Pres. Patroni Griffi/ est. Castriota Scanderbeg

Sull’irrogabilità delle sanzioni per ritardato pagamento dei contributi di costruzione, anche in mancanza di preventiva escussione della garanzia fideiussoria

1.Edilizia e urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Ritardo o omesso pagamento di contributi di costruzione – Sanzioni comunali – Applicabilità – Anche in assenza di preventiva escussione della garanzia fideiussoria e di attività sollecitatoria di pagamento
 

1.Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale.
 

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 11 di A.P. del 2016, proposto da: 
Le Residence s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Vedova, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bergamo, 43; 

Comune di Ayas, in persona del sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Santilli e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso l’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14 A/4; 

Luca Vicari, UGF s.p.a. Divisione Unipol, non costituiti in giudizio; 

della sentenza del T.A.R. VALLE D’AOSTA – AOSTA n. 71/2011, resa tra le parti, concernente applicazione di sanzioni pecuniarie per mancato pagamento di oneri concessori;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ayas;
Vista l’ordinanza 22 giugno 2016 n. 2766 con cui la Sezione quarta del Consiglio di Stato ha rimesso la decisione del ricorso a questa Adunanza plenaria;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e udito per il Comune di Ayas l’avvocato Emanuela Romanelli per delega dell’avvocato Pafundi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

