Non va sospesa l’aggiudicazione definitiva dell’appalto per la fornitura di hardware, software, impianti e arredi per uffici afferenti la realizzazione del centro servizi territoriali di una provincia, se risultano fondate le deduzioni di una impresa controinteressata, secondo la quale la ricorrente doveva essere esclusa dalla gara per non avere specificato nella propria offerta congiunta le parti della fornitura da eseguirsi dalle singole imprese raggruppate. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza sospensiva del 19 febbraio 2008 n. 810

L'articolo T.A.R. Basilicata – Potenza – Ordinanza sospensiva – 7/11/2007 n.298 proviene da Giustamm.

Va sospesa, al fine di consentire all’amministrazione al riesame della posizione del ricorrente, assicurando uniformità di trattamento anche con riguardo all’operato di diversi uffici della stessa Amministrazione, la graduatoria ad esaurimento A 029 (educazione fisica) nella parte in cui non riconosce al ricorrente il punteggio per titoli culturali dichiarati quali il diploma di laurea quadriennale in scienze motorie. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva dell’11 marzo 2008 n. 1407

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Ordinanza sospensiva – 7/11/2007 n.388 proviene da Giustamm.

Va sospeso, per quanto riguarda il regime delle quote latte, la compensazione del prelievo supplementare dovuto, con gli aiuti comunitari, per il pregiudizio patrimoniale particolarmente grave, anche alla luce della dimensione dei soggetti interessati dal prelievo supplementare di cui è causa. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva dell’8 aprile 2008 n. 1946

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 7/11/2007 n.1071 proviene da Giustamm.

Pres. Riccio, est. Pozzi

sulla facoltà della Stazione appaltante di concentrare in unica gara più servizi tra di loro connessi e suddivisi in lotti

1. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Oggetto – Divisione in lotti – Concentrazione in un unico procedimento di gara- Legittimità

2. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Divisione in lotti – Lex specialis – Divieto di partecipazione in forma singola e quale componente di un RTI – Impresa che partecipa singolarmente in alcuni lotti ed in ATI in altri – Esclusione – Legittimità

1. E’ legittima, in relazione ai principi di economicità e celerità dell’azione amministrativa, la concentrazione in un unico procedimento di gara, seppure articolato in più ” lotti”, da intendersi tuttavia in senso atecnico, di vari servizi informatici caratterizzati da una reciproca connessione nell’ambito di una più generale e complessiva esigenza di dotarsi di un servizio di assistenza informatica, seppur articolato secondo varie specializzazioni in relazione ai programmi o apparecchiature da utilizzare.

2. E’ legittima l’esclusione del concorrente che abbia partecipato ad un procedimento articolato in più lotti, sia singolarmente sia quale componente di un RTI per alcuni soltanto dei predetti lotti, con ciò violando una prescrizione del bando che vietava, pena l’esclusione, la contemporanea partecipazione di una Impresa in forma singola e quale componente di un RTI.

MINISTERO DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA – Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla I & T Servizi S.r.l. con sede in Lecce, in persona del suo amministratore delegato dott. Paolo Cantatore, rappresentata e difesa dall’avv. Giampaolo Sechi con studio in Bari Via Camillo Rosalba n. 47/z , per l’annullamento, previa concessione della tutela cautelare, della nota prot. n. 313 fasc. VII/1.14.8 in data 2 novembre 2006 emessa dalla Alma Mater Studiorum – Università di Bologna – Centro Sviluppo e Gestione dei Servizi Informatici di Ateneo (a firma del Direttore del Ce.S.I.A.) con cui le imprese I & T Servizi e Public vengono escluse dal prosieguo della gara comunitaria autorizzata dal Comitato di Gestione del Ce.S.I.A. nella seduta del 5.7.2006, disciplinata ed espletata nella forma della procedura ristretta; nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Vista la ministeriale in data 3.07.2007, con la quale il Ministero dell’Università e della Ricerca
(Direzione Generale per l’Università) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario indicato in oggetto e sull’istanza di sospensiva;

av
Visto il proprio parere reso sull’istanza cautelare nell’adunanza del 25 luglio 2007;
Esaminati tutti gli atti ed udito il relatore-estensore, cons. Armando Pozzi;
PREMESSO:

Avverso il provvedimento di esclusione dalla procedura per l’aggiudicazione del contratto d’appalto di servizi informativi la società ricorrente propone i seguenti motivi di illegittimità.
1) Violazione delle regole del bando. Contraddittorietà.

Erronea applicazione delle norme di gara. Illogicità manifesta.
La ricorrente premette che l’art. 10 del bando di gara, stabiliva che sarebbero state ammesse a partecipare alla gara anche Imprese appositamente e temporaneamente raggruppate (di seguito RTI), nonché i Consorzi previsti dalle normative vigenti ed i raggruppamenti europei di interesse economico, precisando che le modalità di partecipazione erano quelle di cui all’art. 37 del D.Lgs 163 del 12/04/2006.
Aggiungeva lo stesso articolo 10 che non sarebbe stato ammesso che la stessa Impresa partecipasse singolarmente e quale componente di un RTI o di un Consorzio di Imprese, ovvero a più RTI o Consorzi, pena l’esclusione dalla gara dell’Impresa medesima e del RTI o Consorzio di Imprese di cui l’impresa è componente.
In tale articolo non era contemplata l’ipotesi in cui una gara sia articolata in vari lotti, come è nel caso di specie, ove si prevedeva espletamento di n. 4 diversi servizi professionali, a loro volta suddivisi in altrettanti lotti di gara.
Per rendere legittima l’esclusione l’art. 10 del bando avrebbe dunque dovuto prevedere anche la citata ipotesi di pluralità di lotti.
2) Violazione articoli 41 e 97 Costituzione. Eccesso di potere per sviamento. Travisamento del principio della leale concorrenza. Motivazione apparente.

La Commissione motiva altresì l’esclusione sul presupposto che “anche se la gara è suddivisa in più lotti, il concorrente non può presentarsi alla stessa sotto una duplice veste, in quanto una volta scelta la forma giuridica, questa deve restare ferma, diversamente si avrebbe un’alterazione della concorrenza”.
Il principio di unicità della forma giuridica dei partecipanti, tuttavia è in evidente contrasto con quanto previsto dall’art. 10 del bando, che non prevede affatto tale univoca e ingiustificata modalità di partecipazione, ma soprattutto con la ratio dell’istituto del raggruppamento temporaneo di imprese, il quale impone di presumere che tale opzione di sinergia strategica tra soggetti capaci di concorrere singolarmente, si rivela priva della potenzialità discorsiva della par condicio dei concorrenti.
Inoltre, vietare l’assunzione di una diversa forma giuridica significherebbe, secondo la ricorrente, limitare di fatto le possibilità di partecipazione ad una gara, con violazione del principio della libertà di iniziativa economica privata, di cui all’art. 41 della Costituzione.
CONSIDERATO:

Come già esposto nelle premesse, oggetto del presente ricorso è il provvedimento di esclusione dalla gara per l’aggiudicazione di appalto di servizi professionali per l’implementazione e la gestione dei servizi informatici dell’Università di Bologna Alma Mater studiorum bandita dal Centro sviluppo e gestione servizi informativi di ateneo ( Ce.S.I.A.) della stessa Università.

