/2005, collegato alla legge finanziaria 2006) non fa che confermare il delicato momento di transizione – non ancora concluso – che vede in via di progressiva definizione il trattamento di fine rapporto quale fonte di finanziamento dei cosiddetti “fondi pensione”, al fine di assicurare quel gettito pensionistico, che INPS e INPDAP non sono più in grado di garantire.
Per il periodo del rapporto di lavoro (15.1.1996 – 30.6.1998), che interessa ai fini del presente giudizio, comunque, il trattamento di fine rapporto non poteva ritenersi non liquidabile ex art. 9 D. Lgs. C.P.S. n. 207/1947 a chi non avesse prestato (come l’originario ricorrente) almeno un anno di servizio continuativo, risultando già in astratto applicabile – benché in termini ancora da definire – la norma, che immetteva il settore lavorativo in questione nell’alveo dell’art. 2120 cod. civ.; la successiva regolamentazione di tale settore, in effetti, vede poi applicato il TFR di cui trattasi ai lavoratori a tempo determinato dell’ex pubblico impiego, a partire dalla data di entrata in vigore del citato D.P.C.M. del 20.12.1999, ma con possibilità di riscatto dei periodi di lavoro svolti in precedenza, con sostanziale conferma di una decorrenza iniziale anteriore – da ritenersi coincidente con quella fissata per legge – del nuovo sistema previdenziale.
Ulteriori dettagliate modalità applicative risultano, peraltro, esplicitate dall’Inpdap con le circolari nn. 29 in data 8.6.2000 e 30 in data 1.8.2002, in effetti senza compiuta regolamentazione del periodo intermedio che qui interessa (periodo compreso fra l’astratto riconoscimento del diritto e la disciplina attuativa per il relativo soddisfacimento), ma senza possibile incidenza sulla maturazione del diritto stesso.
In tale situazione, ad avviso del Collegio, alla data di proposizione del ricorso non era giustificato il diniego emesso ex art. 9 D.Lgs. C.P.S. n. 207/1947, per il periodo di servizio successivo al 1° gennaio 1996, e pur dovendosi attendere, per la materiale liquidazione del TFR, il perfezionamento della normativa regolamentare in precedenza illustrata, doveva già ritenersi vigente la nuova disciplina, implicante possibilità di riscatto dei periodi pre-ruolo o corresponsione del trattamento di cui si discute, in presenza di anticipata cessazione del rapporto.
Non diversamente, nella sentenza appellata si riconosce la sussistenza del diritto alla liquidazione del TFR, con la decorrenza iniziale ivi indicata e con le conseguenti statuizioni di condanna: tali statuizioni sono da confermare, pur risultando evidente come la pronuncia in questione sia intervenuta in una fase di evoluzione della disciplina del settore, non senza effetti rilevabili, nel corso degli anni, per i singoli rapporti lavorativi in merito ai quali, per altro, nessuna prova o specifica doglianza è dedotta anche in sede di appello.
Per le ragioni esposte e con le precisazioni da ultimo evidenziate, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto; nulla per le spese, non essendosi la parte appellata costituita in giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello, nei termini di cui in motivazione.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, l’11 dicembre 2007 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Giovanni RUOPPOLO Presidente

Giuseppe ROMEO Consigliere

Paolo BUONVINO Consigliere

Francesco CARINGELLA Consigliere

Manfredo ATZENI Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 07/03/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 7/3/2008 n.1003 proviene da Giustamm.

G. Petruzzelli Pres – A. Cacciari Est.
J.M. Ferri ed altro (Avv. D. Granara) contro il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Massa Carrara (Avvocatura dello Stato) e nei confronti del Comune di Pontremoli (Prof. Avv. F. Merusi), di P. Bissoli (Avv. G. Toscano) nonché di F. Gussoni ed altri (non costituiti)

l’aver impugnato alcuni atti preparatori delle operazioni elettorali non esime l’interessato dal dover proporre autonoma impugnazione avverso le operazioni elettorali vere e proprie

Giustizia amministrativa – Impugnazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali – Successiva impugnazione delle operazioni elettorali – Necessità

L’aver impugnato il decreto di convocazione dei comizi elettorali (il quale non rientra tra le operazioni elettorali in senso stretto) nel rispetto del termine ordinario non esime l’interessato dal dover proporre autonoma impugnazione avverso le operazioni elettorali vere e proprie, entro il termine dimidiato per esse specificamente stabilito (di cui al D.P.R. n. 570/60). In difetto, non soltanto va esclusa l’operatività del meccanismo di caducazione automatica per derivazione, ma deve inoltre ritenersi che venga meno l’interesse al ricorso proposto nei confronti degli atti preparatori, dal cui annullamento il ricorrente non potrebbe evidentemente trarre più alcun beneficio (fattispecie in cui essendo la proposizione del ricorso straordinario successiva al decorso del termine di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti non impugnata, l’intero gravame è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria d’interesse).

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– II^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

sul ricorso n. 1650 R.G. 2007 proposto da

Ferri Jacopo Maria e Rossi Romano, rappresentati e difesi dall’avv. Daniele Granara ed elettivamente domiciliati in Firenze, Via Maggio 30, presso lo studio dell’avv. Enea Baronti;

Ministero dell’Interno e Prefettura di Massa Carrara, rispettivamente in persona del Ministro e del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatira Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono per legge domiciliati in Firenze, Via degli Arazzieri 4;

Comune di Pontremoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Fabio Merusi, ed elettivamente domiciliato in Firenze, presso la Segreteria del T.A.R. Toscana;

Bissoli Paolo, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Toscano, ed elettivamente domiciliato in Firenze, presso la Segreteria del T.A.R. Toscana;

Gussoni Franco, Cocchi Pietro Camillo, Corchia Gianmarco, Mazzoni Francesco, Rapetti Caterina, Biondi Matteo, Lorenzelli Stefano, Bassi Mario, Bertocchi Luciano, Madoni Marco, Battaglia Antonella, Musetti Mauro, Crocetti Cesarino, Panzarotti Armando, Arrighi Paolo, Liuzzi Michele e Scatena Rolando, non costituiti in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO

del decreto del Prefetto di Massa Carrara prot. n. 4530/2007/Area II/14/S.E. del 27 marzo 2007, avente ad oggetto la convocazione per i giorni 27 e 28 maggio 2007 dei comizi per l’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio Comunale di Pontremoli, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, e segnatamente del decreto del Ministero dell’Interno in data 20 marzo 2007, di fissazione delle date di svolgimento delle consultazioni per l’elezione diretta dei Sindaci e dei Consigli Comunali, dell’elezione del Sindaco e del Consiglio Comunale di Pontremoli proclamata all’esito delle elezioni svoltesi il 27 – 28 maggio 2007, della convalida degli eletti di cui alla relativa deliberazione del Consiglio Comunale, degli adempimenti della prima seduta del Consiglio Comunale e di tutte le deliberazioni assunte dal Consiglio stesso.

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Prefettura di Massa Carrara, nonché di Bissoli Paolo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 27 febbraio 2008, relatore il Presidente dott. Giuseppe Petruzzelli, gli avv.ti Daniele Granara, Gabriella Onano (avv. Stato) e Fabio Merusi anche su delega dell’avv. Giuseppe Toscano;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Con atto di costituzione ex art. 10 co. 1 D.P.R. n. 1199/71, notificato il 6 – 9 – 16 ottobre 2007 e depositato il 20 ottobre successivo, Jacopo Maria Ferri e Romano Rossi trasponevano dinanzi a questo tribunale amministrativo – a seguito di opposizione del controinteressato Mazzoni Francesco – il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica da essi proposto avverso il decreto con cui il Prefetto di Massa Carrara aveva indetto la convocazione, per i giorni 27 e 28 maggio 2007, dei comizi per l’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio Comunale di Pontremoli, nonché avverso ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi il decreto ministeriale di fissazione delle date per lo svolgimento delle consultazioni per l’elezione diretta di Sindaci, Presidenti delle Province e Consigli Comunali e Provinciali, e la proclamazione degli eletti nel Comune di Pontremoli all’esito della menzionata consultazione del 27 – 28 maggio 2007.
I ricorrenti, ribadite integralmente le allegazioni in fatto ed i due motivi in diritto già dedotti in sede amministrativa, concludevano per l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensiva.
Costituitisi in giudizio il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Massa Carrara, il Comune di Pontremoli ed il controinteressato Bissoli, che resistevano alla domanda, con ordinanza pronunciata nella camera di consiglio del 31 ottobre 2007 – e successivamente oggetto di correzione di errore materiale – il collegio disponeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i consiglieri comunali risultati eletti in esito alla consultazione indetta con il provvedimento impugnato in via principale; contestualmente, fissava per la trattazione del merito la pubblica udienza del 27 febbraio 2008, in occasione della quale la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione.

La controversia, originata da trasposizione di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 10 co. 1 D.P.R. n. 1199/71, riguarda in prima battuta la legittimità del decreto con cui il Prefetto della Provincia di Massa Carrara ha convocato per i giorni 27 e 28 maggio 2007 i comizi per le elezioni amministrative nel Comune di Pontremoli. Va tuttavia precisato che l’impugnazione è altresì volta ad ottenere l’annullamento in via derivata della proclamazione degli eletti, quale atto consequenziale rispetto alla convocazione dei comizi: secondo la prospettazione dei ricorrenti, non si tratterebbe pertanto di un giudizio assoggettato al rito speciale di cui al D.P.R. n. 570/60, bensì di un ordinario giudizio di legittimità.
Preliminarmente, occorre dare conto dell’istanza di sospensione del giudizio formulata dal resistente Comune di Pontremoli e dal controinteressato Bissoli in virtù della pendenza del regolamento di giurisdizione promosso dal Bissoli medesimo dinanzi alla Corte di Cassazione, con ricorso notificato il 14 febbraio 2008. Il regolamento, teso a conseguire una pronuncia di accertamento del carattere speciale della giurisdizione amministrativa in materia elettorale, e della correlativa insussistenza della giurisdizione del T.A.R. se adito a seguito di trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, è tuttavia manifestamente infondato, se non inammissibile: è infatti evidente che l’istanza rivolta alla Corte regolatrice non tende a dirimere una insussistente questione di giurisdizione (la trasposizione del ricorso straordinario presuppone, e non determina, la giurisdizione del G.A., che nella sostanza risulta perciò incontestata), ma a sollecitare surrettiziamente una presa di posizione della Corte stessa sul diverso problema – di pertinenza del giudice adito – circa l’ammissibilità del ricorso straordinario avverso le operazioni elettorali.
Non ricorrendo i presupposti per disporre la sospensione del processo, e venendo al merito della causa, il collegio ritiene condivisibile la tesi dei ricorrenti, nella parte in cui predica l’estraneità del decreto di convocazione dei comizi elettorali alle operazioni elettorali in senso stretto.
L’art. 83/11 del D.P.R. n. 570/60, introdotto dall’art. 2 della legge n. 1147/66 ed ancora vigente in virtù e nei limiti della previsione di cui all’art. 19 co. 4 della legge n. 1034/71, stabilisce che contro le operazioni per l’elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del Comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, può proporre impugnativa davanti al tribunale amministrativo competente per territorio, con ricorso che deve essere depositato nella segreteria entro il termine di giorni trenta dalla proclamazione degli eletti. Come si vede, il tenore letterale della norma è chiaro nell’escludere dal novero delle controversie in materia di operazioni elettorali l’impugnativa del decreto di convocazione dei comizi, la quale rimane dunque soggetta al rito ordinario ed in particolare, per quanto qui rileva, al più ampio termine decadenziale di sessanta giorni; trattandosi di atto amministrativo definitivo, nessun dubbio sembra poi sussistere in ordine alla possibilità di esperire, contro il decreto in questione, lo strumento giustiziale alternativo del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla comunicazione dell’atto impugnato, ovvero dalla sua conoscenza.
Una piana lettura del citato art. 83/11 mostra dunque la volontà del legislatore di tenere distinto il regime impugnatorio delle operazioni elettorali da quello degli atti preparatori, in primo luogo mediante la dimidiazione del termine per ricorrere. Ma allora, sostenere in termini generali che l’annullamento del decreto di convocazione dei comizi, o di altro atto del procedimento preparatorio, determini l’automatica caducazione delle susseguenti operazioni elettorali, equivarrebbe ad ammettere l’eludibilità del termine breve stabilito per l’impugnazione di queste ultime, perlomeno ogniqualvolta il decreto di convocazione sia stato impugnato entro il termine ordinario di sessanta giorni, ma ad oltre trenta giorni dalla proclamazione degli eletti: soluzione inaccettabile, perché in palese contrasto con l’inequivoco dettato normativo.
Il ragionamento vale, a fortiori, laddove il decreto di indizione dei comizi sia stato impugnato – come nella specie – mediante ricorso straordinario, rimedio che oltretutto deve considerarsi del tutto incompatibile con la specialità della disciplina e con la riserva di giurisdizione previste dalla legge in tema di impugnativa delle operazioni elettorali, come del resto sin da epoca risalente è stato autorevolmente affermato (cfr. Cons. Stato, sez. I, 25 maggio 1979, n. 893; 30 marzo 1979, n. 702).
Appurato che, quantomeno sotto il profilo del regime delle impugnazioni, è lo stesso legislatore a porre una netta cesura tra la fase degli atti preparatori e quella delle operazioni elettorali vere e proprie, ne discende che l’aver impugnato i primi nel rispetto del termine ordinario non esime l’interessato dal proporre autonoma impugnazione avverso le seconde entro il termine dimidiato per esse specificamente stabilito. In difetto, non soltanto va esclusa l’operatività dell’invocato meccanismo di caducazione automatica per derivazione, ma deve inoltre ritenersi che venga meno l’interesse al ricorso proposto nei confronti degli atti preparatori, dal cui annullamento il ricorrente non potrebbe evidentemente trarre più alcun beneficio; ed è proprio questa l’ipotesi che si verifica nel caso in esame, la stessa proposizione del ricorso straordinario essendo successiva al decorso del termine di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti, ciò che rende l’intero gravame inammissibile per carenza originaria dell’interesse.
In forza delle considerazioni esposte, deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese processuali.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile, compensando fra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 27 febbraio 2008, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Giuseppe PETRUZZELLI – Presidente, rel.est.

Lydia Ada Orsola SPIEZIA – Consigliere

Alessandro CACCIARI – Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 7 MARZO 2008

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 7/3/2008 n.273 proviene da Giustamm.

Pres. L. Pasanisi – est. R.E. Ianigro
A. Riccio e A.M. Varnese (Avv. B.G. Senatore) c. Comune di Napoli (Avvocatura Municipale)

sulla illegittimità di un diniego di accertamento in conformità per la trasformazione di una finestra in balcone sporto che interessa una facciata interna di un fabbricato che prospetta su un cortile

Edilizia ed urbanistica – Accertamento in conformità – Diniego – Per la trasformazione di una finestra in balcone sporto che interessa una facciata interna – In assenza di un accertato pregiudizio all’aspetto architettonico esteriore del fabbricato – Illegittimità

E’ illegittimo il diniego di sanatoria per la trasformazione di una finestra in balcone sporto che interessa una facciata interna di un fabbricato che non presenta un sistema distributivo di aperture caratterizzato da simmetria e linearità. Invero non appare sussistere la necessità di preservare la logica distributiva propria dell’unità edilizia interessata, invocata dal Comune resistente a fondamento del diniego, laddove i ricorrenti, nel realizzare tale intervento, hanno peraltro dimostrato di essersi attenuti alle medesime caratteristiche costruttive degli altri balconi esistenti sulla medesima facciata.

REPUBBLICA ITALIANA
“IN NOME DEL POPOLO ITALIANO”

composto dai Magistrati:
Pasanisi Leonardo – Presidente
Renata Emma Ianigro – Componente, rel.
Ines Pisano – Componente
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 5264/2007 proposto da:

RICCIO ANDREA e VARLESE ANNA MARIA rappresentati e difesi, giusta mandato a margine del ricorso, dall’avv. Bartolo G. Senatore ed elettivamente domiciliati in Napoli alla via Toledo n. 205;

CONTRO

COMUNE DI NAPOLI in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, giusta mandato a margine dell’atto di costituzione, ed elettivamente domiciliato in Napoli p.zo S.Giacomo presso l’Avvocatura Municipale;

per l’annullamento

della disposizione dirigenziale n. 155 del 2.04.2007 con cui il Comune di Napoli respingeva l’istanza di concessione edilizia in sanatoria, ed ordinava il ripristino dello stato dei luoghi;
di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;
della delibera di G.C. n. 2987 del 4.08.2003;
del parere espresso dalla commissione edilizia nella seduta del 7.12.2006;
Relatore la dott.ssa Renata Emma Ianigro;
Letto il ricorso ed i relativi allegati;

Vista la costituzione dell’amministrazione intimata;
sentito per il Comune di Napoli l’avv. Ricci alla udienza pubblica del 19.12.2007;

Premesso in fatto

Con ricorso iscritto al n.5264/2007, Riccio Andrea e Varlese Anna Maria, quali comproprietari di un immobile sito in Napoli al corso San Giovanni a Teduccio n. 954 della estensione di m.q. 75,00 e costituente parte integrante di un edificio in muratura composto di cinque livelli fuori terra con un’unica cassa scala posta lateralmente all’androne di ingresso, premesso di aver inoltrato richiesta di permesso di costruire in sanatoria per gli interventi di cui all’ordine di ripristino ingiunto dal Comune di Napoli con disposizione n.1404 del 6.06.2006, impugnavano il provvedimento con cui lo stesso Comune respingeva la predetta istanza deducendone la illegittimità per i seguenti motivi di diritto:
1) Violazione e falsa applicazione della legge, art. 79 comma 4 lettera c) della variante generale al p.r.g., eccesso di potere;
Il provvedimento impugnato si fonda su un’erronea interpretazione dell’art. 79 delle norme di attuazione della variante al p.r.g. che consente la modifica di immobili identificabili come unità di base ottocentesca originaria o di ristrutturazione a blocco, “ove si persegua il recupero di assetti precedenti e riconoscibili, al fine di ricondurre a essi la composizione di prospetto, ma solo nel contesto di una operazione unitaria afferente l’intera unità edilizia, o almeno all’interezza dei suoi fronti e fermo restando che modifiche e ripristini di aperture sono consentiti solo se, mediante saggi e scrostature di intonaci, ovvero esauriente documentazione storica, si dimostrino preesistenti coerenti con l’impianto complessivo dell’unità edilizia”.
La situazione attuale presenta un sistema distributivo articolato sulla sequenza portone-androne-scala; la maglia strutturale doppia e l’altezza di edificazione pari a quattro piani fuori terra, il prospetto principale caratterizzato dall’allineamento verticale dei balconcini e da una distribuzione degli stessi simmetricamente rispetto al portone.
Di qui consegue l’ammissibilità indubbia dello sporto balcone in quanto rivolto ad operare un riequilibrio della facciata interessata che presenta già una lunga balconata al piano superiore, peraltro incidente soltanto su un prospetto interno del fabbricato non visibile dalla pubblica via, in funzione quindi di omogeneizzazione rispetto ai balconi dell’intero edificio.
Inoltre nella zona ove ricade l’immobile sono comunque consentiti interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria , nonché di restauro e risanamento conservativo dell’esistente. Il balcone realizzato è di modeste dimensioni ed è per questo incapace di apportare modifiche consistenti all’edificio ed all’assetto edilizio urbanistico del territorio comunale. Gli interventi di restauro e risanamento conservativo sono suscettibili di includere altresì l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze d’uso.
2) Violazione di legge; art. 33 comma IV del d.p.r. 380/2001, art. 79 comma 4 lettera c) della variante generale al p.r.g., eccesso di potere;
Il responsabile del procedimento non ha richiesto il parere vincolante dl Ministero dei beni culturali ed ambientali.
3) Violazione e falsa applicazione della legge: art. 36 d.p.r. n. 380/2001, art. 3 della legge n. 241/1990, eccesso di potere, motivazione insufficiente;
La motivazione del provvedimento è palesemente scarna, specie nel caso in esame, ove è evidente che non vi è contrasto con gli strumenti urbanistici.
Concludeva quindi per l’accoglimento del ricorso e per l’annullamento del provvedimento impugnato.
L’amministrazione si costituiva per resistere al ricorso.
Alla udienza pubblica del 19.12.2007 il ricorso veniva discusso e ritenuto per la decisione.