1. LA PROCEDURA OGGETTO DEL PRESENTE GIUDIZIO.
1.1 Il giudizio verte sulla legittimità dell’atto sindacale 15 gennaio 2011 n. 60 col quale il Comune di Ayas ha ingiunto alla qui appellante società Le Residence s.a.s. il pagamento della complessiva somma di euro 51.089,41 a seguito dell’accertamento dell’omesso e del ritardato pagamento delle rate relative ai contributi per oneri di urbanizzazione e per costi di costruzione dovuti in forza di due distinti tioli edilizi, rilasciati dallo stesso Comune il 28 agosto 1996 ed il 22 novembre 2003, per la realizzazione nella frazione di Champoluc di un fabbricato a civile abitazione e di un fabbricato ad uso commerciale.
In relazione alla concessione edilizia del 1996, il Comune di Ayas ha determinato gli oneri concessori, prevedendone il versamento in parte al rilascio del titolo edilizio ( come di fatto avvenuto) e, per la residua parte, in quattro rate, con scadenza rispettivamente alla data di inizio dei lavori, della ultimazione della copertura, della fine dei lavori e del rilascio del certificato di agibilità. Anche in occasione del rilascio del secondo titolo edilizio in variante del 2003, il Comune ha concesso al richiedente il beneficio della rateizzazione dei pagamenti relativi al contributo di costruzione.
In entrambi i casi, al beneficiario del titolo edilizio è stato richiesto di costituire una polizza fideiussoria in favore del Comune di Ayas, a garanzia del puntuale pagamento delle singole rate dei distinti contributi di costruzione, determinati in relazione alla stima degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione.
1.2 La questione principale che la controversia pone è se, alla scadenza dei termini previsti per il pagamento rateale del contributo di costruzione, sia individuabile un onere collaborativo in capo alla Amministrazione concedente, desumibile dai principi generali in tema di buona fede e correttezza nei rapporti obbligatori di matrice civilistica ovvero dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, che si spinga fino al punto di ritenere che l’Amministrazione sia obbligata alla sollecita escussione della garanzia fideiussoria, al fine di non aggravare la posizione del soggetto obbligato, tenuto altrimenti al pagamento ( oltre che delle rate non corrisposte) delle sanzioni di legge per omesso o ritardato pagamento.
La soluzione della questione incide direttamente sul tema della legittimità dell’atto sindacale impugnato in primo grado, posto che con tale atto l’Amministrazione comunale qui appellata ha richiesto alla società Le Residence s.a.s. il pagamento dei contributi ancora dovuti con la maggiorazione delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento, pur non avendo mai provveduto all’escussione della garanzia fideiussoria né altrimenti sollecitato il debitore al pagamento di quanto ancora dovuto.
1.3 La causa impone la soluzione di due ulteriori questioni ( che tuttavia esulano dall’ambito cognitorio proprio di questa Adunanza plenaria delineato nell’ordinanza di rimessione e che in ogni caso necessitano di approfondimenti istruttori ) riguardanti : a) l’avvenuta ultimazione ( o meno) dei lavori assentiti con il primo titolo edilizio, posto che – come si è detto – al compimento dei lavori era stata cadenzato il pagamento della terza rata di contributo; b) la corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti dal soggetto obbligato nel corso del tempo, imputazione che l’Amministrazione comunale ( nel provvedimento impugnato in primo grado) ha compiuto ascrivendo quei pagamenti parziali prima a tacitazione del credito relativo alle sanzioni (applicate con lo stesso provvedimento ingiuntivo ) e, soltanto per la residua parte, a parziale adempimento del debito relativo ai contributi ancora non versati. Entrambe le questioni sono controverse in quanto la società appellante assume che in realtà i lavori non siano mai stati completati ( donde l’insussistenza di un suo inadempimento – quantomeno in relazione alle rate di pagamento ancorate a detta scadenza – suscettibile di essere sanzionato). Quanto alla questione della imputazione dei pagamenti, la società appellante assume che l’Amministrazione avrebbe dovuto imputare i pagamenti parziali al debito per contributi e non al debito per sanzioni, in quanto il primo sarebbe più oneroso per il debitore.
2. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO.
2.Con ricorso proposto dinanzi al TAR della Valle d’Aosta la società Le Residence s.a.s. ha impugnato il suindicato provvedimento ingiuntivo del sindaco del Comune di Ayas articolando sei motivi di censura e deducendo i seguenti argomenti difensivi a supporto della illegittimità del gravato provvedimento:
a) che i lavori non erano stati in realtà ancora ultimati, in quanto l’edificio difettava di accesso alla viabilità pubblica, e che quindi la rata di pagamento correlata alla fine dei lavori avrebbe dovuto ritenersi come non ancora scaduta ( al pari, a fortiori, delle rate successive);
b) che in generale il Comune di Ayas avrebbe dovuto escutere tempestivamente la garanzia fideiussoria, senza attendere inutilmente la decorrenza dei termini di pagamento e le ulteriori scansioni temporali previste dalla legge per la gradazione delle sanzioni pecuniarie in relazione al ritardo;
c) che il Comune, erroneamente, aveva imputato taluni pagamenti parziali eseguiti nel corso del tempo dalla società Le Residence a copertura delle sanzioni già maturate invece che a copertura delle rate dei contributi già scadute.
Con sentenza 2 novembre 2011 n. 71 il Tar ha respinto il gravame, giudicando infondate tutte le censure dedotte.
In particolare, il giudice di primo grado ha ritenuto infondati i motivi di ricorso con i quali si contestava l’accertamento relativo alla fine dei lavori (propedeutico all’applicazione della sanzione per ritardo nel pagamento della rata collegata a tale evento) ritenendo incensurabili gli accertamenti istruttori dell’Amministrazione, che correttamente aveva fissato la data di ultimazione dei lavori in epoca ben anteriore all’applicazione della sanzione per il ritardo.
In ordine al tema della legittimità delle sanzioni applicate per il ritardo nel pagamento delle rate relative ai suddetti contributi il Tar, pur dando atto della esistenza di diversi orientamenti giurisprudenziali in materia, ha respinto la pretesa della ricorrente volta ad individuare un onere collaborativo a carico della Amministrazione comunale funzionale, anche a mezzo della escussione della garanzia fideiussoria, all’attuazione del rapporto obbligatorio ed ha conseguentemente ritenuto legittimo il provvedimento sindacale, anche nella parte applicativa delle maggiorazioni a titolo di sanzioni per il ritardo.
Il giudice di primo grado ha infine respinto anche il motivo di ricorso con il quale si contestava la corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti dalla società ricorrente nel corso degli anni, essendo stata ritenuta incensurabile la scelta dell’Amministrazione di imputare detti pagamenti prima alle somme dovute per sanzioni e poi a quelle dovute per i contributi originariamente determinati, e tanto in applicazione analogica del principio di diritto desumibile dall’art. 1194 c.c.( secondo cui il pagamento fatto in conto di capitali e di interessi deve essere imputato prima agli interessi ) essendo state le sanzioni qualificate alla stregua di accessori del credito, al pari degli interessi.
3. IL GIUDIZIO DI APPELLO DAVANTI ALLA IV SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO.
3.1 Con ricorso in appello r.g. n. 3468/12, la società Le Residence s.a.s. ha criticato la impugnata sentenza tornando a riproporre in secondo grado le censure già disattese dal Tar.
In particolare, la società appellante ha diffusamente contestato le conclusioni raggiunge dai primi giudici, insistendo sul rilievo secondo cui il Comune non avrebbe potuto legittimamente applicare le sanzioni previste per il ritardato pagamento di contributi concessori avendo omesso di sollecitare, in violazione dei doveri di correttezza e buona fede, il pagamento del dovuto alla scadenza delle singole rate e non avendo mai portato ad escussione la garanzia fideiussoria.
3.2 La società appellante ha richiamato a tal proposito gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa favorevoli alla propria tesi difensiva ( Cons. St., V, sentenze 5 febbraio 2003 n. 585 e 3 luglio 1995 n. 1001), lamentando che il giudice di primo grado abbia omesso di tener conto degli argomenti utilizzati nelle citate pronunce, addivenendo alla reiezione del ricorso sulla base di un’acritica o comunque non sufficientemente motivata adesione all’orientamento giurisprudenziale contrario.
A parere della società appellante, poiché era stata prestata, a garanzia del puntuale pagamento del contributo di costruzione, apposita garanzia fideiussoria ( priva del beneficio di preventiva escussione del debitore principale, ai sensi dell’ art. 1944, comma 2, cod. civ.) il Comune di Ayas ben avrebbe potuto riscuotere per tempo direttamente dal garante le rate dei contributi ancora dovuti, evitando in tal modo la maggiorazione degli importi per effetto dell’applicazione delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento. Nella prospettazione dell’appellante, sarebbe vieppiù ravvisabile un obbligo ( e non una mera facoltà) per l’Amministrazione creditrice di escutere il garante nel caso di ritardato versamento dei contributi concessori, obbligo desumibile dai principi di buona fede e correttezza nei rapporti contrattuali oltre che dal principio, compendiato nell’art. 1227, comma 2, del cod. civ., di non aggravamento della posizione del debitore.
A diversamente opinare, ha osservato la società appellante, deriverebbe la paradossale conseguenza che l’Amministrazione comunale trarrebbe giovamento dal proprio comportamento illecito ( o quantomeno non diligente), nella misura in cui la sua inerzia sarebbe produttiva dei maggiori introiti relativi agli importi delle sanzioni dovute per il ritardo.
In sostanza, secondo l’appellante, il Comune di Ayas , una volta accertato il mancato pagamento delle rate relative agli oneri concessori ( oggi contributi di costruzione) avrebbe potuto e dovuto, senza particolari difficoltà, escutere il fideiussore, così evitando di aggravare la posizione della parte debitrice. Non avendolo fatto, l’Amministrazione dovrebbe ritenersi senz’altro decaduta dalla potestà di imporre sanzioni pecuniarie, donde la sicura illegittimità dell’atto avversato in primo grado.
La società appellante ha poi distintamente censurato i capi decisori della gravata sentenza che hanno affrontato, rigettandoli, gli ulteriori motivi inerenti all’epoca della ultimazione dei lavori nonché l’ulteriore questione della corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti.
L’appellante ha quindi concluso per l’accoglimento, con l’appello, del ricorso di primo grado, con consequenziale annullamento, in riforma della impugnata sentenza, dell’atto in primo grado gravato.
Si è costituito in appello il Comune di Ayas per resistere all’appello e chiederne la reiezione. In particolare, l’Amministrazione comunale ha dedotto che, a suo avviso, la prestazione della garanzia fideiussoria da un lato non libererebbe il debitore dall’obbligo di adempiere nel rispetto dei termini di pagamento, dall’altro non porrebbe a carico della Amministrazione comunale alcun onere di sollecitare il pagamento ovvero di escutere la garanzia fideiussoria (pena altrimenti la ipotizzata decadenza dalla potestà sanzionatoria).
All’udienza pubblica del 21 aprile 2016, fissata per la trattazione dinanzi alla Sezione quarta del Consiglio di Stato, la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. L’ORDINANZA DI RIMESSIONE DELLA CAUSA ALL’ADUNANZA PLENARIA.
4.1 Con ordinanza 22 giugno 2016 n. 2766, la Sezione quarta del Consiglio di Stato, investita del ricorso in appello r.g. n. 3468/12, ha ritenuto di rimettere la decisione della causa a questa Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del cod. proc. amm..
Nella parte in fatto della citata ordinanza la Sezione rimettente ha dato atto che, nell’ambito del ricorso originario, le deduzioni di parte appellante avevano riguardato tre distinti profili di gravame, avendo in particolare la ricorrente prospettato:
a) che i lavori non erano stati ancora ultimati in quanto, secondo la prospettazione della società Le Residence s.a.s., l’edificio difettava di accesso alla via pubblica donde non poteva ritenersi venuta a scadenza la rata di pagamento del contributo di costruzione fissata alla data della fine dei lavori (e, per conseguenza, anche la rata successiva);
b) che, in ogni caso, il Comune qui appellato avrebbe dovuto escutere tempestivamente il garante senza attendere la decorrenza dei termini di pagamento per l’irrogazione delle sanzioni;
c) che, infine, il Comune aveva imputato erroneamente taluni pagamento parziali a copertura delle sanzioni già maturate invece che a copertura delle rate relative agli oneri scaduti.
Ciò premesso la Sezione rimettente ha osservato come la questione centrale del giudizio fosse quella compendiata nella suindicata lett. b): e cioè se l’Amministrazione comunale sia legittimata a sanzionare il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione una volta che la stessa non si sia resa parte attiva nel richiedere al debitore principale ovvero al fideiussore, alle scadenze prestabilite, il pagamento delle rate scadute.
Su tale centrale questione del giudizio (in sé non esaustiva, posto che con l’appello sono state riproposte le ulteriori questioni di cui ai punti a) e c) che precedono) l’ordinanza di rimessione si è diffusamente soffermata, dando conto della esistenza di orientamenti non univoci nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, per il che ha ritenuto necessario un intervento chiarificatore di questa Adunanza plenaria al fine di risolvere la suindicata questione interpretativa.
4.2 L’ordinanza ha richiamato anzitutto l’art. 1 della legge n. 10 del 1977, che ha introdotto nell’ordinamento italiano il principio secondo cui ogni attività comportante trasformazione urbanistico-edilizia del territorio partecipa agli oneri da essa derivanti.
Ha rilevato il giudice rimettente come tale principio dell’onerosità del permesso di costruire sia oggi confermato dall’art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 (recante il Testo unico in materia edilizia), il quale precisa (art. 16, comma 1) che il relativo contributo è costituito da due quote, commisurate rispettivamente all’incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione dell’edificio assentito. La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è di norma ( salvo eventuale rateizzazione a richiesta dell’interessato) corrisposta all’atto del rilascio del permesso (ai sensi dell’ art. 16, comma 2) mentre la quota relativa al costo di costruzione è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni all’ultimazione della costruzione.
A completamento del quadro normativo applicabile alla fattispecie, il giudice rimettente ha osservato come, ai sensi dell’art. 16, comma 3, d.P.R. cit., al momento della quantificazione e della rateizzazione del contributo di costruzione gli enti locali richiedano all’intestatario del titolo edilizio la prestazione di una garanzia, nei modi indicati dall’art. 2 della legge n. 348 del 1982; e che, nel caso di ritardato od omesso pagamento del contributo di costruzione, l’art. 42 del d.P.R. cit. (il quale riproduce sostanzialmente le previsioni già contenute nell’art. 3 della legge n. 47 del 1985) prevede che siano applicate delle sanzioni pecuniarie, la cui determinazione in concreto è rimessa, sia pur nel rispetto di alcune soglie minime e massime fissate dalla legislazione nazionale, alla legislazione regionale.
4.3 Ciò premesso in ordine alle disposizioni normative applicabili alla fattispecie, l’ordinanza di rimessione dà conto della esistenza di un risalente orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, radicatosi con una prima sentenza della V Sezione ( n. 1001 del 1995) secondo cui, allorché il credito vantato dal comune per il contributo di costruzione nei confronti del titolare di una concessione edilizia sia assistito da garanzia fideiussoria, una siffatta obbligazione di garanzia, priva di beneficium excussionis ed al di là della solidarietà tra debitore principale e fideiussore, esclude che il comune stesso possa far legittimamente ricorso alle sanzioni ai sensi dell’art. 3 l. 28 febbraio 1985 n. 47 ( oggi art. 42 d.P.R cit.), salvo che l’amministrazione creditrice abbia previamente escusso infruttuosamente il fideiussore. Solo in tal modo il comune conseguirebbe il pronto soddisfacimento del proprio credito salvaguardando, ad un tempo, l’interesse del debitore al contenimento delle somme da corrispondere a quel titolo (in sostanza, escludendo le maggiorazioni a titolo di sanzione).
4.4 Seguendo la stessa linea interpretativa, in epoca più recente (Cons. St., V , n. 32 del 2003, V, n. 571 del 2003 e I, parere 17 maggio 2013 n. 11663) è stato affermato che qualora il titolare di una concessione edilizia abbia stipulato, a garanzia del versamento dei contributi, una polizza fideiussoria, non possono essere applicate le sanzioni previste dall’art. 3 della l. 28 febbraio 1985, n. 47, per il caso di omesso o ritardato versamento dei contributi, ove l’amministrazione creditrice, violando i doveri di correttezza e buona fede, non si sia attivata per tempo nel chiedere al garante il pagamento delle somme dovute.
A sostegno di tale indirizzo è stato tra l’altro addotto il rilievo che l’ente locale, ove il suo credito sia assistito da garanzia incondizionata, avrebbe uno specifico dovere, ai sensi degli artt. 1175, 1375 e 1227, comma 2, cod. civ., di richiedere quanto dovutogli al garante, con la conseguenza che, ove l’ente stesso ometta tale (ben esigibile) adempimento, violerebbe appunto l’obbligo per il creditore di non aggravare inutilmente la posizione del debitore.
Osserva la Sezione rimettente come, sul piano funzionale, tale orientamento giurisprudenziale faccia leva sull’ulteriore argomento secondo cui la previsione legislativa delle sanzioni per il mancato pagamento degli oneri concessori trovi ragione nella necessità per l’amministrazione di disporre tempestivamente delle somme dovute dai privati, onde poter procedere alla realizzazione delle necessarie infrastrutture di urbanizzazione: in tale contesto, un ente locale che sceglie di non incamerare subito la fideiussione non persegue la finalità di interesse pubblico per cui la sanzione è appunto predisposta (e cioè assicurare la tempestiva disponibilità delle somme per l’urbanizzazione) bensì altro scopo, ossia attendere che per effetto della scadenza dei termini di pagamento possano essere applicate le sanzioni con conseguente maggiorazione degli introiti.
4.5 La Sezione rimettente richiama poi altro indirizzo, seguito dalla giurisprudenza maggioritaria, che inquadra la fattispecie in esame in una prospettiva asseritamente pubblicistica, significativamente caratterizzata dalla presenza di strumenti – le sanzioni e la riscossione coattiva – tipici di un procedimento autoritativo e non paritetico. Secondo tale orientamento, la fideiussione – che il comune può richieder in caso di rateizzazione del versamento – non avrebbe affatto la finalità di agevolare l’adempimento del soggetto obbligato al pagamento, bensì costituirebbe una garanzia personale prestata unicamente nell’interesse dell’amministrazione, sulla quale non graverebbe pertanto alcun obbligo giuridico di preventiva escussione del fideiussore.
In sostanza, la garanzia sussidiaria servirebbe a scongiurare che il comune possa irrimediabilmente perdere una entrata di diritto pubblico, ma non varrebbe ad alleggerire la posizione del soggetto tenuto al pagamento, né attenuerebbe le conseguenze previste nel caso di un eventuale suo inadempimento, conseguenze appunto riconducibili all’applicazione delle sanzioni e alla riscossione coattiva dell’intera somma dovuta. (ex multis IV Sez. n. 5818 del 2012).
Tale maggioritario orientamento (IV n. 4320 del 2012, VI n. 5884 del 2014 e V n. 777 del 2016) si sarebbe peraltro fatto carico di precisare che la soluzione non cambierebbe quand’anche si volessero applicare alla fattispecie i principi desumibili dal diritto delle obbligazioni tra privati; ed invero, in materia di obbligazione “portable” , quale appunto quella pecuniaria, e con termine di adempimento che esonera dalla costituzione in mora del debitore, il creditore è soltanto facultato ad attivare la solidale responsabilità del fideiussore, senza che possa invece ritenersi tenuto ad escutere la fideiussione piuttosto che attendere il pagamento – ancorché tardivo – dell’obbligato principale, salva l’esistenza di apposita clausola in tal senso accettata dal creditore stesso.
Sempre secondo tale orientamento, non sarebbe pertinente il richiamo all’art. 1227, comma 2, cod. civ. – che riguarda l’esonero di responsabilità per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza – in primo luogo perché l’obbligazione relativa alle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 3 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 non avrebbe natura risarcitoria, configurandosi come obbligazione legale, con finalità chiaramente e univocamente “sanzionatorie”. In secondo luogo, in ragione del fatto che l’onere di diligenza che l’art. 1227, comma 2, fa gravare sul creditore non si estende alla sollecitudine nell’agire a tutela del proprio credito onde evitare maggiori danni, i quali sono viceversa da imputare esclusivamente alla condotta del debitore, tenuto al tempestivo adempimento della sua obbligazione (in tal senso, Corte cost. n. 308 del 1999 in tema di maggiorazione delle sanzioni amministrative per ritardato pagamento).
Dopo aver esposto le ragioni sottese ai distinti orientamenti giurisprudenziali il giudice rimettente esprime la sua netta preferenza per l’orientamento maggioritario, ritenuto più coerente con la disciplina applicabile alla fattispecie. E tuttavia, nell’ordinanza di rimessione, dà conto di un ulteriore e più recente indirizzo giurisprudenziale, che potrebbe definirsi intermedio rispetto ai precedenti.
4.6 In particolare, secondo tale ulteriore approccio interpretativo della Sezione quinta di questo Consiglio di Stato ( n. 5734 del 2014 e n.5287 del 2015) nella fattispecie oggetto di causa sussisterebbe un preciso onere collaborativo a carico dell’ente locale, desumibile dal principio di leale collaborazione tra cittadino e comune, avente valenza pubblicistica e rientrante nell’ambito dei principi di imparzialità di cui all’art. 97 Cost.; secondo tale indirizzo, il ritardo con cui il comune agisce per riscuotere le somme a titolo di contributi dovuti, se non può impedire del tutto l’applicazione delle sanzioni, atteso il carattere automatico delle sanzioni, scaturenti direttamente dalla legge, impedisce tuttavia l’applicazione delle sanzioni massime.
In sostanza, secondo tale innovativo orientamento, risulterebbe compatibile con l’interesse pubblico azionato, con il tenore delle disposizioni applicabili e con i principi costituzionali che ispirano i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione che l’ente locale provveda alla riscossione della sanzione ma soltanto nella misura minima, conseguente all’accertamento del ritardo protrattosi per i primi 120 giorni ( ai sensi dell’ art. 42, comma 2, lett. a) del d.P.R. n. 380 del 2001). Per converso, sarebbero inapplicabili le maggiori sanzioni previste per ritardi superiori nella misura in cui l’amministrazione, con un comportamento improntato a diligenza e buona fede avrebbe potuto evitare, a mezzo della tempestiva escussione della garanzia fideiussoria, di aggravare la posizione debitoria dell’intestatario del titolo edilizio .
Proprio in ragione della eterogeneità delle posizioni che si riscontrano nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato il giudice rimettente, senza nascondere la sua già manifestata preferenza per l’orientamento espresso dalla giurisprudenza maggioritaria, ha ritenuto di rimettere la risoluzione della questione interpretativa a questa all’Adunanza plenaria, che è stata così investita della decisione del ricorso a norma dell’art. 99, comma 1, cod.proc.amm..
4.7 Per effetto del rinvio della causa dinanzi a questa Adunanza plenaria è stata fissata l’udienza pubblica del 5 ottobre 2016 alla quale il ricorso è stato trattenuto per la sentenza.
5. CONSIDERAZIONI DELLA ADUNANZA PLENARIA.
5.1 Ritiene l’Adunanza plenaria che, nell’ambito dei contrastanti orientamenti giurisprudenziali di cui ha riferito il giudice rimettente, sia senz’altro condivisibile l’orientamento maggioritario maturato in seno a questo Consiglio di Stato.
La soluzione si impone alla luce delle chiare previsioni delle disposizioni normative applicabili alla fattispecie nonché alla luce dei principi generali dell’ordinamento.
Per vero, può fin d’ora anticiparsi come il quadro delle diposizioni normative applicabili al caso in esame non consenta di individuare, a carico della Amministrazione comunale qui appellata, un onere di collaborazione con il debitore nella finalizzazione del pagamento del contributo di costruzione tale per cui la sua violazione possa tradursi in una decadenza della stessa Amministrazione dal potere di sanzionare il ritardo nel pagamento.
Peraltro, la soluzione non muta a seconda che la questione controversa sia affrontata sulla base dei principi desumibili dal sistema normativo applicabile ai rapporti intersoggettivi di diritto amministrativo, al cui novero la fattispecie andrebbe ascritta (quantomeno in relazione al rapporto debitore principale-pubblica amministrazione) ovvero attingendo ai canoni interpretativi di matrice civilistica.