Secondo il punto 2.C del bando gli importi base di gara era suddiviso in quattro lotti, rispettivamente “specialisti Oracle”, Specialisti Microsoft”, “Specialisti supporto utenti”, “Specialisti Server Farm”.

Il motivo di esclusione addotto dalla commissione giudicatrice delle offerte consiste nel fatto che la società ricorrente ha partecipato alla gara per i lotti 1 e 2 come impresa singola ed a quella per il lotto 3 come RTI.

Il motivo dell’esclusione si riconduce, secondo quanto esposto dall’amministrazione, all’articolo 10, primo capoverso, secondo periodo, del bando, secondo cui “ Non è ammesso che la stessa impresa partecipi singolarmente e quale componente di un RTI …….pena l’esclusione dalla gara”.

Secondo la ricorrente, in sostanza, la riportata clausola del bando avrebbe dovuto interpretarsi nel senso che il motivo di esclusione doveva rapportarsi ai singoli lotti in cui era suddiviso l’oggetto dell’appalto.

L’assunto non è fondato, in quanto l’articolo 10 del bando, ricorrendo al termine “gara”, intendeva riferirsi al complessivo procedimento di aggiudicazione, seppur articolato in quattro sub-procedimenti.

Che la procedura di aggiudicazione fosse configurata in termini unitari si ricava agevolmente non solo dal tenore letterale delle innumerevoli clausole del bando, che parlano ripetutamente, e costantemente, al singolare, di “presente gara”, ma dalla stessa configurazione in termini unitari del procedimento di aggiudicazione. Basti solo considerare al riguardo l’unicità della commissione, l’inserimento delle offerte relative ai vari lotti in unico plico recante sul frontespizio il nome della “impresa”, l’uso di un unico parametro valutativo delle offerte.

A fronte di tali in equivoche disposizioni del bando, risulta erronea la pretesa di interpretare il citato articolo 10 come una sorta di clausola generale da adattare all’ipotesi, non contemplata, in cui una gara sia articolata in vari lotti. L’osservazione, proposta con il primo motivo, sarebbe calzante ove ci si trovasse di fronte ad un bando tipo di carattere normativo, da adattare alle singole fattispecie provvedimentali, ma non certo nel caso in cui lo stesso bando preveda l’articolazione in più lotti, e per il quale non è neppure ipotizzabile che non abbia contemplato le ipotesi di aggiudicazione separata da esso stesso prevista.

La tassatività e chiarezza della clausola del bando non consentiva quindi altra scelta alla commissione se non quella dell’esclusione, a pena di violazione del principio della parità di trattamento dei concorrenti.

Né si può dire – come peraltro non ha fatto la società ricorrente, la quale non ha mai contestato la legittimità del bando, che quella clausola fosse irragionevole o contraria a norme o principi generali.

Il divieto di frazionamento in più lotti di un oggetto contrattuale unitario o complesso, è previsto in funzione di prevenire e reprimere operazioni fittizie dirette a ridurre l’importo globale degli affidamenti per sottrarre le relative procedure agli obblighi discendenti dalle norme comunitarie che, come è noto, sono applicabili solo al di sopra di soglie di valore ben definite. Una volta, tuttavia, assicurata questa funzione – come nel caso di specie – il frazionamento in lotti può essere legittimamente previsto sia per assicurare un miglior svolgimento del servizio per ragioni puramente organizzative ovvero per riservare alcune parti di un servizio più complesso ed articolato in più prestazioni solo a soggetti idonei perché in possesso di una qualificazione speciale e, comunque con un sostanziale rispetto delle regole di concorrenza e di apertura delle gare al numero più ampio possibile di partecipanti ( Cons. St., sez. V, n.2346/05 ).

Appare quindi logico e coerente con i principi di economicità e celerità dell’azione amministrativa concentrare in un unico procedimento di gara l’aggiudicazione di vari servizi caratterizzati da una reciproca connessione nell’ambito di una più generale e complessiva esigenza di dotarsi di un servizio di assistenza informatica, seppur articolato secondo varie specializzazioni in relazione ai programmi o apparecchiature da utilizzare.

In conclusione, il termine ”lotti” usato dal bando nella fattispecie non è stato quello tradizionale con il quale si identifica uno specifico oggetto di appalto da aggiudicare con separata ed autonoma procedura, ossia delle parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità, indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti, come prevede la normativa sull’evidenza pubblica (art. 37 R.D. 23 maggio 1924 n. 827; art. 21 L. 8 agosto 1977 n. 584 ; Direttiva C.E.E. n. 93/38 e del D.L. vo 17 marzo 1995 n. 158 ; artt. 29, 128 co.7, 183, co.2, 204 co. 1 bis d. lgs. n. 163/2006, ecc.).

P. Q. M.
La Sezione esprime il parere che il ricorso vada respinto.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE L’ESTENSORE

(Stenio Riccio) (Armando Pozzi)

IL SEGRETARIO D’ADUNANZA
(Roberto Craca)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 7/11/2007 n.2803 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. MADDALENA

inammissibili e infondate le questioni sulle disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo n. 42 del 2004 in relazione al paesaggio