1. Con il presente gravame i ricorrenti impugnano, chiedendone l’annullamento la disposizione dirigenziale n. 155 del 2.04.2007 con cui il Comune di Napoli respingeva la istanza di accertamento di conformità inoltrata ai sensi dell’art. 36 del d.p.r. n. 380/2001 per la realizzazione abusiva di un balcone di circa 4,70 metri x 1,30 metri, prospettante sul cortile interno dell’edificio, con accesso ottenuto previa demolizione del parapetto della finestra preesistente, nonché per l’apertura di due piccoli finestrini sul prospetto interno del fabbricato.
Con il provvedimento di diniego in questa sede gravato, il Comune di Napoli respingeva la istanza di sanatoria in oggetto poiché l’intervento in questione, inerente un immobile disciplinato quale unità di base ottocentesca o di ristrutturazione a blocco dagli artt. 63 e 79 delle n.t.a. della variante generale al P.r.g. approvata con D.P.C.R.C. n. 323 dell’11.06.2004, non è sanabile a norma dell’art. 79 comma 4 lettera c) trattandosi di un intervento sporadico non riferito all’intero fronte e non indirizzato a recuperare assetti preesistenti e documentati.
I ricorrenti lamentano la illegittimità del diniego impugnato assumendo la riconducibilità degli interventi oggetto di sanatoria alle opere assentibili ai sensi della normativa di cui all’art. 79 lettera c) opposta dalla stesso Comune.
2. Il ricorso è solo in parte fondato e merita accoglimento limitatamente al diniego di sanatoria dello sporto balcone, ed in tale parte va annullato secondo quanto di seguito precisato.
Innanzitutto occorre premettere, con riferimento alla normativa di attuazione del p.r.g. richiamata nel provvedimento impugnato, che l’art. 79 comma 4, per gli immobili costituenti unità edilizia di base ottocentesca o di ristrutturazione a blocco, ammette la esecuzione di interventi di restauro e valorizzazione degli assetti e degli elementi architettonici originari, nonché il ripristino degli elementi alterati attraverso le opere ivi elencate alle lettere a), b), c), d) e) ed f). In particolare per le opere di restauro e di ripristino di fronti esterni ed interni, alla lettera c), è prescritta la conservazione delle aperture esistenti nel loro numero, nella loro forma dimensione e posizione, ove corrispondano alla logica distributiva propria dell’unità edilizia interessata, ovvero a organiche trasformazioni della stessa, consolidate nel tempo secondo una storicizzata configurazione, e l’insieme degli interventi tenda al mantenimento dell’assetto conseguito. La modifica di aperture è consentita ove si persegua il recupero di assetti precedenti e riconoscibili, al fine di ricondurre ad essi la composizione di prospetto, ma solo nel contesto di una operazione unitaria afferente l’intera unità edilizia o almeno l’interezza dei suoi fronti e fermo restando che modifiche e ripristini di aperture sono consentiti solo se, mediante saggi e scrostature di intonaci, ovvero esauriente documentazione storica, si dimostrino preesistenze coerenti con l’impianto complessivo dell’unità edilizia.
Circa la tipologia architettonica delle unità edilizie di base ottocentesca originaria o di ristrutturazione a blocco, la scheda 21 delle n.t.a. del p.r.g. del Comune di Napoli-, richiamata nella consulenza tecnica allegata alla istanza di sanatoria – contempla un corpo di fabbrica tendenzialmente rettangolare, parallelo all’asse stradale, con un’articolazione della sequenza portone-androne– scala orientata al massimo utilizzo del volume su strada e con il corpo scala generalmente situato nella maglia interna. Per tale tipologia costruttiva l’aspetto esteriore del fabbricato viene ivi descritto con riferimento alla partitura del prospetto principale, che deve essere articolato attraverso allineamenti verticali di finestre generalmente in numero dispari da 5 a 9 , con asse di simmetria sul portone, improntata a regolarità e simmetria, pariteticità delle bucature, basamento a fasce orizzontali esteso fino all’altezza del portone.
2.1 Ciò posto, occorre considerare che i ricorrenti, attraverso la documentazione tecnica e fotografica allegata alla istanza di sanatoria ed al fascicolo di causa, hanno attestato, innanzitutto, che l’unità immobiliare interessata dagli interventi oggetto di sanatoria, situata in zona A centro storico, è ricompresa in un edificio di cinque piani fuori terra con una struttura portante in muratura articolata secondo un sistema distributivo composto dalla sequenza portone-androne-scala, ove la scala unica è posta lateralmente all’androne di ingresso.
Per ciò che concerne l’impianto distributivo della facciata interessata dagli interventi in oggetto, i ricorrenti hanno altresì documentato, attraverso i rilievi grafici e fotografici in atti a suo tempo allegati alla istanza di sanatoria, che le aperture realizzate non riguardano il prospetto principale esterno del fabbricato che affaccia sulla strada principale e precisamente su San Giovanni a Teduccio, bensì interessano una facciata interna del fabbricato che prospetta su un cortile.
A ben vedere le aperture esistenti su detta facciata interna, come ricavabile dalla documentazione fotografica allegata in atti, non rispecchiano quel sistema regolare di allineamento verticale e simmetrico suscettibile – come riportato nella scheda tecnica descrittiva sopra richiamata – di essere interrotto o alterato da un intervento sporadico non coerente né conforme al sistema distributivo preesistente. Dalla visione delle riproduzioni fotografiche dello stato dei luoghi è evidente che la modifica della preesistente finestra in balcone, operata attraverso l’abbattimento del parapetto e la apposizione di una ringhiera metallica, non altera l’impianto distributivo delle aperture esistenti. Ed infatti, come innanzi precisato, la facciata del fabbricato che prospetta sul cortile interno non presenta un sistema distributivo di aperture caratterizzato da simmetria e linearità, essendo composta in varia parte sia da finestre che da balconi collocate secondo una sequenza non ordinata né organica, sicchè non si comprende quale impianto distributivo il Comune abbia inteso preservare attraverso il diniego in oggetto sia rispetto alla logica distributiva propria dell’unità edilizia interessata, sia rispetto ad eventuali trasformazioni intervenute nel tempo. Pertanto la motivazione addotta dal Comune di Napoli non può ritenersi in ogni caso idonea a legittimare il diniego della modifica della finestra in balcone, laddove i ricorrenti nel realizzare tale intervento hanno peraltro dimostrato di essersi attenuti alle medesime caratteristiche costruttive degli altri balconi esistenti sulla medesima facciata, ed hanno altresì inteso riequilibrare la facciata medesima attraverso un riallineamento con altro analogo balcone già esistente al piano superiore. Sotto tale profilo il Comune intimato avrebbe potuto assentire la modifica di un’apertura esistente, in assenza di un accertato pregiudizio all’aspetto architettonico esteriore del fabbricato ed alla sua conformazione originaria come tutelata dalla norma tecnica di attuazione, mentre, correttamente ha escluso la sanabilità delle “nuove aperture” la cui realizzabilità è radicalmente esclusa dalla normativa medesima.
Per tali ragioni il provvedimento va annullato in parte qua, limitatamente al diniego di sanatoria dello sporto balcone, e, quanto alle spese processuali ricorrono giusti motivi per disporne la integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli sez. IV^, definitivamente pronunciandosi, sul ricorso iscritto al n. 5264/2007 proposto da Riccio Andrea e Varlese Anna Maria, così provvede:

– accoglie il ricorso, nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla “in parte qua” il provvedimento impugnato;
– spese compensate.
– ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 19 dicembre 2007.
La presente decisione è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti. dott. Leonardo Pasanisi – Presidente
dott. Renata Emma Ianigro – Primo Referendario estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 7/3/2008 n.952 proviene da Giustamm.

Pres. A. Scafuri – est. M.L. Maddalena
A. Alvino e altri (Avv. A. Biamonte) c. Regione Campania (Avvocatura Regionale)

sul difetto di giurisdizione del G.A. in relazione a controversie inerenti la fase di esecuzione del rapporto di lavoro costituito con CCNL

1. Giurisdizione e competenza – Pubblico impiego – Avvocati addetti al servizio affari legali – Applicazione art. 10 C.C.N.L. 22.1.2004 – Controversie in materia – Giurisdizione del G.A. – Non sussiste – Giurisdizione del G.O. – Sussiste.
2. Giurisdizione e competenza – Pubblico impiego – Controversie concernenti atti di macroorganizzazione – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Controversie relative alla fase di esecuzione del rapporto di lavoro – Costituito con C.C.N.L. – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni.

1. L’art. 10 del CCNL 22.1.2004 nel prevedere che gli enti del Comparto adottino atti finalizzati ad individuare posizioni organizzative idonee a valorizzare professionalità specifiche, quale quella degli avvocati, non integra la previsione dell’art. 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 nei termini dell’adozione di cc.dd. atti di macro-organizzazione. Ne consegue il difetto di giurisdizione del G.A. competente a definire controversie concernenti l’assetto organizzativo fondamentale dell’amministrazione e non invece relative ad atti, come quelli in esame, inerenti il dettaglio del disegno organizzativo complessivo e le misure regolative della relazione lavorativa, affidati invece alla cognizione del g.o. in funzione di giudice del lavoro (1).
2. L’art. 2 del d.lgs. n. 165/2001 delinea gli atti di macro-organizzazione rimessi alla cognizione del g.a. come quelli che definiscono le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici «secondo principi generali fissati da disposizioni di legge», escludendo dunque dal novero quegli atti che, invece, si inquadrano nella fase di esecuzione del rapporto giuridico negoziale costituito con il CCNL. Questi ultimi, rientrando nella materia rimessa alla contrattazione collettiva, mediante la concertazione, che rappresenta il mezzo naturale di attuazione (anche mediante l’adozione di “atti di diritto comune”) della fonte negoziale generale, sono pertanto rimessi alla cognizione del g.o.

— *** —

(1). da ultimo, Tar Calabria, Catanzaro, Sez. II, 17 gennaio 2007, n. 12).

composto dai Signori:
Dott. Angelo Scafuri – Presidente

Dott.ssa Maria Laura Maddalena – Giudice

Dott. Alfredo Storto – Giudice rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 219/2008 R.G. proposto dagli

Avv.ti Alfredo ALVINO, Ciro Maria VALANZUOLO, Modesto LETIZIA, Maria Laura CONSOLAZIO, Vincenza PALUMBO, Beatrice DELL’ISOLA, Tiziana TAGLIALATELA, Rosa IOSSA, Rosaria PALMA, Monica LAISO, Rosaria SATURNO, Marina COLARIETI, Carlo RISPOLI, Paolo CITERA, Maria IMPARATO, Raffaele CHIANESE, Tiziana MONTI, Maria Luigia SCHIANO di COLELLA LAVINA, Angelo MARZOCCHELLA, Guido Mario TALARICO, Lucia MIGLIACCIO, Alessandra MIANI, Agostino GRIMALDI, Fernanda SPERANZA, tutti elettivamente domiciliati in Napoli, alla via Duomo n. 348 presso lo studio dell’Avv.to Alessandro Biamonte che li rappresenta e difende giusta mandato in calce al ricorso introduttivo

CONTRO

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa, giusta procura in calce al ricorso notificato ed in virtù della delibera di G.R. n. 79 del 18.1.2008, dall’Avv.to Gherardo Marone, presso il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via Cesario Console n. 3

E CON L’INTERVENTO DEGLI

Avv.ti Michele CIOFFI, Amalia MARINO, Danila AMORE, tutti elettivamente domiciliati in Napoli, alla via Duomo n. 348 presso lo studio dell’Avv.to Alessandro Biamonte che li rappresenta e difende giusta mandato a margine dell’atto di intervento ad adiuvandum

PER L’ANNULLAMENTO

del silenzio-rifiuto formatosi sulla nota datata 13.12.2006, notificata il 22.12.2006, con cui i ricorrenti hanno richiesto alla Regione Campania la definizione dei criteri per il nuovo assetto delle posizioni organizzative e delle alte professionalità per il personale della G.R., ai fini della rispettiva attribuzione ad essi istanti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nella Camera di Consiglio del 7 febbraio 2008 il Giudice dott. Alfredo Storto;
Uditi gli Avvocati delle parti come da relativo verbale;
Visto l’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dall’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205, che consente la decisione in forma semplificata, nella Camera di consiglio, dei ricorsi in materia di silenzio.

FATTO

I ricorrenti premesso:
1) di essere tutti funzionari dipendenti della Giunta Regionale della Campania in servizio all’Avvocatura regionale col profilo e le mansioni di avvocato, categoria economica D4, e di aver chiesto alla Regione, con nota del 13.12.2006, di attribuire loro l’alta professionalità riconosciuta dall’art. 10 del CCNL Comparto Regioni – Enti Locali del 22.1.2004, previa definizione dei criteri per il nuovo assetto delle posizioni organizzative e delle alte professionalità;

2) che il Consiglio Regionale, già con l’ordine del giorno 23.7.2002, aveva impegnato la Giunta a prevedere l’equiparazione dello stipendio degli avvocati regionali, ai soli fini economici, a quella tabellare della qualifica unica dirigenziale del Comparto Regione – Autonomie Locali;

3) che, essendo la materia de qua oggetto di concertazione ai sensi dell’art. 8 del CCNL del 1998-2001 (come sostituito dall’art. 6 del CCNL 2002-2005), la Regione aveva poi assunto impegni per l’attuazione della normativa contrattuale in delegazione trattante il 25.10.2006, ribaditi nei tavoli tecnici convocati il 6.11.2006, e tuttavia mai tradotti, nei termini stabiliti, nella contrattazione decentrata;

4) che, dunque, la Regione era rimasta inerte non attivandosi neppure sulla diffida, sopra richiamata, del 13.12.2006,

hanno chiesto che fosse censurata l’inerzia dell’Amministrazione – dichiarando l’illegittimità del silenzio inadempimento serbato sull’atto di diffida de quo per violazione dell’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 30 del 2006 in relazione all’art. 3, u.c., lett. b), del r.d.l. n. 1578 del 10993, nonché per omessa applicazione delle disposizioni contrattuali di cui agli artt. 8, 9 e 10 del CCNL del 31.3.1999 e dell’artt. 10 del CCNL del 22.1.2004 – con la condanna della stessa ad avviare e concludere il procedimento finalizzato all’attuazione dei criteri di attribuzione delle alte professionalità agli Avvocati della Regione Campania, in servizio all’A.G.C. Avvocatura;
hanno chiesto, inoltre, la nomina di un Commissario ad acta che provveda in sostituzione dell’Amministrazione in caso di ulteriore inerzia.
Nel costituirsi in giudizio la Regione Campania ha eccepito l’inammissibilità del ricorso stante il difetto di giurisdizione del g.a.
All’esito della Camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti indicati in epigrafe, funzionari della Giunta Regionale Campana in servizio come Avvocati presso l’Avvocatura Regionale, inquadrati nella categoria economica D4, chiedono che l’Amministrazione intimata sia condannata ad avviare e concludere il procedimento di cui all’art. 10 del CCNL comparto Enti locali 22 gennaio 2004 (il quale, per quanto di interesse ai fini del presente giudizio, prevede che “1. Gli enti valorizzano le alte professionalità del personale della categoria D mediante il conferimento di incarichi a termine nell’ambito della disciplina dell’art. 8, comma 1, lett. b) e c) del CCNL del 31.3.1999 e nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 9, 10, e 11 del medesimo CCNL.
2. Gli incarichi del comma 1 sono conferiti dai soggetti competenti secondo gli ordinamenti vigenti:
• Ipotesi comma 1, lett. b) dell’art. 8 citato: per valorizzare specialisti portatori di competenze elevate e innovative, acquisite, anche nell’ente, attraverso la maturazione di esperienze di lavoro in enti pubblici e in enti e aziende private, nel mondo della ricerca o universitario rilevabili dal curriculum professionale e con preparazione culturale correlata a titoli accademici (lauree specialistiche, master, dottorati di ricerca, ed altri titoli equivalenti) anche, per alcune delle suddette alte professionalità, da individuare da parte dei singoli enti, con abilitazioni o iscrizioni ad albi;

• Ipotesi comma 1, lett. c) dell’art. 8 citato: per riconoscere e motivare l’assunzione di particolari responsabilità nel campo della ricerca, della analisi e della valutazione propositiva di problematiche complesse di rilevante interesse per il conseguimento del programma di governo dell’ente.