Ed infatti, quale che sia l’approccio interpretativo che si voglia seguire, si deve ritenere che resti in ogni caso integro il potere-dovere della amministrazione comunale di applicare le sanzioni pecuniarie per il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione al semplice verificarsi delle condizioni previste dalla legge, dovendosi per contro escludere la sussistenza di un obbligo di preventiva escussione della garanzia fideiussoria.
5.2 Giova premettere, riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria, che detto contributivo rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
In altri termini, fin dalla legge che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire ( art. 1 della legge n. 10 del 1977), la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio.
Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere.
In sostanza, le opere di urbanizzazione ( per la cui remunerazione il contributo viene imposto) hanno spesso portata più ampia rispetto a quelle strettamente necessarie ad urbanizzare il nuovo insediamento edilizio posto in essere da chi abbia ottenuto il titolo edilizio ed hanno quindi sovente natura indivisibile, nel senso che non sono frazionabili in porzioni funzionali al soddisfacimento delle esigenze dei singoli nuovi insediati. In ragione di tanto, per l’esecuzione di dette opere, da realizzare in conseguenza del fatto edificatorio in sé considerato, l’amministrazione comunale attinge normalmente alla fiscalità generale, senza necessariamente attendere il pagamento del contributo da parte dell’obbligato, e quindi a prescindere dal suo puntuale adempimento.
Per tale motivo, quand’anche risultino trasfuse in apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica. Come si è detto, infatti, l’amministrazione è tenuta ad eseguire le opere di urbanizzazione ed a dotare degli indispensabili standard il comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio a prescindere dal puntuale pagamento del contributo di costruzione da parte del soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio; per parte sua, questi è tenuto al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione.
Da ciò discende che il soggetto obbligato sia tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini convenuti e che l’amministrazione comunale deve eseguire le opere di urbanizzazione in coerenza, anche sul piano temporale, allo sviluppo edilizio del territorio.
5.3 Vale altresì osservare, ancora in via preliminare, come il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si collochi pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico. Ne è ulteriore riprova il fatto che , come si dirà meglio in seguito, il suo mancato pagamento legittima l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo ( art. 42 d.P.R. cit.) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate ( art. 43 d.P.R. cit.).
5.4 Tali preliminari affermazioni di principio, ad avviso di questa Adunanza plenaria, non sono senza conseguenze, per le ragioni che saranno via via esplicitate più avanti, nella risoluzione nei sensi già indicati del quesito interpretativo qui all’esame.
5.5 In tale direzione conduce anzitutto l’argomento, di per sé dirimente, di natura esegetico-letterale, desumibile dal contenuto delle specifiche disposizioni normative applicabili alla fattispecie.
Il riferimento è qui sia alla disposizione ( art. 16 d.P.R. cit.) che prevede il meccanismo della prestazione della garanzia per il caso di pagamento rateale del contributo di costruzione, sia alla disposizione ( art 42 d.P.R. cit. ) che disciplina le sanzioni per l’omesso o ritardato pagamento.
Orbene, nessuna di tali disposizioni consente di enucleare elementi letterali da cui desumere, anche indirettamente, la sussistenza di un onere collaborativo, o soltanto sollecitatorio dell’adempimento, a carico della amministrazione creditrice del contributo, una volta che siano venuti a scadenza i termini per il pagamento.
In particolare, l’art. 16, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, la cui rubrica reca contributo di costruzione prevede – per quel che qui rileva – che il Comune possa rateizzare, su richiesta dell’interessato, la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione mentre, per ciò che attiene alla quota di contributo relativa al costo di costruzione, la norma (art. 16, comma 3) dispone che la stessa sia corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie previste dal Comune.
Pertanto, la fonte normativa che attribuisce al Comune la facoltà richiedere garanzia all’intestatario di un titolo edilizio cui sia stato accordato il beneficio della rateizzazione del contributo di costruzione ( nelle due componenti suindicate) nulla prevede riguardo all’ipotizzato dovere dell’amministrazione di attivarsi al più presto per la escussione della garanzia fideiussoria.
Pertanto, già in base a tale rilievo, appare evidente come la costruzione interpretativa che enuclea dal sistema giuridico il suddetto dovere collaborativo in capo all’amministrazione risulti sfornita di una sicura base legale.
Ancor più significativo in tal senso il dettato letterale della disposizione che regola l’applicazione delle sanzioni.
L’art.42 del d.P.R. n. 380 del 2001 ( che riproduce il contenuto dell’art. 47 della legge 28 febbraio 1985 n. 47) prevede che “le regioni determinano le sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione in misura non inferiore a quanto previsto nel presente articolo e non superiore al doppio. Dispone più nel dettaglio la norma che il mancato versamento, nei termini stabiliti, del contributo di costruzione di cui all’articolo 16 comporta:
a) l’aumento del contributo in misura pari al 10 per cento qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi centoventi giorni;
b) l’aumento del contributo in misura pari al 20 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni;
c) l’aumento del contributo in misura pari al 40 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni.
Recita ancora la disposizione che le misure di cui alle lettere precedenti non si cumulano e che, nel caso di pagamento rateizzato, le norme di cui al secondo comma si applicano ai ritardi nei pagamenti delle singole rate.
Infine, la norma stabilisce che decorso inutilmente il termine di cui alla lettera c) del comma 2, il comune provvede alla riscossione coattiva del complessivo credito nei modi previsti dall’articolo 43. E che, in mancanza di leggi regionali che determinino la misura delle sanzioni di cui al presente articolo, queste saranno applicate nelle misure indicate nel comma 2.
Di contenuto sostanzialmente analogo la legge regionale della Valle d’Aosta 6 aprile 1998 n. 11 ( adottata sulla base della legge 28 febbraio 1985, n. 47 art.3), applicabile alla fattispecie di causa, che tuttavia ha graduato diversamente ( in misura più consistente) gli aumenti del contributo dovuti in relazione al ritardo nel pagamento, determinandoli nella misura minima del 20% ( per il caso di ritardo contenuto entro il termine di 120 gg dalla scadenza del primo termine), nella misura intermedia del 40% ( per il caso di ritardo contenuto entro gli ulteriori 60 gg) fino a giungere al 100% del contributo (per ritardi ancora superiori).
Orbene, anche dalla portata letterale delle disposizioni che integrano il regime sanzionatorio, si evince come l’applicazione dell’aumento di contributo sia correlata al fatto in sé del suo mancato o non puntuale pagamento da parte dell’obbligato, senza distinzione alcuna, sul piano delle conseguenze del meccanismo sanzionatorio, tra l’ipotesi dell’obbligazione del solo debitore e quella in cui sia stata prestata una garanzia fideiussoria accessoria per il pagamento del suddetto contributo. E soprattutto, ciò che appare davvero dirimente, è che la norma sanzionatoria (nazionale o regionale) non riconnette rilevanza alcuna ai comportamenti delle parti diverse dal debitore principale ( e cioè della amministrazione e del fideiussore) antecedenti al fatto-inadempimento. Ciò che unicamente rileva, nella logica della norma sanzionatoria, è il semplice mancato pagamento della rata di contributo imputabile al debitore principale.
L’argomento esegetico-letterale depone pertanto per l’insussistenza di un dovere di “soccorso” dell’amministrazione comunale nei confronti del beneficiario di un titolo edilizio in ritardo nel pagamento del contributo di costruzione. Per contro, sempre sulla base del tenore letterale delle richiamate disposizioni, l’amministrazione è tenuta, trattandosi di attività vincolata prevista direttamente dalla fonte normativa di rango primario ( che trova applicazione ove la regione non abbia diversamente articolato l’entità delle sanzioni nel rispetto dei parametri fissati dalla legge nazionale) , all’applicazione delle sanzioni alla scadenza dei termini di pagamento, senza potersi sottrarre al potere-dovere di aumentare, in funzione sanzionatoria, l’importo del contributo dovuto.
5.6 Da quanto appena detto discende che risulta sfornita di base normativa ogni opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del comune al previo esercizio dell’onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale ovvero presso il fideiussore.
Ed invero il sistema di pagamento del contributo di costruzione è caratterizzato dalla presenza solo eventuale di una garanzia prestata per l’adempimento del debito principale e di un parallelo strumento a sanzioni crescenti, con chiara funzione di deterrenza dell’inadempimento, che trova applicazione, in base alla legge, al verificarsi dell’inadempimento dell’obbligato principale.
In tale sistema, l’amministrazione comunale, allo scadere del termine originario di pagamento della rata ha solo la facoltà di escutere immediatamente il fideiussore onde ottenere il soddisfacimento del suo credito; ma ove ciò non accada, l’amministrazione avrà comunque il dovere/potere di sanzionare il ritardo nel pagamento con la maggiorazione del contributo a percentuali crescenti all’aumentare del ritardo. Peraltro, solo alla scadenza di tutti termini fissati al debitore per l’adempimento (e quindi dopo aver applicato le massime maggiorazioni di legge), l’Amministrazione avrà il potere di agire nelle forme della riscossione coattiva del credito nei confronti del debitore principale ( art. 43 d.P.R. n. 380 del 2001). La portata di tale ultima disposizione è peraltro tale da ritenere che l’amministrazione, se pure non è impedita dallo svolgere attività sollecitatoria dei pagamenti ( senza attingere al rimedio straordinario della riscossione coattiva) in occasione delle scadenze dei termini intermedi cui sono correlati gli aumenti percentuali del contributo secondo il già indicato modello, è certo facultata ad attendere il volontario pagamento da parte del debitore (e eventualmente del suo fideiussore), salvo in ogni caso restando il suo potere-dovere di applicare le sanzioni di legge per il ritardato pagamento.
Per quanto su evidenziato, deve convenirsi sul fatto che la lettera della legge sia chiara nell’assegnare all’amministrazione il potere/dovere di applicare le sanzioni al verificarsi di un unico presupposto fattuale, e cioè il ritardo nel pagamento da parte dell’intestatario del titolo edilizio ( o di chi gli sia subentrato secundum legem).
La stretta osservanza del principio di legalità, imposta dalla rigorosa applicazione del canone interpretativo- letterale delle disposizioni richiamate, comporta pertanto che va ritenuta legittima l’applicazione delle sanzioni per il ritardo, a prescindere da richieste di pagamento che siano potute venire all’interessato o al suo fideiussore dalla amministrazione concedente il titolo edilizio. In definitiva, la facoltà per l’amministrazione di escutere direttamente il fideiussore (nei casi, quali quello di specie, in cui non è stato convenuto il beneficium excussionis) non può tradursi, in difetto di espressa previsione normativa, in una decadenza dell’amministrazione dal potere di sanzionare il pagamento tardivo dell’obbligato, essendo tale potere incondizionatamente previsto ( allo stato attuale della legislazione) dall’art. 42 d.P.R. cit.e dall’art.72 della legge 6 aprile 1998 n.11 della Regione Valle d’Aosta .
Tali conclusioni risultano coerenti con l’affermazione secondo cui il principio di legalità che connota l’azione dei pubblici poteri va letto in una duplice declinazione: in senso proprio, secondo cui non può darsi esercizio legittimo di potere senza che sussista una specifica fonte legislativa legittimante; ma anche nel senso che, ove detta fonte legislativa sussista e, come nella fattispecie oggetto di causa, l’esercizio del potere ( sanzionatorio) sia vincolato al verificarsi di taluni presupposti fattuali, l’amministrazione non potrebbe, dopo aver riscontrato la ricorrenza delle condizioni previste dalla legge, sottrarsi legittimamente al suo esercizio.
Ora, in applicazione di tali chiari principi normativi, il soggetto che abbia omesso o ritardato il pagamento del contributo di costruzione incorre nelle sanzioni per ritardato pagamento. Peraltro, il regime giuridico che connota la genesi e le modalità di riscossione del contributo de quo esclude che possano essere configurate ipotesi di non debenza della specifica prestazione patrimoniale diverse da quelle individuate dal legislatore (v. in tal senso, Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2009, n. 2359).
5.7 Tali considerazioni sarebbero già sufficienti a ritenere che la corretta soluzione della questione interpretativa sia quella già individuata dalla giurisprudenza prevalente di questo Consiglio di Stato (ex multis IV n. 5818 del 2012, IV n. 4320 del 2012 e V n. 777 del 2016), senza che la soluzione al quesito possa mutare nei casi in cui – quale quello oggetto di causa – al debitore principale si aggiunga un ulteriore obbligato ( il fideiussore) in funzione di un rafforzamento della garanzia patrimoniale. Ove sia costituita a richiesta della amministrazione, la garanzia fideiussoria, quale obbligazione accessoria di quella principale, è prestata nell’interesse esclusivo dell’ente locale, al fine di offrire maggiori garanzie di soddisfacimento del gettito relativo alla speciale entrata di diritto pubblico di che trattasi (i.e. il pagamento del contributo di costruzione) e rappresenta, ex latere debitoris, l’onere correlato al beneficio della rateizzazione del pagamento.
Sarebbe paradossale se, in tale situazione giuridico-fattuale, per effetto del rilascio di una garanzia fideiussoria in suo favore, l’amministrazione risultasse privata del potere di sanzionare il ritardo o l’omesso pagamento del debitore principale se solo abbia mancato di escutere il fideiussore alla scadenza del termine di pagamento; altrettanto illogico sarebbe che, correlativamente, con la stipula della polizza fideiussoria , il debitore principale possa conseguire un’esimente speciale, non prevista dalla legge, rispetto all’applicazione a suo carico delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento (nella misura in cui, così ragionando, alla scadenza del termine di pagamento, o l’amministrazione provvede ad escutere tempestivamente il fideiussore o perde il diritto di applicare le sanzioni di legge).
Si aggiunga che, come correttamente rilevato nella richiamata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 777 del 2016, nei casi – quali quello in esame – di fideiussione con clausola a prima richiesta non alterante il tipo normativo di garanzia fideiussoria in senso stretto (e quindi non assimilabile al cd. contratto autonomo di garanzia), troverebbe comunque applicazione, sul piano dei principi generali, l’art. 1942 cod.civ.: a mente del quale la fideiussione si estende “a tutti gli accessori del debito principale”, con esclusione tuttavia delle somme dovute ad altro titolo ( quali certamente le sanzioni amministrative dovute ex lege per il ritardato versamento dei ratei del contributo di urbanizzazione. In tal senso, Cass. 12 giugno 2001 n. 7885). Nel caso di specie, peraltro, l’esclusione della responsabilità del fideiussore per il pagamento delle sanzioni risulta poi espressamente esclusa dal tenore testuale della polizza fideiussoria versata in atti.
Da ciò conseguirebbero difficoltà ulteriori per l’amministrazione comunale nella riscossione del credito, ove dovesse predicarsi la sussistenza di una regola praeter legem che condizionasse la legittimità delle sanzioni alla previa escussione del fideiussore. Ed infatti, prima della scadenza del termine di pagamento, il comune non potrebbe azionare la garanzia; una volta scaduto il termine, l’ente non potrebbe richiedere al fideiussore (il quale, per quanto detto, sarebbe tenuto solo nei limiti del contributo omesso) le maggiorazioni del contributo dovute a titolo sanzionatorio. Con il risultato che, ove dovesse accedersi alla tesi del necessario coinvolgimento del fideiussore, l’amministrazione dovrebbe indirizzare in senso bidirezionale l’azione esecutiva, non utilizzando lo strumento normativo ben più rapido ed efficace che la legge le affida (art. 43 d.P.R. cit), rappresentato dalla riscossione coattiva di diritto pubblico nei confronti del solo debitore principale, per tutte le somme derivanti da contributi omessi o pagati in ritardo e dalle maggiorazioni dovute ex lege a titolo di sanzioni pecuniarie.
Tale ulteriore contraddizione dimostra come debba essere senz’altro preferita la soluzione che esclude che l’applicazione delle sanzioni di legge possa essere correlata alla previa escussione della garanzia e come non sia ragionevolmente esigibile richiedere alla amministrazione comunale una tale attività supplementare nell’attuazione del rapporto obbligatorio.
5.8 D’altra parte, gli argomenti utilizzati dalla giurisprudenza minoritaria di questo Consiglio di Stato, pur se non scevri di qualche aspetto suggestivo, risultano tuttavia non utili, ad un più approfondito esame, a ricostruire la sussistenza del predetto onere collaborativo a carico della Amministrazione anche sulla base dei principi desumibili dal diritto civile.
Si è detto che, secondo l’indirizzo giurisprudenziale minoritario, il problema interpretativo all’esame non può che risolversi facendo coerente applicazione dei principi civilistici in tema di obbligazioni, primo fra tutti quello che impone al creditore in buona fede di collaborare con il debitore ai fini del puntuale adempimento dell’obbligazione.
Osserva l’Adunanza plenaria che, nella fattispecie in esame, l’applicazione dei canoni civilistici della correttezza e della buona fede nell’adempimento delle obbligazioni ed in sede di esecuzione contrattuale ( artt. 1175 e 1375 cod.civ.), ove anche applicati allo speciale rapporto che lega- in posizione non paritetica- l’Amministrazione che rilascia il titolo edilizio ed il privato cittadino ( cui viene imposto il pagamento dei relativi oneri) non potrebbe condurre a conclusioni diverse da quelle fin qui esposte.
Ed invero, anche nei rapporti interprivati, il mancato pagamento, alla scadenza del termine convenuto, di un’obbligazione portable da eseguirsi al domicilio del creditore ( nel cui genus rientra pacificamente l’obbligazione pecuniaria ai sensi dell’art. 1182, comma 2, cod.civ.) determina ipso facto l’inadempimento del debitore, il quale è costituito in mora senza necessità di intimazione o richiesta fatta per iscritto ( cfr. art. 1219 cod.civ.). Non è pertanto esigibile, neanche secondo i canoni del diritto civile, un onere collaborativo a carico dell’amministrazione creditrice tale per cui la stessa possa essere giuridicamente tenuta a sollecitare il pagamento del credito alla scadenza del termine ovvero ad escutere tempestivamente ( e necessariamente) l’obbligazione fideiussoria prestata in suo favore. E, d’altra parte, anche secondo i canoni civilistici, il creditore non è onerato, e ancor meno obbligato, ad escutere preventivamente il fideiussore prima di agire nei confronti del debitore (salvo che non si rinvenga una clausola contrattuale in tal senso).
Per tutte le ragioni già enunciate è da escludere che un siffatto onere sussista ed è del pari escluso che la sua ipotizzata genesi possa ricondursi al dovere di correttezza ( art. 1175 cod. civ.) cui devono ispirare il comportamento il debitore ed il creditore nello svolgimento del rapporto obbligatorio. Anche il principio relativo all’esecuzione del contratto secondo buona fede ( art. 1375 cod. civ.) non risulta correttamente evocato nella fattispecie posto che, se il debitore è inadempiente alla scadenza del termine fissato per il pagamento e se, sul piano civilistico, egli subisce tutte le conseguenze negative derivanti dalla mora ex re a prescindere dall’eventuale inerzia del creditore,non sarebbe giuridicamente corretto assimilare tale semplice inerzia della amministrazione ad un atteggiamento addirittura contrario a buona fede, in quanto funzionale all’arricchimento derivante dalle maggiorazioni del contributo dovuto in applicazione delle sanzioni.
Anche il richiamo al capoverso dell’art. 1227 cod. civ. è fuorviante e non vale a costituire una valida base giuridica per l’individuazione di un onere collaborativo della amministrazione comunale nell’immediata attuazione del rapporto obbligatorio onde non aggravare la posizione del debitore.
Ed invero viene qui facile osservare come la maggiorazione del contributo di costruzione in ragione del ritardo nel pagamento prevista dal richiamato art. 42 d.P.R. n. 380 del 2001 (e dalle analoghe disposizioni normative precedenti) non ha natura risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione pecuniaria nascente al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale.
Orbene, l’onere di diligenza che la appena richiamata disposizione del codice civile, ispirata a principi di solidarietà sociale, fa gravare sul creditore si inscrive nella ben distinta fattispecie del concorso del fatto colposo del creditore nella causazione di un danno.
Nel caso in esame, non sarebbe corretto sul piano giuridico configurare alla stregua di un fatto colposo la mancanza di sollecitudine della amministrazione creditrice nell’agire a tutela del proprio credito ( in senso non diverso, Corte cost. n. 308 del 1999). Del pari non corretta sarebbe l’assimilazione delle sanzioni pecuniarie derivanti ex lege dal mancato pagamento imputabile esclusivamente al debitore ai danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.
5.9 Per ragioni non dissimili da quelle fin qui enunciate non merita condivisione, a parere di questa Adunanza plenaria, l’orientamento giurisprudenziale che potrebbe definirsi intermedio e di cui ha dato conto l’ordinanza di rimessione. Secondo tale approccio interpretativo, la sanzione per il ritardo potrebbe essere applicata nella misura minima soltanto in relazione al mancato pagamento della rata di contributo entro i primi 120 giorni dalla data di scadenza ( secondo quanto dispone l’art. 42, comma 2, lett. a) del d.P.R. n. 380 del 2001).
Solo a seguito dello spirare di tale prima scansione temporale ( nel cui ambito soltanto sarebbe legittima l’applicazione della sanzione nella percentuale minima prevista dalla legge nazionale e, ove esistente, dalla legge regionale) diverrebbe esigibile l’onere per l’amministrazione di escutere il fideiussore con la conseguenza che, in difetto, la stessa amministrazione non avrebbe titolo per sanzionare l’ulteriore ritardo nel pagamento da parte del debitore principale.
L’Adunanza rileva come anche tale soluzione interpretativa non sia condivisibile atteso che la stessa:
– non risulta fondata su salde basi normative ed anzi si risolve in un’inammissibile disapplicazione delle disposizioni normative nazionali e regionali che, come si è detto, correlano l’applicazione delle sanzioni al manifestarsi del semplice ritardo ovve
– è in sé non ragionevole, posto che sterilizza il potere sanzionatorio dell’amministrazione proprio in relazione ai ritardi più significativi, cui il legislatore riserva un trattamento sanzionatorio più severo;
– individua un onere di soccorso a carico della Amministrazione, sia pure allo scadere del primo periodo di inadempimento protrattosi per 120 giorni, che non solo non è nella legge ma che, per quanto già detto, non sarebbe neppure correttamente desumibile
Peraltro, anche l’argomento della strumentalità della pronta escussione del fideiussore in funzione della rapida acquisizione nelle casse comunali del contributo di costruzione per l’esecuzione delle opere pubbliche è smentito dalla già evidenziata natura non sinallagmatica delle distinte prestazioni della parte pubblica e di quella privata (sul punto v.supra, par. 5.2).
Anche in ragione di tanto, e cioè del rapporto non corrispettivo delle prestazioni delle parti, non sarebbe esigibile a carico dell’amministrazione un onere di verifica riguardo al puntuale pagamento, nel rispetto delle scadenze fissate per le singole rate, del contributo di costruzione (nelle suindicate sue componenti), né sarebbe esigibile la tempestiva escussione della garanzia fideiussoria pena, altrimenti, la decadenza dal potere sanzionatorio. Un’opzione interpretativa di tale portata si porrebbe infatti in contrasto, oltre che con il principio di legalità ( nei sensi dianzi indicati), anche con il principio costituzionale del buon andamento, attese le difficoltà oggettive cui andrebbero incontro i comuni (specie quelli di grandi dimensioni) nell’attivare tempestivamente le attività propedeutiche alla sollecitazione dei pagamenti dei contributi di costruzione alla scadenza delle singole rate.
5.10 In definitiva, per tutte le suesposte ragioni, l’Adunanza plenaria ritiene di poter concludere, per quanto di sua competenza, con l’affermazione del seguente principio di diritto:

Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale
.
Ai fini della risoluzione delle ulteriori questioni controverse (i.e., determinazione della fine dei lavori e corretta imputazione dei pagamenti eseguiti), anch’esse incidenti sulla legittimità dell’atto oggetto del ricorso di primo grado, nonché ai fini della definizione dell’intero giudizio alla luce del principio di diritto in questa sede espresso dalla Adunanza plenaria, le parti sono rimesse dinanzi alla Sezione quarta del Consiglio di Stato, cui vanno restituiti gli atti per ogni ulteriore statuizione, in rito, nel merito e sulle spese anche di questa fase di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) formula il principio di diritto di cui in motivazione;
b) restituisce gli atti alla Sezione IV del Consiglio di Stato per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Sergio Santoro, Presidente
Giuseppe Severini, Presidente
Luigi Maruotti, Presidente
Antonino Anastasi, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
 

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Pres. Avola/ est. Fava

Sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale: presupposti e limiti

1.Enti locali – Piano di riequilibrio finanziario pluriennale – Parametri – Congruità dell’obiettivo – Congruità dei mezzi

2.Enti locali – Piano di riequilibrio finanziario pluriennale – Approvazione – Presupposti – Veridicità – Attendibilità

3. Enti locali – Piano di riequilibrio finanziario pluriennale – Proroga per riformulazione – Termine perentorio – Mera intenzione di riformulazione – Irrilevanza
 

1.La procedura straordinaria di riequilibrio finanziario pluriennale, costituendone una alternativa, è da preferirsi rispetto alla dichiarazione di dissesto finanziario dell’ente. Il piano di riequilibrio rappresenta uno strumento di pianificazione attraverso il quale non vengono posti vincoli di destinazione alle entrate, ma solo effettuate previsioni di medio-lungo periodo da valutarsi a cura della sezione territoriale alla luce dei due parametri di congruità dell’obiettivo e quella dei mezzi, di guisa che il piano è incongruente se si prefigge un obiettivo inferiore rispetto a quello necessario per il riequilibrio (c.d. incongruità dell’obiettivo), sia se le previsioni di entrata e di spesa in esso contenute, a legislazione vigente, e ritenute attendibili, non consentono il raggiungimento dell’obiettivo (c.d. incongruità dei mezzi).

2.La sezione di controllo esprime il proprio giudizio sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale in termini di veridicità (c.d. principio della contabilità privatistica della rappresentazione veritiera e corretta- c.d. true and fair view- secondo la direttiva 78/660/CE), attendibilità delle previsioni (nel senso di ”assenza di errori e distorsioni rilevanti”) e, di conseguenza, di sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle previsione ritenute veritiere e attendibili.

3. Il termine previsto dai commi 714 e 714 bis dell’art. 1 l. n. 208 del 2015, introdotti dall’art. 15 d.l. n. 113 del 2016, che consente agli enti locali una proroga per rimodulare o riformulare il piano  di riequilibrio finanziario pluriennale,  ha natura perentoria. Di conseguenza, la mera intenzione di rimodulare o riformulare il piano non consente all’ente di avvalersi di tale facoltà, essendo necessaria la presentazione del piano di riequilibrio rimodulato/ riformulato entro il termine stabilito dal Legislatore (30 settembre 2016).
 