Tutela del paesaggio – Codice dei beni culturali e del paesaggio – Novella dei commi 1 e 3 dell’art. 142 del d.lgs. 42/2004 – Individuazione ex lege, con vigenza illimitata, delle categorie di beni da tutelare con vincolo paesaggistico nonché preclusione alle Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio; Novella del comma 4 dell’art. 143 e dei commi 3 e 8dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 – Piano paesaggistico – Procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica – Parere della Soprintendenza – Prevista obbligatorietà ed efficacia vincolante; Novella del comma 3 dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 – Procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica – Previsione di delega da parte delle Regioni delle funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica alle Province e/o a forme associative sovracomunali; Novella dell’art. 157, con inserimento al comma 1 della lett. f-bis), del d.lgs. 42/2004 – Ripristino dei vincoli paesaggistici imposti in via transitoria con i decreti ministeriali emanati in attuazione della l. 431/1985; Novella del comma 3 dell’art. 159 del d.lgs. 42/2004 -Potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza anche per motivi di merito.
Novella dei commi 1 e 3 dell’art. 135 del d.lgs. 42/2004 – Introduzione di nuove competenze statali; Novella dei commi 6 e 7 dell’art. 5 del d.lgs. 42/2004 -Sostituzione delle parole “conferite alle Regioni” con le parole “esercitate dallo Stato e dalle Regioni” e delle parole “di cui ai” con le parole “esercitate dalle regioni ai sensi dei”; Novella del comma 2 dell’art. 137 del d.lgs. 42/2004 -Composizione delle Commissioni regionali; Novella del comma 3 dell’art. 138 del d.lgs. 42/2004 – Termine per la deliberazione della Commissione regionale, nonché misure per decorso infruttuoso dello stesso; Novella del comma 5 dell’art. 139 del d.lgs. 42/2004 – Procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico -Riduzione da 60 a 30 giorni del termine per comuni, città metropolitane e province per presentare osservazioni e documenti; Novella del comma 1 dell’art. 140 del d.lgs. 42/2004 – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Assegnazione alla Regione di termine perentorio per l’emanazione del provvedimento; Novella del comma1 dell’art. 141 del d.lgs. 42/2004 – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Provvedimenti ministeriali – Rinvio ai termini fissati dagli artt. 138 e 139; Novella del comma 1 dell’art. 142 del d.lgs. 42/2004 – Aree tutelate per legge -Introduzione della dicitura “Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo”; Novella dei commi 3 e 4 dell’art. 143 del d.lgs.42/2004 – Piano paesaggistico – Termine per l’approvazione regionale del piano con relative misure per decorso infruttuoso dello stesso, nonché introduzione del parere obbligatorio del soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli artt. 146 e147; Novella del comma 1 dell’art. 144 del d.lgs. 42/2004 – Piano paesaggistico -Esclusione, a far data dall’adozione o approvazione preliminare del piano, di interventi per gli immobili e nelle aree di cui all’art. 134 in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano stesso; Novella dei commi 3, 8 e 10dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 – Autorizzazioni – Introduzione, in deroga a divieto, di rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria per i “casi di cui all’art. 167, commi 4 e 5”, introduzione di un parere vincolante del Soprintendente, nonché disciplina della facoltà di delega delle Regioni; Novella del comma 2 dell’art. 148 del d.lgs. 42/2004 – Commissioni locali per il paesaggio – Attribuzione di competenza per ambiti sovracomunali con funzione di coordinamento paesaggistico; Novella dei commi 4, 5e 6 dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004 – Disciplina, con termini e sanzioni, della procedura di accertamento della compatibilità paesaggistica, nonché sottrazione di somme già assegnate; Novella dell’art. 181-ter del d.lgs. 42/2004 – Soppressione delle sanzioni amministrative ripristinatorie; Novella, con introduzione dei commi 3-bis e 3-ter, dell’art. 182 del d.lgs. 42/2004 -Introduzione, in deroga al precedente divieto, di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.
Novella del comma 6 dell’art. 5 del d.lgs. 42/2004 – Funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici – Attribuzione allo Stato e alle Regioni; Novella dell’art. 135 del d.lgs. 42/2004 – Pianificazione paesaggistica – Funzioni amministrative di tutela e valorizzazione del paesaggio e di pianificazione paesaggistica – Attribuzione allo Stato e alle Regioni; Novella dell’art. 142 del d.lgs. 42/2004 -Aree tutelate per legge – Individuazione di categorie di beni sottoposte al vincolo paesaggistico; Novella dell’art. 143 del d.lgs. 42/2004 – Piano paesaggistico -Individuazione e descrizione delle fasi del procedimento – Obbligo per le Regioni di elaborazione congiunta con il Ministero; Novella dei commi 3 e 10dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 – Autorizzazione alla realizzazione di opere su beni tutelati -Conferimento di funzioni agli enti locali con vincolo alle determinazioni degli organi ministeriali, parere con carattere vincolante delle soprintendenze; Novella del comma 3 dell’art. 138 del d.lgs. 42/2004 – Proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico – Termine di sessanta giorni per la deliberazione della commissione regionale; Novella del comma 1 dell’art. 140 del d.lgs. 42/2004 -Provvedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse pubblico -Termine di sessanta giorni per l’emanazione; Novella del comma 1 dell’art. 141 del d.lgs. 42/2004 – Procedimento per la dichiarazione di notevole interesse pubblico – Procedura di sostituzione nei confronti della commissione regionale e della Regione inadempienti; Novella del comma 3 dell’art. 143 del d.lgs. 42/2004 – Piano paesaggistico – Obbligo di approvazione entro novanta giorni dalla stipulazione dell’accordo relativo al piano paesaggistico formato con elaborazione congiunta -Sostituzione della Regione inadempiente; Novella del comma 10 dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 – Autorizzazione a intervento edilizio – Assegnazione alla soprintendenza competente dell’attività in via sostitutiva per il mancato rilascio entro sessanta giorni; Novella dei commi 1 e 3 dell’art. 156 del d.lgs. 42/2004 –Verifica e adeguamento dei piani paesaggistici già redatti alle disposizioni introdotte con la novella – Attività in via sostitutiva del Ministro al decorso dei termini stabiliti.

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), promosse, in riferimento agli artt. 76, 77, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Calabria.

È cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 16 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promesse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana.

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Toscana.

Sono in parte inammissibili e in parte non fondate, nei termini di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24 del citato decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Piemonte.

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del medesimo decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Piemonte.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11, 13, 16 e 24 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

#NOME? BILE Presidente

#NOME? AMIRANTE Giudice

#NOME? DE SIERVO “

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME?

#NOME? TESAURO

#NOME?