3. Gli enti adottano atti organizzativi di diritto comune, nel rispetto del sistema di relazioni sindacali vigente:
– per la preventiva disciplina dei criteri e delle condizioni per la individuazione delle competenze e responsabilità di cui al precedente comma 2, lett. a) e b) e per il relativo affidamento;
– per la individuazione dei criteri utili per la quantificazione dei valori della retribuzione di posizione e di risultato;
– per la definizione dei criteri e delle procedure destinate alla valutazione dei risultati e degli obiettivi, nell’ambito del vigente sistema di controllo interno…”), sottolineando come il Consiglio Regionale, con O.d.G. del 23.7.2002, avesse riconosciuto l’elevata professionalità delle mansioni svolte dagli Avvocati impegnando la Giunta ad una equiparazione stipendiale con la qualifica unica dirigenziale ed inoltre che l’Amministrazione, nella riunione della delegazione trattante del 25.10.2006, aveva ammesso la necessità di dare seguito alle previsioni del CCNL, convenendo di fissare un tavolo tecnico per avviare la concertazione.
Tali aspettative, tuttavia, non si erano concretizzate neppure mediante l’adozione unilaterale dei criteri di cui all’art. 10 del CCNL.
Ciò posto, ritiene il Collegio che l’odierna controversia non possa essere definita ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 1034 del 1971, ostandovi il difetto di giurisdizione del g.a. sulla spettanza della posizione soggettiva di cui si invoca la tutela con impugnazione del silenzio-rifiuto.
In primo luogo, l’art. 10 del CCNL 22.1.2004 nel prevedere che gli enti del Comparto adottino atti finalizzati ad individuare posizioni organizzative idonee a valorizzare professionalità specifiche, quali indubbiamente sono quelle degli avvocati, non integra la previsione dell’art. 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 nei termini dell’adozione di cc.dd. atti di macro-organizzazione e, cioè, di atti organizzativi generali che, non riguardando la gestione del rapporto di impiego del singolo dipendente, definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuando quelli di maggior rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, determinando le dotazioni organiche complessive.
Gli atti devoluti alla giurisdizione del g.a. sono infatti solo quelli concernenti l’assetto organizzativo fondamentale dell’amministrazione e non anche gli atti, come quelli in esame, inerenti il dettaglio del disegno organizzativo complessivo (nonché il suo funzionamento, anche con creazione di uffici secondari) e le misure regolative della relazione lavorativa, affidati invece alla cognizione del g.o. in funzione di giudice del lavoro (cfr. da ultimo, Tar Calabria, Catanzaro, Sez. II, 17 gennaio 2007, n. 12).
Inoltre, proprio l’art. 2 del d.lgs. n. 165/2001 delinea gli atti di macro-organizzazione rimessi alla cognizione del g.a. come quelli che definiscono le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici «secondo principi generali fissati da disposizioni di legge», escludendo dunque dal novero quegli atti che, invece, si inquadrano nella fase di esecuzione del rapporto giuridico negoziale costituito con il CCNL e, pertanto, rientrano nella materia rimessa alla contrattazione collettiva, mediante la concertazione che, nella specie, gli stessi ricorrenti riconoscono essere il mezzo naturale di attuazione (anche mediante l’adozione di “atti di diritto comune”) della fonte negoziale generale.
Tenuto conto di quanto appena detto l’odierno ricorso va dichiarato inammissibile spettando la giurisdizione al g.o.
Sussistono tuttavia giusti motivi, costituiti dalla complessità della materia esaminata, per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Terza Sezione di Napoli, pronunciando ai sensi dell’art. 21 bis della L. 1034/1971, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del g.a.

Spese compensate

Così è deciso in Napoli, nelle Camere di consiglio del 7 e del 21 febbraio 2008.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 7/3/2008 n.962 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. CASSESE

che rende necessario applicare il principio di leale collaborazione

Porti e aeroporti civili – Disposizioni in materia di diritti aeroportuali – Modifica della precedente disciplina – Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti – Introduzione di un meccanismo di calcolo

È inammissibile l’intervento in giudizio di Aeroporti di Roma e Società Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), sollevata dalla Regione Emilia-Romagna con riferimento all’art. 41 della Costituzione.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, sollevata dalla Regione Siciliana con riferimento all’art. 119, primo e quarto comma, della Costituzione e agli artt. 36 e 37 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto regionale della Regione Siciliana).

È incostituzionale l’art. 11-nonies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, nella parte in cui non prevede che, prima dell’adozione della delibera CIPE, sia acquisito il parere della Conferenza unificata.
È incostituzionale l’art. 11-undecies, comma 2, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, nella parte in cui, con riferimento ai piani di intervento infrastrutturale, non prevede che sia acquisito il parere della Regione interessata.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies e 11-terdecies, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, sollevate, con riferimento agli artt. 117, primo comma, e 11 della Costituzione, dalla Regione Piemonte.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies, relative alla violazione di competenze legislative regionali in base agli artt. 114, 117, secondo, terzo, quarto, e sesto comma, e 118 della Costituzione, prospettate dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Siciliana, Piemonte e Campania.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE Presidente