ha emanato la seguente
SENTENZA
nel giudizio iscritto al n. 529/SR/EL del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, promosso con il ricorso proposto dal Comune di Acri (CS), in persona del Sindaco pro-tempore, dott. Nicola Tenuta, rappresentato e difeso dall’Avv. Gaetano Callipo del foro di Palmi, giusta delibera di giunta del 26 luglio 2016, n. 168 e procura speciale sottoscritta dal Sindaco (con richiesta di trasmissione di ogni comunicazione e notifica al numero di fax 0966.52979 o all’indirizzo di posta elettronica certificata gaetano.callipo@pec.it), ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via Fulcieri Paulucci de Calboli n. 1 presso lo studio dell’Avv. Alesssandro Fusco),
avverso e per l’annullamento
della delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Calabria n. 65/2016 del 6 settembre 2016, con la quale è stato deciso di non approvare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Acri in quanto non ritenuto congruo.
Visto il ricorso introduttivo, i decreti presidenziali dell’11 ottobre 2016 di fissazione dell’odierna udienza, di composizione del Collegio e di nomina del relatore del presente giudizio.
Esaminati gli atti e i documenti di causa.
Udito, nell’udienza del 9 novembre 2016, il Giudice relatore Cons. Pasquale Fava.
Uditi, nella medesima udienza, l’Avv. Gaetano Callipo, per il Comune di Acri, ed il Pubblico ministero, V.P.G. Dott. Antonio Buccarelli, con l’assistenza della Segretaria Maria Elvira Addonizio.
FATTO
1. Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata in data 7.10.2016 al Ministero dell’Interno (Commissione Stabilità Finanziaria Enti locali) presso l’Avvocatura generale dello Stato, alla Prefettura di Cosenza presso l’Avvocatura generale e distrettuale dello Stato, alla Procura generale della Corte dei conti e alla Sezione regionale di controllo per la Calabria e depositato presso la segreteria delle Sezioni riunite nello stesso giorno, il Comune di Acri ha impugnato, con contestuale istanza di sospensione, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 5, TUEL, la deliberazione n. 65/2016 della Sezione regionale di controllo per la Calabria, depositata in data 6 settembre 2016 e comunicata a mezzo posta elettronica certificata il giorno successivo, con la quale è stata negata l’approvazione della modifica (deliberata con l’atto consiliare n. 66 del 30 dicembre 2015) al piano di riequilibrio finanziario pluriennale del medesimo Comune (approvato con delibera del Consiglio comunale del 25 luglio 2014, n. 41), in quanto ritenuta non congrua ai fini del riequilibrio finanziario dell’ente.
1.1. Occorre premettere che già con altre delibere adottate in sede di controllo, la Sezione regionale aveva più volte riscontrato, con riferimento agli esercizi 2011-2013, varie irregolarità e criticità, rilevanti ai sensi dell’art.148-bis TUEL e dell’art. 6, comma 2, d.lgs. 149/2011 e s.m.i., tra cui, nello specifico: la sussistenza di quattro degli indici di deficitarietà strutturale elencati nel D.M. Int. 24 settembre 2009; l’inattendibilità del risultato di amministrazione; il costante ricorso ad ingenti anticipazioni di tesoreria non restituite a fine esercizio e/o a fondi vincolati, a causa principalmente della cronica incapacità di riscossione dei residui attivi; una scarsa capacità dell’ente di riscuotere le entrate delle sanzioni amministrative per violazione del codice della strada; l’assenza di un’adeguata attività di recupero dell’evasione tributaria e di accertamento e riscossione; la presenza, a fine esercizio, di un elevato importo delle partite residuali totali attive e passive, in parte con anzianità superiore a cinque anni; l’inserimento tra i servizi per conto di terzi di poste atipiche; gravi criticità in ordine alla sostenibilità dell’indebitamento dell’ente; un saldo negativo del risultato economico della gestione ordinaria.
1.2. Riscontrate tali criticità, la Sezione aveva chiesto al Comune di Acri l’adozione, entro 60 giorni, delle necessarie misure correttive di riequilibrio, che però erano rimaste inadempiute da parte dell’ente, determinando l’aggravamento dello squilibrio finanziario e inducendo così la medesima Sezione di controllo a disporre (deliberazione n. 71/2013), nei confronti dell’ente, l’immediata preclusione ex art. 148-bis TUEL dell’attuazione dei programmi di spesa non obbligatori per legge.
1.3. Indi, accertato il permanere dell’inadempimento delle misure correttive richieste e la persistenza di tutti gli indicatori di una situazione di grave squilibrio finanziario in grado di determinare il dissesto dell’ente, la Sezione regionale aveva dato seguito (deliberazione n. 80/2013) alla procedura di dissesto guidato ex art.6, comma 2, D.Lgs. 149/2011, assegnando al Consiglio dell’ente un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto finanziario.
1.3.1. Il Comune di Acri, con delibera n. 56 del 30 dicembre 2013, aveva dichiarato il dissesto finanziario e, nel contempo, impugnato la delibera della Sezione regionale di controllo n. 80/2013 innanzi a queste Sezioni riunite in speciale composizione, le quali, con la sentenza del 29 maggio 2014, n. 20/2014/EL, avevano accolto parzialmente il ricorso proposto dal Comune di Acri, assegnando un termine di 90 giorni per la presentazione del piano di riequilibrio finanziario di cui all’art. 243-bis TUEL.
1.3.2. In ottemperanza a quanto deciso da queste Sezioni riunite con sentenza n. 20/2014/EL del 30 aprile 2014, il Comune di Acri ha, quindi, presentato un piano di riequilibrio finanziario pluriennale (approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 25 luglio 2014) e, contestualmente, formulato richiesta di accesso al Fondo di rotazione di cui all’art. 243-ter TUEL.
1.4. Successivamente, al fine di estinguere le passività esistenti al 31 dicembre 2013, l’ente ha chiesto alla Cassa depositi e prestiti un’anticipazione di liquidità ex art. 32 D.L. 66/2014 pari ad € 15.500.000,00, ricevuta la quale si è reso necessario procedere alla rimodulazione dell’originario piano di riequilibrio, al contempo confermando la richiesta di accesso al Fondo di rotazione per la stabilità degli enti locali ex art. 243-ter TUEL.
1.5. La Direzione Centrale della Finanza Locale presso il Ministero dell’interno, richiesta l’acquisizione di ulteriori chiarimenti poi forniti dal Comune ha, quindi, rilevato la necessità, limitatamente al maggior disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui ex art. 3, comma 7, D.Lgs. 118/2011 e s.m.i., di una ulteriore rimodulazione del piano di riequilibrio, cui il Comune ha dato seguito.
1.5.1. Tuttavia, neppure dopo tali modifiche il nuovo piano di riequilibrio finanziario pluriennale è stato ritenuto adeguato dalla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero dell’interno, la quale, all’esito dell’istruttoria, ha evidenziato nella propria relazione conclusiva che il piano di riequilibrio finanziario pluriennale presentato dal Comune di Acri, oltre a non essere supportato da idonea documentazione, appariva viziato da errate contabilizzazioni dell’anticipazione di liquidità concessa dalla Cassa depositi e prestiti e del Fondo di rotazione, nonché da una non corretta quantificazione del maggior disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui, che avrebbe contribuito ad alterare la rappresentazione e la quantificazione della massa passiva, nonché a rendere conseguentemente inadeguate le misure di risanamento contenute nel piano stesso.
1.6. Acquisita la suddetta relazione ministeriale, analizzata la documentazione agli atti, richiesti ulteriori chiarimenti e ricevute le controdeduzioni dell’amministrazione comunale e del collegio dei revisori, la Sezione regionale di controllo, con la delibera n. 65/2016 (oggetto di odierna impugnazione) ha negato l’approvazione della modifica del piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Acri.
2. Avverso tale delibera il Comune di Acri ha proposto una nuova impugnazione innanzi a queste Sezioni riunite in speciale composizione prospettando diversi motivi di censura.
2.1. In particolare, il Comune ha lamentato che la valutazione dei dati contabili e finanziari esposti nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale sia stata compiuta dalla Sezione regionale di controllo secondo una riduttiva logica atomistica, nella misura in cui sarebbero stati presi in considerazione, a detta del ricorrente, in modo isolato ed avulso gli uni dagli altri, anziché valutarne la congruità in senso globale (l’idoneità di una singola misura, in altri termini, avrebbe dovuto essere valutata non in sé stessa, bensì verificandola in relazione ed in coordinamento con tutte le altre misure predisposte dal piano).
2.2. Il ricorrente ha affermato inoltre che le attività riguardanti l’esame dei bilanci degli anni precedenti a quello di presentazione del piano rimodulato avrebbero indebitamente interferito sulla valutazione di congruità del piano, inducendo la Sezione regionale a reputarlo inattendibile per la ritenuta sussistenza delle medesime criticità ravvisate nel corso dei precedenti esercizi finanziari e che, sempre a detta del ricorrente, sarebbero state attualmente emendate.
2.3. Inoltre, partendo dal presupposto secondo cui la presentazione del piano opererebbe una cesura rispetto ai precedenti bilanci, spezzando la continuità dei cicli contabili, il ricorrente ha ritenuto di poterne trarre la conclusione che il piano avrebbe dovuto essere esaminato in modo da escludere ogni influenza sullo stesso di elementi di criticità rilevati con riferimento ad esercizi finanziari antecedenti alla data di proposizione del piano medesimo.
2.4. Parte ricorrente ha reputato ravvisabili profili di contraddittorietà della motivazione dell’impugnata delibera anche con riferimento alla durata del piano, evidenziando che le proiezioni contenute sia nel piano di riequilibrio originario che in quello successivamente rimodulato (riguardanti gli equilibri di bilancio e gli incrementi delle entrate correnti) avrebbero durata decennale e che l’indicazione prospettica di un termine inferiore (otto anni), indicato nel nuovo piano con riferimento al disavanzo di amministrazione, assumerebbe evidentemente valore programmatico, senza tuttavia alterare in alcun modo la durata massima del piano di riequilibrio. Tanto la precedente deliberazione della Sezione di controllo n. 41/2016, quanto quella n. 65/2016 sembrerebbero attestare che l’indicazione di un termine di durata del piano inferiore a quello legale per il ripiano del disavanzo non sarebbe di per sé influente ai fini del giudizio di attendibilità e congruenza del piano stesso.
2.5. Il ricorso ha ravvisato profili di illogicità motivazionale anche in relazione alla giustificazione del diniego di approvazione del piano fondata sul fatto che l’ente, tra il 2011 ed il 2014, avrebbe sistematicamente ricevuto cospicue anticipazioni di tesoreria e utilizzato, fino al 31 dicembre 2013, entrate aventi specifica destinazione per il pagamento di spese correnti non ricostituite per un ammontare di € 1.191.692,62. Il ricorrente ha obiettato che, siccome nel piano si era previsto che l’intervento di risanamento iniziasse a decorrere dall’anno 2014, le osservazioni formulate dalla Sezione regionale con riferimento alle annualità finanziarie 2011-2013 assumerebbero una valenza del tutto neutra ed inconferente, tale da non incidere sul giudizio di congruità del piano ai fini del riequilibrio. In altre parole, secondo il ricorrente, il giudizio di non congruità risulterebbe illogico in ragione del fatto che la non congruità sarebbe stata motivata dalla Sezione regionale sulla base dell’analisi di fattori di squilibrio preesistenti alla data di inizio dell’efficacia del piano stesso e, quindi, non aggiornati né attuali.
2.5.1. In particolare, a detta del ricorrente, la Sezione regionale non avrebbe tenuto in debita considerazione il fatto che l’ente abbia nel frattempo integralmente ricostituito i fondi vincolati e che l’importo dell’anticipazione di tesoreria non solo sarebbe stato ridotto ad € 165.699,01, ma anche integralmente restituito al tesoriere al 31 dicembre 2014. È stato altresì sottolineato come per gli anni 2015 e 2016, il Comune di Acri abbia regolarmente restituito le anticipazioni di tesoreria ricevute, dimostrando quindi di essere perfettamente in grado di far regolarmente fronte alle temporanee e fisiologiche carenze di liquidità nel corso della gestione con le proprie ordinarie disponibilità. Sicché, è stato reputata insussistente l’ipotizzata grave crisi di liquidità.
2.5.2. Oltre a ciò, il ricorso ha lamentato, più in generale, l’assenza di anomalie tali da inficiare la congruità del piano di riequilibrio, in quanto le incongruenze rilevate dalla Sezione regionale nell’esame dei documenti formati nel corso della redazione del piano originario risulterebbero insussistenti e definitivamente superate, giacché in sede di approvazione del rendiconto 2014 le somme ricevute dal Fondo di rotazione, dopo essere state correttamente appostate nel bilancio di previsione, sarebbero state definitivamente eliminate e portate in economia sia in entrata che in uscita. Con riferimento all’esercizio finanziario 2015, il Fondo di rotazione non sarebbe stato iscritto tra le poste di bilancio, e coerentemente eliminato anche nell’ultima stesura del piano di riequilibrio, e pertanto non sarebbe stato utilizzato quale misura di risanamento.
2.6. La principale censura che il ricorso ha mosso all’impugnata delibera risiede nel fatto che il giudizio di non congruità sarebbe stato essenzialmente motivato sulla scorta di una riscontrata doppia ed irregolare contabilizzazione riguardante una parte consistente dell’anticipazione di liquidità (precisamente € 6.888.809.09 sul totale di € 15.500.000,00) ricevuta dal Comune ai sensi dell’art. 32 D.L. 66/2014, che, secondo la Sezione, avrebbe minato in radice l’attendibilità stessa del piano, generando effetti distorsivi sulla corretta rappresentazione dei dati contabili sulla cui base è stata incentrata la stessa predisposizione del piano.
2.6.1. Tale indebita ed irregolare operazione di c.d. doppia contabilizzazione sarebbe avvenuta, secondo la Sezione regionale, attraverso, da un lato, la variazione di bilancio approvata il 27 ottobre 2014 a seguito della ricevuta concessione dell’anticipazione di liquidità ex art. 32 D.L. 66/2014 dalla Cassa depositi e prestiti per un importo di € 15.500.000,00 e, dall’altro, attraverso la successiva rimodulazione, nel dicembre 2014, del piano di riequilibrio precedentemente approvato. Tale rimodulazione è consistita nell’istituzione di un nuovo capitolo al titolo V delle entrate (accensione prestiti) denominato “Anticipazione liquidità art. 32 D.L. 66/2014” e di uno speculare nuovo capitolo al titolo III della spesa (spese per rimborso prestiti)  denominato “Rimborso anticipazione liquidità art. 32 D.L. 66/2014”, entrambi di importo pari alla anticipazione di liquidità ricevuta (€ 15.500.000,00); sicché, lo stesso importo, in sede di rendiconto, sarebbe stato accertato/riscosso al Titolo V dell’entrate tra le accensioni di mutui e prestiti, ed impegnato al titolo III come rimborso di prestiti, con conseguente generazione di un residuo passivo pluriennale.
Il ricorrente ha sottolineato che in questo modo, come rilevato dalla stessa Sezione regionale, sarebbe stata garantita la sterilizzazione dell’entrata per anticipazione di liquidità sul risultato di amministrazione, onde evitare che ne potessero scaturire incrementi di spesa.
2.6.2. Sennonché, l’apparente correttezza di tale rimodulazione sarebbe stata, sempre secondo la Sezione regionale, inficiata dal fatto che il Comune ha istituito un capitolo al titolo I della spesa (spese correnti) per “debiti fuori bilancio ricompresi nel Piano di riequilibrio e finanziati con liquidità D.L. 66/2014 art. 32” per l’importo di € 6.888.808,09 e, per la seconda volta, anche se nell’ambito di un diverso titolo di entrata (Titolo II: entrate correnti derivanti da trasferimenti), il capitolo “Anticipazione liquidità D.L. 66/2014 art. 32” per € 6.888.808,09: questa seconda ed ingiustificata variazione in entrata altro non sarebbe stata che un artificio contabile che ha consentito il mantenimento, almeno apparente, del pareggio di bilancio anche a seguito dell’imputazione dell’importo dei debiti fuori bilancio da ripianare. Peraltro, ha osservato ancora la Sezione, in sede di rendiconto, l’anticipazione di € 6.888.808,09 prevista al Titolo II dell’entrata, è stata accertata ma ovviamente non riscossa (in quanto inclusa nei € 15.500.000,00 già contabilizzati tra le riscossioni del Titolo V), con conseguente inattendibilità degli equilibri di bilancio costruiti dall’ente, del risultato di amministrazione, nonché del saldo finanziario rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilità.
2.6.3. In ordine a tali rilievi, il ricorrente Comune ha osservato che queste stesse Sezioni riunite in speciale composizione, con la sentenza n. 10/2015/EL hanno ritenuto che tali risorse aggiuntive sono finalizzate (proprio per la loro natura sostanziale di anticipazione) a ricostruire le risorse di cassa necessarie al pagamento di spese già finanziate e al superamento dell’emergenza dei pagamenti di debiti pregressi (anche di parte corrente); la loro peculiarità consiste nella possibilità, diversamente dall’anticipazione di tesoreria ex art. 222 TUEL, di essere restituite ratealmente in un periodo temporale medio lungo. Sicché, l’iscrizione dell’intera somma al Titolo III della spesa, contestualmente all’accertamento dell’intera somma al Titolo V dell’entrata, non inciderebbe sulla veridicità del risultato di amministrazione, non andando così a finanziare nuove spese, mentre l’anticipazione di liquidità, anziché peggiorare il risultato di amministrazione, sortirebbe un effetto migliorativo su detto risultato, diminuendo di pari importo l’ammontare dei residui passivi (a seguito dell’estinzione dei debiti gravanti sull’ente).
Pertanto, il Comune ha affermato di aver correttamente provveduto a “sterilizzare” gli effetti dell’anticipazione di liquidità, iscrivendoli in fondi vincolati della gestione di competenza e, quindi, di aver correttamente iscritto nei fondi vincolati della gestione di competenza una somma pari all’importo dell’anticipazione erogata, vincoli che permangono anche se vi è disavanzo di amministrazione.
2.7. Se l’ipotizzato artificio contabile è stato la principale ragione che ha indotto la Sezione di controllo a reputare incongruo ed inattendibile il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, tuttavia, l’ente ricorrente ha ritenuto che tale giudizio negativo non possa essere giustificato soltanto in considerazione di siffatta irregolarità contabile, in quanto deve trattarsi di una valutazione di carattere prospettico, dinamico ed evolutivo, che prenda in considerazione tutto il complesso della gestione finanziaria, nell’ambito del quale tale irregolarità contabile andrebbe ad inserirsi. Solo mettendola in relazione con tutti gli altri aspetti della gestione complessiva potrebbe essere adeguatamente formulato il giudizio di congruità e adeguatezza o meno del piano, tenendo in debita considerazione le effettive dinamiche evolutive che hanno interessato la situazione contabile e finanziaria del Comune. In altri termini, non basterebbe il mero riscontro di un’irregolarità contabile, atomisticamente considerata, a rendere radicalmente incongruo l’intero piano.
2.8. Il Comune ha ritenuto, inoltre, che il giudizio di non congruità del piano sia stato influenzato anche dalle criticità che in precedenza, in epoca antecedente alla predisposizione del piano, erano state riscontrate in altre delibere della medesima Sezione regionale di controllo, ma che tuttavia, sempre a detta del ricorrente, si sarebbero almeno in parte attualmente ridimensionate. Sicché, è stato lamentato il non avere la Sezione regionale, con l’impugnata delibera, adeguatamente valutato la situazione di sostanziale diversità della situazione contabile e finanziaria attuale dell’ente rispetto a quella presa in considerazione nelle precedenti delibere di controllo. In particolare, il ricorso ha censurato la delibera la Sezione regionale nella parte in cui non avrebbe tenuto conto delle significative evoluzioni in senso migliorativo, sia in termini di cassa che di competenza, della situazione finanziaria dell’ente, le quali, laddove debitamente valutate, dimostrerebbero l’attendibilità e la congruenza del piano rispetto all’obiettivo del riequilibro.
2.8.1. Più nello specifico, nella prima stesura del piano il disavanzo era composto essenzialmente da €. 3.940.745,58 per stralcio residui attivi inesigibili e da €. 8.083.308,09 di debiti fuori bilancio riconosciuti e finanziati con fondi di bilancio in otto annualità. Con riferimento all’esercizio finanziario 2014 risultava a tal fine stanziata la cifra di €. 1.194.500,00, mentre la restante somma di debiti fuori bilancio €. 6.888.808,09 sarebbe stata da stanziare nelle successive annualità del piano (2015/2021). Ottenuta nel 2014 l’anticipazione di liquidità ex art. 32 D.L. 66/2014, il Comune ha varato la relativa variazione di bilancio con cui è stato iscritto al titolo V dell’entrata ed al titolo III dell’uscita il pari importo di €. 15.500.000,00. Contestualmente, il Comune ha altresì proceduto ad iscrivere al titolo I dell’uscita ed al titolo II dell’entrata la cifra dei debiti fuori bilancio da imputare e pagare nella sola annualità 2014, pari ad €. 6.888.808,09, in questo modo, secondo la Sezione regionale, facendo apparire fittiziamente il mantenimento del pareggio di bilancio, in realtà insussistente, con la conseguente inattendibilità dell’intero piano di riequilibrio finanziario pluriennale.
Il Comune non ha condiviso le riportate statuizioni della delibera di controllo segnalando che la cifra di €. 6.888.808,09 corrisponderebbe esattamente all’importo di debiti fuori bilancio esistenti alla data del 31 dicembre 2013 e che l’anticipazione di liquidità di € 15.500.000,00 appostata al titolo V dell’entrata è stata accertata ed effettivamente riscossa per l’intero importo e, sempre per il medesimo intero importo, la stessa somma appostata al titolo III dell’uscita è stata effettivamente impegnata.
2.9. In sede di riaccertamento straordinario dei residui, nel luglio 2015 il Comune ha affermato di aver conservato l’impegno di spesa di euro 501.026,59, pari alla quota annuale di restituzione dell’anticipazione di liquidità, effettivamente pagata, stralciando al contempo la rimanente parte dell’anticipazione di liquidità ricevuta, pari ad euro 14.998.973,41, da ripianare nei successivi 29 anni, mediante quote annuali dell’importo costante di euro 563.787,17.
Sul punto, il Comune ricorrente ha osservato che l’art. 1, commi 714 e 714-bis, L. 208/2015 (come mod. dal D.L. 113/2016, conv. in L. 160/2016 ed entrato in vigore dopo l’adozione dell’impugnata delibera) stabilisce che gli enti locali sottoposti alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale possono provvedere, entro il 30 settembre 2016 e ferma restando la durata massima decennale del piano di riequilibrio, a rimodularlo o riformularlo “in coerenza con l’arco temporale di trenta anni previsto per il riaccertamento straordinario dei residui” (previsto dall’art. 3, comma 7, D.Lgs. 118/2011 e s.m.i.), nonché possono restituire le anticipazioni di liquidità erogate a valere sul Fondo di rotazione di cui all’art. 243-ter TUEL in un periodo massimo di trenta anni.
2.10. Per quanto riguarda la somma di € 6.888.808,09 (costituente parte della maggior somma di € 15.500.000,00 ricevuta dal Comune a titolo di anticipazione di liquidità ex art. 32 D.L. 66/2014), il Comune ha ritenuto di aver effettivamente impegnato l’anzidetta somma di € 6.888.808,09 al titolo II della entrata e che tale importo corrisponderebbe esattamente all’ammontare dei debiti fuori bilancio al 31 dicembre 2013 riconosciuti dall’ente. L’iscrizione al titolo II dell’entrata si sarebbe resa necessaria unicamente per consentire all’ente di procedere in unica annualità all’integrale pagamento della massa dei debiti fuori bilancio riconosciuti (pagamento che nella originaria formulazione del piano era stato previsto in otto annualità), come poi effettivamente avvenuto.
Il ricorrente ha lamentato quindi che la Sezione regionale avrebbe omesso di considerare che il Comune, pressoché contemporaneamente rispetto alla operazione contabile censurata, ha provveduto in sede di riaccertamento straordinario dei residui, a stralciare esattamente la somma di euro 6.888.808,09, provvedendo alla totale eliminazione di tale somma dalla voce dei residui attivi, indi procedendo altresì alla nuova determinazione del FCDDE (fondo crediti di dubbia e difficile esazione), che nella prima stesura comprendeva voci di crediti non soggetti ad accantonamenti in quanto non svalutabili (mutui, ICI/IMU, TASI, Addizionale). Anche in questo caso il Comune ha ribadito il proprio convincimento secondo cui per effetto della totale eliminazione dai residui attivi della somma di euro 6.888.808,09, l’operazione contabile censurata dalla Sezione regionale (doppia contabilizzazione parziale dell’anticipazione di liquidità ex d.l. 66/2014) risulterebbe totalmente neutra ai fini della determinazione del disavanzo effettivo.
2.11. Per quanto riguarda l’equilibrio di parte corrente, rideterminato dalla delibera impugnata nella misura di € -5.314.786.99 (eliminando dal titolo II dell’entrata l’importo erroneamente accertato di € 6.888.808.09), il Comune ha criticato la delibera della Sezione di controllo replicando che anche tale rideterminazione sarebbe stata il frutto della suddetta doppia contabilizzazione, erroneamente considerata illegittima dalla Sezione regionale.
2.12. Anche per quanto riguarda la determinazione del risultato di amministrazione del 2014, le valutazioni della Sezione regionale sarebbero state, secondo il Comune, fuorviate dalla ritenuta irregolarità della suddetta doppia contabilizzazione dell’importo di € 6.888.809,09, destinato al pagamento dei debiti fuori bilancio e tuttavia al tempo stesso incluso nell’accertamento complessivo al titolo V e parziale al Titolo II dell’entrata. Ed anche in questo caso, il Comune ha addotto l’assoluta neutralità di tale operazione contabile.
Secondo il Comune, l’errore della Sezione regionale starebbe nel fatto di aver rideterminato il disavanzo ricomprendendovi anche il minor residuo attivo di € 6.888.808.09 ed al contempo di aver riconsiderato tra i residui attivi cancellati, ancora una volta, la medesima somma di € 6.888.808.09.
2.13. Anche con riguardo alla questione del riaccertamento straordinario dei residui ex art. 3 comma 7 D.lgs. 118/2011 e della ritenuta violazione del patto di stabilità interno (paragrafi 7 e 8 della deliberazione impugnata), il Comune di Acri ha lamentato che il giudizio negativo della Sezione regionale sarebbe stato inficiato dalla suddetta erronea doppia contabilizzazione della parte di anticipazione di liquidità pari ad € 6.888.808,09. Analoghe considerazioni varrebbero per le rilevate criticità relative ai debiti fuori bilancio ed alle passività potenziali.
3. Al di là della supposta erroneità della suddetta doppia contabilizzazione della parte di € 6.888.808,09 dell’anticipazione di liquidità, il Comune ha rilevato che anche l’impugnata delibera della Sezione regionale avrebbe messo in evidenza diversi elementi idonei ad attestare, in modo oggettivo, il graduale e progressivo miglioramento della complessiva situazione economica e finanziaria dell’ente, in coerenza con la programmazione prevista nel piano di riequilibrio.
3.1. In particolare, il Comune ha evidenziato miglioramenti della capacità di riscossione ed un andamento crescente degli accertamenti di competenza, soprattutto delle entrate correnti, sebbene la Sezione regionale abbia constatato che tali miglioramenti sarebbero inferiori a quelli programmati nel piano di riequilibrio.
3.2. È stata anche evidenziata una consistente diminuzione degli impegni di spesa adottati nel 2015 rispetto a quelli registrati nel 2014.
3.3. Anche la capacità di realizzo dei residui attivi delle entrate correnti avrebbe evidenziato un miglioramento nell’anno 2015 rispetto all’esercizio dell’anno precedente, sia in termini assoluti che in termini percentuali.
3.4. Miglioramenti sarebbero stati registrati anche sotto il profilo della regolare restituzione delle anticipazioni di tesoreria, nonché della capacità di smaltimento dei residui passivi. In sostanza, a detta del ricorrente, sarebbe ormai venuta meno la condizione di squilibrio strutturale, quale fattore di preludio al dissesto.
4. Il ricorrente Comune ha ribadito, quindi, la congruità delle misure di risanamento previste nel piano, laddove rapportate al superamento di una entità di disavanzo strutturale correttamente rappresentata, anziché inficiata dalla più volte ricordata “doppia contabilizzazione”.