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, da 24 a 29 del decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), modificativi e sostitutivi di vari articoli del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Calabria e Piemonte, notificati il 23 e 26 giugno 2006, depositati in cancelleria il 27, il 28 ed il 30 giugno 2006 ed iscritti al n. 81, n. 82 e n. 83 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 9 ottobre 2007 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giuseppe Naimo per la Regione Calabria, Emiliano Amato e Anita Ciavarra per la Regione Piemonte e l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e depositato il successivo 27 giugno, la Regione Toscana ha promosso, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), e segnatamente:
– dell’art. 12, che sostituisce l’art. 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), con particolare riferimento ai commi 1 e 3 del novellato art. 142;
– dell’art. 13, che sostituisce l’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 4 del novellato art. 143;
– dell’art. 16, che sostituisce l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento ai commi 3 e 8 del novellato art. 146;
– dell’art. 25, che modifica l’art. 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui inserisce la lettera f-bis) al comma 1 del suddetto art. 157;
– dell’art. 26, che sostituisce l’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 159.
1.1. – La Regione Toscana premette che, a seguito delle modificazione apportate dal d.lgs. n. 157 del 2006 al Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, è scaturito un sistema volto a rafforzare, in contrasto con la valorizzazione delle autonomie locali, «la partecipazione dello Stato nell’esercizio delle funzioni amministrative già attribuite alle Regioni in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio»; sistema, peraltro, già valutato negativamente dalla stessa Conferenza unificata in sede di parere espresso sullo schema del decreto legislativo nella seduta del 26 gennaio 2006.
La ricorrente osserva che nella materia in esame insistono una pluralità di interessi ed oggetti che non attengono esclusivamente alla competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e dei beni culturali, ma riguardano anche ambiti di competenza concorrente delle Regioni e, in particolare, il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, come peraltro riconosciuto dalla stessa giurisprudenza costituzionale (tra le altre: sentenze n. 232 del 2005 e n. 182 del 2006). Ciò posto, argomenta ancora la ricorrente, le impugnate disposizioni del d.lgs. n. 157 del 2006 in materia di paesaggio non sarebbero rispettose delle prerogative regionali costituzionalmente garantite, giacché non assicurano alle stesse «un ruolo primario anche in considerazione del delicato intreccio tra diverse materie, di competenza statale e regionale».
1.2. – E’ denunciato, anzitutto, l’art. 12 che sostituisce l’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 1 del novellato art. 142 in esame, «nella parte in cui reintroduce l’illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelati ai sensi della legge n. 431/1985, nonché con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio».
La Regione Toscana sostiene che, diversamente da quanto stabilito nella formulazione originaria dell’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, la novella in esame impone «la vigenza illimitata del vincolo paesaggistico con riferimento alle categorie di beni individuate dalla legge n. 431/1985 (cosiddetta legge Galasso)», in tal modo eliminando la possibilità, già affidata alle Regioni, di specificare e disciplinare, tramite il piano paesaggistico, detti beni «sulla base di analisi puntuali dei contesti regionali e dei relativi elementi caratterizzanti». Inoltre, alle Regioni è stata preclusa, in forza del comma 3 del medesimo art. 142 novellato, la facoltà di individuare, nell’ambito del piano paesaggistico, i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio, sulla base di una verifica dei casi concreti, così da impedire l’esercizio «del potere di accertare l’adeguatezza della tutela paesaggistica in relazione alle aree presenti sul proprio territorio, e quindi di verificare la perdurante effettività del vincolo paesaggistico».
Ad avviso della ricorrente, tale normativa determinerebbe «un inammissibile passo indietro rispetto alle prerogative riconosciute alle regioni dal previgente d.lgs. n. 42/2004», secondo cui la tutela paesaggistica dei beni in esame era prescritta in via transitoria e cioè fino all’approvazione e/o all’adeguamento del piano paesaggistico, con il quale le Regioni dettano la disciplina d’uso e di tutela dei beni, «sulla base delle specifiche esigenze di salvaguardia, attualizzando i vincoli posti in modo astratto ed a prescindere dalla reale consistenza dei beni». Con la conseguenza, peraltro, che sarebbe vanificata tutta «l’attività nel frattempo già posta in essere dalle Regioni – proprio in attuazione del previgente d.lgs. n. 42/2004 – in vista della riconsiderazione delle categorie dei beni tutelati ex lege e della loro individuazione sul proprio territorio».
Il denunciato art. 12 del d.lgs. n. 157 del 2006 violerebbe, pertanto, l’art. 117, terzo comma, Cost., incidendo «sullo svolgimento delle funzioni, attinenti al governo del territorio, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, riservate alla potestà concorrente delle Regioni».
Inoltre, sussisterebbe il contrasto con l’art. 118 Cost. e con il principio di leale collaborazione, giacché l’individuazione dei beni da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze regionali, «dovrebbero essere statuiti d’intesa con le Regioni». Del resto, la concreta individuazione delle aree da tutelare era rimessa, secondo il d.lgs. n. 42 del 2004, al piano paesaggistico, che veniva elaborato dalle Regioni d’intesa con lo Stato.
La norma censurata sarebbe affetta, infine, dal vizio di eccesso di delega in violazione dell’art. 76 Cost., in quanto – diversamente dalle limitate integrazioni e/o correzioni facoltizzate dall’art. 10, comma 4, della legge n. 137 del 2002 – introdurrebbe «rilevanti innovazioni rispetto al sistema delineato con l’approvazione del d.lgs. n. 42/2004», così da compromettere, come già evidenziato, le prerogative regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali.
1.3. – Vengono, poi, denunciati: l’art. 13, che sostituisce l’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento al comma 4 del novellato art. 143 in esame, nella parte in cui prevede che il parere della Soprintendenza nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche vincolante, fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa»; nonché l’art. 16, che sostituisce l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento ai commi 3 e 8 del novellato art. 146 in esame: il comma 3, nella parte in cui prevede che il parere della Soprintendenza, ai fini autorizzatori, è sempre vincolante, allorché la regione abbia delegato le funzioni amministrative ai comuni; il comma 8, laddove prevede che, fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa, il parere della Soprintendenza, ai fini dell’autorizzazione, è vincolante».
Le censurate disposizioni impongono la vincolatività del parere espresso dalla soprintendenza, in sede di procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, nelle seguenti ipotesi: a) allorché il piano paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente tra Stato e Regione (art. 143, comma 4, e art. 146, comma 8, come sostituiti, rispettivamente, dall’art. 13 e dall’art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006) secondo quanto previsto dal novellato art. 143, comma 3 (ossia: stipula dell’intesa Stato-Regione per l’elaborazione congiunta del Piano paesaggistico; accordo preliminare sul contenuto del Piano; approvazione del Piano elaborato congiuntamente da parte della Regione; eventuale esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato in caso di inerzia della Regione); b) ove la Regione decida – in deroga a quanto stabilito dal Codice dei beni culturali e del paesaggio attualmente vigente – di affidare le funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica ai comuni e non alle province e/o comunque ad enti aventi ambito sovracomunale (art. 146, comma 3, come sostituito dall’art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006).