#NOME? FLICK Giudice

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

#NOME? NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies e 11-terdecies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), promossi con ricorsi della Regione Toscana, della Regione Siciliana, della Regione Piemonte, della Regione Campania e della Regione Emilia-Romagna, notificati il 30, il 26, il 30 ed il 31 gennaio 2006, depositati in cancelleria il 2, il 3, il 6, il 7 e l’8 febbraio 2006 ed iscritti ai nn. 6, 7, 18, 19 e 20 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento delle società Aeroporti di Roma e Alitalia–Linee Aeree Italiane s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Michele Conte per la Regione Piemonte, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Maria Chiara Lista per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Toscana ha proposto questione di legittimità costituzionale degli articoli 11-nonies e 11-decies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), con riferimento agli articoli 117 e 118 della Costituzione.
1.1. – Premette la Regione che l’art. 11-nonies del decreto-legge n. 203 del 2005, modificando l’art. 10, comma 10, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), ha stabilito che la misura dei diritti aeroportuali è determinata, per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, tenendo conto: a) dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi, regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività commerciali, offerti sul sedime aeroportuale; b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti; c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali; d) dell’effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale; e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento – nell’ambito del sedime aeroportuale – di attività non regolamentate, vale a dire di attività cosiddetta non aviation svolte in ambito aeroportuale, quali, ad esempio, l’utilizzo di spazi, la pubblicità, i parcheggi.
Tale meccanismo di calcolo (cosidetto price cap) viene esteso anche ai servizi di sicurezza ed alla tassa di imbarco e sbarco delle merci.
La stessa disposizione sopprime la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali sui voli notturni e prevede una determinazione semplificata dei medesimi diritti per gli aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unità di carico.
L’art. 11-decies del decreto-legge n. 203 del 2005 stabilisce che, fino alla data di introduzione del sistema di determinazione dei diritti aeroportuali sopra descritto, i canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato sono ridotti del 75 per cento; nella stessa misura viene ridotta, fino alla stessa data, la misura dei diritti aeroportuali. Un’ulteriore riduzione di tali diritti, nella misura del 10 per cento, è stabilita a carico dei gestori che non siano dotati di un sistema di contabilità analitica.
1.2. – Ad avviso della Regione, le suddette disposizioni incidono pesantemente sullo sviluppo degli aeroporti, che costituiscono strutture portanti dell’economia regionale. I diritti aeroportuali, infatti, rappresentano per i gestori il corrispettivo per la costruzione, la gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle infrastrutture aeroportuali. Donde la rilevante limitazione che, a tali attività, deriva dalla riduzione del 75 per cento imposta dall’art. 11-decies e dall’applicazione dei criteri di price cap introdotti dall’art. 11-nonies del decreto-legge n. 203 del 2005.
1.2.1. – Secondo la ricorrente, ciò si traduce, anzitutto, nella lesione delle attribuzioni regionali garantite dall’art. 117, terzo comma, Cost., atteso che la disciplina contestata attiene ad una materia, quella dei «porti e aeroporti civili», che rientra tra le materie soggette a potestà legislativa concorrente. In tale ambito, lo Stato dovrebbe limitarsi a fissare i soli principi fondamentali, «competendo alla Regione dettare la disciplina regolatrice applicabile, anche nei rapporti con i terzi»; laddove le norme contestate «stabiliscono una disciplina completa, autoapplicativa, dettagliata e puntuale, senza prevedere alcuno spazio possibile per il legislatore regionale».
1.2.2. – In secondo luogo, le impugnate disposizioni violerebbero l’art. 118 Cost., poiché da esse non risultano i presupposti che giustificherebbero la cosiddetta «chiamata in sussidiarietà» dell’amministrazione statale e, quindi, le esigenze di carattere unitario che consentirebbero l’adozione di una disciplina legislativa statale. Comunque, anche in tal caso, la norma non sarebbe conforme a Costituzione alla luce della giurisprudenza della Corte, secondo cui devono assumere il «dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà» (sentenze nn. 383 e 378 del 2005 e n. 303 del 2003).
Ad avviso della Regione ricorrente, le norme impugnate, invece, non prevedono alcuna forma di intesa Stato-Regioni rispetto al procedimento di nuova determinazione della misura dei diritti aeroportuali e tale mancata previsione «configura un vizio palese di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 118 Cost.», specie considerando che esse, riducendo l’ammontare dei diritti percepiti dalle società di gestione, finiscono per penalizzare fortemente la competitività del sistema, poiché i loro «effetti negativi si producono sia sul sistema aeroportuale che sulle attività industriali e commerciali, sui trasporti e sul turismo»; vale a dire «in ambiti materiali che la Regione è chiamata a governare perché attribuiti alla propria competenza sia concorrente (aeroporti civili, trasporti), che residuale (turismo, sviluppo economico)».
1.2.3. – Un ulteriore motivo di illegittimità sarebbe dato dalla violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost. Tale norma, infatti, prevede che lo Stato possa esercitare la potestà regolamentare solo nelle materie affidate alla propria potestà legislativa esclusiva. Ne consegue che, nel caso in esame, sono illegittime le previsioni che rimettono ad atti ministeriali, di contenuto regolamentare, la determinazione delle nuove misure dei diritti aeroportuali, posto che in tal caso non si verte in materie statali di cui all’art. 117, secondo comma, Cost.
2. – La Regione Siciliana ha proposto questione di legittimità costituzionale degli articoli 11-nonies¸ comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito dalla legge n. 248 del 2005, in riferimento agli artt. 17, lettera a), 20, 36 e 37 dello Statuto regionale, agli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di comunicazioni e trasporti e successive modificazioni ed integrazioni), agli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 Cost., e all’art. 10, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
2.1. – Secondo la Regione, le norme impugnate, siano esse da ricondurre alla materia «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» (art. 17 dello Statuto regionale, in relazione agli artt. 1 e 4 del d.P.R. n. 1113 del 1953) o a quella «porti e aeroporti civili» (art. 117, terzo comma, Cost.) risultano in evidente contrasto con la ripartizione delle competenze legislative fra lo Stato e la Regione Siciliana.
2.1.1. – Osserva la ricorrente come, nella lettera a) dell’art. 17 dello Statuto regionale, la materia «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» sia compresa fra quelle per le quali, «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l’Assemblea regionale può, al fine di soddisfare […] gli interessi propri della regione, emanare leggi, anche relative all’organizzazione dei servizi», precisando altresì che «il presidente e gli assessori regionali […] svolgono nella regione le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie di cui [all’articolo] 17». Si aggiunga che le norme di attuazione dello Statuto regionale assegnano alla Regione «le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni ed i trasporti di qualsiasi genere» (art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 1113 del 1953), elencando altresì i servizi di trasporto di interesse regionale, fra i quali sono compresi «i servizi di trasporto aereo ed elicotteristico che si svolgano esclusivamente nell’ambito della regione» (art. 4, comma 3, lettera b) del citato d.P.R.). Inoltre, a norma dell’art. 1 del d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Siciliana recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 17 dicembre 1953, n. 1113, in materia di comunicazioni e trasporti), «la Regione Siciliana esercita, nell’ambito del proprio territorio, tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni e i trasporti regionali di qualsiasi genere».
Tanto premesso, secondo la ricorrente, le norme impugnate contrastano con la riserva di competenza legislativa nella materia dei trasporti. La disciplina contenuta negli artt. 11-nonies e 11-decies ha, infatti, ad oggetto la materia del trasporto aereo tout court (ancorché le menzionate disposizioni non siano strettamente attinenti al «trasporto» quanto, piuttosto, alla «razionalizzazione» delle gestioni aeroportuali) poiché introduce una dettagliata normativa in tema di diritti aeroportuali, la misura dei quali viene determinata in relazione ad una serie di parametri che riguardano direttamente tanto la gestione dei singoli aeroporti (si veda l’art. 11-nonies, comma 1, lettere b, c, d), quanto il transito degli aeromobili (si veda l’art. 11-decies, «al fine di […] razionalizzare il sistema del trasporto aereo nazionale»).
In tal senso, sia la determinazione della misura dei diritti aeroportuali e delle relative modalità di calcolo (ivi compresa la soppressione della maggiorazione per il transito notturno), sia la riduzione dei canoni di concessione demaniale non possono che ritenersi, ad avviso della Regione, materie riservate alla potestà legislativa regionale, in quanto ricomprese «nell’ambito della più ampia competenza in tema di trasporti».
Per tal motivo, gli artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2, sarebbero costituzionalmente illegittimi, siccome in contrasto con gli artt. 17, lettera a), e 20 dello Statuto regionale, nonché con gli artt. 1 e 4 del d.P.R. n. 1113 del 1953.
2.1.2. – Aggiunge la ricorrente che le norme denunciate violerebbero gli artt. 117, terzo comma, 118, 119 Cost., l’art. della 10 legge cost. n. 3 del 2001 e gli artt. 36 e 37 dello Statuto regionale siciliano.
Ai sensi dell’art. 117 Cost., terzo comma, la materia «porti e aeroporti civili» rientra nella legislazione concorrente e, per essa, spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Attesa l’appartenenza della disciplina normativa impugnata alla materia del trasporto aereo ovvero della gestione aeroportuale, ad avviso della Regione, non par dubbio che essa debba essere fatta ricadere nell’alveo della potestà legislativa concorrente fra lo Stato e le Regioni. Il legislatore statale, perciò, avrebbe dovuto limitarsi alla sola individuazione dei principi generali e fondamentali della materia, mentre la disciplina di dettaglio sarebbe riservata a ciascuno dei legislatori regionali, in ragione delle specificità territoriali. Invece, gli artt. 11-nonies e 11-decies sono stati dettati «in assenza di un qualsivoglia coinvolgimento della Regione Siciliana e, quindi, in aperto contrasto con i principi di sussidiarietà ed adeguatezza cui è informato l’art. 118 Cost.».
2.1.3. – Secondo la ricorrente la normativa in oggetto, introducendo un sistema di rideterminazione e calcolo dei diritti aeroportuali e, soprattutto, prevedendo la soppressione della maggiorazione del 50 per cento dei suddetti diritti per il transito notturno, nonché la riduzione del 75 per cento dei canoni di concessione demaniale, violerebbe, inoltre, l’art. 119, primo e quarto comma, Cost. e gli artt. 36 e 37 dello Statuto siciliano, che garantiscono l’autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali. Difatti, essa comporterebbe «un grave nocumento ai bilanci delle società siciliane di gestione aeroportuale», con effetti che finiscono per ripercuotersi anche sugli enti locali che partecipano al capitale delle società.
2.1.4. – La ricorrente invoca, ancora, l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il quale – nel prevedere che «le disposizioni […] si applicano anche alle regioni a statuto speciale […] solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» – correlato agli artt. 17 e 20 dello Statuto siciliano, consentirebbe al legislatore regionale una più ampia autonomia normativa anche rispetto alle eventuali limitazioni «di principio» imposte dal legislatore statale (art. 117, terzo comma, Cost.).
2.1.5. – Sarebbe, infine, violato il principio di leale collaborazione. Il legislatore statale, nel disciplinare le modalità di determinazione dei diritti aeroportuali e delle tariffe di concessione demaniale, anche sul territorio regionale, trattandosi di una materia riservata alla competenza concorrente della Regione avrebbe dovuto, comunque, agire d’intesa con la stessa.
3. – La Regione Piemonte impugna gli articoli 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito dalla legge n. 248 del 2005 con riferimento all’art. 117, primo, terzo, quarto e sesto comma, e all’art. 11 Cost.
3.1. – Anzitutto, sarebbe violato l’art. 117, terzo comma, Cost., sulla competenza concorrente della Regione in materia di aeroporti civili. Le norme impugnate, infatti, oltre a violare una serie di parametri costituzionali che non possono essere fatti valere dalla Regione (artt. 3, 41, 42 e 77 Cost.), confliggono con l’assetto regionale delle competenze quale delineato nell’art. 117 Cost. Invero, le norme censurate ignorano completamente la competenza concorrente della Regione, recando specifiche e minute regole precettive, così invadendo la competenza regionale (vengono richiamati, come casi analoghi, quelli risolti con le sentenze nn. 147 e 120 del 2005, n. 282 del 2004 e n. 329 del 2003).
Alle medesime conclusioni, secondo la Regione, si giungerebbe ove si sostenesse che la materia trattata dalla legge n. 248 del 2005, nella parte in cui riguarda gli aeroporti, non sia da ricomprendere nella sola materia «aeroporti civili» di competenza concorrente, ma costituisca piuttosto una materia cosidetta trasversale, in cui sono «raccolti ed intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate, distribuite tra enti locali, regioni e Stato» (sentenza n. 96 del 2003). Si può infatti sostenere che le disposizioni impugnate tocchino anche materie come la «tutela della concorrenza», la «sicurezza» e la «tutela dell’ambiente» di competenza esclusiva statale ai sensi delle lettere e), h) ed s) dell’art. 117, secondo comma, Cost., ed altre di competenza concorrente, come il «governo del territorio» (art. 117, terzo comma). Si tratterebbe, in buona sostanza, di un ambito in cui interferiscono più materie, spettanti alcune esclusivamente allo Stato, altre alla competenza concorrente, altre ancora alla competenza residuale delle Regioni.
Osserva la Regione che la Corte costituzionale si è già trovata ad affrontare casi del genere, osservando (rispetto all’intreccio di competenze relativo al mercato del lavoro) che «in tali ipotesi può parlarsi di concorrenza di competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed è quindi necessaria l’adozione di principi diversi: quello di leale collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della prevalenza, cui pure questa Corte ha fatto ricorso, qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre» (sentenza n. 50 del 2005).
Nell’una e nell’altra prospettiva, è palese, secondo la Regione, che le disposizioni impugnate violerebbero le competenze regionali. Nel caso, infatti, in cui si opini che nella materia aeroportuale disciplinata dalla legge n. 248 del 2005 ricorra una «concorrenza di competenze», mancherebbe ogni forma collaborativa per salvaguardare i profili di competenza regionale. Nel caso, invece, in cui si voglia applicare il criterio della prevalenza, nella specie è senz’altro da ritenere prevalente la materia «aeroporti civili» rispetto alle altre sopra richiamate («tutela della concorrenza», «sicurezza», «tutela dell’ambiente», «governo del territorio»), e quindi si ricadrebbe nel vizio di mancata limitazione della disciplina ai soli principi fondamentali della materia.
L’invasione delle competenze regionali sarebbe, poi, ancor più grave, ad avviso della ricorrente, in quanto le disposizioni in discussione prescindono del tutto da ogni forma collaborativa delle Regioni rispetto ai decreti che dovranno essere emanati per fissare i nuovi diritti in materia aeroportuale, ai sensi dell’art. 11-nonies, e le nuove misure in tema di sicurezza aeroportuale, ai sensi dell’art. 11-duodecies.
A tale riguardo, la Regione ricorda che, di recente, la Corte è stata chiamata a giudicare della nuova normativa statale sulle nomine delle autorità portuali (materia analoga a quella degli aeroporti, tanto da essere affiancata ad essa nella declaratoria costituzionale delle materie). Alcune Regioni avevano impugnato tali disposizioni proprio sulla base dell’assunto che erano state violate le competenze regionali concorrenti, trattandosi della materia «porti e aeroporti civili». Ebbene, la Corte costituzionale ha in parte accolto le questioni sollevate, facendo specificamente leva sullo svilimento del potere di codeterminazione riconosciuto alla Regione (sentenza n. 378 del 2005).
Se ne desume, secondo la Regione, che i meccanismi dell’intesa qualificano in modo determinante la legittimità costituzionale delle disposizioni che ricadono nelle materie di competenza concorrente.
3.2. – Un secondo motivo di illegittimità atterrebbe alla violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., in quanto la concreta determinazione delle nuove misure dei diritti aeroportuali è stata affidata ad atti regolamentari di organi statali. A parere della ricorrente, gli elementi disciplinati dalle norme impugnate vanno ricondotti, almeno per la gran parte, alla materia «aeroporti civili», di competenza concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., ne discende che la relativa potestà regolamentare non può che spettare alle Regioni, come la Corte ha più volte ribadito rispetto a casi analoghi (sentenze n. 31 del 2005, nn. 256, 36 e 26 del 2004 e n. 329 del 2003).
A questa stessa conclusione si deve giungere, secondo la Regione, ove si consideri la (possibile) sovrapposizione di competenze statali esclusive e di competenze concorrenti nella medesima materia.
In buona sostanza, conclude la Regione, la compresenza di titoli di competenza statale esclusiva e concorrente fra Stato e Regioni su una medesima materia comporta che il potere regolamentare possa essere esercitato dallo Stato, ma con un’intesa regionale (viene richiamata la sentenza n. 270 del 2005).
3.3. – Secondo la Regione, le norme impugnate violerebbero anche gli artt. 117, primo comma, e 11 Cost. sull’obbligo del rispetto dei vincoli comunitari.
Ad avviso della ricorrente, le misure così disposte costituiscono, infatti, aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE, in quanto realizzano benefici economici a favore dei vettori aerei, in particolare di quelli che maggiormente operano sugli scali italiani, mediante l’utilizzo di risorse statali. Osserva la Regione che attraverso queste misure si determina una riduzione ingiustificata di alcuni costi di produzione delle compagnie aeree (soprattutto diritti aeroportuali) che operano in Italia, concedendo loro un chiaro vantaggio competitivo rispetto alle compagnie che non utilizzano gli scali italiani e producendo, così, effetti lesivi della concorrenza sul mercato europeo del trasporto aereo (viene richiamata, sul punto, la sentenza della Corte di Giustizia, 17 settembre 1980, causa C-730/1979, Philip Morris c. Commissione).
In particolare, l’art. 11-nonies, comma 1, della legge n. 248 del 2005, nel riformare il sistema di determinazione dei diritti aeroportuali, rappresenterebbe un aiuto di Stato in quanto determinerebbe una «compressione» dei ricavi dei gestori aeroportuali «pubblici», a vantaggio dei vettori aerei.
Inoltre, il nuovo metodo di calcolo della misura iniziale dei diritti, includendo i ricavi del gestore aeroportuale derivanti dalle attività commerciali e non regolamentate, non sarebbe conforme all’attuale posizione comunitaria in materia di corrispettivi per l’utilizzo delle infrastrutture aeroportuali (viene citato il Documento della Commissione in merito alla capacità aeroportuale, efficienza e sicurezza in Europa, 15 settembre 2005).
Ancora, le disposizioni impugnate comporterebbero un’ingiustificata riduzione degli introiti dei gestori aeroportuali, nonché un grave pregiudizio e la discriminazione dei gestori privati dovuta alla evidente penalizzazione del capitale dagli stessi investito. Esse, pertanto, si porrebbero in contrasto con il principio di non discriminazione tra proprietà pubblica e privata (artt. 43 e seguenti del Trattato CE), e con i principi di libera circolazione dei capitali e dei servizi ( artt. 56 e seguenti e 49 e seguenti del Trattato CE).
Inoltre, il regime di aiuti introdotto dalla legge n. 248 del 2005 non essendo stato preventivamente notificato alla Commissione, avrebbe violato altresì l’obbligo di comunicazione (art. 88, par. 3, del Trattato CE), e costituirebbe, pertanto, un aiuto illegale (Regolamento CE n. 659/99 del Consiglio del 22 marzo 1999 sulle modalità di applicazione dell’art. 88 del Trattato CE).
4. – La Regione Campania impugna gli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito dalla legge n. 248 del 2005 in relazione agli artt. 114, 117, 118 Cost., nonché per violazione del principio di leale cooperazione fra Stato e Regione e per «lesione della sfera di competenza della Regione» prevista dagli artt. 102 e seguenti del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
4.1. – Ad avviso della Regione, gli articoli impugnati intervengono in modo significativo nelle politiche di programmazione in un ambito materiale attinente ai «porti e aeroporti civili», che appartiene alla potestà legislativa concorrente della Regione. Vero è che gli specifici contenuti normativi hanno ad oggetto, per lo più, l’individuazione della misura di corrispettivi ed oneri a carico dei soggetti operanti nell’ambito aeroportuale, ma tali interventi, per così dire quantitativi, costituiscono, anche per espressa previsione legislativa, strumenti di programmazione e gestione della politica di settore.
In particolare, con l’art. 11-nonies, il legislatore statale interviene illegittimamente, ad avviso della Regione, in tre direzioni: fissa rigidissimi parametri per la individuazione della misura dei diritti aeroportuali; affida, in via esclusiva, ad un atto interministeriale la precisa fissazione delle misure, sulla base dei criteri individuati; attribuisce, ancora, ad un atto ministeriale, la definizione di norme regolamentari di semplificazione per la determinazione dei diritti aeroportuali da applicare agli aeroporti di minor traffico.
Ebbene, secondo la Regione, tali interventi di carattere finanziario, lungi dal costituire una mera manovra di carattere erariale, hanno precise ricadute – in senso limitativo – sulle scelte che la Regione è competente a compiere sul piano delle politiche attinenti al citato ambito materiale; il che emergerebbe chiaramente non solo dal tenore della normativa, ma anche dalle stesse finalità esplicitate nella normativa medesima, laddove il legislatore statale qualifica la disciplina come strumento di «[r]azionalizzazione e incremento dell’efficienza del settore dei gestori aeroportuali», definendone, in questo modo, l’ambito di operatività. In tal senso, osserva la Regione, «la disciplina impugnata, analogamente a quanto accade con i c.d. “finanziamenti vincolati”, “può divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza” (Corte cost. 51/05; 424/2004; 423/2004; 320/2004; 16/2004 e 370/2003)».
Duplice, dunque, secondo la Regione, la violazione dell’art. 117 Cost., sia perché sono state poste in essere norme autoapplicative prive dei caratteri di norma di principio (terzo comma); sia perché, in ambito di potestà legislativa regionale concorrente, si è affidato ad organi statali la concreta attuazione, tramite fonti di rango regolamentare, della normativa di cui si eccepisce l’incostituzionalità (sesto comma).
La sfera di competenza della Regione sarebbe, altresì, violata dall’art. 11-decies, poiché la diminuzione del canone demaniale e la precisa determinazione della misura dei diritti aeroportuali costituiscono strumento incidente in via indiretta nell’ambito materiale di competenza regionale. Allo stesso modo, gli artt. 11-duodecies e 11-terdecies intervengono nell’ambito del settore materiale indicato in precedenza, senza prevedere alcun ruolo da parte dell’ente Regione.
4.1.2. – Ulteriore violazione delle stesse disposizioni costituzionali sopra richiamate viene riferita dalla Regione all’art. 11-undecies, che disciplina le modalità di redazione di piani di intervento infrastrutturale, non prevedendo alcuna partecipazione della Regione in merito.
Trattandosi, infatti, di interventi infrastrutturali, la disciplina deve considerarsi attratta nell’ambito dei cosiddetti «lavori pubblici», i quali, come ha chiarito la Corte costituzionale, «non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti» (sentenza n. 303 del 2003). Trattandosi di interventi finalizzati, come espressamente previsto, allo «sviluppo delle infrastrutture aeroportuali», si deve ritenere che, anche in questo caso, la norma impugnata vada ad incidere illegittimamente sulla potestà legislativa concorrente della Regione in tema di «porti e aeroporti civili», oltre che del «governo del territorio». In tal senso, l’illegittimità della norma discenderebbe dalla totale assenza di un ruolo degli enti locali nella definizione dei programmi previsti.
4.1.3. – Un ulteriore motivo di illegittimità delle norme impugnate atterrebbe alla violazione del principio di leale cooperazione e alla violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Sul punto, ricorda la Regione, la Corte costituzionale ha chiarito che l’adozione di meccanismi che consentano un idoneo coinvolgimento della Regione, riequilibra, attraverso la leale cooperazione, le esigenze di carattere unitario con gli interessi e le competenze locali riconosciute dalla Costituzione (sono richiamate le sentenze n. 50 del 2005 e n. 407 del 2002; e l’ordinanza n. 252 del 2005).
5. – La Regione Emilia-Romagna impugna gli artt. 11-nonies e 11-decies della legge n. 248 del 2005, per violazione degli artt. 117, primo comma, 118, 11 e 41 Cost., «nella parte in cui prevedono una regolazione dei diritti aeroportuali mediante una forma di sussidio incrociato fra le attività commerciali e le attività aeronautiche ed apportano consistenti riduzioni alle entrate assicurate alle società di gestione, senza alcuna giustificazione di interesse pubblico (in particolare, art. 11-nonies, lettera a); nonché nella parte in cui non prevedono, ai fini della determinazione degli obiettivi di produttività e per la individuazione dei diritti aeroportuali degli scali minori (art. 11-nonies lettera b), le procedure di leale collaborazione della previa intesa e del confronto con le Regioni, nella sede appropriata».
5.1. – Ad avviso della Regione, le disposizioni contenute negli artt. 11-nonies e 11-decies prevedono, sostanzialmente, interventi statali a favore delle compagnie aeree, e una regolazione dei diritti aeroportuali che pregiudica gravemente le società di gestione aeroportuali – per legge partecipate anche dagli enti territoriali – così da incidere sullo sviluppo degli scali regionali e sulla complessiva politica economica del settore, creando, per di più, effetti distorsivi della concorrenza.
Sul punto, la Regione giustifica il proprio interesse precisando che, fin dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), la legislazione dello Stato ha riconosciuto l’interesse delle Regioni e degli enti locali a prendere parte alle costituende società di capitali per la gestione dei servizi e la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti (art. 10, comma 13).
Per quanto riguarda l’Emilia-Romagna, mentre lo Stato è del tutto assente fra gli azionisti, la Regione detiene una quota rilevante (9 per cento) della società di gestione del principale aeroporto della Regione, quello di Bologna; gli altri enti locali, Comune e Provincia di Bologna, complessivamente detengono una quota del 30 per cento e la Camera di commercio di Bologna la quota di maggioranza (52 per cento). Inoltre, il Piano regionale integrato dei trasporti ipotizza politiche di coordinamento fra i quattro aeroporti regionali di Parma, Forlì, Rimini e Bologna, al fine di una gestione razionale e unitaria di tali infrastrutture, essendo, inoltre, prevista a tal fine l’acquisizione di quote azionarie consistenti di tutti i quattro aeroporti. Sotto tale profilo, emerge, quindi, il diretto interesse della Regione e degli enti locali a contrastare interventi legislativi statali che pregiudichino la funzionalità delle società aeroportuali, il loro equilibrio finanziario e in sostanza il buon andamento delle gestioni degli aeroporti.
Ciò premesso, la Regione rileva che la propria legittimazione a ricorrere deriva dalla «materia» in cui ricade la legge impugnata, che è quella dei «porti e aeroporti civili» attribuita dall’art. 117, terzo comma, alla competenza concorrente. Ritiene che l’intervento legislativo dello Stato, oggetto di impugnazione, non ha, infatti, altri titoli giustificativi, non avendo come obiettivo né il coordinamento della finanza pubblica, né la tutela della concorrenza, ma attiene propriamente alla gestione delle infrastrutture «porti e aeroporti».
5.2. – Gli artt. 11-nonies e 11-decies sarebbero altresì illegittimi per violazione degli artt. 117, primo comma, 118, 11 e 41 Cost.
Osserva la Regione che gli interventi disposti con le norme impugnate non appaiono giustificati con riguardo alla circostanza che lo Stato sia proprietario dei suoli e soggetto concedente (e, quindi, in base al diritto dominicale di fissare il canone demaniale di concessione); né in nome del coordinamento della finanza pubblica; né in ragione della tutela della concorrenza; né in nome di un principio di sussidiarietà; né a titolo di competenza concorrente su porti e aeroporti.
5.2.1. – Ad avviso della ricorrente, sotto il primo profilo, in base alla disposizione di cui all’art. 11-decies, il canone demaniale viene ridotto solo in via transitoria, per provocare la pari riduzione dei canoni aeroportuali. Tale disciplina, però, non tende a stabilire una nuova regola di determinazione del canone demaniale, ma prelude ad una nuova disciplina dei canoni aeroportuali, promettendo, in sostanza, uno «sconto» su quello demaniale, a parziale ristoro della perdita che le società aeroportuali vengono a subire per effetto del disposto di cui all’art. 11-nonies (che compendia la misura dei diritti aeroportuali con il computo di una quota non inferiore al 50 per cento del margine economico conseguito dal gestore aeroportuale in relazione alle attività non regolamentate, dal medesimo poste in essere come soggetto imprenditore), «con la conseguenza che la materia sulla quale la legge interviene va individuata con esclusivo riferimento alla determinazione dei canoni aeroportuali, restando la disciplina del canone demaniale solo un intervento transitorio e strumentale».
5.2.2. – Estranee all’intervento dello Stato sono anche le ragioni del coordinamento finanziario, poiché le disposizioni impugnate non producono alcuna utilità, in termini di maggiori entrate o di minori uscite per i bilanci pubblici. Anzi, «al contrario, l’art. 11-decies determina una consistente diminuzione del canone demaniale, pari al 75 per cento, fino alla data, del tutto incerta, di introduzione del nuovo sistema dei diritti aeroportuali, come delineato dall’art. 11-nonies mentre, sotto altro profilo, la predetta riduzione dell’importo del canone demaniale di concessione ha un effetto nullo sul conto economico delle società aeroportuali».
5.2.3. – Quanto al terzo profilo, relativo alla materia della concorrenza, osserva la Regione che «lo Stato può sicuramente intervenire con regole che riguardano il mercato – e questo è un segmento di mercato rilevante – ma l’intervento deve essere giustificato al fine di tutelare la concorrenza, non per distorcerla». Invece, continua la Regione, «l’effetto distorsivo qui è multiplo», poiché, lungi dall’elevare il livello di concorrenza fra gli operatori del mercato, cioè fra le strutture aeroportuali, le disposizioni in esame prevedono esattamente il contrario: «[s]i impone alle società aeroportuali di abbassare i loro canoni, appiattendoli, non tenendo conto dei costi progettuali dalle medesime già assunti e approvati, ma, soprattutto, si violano alcuni principi comunitari di tutela della concorrenza, appositamente diretti ad imporre la separazione fra ricavi di attività di gestione degli impianti, e ricavi derivanti da altre attività che l’ente aeroporto può gestire come attività accessorie, in regime di concorrenza, competendo con altri soggetti gestori di servizi a terra». D’altra parte, la direttiva comunitaria n. 96/67/CEE del 15 ottobre 1996 «ha previsto la liberalizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra […] finalizzata alla riduzione dei costi, ma senza pregiudicar[e] il buon funzionamento» degli aeroporti.
Ricorda la Regione come la Corte di giustizia abbia ritenuto, con riguardo al diritto di proprietà, che «la circostanza che l’ente gestore di un aeroporto non è autorizzato a percepire un canone di accesso, non vuol dire […] che il detto ente sia privato della facoltà di ricavare utili dalle prestazioni economiche da esso fornite sul mercato dell’assistenza a terra al quale deve dare accesso. A questo proposito, l’art. 16, n. 3, della direttiva richiede che il corrispettivo economico che può essere percepito quale contropartita dell’accesso agli impianti aeroportuali sia determinato secondo criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Di conseguenza, tale disposizione non osta a che il detto corrispettivo sia fissato in modo tale che l’ente gestore dell’aeroporto possa non solo coprire i costi connessi con la messa a disposizione degli impianti aeroportuali e alla loro manutenzione, ma anche realizzare margini di utili» (Corte di giustizia, sentenza C-363/01 del 16 ottobre 2003).
Ne risulta violato, secondo la Regione ricorrente, il principio di libertà di iniziativa economica, perché, all’opposto di quanto sottolineato dalla Corte di giustizia nella sentenza citata, si impedisce alle società aeroportuali di gestire l’aeroporto in modo imprenditoriale, non solo coprendo i costi, ma anche realizzando utili, dei quali si impone la destinazione vincolata alla copertura dei costi delle attività principali.
Inoltre, si viola la concorrenza, imponendo ad una categoria di soggetti economici (enti aeroportuali) vincoli che favoriscono imprenditori situati in altro settore economico (le compagnie aeree).
Infine, si pratica una politica, vietata, di vendita sottocosto o dumping, che comporta costi differenziati per le compagnie aeree, favorendo le compagnie estere rispetto a quelle nazionali, così da attrarre verso gli scali italiani voli di compagnie estere, applicando condizioni di illegittimo ribasso.
5.2.4. – Sotto altro profilo, la disciplina in esame, violerebbe anche il principio della leale collaborazione, essendo essenzialmente caratterizzata, sul piano legislativo, da una normativa completa ed autoapplicativa, senza distinzione fra principi e dettagli e, sul piano amministrativo, da un modello di gestione statalistico.
La Regione ricorrente sostiene l’illegittimità costituzionale sia dell’art. 11-nonies, lettera a), nella parte in cui non viene prevista la procedura di leale collaborazione della previa intesa nella determinazione degli obiettivi di produttività e dei contratti di programma che dovranno essere stipulati con l’Enac, sia l’illegittimità dell’art. 11-nonies, lettera b), nella parte in cui, inserendo il comma 10-ter dopo l’art. 10 della legge n. 537 del 1993, prevede che sia il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, senza una procedura di leale collaborazione, ad emanare atti amministrativi di tipo regolamentare, per la semplificazione della determinazione dei diritti aeroportuali negli aeroporti minori.
5.2.5. – Secondo la ricorrente, infine, il carattere autoapplicativo di queste norme esclude la loro configurabilità come «principi» della materia e, perciò, la loro compatibilità con la potestà legislativa concorrente in materia di «porti e aeroporti».
6. – In tutti i giudizi si è costituita, per il Presidente del Consiglio dei ministri, l’Avvocatura generale dello Stato contestando che le disposizioni impugnate ledano le attribuzioni regionali in materia di porti e aeroporti civili di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., e determinino una limitazione dei diritti aeroportuali tale da impedire la realizzazione di efficienti infrastrutture e non incentivare la competitività del sistema. Contesta, altresì, l’affermazione per cui le stesse disposizioni violerebbero il sesto comma dello stesso art. 117, perché la determinazione delle nuove misure dei diritti aeroportuali sarebbe rimessa ad atti ministeriali di contenuto regolamentare pur non vertendosi in materia di potestà legislativa esclusiva dello Stato. Rileva, infine, che sarebbero evidenziati i presupposti della chiamata in sussidiarietà, senza violazione dell’art. 118 Cost.
A parere dell’Avvocatura generale dello Stato, con le disposizioni impugnate, il legislatore statale ha inteso rendere più competitivo il settore aeroportuale italiano. In particolare, con l’art. 11-nonies, sostituendo l’art. 10, comma 10, della legge n. 537 del 1993, ha introdotto un nuovo sistema di commisurazione dei «diritti aeroportuali», da determinare, per singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze ed, ai fini di tale determinazione, ha dettato una serie di canoni.
I nuovi criteri tendono a privilegiare l’adozione di un sistema di contabilità analitica, certificato da società di revisione contabile, al fine di rendere più trasparente l’individuazione dei ricavi e dei costi sostenuti dal concessionario aeroportuale, con riferimento a ciascuno dei servizi, regolamentati e non, offerti sul sedime aeroportuale, ivi compreso lo svolgimento delle attività commerciali. Il tutto finalizzato all’obiettivo di favorire gli investimenti e consentire un recupero della produttività del sistema aeroportuale.
La disposizione di cui all’art. 11-decies ha disposto che, fino alla entrata in vigore del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali, i canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato siano ridotti del 75 per cento e che tale diminuzione dei costi sostenuti dai gestori debba tradursi in un corrispondente minore ammontare dei diritti aeroportuali. Per i gestori che non abbiano provveduto a dotarsi di contabilità analitica, è prevista una ulteriore riduzione del 10 per cento di tali diritti.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, appare dunque evidente l’erroneità della prospettiva alla base dell’impugnativa regionale.
Le disposizioni impugnate intendono razionalizzare la gestione di beni e servizi statali attribuiti in concessione al gestore aeroportuale.
Premette che «“a proposito della spettanza della potestà di imposizione e riscossione del canone [demaniale] determinante è la titolarità del bene e non invece la titolarità di funzioni legislative e amministrative intestate alle Regioni in ordine all’utilizzazione dei beni stessi” (cfr. sentenze n. 286 del 2004, n. 150 del 2003, n. 343 del 1995 e n. 326 del 1989)» e sottolinea che le disposizioni impugnate sono finalizzate alla tutela della concorrenza, attribuita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. alla competenza esclusiva statale.
Del resto, ricorda l’Avvocatura generale dello Stato che, secondo la giurisprudenza costituzionale, «la tutela della concorrenza … costituisce una delle leve della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di equilibrio perduto, ma anche in quell’accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali»; inoltre, «la destinazione della misura a tutte le imprese operanti a livello nazionale, e insieme la finalità evidente di stimolare la propensione agli investimenti e l’espansione del mercato di settore, rappresentano indici dell’attinenza dell’intervento alla funzione di stabilizzazione macroeconomica propria dello Stato e della sua riconducibilità alla materia della tutela della concorrenza, nel suo profilo dinamico e promozionale» (sentenza n. 14 del 2004).
Risulterebbero, in definitiva, non pertinenti gli evocati parametri e le dedotte censure.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, le Regioni ricorrenti non considererebbero i vantaggi per la stessa economia regionale derivanti dal rilancio in termini concorrenziali dell’intero sistema aeroportuale, per il conseguente maggior richiamo di vettori anche stranieri, con incremento sia del commercio che del turismo.
L’Avvocatura generale dello Stato conclude, pertanto, perché i ricorsi siano dichiarati inammissibili o, comunque, infondati.
7. – E’ intervenuta, in tutti i giudizi, la società Aeroporti di Roma, riservandosi di depositare memorie e produrre documenti nei termini previsti, rilevando comunque che la questione è sicuramente fondata, come emerge dai motivi esposti dalle amministrazioni regionali.
8. – Nei giudizi promossi dalla Regione Piemonte e dalla Regione Campania è intervenuta la Società Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a., chiedendo che la questione di costituzionalità degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-doudecies e 11-terdecies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, venga dichiarata inammissibile, non rilevante e comunque infondata.
9. – Dopo che il giudizio era stato rinviato a nuovo ruolo, in prossimità della data fissata per l’udienza, le Regioni Campania e Emilia-Romagna, l’Avvocatura generale dello Stato e le intervenute società Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a. e Aeroporti di Roma, hanno depositato ulteriori memorie illustrative in cui hanno ribadito rispettivamente le precedenti deduzioni.
In particolare, la Regione Emilia-Romagna ha segnalato l’emanazione della delibera CIPE 15 giugno 2007 (Direttiva in materia di regolazione tariffaria dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 22 settembre 2007, serie generale n. 221, con cui è stata sostituita la precedente deliberazione CIPE n. 86 del 2000 alla luce delle modifiche normative introdotte dalla legge oggetto di impugnazione.