5. Il Comune ha lamentato inoltre che, per quanto riguarda le misure di risanamento, la Sezione regionale non avrebbe dato il giusto rilievo ai proventi potenzialmente risultanti dalle dismissione di immobili, che secondo l’ente (il quale ha richiamato la deliberazione della Sezione Autonomie del 27 maggio 2013, n. 2357) potrebbero essere destinati alla copertura del disavanzo di amministrazione ed al risanamento finanziario del bilancio, ivi compresi, per gli enti che ricorrono alla procedura di riequilibrio prevista dal D.L. 174/2012, gli squilibri di parte corrente (derogando così al rigido principio secondo cui detti proventi possono essere utilizzati solo per finanziare gli squilibri di parte capitale, imposto dall’art. 1, comma 443, L. 228/2012 e dall’art. 193, comma 3, TUEL).
6. Il Comune ricorrente ha chiesto infine l’applicazione di quanto disposto dall’art. 1, comma 714-bis, L. 208/2015 (modificato dal D.L. 113/2016, conv. in L. 160/2016 ed entrato in vigore dopo l’adozione dell’impugnata delibera), ai sensi del quale gli enti locali che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l’approvazione possono provvedere, entro il 30 settembre 2016, a rimodulare o riformulare il piano stesso, laddove essi si trovino ad affrontare, nel corso della gestione del piano, nuovi disavanzi o debiti fuori bilancio e non riescano ad assorbirli entro i termini fissati, rispettivamente, dagli artt. 188 e 194 TUEL, ferma restando la durata originaria del piano e l’obbligo per l’ente di effettuare una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell’art. 194 TUEL. Pertanto, il ripiano del disavanzo o la copertura di nuovi debiti fuori bilancio, in virtù del menzionato jus superveniens, potrebbero intervenire in un periodo più ampio rispetto a quanto previsto dagli art. 188 e 194 TUEL, ma ferma restando la durata originaria del piano di riequilibrio pluriennale, con la sospensione, durante il perfezionamento e l’approvazione del nuovo piano riformulato o rimodulato, 1) della possibilità per la Corte dei conti di assegnare il termine per l’adozione delle eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno (articolo 243-bis, comma 3, del T.U.E.L.) e 2) delle procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente (articolo 243-bis, comma 4, del T.U.E.L.).
In virtù di tali norme sopravvenute, il Comune di Acri ha ritenuto di essere nelle condizioni richieste per poter presentare un piano di riequilibrio finanziario rimodulato e/o riformulato.
6.1. Alla luce di tali motivi, parte ricorrente ha chiesto l’annullamento o quanto meno la sospensione della deliberazione della Sezione regionale di controllo della Calabria n. 65/2016, così come la sospensione e/o il rinvio del presente giudizio, fino alla data di presentazione del piano di riequilibrio rimodulato ai sensi della richiamata normativa sopravvenuta (in particolare, l’art. 1, commi 714 e 714-bis, L. 208/2015, come mod. dal D.L. 113/2016, conv. in L. 160/2016).
7. Con memoria depositata in data 2.11.2016, si è costituita in giudizio la Procura generale, chiedendo il rigetto del ricorso.
7.1. In via preliminare, rilevata l’applicazione anche ai giudizi in corso delle disposizioni di cui agli artt. 123-129 c.g.c. (art. 2, comma 1, All. 3 D.Lgs. 174/2016), la Procura ha eccepito che il Comune di Acri, sebbene abbia presentato il nuovo piano di riequilibrio finanziario entro il perentorio termine di 90 giorni assegnatole dalle Sezioni riunite in speciale composizione con la precedente sentenza n. 20/2014, lo avrebbe fatto tuttavia senza la necessaria previa sottoposizione del piano di riequilibrio ad una nuova valutazione da parte della Direzione della Finanza Locale del Ministero dell’Interno, la quale sarebbe intervenuta soltanto dopo ben due anni (settembre 2016) dalla presentazione del piano alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
7.2. Sempre in via preliminare, con riferimento alla richiesta di sospensione e/o di rinvio del giudizio avanzata dal Comune ricorrente per effetto delle sopravvenute recenti modifiche del quadro normativo, la Procura generale ha eccepito, altresì, che l’art. 15 D.L.113/2016 (che, apportando le modifiche di cui all’art. 1, commi 714 e 714-bis L. 208/2015, ha esteso la possibilità di rimodulazione del piano adottato o presentato con riferimento all’anno 2015 entro il termine del 30.9.2016) attribuisce la facoltà di rimodulazione o riformulazione del piano soltanto agli enti locali “che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l’approvazione”, ma non anche a quelli la cui approvazione sia già stata respinta. Ulteriore condizione richiesta dal legislatore per poter accedere a tale facoltà di rimodulazione o riformulazione sarebbe il trovarsi l’ente ad affrontare nel corso della gestione del piano nuovi disavanzi o debiti fuori bilancio non riassorbibili nel periodo previsto dagli artt. 188 (per il disavanzo) e 194 (per i debiti fuori bilancio) TUEL.
7.3. In secondo luogo, si è evidenziato che il suddetto art. 15 D.L. 113/2016 sarebbe norma entrata in vigore il 26.6.2015 e, pertanto, prima che l’impugnata delibera venisse pubblicata (6 settembre 2016). Sicché, tale facoltà di rimodulazione sarebbe stata, al più, esercitabile dal Comune soltanto entro il periodo temporale compreso tra il 1.1.2016 ed il 30.6.2016.
7.4. Ha anche precisato che il piano di riequilibrio sarebbe stato dal Comune di Acri presentato (in ottemperanza alla precedente sentenza n. 20/2014 di queste Sezioni riunite) nel 2014 e, seppur più volte successivamente rimodulato in ragione di elementi sopravvenuti nel corso del 2015, la sua decorrenza effettiva andrebbe fatta quindi comunque risalire all’esercizio 2014.
7.5. La Procura ha rilevato che nel caso di specie, peraltro, tale facoltà non sarebbe stata esercitata nemmeno nel tempo intercorrente tra l’entrata in vigore dell’art. 15 D.L. 113/2016 (27.06.2016) e quella di adozione della delibera impugnata (7.9.2016), ma solo dopo che il Comune era venuto a conoscenza del diniego di approvazione del piano.
7.6. Sempre con riferimento alle condizioni e all’ambito di applicazione dell’art. 15 D.L. 113/2016, la Procura generale sottolinea come la ratio degli interventi di legge che, negli ultimi anni, più volte hanno inciso sui procedimenti di redazione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale, viene pacificamente ravvisata nell’esigenza di coordinare l’attuazione del piano di riequilibrio con le attività propedeutiche all’introduzione della contabilità armonizzata [segnatamente, con gli effetti derivanti dall’eventuale ripiano del maggior disavanzo di amministrazione determinato dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE), dalla costituzione del FCDE e dalla costituzione del fondo pluriennale vincolato (FPV)]. Sicché, la rimodulazione del piano precedentemente varato appare ammissibile solo ed esclusivamente in riferimento al maggior disavanzo di amministrazione venutosi a creare per effetto del mutamento del regime contabile (in tal senso numerose deliberazioni delle Sezioni Autonomie: Corte conti, 4/SEZAUT/2015/INPR, 32/SEZAUT/2015/INPR e 13/SEZAUT/2016/QMIG). La rimodulazione del piano (già approvato o comunque già presentato) sarebbe cioè possibile soltanto per consentire il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui, restando viceversa impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano. Ciò significa che la rimodulazione del piano (già presentato o approvato) sarebbe possibile soltanto laddove il maggior disavanzo da ripianare derivasse dal sopravvenuto mutamento del sistema di contabilizzazione (c.d. disavanzo tecnico). Viceversa, laddove il disavanzo non discendesse dal sopravvenuto mutamento della disciplina contabile, la rimodulazione non potrebbe essere concessa, con conseguenziale impossibilità di alterazione o rivisitazione degli impegni assunti con la presentazione o approvazione del precedente piano.
7.8. Nel merito, la Procura generale ha rilevato che, a prescindere dall’applicabilità o meno dell’art. 15 D.L. 113/2016, il Comune di Acri verserebbe in una situazione finanziaria identica (se non addirittura più grave) a quella per la quale già la precedente deliberazione della Sezione regionale di controllo (sulla quale è intervenuta la sentenza 20/2014 delle SS.RR.) avrebbe rilevato la mancata adozione delle misure correttive di risanamento. Ciò sarebbe inequivocabilmente desumibile dal fatto stesso che l’ente non solo avrebbe effettuato in appena due anni ben due operazioni di riaccertamento dei residui (sulla cui ammissibilità la stessa Procura generale ha avanzato dubbi), ma avrebbe altresì formulato richiesta di accesso al Fondo di rotazione e all’anticipazione di liquidità ex D.L. 66/2014 pochi giorni prima che la sentenza delle Sezioni riunite n. 20/2014 fosse stata pronunciata.
7.9. La Procura generale ha fatto anche notare come i rilievi negativi sulla non congruità del piano siano stati dalla Sezione regionale di controllo formulati a prescindere dalle contestazioni a suo tempo mosse nella precedente delibera di controllo e risolte con la precedente sentenza n. 20/2014 dalle Sezioni riunite. Le censure contenute nella nuova (ed impugnata) delibera di controllo n. 65/2016 si sono infatti incentrate esclusivamente sul nuovo elemento della erronea doppia contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità, dalla Sezione stessa ritenuto assorbente rispetto a tutti gli altri rilievi a suo tempo formulati nella precedente delibera e su cui si era pronunciata la più volte menzionata sentenza n. 20/2014 delle Sezioni riunite. Anche laddove il piano venisse virtualmente emendato da tale artificiosa doppia contabilizzazione, tuttavia, come evidenziato dalla stessa Sezione e come ribadisce la Procura generale, l’andamento della riscossione delle entrate, la diminuzione della spesa e l’efficienza della stessa si sarebbero finora comunque attestati (nel corso degli esercizi 2014 e 2015) al di sotto dei livelli attesi nelle previsioni del piano.
7.10. Anche la Procura generale ha condiviso il carattere artificioso della suddetta doppia contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità, in quanto al momento dell’erogazione l’importo della anticipazione sarebbe stato accertato e riscosso per intero come accensione di mutui e prestiti e, al fine di realizzare la necessaria neutralità dell’operazione, impegnato come rimborso di prestiti, con conseguente generazione di un residuo passivo pluriennale. L’istituzione da parte dell’ente al titolo II delle entrate di una parte di essa (€ 6.888.808,09) in corrispondenza all’istituzione del capitolo relativo ai debiti fuori bilancio da pagare con l’anticipazione stessa, avrebbe (anche secondo la Procura generale) determinato un appostamento in termini di competenza non riscosso (e, quindi, un residuo attivo, successivamente stralciato) a fronte di un’uscita in termini di cassa corrispondente ai debiti fuori bilancio interamente pagati. L’operazione non rispetterebbe la natura dell’anticipazione di liquidità (nei termini chiariti dalla Sezione Autonomie di questa Corte – C. conti, 19/SEZAUT/2014/QMIG): detta erogazione sarebbe infatti finalizzata soltanto a consentire il superamento di una temporanea carenza di liquidità, attraverso la ricostruzione delle risorse di cassa necessarie al pagamento di spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio (l’anticipazione di liquidità non deve quindi incidere in alcun modo sui saldi del risultato di amministrazione, generando effetti espansivi della capacità di spesa). Nel caso in esame, invece, avrebbe generato effetti distorsivi sul rendiconto dell’esercizio 2014 (sul risultato di amministrazione) fino al momento della cancellazione dei residui attivi corrispondenti alla somma accertata e non riscossa di € 6,888 milioni (delibera di giunta n. 59/2015), alterando tutte le previsioni di piano, ma soprattutto l’indicazione della massa passiva da ripianare nel periodo di vigenza del piano. In conclusione la Procura generale ha rilevato quindi come la necessità di rettificare la voce relativa all’anticipazione di liquidità, erroneamente appostata, si tradurrebbe nell’inattendibilità delle misure di risanamento predisposte dal piano.
7.11. Infine la Procura generale ha anche segnalato che, al di là della doppia contabilizzazione, i flussi di cassa maturati nel corso del 2014 e del 2015 indicherebbero uno squilibrio di parte corrente superiore alle aspettative del piano. L’inadeguatezza delle misure emergerebbe anche da un registrato peggioramento delle capacità di riscossione dell’ente, della capacità di smaltimento dei residui passivi e di restituzione delle anticipazioni di tesoreria (cfr. pag. 34 della memoria).
Stante la riscontrata situazione di ordinaria difficoltà a conseguire gli obiettivi del piano (soprattutto, se non esclusivamente, sotto il profilo della capacità di riscossione, aspetto cui è ricollegabile il frequente ed anomalo ricorso alle anticipazioni di liquidità per fronteggiare le deficienze di cassa), la Procura generale ha concluso pertanto nel senso della non congruità e inattendibilità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale presentato dal Comune di Acri.
8. Con istanza depositata in prossimità dell’udienza pubblica il Comune di Acri ha chiesto un rinvio a data da destinarsi dell’udienza di discussione, atteso che l’ente locale si sarebbe avvalso della facoltà prevista dagli art. 714 e 714 bis della legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. 133/2016, convertito in legge 7 agosto 2016, n. 160. Secondo il Comune, in caso di favorevole conclusione del procedimento previsto dall’art. 243 bis cc. D.lgs. 276/2000 con l’approvazione del piano di riequilibrio pluriennale rimodulato o riformulato ai sensi dello jus superveniens, potrebbe determinare la definizione del giudizio con una pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse ovvero per cessata materia del contendere.
9. Nel corso dell’udienza pubblica il Comune d’Acri ha preliminarmente insistito per l’accoglimento dell’istanza di sospensione del giudizio e/o di rinvio dell’udienza. Il Collegio, ritiratosi in camera di consiglio, ha rigettato la richiesta in quanto involgente profili connessi al merito del giudizio. Il Presidente ha così invitato le parti alla discussione del giudizio.
9.1. L’Avv. Callipo ha ribadito la propria posizione in ordine alla regolarità della c.d. doppia contabilizzazione parziale dell’anticipazione di liquidità e ha messo in luce gli indici finanziari dai quali emergerebbe un percorso di graduale risanamento delle finanze locali. Ha anche depositato documentazione relativa all’avvio della procedura di riscossione coattiva dell’imposta per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (annualità 2015), evidenziando una rettifica da € 602.318,53 ad € 561.054,15. 9.1. Ha concluso in senso conforme ai propri atti defensionali.
9.2. La Procura generale si è riportata alle conclusioni rassegnate nella memoria depositata il 2 novembre 2016.
DIRITTO
1. Queste Sezioni riunite in speciale composizione sono chiamate a giudicare in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, dal Comune di Acri nei confronti del Ministero dell’Interno (Commissione Stabilità Finanziaria Enti locali), della Prefettura di Cosenza, della Procura generale della Corte dei conti e della Sezione regionale di controllo per la Calabria, con atto notificato a mezzo posta elettronica certificata il 7 ottobre 2016 e depositato in pari data presso la segreteria di queste Sezioni riunite, per l’annullamento, con preliminare richiesta di sospensione o rinvio del giudizio, della delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Calabria n. 65/2016 del 6 settembre 2016, con la quale la Sezione territoriale ha deliberato di non approvare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Acri “avendo valutato lo stesso non congruo ai fini del riequilibrio finanziario dell’Ente”.
2. Prima di esaminare le questione sollevate dal ricorso il Collegio ritiene opportuno tratteggiare il quadro normativo applicabile ed i principali principi giurisprudenziali di riferimento.
L’art. 243-bis del d.lgs. 276/2000 prevede che gli enti locali per i quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli articoli 193 e 194 non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio rilevate, possono ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale attraverso la predisposizione, previa ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio (comma 7), di un piano di riequilibrio – avente un contenuto necessario (“a) le eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti; b) la puntuale ricognizione, con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevati, dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio; c) l’individuazione, con relative quantificazione e previsione dell’anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio, per l’integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni, a partire da quello in corso alla data di accettazione del piano; d) l’indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio” comma 6) – che sia accompagnato da un’attività di corretta gestione delle risorse pubbliche finalizzata ad assicurare il prefissato graduale riequilibrio finanziario (il comma 8 stabilisce che l’ente locale “a) può deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita, anche in deroga ad eventuali limitazioni disposte dalla legislazione vigente; b) è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi, di cui all’articolo 243, comma 2, ed è tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda individuale prevista dalla lettera a) del medesimo articolo 243, comma 2; c) è tenuto ad assicurare, con i proventi della relativa tariffa, la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto; d) è soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale previsto dall’articolo 243, comma 1; e) è tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi conservati in bilancio, stralciando i residui attivi inesigibili o di dubbia esigibilità da inserire nel conto del patrimonio fino al compimento dei termini di prescrizione, nonché una sistematica attività di accertamento delle posizioni debitorie aperte con il sistema creditizio e dei procedimenti di realizzazione delle opere pubbliche ad esse sottostanti ed una verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione; f) è tenuto ad effettuare una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi obiettivi di riduzione della stessa, nonché una verifica e relativa valutazione dei costi di tutti i servizi erogati dall’ente e della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipati e dei relativi costi e oneri comunque a carico del bilancio dell’ente; g) può procedere all’assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento in deroga ai limiti di cui all’articolo 204, comma 1, previsti dalla legislazione vigente, nonché accedere al Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all’articolo 243-ter, a condizione che si sia avvalso della facoltà di deliberare le aliquote o tariffe nella misura massima prevista dalla lettera a), che abbia previsto l’impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i fini istituzionali dell’ente e che abbia provveduto alla rideterminazione della dotazione organica ai sensi dell’articolo 259, comma 6, fermo restando che la stessa non può essere variata in aumento per la durata del piano di riequilibrio” comma 8).
La procedura di riequilibrio costituisce una procedura del tutto eccezionale e straordinaria, introdotta dal legislatore al fine di supportare i bilanci degli enti locali in una contingenza dovuta alle difficoltà del ciclo economico avverso, che ha portato, essenzialmente, ad un forte calo dei trasferimenti e delle entrate proprie, nonché all’incremento dell’evasione da accertamento e da riscossione (Sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
L’impossibilità di riequilibrare il bilancio dell’ente attraverso la procedura ordinaria, che, prima della vigenza del D.L. n. 174/2012, avrebbe obbligato l’ente alla dichiarazione di dissesto finanziario, è il logico ed implicito presupposto per il ricorso a quella straordinaria (Sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
In tal senso il legislatore ha inteso agevolare l’emersione di disavanzi occulti, offrendo agli amministratori una vera e propria alternativa alla dichiarazione di dissesto finanziario (Sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
L’eccezionalità deriva dal fatto che già nell’ordinamento degli enti locali è prevista una procedura di riequilibrio, quella di salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’art. 193 del D.lgs. 267/2000 (confermata dall’art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243), a cui l’ente può e deve ricorrere in via ordinaria (Sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
La procedura “straordinaria” di riequilibrio finanziario pluriennale differisce da quella “ordinaria” non solo per la durata massima del periodo di riequilibrio, dieci anni (243-bis, comma 5, del TUEL), anziché tre (art.193, comma 3, del TUEL), ma anche perché nel riequilibrio triennale la pianificazione, espressa nella deliberazione di salvaguardia degli equilibri di bilancio, si riflette in maniera contestuale sui documenti di bilancio con la variazione dei bilanci di previsione annuale e pluriennale (Sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
La manovra di riequilibrio “ordinaria”, i cui orizzonti temporali coincidono con quelli del bilancio pluriennale, non richiede controlli esterni, in quanto, nelle valutazioni del legislatore, le risorse destinate alla copertura del disavanzo sono caratterizzate teoricamente da un maggior grado di probabilità di realizzazione (anche perché solitamente relative ad esercizi ricadenti negli anni di un unico mandato elettorale e quindi meno esposte ad un rinvio delle esigenze di copertura a scopo esclusivamente dilatorio) e devono essere oggetto di una previsione di bilancio a carattere autorizzatorio, stante quanto previsto, in relazione al pluriennale, dall’art. 171, comma 4, del TUEL (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, dunque, abbracciando un arco temporale più vasto, comprensivo di più consiliature, richiede, a tutela degli equilibri finanziari futuri, maggiori limitazioni, maggiore intensità dei controlli nella fase di pianificazione ed in quella attuativa e maggior rigore nel rispetto delle prescrizioni imposte dalla norma o dal piano, la cui violazione (nei casi di cui all’art. 243-quater comma 7) comporta l’obbligatorietà della dichiarazione di dissesto finanziario, persino se la prescrizione violata rivesta mero carattere procedurale (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
L’art. 243-quater, dispone, pertanto, che dopo l’istruttoria della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali operante presso il Ministero dell’interno, condotta secondo le Linee guida deliberate dalla Sezione autonomie della Corte dei conti (deliberazione del 21 dicembre 2012, n 16/SEZAUT/2012/INPR, in cui si è precisato che “la nuova procedura rappresenta, nell’ambito dell’attuale problematico panorama della finanza locale, un utile rimedio per scongiurare la più grave situazione di dissesto. Tuttavia essa deve essere rigorosamente attuata e sottoposta a scrupolosi controlli sulla regolarità della gestione e sul puntuale procedere del percorso di risanamento, perché potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare ai sensi dell’art. 6, comma 2 del d.lgs. 149/2011, diluendo in un ampio arco di tempo soluzioni che andrebbero immediatamente attuate”), la Sezione di controllo regionale dovrà pronunciarsi sulla congruenza del piano di riequilibrio entro trenta giorni dalla data di ricezione della relazione finale della predetta commissione. La deliberazione della Sezione di controllo potrà essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi a queste Sezioni riunite in speciale composizione, che si pronunciano in unico grado nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva.
Nell’ambito del giudizio di impugnazione ex art. 243 quater, comma 5, d.lgs. 267/2000, delle delibere della sezione regionale di controllo le Sezioni riunite in speciale composizione esercitano un sindacato pieno sulle valutazioni di incongruenza del piano di riequilibrio ravvisate dalle sezioni territoriali.
Non si tratta di “giudizio d’appello ma in unico grado di merito” (sez. riun., 12 giugno 2013, n. 2/2013/EL; sez. riun. 18 marzo 2014, n. 3/2014/EL; sez. riun., 26 marzo 2014, n. 6/2014/EL; sez. riun., 17 aprile 2014, n. 17/2014/EL; sez. riun., 7 maggio 2014, n. 18/2014/EL; sez. riun., 28 luglio 2014, n. 27/2014/EL) di chiara “natura giurisdizionale” (così Cass., sez. un., 13 marzo 2014, n. 5805). Più recentemente si è precisato che “nella eventuale fase contenziosa la cognizione del Giudice è piena, limitatamente però ai punti oggetto di contestazione”, fermo restando che “la valutazione di merito dei piani di riequilibrio è necessariamente ed esclusivamente rimessa alla competenza delle Sezioni regionali di controllo” (sez. riun., 13 giugno 2016, n. 12/2016/EL), escludendosi, quindi, ogni attività sostitutiva (da ultimo sez. riun. 55/2015/EL che richiama sez. riun. 11/2014/EL e sez. riun., 3/2014). E ancora si è ulteriormente ribadito che “il ricorso non costituisce un gravame avverso la pronuncia di un giudice di primo grado, la sola istanza con la quale sia possibile attivare un sindacato giurisdizionale sulle deliberazioni adottate dalla Corte dei conti nell’esercizio del potere di controllo”, “attraverso un giudizio ad istanza di parte come disciplinato dagli art. 52 e ss del regolamento di procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti approvato con R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, che si svolge davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione, quale giudice di unico grado. […] Esso costituisce un giudizio pieno ed esclusivo, in unico grado, sulle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo” con preclusione di esercizio da parte di queste Sezioni riunite di funzioni di controllo nel caso concreto, di pertinenza esclusiva delle sezioni territoriali (Sez. riun., 24 novembre 2015, n. 64/2015/EL).
Il giudizio è oggi disciplinato dal Codice di giustizia contabile (d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, art. 123-129, entrato in vigore il 7 ottobre 2016 e quindi applicabile ratione temporis alla presente controversia -come correttamente evidenziato dalla Procura generale- essendo stato il ricorso notificato il 7 ottobre 2016).
Ciò premesso in ordine alla natura giuridica del giudizio che si svolge dinanzi a queste Sezioni riunite, giova richiamare la giurisprudenza che ha riconosciuto l’esistenza di un principio di favore per il riequilibrio che deve essere preferito, ove il piano sia congruo, al dissesto (sez. riun., 17 luglio 2014, n. 26/2014/EL; 22 ottobre 2014, n.  34/2014/EL; sez. riun., 11 novembre 2014, n. 37/2014/EL; 19 marzo 2015, n. 10/2015/EL la quale ricorda che “Con le decisioni nn. 26/2014/EL, 34/2014/EL e 37/2014/EL infatti le Sezioni riunite hanno già sottolineato la sussistenza del richiamato principio del favor del legislatore per l’accesso al riequilibrio finanziario rispetto al dissesto. Alla dichiarazione di dissesto seguono pesanti conseguenze per le quali l’ente “perde la capacità di autodeterminazione nelle normali scelte amministrative versando in uno stato di ‘semi incapacità di agire”, con quanto di negativo ne deriva per la comunità amministrata (aumento massimo di tutte le aliquote; riduzione drastica del personale amministrativo; messa in mobilità del personale in eccedenza; divieto di nuove assunzioni; congelamento dei crediti, delle procedure esecutive e dei pignoramenti; blocco dell’accensione di nuovi mutui o finanziamenti e taglio dei servizi indispensabili). Pertanto, deve essere privilegiata là dove possibile l’opzione del piano di riequilibrio”; sez. riun., 24 novembre 2015, n. 64/2015/EL e, cripticamente, Cons. Stato, ord. 1152/2013; l’eccezionalità del dissesto è stata giustificata da queste Sezioni riunite alla luce della circostanza che “l’Ente locale, a seguito della declaratoria dello stato di dissesto, perde la capacità di autodeterminazione nelle normali scelte amministrative (cd. “semi-incapacità di agire”) ed è obbligato, per i cinque anni successivi, a predisporre delibere, non revocabili, di aumento massimo di tutte le aliquote/tributi e tasse. Inoltre, è obbligatorio procedere alla riduzione drastica del personale amministrativo a tempo determinato e indeterminato, alla messa in mobilità del personale in eccedenza, al divieto di nuove assunzioni, al congelamento dei crediti e delle procedure esecutive e dei pignoramenti, al blocco assoluto dell’accensione di nuovi mutui o finanziamenti ed al taglio dei servizi indispensabili, come mense scolastiche, scuolabus, interventi sociali” – sez. riun., 17 luglio 2014, n. 26/2014/EL).