Secondo la Regione Toscana, siffatta disciplina comporterebbe «un’illegittima ingerenza dello Stato nelle funzioni amministrative in materia di autorizzazioni paesaggistiche affidate, per espressa disposizione dello stesso Codice, alle Regioni». Infatti, l’art. 146, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituto dall’art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006, obbliga i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1, a «sottoporre alla regione o all’ente locale al quale la regione ha delegato le funzioni i progetti delle opere che intendano eseguire, corredati della documentazione prevista, affinché ne sia accertata la compatibilità paesaggistica e sia rilasciata l’autorizzazione a realizzarli». Sicché, osserva la ricorrente, «vincolare la decisione sull’autorizzazione paesaggistica alle determinazioni della soprintendenza significa privare la regione, e/o l’ente da questa individuato, dell’effettivo esercizio della funzione autorizzatoria in parola», affidandola, di fatto, allo Stato. Peraltro, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 183 del 2006, ha ritenuto «legittimo il parere vincolante della Soprintendenza nei procedimenti di accertamento di conformità paesaggistica degli abusi, solo perché limitato ai profili penali», mentre le censurate disposizioni non investono ambiti di rilevanza penale, ma riguardano «ambiti attribuiti alla competenza concorrente delle regioni, quali il governo del territorio (in particolare sotto i profili urbanistico ed edilizio) e la valorizzazione dei beni ambientali, oltre ad incidere pesantemente sulla potestà autorizzatoria regionale», con conseguente violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Ad avviso della ricorrente, l’intervento dello Stato non potrebbe giustificarsi in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., giacché «il paesaggio, così come l’ambiente, va configurato come un “valore” costituzionalmente protetto, ossia come ambito materiale la cui tutela è idonea a investire trasversalmente una pluralità di materie, al cui perseguimento sono chiamati a contribuire, nell’ambito delle rispettive competenze, tutti livelli territoriali di governo»; la competenza statale relativa alla tutela ambientale e paesaggistica non potrebbe, quindi, «intervenire in maniera così incisiva – come è nel caso di specie – nelle attribuzioni proprie delle regioni». Inoltre, imporre per il rilascio dell’autorizzazione il parere vincolante della soprintendenza significherebbe impedire alla Regione – o agli enti locali cui la Regione abbia trasferito le funzioni – «di far valere eventualmente diverse valutazioni in ordine alla compatibilità dell’opera proposta», così da allocare la funzione di valutare detta compatibilità in capo allo Stato, senza però che sussistano esigenze di carattere unitario e, dunque, in violazione dell’art. 118 Cost. Peraltro, il contrasto con l’art. 118 Cost. sussisterebbe in ogni caso, per la mancata previsione di adeguate procedure d’intesa con le Regioni, «invece imprescindibili, in caso di allocazione in capo allo Stato di funzioni che interferiscono con materie di competenza regionale», come avverrebbe nel caso di specie in quanto «la valutazione in ordine al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica incide anche, e in modo consistente, sull’assetto urbanistico ed edilizio e sulla pianificazione territoriale».
La Regione Toscana sostiene, infine, che anche i denunciati artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 violerebbero l’art. 76 Cost. per eccesso di delega, giacché apporterebbero «rilevanti innovazioni al previgente d.lgs. n. 42/2004», in contrasto con i principi ed i criteri direttivi di cui all’art. 10, comma 4, della legge n. 137 del 2002.
1.4. – La ricorrente impugna, altresì, l’art. 16 che sostituisce l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 146 in esame, in quanto prevede che la regione deleghi le funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica alle province e/o a forme associative sovracomunali».
La disposizione denunciata porrebbe un vincolo alle Regioni che decidano di non esercitare direttamente la funzione autorizzatoria, giacché individua «ex lege i possibili destinatari di tali competenze nelle province e/o nelle forme associative e di cooperazioni degli enti locali di livello sovracomunale».
La ricorrente rammenta che già l’art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), attribuiva alle Regioni le funzioni amministrative riguardanti la gestione del vincolo paesaggistico e, quindi, la competenza in ordine al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; competenza che è stata confermata dall’art. 146, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, anche nella formulazione modificata dallo stesso art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006. Peraltro, si argomenta ancora nel ricorso, la Regione Toscana, con la legge regionale 2 novembre 1979, n. 52 (Sub-delega ai Comuni delle funzioni amministrative riguardanti la protezione delle bellezze naturali), «ha dapprima sub-delegato ai comuni le funzioni autorizzatorie in parola […] ed ha quindi confermato la competenza dei comuni al rilascio delle autorizzazioni con la recente l.r. 1/2005 (artt. 87 e ss.)».
Sicché, ad avviso della ricorrente, la norma denunciata, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost., lederebbe l’autonomia regionale nell’organizzazione delle funzioni autorizzatorie attribuite dallo stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, il censurato art. 16 reintrodurrebbe «il concetto di “delega” delle funzioni amministrative non più ammessa dall’art. 118 Cost. il quale prevede il pieno conferimento delle funzioni agli enti locali nel rispetto dell’art. 114 Cost. che sancisce la equi-ordinazione degli enti medesimi».
Infine, sussisterebbe anche il contrasto con l’art. 76 Cost. per eccesso di delega per le medesime ragioni in precedenza evidenziate.
1.5. – La Regione censura, poi, l’art. 25 che modifica l’art. 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, inserendo, al comma 1, la lettera f-bis), «nella parte in cui stabilisce che conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici, emanati in attuazione della legge n. 431/1985».
La norma denunciata «reintroduce la validità dei vincoli paesaggistici imposti in via transitoria, con i decreti ministeriali emanati ai sensi della legge Galasso» e, tuttavia, «detti vincoli risultano, quanto meno con riferimento alla Regione Toscana, superati e/o ridefiniti attraverso la pianificazione paesaggistica».
La ricorrente sostiene che ripristinare i vincoli predetti, «anche in contrasto con i piani paesaggistici già predisposti dalle regioni, a prescindere da una concreta valutazione dell’effettiva esigenza di tutela dei beni in questione, determina evidentemente un’inammissibile ingerenza nelle funzioni regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e culturali»; ciò, peraltro, senza la previsione di forme di concertazione idonee con le stesse Regioni. Di qui, la dedotta violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
Infine, per le stesse ragioni innanzi illustrate, sarebbe violato l’art. 76 Cost. per eccesso di delega.
1.6. – Da ultimo, la Regione Toscana impugna l’art. 26 che sostituisce l’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 159 in esame, in quanto estende il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza, anche per motivi di merito».
La norma predetta rafforzerebbe il potere della soprintendenza nel rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, sino all’adeguamento del piano paesaggistico elaborato d’intesa dalla Regione con lo Stato, giacché – diversamente da quanto previsto dall’originario d.lgs. n. 42 del 2004 – introdurrebbe «la possibilità della Soprintendenza di intervenire per l’annullamento delle autorizzazioni rilasciate dall’ente competente, alla luce di valutazioni non più solo attinenti alla legittimità dell’autorizzazione ma anche al merito del provvedimento autorizzatorio».
Vi sarebbe, pertanto, «un inammissibile accentramento delle funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica, la cui effettiva gestione è in definitiva individuata in capo allo Stato (per il tramite delle Soprintendenze)», in assenza «di adeguati modelli concertativi aderenti al principio di leale collaborazione».
Donde la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La ricorrente sostiene, infine, che anche il denunciato art. 26 contrasterebbe, per le ragioni già evidenziate, con l’art. 76 Cost., per eccesso di delega.
2. – Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e depositato il successivo 28 giugno, la Regione Calabria, previa richiesta di sospensione ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ha promosso, con riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., in relazione all’art. 10 della legge n. 137 del 2002, e agli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157.