1. – Le Regioni Toscana, Siciliana, Piemonte, Campania e Emilia-Romagna, con cinque distinti ricorsi (rispettivamente r. ric. nn. 6, 7, 18, 19 e 20 del 2006), hanno promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), nonché le sole Regioni Piemonte e Campania anche degli artt. 11-undecies, 11- duodecies e 11-terdecies dello stesso decreto-legge, così come convertito, per asserita violazione degli artt. 11 (Regioni Piemonte e Emilia-Romagna), 41 (Regione Emilia-Romagna), 114 (Regione Campania), 117 (tutte le Regioni, sotto diversi profili), 118 Cost. (Regioni Toscana, Siciliana, Campania e Emilia-Romagna), e del principio di leale collaborazione (Regioni Campania, Emilia-Romagna e Siciliana), nonché degli artt. 17, lettera a), 20, 36 e 37 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto regionale della Regione Siciliana), degli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia di comunicazioni e trasporti e successive modificazioni ed integrazioni) e dell’art. 119 Cost. (Regione Siciliana).
Poiché i ricorsi pongono questioni analoghe, deve essere disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria e di un’unica decisione.

2. – In via preliminare, devono essere dichiarati inammissibili gli interventi spiegati nel presente giudizio dalle società Aeroporti di Roma e Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a., atteso che, per consolidato orientamento di questa Corte, nei giudizi di costituzionalità promossi in via d’azione sono legittimati ad essere parti soltanto i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione (da ultimo, sentenza n. 265 del 2006).

3. – Prima di procedere all’esame delle questioni di legittimità costituzionale proposte, appare opportuno ricostruire l’iter normativo che ha portato all’emanazione del decreto-legge n. 203 del 2005 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, oggetto di impugnazione.
3.1. – I diritti aeroportuali rappresentano i corrispettivi dovuti – in base a contratti – dalle imprese di trasporto aereo (i vettori) e dagli utenti del trasporto aereo (i passeggeri, gli operatori del trasporto merci, ecc.) alle società di gestione delle infrastrutture aeroportuali per i servizi da queste resi alle une e agli altri. Pertanto, la materia dei diritti aeroportuali è parte della disciplina avente ad oggetto la fornitura di tali servizi.
La prima disciplina normativa in tema di diritti aeroportuali risale alla legge 9 gennaio 1956, n. 24 (Diritti per l’uso degli aerodromi aperti al traffico aereo civile), poi integralmente sostituita dalla legge 5 maggio 1976, n. 324 (Nuove norme in materia di diritti per l’uso degli aeroporti aperti al traffico civile), che li distinse nelle due categorie dei «diritti lato aria» e «diritti lato terra», prevedendone una revisione biennale, da effettuare con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dei trasporti, di concerto con i Ministri del tesoro e delle finanze, tenendo conto delle esigenze di politica tariffaria del settore e dell’andamento dei costi dei servizi aeroportuali.
Il sistema fu modificato dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), che previde – a decorrere dal 1995 – la revisione annuale dei diritti, da attuarsi con decreto del Presidente della Repubblica sulla base di criteri stabiliti dal CIPE su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, tenendo conto di una serie di obiettivi e parametri stabiliti dalla stessa legge.
Successivamente, la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), stabilì, a decorrere dal 1997, che, nelle more dei decreti di revisione, i diritti fossero comunque aumentati annualmente in base al tasso di inflazione programmato (art. 2, comma 190).
Sempre nel 1996, la deliberazione CIPE del 24 aprile (Linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità) dettò le linee-guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità, riconoscendo nel price cap il criterio più idoneo a garantire l’efficienza delle imprese regolate e la realizzazione di investimenti per la modernizzazione dei servizi. Essa dispose, inoltre, il ricorso al contratto di programma quale ordinario strumento per la definizione dei rapporti fra le amministrazioni competenti e le aziende regolate. La stessa delibera istituì, presso la segreteria del CIPE, un organo tecnico, il NARS (Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità non regolati da autorità indipendenti),) incaricato di promuovere le linee-guida, di favorire l’omogeneizzazione dei contratti di programma e di monitorarne gli effetti.
Nel 2000, il CIPE, in attuazione delle leggi del 1993 e del 1996, adottò la deliberazione 4 agosto, n. 86, con la quale applicava la metodologia del price cap alla tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva.
3.2. – In questo contesto è intervenuta la legge n. 248 del 2005 che, nel convertire il decreto-legge n. 203 del 2005, ha introdotto in esso norme di un altro decreto-legge (a sua volta in corso di conversione, relativo – fra l’altro – all’aggiornamento dei diritti aeroportuali), tra cui gli articoli da 11-nonies a 11-terdecies, impugnati nel presente giudizio.
Le norme in esame hanno modificato il sistema di tariffazione dei servizi aeroportuali offerti in regime di esclusiva, elevando al rango di legge i criteri stabiliti dal CIPE con la deliberazione n. 86 del 2000 e aggiungendo altre disposizioni anch’esse oggetto di impugnazione da parte di tutte o alcune delle Regioni ricorrenti.
3.3. – In particolare, l’articolo 11-nonies, (Razionalizzazione e incremento dell’efficienza del settore dei gestori aeroportuali), al comma 1, lettera a), prevede che la misura dei diritti aeroportuali è determinata e successivamente variata – sulla base di una metodologia (cosiddetto price cap) stabilita dalla stessa disposizione e di criteri stabiliti dal CIPE – con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
La norma stabilisce che alla determinazione della misura dei diritti aeroportuali concorrono i costi e i ricavi sia dei servizi soggetti a regolamentazione, sia dei servizi non soggetti a regolamentazione, per una quota non inferiore al 50 per cento.
Sono inclusi nel novero di questi servizi tutti quelli per i quali è configurabile una qualche forma di rendita di localizzazione o di monopolio per il gestore aeroportuale; rendita che discende dalla possibilità di utilizzare in esclusiva i sedimi aeroportuali anche per fini commerciali e dall’ulteriore possibilità di limitare l’accesso ai sedimi di terzi concorrenti.
Alla determinazione dei diritti concorrono, quindi, i proventi dei servizi prodotti sul sedime aeroportuale (ad esempio, parcheggi ed attività commerciali) e i proventi relativi ai servizi che, sebbene prodotti al di fuori del sedime, sono erogati al suo interno, con l’aggiunta che, rispetto ad essi, è possibile l’esercizio, da parte dei gestori, di controlli sull’accesso di altri concorrenti all’area aeroportuale.
Sono, invece, escluse le attività svolte in regime di concorrenza con terzi, per le quali il gestore può dimostrare l’insussistenza di rendite di localizzazione, ovvero di limitazioni dell’accesso alle infrastrutture.
Presupposto essenziale del nuovo sistema di tariffazione è che le società aeroportuali siano dotate di un sistema di contabilità analitica, di modo che siano distintamente riscontrabili i costi e i ricavi imputabili ai diversi servizi, regolamentati e non.
L’art.11-nonies prevede, inoltre, che per un periodo tra 3 e 5 anni, è fissata la variazione massima annuale applicabile ai diritti aeroportuali (si fissa, dunque, un cap a loro incremento).
La variazione massima consentita è determinata prendendo in considerazione i seguenti elementi: il tasso d’inflazione programmato; l’obiettivo di recupero della produttività assegnato dall’amministrazione al gestore del servizio (secondo il contratto di programma fra amministrazione e gestore); la remunerazione del capitale investito; gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o di credito.
Lo stesso articolo, al comma 1, lettera b), stabilisce che è soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata sui voli notturni; che sono determinati, nello stesso modo dei diritti aeroportuali, i corrispettivi per i servizi di sicurezza attribuiti in concessione dall’amministrazione e le tasse di imbarco e sbarco delle merci; che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, può definire norme semplificative per la determinazione dei diritti aeroportuali, relativamente agli aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unità di carico. Il comma 2 abolisce l’adeguamento annuale dei diritti aeroportuali al tasso d’inflazione programmato.
L’articolo 11-decies (Competitività del sistema aeroportuale) stabilisce la riduzione del 75 per cento del canone di concessione dovuto dai gestori aeroportuali, in attesa dell’entrata a regime del nuovo meccanismo di determinazione dei diritti aeroportuali, con corrispondente immediata riduzione dell’ammontare di questi. La norma, inoltre, prevede l’ulteriore riduzione della misura dei diritti aeroportuali per i gestori aeroportuali che non adottano un sistema di contabilità analitica, certificato da società di revisione contabile, che consenta l’individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e dei costi relativi a ciascun servizio.
L’articolo 11-undecies (Sviluppo delle infrastrutture aeroportuali) assegna la revisione della «programmazione in via prioritaria» degli interventi infrastrutturali di collegamento con gli aeroporti di interesse nazionale per il settore dell’aviazione civile alla competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e stabilisce che «i piani d’intervento infrastrutturale dell’Ente nazionale per l’aviazione civile-Enac e dell’Ente nazionale per l’assistenza al volo-Enav S.p.A. sono redatti in coerenza con le linee d’indirizzo contenute nella programmazione» effettuata dal ministero, consultate le associazioni rappresentative dei vettori aerei e dei gestori aeroportuali.
L’articolo 11-duodecies (Sicurezza aeroportuale) rimette a decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell’interno, previa istruttoria effettuata dall’Enac, la definizione delle attività necessarie a garantire la sicurezza aeroportuale relativa al controllo bagagli e passeggeri, nonché ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti la ripartizione di tali attività fra gestori aeroportuali e vettori e la determinazione degli importi dovuti all’erario dai concessionari dei servizi di controllo esistenti in ambito aeroportuale e di quelli posti a carico dell’utenza.
L’articolo 11-terdecies (Royalties sui carburanti) stabilisce, relativamente ai servizi regolamentati e sottoposti alla vigilanza Enac in base alla direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996, che non possono essere applicati dai gestori aeroportuali e dai fornitori dei servizi, sovrapprezzi, in particolare le royalties, sulla fornitura di carburanti, non effettivamente connessi ai costi sostenuti per l’offerta del medesimo servizio.

4. – Si può ora passare all’esame delle questioni di costituzionalità formulate con riferimento a ciascuna delle disposizioni oggetto di impugnazione.

5. – La questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies, prospettata dalla Regione Emilia-Romagna, con riferimento all’art. 41 Cost., è inammissibile.
La Regione ricorrente invoca un parametro costituzionale non attinente alla propria sfera di autonomia costituzionalmente garantita, senza neanche prospettare una lesione delle competenze regionali, ma limitandosi a far valere la circostanza di essere azionista di una società di gestione aeroportuale.

6. – La questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies, prospettata dalla Regione Siciliana con riferimento all’art. 119, primo e quarto comma, Cost. e agli artt. 36 e 37 dello Statuto regionale, sul presupposto che la soppressione della maggiorazione del 50 per cento dei diritti per il transito notturno, nonché la riduzione del 75 per cento dei canoni di concessione demaniale, comporti «un grave nocumento ai bilanci delle società siciliane di gestione aeroportuale», è inammissibile. Anche in questo caso, la Regione non lamenta la lesione della propria autonomia finanziaria, ma fa valere la circostanza di essere essa azionista di società di gestione aeroportuale.