Il piano di riequilibrio, da preferirsi, ove congruo, alla dichiarazione di dissesto, è, secondo la giurisprudenza di queste Sezioni riunite (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL; sez. riun., 18 marzo 2014, n. 3/2014/EL; sez. riun., 17 aprile 2014, n. 11/2014/EL) uno strumento di pianificazione attraverso il quale non vengono posti vincoli di destinazione alle entrate, ma solo effettuate previsioni di medio-lungo periodo da valutarsi a cura della sezione territoriale alla luce dei due parametri della congruità dell’obiettivo e di quella dei mezzi, di guisa che il piano è incongruente sia se si prefigge un obiettivo inferiore rispetto a quello necessario per il riequilibrio (c.d. incongruità dell’obiettivo), sia se le previsioni di entrata e di spesa in esso contenute, a legislazione vigente, e ritenute attendibili non consentono il raggiungimento dell’obiettivo (c.d. incongruità dei mezzi).
La congruità non impone una valutazione di certezza assoluta, priva di margini di errori, implicando la possibilità di refusi, semplificazioni, arrotondamenti purché sostanzialmente irrilevanti, essendo intollerabili solo quelli “di portata tale da avere un effetto rilevante sui dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i destinatari” (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
Tale giudizio deve, peraltro, essere compiuto con una visione dinamica, al fine di valutare i dati contabili e finanziari non staticamente, bensì onde apprezzare la ragionevole probabilità, con visione prospettica, del percorso di risanamento dell’ente locale (sez. riun., 26/2014 e 3/2014).
La congruenza richiamata dall’art. 243-quater, comma 3, d.lgs. 267/2000 esprime la qualità di una relazione tra due elementi in termini non di perfetta uguaglianza, né, all’opposto, di similitudine o similarità (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
La congruenza è l’espressione, usata in geometria (due figure si dicono congruenti quando si può portare, senza deformazione una di esse a coincidere con l’altra) e in matematica (nella teoria dei numeri è una relazione di equivalenza tra due numeri), inerente la relazione tra due elementi o tra due numeri in termini, rispettivamente, di coincidenza o equivalenza.
L’utilizzo di tale termine con riferimento alle valutazioni della Sezione di controllo sul piano di riequilibrio pluriennale necessita di una precisazione.
I principi contabili degli enti locali annoverano tra i postulati del sistema di bilancio il sinonimo principio della congruità che “consiste nella verifica dell’adeguatezza dei mezzi rispetto ai fini stabiliti” e che, con riferimento alle entrate e alle spese, va valutata “in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali” (Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell’interno “Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali” del 12 marzo 2008 Post. n. 61-62).
Il giudizio di congruenza, pertanto, non implica un giudizio di perfetta sovrapponibilità tra le stime dell’ente e dell’organo di controllo, ma di equivalenza rispetto all’obiettivo da conseguire (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
Difatti, la relazione tra obiettivo e risultato della pianificazione è tra un elemento già esistente e certo (o che tale dovrebbe essere) dato dall’entità dello squilibrio da ripianare e una serie di elementi non ancora esistenti e sicuramente incerti dati dalle entrate da accertare e da riscuotere e dalle spese da impegnare e pagare nell’arco di un decennio, il cui risultato algebrico fornisce l’entità della manovra di riequilibrio.
Il piano è incongruente se si prefigge un obiettivo inferiore rispetto a quello necessario per il riequilibrio (incongruenza dell’obiettivo) o se le previsioni di entrata e di spesa in esso contenute, a legislazione vigente, e ritenute attendibili non consentono in ogni caso il raggiungimento dell’obiettivo (incongruenza dei mezzi).
In definitiva, la Sezione di controllo esprime il proprio giudizio in termini di veridicità (c.d principio della contabilità privatistica della rappresentazione veritiera e corretta – c.d. true and fair view – secondo la direttiva 78/660/CEE) e attendibilità delle previsioni (parametro normativo anche del bilancio di previsione ai sensi dell’art. 162, comma 5, d.lgs. 167/2000) e, di conseguenza, di sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle previsioni ritenute veritiere e attendibili (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL).
Il principio di attendibilità è considerato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali tra i postulati del sistema di bilancio, che considerano un‘informazione contabile attendibile quella “scevra da errori e distorsioni rilevanti” per cui “tutte le valutazioni devono essere sostenute da accurate analisi degli andamenti storici o, in mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di riferimento, nonché da fondate aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse”, inoltre, “l’oggettività degli andamenti storici e dei suddetti parametri di riferimento, ad integrazione di quelli eventualmente previsti dalle norme, consente di effettuare razionali e significative comparazioni nel tempo e nello spazio e, a parità di altre condizioni, di avvicinarsi alla realtà con un maggior grado di approssimazione” (Post. 53-55).
Pertanto, gli andamenti storici costituiscono uno dei necessari parametri di giudizio dell’attendibilità.
Il giudizio di attendibilità deve ispirarsi a principi di ragionevolezza e proporzionalità, il che implica anche la possibilità di prevedere una percentuale di tolleranza di errore nelle previsioni.
Questo concetto è espresso nel postulato della significatività e rilevanza (Post. nn. 49-52) secondo il quale “errori, semplificazioni e arrotondamenti sono tecnicamente inevitabili e trovano il loro limite nel concetto di rilevanza; essi cioè non devono essere di portata tale da avere un effetto rilevante sui dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i destinatari”.
Secondo la giurisprudenza di queste Sezioni riunite (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL), la possibilità di errore deriva, nel caso che qui occupa, dagli stretti termini di sessanta giorni (art. 243-bis, comma 5, prima della protrazione a novanta giorni operata dall’art. 3, comma 3-bis del D.L. 6 marzo 2014, n. 16 convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68) entro i quali l’ente doveva completare la procedura di adozione del piano, dall’estensione temporale decennale del piano, dalla vastità delle misure da adottare in relazione alla rilevante entità dello squilibrio da ripianare, alla complessità della struttura organizzativa comunale e all’esistenza di numerosi fattori di non piena governabilità (es. partecipazioni societarie comunali).
2. Ciò premesso in ordine al quadro normativo applicabile ed ai principi giurisprudenziali oramai consolidati nella giurisprudenza di queste Sezioni riunite, il Collegio deve preliminarmente valutare la questione (sollevata a pag. 53-71 del ricorso) relativa all’eventuale rilevanza dello jus superveniens in quanto avente una priorità logica.
I nuovi commi 714 e 714 bis dell’art. 1 legge 28 dicembre 2015, n. 208, introdotti dall’art. 15 d.l. 24 giugno 2016, n. 113 (entrato in vigore il 25 giugno 2016, quindi applicabile al tempo della camera di consiglio), convertito in legge 7 agosto 2016, n. 166 (entrata in vigore il 21 agosto 2016, dunque applicabile al tempo del deposito della delibera impugnata), hanno prorogato al 30 settembre 2016 il termine di esercizio della facoltà -attribuita agli enti locali che hanno presentato un piano di riequilibrio finanziario negli anni 2013, 2014 o 2015- di rimodulare o riformulare il piano in coerenza con l’arco trentennale previsto per il riaccertamento dei residui attivi e passivi derivanti previsto dall’art. 3 d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (a seguito dell’introduzione del principio contabile generale della competenza finanziaria – cfr. sez. autonomie, 17 febbraio 2015, n. 4 e 30 novembre 2015, n. 32), e per la restituzione delle anticipazioni di liquidità erogate ai sensi degli art. 243-ter e 243-quinquies (comma 714), ferma restando la durata originaria del piano (comunque non superiore al decennio), nonché per “tenere conto dell’eventuale disavanzo risultante dal rendiconto approvato o dei debiti fuori bilancio, anche in deroga agli art. 188 e 194 de decreto legislativo n. 267/2000” (comma 714-bis).
Il Comune di Acri, avendo presentato il piano di riequilibrio nei termini, anche in versione rimodulata, nel corso degli anni 2014 e 2015, ritiene di avere esercitato tale facoltà con la determinazione del 30 settembre 2016, n. 39 (doc. 22), atteso che le precedenti determinazioni relative al piano di riequilibrio (25 luglio 2014, n. 41; 3 dicembre 2014, n. 60; 30 dicembre 2015, n. 66) sono tutte anteriori all’entrata in vigore della legge di stabilità per il 2016, fissata dal comma 999 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, al 1° gennaio 2016.
Anche a voler ritenere che il Comune avesse diritto alla rimodulazione e riformulazione del piano ai sensi dei menzionati commi 714 e 714-bis, deve, tuttavia, evidenziarsi, attesa la natura perentoria del 30 settembre 2016 [alla luce della giurisprudenza consolidata di queste Sezioni riunite – -sez. riun. 22 ottobre 2015, n. 58; sez. riun., 13 giugno 2016, n. 12 (che, richiamando la condizione della presentazione del piano nel termine perentorio previsto dalla legge, rigetta il ricorso atteso che nella fattispecie il piano era stato presentato tardivamente); sez. riun., 24 novembre 2015, n. 64, allineata alle determinazioni della Sezione autonomie – cfr. deliberazione 27 marzo 2013, n. 11/2013/INPR], l’ente locale calabrese avrebbe dovuto presentare il piano di riequilibrio rimodulato/riformulato entro tale data e non limitarsi, come è avvenuto nella delibera del 30 settembre 2016, n. 39 (doc. 22), ad avviare la procedura di  rimodulazione/riformulazione (si noti, peraltro, che la delibera n. 39/2016 è divenuta esecutiva il 3 ottobre 2016).
La fattispecie concreta differisce da quelle invocate dal ricorrente.
Circa la rilevanza giuridica delle sopravvenienze normative nell’ambito del giudizio ex art. 243 quater, comma 5, d.lgs. 267/2000, è assolutamente corretta la ricostruzione dei principi di diritto posti da queste Sezioni riunite.
È oramai jus receptum il principio che il sindacato sui ricorsi ex art. 243 quater, comma 5, d.lgs. 267/2000 ha natura piena e dinamica, con possibilità di tenere conto anche delle sopravvenienze normative le quali possono implicare l’accoglimento del ricorso con annullamento della delibera di controllo impugnata (sez. riun., 30 settembre 2015, n. 58/2015/EL, in cui, proprio in considerazione della sopravvenienza normativa, peraltro intervenuta dopo il deposito della delibera impugnata, che aveva introdotto una moratoria fissando nuovi termini perentori di presentazione del piano, è stato accolto il ricorso con annullamento della delibera della sezione di controllo per la Campania, non per vizi propri, bensì in ragione della “sopravvenienza di norme che, valorizzabili nel giudizio, hanno fatto venir meno il presupposto dell’accertamento dell’inadempimento”).
Il caso concreto tuttavia differisce da quello esaminato dalla decisione di queste Sezioni riunite del 22 ottobre 2015, n. 58/2015/EL invocata dal ricorrente. In quel caso l’ente locale aveva espressamente comunicato alla Sezione di controllo l’intenzione di presentare il piano di riequilibrio avvalendosi della norma sopravvenuta molto prima della data dell’adunanza (la nota del comune era dell’11 febbraio 2015, mentre l’adunanza si era tenuta il 15 luglio 2015). Nel caso all’esame attuale di queste Sezioni riunite, invece, il Comune ha comunicato tale intenzione dopo la deliberazione della sezione di controllo calabra (l’adunanza si è volta il 19 luglio 2016 e la deliberazione è stata depositata il 9 settembre 2016). In ogni caso dirimente è la scadenza del termine perentorio fissato dal Legislatore al 30 settembre 2016, data entro la quale l’ente locale non avrebbe dovuto limitarsi a manifestare la mera intenzione di rimodulare o riformulare il piano di riequilibrio pluriennale, dovendo piuttosto presentarlo. Nella specie possono dunque applicarsi i principi già espressi da queste Sezioni riunite in merito alla necessità di rispettare i termini perentori, sia pure prorogati dal legislatore, onde ottenere il beneficio della possibilità di rimodulazione e riformulazione del piano (sez. riun. 13 giugno 2016, n. 12/2016/EL, che rigetta il ricorso avverso la deliberazione della Sezione regionale di controllo siciliana rilevando l’intervenuto decorso del termine perentorio e dunque trattandosi di piano “non validamente presentato”).
Per tali ragione devono essere rigettate le richieste preliminari avanzate dal Comune di Acri di sospensione o rinvio del presente giudizio nelle more della riformulazione/rimodulazione del piano di riequilibrio.
3. In base agli stessi argomenti (superamento del termine perentorio del 30 settembre 2016 senza che sia stato presentato il nuovo piano di riequilibrio rimodulato o riformulato, come previsto dal menzionato comma 714-bis) deve essere rigettata la richiesta di annullamento della delibera della Sezione di controllo impugnata per non avere la stessa tenuto in considerazione lo jus superveniens. Sotto tale profilo deve evidenziarsi che il Comune, a differenza di quanto accaduto nel precedente invocato da parte ricorrente (sez. riun. 22 ottobre 2015, n. 58/2015/EL), si è limitato a comunicare la propria intenzione alla Corte dei conti il giorno di scadenza del termine perentorio (ovverosia proprio il 30 settembre 2016) e comunque molto dopo la conoscenza della decisione della sezione di controllo (nella deliberazione consiliare del 30 settembre 2016, n. 39, si attesta l’esistenza di una deliberazione di giunta del 26 luglio 2016, n 168, di conferimento dell’incarico legale per proporre impugnazione avvero la deliberazione della sezione del 19 luglio 2016).
4. Ciò premesso in ordine al quadro normativo applicabile, risolta la questione preliminare posta, venendo alle censure spiegate dall’ente locale ricorrente avverso la determinazione della Sezione di controllo della regione Calabria n. 65/2016, il Collegio evidenzia che tutti i vizi dedotti si dirigono essenzialmente alla critica della statuizione della sezione territoriale con cui è stato censurato il doppio appostamento, sia pure parziale, nell’ambito delle entrate, delle somme derivanti dall’anticipazione di liquidità (pari a € 15.500.000,00) ex art 32 d.l. 66/2014 concessa dalla Cassa depositi e prestiti nel corso del 2014.
All’esito di tale anticipazione il Comune di Acri, apportava, con deliberazione n. 47 del 27 ottobre 2014, le variazioni al bilancio di previsione per il 2014 e rimodulava, con deliberazione consiliare n. 60 del 3 dicembre 2014, il piano di riequilibrio precedentemente approvato.
La Sezione di controllo ha correttamente evidenziato che l’ente locale ha effettuato una doppia contabilizzazione per un importo parziale, in parte entrata e in parte spesa, della stessa entità economica.
L’anticipazione di liquidità concessa dalla Cassa depositi e prestiti nel corso del 2014 è stata, difatti, accertata , per il suo intero ammontare (€ 15.500.000,00) con imputazione al Titolo V delle entrate, e pure in parte (€ 6.888.808.09) nel Titolo II delle entrate, producendo l’aumento non reale dell’ammontare di queste ultime e sfalsando tutti i dati finanziari e contabili,  con conseguenziale rilevante e sostanziale variazione degli equilibri di bilancio costruiti dall’ente (par. 5 della delibera di controllo), del risultato di amministrazione (par. 6 della delibera di controllo), del disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui (par. 7 della delibera di controllo), nonché del saldo finanziario rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilità per il 2014 (par. 8 della delibera di controllo).
La Sezione, invece, ha escluso ogni difetto contabile da omessa neutralizzazione contabile dell’anticipazione di liquidità. Come è noto, difatti, la giurisprudenza, anche di queste Sezioni riunite (sez. riun. 24 novembre 2015, n. 64), ha evidenziato che tali anticipazioni, da un lato, non costituiscono indebitamento ai sensi dell’art. 119 Cost., dall’altro, non possono essere utilizzate per incrementare l’avanzo di amministrazione con conseguenti effetti espansivi sulla capacità di spesa, dovendosi, pertanto, identificare un corretto meccanismo di sterilizzazione o neutralizzazione (così C.cost. 181/2015; C.conti., sez. Autonomie deliberazioni 14/SEZAUT/2013/QMIG, n. 19/SEZAUT/2014/QMIG e n. 22/SEZAUT/2014/QMIG; sez contr. Toscana, n. 38/2015/PRSP), che il Comune di Acri ha correttamente identificato nell’inserimento di uno specifico capitolo al Titolo III della spesa menzionato “Rimborso anticipazione liquidità d.l. 24 aprile 2014, n. 66, art. 32” (così delibera impugnata, pag. 13).
Ciò che, invece, è contabilmente errato, risolvendosi in un aumento fittizio delle entrate, è la doppia contabilizzazione di parte consistente dell’anticipazione di liquidità concessa dalla Cassa depositi e prestiti nel 2014, per il rilevante ammontare di € 6.888.808,09 (pag. 13 della delibera).
Non ha pregio, quindi, l’eccezione sollevata dal ricorrente secondo la quale la doppia contabilizzazione parziale sarebbe giustificata dal fatto che l’inserimento nel titolo II delle entrate dell’ammontare di € 6.888.808.09 (parte degli € 15,5 Ml. concessi dalla Cassa depositi e prestiti) sarebbe stato necessario per consentire il pagamento di tutti i debiti fuori bilancio di pari importo riconosciuti al 31 dicembre 2013 (con appostamento della stessa cifra al Titolo I della spesa per debiti fuori bilancio).
Difatti, le risorse destinate a finanziare i debiti fuori bilancio dovevano essere reperite nei bilanci successivi di vigenza del piano, in esecuzione, peraltro, della delibera di riconoscimento del Consiglio comunale del 25 luglio 2014, n. 39, e non nell’anticipazione di liquidità.
Non è accettabile la prospettazione del ricorrente circa la neutralità dell’operazione di accertamento doppio dell’entrata da anticipazione di liquidità a causa della intervenuta eliminazione del residuo attivo corrispondente alla quota che aveva finanziato i debiti fuori bilancio (come risulta dalla scheda allegata alla Deliberazione della Giunta comunale del 27 luglio 2015, n. 164).
L’operazione di cancellazione, infatti, risulta del tutto irrilevante dal punto di vista del piano, in quanto non ha annullato la riduzione, per l’importo di € 6.888.808,09, del disavanzo/obiettivo originario di € 12.024.053,67 (c.d. disavanzo da piano), come risulta dal secondo prospetto del par. 1.3 del piano rimodulato e dal prospetto del par. 2: l’estinzione, per avvenuto pagamento, dell’impegno di spesa corrispondente ai debiti fuori bilancio era stata determinata, difatti, da una diminuzione di cassa, perciò il pagamento doveva essere neutro ai fini del disavanzo/obiettivo.
Di conseguenza l’operazione, oltre ad aver alterato l’obiettivo, ha reso insufficienti e sottostimate le quote di ripiano annuale del disavanzo (scheda di cui al par. 2 del piano rimodulato), precludendo ogni possibilità di valutare l’evoluzione del risanamento essendo totalmente inattendibili i parametri.
L’errore ha, pertanto, inficiato l‘intera costruzione, oltre che del bilancio, del piano di riequilibrio rendendolo totalmente incongruo nella definizione dell’obiettivo ed impedendo, quindi, ogni seria valutazione da parte della Sezione regionale nella fase di controllo sullo stato di attuazione ex art. 243-quater del d.lgs. n. 267/2000.
La Sezione di controllo, contrariamente a quanto prospettato dal ricorrente, difatti, non ha omesso di considerare nelle proprie valutazioni (accompagnate da rideterminazioni dei dati finanziari) l’intervenuto pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti dall’ente locale nella misura di € 6.888.808.09 (cfr. pagine 21-23 della delibera dedicate a “debiti fuori bilancio e passività potenziali” ove si è evidenziato che la “seconda contabilizzazione in entrata ha consentito all’Ente di mantenere il pareggio di bilancio anche a seguito dell’imputazione dell’importo dei debiti fuori bilancio rimasti da ripianare” che l’anticipazione di “€ 6.888.808,09 prevista irregolarmente nel Titolo II dell’entrata, è stata accertata ma ovviamente non riscossa (in quanto già inclusa nei 15.500.000,00 euro già riscossi al Titolo V)”).
Mentre il ricorrente non ha negato, anzi riconosciuto, la doppia parziale contabilizzazione della stessa entità economica in due diversi Titoli (il V ed il II) delle entrate del bilancio di previsione relativo all’esercizio 2014, peraltro, utilizzando la medesima descrizione (“Anticipazione liquidità decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 art. 32”), con l’unica differenza che nel Titolo V l’anticipazione veniva contabilizzata per l’intero ammontare (€ 15.500.000,00), mentre nel Titolo II la contabilizzazione avveniva per somma inferiore (€ 6.888.808.09), pari alla consistenza dei debiti fuori bilancio riconosciuti dall’ente locale al 31 dicembre 2013.
È evidente che tale errore contabile, producendo fittiziamente un rilevante incremento delle entrate (per € 6.888.808.09), è idoneo, come ha correttamente riconosciuto la Sezione di controllo, ad inficiare le stime proposte dall’ente locale nel piano di riequilibrio, cosa che ha imposto alla Sezione il ricalcolo dei principali dati finanziari, onde esprimere motivatamente il giudizio di incongruità del piano comunale.
Sono pertanto immuni dalle censure spiegate dall’ente locale ricorrente le statuizioni della Sezione di controllo attraverso le quali si sono rideterminati il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 in –6.136.801,45 euro (in luogo della stima positiva del comune pari a +752.007,64), il disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015 a seguito del riaccertamento straordinario dei residui ex art. 3, comma 7, d.lgs. 118/2011 in –19.546.738,27 euro (in luogo della stima negativa del comune pari a –12.657.929,18), il disavanzo complessivo, tenendo conto anche dell’accantonamento di € 4.255.685,82 a titolo di fondo crediti di dubbia esigibilità, in – 23.802.424,09 euro, con conseguente accertamento del mancato rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2014.
L’erronea doppia contabilizzazione parziale dell’anticipazione di liquidità ex art. 32 decreto legge 24 aprile 2014, n. 60, per un ammontare estremamente rilevante (€ 6.888.808.09) è idonea a determinare ex se, come correttamente accertato, dalla Sezione territoriale l’incongruenza del piano di riequilibrio.
Ulteriori indici di incongruenza del piano emergono, altresì, dalle rilevanti problematiche nella riscossione delle entrate proprie e nell’innalzamento del livello delle spese correnti (entrambi i valori non avrebbero comunque rispettato le previsioni del piano – cfr. pag. 38 della delibera; a ciò si aggiunga che non è un dato ragionevolmente certo l’innalzamento del livello delle entrate dipendente dall’esternalizzazione del servizio di riscossione in itinere), nelle criticità nello smaltimento dei residui passivi (cfr. pag. 37 della delibera) e nella realizzazione di quelli attivi (pag. 26-29 della delibera). In relazione a questi aspetti il ricorrente non ha sottoposto a censura i dati negativi evidenziati dalla Sezione territoriale essendosi limitato a magnificare (pag. 42 e 43 del ricorso) i passaggi della delibera impugnata in cui si era segnalata l’esistenza di un qualche miglioramento relativo a talune annualità con riguardo a singoli specifici profili, fermo restando, tuttavia, il giudizio nell’insieme critico e negativo.
A fronte di tali comprovati elementi di criticità finanziaria, le censure, solo in parte marginale e irrilevante fondate e comprovate, mosse dall’ente locale ricorrente ad altre statuizioni della Sezione territoriale, non sono idonee a rendere il piano di riequilibrio congruo.
Circa la durata del piano (fissata in otto anni), il ricorrente (pag. 12-14 del ricorso) non ha fornito alcuna prova contraria di quanto correttamente evidenziato dalla Sezione (la circostanza che “alcuni prospetti contenuti in entrambe le versione del piano, quali quelli relativi agli equilibri di bilancio e agli incrementi delle entrate correnti, [esponessero] proiezioni decennali” – pag. 9 della delibera impugnata).
Con riguardo alle anticipazioni di tesoreria l’ente locale ha documentato la loro completa restituzione (doc. 11, 12 e 13, tuttavia parzialmente superati dalle informazioni asseverate dalla Procura generale attraverso l’accesso al sistema SIOPE dal quale risulterebbe “uno scoperto attuale pari ad € 329.171,59” cfr. pag. 34 e 35 della memoria), mentre in relazione alla richiesta di accesso al fondo di rotazione per la stabilità degli enti locali nella misura massima concedibile, il Comune di Acri ha dimostrato di avere rinunciato ad esercitare tale facoltà (doc. 14 – attestato del 30 settembre 2016 rilasciato dal responsabile comunale del settore finanziario).
In relazione alla ventilata possibilità di procedere alla dismissione di immobili in titolarità del Comune di Acri, con destinazione integrale e prioritaria delle risorse derivanti dai proventi delle vendite al risanamento finanziario del bilancio comunale (pag. 50-52 del ricorso), trattasi di un’ipotesi prospettica non suffragata da alcuna prova documentale di riscontro, non essendo stati neppure identificati i suddetti immobili (con congrua e reale stima di valore).
Nonostante la parziale fondatezza di talune marginali censure spiegate avverso la delibera di controllo della Sezione calabra, il giudizio complessivo sul piano di riequilibrio presentato dal Comune di Acri resta negativo e critico, deponendo per l’incongruità dello stesso sia per il grossolano errore di contabilizzazione di parte consistente dell’anticipazione di liquidità concessa dalla Cassa depositi e prestiti nel 2014, che per le rilevanti criticità nella riscossione delle entrate, nell’aumento delle spese correnti, nello smaltimento dei residui passivi e nella realizzazione di quelli attivi (la Sezione conclude, a seguito delle menzionate corrette rideterminazioni, nel senso che “alla luce di quanto precede, il disavanzo complessivo da ripianare è pari a euro 23.802.424,09, di cui euro – 6-136.801,45 quale disavanzo esistente al 31/12/2014 da ripianare entro la durata del PRFP ed euro – 17.665.622,64 da ripianare in trent’anni; il PRFP prevede, invece, rispettivamente euro – 3.496.795,58 ed euro – 9.524.965,69, per un totale di euro – 13.021.761,27. Le misure previste per coprire il disavanzo complessivo, ovvero l’aumento delle riscossioni e la riduzione delle spese, non sono sufficienti, tenuto conto anche dell’andamento delle prime annualità del PRFP”- pag. 38 della delibera). Ciò, come correttamente messo in evidenza sia dalla Sezione regionale che dal Ministero dell’interno, inficia in modo rilevante la veridicità dei dati contabili su cui si fondano le previsioni del piano di riequilibrio, che risultano in definitiva inattendibili (sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL), proprio utilizzando la “visione dinamica” invocata dal ricorrente e più volte accolta da queste Sezioni riunite (sez. riun., 18 marzo 2014, n. 3/2014/EL; sez. riun., 22 ottobre 2014, n. 34/2014/EL) che impedisce di intravedere un percorso di risanamento fattibile alla luce dei dati contabili e finanziari esistenti ed attentamente valutati dalla Sezione territoriale, la quale ha anche segnalato come le previsioni del piano nella sua versione originaria e rimodulata non abbiano trovato riscontro nella concreta gestione successiva (cfr., ad esempio, pag. 25, 26, 35 e 38).
Per tali ragioni queste Sezioni riunite, in speciale composizione, non possono che condividere e confermare il giudizio, non atomistico, bensì globale e complessivo di manifesta incongruità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Acri assunto con la delibera 30 dicembre 2015, n. 66 (di rimodulazione del piano di riequilibrio già presentati con le delibere 25 luglio 2014, n 41 e 3 dicembre 2014, n. 60).
5. Le spese seguono la soccombenza e sono poste a carico del Comune di Acri ricorrente (art 31 e 128 c.g.c.).
P.Q.M.
la Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in speciale composizione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe iscritto al n. 529/SR/EL del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, lo respinge.
Le spese seguono la soccombenza.
Si dà atto che il dispositivo viene letto in udienza al termine della camera di consiglio ai sensi dell’art. 128, comma 3, c.g.c.
Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 9 novembre 2016.
Il Consigliere estensore                                                Il Presidente
                       Pasquale Fava                                                       Alberto Avoli
 