In particolare, sono denunciati gli artt. 1, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 18, 27, 28 e 29, nella parte in cui sostituiscono, modificano e/o integrano gli artt. 5, 135, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 146, 148, 167, 181 e 182 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, «nei limiti meglio appresso indicati».
La portata delle denunce è, difatti, così delimitata dalla ricorrente:
– quanto all’art. 1, si censura la sostituzione all’art. 5, comma 6, delle parole «conferite alle regioni» con le parole «esercitate dallo Stato e dalle regioni», ed al comma 7 delle parole «di cui ai» con le parole: «esercitate dalle regioni ai sensi dei»;
– quanto all’art. 5, si censura l’introduzione del comma 3 dell’art. 135, nonché il comma 1, nella parte in cui inserisce nuove competenze statali;
– quanto all’art. 7, si censura il comma 2 del nuovo art. 137 ove dispone che le Commissioni regionali sono composte anche da «due dirigenti preposti agli uffici regionali competenti in materia di paesaggio. I restanti membri, in numero non superiore a quattro, sono nominati dalla regione tra soggetti con qualificata, pluriennale e documentata professionalità ed esperienza nella tutela del paesaggio, eventualmente scelti nell’ambito di terne designate, rispettivamente, dalle università aventi sede nella regione, dalle fondazioni aventi per statuto finalità di promozione e tutela del patrimonio culturale e dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi dell’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349. Decorsi infruttuosamente sessanta giorni dalla richiesta di designazione, la regione procede comunque alle nomine»;
– quanto all’art. 8, si censura il comma 3 del nuovo art. 138, ove dispone che «La commissione delibera entro sessanta giorni dalla presentazione dell’atto di iniziativa. Decorso infruttuosamente il predetto termine, la proposta è formulata dall’organo richiedente o, in mancanza, dagli altri soggetti titolari di organi statali o regionali componenti della commissione, entro il successivo termine di trenta giorni»;
– quanto all’art. 9, si censura il comma 5 del nuovo art. 139, ove riduce da 60 a 30 giorni il termine per comuni, città metropolitane e province per presentare osservazioni e documenti;
– quanto all’art. 10, si censura il comma 1 del nuovo art. 140, nella parte in cui fissa alla Regione un termine perentorio di sessanta giorni dalla data di scadenza dei termini di cui all’articolo 139, comma 5, per l’emanazione del provvedimento;
– quanto all’art. 11, si censura il comma 1 del nuovo art. 141, nella parte in cui rinvia ai termini fissati dagli artt. 138 e 139 (nella nuova formulazione);
– quanto all’art. 12, si censura l’alinea del comma 1 del nuovo art. 142, nella parte in cui dispone che «Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo»;
– quanto all’art. 13, si censura il comma 3 del nuovo art. 143, nella parte in cui dispone che «Entro i novanta giorni successivi all’accordo il piano è approvato con provvedimento regionale. Decorso inutilmente tale termine, il piano è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio», ed il comma 4, ove prevede che, nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito dell’accordo di cui al comma 3, nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147, sia obbligatorio (pur se non vincolante) il parere del soprintendente, prima non previsto;
– quanto all’art. 14, si censura l’aggiunta al comma 1 dell’art. 144, che prevede: «A tale fine le regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, in particolare stabilendo che a fare data dall’adozione o approvazione preliminare del piano, da parte della giunta regionale o del consiglio regionale, non sono consentiti per gli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134 tali interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano stesso»;
– quanto all’art. 16, si censura la modifica al comma 10 del previgente art. 146 (ora diventato comma 12), nella parte in cui dall’espresso divieto di rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria vengono ora espressamente esclusi i «casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5», nonché il comma 8, nella parte in cui introduce un parere vincolante del soprintendente ed il comma 3, nella parte in cui disciplina eccessivamente in dettaglio la facoltà di delega delle Regioni;
– quanto all’art. 18, si censura la previsione del comma 2 del nuovo art. 148, nella parte in cui individua le Commissioni come «competenti per ambiti sovracomunali, in modo da realizzare il necessario coordinamento paesaggistico»,
– quanto all’art. 27, si censura la previsione del comma 4 dell’art. 167, nella parte in cui consente ora l’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli stessi lavori compiuti dopo il 30 settembre 2004, che sono elencati secondo lo stesso testo del comma 1-ter dell’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché il successivo comma 5, che consente di presentare in qualunque momento «apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento delle compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi», ma dispone che «qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione», mentre «in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria», e precisa altresì che «la domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma», nonché il comma 6, nella parte in cui sottrae somme precedentemente assegnate alle amministrazioni competenti, sostituendo il riferimento all’art. 1, comma 37, lettera b), n. 1, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione);
– quanto all’art. 28, si censura la modifica dell’art. 181, comma 1-ter, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui ha soppresso l’applicazione delle «sanzioni amministrative ripristinatorie»;
– quanto all’art. 29, viene censurato, nella parte in cui aggiunge all’art. 182 il comma 3-bis, secondo cui «In deroga al divieto di cui all’articolo 146, comma 12, sono conclusi dall’autorità competente alla gestione del vincolo paesaggistico i procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria presentate entro il 30 aprile 2004 non ancora definiti alla data di entrata in vigore del presente comma, ovvero definiti con determinazione di improcedibilità della domanda per il sopravvenuto divieto, senza pronuncia nel merito della compatibilità paesaggistica dell’intervento. In tale ultimo caso l’autorità competente è obbligata, su istanza della parte interessata, a riaprire il procedimento ed a concluderlo con atto motivato nei termini di legge. Si applicano le sanzioni previste dall’articolo 167, comma 5», e il comma 3-ter, ai sensi del quale «Le disposizioni del comma 3-bis si applicano anche alle domande di sanatoria presentate nei termini ai sensi dell’articolo 1, commi 37 e 39, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ferma restando la quantificazione della sanzione pecuniaria ivi stabilita. Il parere della soprintendenza di cui all’articolo 1, comma 39, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, si intende vincolante».
2.1. – La Regione Calabria argomenta, in via preliminare, sull’interesse che sorreggerebbe il proposto ricorso, assumendo, anzitutto, che – alla stregua dell’art. 117, terzo comma, Cost. (ove prevede la competenza concorrente regionale in tema di valorizzazione dei beni ambientali), dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost. (ove prevede, in materia di edilizia ed urbanistica, la competenza residuale delle Regioni) e dell’art. 118 (in ordine alle funzioni proprie degli enti locali in ordine al governo delle destinazioni urbanistiche del territorio) – alle «regioni ed agli enti locali è oggi riconosciuta al riguardo una competenza legislativa (e/o amministrativa) più ampia, per oggetto, di quella contemplata nell’originario testo dell’art. 117 Cost.». Malgrado ciò, sostiene la ricorrente, «le norme impugnate incidono pesantemente sulle competenze pianificatorie regionali […] e sulla possibilità per la regione di disciplinare autonomamente i correlati procedimenti per la parte che le compete, ponendo vincoli eccessivamente stringenti (anche sotto il profilo temporale) ai margini operativi dell’ente regionale, vanificando la legislazione regionale adottata in materia (nel caso di specie, leggi regionali nn. 19/2002 e 10/2003) e compatibile con la precedente formulazione, nonché sulle funzioni proprie di comuni e province, ex artt. 114 e 118 Cost.». Si pensi, infatti, alla nuova formulazione dell’art. 142, comma 1, che comporta «il ritorno ad una illimitata vigenza del vincolo gravante sulle categorie di beni individuati dalla legge Galasso, non più condizionata dalla approvazione del piano paesistico»; ovvero, ancora, alla modifica dell’art. 5 da parte dell’art. 1 del d. lgs. n. 157 del 2006, che ha determinato «un complessivo arretramento del livello delle funzioni pianificatorie proprie delle regioni, che la precedente formulazione – in linea di continuità con quanto disposto dal d.PR n. 8/1972 – riteneva competessero esclusivamente alle regioni».
Peraltro, si deduce ancora nel ricorso, la normativa oggetto di denuncia escluderebbe «totalmente i comuni dalla possibilità di gestire i vincoli urbanistici ed ambientali all’interno del loro territorio» ed imporrebbe «sia all’ente regione sia agli enti locali presenti nella regione ambiti territoriali predeterminati senza alcuna logica». Ed inoltre, afferma sempre la ricorrente, «il sostanziale allentamento del vincolo e la riduzione delle sanzioni, con conseguente maggiore possibilità di ottenere la sanatoria per “lavori di qualsiasi natura” realizzati in zona vincolata, non solo dal punto di vista strettamente ambientale, ma anche, in concreto, sotto il profilo urbanistico (si veda, ad esempio, la nuova formulazione dell’art. 146, comma 12), incide non solo sulla materia del governo del territorio, ma anche sulla valorizzazione dei beni ambientali, la cui fruibilità sarà obiettivamente ridotta dalla più semplice e quasi automatica concessione della sanatoria a fini ambientali, con conseguente – in ipotesi di opere edilizie – maggior carico urbanistico in zone protette, e conseguente maggior onere anche finanziario per tutti gli enti regionali e sub regionali». E ciò in quanto si sarebbe «in concreto introdotta una “condonabilità edilizia permanente”, che prima delle modifiche apportate con il d.lgs. n. 157/2006 non era possibile ottenere anche per abusi commessi in zona vincolata, dal momento che il rilascio di “autorizzazioni paesaggistiche postume” o “autorizzazioni paesaggistiche in sanatoria” è sempre stato escluso dalla disciplina previgente».
La Regione Calabria sostiene, quindi, che sarebbe evidente l’«arretramento rispetto a posizioni ormai ritenute acquisite», richiamando a tal fine la disciplina recata dal decreto legislativo n. 112 del 1998 e, segnatamente, gli artt. 5, 52, 54, 56, 57 e 73, «che illustrano perfettamente l’inammissibile regresso in punto di competenze regionali operato dalla norme censurate».
Infine, la ricorrente evidenzia che «la sanatoria sopra indicata e la modifica all’art. 167, comma 6, operata dall’art. 27, sottraggono risorse alla regione agli enti locali, comportando per contro spese particolarmente ingenti e di vario genere a carico della regione e degli enti locali, a fronte di una compartecipazione al gettito delle operazioni di sanatoria realmente esigua, con conseguente violazione dell’art. 119 Cost.».