7. – La questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies, concernente la violazione degli artt. 117, comma primo, e 11 Cost. in base all’asserita natura di «aiuti di Stato» delle norme in esame, in quanto volte a favorire i vettori aerei, prospettata dalla Regione Piemonte, non è fondata.
Il price cap, previsto dall’art. 11-nonies, è un meccanismo di regolazione della dinamica tariffaria. Esso non può essere configurato come «aiuto di Stato». Le nuove misure dei diritti aeroportuali sono determinate con una metodologia di calcolo che commisura il prezzo delle prestazioni rese dai gestori a parametri obiettivi, fondati sulla redditività dell’investimento. Di esso si avvantaggiano tutti i vettori, italiani e stranieri; manca, quindi, l’elemento della selettività che è connotato necessario della nozione di aiuto di Stato (Corte di giustizia, sentenza 6 settembre 2006, C-88/03; sentenza 1 dicembre 1998, C-200/97).

8. – Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies, relative alla violazione di competenze legislative regionali in base agli artt. 114, 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 118 Cost. e alla violazione del principio di leale cooperazione, prospettate, con diversità di argomentazioni, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Siciliana, da un lato, e Piemonte e Campania, dall’altro, sono fondate limitatamente all’art. 11-nonies e nei termini che seguono.
La disciplina in esame si colloca alla confluenza di un insieme di materie: ha per oggetto i rapporti civilistici che attengono agli aeroporti (e, quindi, rientra nella materia dell’ordinamento civile, di potestà legislativa esclusiva dello Stato), investe profili che ineriscono alla tutela della concorrenza (materia anch’essa di potestà legislativa esclusiva dello Stato), ma riguarda gli aeroporti (che rientrano nell’ambito della potestà legislativa concorrente). In ragione della molteplicità degli oggetti disciplinati e degli interessi perseguiti, la disciplina non è, quindi, riferibile ad un unico ambito materiale.
La determinazione, con metodi necessariamente uniformi, dei criteri per stabilire il price cap incide sui meccanismi contrattuali tra concessionario, da un lato, e imprese e utenti, dall’altro, ponendo limiti all’autonomia contrattuale (art. 1322, comma primo, codice civile), ed è, pertanto, riconducibile alla materia dell’ordinamento civile prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera i), Cost. Essa, infatti, evita che il concessionario sfrutti il proprio potere di mercato applicando tariffe ingiustamente gravose, attuando pratiche abusive a danno dei consumatori.
A ciò va aggiunto che, come già chiarito da questa Corte, sono presenti, in linea generale, nell’ordinamento ipotesi in cui un istituto «sebbene caratterizzato da elementi di sicura matrice pubblicistica, […] conserva una natura privatistica e rientra nell’ambito materiale dell’ordinamento civile. Nondimeno, esso, per taluni profili non secondari, assolve anche ad una funzione di garanzia della concorrenzialità del mercato e, quindi, anche per questo aspetto appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 401 del 2007). Nella specie, la disciplina in esame può essere perciò parzialmente ricondotta anche all’ambito della tutela della concorrenza, prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., perché risponde alla finalità di evitare che il concessionario estenda abusivamente la propria posizione dominante in mercati contigui.
Infine, le disposizioni impugnate, pur riguardando gli aeroporti, non possono essere interamente ricondotte alla relativa materia. Questa, collocata nell’art. 117, terzo comma, Cost. dopo il «governo del territorio» e prima delle «grandi reti di trasporto e navigazione», riguarda principalmente le infrastrutture e la loro collocazione sul territorio. Per la stessa ragione, la disciplina non può essere interamente compresa nella materia delle «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» (art. 17 Statuto regionale siciliano), come prospettato dalla Regione Siciliana.
Nel caso in esame, però, la disciplina delle relazioni contrattuali incide sulla gestione degli aeroporti civili. Viene, quindi, in rilievo una ipotesi di interferenza di competenze legislative statali e regionali, che rende necessario applicare il principio di leale collaborazione. Questo «si deve sostanziare in momenti di reciproco coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale» (sentenze n. 240 del 2007 e n. 213 del 2006). Tale incidenza rende necessaria l’applicazione di uno dei moduli di concertazione tra organi statali e regionali. Pertanto, considerate le interferenze e le connessioni esistenti – come sopra rilevato – fra le diverse materie, è ragionevole ritenere che, prima della adozione della delibera del CIPE prevista dall’art.11-nonies, debba essere acquisito il parere della Conferenza unificata di cui dall’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
Questa Corte ha già rilevato che «il principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale è costituito dal sistema delle Conferenze. Esso […] realizza una forma di cooperazione di tipo organizzativo e costituisce una delle sedi più qualificate per l’elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione» (sentenze nn. 401 e 201 del 2007, nonché, con riferimento ad un procedimento di deliberazione CIPE, sentenza n. 242 del 2005).

9. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 11-duodecies sollevata dalla Regione Piemonte perchè i decreti che dovranno essere emanati per stabilire le nuove misure in tema di sicurezza aeroportuale illegittimamente prescindono da ogni intesa o collaborazione da parte delle regioni, non è fondata.
La norma impugnata rimette a decreti del Ministero dei trasporti, previa istruttoria effettuata dall’Enac, la definizione delle attività necessarie a garantire la sicurezza aeroportuale relativa al controllo bagagli e passeggeri, la ripartizione di tali attività fra gestori aeroportuali e vettori e la determinazione degli importi dovuti all’erario dai concessionari dei servizi di controllo esistenti in ambito aeroportuale e di quelli posti a carico dell’utenza. Questa norma attiene alla materia della sicurezza dei passeggeri e degli operatori in ambito aeroportuale, che ricade nella «sicurezza dello Stato e ordine pubblico» e nella «protezione dei confini nazionali» e rientra, quindi, nella competenza esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, lettere d), h) e q), Cost. Spetta, quindi, allo Stato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione ricorrente, di adottare una disciplina applicativa.

10. – La questione proposta dalla Regione Campania in relazione all’art. 118 Cost. e riguardante le modalità di redazione dei piani di intervento infrastrutturale previsti dall’art. 11-undecies, è fondata.
La Corte ha affermato che «per le ipotesi in cui ricorra una “concorrenza di competenze”, la Costituzione non prevede espressamente un criterio di composizione delle interferenze. In tal caso – ove […] non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa – si deve ricorrere al canone della “leale collaborazione”, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze» (sentenze nn. 219 e 50 del 2005).
Nella materia aeroportuale, per il rilascio della concessione per la gestione di aeroporti, la nuova formulazione dell’art. 704 del codice della navigazione, introdotta dal d. lgs. 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del codice della navigazione, a norma dell’art. 2 della legge 9 novembre 2004, n. 265), prevede che sia sentita la Regione competente nel cui territorio ricade l’aeroporto oggetto di concessione. Inoltre l’art. 698 del codice della navigazione, prevede che, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, siano individuati gli aeroporti di interesse nazionale.
Considerato che la materia dei piani d’intervento infrastrutturale coinvolge interessi della Regione e degli enti locali, la questione deve essere accolta nella parte in cui l’art. 11-undecies non prevede, su tali piani, il parere della Regione interessata.

11. – Le residue censure riferite agli altri parametri evocati, restano assorbite.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l’intervento in giudizio di Aeroporti di Roma e Società Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a.;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), sollevata dalla Regione Emilia-Romagna con riferimento all’art. 41 della Costituzione con il ricorso in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, sollevata dalla Regione Siciliana con riferimento all’art. 119, primo e quarto comma, della Costituzione e agli artt. 36 e 37 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto regionale della Regione Siciliana), con il ricorso in epigrafe;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11-nonies del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, nella parte in cui non prevede che, prima dell’adozione della delibera CIPE, sia acquisito il parere della Conferenza unificata;
5) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11-undecies, comma 2, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, nella parte in cui, con riferimento ai piani di intervento infrastrutturale, non prevede che sia acquisito il parere della Regione interessata;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11–nonies, 11-decies e 11-terdecies, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, sollevate, con riferimento agli artt. 117, primo comma, e 11 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies, relative alla violazione di competenze legislative regionali in base agli artt. 114, 117, secondo, terzo, quarto, e sesto comma, e 118 della Costituzione, prospettate dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Siciliana, Piemonte e Campania, con i ricorsi in epigrafe.

Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 2008.

Depositata in Cancelleria il 7 marzo 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/3/2008 n.51 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo, Est. Giovagnoli
Ric. Riun. RIVOIRA S.P.A. (Avv.ti F. Caronna, F. Satta, F. M. Moretti e M. Siragusa), S.I.A.D. – SOCIETA’ ITALIANA ACETILENE E DERIVATI (Avv.ti M. Sanino, R. Arbib, V. Leone); SICO-SOC. ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA (Avv.ti E. A. Raffaelli e V. Caputi Jambrenghi); SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI. S.O.N. SPA (Avv.ti E. Fabrizi, F. Vecchio); LINDE GAS ITALIA S.R.L., LINDE MEDICALE S.R.L. (Avv.ti B. D’Amario Pallottino, F. Biamonti e L. Biamonti); AIR LIQUIDE ITALIA S.P.A. (Avv.ti A. Clarizia e C. Tesauro); SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL (Avv.ti C. Tesauro, L. Di Via, M. Sica e P. Tesauro) contro AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO (Avv. Stato)

sull’accertamento di un’intesa restrittiva della concorrenza volta alla ripartizione dei mercati nel settore dei gas tecnici

1. Concorrenza e mercato – Intesa restrittiva – Prova – Documenti relativi a transazioni di piccolo importo – Contatti tra dipendenti non apicali – Non sussiste.

2. Concorrenza e mercato – Illiceità antitrust – Prova – Documento anonimo – Utilizzabilità – Sussiste – Necessita di riscontro con altri documenti – Sussiste.

3. Concorrenza e mercato – Intesa restrittiva – Onere della prova – Spetta all’Autorità – Mancanza di elementi c.d. esogeni – Parallelismo di comportamenti – Insussistenza di una spiegazione alternativa razionale.

4. Concorrenza e mercato – Intesa restrittiva – Aumento dei prezzi – Conseguenza normale – Diminuzione dei prezzi – Onere della prova – Compatibilità con il cartello – Spetta all’Autorità.

5. Concorrenza e mercato – Sanzioni antitrust – Collocazione delle imprese in categorie sulla base del fatturato – Ragionevolezza – Sussiste – Motivazione sulla concreta quantificazione per ciascuna impresa – Necessità – Sussiste.

6. Concorrenza e mercato – Agcm – Intese restrittive – Autorizzazioni in deroga – Subordinazione dell’autorizzazione a rimedi specifici – Legittimità – Sussiste – Misure volte a eliminare gli elementi ostativi – Necessità – Fattispecie relativa a imprese comuni.

1. La prova di un’intesa spartitoria asseritamene posta in essere su scala nazionale e protrattasi per un lungo periodo, non può desumersi da documenti, relativi a transazioni di piccolo importo, attestanti episodici contatti bilaterali tra soggetti che ricoprono mansioni strettamente operative nell’ambito delle imprese coinvolte. Tale prova richiede invece da parte dell’AGCM la dimostrazione di un coordinamento da parte dei vertici delle società coinvolte, in assenza del quale è del tutto inverosimile che possa perpetrarsi per oltre tredici anni una intesa su scala nazionale volta alla sistematica ripartizione della clientela.

2. Il carattere anonimo di un documento, se non basta a renderlo inutilizzabile, vale, tuttavia, a sminuirne l’affidabilità, a meno che le informazioni specifiche in esso contenute non corrispondano a quelle contenute in altri documenti, in modo tale che l’uno e gli altri possano rafforzarsi reciprocamente.
3. In mancanza di significativi elementi probatori c.d. esogeni, spetta all’AGCM, e non all’imprese, l’onere di provare che eventuali comportamenti paralleli siano il frutto di un cartello, e non possano invece essere razionalmente giustificati in maniera alternativa, facendo, ad esempio, riferimento alle caratteristiche intrinseche del mercato di riferimento (1).
4. Anche se l’aumento dei prezzi non è un elemento indefettibile dell’illecito concorrenziale, non vi è dubbio, però, che esso ne rappresenti una conseguenza “normale”, con casi che, laddove si accerti che il livello dei prezzi anziché aumentare scende (o rimane stabile), è onere dell’Autorità spiegare come tale circostanza (senz’altro anomala) sia compatibile con l’ipotesi di cartello.
5. Con riguardo all’esercizio del potere sanzionatorio dell’Agcm, se da un lato la prassi di dividere le imprese in categorie sulla base del fatturato realizzato è ragionevole, perché consente di tener conto della diversa capacità economica dei soggetti coinvolti e, quindi, di determinare una sanzione che abbia una adeguata efficacia deterrente, dall’altro, tuttavia, non esime l’Autorità di indicare puntualmente, con riferimento a ciascuna impresa collocata all’interno della fascia, le ragioni che conducono alla concreta quantificazione della sanzione, valutando in maniera specifica la gravità dell’infrazione compiuta da ciascuna con riferimento all’entità del suo eventuale apporto all’intesa stessa.
6. L’art. 4 L. n. 287/1990 consente all’Autorità di subordinare la concessione di una autorizzazione in deroga a dei rimedi specifici. Infatti, i principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa impongono che l’Autorità, prima di negare l’autorizzazione e ordinare la misura della dismissione delle imprese comuni, segnali alle imprese madri la necessità di rimuovere eventuali restrizioni ritenute eccessive rispetto alla finalità dell’intesa, al fine di giungere all’autorizzazione di un’intesa che poteva essere ritenuta, in assenza dei predetti elementi di criticità, vantaggiosa per il mercato.
— *** —

(1) Cfr., Cons. Stato, VI, sentenza n. 102/2008, Latti per l’infanzia.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

Sui ricorsi riuniti in appello proposti
1) ric. n. 3992/2007 da:

RIVOIRA S.P.A., rappresentata e difesa dagli Avv. Fausto Caronna, Filippo Satta Francesca Maria Moretti e Mario Siragusa con domicilio eletto in Roma via P.L. da Palestrina 47, presso lo studio Satta & Associati;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

SOL S.P.A., non costituita;

2) ric. n. 4061/2007 da:

S.I.A.D. -SOCIETA’ ITALIANA ACETILENE E DERIVATI, rappresentata e difesa dagli Avv. Mario Sanino, Riccardo Arbib Velia, Leone con domicilio eletto in Roma viale Parioli n.180, presso lo studio del primo;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

SICO-SOC. ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SOCIETA’ SOL SPA, SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI -S.O.N. SPA, AIR LIQUIDE ITALIA SPA, SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL, RIVOIRA SPA, LINDE GAS ITALIA SRL, LINDE MEDICALE SRL GIA’ ERMA SRL, non costituite;

3) ric. n. 4209/2007 da:

SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI. S.O.N. SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Fabrizi, Federico Vecchio con domicilio eletto in Roma via Ludovisi n. 16, presso lo studio del primo;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

SICO-SOC.ITALIANA CARBURI OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi, con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SOL SPA, AIR LIQUIDE ITALIA SPA, SIAD-SOC. ITALIANA ACETILENE E DERIVATI SPA, LINDE GAS ITALIA SRL, LINDE MEDICALE SRL, SAPIO PRODUZIONE OSSIGENO SRL, RIVOIRA SPA, non costituite;

4) ric. n. 4253/2007 da:

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

contro

SOCIETA’ ITALIANA ACETILENE E DERIVATI – SIAD – SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Mario Sanino, Riccardo Arbib, Velia Leone con domicilio eletto in Roma viale Parioli n. 180, presso lo studio del primo;

SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI – SON S.P.A., rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Fabrizi e Federico Vecchio con domicilio eletto in Roma via Ludovisi n. 16, presso lo studio del primo;

RIVOIRA SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Filippo Satta, F.M. Moretti e Mario Siragusa con domicilio eletto in Roma via P.L. da Palestrina n. 47, presso lo studio del primo;

SICO SOCIETA’ ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL, LINDE GAS ITALIA SRL, AIR LIQUIDE ITALIA SPA, SOL SPA, non costituite;

e nei confronti di

LINDE MEDICALE SRL (già ERMA SRL), non costituita;

5) ric. n. 4420/2007 da:

LINDE GAS ITALIA S.R.L., LINDE MEDICALE S.R.L., rappresentate e difese dagli Avv. Bruna D’Amario Pallottino, Filippo Biamonti e Luigi Biamonti con domicilio eletto in Roma Lungotevere Michelangelo n. 9, presso l’Avv. Filippo Biamonti;

contro

AUTORITA’ GARANTE PER LA CONCORRENZA E PER IL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

SICO-SOC. ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SOL S.P.A., S.O.N. S.P.A., AIR LIQUIDE ITALIA S.P.A., S.I.A.D. S.P.A., SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO S.R.L., RIVOIRA S.P.A., non costituite;

6) ric. n. 4447/2007 da:

AIR LIQUIDE ITALIA S.P.A., rappresentata e difesa dagli Avv. Angelo Clarizia e Claudio Tesauro con domicilio eletto in Roma via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio del primo;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

SICO SOCIETA’ ITALIANA CARBURO OSSIGENO S.P.A., rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi, con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SOCIETA’ SOL S.P.A., SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI – S.O.N. S.P.A., SOCIETA’ S.I.A.D. – SOCIETA’ ITALIANA ACETILENE E DERIVATI, LINDE GAS ITALIA S.R.L. – LINDE MEDICALE S.R.L., SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO S.R.L., RIVOIRA S.P.A., non costituite;

7) ric. n. 4523/2007 da:

SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL, rappresentata e difesa dagli Avv. Claudio Tesauro, Luciano Di Via, Marco Sica e Paolo Tesauro con domicilio eletto in Roma via Giovanni Paisiello n. 39, presso lo studio dell’Avv. Marco Sica;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

SOC ITALIANA ACETILENE E DERIVATI SIAD, SOC. OSSIGENO NAPOLI SON SPA, RIVOIRA SPA, LINDE GAS ITALIA SPA, LINDE MEDICALE SRL GIA’ ERMA SRL, AIR LIQUIDE TIALIA SPA, non costituite;

SICO SOC. ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vincenzo Caputi Jambrenghi con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo studio Rucellai & Raffaelli;