Depositata in segreteria in data 7 dicembre 2016
Il Direttore della Segreteria
 
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Sentenza – 7/12/2016 n.25 proviene da Giustamm.

Pres. Calderoni, Est. Bertagnolli

Sul superamento del valore limite differenziale di immissione ed emissione per il periodo notturno e sull’applicazione della l. n. 447 del 1995, del d.p.c.m. del 14 novembre 1997 e del d.m. del 29 novembre 2000.

N. 01700/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01638/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1638 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Teb – Tramvie Elettriche Bergamasche S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Di Vita, con domicilio eletto in Brescia presso la Segreteria del T.A.R., Via Carlo Zima, 3; 
contro
Comune di Bergamo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Silvia Mangili e Vito Gritti, con domicilio eletto in Brescia presso la Segreteria del T.A.R., Via Carlo Zima, 3; 
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia – di Bergamo, non costituite in giudizio; 
nei confronti di
Pedrotti Gian Peder non costituito in giudizio; 
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
– dell’ordinanza del Comune di Bergamo n. U0089137 P.G. del 6 maggio 2015, nella parte in cui ordina che, in relazione alla sottostazione TEB denominata Silvio Pellico, sita in via Corridoni 103, il livello di rumorosità debba essere ricondotto entro i li
– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quello impugnato, compreso il processo verbale di accertamento dell’ARP Lombardia – dipartimento di Bergamo del 27 aprile 2015;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
– del parere ARPA del 23 dicembre 2010 nr. 180802;
– del parere prot. n. 4267/2010, elaborato dalla Commissione Edilizia del Comune di Bergamo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2016 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
L’ordine censurato scaturisce dal verbale relativo a un sopralluogo ARPA, nel quale si afferma essere stato riscontrato, presso la sottostazione collocata in via Corridoni 103, a Bergamo, in corrispondenza con la fermata “Bergamo-Martinella” della tramvia TEB, il superamento del valore limite differenziale di immissione ed emissione per il periodo notturno.
Tale provvedimento sarebbe, secondo parte ricorrente, frutto della violazione e falsa applicazione della legge n. 445/1995, del DPCM 14 novembre 1997 e del D.M. 29 novembre 2000.
Secondo l’art. 4 del DPCM 14 novembre 1997, infatti, le disposizioni dello stesso, relative ai valori limite differenziali di emissione, non si applicherebbero nel caso delle “infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuale….”. In questi casi si dovrebbe fare riferimento solo ai limiti di immissione delle zone che l’infrastruttura attraversa e che nell’esenzione (dall’applicazione del limite dei 45 dB(A) stabilito per la classe III della zonizzazione acustica comunale) rientrerebbe anche la cabina elettrica a servizio della sottostazione in questione sembrerebbe potersi dedurre dall’art. 1, comma 1, lett. a) del DPR 459/1998 (regolamento di attuazione dell’art. 11 della legge 26 ottobre 1995, n. 447 in materia di inquinamento acustico derivante da traffico ferroviario), che definisce come infrastruttura l’insieme di materiale rotabile, binari, stazioni, scali, parchi, piazzali e sottostazioni elettriche”.
Invero, la suddetta esenzione dai restrittivi limiti di inquinamento acustico, introdotta dalla sopra ricordata norma di cui al DPR 459/1998, non si applicherebbe alle tramvie e funicolari (cfr art. 2, in ragione del quale, dunque, dovrebbero essere assoggettate agli ordinari limiti di emissione), ma, secondo quanto sostenuto in ricorso, l’infrastruttura in questione sarebbe, di fatto, qualificabile come una metropolitana leggera, che effettua un servizio suburbano o extraurbano.
In ogni caso, la tramvia sarebbe preesistente alla costruzione del “recettore”. Pertanto, sostiene parte ricorrente, da un lato la tramvia non aveva alcun obbligo di porsi il problema del rispetto dei limiti acustici, mentre, dall’altro, il privato aveva l’onere di adottare tutte le misure idonee ad escludere l’inquinamento derivante da un’infrastruttura preesistente. La mancata considerazione della preesistenza integrerebbe, dunque, un difetto di istruttoria.
A questo proposito, le osservazioni trasmesse da TEB il 17 ottobre 2014, evidenziano come, nel 2010, fossero stati adottati appositi accorgimenti per garantire il pieno rispetto del piano di zonizzazione acustica. A seguito dell’esecuzione, nel 2010, dei lavori relativi ad interventi migliorativi dal punto di vista della rumorosità delle sottostazioni, completati prima che fosse edificato il fabbricato in cui risiede l’esponente, i risultati delle apposite indagini fonometriche avevano portato ad un parere “sospeso”, fondato sull’adozione, come criterio differenziale per il periodo diurno, di 50 dBA all’interno delle unità abitative a finestre aperte e, quindi, sull’applicazione alla fattispecie dell’art. 4, comma 2 del DPCM 14.11.1997, che stabilisce proprio tale valore. In altre parole, dopo l’esecuzione dei lavori di miglioramento delle emissioni, presso la sottostazione Silvio Pellico il limite è risultato rispettato durante il periodo diurno, ma è stata evidenziata la necessità di verificare la presenza di abitazioni in periodo notturno e, a differenza che per le altre due sottostazioni valutate, il parere espresso da ARPA non è stato pienamente positivo, ma tale per cui “si raccomanda di monitorare la sottostazione di Silvio Pellico”.
Ciononostante, nella valutazione preventiva del clima acustico relativa al realizzando edificio oggi assunto a ricettore per la verifica del rispetto dei limiti di legge, espressa il 29 dicembre 2010 da ARPA, si è ritenuto che “nel circondario dell’insediamento non sono presenti sorgenti sonore fisse specifiche in grado di contribuire sensibilmente alla rumorosità dell’area, che risulta determinata essenzialmente dal traffico veicolare di via Corridoni e dal passaggio dei mezzi TEB” (documento 18 prodotto dal Comune): è stato, dunque, espresso un giudizio di sostanziale “adeguatezza”, sul piano acustico, del progetto, così come presentato, per l’edificazione del nuovo stabile destinato all’abitazione.
Gli abitanti di quest’ultima, però, lamentando eccessive immissioni sonore nel periodo notturno, hanno determinato l’avvio di un procedimento amministrativo per un “presunto inquinamento acustico ed elettromagnetico”, il quale ha condotto al sopralluogo che ARPA ha operato il 15 aprile 2015,( rilevando, secondo quanto acclarato nel corso del giudizio, valori sostanzialmente corrispondenti a quelli del 2010) e alla conseguente contestazione della violazione del DPCM 14/11/1997 per superamento del valore limite differenziale di immissione ed emissione per il periodo notturno da parte della cabine elettrica a servizio della sottostazione TEB “Silvio Pellico”, alla richiesta, da parte di ARPA, dell’irrogazione della sanzione ex art. 10 della legge n. 447/1995 e all’adozione dell’ordinanza del 6 maggio 2015, con cui è stato ordinato di eseguire le opere necessarie a ricondurre il livello di rumorosità entro i limiti di legge in materia.
Tale provvedimento è stato impugnato con il ricorso in esame, nel quale sono stati dedotti i seguenti vizi:
1. Violazione e falsa applicazione della legge 447/1995, del DPCM 14/11/1997 e del D.M. 29/11/2000;
2. Eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
In sede cautelare, con ordinanza n. 1768/2015, si è, in primo luogo, affermato di non poter condividere la tesi di parte ricorrente, secondo cui la tramvia in questione dovrebbe essere qualificata come infrastruttura ferrovia, esclusa dall’applicazione dell’art. 4 del DPCM 14 novembre 1997, date le caratteristiche proprie dell’opera.
Si è, inoltre, ritenuto che, ai fini della decisione, fosse essenziale verificare:
a) se il livello di emissioni provenienti dalla sottostazione in questione sia oggi corrispondente a quello rilevato nel 2010 dopo l’esecuzione dei lavori di miglioramento della sottostazione e preso a riferimento per l’espressione del parere dell’ARPA prot. n. 180802 del 29 dicembre 2010 (pratica 760/10). In caso di risposta negativa sarà necessario precisare a quale causa possa essere imputata tale differenza;
b) se, nell’edificazione del fabbricato sito in via Corridoni 103 a Bergamo, siano state rispettate le misure preordinate alla prevenzione dell’inquinamento acustico oggetto di valutazione nel citato parere dell’ARPA e le prescrizioni ivi contenute.
Precisato che le operazioni avrebbero dovuto essere compiute in contraddittorio con le parti del giudizio (TEB e Comune di Bergamo), dell’effettuazione delle stesse è stato incaricato il Presidente del Consiglio del Corso di laurea magistrale in ingegneria edile dell’Università di Bergamo – Prof. Giulio Mirabella Roberti (che non ha esercitato la facoltà di delega) e si è prevista, a suo favore, la corresponsione, a titolo di acconto, del compenso di euro 1.500, da porsi provvisoriamente a carico di TEB.
Al deposito della relazione, da parte del verificatore, è stata allegata la perizia ARPA del 23 dicembre 2010, richiesta dalla Cooperativa Habitat (costruttrice del condominio di via Corridoni) e sconosciuta alla ricorrente, nella quale si dava atto che “non sono presenti sorgenti sonore fisse specifiche in grado di contribuire sensibilmente alla rumorosità dell’area”, ritenuta determinata essenzialmente dal traffico veicolare, tanto che è stata suggerita la collocazione della zona notte sul lato opposto alla strada, sul lato della sottostazione Silvio Pellico, la cui presenza e rumorosità è stata, dunque, completamente trascurata, pur essendo facilmente rilevabile.
Analoga omissione è stata riscontrata dal verificatore nella “Valutazione del clima acustico” del 9 settembre 2010, redatta dalla società “Consulenze Ambientali s.p.a.”, per conto di Habitat e sulla scorta della quale la Commissione edilizia del Comune di Bergamo ha prescritto l’arretramento degli edifici rispetto alla via Corridoni e la “riduzione delle distanze dal confine verso la cabina ENEL” posta sul retro. In realtà si trattava della sottostazione TEB, nella quale sono ospitati i trasformatori di proprietà ENEL e, dunque, lo stesso Comune ha imposto l’avvicinamento dell’edificio alla sottostazione in questione, definita come “struttura tecnologica priva di destinazione principale”.
TEB ha, quindi, notificato un ricorso per motivi aggiunti, con il quale ha censurato il parere ARPA del 23 dicembre 2010 nr. 180802 e il parere prot. n. 4267/2010, elaborato dalla Commissione Edilizia del Comune di Bergamo, entrambi affetti da eccesso di potere per difetto di istruttoria, dal momento che entrambi i soggetti hanno omesso di considerare la presenza della sottostazione Silvio Pellico, quale fonte di inquinamento acustico. Tutto ciò dimostrerebbe, secondo la ricorrente, la totale estraneità di TEB rispetto alla presunta violazione di norme in tema di inquinamento acustico che, invece, dovrebbe ritenersi imputabile al fatto che la valutazione del clima acustico operata dal costruttore ha completamente omesso di valutare le immissioni provenienti dalla preesistente infrastruttura tramviaria.
Il Comune ha impostato la propria linea difensiva sulla sostanziale imputabilità dell’attuale situazione di inquinamento acustico alla non corretta rappresentazione dei fatti da parte della cooperativa Habitat. Secondo il medesimo, infatti, l’ente locale non avrebbe competenza in materia acustica e si limiterebbe a prendere atto del parere positivo di ARPA, a sua volta fondato sulla descrizione dello stato dei luoghi e dei dati forniti dal richiedente, senza svolgere alcun sopralluogo, data la scarsità di personale. In ogni caso, secondo il Comune, l’indicazione di dislocare le zone notte nell’ “area meno esposta al disturbo acustico”, non starebbe necessariamente ad indicare il lato confinante con la sottostazione, in quanto avrebbero potuto essere utilizzati anche gli altri due lati non affacciati sulla via Corridoni.
Pertanto, incontestato che il lamentato inquinamento acustico è da imputarsi alla sottostazione in questione, che esso è superiore ai limiti di legge e che il parere di ARPA è stato espresso sulla scorta della Valutazione previsionale di clima acustico prodotto da Habitat, con esclusione di ogni responsabilità del Comune rispetto alla, riconosciuta, “lacunosità o, meglio, erroneità, della valutazione previsionale di clima acustico presentata per conto della società costruttrice” (così la memoria del Comune depositata il 21 ottobre 2016, pag. 12), secondo il Comune “ne deriva necessariamente che l’unico soggetto che può e deve intervenire per ovviare all’inquinamento acustico prodotto è il proprietario della sottostazione fonte di rumore”. Conseguentemente, il provvedimento sarebbe stato legittimamente adottato, anche in considerazione del fatto che TEB non si sarebbe preoccupata di dare corso, in alcun modo, alle raccomandazioni che, già nel 2010, evidenziavano valori significativi, da verificare in presenza di abitazioni per il periodo notturno. Secondo la difesa pubblica, la società potrebbe, se del caso, agire in rivalsa nei confronti del soggetto responsabile del falso presupposto su cui si sono innestati gli atti autorizzativi.
In vista della pubblica udienza, parte ricorrente ha, in primo luogo, ribadito l’applicabilità alla linea tramviaria in questione della disciplina derogatoria, rispetto al limite di inquinamento acustico, da misurarsi solo in termini di immissioni e non emissioni, di cui all’art. 4 del DPCM 14/11/1997: sarebbe, dunque, necessaria un’interpretazione sistematica che estenda la normativa derogatoria, oltre che alle ferrovie, anche alle linee tramviarie e funicolari, ancorchè non specificamente nominate. Ciò fatto, le immissioni non avrebbero potuto essere misurate, rispetto ad un edificio non ancora costruito, così ne risulterebbe dimostrata l’assenza di qualsiasi responsabilità in capo a TEB.
Quest’ultima ha, quindi, ulteriormente riaffermato l’imputabilità dell’inquinamento alle previsioni costruttive e alle successive prescrizioni sottese al rilascio del titolo e non anche alla tramvia. Ma anche e ancor più a monte, alla non corretta pianificazione urbanistica. La presenza della linea tramviaria e dei manufatti di servizio ha sempre condotto all’introduzione, per le aree su cui insistono tali opere e quelle limitrofe il sedime ferroviario, di una previsione non residenziale (spazi pubblici, piazze, parcheggi). Solo il Piano delle Regole del PGT approvato definitivamente il 14 maggio 2010 ha modificato tali previsioni, contemplando la possibilità di realizzare degli insediamenti residenziali in luogo dei parcheggi: in particolare, l’area prima destinata, nel caso di specie, a piazza e parcheggi, è stata classificata come “IU5 – interventi in corso di attuazione”, così violando il principio di prevenzione.
Alla pubblica udienza del 23 novembre 2016, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso in esame ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Bergamo ha imposto alla ricorrente, oltre al pagamento della sanzione di cui all’art. 10 della legge n. 447/1995, la bonifica acustica della cabina elettrica a servizio della sottostazione TEB denominata Silvio Pellico, al fine di ricondurre il livello di rumorosità entro i limiti di legge in materia.
Con motivi aggiunti sono stati, altresì, censurati gli atti ad esso collegati, riguardanti il rispetto della normativa acustica nella costruzione del condominio di via Corridoni.
Così delineato l’oggetto del contendere, deve essere preliminarmente confermato che, come anticipato in sede cautelare, l’interpretazione della disciplina speciale in materia di inquinamento acustico proposta da parte ricorrente non risulta conforme alla norma.
Infatti, il terzo comma dell’art. 2 del DPR 459/1998, che detta il regolamento in esecuzione dell’articolo 11 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, stabilisce che gli articoli 2, 6 e 7 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 novembre 1997 non si applicano (dovendo, invece, trovare applicazione le disposizioni dello stesso DPR 459/1998) solo per le infrastrutture di cui al comma 1 del medesimo articolo e cioè “infrastrutture delle ferrovie e delle linee metropolitane di superficie, con esclusione delle tramvie e delle funicolari”.
Nel caso di specie, l’infrastruttura fonte di inquinamento acustico è rappresentata da una tramvia e il solo fatto che sia, sostanzialmente, utilizzata come una metropolitana di superficie non appare sufficiente a consentire di superare il dato letterale della norma.
Ciò chiarito, la disposta verificazione ha consentito di accertare che i valori di emissione rilevati nell’ottobre 2010, corrispondenti a 55,6 dBA e con una componente tonale di 200 Hz, sono quasi esattamente coincidenti con quelli rilevati da ARPA cinque anni dopo nella medesima posizione. Non è perciò plausibile un peggioramento della situazione dovuto a cause sconosciute che abbiano modificato il comportamento delle barriere installate: piuttosto risulta ragionevole ritenere che la sorgente di emissione difficilmente potesse essere compatibile con i livelli di emissione richiesti nella zonizzazione acustica Comunale, conseguente alla modifica urbanistica del 2010, che ha fatto ricadere l’area nella zona III, con limiti notturni pari a 45 dBA.
Rispetto al primo quesito, il verificatore ha, peraltro, affermato che < Per questa ragione le indicazioni operative concordano con la proposta suggerita dalla relazione di “consulenze ambientali spa” di realizzare un isolamento acustico di facciata compreso tra 40 e 45 dB(A), ma nulla indicano per il retro.>>.
Ciò deve essere letto in stretto collegamento con quanto affermato nella relazione tecnica con riferimento al secondo profilo che ne ha formato oggetto e cioè alla verifica del rispetto delle prescrizioni normative in materia di inquinamento acustico nell’edificazione del condominio di via Corridoni 103.
A tale proposito è stato accertato, nel corso della verificazione, che “non è stato preso nessun provvedimento specifico atto a limitare gli effetti della rumorosità prodotta dalla sottostazione TEB, come diretta conseguenza della sommaria valutazione di clima acustico prodotta da Habitat s.c ai fini dell’ottenimento della licenza edilizia e del successivo parere espresso da ARPA Lombardia. Le indicazioni preventivamente fornite dalla commissione edilizia comunale hanno, anzi, avuto l’effetto di produrre un avvicinamento del fabbricato alla sottostazione, in deroga al Regolamento Edilizio, con un peggioramento delle qualità acustiche ambientali in particolare ai piani bassi della costruzione.”.
Ne discende che il superamento dei limiti dell’inquinamento acustico previsti per la zona in cui ricade (e più precisamente del valore limite differenziale di immissione ed emissione per il periodo notturno da parte della cabina elettrica in questione), riscontrati in corrispondenza di tale edificio, sono indubbiamente riconducibili ad una non corretta edificazione dello stesso, conseguenza degli errori di valutazione in cui Comune e ARPA sono stati indotti a causa della non corretta rappresentazione della realtà da parte della ditta che ha realizzato la relazione prodotta nell’ambito del procedimento edilizio.
Il ricorso, dunque, deve essere accolto, data l’incoerenza dei provvedimenti impugnati, che hanno sanzionato TEB per un inquinamento superiore ai limiti, imputabile, almeno in via principale, alle modalità costruttive e alla localizzazione dell’edificio in modo tale da esporlo maggiormente a quell’inquinamento acustico che era già presente ed era stato rilevato nel 2010.
A tale proposito appare opportuno premettere che la Regione Lombardia ha espressamente previsto, nella legge regionale n.10 del 10 agosto 2001 (con specifiche nel dgr VII/8313 dell’8 marzo 2002) l’obbligo della produzione della valutazione previsionale di clima acustico di cui all’articolo 8 della legge quadro sull’inquinamento acustico n.447/95, per il rilascio della concessione edilizia di scuole e asili nido, ospedali, case di cura e di riposo, parchi pubblici urbani ed extraurbani e nuovi insediamenti residenziali prossimi a opere potenzialmente inquinanti (p.e. strade, fabbriche, ecc.).
Si tratta di uno studio con misure fonometriche, il quale analizza il clima, ovvero ‘fotografa’ la situazione del livello sonoro esistente in un’area specifica e si conclude con una relazione che si fonda su di una serie di verifiche tecniche.
Di fatto, questo studio previsionale impone di controllare che il clima della zona non sia
acusticamente inquinato dalla presenza, tra le altre opere inquinanti, anche dei sistemi di trasporto collettivo su rotaia e, in presenza di situazioni di inquinamento acustico, la relazione deve dichiarare quali tecnologie costruttive sono state selezionate per eliminarne gli effetti.
Il mancato rispetto delle norme relative ai requisiti acustici passivi (definiti dal DPCM 5 /12/1997) determina, dunque, la responsabilità del progettista, dell’impresa edile, della direzione lavori, dell’acquirente l’edificio che non ha verificato e anche del Comune, preposto a far rispettare il decreto.
Il principio di prevenzione, dunque, avrebbe dovuto trovare applicazione anche in ragione del fatto che la tramvia in questione preesisteva anche rispetto alla pianificazione comunale, per cui, sia questa, che la successiva attività edilizia avrebbero dovuto considerare gli effetti della presenza della ferrovia (mai sdemanializzata).
Infatti, sia la legge, che la sua prassi attuativa, impongono, per gli interventi edilizi su manufatti da realizzarsi nella fascia di rispetto delle ferrovie in deroga alle distanze di cui agli articoli 49, 52, 53, 54, 56, 57 e 59 del D.P.R. n. 753/80, l’ottenimento dell’autorizzazione da parte della struttura regionale competente in materia di impianti fissi. La domanda di autorizzazione alla riduzione delle distanze legali deve essere altresì corredata dalla documentazione che evidenzi gli esiti delle misurazioni fonometriche e -eventualmente con l’ausilio di interventi di contenimento acustico- la verifica del rispetto dei limiti acustici normativi.
Del resto, il comma 2 dell’art. 3 del DPR 459/1998, prevede espressamente che “Per le aree non ancora edificate interessate dall’attraversamento di infrastrutture in esercizio, gli interventi per il rispetto dei limiti di cui agli articoli 4 e 5 sono a carico del titolare della concessione edilizia rilasciata all’interno delle fasce di pertinenza di cui al comma 1.”. Come già visto, questa disposizione non può trovare applicazione diretta in relazione a tramvie, ma pare possibile la sua applicazione in via analogia, non solo in considerazione del fatto che essa è espressione ed esplicitazione di un principio generale del nostro ordinamento, nel rapporto tra fonti inquinanti e nuova edificazione, ma anche della circostanza per cui, nel caso di specie, le aree interessate dal passaggio della tramvia bergamasca in questione sono da sempre destinate al ripristino della linea ferroviaria.
Nessun obbligo poteva, dunque, sussistere in capo a TEB: sebbene i rilievi del 2010 avessero evidenziato la necessità di attenzionare la sottostazione Silvio Pellico, proprio il fatto che la normativa statale e regionale impongono, in sede di nuova costruzione, la necessità di produrre, in allegato al progetto, la valutazione previsionale di clima acustico, porta ad escludere ogni responsabilità di tale società, dovendosi presumere che il Comune, con l’avvallo di ARPA, in quanto soggetto preposto al controllo dell’applicazione della normativa in materia acustica, avesse operato il necessario controllo di compatibilità e di adeguatezza delle soluzioni tecniche adottate nel progetto al fine di rendere accettabili le immissioni provenienti dalla preesistente linea tramviaria.
Esula dalla competenza di questo Tribunale accertare quale sia il soggetto cui deve essere imputata, anche in termini finanziari, la responsabilità della violazione in cui si è, in effetti, incorsi nel momento in cui è stata autorizzata la realizzazione del condominio in questione a distanza ridotta dalla sottostazione esistente e senza adottare specifiche misure di prevenzione delle immissioni (la quale potrà essere ripartita tra costruttore, progettista, esperto in materia acustica, direttore dei lavori, ma anche Comune e ARPA), ma vi rientra indubbiamente l’accertamento del fatto che l’inquinamento acustico che interessa il condominio in questione non è imputabile a TEB. Ciò conduce all’accoglimento del ricorso, con conseguente caducazione di tutti gli atti impugnati.
In particolare debbono essere annullati il parere favorevole di ARPA del 29 dicembre 2010 e il parere della Commissione edilizia comunale le cui prescrizioni sono state trasfuse nel permesso di costruire, in quanto entrambi fondati su di un’erronea rappresentazione della realtà dell’inquinamento acustico presente nell’area su cui si è edificato già nel 2010, che non teneva conto della presenza della sottostazione Silvio Pellico.
Debbono, quindi, essere caducati anche il provvedimento sanzionatorio e l’ordine di procedere alla bonifica, in quanto il superamento dei limiti indicati dalla legge sono la conseguenza di una non corretta pianificazione urbanistica, che ha trasformato le aree confinanti con il tracciato della tramvia, soggette a fascia di rispetto, in aree edificabili senza specifiche prescrizioni e del conseguente rilascio di un titolo abilitativo edilizio non contenente le previsioni delle misure atte a limitare l’inquinamento acustico nell’edificio da realizzare.
Ne deriva, altresì, il rigetto della domanda risarcitoria, formulata da parte ricorrente solo in via subordinata.
Le spese del giudizio seguono l’ordinaria regola della soccombenza nei confronti del Comune di Bergamo e di Arpa Bergamo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie sia il ricorso principale, che il ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto annulla gli atti impugnati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.
Condanna l’Amministrazione comunale di Bergamo e Arpa Bergamo al pagamento delle spese del giudizio a favore della ricorrente, ciascuna nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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