2.2. – Tanto premesso in punto di interesse a ricorrere, la Regione ricorrente deduce che «le norme sopra indicate» violano, anzitutto, gli artt. 76 e 77 Cost. – in riferimento all’art. 10 della legge n. 137 del 2002 – nonché il «principio di effettiva e leale collaborazione».
La ricorrente, richiamando i pareri resi dalla Conferenza unificata in sede di approvazione del d.lgs. n. 157 del 2006, in forza di quanto previsto dall’art. 10, comma 3, della legge n. 137 del 2002, afferma che, diversamente da quanto avvenuto in sede di approvazione del d.lgs. n. 42 del 2004, «il Ministero ha sottoposto alle Regioni un articolato autonomamente definito da una Commissione di esperti, senza alcun preliminare confronto, che aveva invece caratterizzato l’approvazione del c.d “Codice Urbani”». Donde l’evidente contrasto delle norme impugnate con il principio di leale collaborazione, che dovrebbe avere un carattere di effettività, «pena la riduzione dello stesso ad uno sterile e vuoto rituale».
Peraltro, soggiunge la Regione Calabria, il comma 4 del citato art. 10 della legge n. 137 del 2002 prevede che «Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1 possono essere adottate, nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo»; sicché, non potrebbe revocarsi in dubbio «che l’iter procedurale che ha portato all’approvazione del d.lgs. n. 42 del 2004 sia totalmente diverso dall’iter che ha condotto all’approvazione delle norme qui censurate».
Ed ancora, secondo la ricorrente, la violazione della legge delega non si esaurirebbe «sotto l’invocato profilo procedimentale», giacché sussisterebbero anche «gravi violazioni sostanziali». Non potrebbe infatti sostenersi «che le norme dettagliatamente sopra indicate si siano limitate a “correggere ed integrare” le norme preesistenti», in quanto «esse si sostanziano in quanto segue: l’introduzione “ex novo” di una dettagliata definizione del contenuto dei piani paesistici (art. 5); il regresso dalla attribuzione esclusiva alle regioni delle funzioni di valorizzazione del territorio al mero esercizio congiunto (art. 5); il porre un vincolo prima inesistente alla potestà legislativa regionale (art. 14) e disciplinare eccessivamente in dettaglio la facoltà di delega delle regioni (art. 16) o l’ambito territoriale di riferimento (art. 18); la modifica della composizione delle Commissioni regionali, per le quali lo stesso Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero B.A.C. riconosce (p. 5 memoria del 25 gennaio 2006) che la competenza a disciplinare le Commissioni “spetta alle regioni”, salvo poi dettare una norma di eccessivo dettaglio, che impedisce alla regione qualunque margine di autonomia sul punto (art. 7); fissazione di termini perentori prima non previsti e/o riduzione di termini già fissati ad una misura assolutamente incongrua, con istituzione di poteri sostitutivi in capo al Ministro (artt. 8 – 11, 13); eliminazione della potestà pianificatoria regionale, riconosciuta dalla precedente formulazione “Fino all’approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell’articolo 156, […]” (art. 12); la previsione di un parere obbligatorio prima non richiesto (art. 13); l’aver introdotto, per i lavori relativi ad abusi di tipo formale, la possibilità del rilascio della “autorizzazione paesaggistica postuma”. Infatti, ora l’autorizzazione paesaggistica può essere rilasciata “in sanatoria” successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi: il disposto legislativo suddetto, infatti, non è riferito all’art. 181 del “Codice” non attiene quindi alla “sanatoria” dei reati penali, ma riguarda espressamente la disciplina urbanistica della “concessione in sanatoria” per abusi formali in zona vincolata di cui sia stato verificato tanto l’accertamento di conformità urbanistica quanto l’accertamento di compatibilità paesaggistica mediante il rilascio della autorizzazione paesaggistica postuma (art. 16); l’introduzione di un parere vincolante, peraltro con riferimento ad altra norma (art. 143, comma 4), che invece prevede un parere obbligatorio ma non vincolante (sempre l’art. 16); la soppressione delle sanzioni amministrative ripristinatorie (art. 28); l’introduzione della sopra indicata (con formula sintetica) condonabilità permanente (artt. 27 e 29); la sottrazione di risorse precedentemente assegnate (art. 27)».
Ad avviso della Regione Calabria, un ulteriore argomento conforterebbe la dedotta violazione della delega, e cioè il fatto che «a fine 2004, per apportare alcune modifiche sostanziali al d.lgs. 42/2004, il Legislatore – ritenuta evidentemente esaurita la delega concessa al Governo – ha sostituito e/o modificato i commi 3 e 4 dell’art. 167, nonchè aggiunto i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater dell’art. 181 con la legge 15 dicembre 2004, n. 308». Sicché, il legislatore delegato non solo avrebbe «attivato impropriamente – per apportare modifiche rivoluzionarie all’intero corpo normativo – la potestà “integrativa” ormai esaurita, ma ha addirittura modificato alcune delle modifiche apportate direttamente dal Parlamento». In particolare, l’art. 27 avrebbe riformulato i commi 3 e 6 dell’art. 167, già inseriti – con diversa numerazione – dall’art. 1, comma 36, lettera a) e b) della legge n. 308 del 2004; mentre l’art. 28 avrebbe soppresso alcune previsioni inserite dall’art. 1, comma 36, lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ed implicitamente abrogato il comma 39 della medesima legge.
In definitiva, le norme denunciate avrebbero «comportato una complessiva rinconsiderazione ab imis della materia, con un considerevole ampliamento dei compiti dello Stato rispetto alle funzioni attribuite alle regioni dal testo previgente, regioni che dovranno subire (unitamente agli enti locali) gli effetti – anche sotto il profilo di un maggiore e non previsto aggravio di carico delle proprie strutture amministrative – della indiscriminata sanatoria sopra esposta».
2.3. – Secondo la ricorrente, sarebbero vulnerati anche gli artt. 114, 117 e 118 Cost., giacché, in costanza della competenza regionale e comunale «in materia di interventi di pianificazione e controllo locale», le norme denunciate ridurrebbero «drasticamente i margini di autonomia delle regioni e degli enti locali, i quali saranno costretti a subire, anziché governare, le destinazioni urbanistiche del territorio e la ridotta valorizzabilità dei beni ambientali, con un radicale svuotamento del principio di sussidiarietà».
In particolare, verrebbe ancora in rilievo «la previsione (artt. 8, 11 e 13) di termini concretamente troppo brevi (rispettivamente, 30, 60 e 90 gg.) alla luce della complessità delle valutazioni richieste agli enti interessati».
Inoltre, i poteri sostitutivi in capo al Ministero (previsti, ad esempio dall’art. 11, in relazione alla proposta di istituzione di nuovi vincoli paesaggistici) contrasterebbero con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia, «soprattutto in relazione alla mancata previsione di adeguate garanzie procedurali in favore dell’ente “sostituito” in ordine alla possibilità di interloquire col Ministero (ord. Corte cost. n. 53/2003), fondandosi l’esercizio del potere sostitutivo esclusivamente sul decorso dei brevissimi termini sopra indicati, e in ordine alla tipologia di attività per le quali il potere è azionabile, non risultando rivolto – nel caso di specie – al compimento “di atti o attività prive di discrezionalità”».
Ed ancora, la previsione di un parere vincolante, in riferimento ad una disposizione (art. 143, comma 4) che invece prevede un parere obbligatorio ma non vincolante (art. 16), comporterebbe «l’istituzione di un sindacato di merito che priva di qualunque autonomia» le Regioni e gli enti locali.
Per di più, sostiene sempre la Regione ricorrente, le già evidenziate innovazioni introdotte dalle norme censurate sembrerebbero «tutte finalizzate […] a ridurre i margini di azione riconosciuti dalla precedente formulazione principalmente alle regioni (sia sotto il profilo normativo che sotto il profilo amministrativo, soprattutto in materia di delega) ed anche agli enti locali, nonché ad imporre – a seguito delle innovazioni introdotte dagli artt. 16, 27, 28 e 29 […] – ai medesimi enti carichi (anche finanziari, sia in termine di riduzione di trasferimenti sia in termini di mancate entrate per ridotta fruibilità dei beni ambientali) in relazioni ai quali non viene riconosciuto loro alcuna concreta incidenza».
La Regione Calabria deduce, infine, la sussistenza del contrasto delle norme impugnate con l’art. 119 Cost., il cui quarto comma afferma che «le normali entrate dei comuni devono consentire “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”»; mentre, «la modifica (da “per effetto dell’articolo 1, comma 38, secondo periodo” a “per effetto dell’articolo 1, comma 37, lettera b), n. 1), della legge 15 dicembre 2004, n. 308”) dell’art. 167 comporta una illegittima sottrazione di risorse».
2.4. – Da ultimo, quanto alla proposta istanza di sospensione ai sensi dell’art. 35 della legge n. 87 del 1953, la ricorrente sostiene che sussisterebbe «la ragionevole possibilità nelle more di veder conformare rapporti in base ad una normativa la cui legittimità è contestata, e ciò determinerebbe una situazione di fatto tale da rendere assai difficile e costoso riportare lo status quo ante nel caso di esito positivo della decisione nel merito, mentre non deriverebbe nessun pregiudizio ad interessi costituzionalmente garantiti ove invece quest’ultima fosse sospesa».
3. – Con ricorso notificato il 26 giugno 2006 e depositato il successivo 30 giugno, la Regione Piemonte ha promosso, in riferimento agli artt. 76, 97, 117, 118 e 120 Cost, nonché ai «principi di leale collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza, proporzionalità, buon andamento della Pubblica Amministrazione», questioni di legittimità costituzionale di varie disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 e, segnatamente, «degli artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16, 24 in quanto modificano e sostituiscono rispettivamente gli artt. 5, 135, 138, 140, 141, 142, 143, 146, 156 del d.lgs. n. 42/2004».
3.1. – La ricorrente osserva, anzitutto, che la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome ha espresso, in data 26 gennaio 2006, parere sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo del 22 gennaio 2004, n. 42, evidenziando «gravi rilievi di negativo giudizio per il metodo e per il merito». Nel richiamare il contenuto di detto parere, la Regione Piemonte sostiene che i «rilievi espressi dalle regioni non hanno avuto seguito alcuno», ciò determinando una «puntuale violazione del procedimento di formazione delle norme considerate con riguardo ai limiti ed alle specifiche prescrizioni della legge di delega, integrandosi violazione dell’art. 76 della Costituzione», oltre al contrasto con il principio di leale collaborazione per le «modalità concrete con le quali si è svolto il procedimento ed in relazione altresì all’affidamento riposto dalle regioni nelle modalità di concertazione precedentemente attuate con il Ministro competente».