SOL SPA, non costituita;

8) ric. n. 4544/2007 da:

SICO SOCIETA’ ITALIANA CARBURO OSSIGENO SPA, rappresentata e difesa dagli Avv. Enrico Adriano Raffaelli e Vicenzo Caputi Jambrenghi con domicilio eletto in Roma via Gregoriana n. 5, presso lo Studio Rucellai & Raffaelli;

contro

AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

SOL SPA, SOCIETA’ OSSIGENO NAPOLI-S.O.N. SPA, S.I.A.D.-SOC. ITALIANA ACETILENE E DERIVATI, SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL, RIVOIRA SPA, LINDE GAS ITALIA SRL, LINDE MEDICALE SRL, non costituite;

per l’annullamento e/o la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo per il Lazio, sede di Roma, Sezione I, n. 204/2007, depositata in data 15 gennaio 2007, resa inter partes;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle loro rispettive ragioni;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2008, relatore il Consigliere Roberto Giovagnoli ed uditi altresì gli avvocati Siragusa, Vecchio, Biamonti Luigi, Sica, Sanino, Tesauro, Clarizia, Raffaelli, Caputi Jambrenghi e l’avv. dello Stato Del Gaizo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. Con provvedimento n. 15392 adottato nell’adunanza del 26 aprile 2006, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha deliberato che:
a) le società Air Liquide Italia S.p.A., Rivoira S.p.A., Società Italiana Acetilene e Derivati – S.I.A.D. S.p.A., Società Ossigeno Napoli – S.O.N. S.p.A., Sapio Produzione Idrogeno Ossigeno S.r.l., S.O.L. S.p.A., SICO Società Italiana Carburo Ossigeno S.p.A., Linde Gas Italia S.r.l. ed ERMA S.r.l. hanno realizzato un’intesa unica e complessa che ha avuto ad oggetto la ripartizione dei mercati rilevanti, e specificamente della clientela, nel settore dei gas tecnici in violazione dell’art. 2 L. 287/1990;

b) le imprese si astengano in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi a quelli oggetto dell’infrazione accertata;

c) in ragione della gravità e durata dell’infrazione di cui al punto a), sono applicate alle predette società le sanzioni amministrative pecuniarie nella misura di seguito indicata: Air Liquide 23.100.000 euro; Sapio 8.400.000 euro; Siad 8.400.000 euro; Sol 6.800.000 euro; Rivoira 5.600.000 euro; Linde 3.600.000 euro, comprensiva della sanzione di 200.000 euro per Erma; Son 600.000 euro; Sico 400.000 euro;

d) è respinta la domanda di autorizzazione in deroga ai sensi dell’art. 4 L. 287/1990, congiuntamente presentata da Sapio Produzione Idrogeno Ossigeno S.r.l., Rivoira S.p.A. e Società Italiana Acetilene e Derivati – S.I.A.D. S.p.A., diretta a ottenere il mantenimento in essere dell’impresa comune CHEMGAS S.r.l., nonché la domanda di autorizzazione in deroga presentata da Società Ossigeno Napoli – S.O.N. S.p.A., Rivoira S.p.A. e Società Italiana Acetilene e Derivati – S.I.A.D. S.p.A., diretta ad ottenere il mantenimento in essere dell’impresa comune Igat – Industria Gas Tecnici S.p.A.;

e) le società Sapio Produzione Idrogeno Ossigeno S.r.l., Rivoira S.p.A. e Società Italiana Acetilene e Derivati – S.I.A.D. S.p.A., per CHEMGAS S.r.l., nonché le società Società Ossigeno Napoli – S.O.N. S.p.A., Rivoira S.p.A. e Società Italiana Acetilene e Derivati – S.I.A.D. S.p.A., per Igat – Industria Gas Tecnici S.p.A., definiscano entro il 1° maggio 2008 iniziative atte a rimuovere la portata restrittiva delle intese e perfezionino tali iniziative entro i 24 mesi successivi, dando altresì comunicazione all’Autorità entro il medesimo 1° maggio 2008 delle iniziative definite al riguardo;

f) le società summenzionate individuino e realizzino modalità di conduzione delle rispettive imprese comuni tali da: i) circoscrivere l’attività delle imprese comuni alla mera fase produttiva; ii) assicurare la piena autonomia gestionale delle imprese comuni rispetto alle società madri; iii) impedire la diretta conoscibilità dei ritiri di prodotto effettuati dalle altre imprese consocie, dando comunicazione all’Autorità delle misure adottate a tal fine entro 180 giorni dalla notificazione del provvedimento.

2. Avverso tale provvedimento le società sopra menzionate hanno proposto ricorso al T.a.r. del Lazio.
3. Con la sentenza n. 204/2007, il T.a.r.:
– ha respinto tutti i motivi di doglianza concernenti la prova della presunta intesa ripartitoria del mercato italiano dei gas tecnici e la quantificazione delle sanzioni;
– ha accolto in parte i ricorsi proposti da Sapio, Rivoria, Siad e Son annullando per l’effetto la delibera dell’Autorità nella parte in cui (punti d) ed e) del dispositivo) aveva respinto le istanze di autorizzazione in deroga delle intese relative alle4. Le imprese ricorrenti in primo grado hanno impugnato la sentenza del T.a.r., chiedendone l’annullamento e la riforma, alcune previa sospensiva.
5. La sentenza, nella parte in cui annulla parzialmente il provvedimento impugnato con riferimento al diniego di autorizzazione in deroga, è stata appellata anche dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM).
6. Alla camera di consiglio del 19 giugno 2007, le istanze cautelari, presentate da alcune delle appellanti, sono state rinviate al merito.
7. Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2008, la causa è stata trattenuta per la decisione.

1. Occorre innanzitutto disporre la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, stante l’evidente connessione, trattandosi di appelli proposti avverso la medesima sentenza.

2. Secondo la ricostruzione contenuta nel provvedimento dell’Autorità, e condivisa dal T.a.r. nella sentenza appellata, le società Rivoira, Siad, Air Liquide, Sapio, Son, Sol, Sico, Linde ed Erma avrebbero adottato un insieme di comportamenti integranti una fattispecie complessa che configurerebbe un’unica intesa rilevante ai fini dell’art. 2, co. 1, L. 287/1990, in ragione dell’unitarietà dell’oggetto e della finalità perseguita.
In particolare, secondo l’AGCM, dette società avrebbero determinato un’alterazione delle dinamiche competitive nel settore dei gas tecnici, consistente nella ripartizione dei mercati rilevanti, e specificamente della clientela, attraverso il coordinamento dei comportamenti commerciali.
Il coordinamento, nel caso di specie, avrebbe origine nell’applicazione, a partire dagli anni ottanta, di una particolare modalità di ripartizione della clientela originariamente formalizzata in un documento denominato PR80.
Secondo la tesi dell’Autorità, detto meccanismo di ripartizione della clientela, che trova nel criterio della “pertinenza” il suo principio cardine, ha continuato a costituire un parametro di riferimento rispetto al quale le società Rivoira, Siad, Air Liquide, Sapio, Son, Sol e, successivamente, anche Linde, Sico ed Erma, hanno continuato a calibrare il proprio comportamento commerciale anche dopo il 1990, anno di entrata in vigore della L. 287/1990 e, in ogni caso, ai fini della valutazione condotta, dal 1991 al 2004.
2.1. Il sistema del PR80 prevedeva che un cliente dovesse essere considerato di “pertinenza” (ossia proprio) di un’impresa laddove questa dimostrasse con idonea documentazione di fornire con continuità il cliente medesimo.
Nel dettaglio, il sistema prevedeva che il cliente “tradizionale” venisse considerato “di pertinenza di un’azienda aderente” che risultava “fornitrice dello stesso con continuità”, mentre il “nuovo cliente” doveva essere considerato di pertinenza dell’azienda che producesse il primo documento in ordine di tempo “con data certa” attestante l’acquisizione della fornitura (bolla di accompagnamento, contratto di fornitura e simili).
Il cliente di pertinenza di un’altra impresa poteva essere “legittimamente acquisito” tramite una “promozione”, vale a dire la fornitura di un determinato gas per un impiego diverso da quello abituale, come, ad esempio, in occasione di forniture connesse all’applicazione di nuove tecniche o tecnologie. Il principio della pertinenza si applicava anche al “cliente rivenditore”, inteso come distributore di gas per conto dell’impresa produttrice, nel senso che qualsiasi iniziativa del rivenditore era riconducibile, in ultima analisi, al produttore che lo riforniva, di modo che quest’ultimo doveva anche adoperarsi per porre rimedio ad eventuali sottrazioni indebite di clientela effettuate dal primo a danno dei concorrenti.
In caso di errore o di volontaria sottrazione indebita di clienti di pertinenza di un diverso fornitore, ossia nell’ipotesi di mancato funzionamento del meccanismo di ripartizione, il complesso sistema del PR80 disciplinava anche un meccanismo di composizione bonaria delle controversie; più specificamente, l’impresa lesa aveva la facoltà di “contestare” l’accaduto entro dodici mesi mediante una “rivendica” e di vedere ricostituita la situazione di equilibrio tramite una “compensazione”, ovvero la restituzione di una fornitura di valore equivalente a quella oggetto di sottrazione.
L’Autorità ha precisato che il PR80 non presenta valenza autonoma ai fini della prova dell’infrazione, ma è piuttosto da considerarsi insieme alla imponente mole di evidenze documentali acquisite, attestanti comportamenti che troverebbero nel predetto documento un chiaro ed inequivocabile principio ispiratore, atteso che i documenti conterrebbero continui riferimenti al medesimo principio della “pertinenza”, percepito in maniera del tutto uniforme, e mostrerebbero l’utilizzo degli stessi parametri e delle medesime modalità applicative per la determinazione della pertinenza di ogni cliente, adottando altresì un linguaggio comunemente condiviso e che evoca il PR80.

3. Secondo l’AGCM, la realizzazione del disegno collusivo unitario finalizzato alla ripartizione della clientela sarebbe provata sulla base di una serie di elementi, esogeni ed endogeni, che possono essere così sintetizzati.
3.1. Quanto ai c.d. elementi esogeni, l’Autorità ha ritenuto di poter desumere l’intesa dalle seguenti circostanze:
– un elevato numero di riunioni e contatti prevalentemente bilaterali tra tutte le imprese menzionate, volti a ristabilire gli equilibri che si assumono, di volta in volta, essere stati violati in seguito alla sottrazione accidentale o volontaria di clien
– alcuni contatti multilaterali tra i concorrenti, volti prevalentemente a coordinare linee generali di condotta in relazione ad elementi nuovi, quali l’avvio di ulteriori impianti di produzione (quello di Criosalento a Latina e di AGA a Bologna), che, mu
– riunioni e contatti in occasioni di gare pubbliche per la fornitura di gas tecnici, finalizzati a coordinare le offerte e a predeterminare l’impresa aggiudicataria, coerentemente con il disegno di più generale ripartizione della clientela, con relativa3.2. L’intesa, secondo la prospettazione dell’Autorità troverebbe, inoltre, ulteriore riscontro nei seguenti elementi endogeni:
– la sostanziale stabilità delle quote di mercato;
– l’elevato grado di fidelizzazione della clientela.

4. La sentenza impugnata ha ritenuto adeguata la complessiva motivazione dell’Autorità, ed è giunta alla conclusione che gli elementi probatori appena richiamati siano gravi, precisi e concordanti nell’evidenziare l’esistenza di un’intesa ripartitoria tra le società del settore.

5. Le società appellanti censurano tale assunto, evidenziando che gli elementi raccolti dall’Autorità sono insufficienti a provare l’intesa restrittiva della concorrenza.

6. Gli appelli proposti dalle imprese sono fondati.

7. Il Collegio ritiene che gli elementi indiziari raccolti dall’Autorità, pur complessivamente considerati, siano inidonei a dimostrare l’esistenza, anche in via presuntiva, dell’intesa ripartitoria della clientela, contestata alle società coinvolte.

8. Per quanto riguarda i c.d. elementi esogeni, l’Autorità valorizza, come si è già accennato, tre dati:
– i contatti bilaterali tra le imprese, asseritamente volti a ristabilire gli equilibri violati in seguito alla sottrazione accidentale o volontaria di clienti di “pertinenza” di un altro concorrente.
– alcune riunioni e contatti in occasioni di gare per la fornitura di gas tecnici bandite da pubbliche Amministrazioni;
– alcuni contatti multilaterali tra i concorrenti in occasione dell’avvio dei nuovi impianti di Criosalento a Latina e di AGA a Bologna.

9. Il valore probatorio di tali elementi deve, tuttavia, essere notevolmente ridimensionato alla luce delle considerazioni che seguono.
9.1. In primo luogo, per quanto riguarda i contatti e le riunioni bilaterali volte a ristabilire gli equilibri in seguito alla violazione del sistema della “pertinenza”, va rilevato che si tratta, nella stragrande maggioranza dei casi, di contatti episodici e frammentari, che fanno riferimento a transazioni di limitato valore commerciale, imputabili a funzionari locali, e non ai dirigenti al vertice della rispettive aziende, e tutti concentrati, comunque, in una determinata area geografica (quella centro-meridionale).
Il Collegio ritiene, allora, che i contatti bilaterali di cui si trova traccia nella documentazione acquisita dall’AGCM, lungi dal costituire la prova dell’intesa, possano in realtà ricondursi ad isolati tentativi di reagire, spesso da parte di dipendenti operanti su base locale, alla erosione della quota di mercato da parte di imprese concorrenti.
La documentazione relativa ai contatti bilaterali può, al più, testimoniare che vi erano alcuni funzionari locali, i quali, in alcuni casi, hanno continuato a fare riferimento, anche dopo l’entrata in vigore della l. n. 287/1990, al sistema denominato PR80, ma certo non dimostra che i vertici delle società fossero concordi nell’imporre tale accordo e che, da tali vertici, promanassero, verso le ramificazioni periferiche, direttive in tal senso.
Ora, è evidente che la prova di una intesa spartitoria della portata di quella che l’AGCM contesta alle appellanti, asseritamene posta in essere su scala nazionale e protrattasi per oltre tredici anni (dal 1991 al 2004), non può desumersi da documenti, relativi a transazioni di piccolo importo, attestanti episodici contatti bilaterali tra soggetti che ricoprivano mansioni strettamente operative nell’ambito delle imprese coinvolte.
Tale prova avrebbe, invece, richiesto da parte dell’AGCM la dimostrazione di un coordinamento da parte dei vertici delle società coinvolte, in assenza del quale è del tutto inverosimile che possa perpetrarsi per oltre tredici anni una intesa su scala nazionale volta alla sistematica ripartizione della clientela in base al già richiamato principio della “pertinenza”.
9.2. Pure la documentazione relativa ai contatti avuti dalle imprese coinvolte nel procedimento in occasione di gare d’appalto (contatti volti, secondo l’Autorità a predeterminare l’impressa aggiudicataria, coerentemente con il disegno più generale dell’Autorità) si rivela inidonea a fondare la prova (o anche solo la presunzione) circa l’esistenza dell’intesa della portata di quella ipotizzata dall’AGCM.
Tali contatti riguardano, infatti, soltanto tre gare svoltesi tra il 1997 e il 2002 (si tratta, in particolare, delle gare bandite dall’ASL Roma G nell’ottobre del 1997, dalla USSL 18 di Rovigo nell’agosto del 2001 e dalla raffineria di Milazzo nell’ottobre 2002). A fronte di un contesto nazionale caratterizzato da oltre 200 gare l’anno, i predetti contatti relativi a tre sole gare, peraltro di limitato importo, non possono allora sorreggere la prova di una intesa ripartitoria della clientela della durata e delle dimensioni di quella contestata dall’Autorità alle odierne appellanti.
9.3. A fronte delle considerazioni che precedono, perdono gran parte del loro significato indiziario anche i contatti multilaterali tenuti dalle imprese in occasione dell’apertura dei nuovi impianti di AGA e Criosalento.
9.3.1. Giova, innanzitutto, evidenziare che il documento relativo all’impianto AGA è anonimo, il che, come riconosce anche l’AGCM nel provvedimento e l’Avvocatura dello Stato nella sua memoria, se non basta a renderlo inutilizzabile, vale, tuttavia, a sminuirne l’affidabilità, a meno che le informazioni specifiche in esso contenute non corrispondano a quelle contenute in altri documenti, in modo tale che l’uno e gli altri possano rafforzarsi reciprocamente.
Nel caso di specie, tuttavia, le informazioni contenute nel predetto documento – peraltro non affatto univoche nella loro portata anticoncorrenziale – non trovano specifica corrispondenza in nessun altro documento utilizzato dall’Autorità nel corso del procedimento.
9.3.2. Inoltre, e per quel che più rileva in questa sede, una volta ridimensionata, sulla base delle considerazioni sopra svolte, la valenza indiziaria sia dei documenti relativi ai contatti bilaterali volti a rimediare alla sottrazione di clienti, sia dei documenti concernenti le riunioni tenute in occasione delle tre gare di appalto, anche i contatti tenuti in occasione dell’apertura degli impianti AGA e Criosalento vedono attenuarsi la loro portata probatoria.
Essi, in altri termini, pure laddove fanno presumere l’esistenza di contatti posti in essere in occasione dell’attivazione dei nuovi impianti, non valgono a reggere lo specifico impianto accusatorio costruito dall’AGCM e non possono, di conseguenza, essere ritenuti convincenti ai fini della prova dell’intesa di ripartizione della clientela oggetto del presente giudizio.

10. Alla esiguità di elementi indiziari esogeni, corrisponde la debolezza di quelli endogeni.

11. L’AGCM valorizza, in particolare, due dati: la tendenziale stabilità delle quote di mercato e l’altro grado di fidelizzazione della clientela.
11.1. Le appellanti contestano tali dati evidenziando: a) che l’alto tasso di fidelizzazione è stato affermato senza una adeguata istruttoria, ma sulla base di un unico documento, acquisito in ispezione presso Air Liquide; b) che l’alto tasso di fidelizzazione, lungi dal costituire un effetto dell’intesa illecita è un caratteristica intrinseca del mercato del gas nell’ambito del quale esiste una naturale tendenza del cliente a rimanere fedele al fornitore prescelto; c) che le quote di mercato non sono rimaste stabili, ma hanno subito significative variazioni.
11.2. Le imprese deducono, ancora, che l’AGCM non abbia tenuto adeguatamente conto della circostanza che nel periodo in contestazione il livello dei prezzi del gas ha avuto, in termini reali, un andamento decrescente, il che sarebbe incompatibile con l’esistenza di un presunto cartello.
11.3. Il T.a.r. ha respinto tali censure rilevando:
a) che la valutazione dell’Autorità in ordine alla stabilità delle quote di mercato non può dirsi affetta da vizi logici o da travisamenti dei fatti, perché la stabilità delle quote di mercato non equivale ad immutabilità delle stesse;
b) che le affermazioni secondo cui il mercato del gas, per le sue stesse caratteristiche intrinseche sarebbe caratterizzato da un alto tasso di fidelizzazione della clientela, non sono fornite di adeguato supporto probatorio;
c) che l’andamento del livello medio prezzi non sarebbe incompatibile con l’esistenza di una intesa restrittiva della concorrenza.
Sotto questo profilo, in particolare, il T.a.r., pur riconoscendo che nel periodo considerato, i prezzi, in termini reali (ossia tenendo conto del diminuito potere d’acquisto della moneta), sono rimasti sostanzialmente immutati o sono diminuiti, ha tuttavia respinto le censure delle imprese sulla base delle seguenti considerazioni.
11.3.1. In primo luogo, il T.a.r. ha sostenuto che l’andamento dei prezzi, “non è sempre rappresentativo dell’andamento della redditività delle imprese atteso che, come rilevato nel provvedimento, un rilevante incremento delle quantità vendute, con forti economie di scala – data l’elevata incidenza dei costi fissi, l’introduzione di nuovi prodotti ad elevata redditività e l’incremento del contenuto del servizio – può determinare un incremento della redditività anche a fronte di prezzi medi costanti o più bassi”.
11.3.2. In secondo luogo, si legge nella sentenza impugnata, “anche a prescindere dall’analisi della redditività delle imprese, occorre rilevare che l’andamento del livello dei prezzi reali, rappresentando un effetto dell’intesa, non è elemento costitutivo della fattispecie illecita in quanto, per la sussistenza dell’illecito, è sufficiente la presenza dell’oggetto anticoncorrenziale e non anche necessariamente dell’effetto”.
11.3.3. Infine, osserva ancora il primo Giudice, “ciò che maggiormente rileva al fine di escludere la fondatezza della censura è la considerazione che, soprattutto in un mercato in forte espansione […], il livello dei prezzi, che costituisce un effetto della pratica concordata, di per sé solo non è realmente indicativo in quanto, per acquisire significatività, andrebbe confrontato con il livello dei prezzi degli stessi prodotti che si sarebbe formato nell’ipotesi in cui i concorrenti, anziché adottare comportamenti paralleli e limitativi della concorrenza, avessero praticato politiche di prezzo più aggressive per cercare di conseguire maggiori quote di mercato. In altri termini, è del tutto ragionevole ritenere che, in assenza dell’intesa illecita, il livello dei prezzi dei gas tecnici avrebbe potuto essere inferiore a quello che, invece, è stato registrato negli anni dal 1995 al 2003, nonostante nel detto periodo non abbia subito incrementi in valore reale ma solo, per alcuni prodotti, in valore nominale”.

11.4. Il Collegio non condivide tali conclusioni.
11.4.1. Innanzitutto, per quanto concerne l’alto livello di fidelizzazione della clientela, il provvedimento impugnato risulta affetto da una evidente carenza di istruttoria nella misura in cui ha ritenuto di poter evincere tale dato basandosi soltanto su un documento recuperato, in seguito ad ispezione, presso Air Liquide.
L’AGCM avrebbe, invece, dovuto – anziché ricavare tale dato da un documento interno di una della parti la cui attendibilità scientifica è quantomeno discutibile – procedere ad una attenta ed autonoma analisi economica del mercato di riferimento, anche al fine di verificare se l’elevato indice di fidelizzazione potesse effettivamente essere considerato come un effetto della presunta intesa, e non, al contrario, come deducono le appellanti, una caratteristica intrinseca del mercato.
Ciò tanto più alla luce di quanto ritenuto dalla Commissione Europea (Decisione Gas industriali medicali del 24 luglio 2002, punto 85), che ha rilevato che nel mercato del gas esiste una naturale tendenza della clientela a rimanere fedele al fornitore prescelto, perché la scelta del fornitore, risulta essere dettata, oltre che da una mera analisi di convenienza dei prezzi, anche dal grado di soddisfazione per la qualità dei servizi offerti, e, in particolare, per la velocità ed affidabilità delle forniture, così come per la consulenza prestata sull’utilizzo dei prodotti.
11.4.2. Anche i dati relativi alle quote di mercato non hanno una rilevanza probatoria univoca e determinante. Soprattutto se si considera l’andamento delle quote di mercato con riferimento a tutto il periodo della presunta intesa (e non solo con riferimento al periodo 1996-2003, come ha invece fatto l’Autorità), sul quale emerge una variabilità che, se, da un lato, come si legge nel provvedimento, “non appare così elevata da escludere la sussistenza dell’intesa”, non consente, dall’altro, neanche di dimostrarne l’esistenza.
11.4.3. Del resto, anche a voler ritenere attendibili i dati relativi all’alto tasso di fidelizzazione ed alla stabilità delle quote di mercato, occorre ribadire, come questa Sezione ha in più occasioni avuto modo di affermare (cfr., da ultimo, sentenza n. 102/2008, nel caso Latti per l’infanzia), che in mancanza di significativi elementi probatori c.d. esogeni (e, nel caso di specie, come sopra si è evidenziato, tali elementi mancano), spetta all’AGCM, e non all’imprese, l’onere di provare che eventuali comportamenti paralleli (quali quelli che l’AGCM vorrebbe desumere dalla stabilità delle quote di mercato o dall’alto tasso di fidelizzazione) siano il frutto di un cartello, e non possano invece essere razionalmente giustificati in maniera alternativa, facendo, ad esempio, riferimento alle caratteristiche intrinseche del mercato di riferimento.
Nella fattispecie, la prova dell’inesistenza di razionali spiegazioni alternative non è stata fornita dall’Autorità, e tanto basta ad escludere che sia stata provata l’esistenza di una intesa.
11.4.4. Altro elemento erroneamente trascurato sia dall’AGCM sia dal T.a.r. è quello concernente l’andamento dei prezzi.
Come riconosce il Giudice di primo grado, nel periodo in esame, l’andamento dei prezzi (in termini reali) è rimasto sostanzialmente stabile o è diminuito.
Ebbene, il Collegio ritiene che la tendenziale diminuzione dei prezzi rappresenti, soprattutto a fronte di un quadro di indizi esogeni estremamente debole, un dato incompatibile con la sussistenza di un cartello.
Ed invero, anche se l’aumento dei prezzi non è un elemento indefettibile dell’illecito concorrenziale, non vi è dubbio, però, che esso ne rappresenti una conseguenza “normale”, con casi che, laddove si accerti che il livello dei prezzi anziché aumentare scende (o rimane stabile), è onere dell’Autorità spiegare come tale circostanza (senz’altro anomala) sia compatibile con l’ipotesi di cartello.
Nel caso di specie, l’AGCM (seguita sul punto dalla sentenza di primo grado) afferma che, nonostante l’andamento dei prezzi, le società hanno aumentato comunque la loro redditività in quanto nel periodo considerato “hanno conseguito importanti risparmi di costo e guadagni di efficienza, hanno fortemente incrementato il contenuto del servizio connesso alle forniture, hanno introdotto nuovi gas ad alto valore aggiunto” (par. 299 del provvedimento).
Tale ragionamento non è tuttavia condivisibile. Come correttamente rilevano le appellanti, le circostanze richiamate dall’AGCM per giustificare l’incremento dei livelli di redditività delle impresa nonostante i prezzi invariati valgono ad escludere (e non a provare) l’esistenza dell’intesa: si tratta, infatti, di eventi (i risparmi di costo, i guadagni di efficienza, l’aumento della qualità dei servizi e l’introduzione di nuovi prodotti) che normalmente connotano un mercato “sano”, perché caratterizzato dal libero operare delle forze della concorrenza.
Né vale obiettare, come fa invece, il Giudice di primo grado, che “in assenza dell’intesa, il livello dei prezzi dei gas tecnici avrebbe potuto essere inferiore a quello che, invece, è stato registrato negli anni dal 1995 al 2003”.
Si tratta, infatti, di una affermazione priva di qualsiasi riscontro probatorio, che rischia di rendere impossibile la difesa delle imprese, addossando alle stesse una sorta di probatio diabolica: dimostrare quale sarebbe stato il livello dei prezzi in assenza di una intesa, di cui, peraltro, le stesse imprese predicano l’inesistenza.

12. Alla luce delle considerazioni che precedono, gli appelli delle imprese debbono essere accolti e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, va annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui dichiara l’esistenza dell’intesa e applica le sanzioni.

13. Tutti gli altri motivi di appello vanno dichiarati assorbiti.

14. In particolare, vanno dichiarati assorbiti i motivi relativi alla quantificazione delle sanzioni.

15. Al riguardo, anche al fine di orientare per il futuro l’esercizio del potere sanzionatorio dell’AGCM, appare opportuno svolgere alcune considerazioni in merito alla prassi ricorrente dell’Autorità di dividere in fasce (o categorie) le società coinvolte nell’intesa, sulla base del fatturato, o, come afferma nel caso di specie il provvedimento impugnato, “in base alle loro dimensione rispetto alle vendite di gas liquidi e compressi nell’ultimo esercizio”.
Il Collegio rileva che, se da un lato, la prassi di dividere le imprese in categorie sulla base del fatturato realizzato appare ragionevole, perché consente di tener conto della diversa capacità economica dei soggetti coinvolti e, quindi, di determinare una sanzione che abbia una adeguata efficacia deterrente, dall’altro, tuttavia, non esime l’Autorità di indicare puntualmente, con riferimento a ciascuna impresa collocata all’interno della fascia, le ragioni che conducono alla concreta quantificazione della sanzione, valutando in maniera specifica la gravità dell’infrazione compiuta da ciascuna con riferimento all’entità del suo eventuale apporto all’intesa stessa.

16. Dalla mancanza di prova circa l’esistenza di una intesa anticoncorrenziale discende l’annullamento del provvedimento impugnato anche nella parte in cui ha ritenuto la restrittività delle intese relative alle imprese comuni Chemgas e Igat.
16.1. Ed infatti, come emerge chiaramente dal provvedimento impugnato, la valutazione dell’AGCM degli accordi relativi alle imprese comuni è stata fortemente condizionata dalla ritenuta sussistenza di un più ampio disegno collusivo volto alla ripartizione dell’intero settore dei gas tecnici.
Si legge, in particolare, al par. 379 del provvedimento impugnato, “la valutazione degli accordi comunicati da RIVOIR, SAID e SAPIO in un caso e da RIVOIRA, SIAD e SON nell’altro non può prescindere dal più ampio contesto collusivo oggetto di indagine, dovendo l’Autorità valutare nel suo complesso l’intesa unica e continuata volta alla ripartizione dell’intero settore dei gas tecnici oggetto di istruttoria. E’ nell’ambito di tale istruttoria, dunque, che devono essere necessariamente inquadrate le imprese comuni”.
16.2. E’ evidente allora, data questa stretta connessione, che, accertata l’inesistenza dell’intesa, deve essere annullata anche la parte in cui il provvedimento impugnato dichiara che gli accordi relativi alle imprese comuni sono restrittivi della concorrenza, in quanto si tratta di una conclusione fondata su una erronea ricostruzione del contesto di mercato nel quale le imprese madri operavano ed operano.
16.3. Rimangono salvi, ovviamente, i futuri provvedimenti che l’AGCM vorrà adottare in ordine a tale imprese in seguito ad una nuova istruttoria, che tenga conto del fatto che non esisteva alcuna intesa anticoncorrenziale volta alla ripartizione dei mercati. L’AGCM dovrà valutare le imprese comuni partendo dal presupposto che le società che ad esse hanno dato vita non hanno posto in essere alcuna intesa restrittiva della concorrenza finalizzata alla ripartizione della clientela dei gas tecnici.
16.4. Gli altri motivi di appello formulati dalle appellanti con riferimento alle imprese comuni possono essere dichiarati assorbiti.

17. Occorre ora esaminare l’appello proposto dall’Autorità avverso il capo della sentenza di primo grado che ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha negato alle imprese comuni Igat e Chemgas l’autorizzazione in deroga ex art. 4 L. n. 287/1990.

18. Si deve, al riguardo, precisare che, nonostante l’accoglimento degli appelli delle imprese (e il consequenziale annullamento, nei termini sopra precisati, del provvedimento impugnato nella parte in cui ha considerato restrittive della concorrenza le intese relative alla imprese comuni), sussiste l’interesse alla decisione dell’appello in questione, al fine di orientare il successivo esercizio del potere dell’AGCM.
L’Autorità, infatti, in esecuzione della presente decisione, sarà chiamata nuovamente a valutare: a) se le imprese comuni IGAT e Chemgas diano effettivamente luogo ad una intesa restrittiva delle concorrenza (ma, nel farlo, come sopra indicato, dovrà partire dal presupposto che il contesto in cui le imprese operano non era caratterizzato dalla valutativa intesa anticoncorrenziale volta alla spartizione della clientela); b) ove il primo accertamento abbia esito positivo, se sussistano i presupposti per un’autorizzazione in deroga ex art. 4 L. n. 287/1990.
E’ evidente, pertanto, che tutte le parti del presente giudizio conservano interesse, in vista dell’effetto conformativo che la sentenza del Giudice amministrativo produce sulla successiva attività dell’Amministrazione, a che questo Giudice si pronunci sull’appello dell’Autorità relativo al capo della sentenza che ha annullato il diniego di autorizzazione in deroga.

19. Tanto premesso sulle ragioni che conducono ad esaminare nel merito l’appello, il Collegio ritiene che lo stesso sia infondato.
19.1. Anche il diniego di autorizzazione in deroga è, infatti, viziato da un erronea valutazione del contesto nel quale le imprese comuni operavano. Alla base del diniego vi è un presupposto erroneo e fuorviante: l’esistenza di una duratura e pervasiva intesa restrittiva della concorrenza.
Al contrario, come sopra diffusamente argomentato, non vi è prova dell’esistenza di tale intesa, e, comunque, come correttamente ha rilevato il T.a.r., tale intesa era certamente cessata al momento dell’adozione dell’atto di diniego.
Ne deriva che il provvedimento con il quale l’AGCM ha ritenuto insussistenti i presupposti ai quali la legge subordina l’autorizzazione in deroga basandosi è illegittimo, perché basato su una ricostruzione dei fatti erronea e fuorviante.
19.2. L’appello è infondato anche nella parte in cui, con specifico riferimento all’impresa comune Chemagas, contesta che la L. n. 287/1990 non consenta all’Autorità di subordinare la concessione di una autorizzazione in deroga (ex art. 4 L. n. 287/1990) a dei rimedi specifici.
Il Collegio ritiene che i principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa imponevano che l’Autorità, prima di negare l’autorizzazione e ordinare la gravissima misura della dismissione delle imprese comuni, segnalasse alle imprese madri la necessità di rimuovere eventuali restrizioni ritenute eccessive rispetto alla finalità dell’intesa, al fine di giungere all’autorizzazione di un’intesa che poteva essere ritenuta, in assenza dei predetti elementi di criticità, vantaggiosa per il mercato.
Sotto tale profilo, allora, alla luce dei menzionati principi di proporzionalità e ragionevolezza, (da cui deriva, in capo a tutte le parti del procedimento amministrativo, ivi compresa la Pubblica Amministrazione, un reciproco dovere di leale collaborazione), l’AGCM, prima di decretare la dismissione delle imprese comuni, avrebbe dovuto segnalare eventuali misure volte ad eliminare quei profili ritenuti ostativi al rilascio dell’autorizzazione.
In definitiva, la circostanza che il provvedimento impugnato non sia stato preceduto da tale valutazione, rende l’ordine di dismissione delle imprese comuni sproporzionato e irragionevole.
19.3. Alla luce delle considerazioni che precedono, quindi, la sentenza del primo giudice, in questa parte, va confermata. Ne discende che, in sede di riesercizio della funzione, l’AGCM dovrà valutare se le misure indicate nella lett. f) del dispositivo del provvedimento impugnato, anziché operare come meri rimedi transitori in attesa della dismissione delle imprese comuni, possano, invece, determinare il superamento delle ragioni che ostano al rilascio dell’autorizzazione. In particolare, dovrà verificare la possibilità di superare i motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione mediante modalità organizzative che prevedano l’affidamento della gestione di Chemgas non più a Crion (controllato dalla società madre Sapio) ma ad altro soggetto in rapporto di piena autonomia rispetto alle società madri.

20. A fronte dell’appello proposto dall’Autorità, SIAD ha proposto appello incidentale. Tale appello può, tuttavia, essere considerato assorbito per effetto dell’accoglimento dell’appello principale (R.G. n. 4061/2007) proposto dalla stessa società, rispetto al quale il gravame incidentale presenta identico contenuto.

21. Sulla base delle considerazioni che precedono, devono, allora, accogliersi gli appelli, proposti da SIAD, Air Liquide, SON, SICO, SAPIO, Rivoira, Linde Gas Italia, Linde Medicale. Va, invece, respinto l’appello proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

22. Le spese del doppio grado di giudizio, in considerazione della complessità delle questioni affrontate, possono essere interamente compensate tra le parti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione VI, definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe:
– ne dispone la riunione;

– accoglie gli appelli n. 3992/2007, n. 4061/2007, n. 4209/2007, n. 4420/2007, n. 4447/2007, n. 4523/2007, n. 4544/2007;

– respinge l’appello n. 4253/2007;

– compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 22 Gennaio 2008 con l’intervento dei Sigg.ri:

Giovanni Ruoppolo – Presidente

Carmine Volpe – Consigliere

Paolo Buonvino – Consigliere

Roberto Chieppa – Consigliere

Roberto Giovagnoli – Consigliere est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il….07/03/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 7/3/2008 n.1006 proviene da Giustamm.

Pres.A. Catoni –Est.P. Passoni
Comunità Montana del Tronto (avv.ti A. Galvani ed A. Rossi)
c/ l’Ente Parco Nazionale Gran Sasso e Monti della Laga
(avv.ti S. Matteucci Civitarese ed A. Colagrande)