L’assenza del dovuto confronto con le Regioni e le autonomie locali avrebbe comportato, secondo la difesa della Regione Piemonte, «un’impostazione fortemente accentratrice sulle attività degli organi statali e la sottovalutazione delle effettive esigenze di integrazione di atti pianificatori attinenti a diversi oggetti e di tempestività e puntualità di atti ed interventi gestionali sul territorio». E ciò proprio in materia in cui la compresenza e l’intreccio di competenze statali e regionali avrebbe richiesto «necessariamente un modus operandi improntato al canone della leale collaborazione», il cui mancato rispetto «si riverbera su tutta l’impostazione della novella considerata».
Inoltre, argomenta sempre la Regione Piemonte, il d.lgs. n. 157 del 2006 avrebbe «introdotto una serie di importanti innovazioni modificando significativamente parti di disciplina con mutamento di impostazione e di contenuti essenziali, concretizzando esorbitanza dai limiti della legge di delega come sopra ricordati e quindi violazione dell’art. 76 Cost. che rileva in ordine alle competenze regionali, che vengono sotto più aspetti significativamente compresse o pretermesse».
Ed ancora, si evidenzia nel ricorso, il decreto legislativo n. 157 del 2006 avrebbe proceduto «ad un rifacimento ex novo della disciplina della parte terza del Codice Urbani, senza apprezzabile razionale giustificazione in ordine al perseguimento di esigenze unitarie e superando senza tenerne conto la legislazione regionale vigente in materia, particolarmente intesa al coordinamento ed integrazione delle diverse competenze settoriali, insieme alla organizzazione di funzioni già attuata nel territorio, in contrasto anche con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, per l’ingiustificato rivolgimento apportato a funzioni e procedure attualmente vigenti ed efficacemente operative in ambito regionale».
La ricorrente assume, altresì, che il principio di sussidarietà non avrebbe trovato corretta applicazione, non essendo «oggettivamente giustificata da esigenze di considerazione unitaria a livello nazionale degli interessi coinvolti» l’attrazione di funzioni a livello statale compiuta dal decreto legislativo n. 157 del 2006, senza che, peraltro, siano state perseguite procedure di leale collaborazione e di intesa per la codeterminazione dei contenuti interessanti anche l’ambito di competenza regionale.
3.2. – Ad avviso della Regione Piemonte, tali rilievi troverebbero concretezza nei seguenti specifici profili di censura concernenti le singole disposizioni denunciate.
3.2.1. – L’art. 1, comma 1, lettera a), reca la modifica dell’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale, «in tema di cooperazione delle regioni e degli enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale, aveva sancito il conferimento alle regioni delle funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici in relazione alle disposizioni della parte terza del codice». La norma denunciata prevede, invece, che dette funzioni amministrative sono «esercitate dallo Stato e dalle regioni», così da contemplare «una parallela competenza dello Stato che si estende a tutti gli ambiti amministrativi considerati, ben al di là dei compiti essenziali di tutela e di salvaguardia di valori, principi, criteri unitari», finendo «per soverchiare e comunque in sostanza controllare l’attività amministrativa regionale anche in ambiti di competenza di quest’ultima».
3.2.2. – L’art. 5, che sostituisce l’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, determina «una significativa modificazione della individuazione dell’oggetto della pianificazione paesaggistica», specificando, ai commi 1 e 2, che il piano, pur riguardando l’intero territorio regionale, deve procedere alla puntuale individuazione e regolamentazione d’uso con riferimento alle sole aree sottoposte a vincolo paesaggistico, così da abbandonare «la visione di una pianificazione volta alla tutela del valore paesaggistico diffuso del territorio per tornare ad un pianificazione meramente strumentale alla conservazione delle aree vincolate». Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, che l’ambito di applicazione della pianificazione di competenza regionale «diviene residuale, con l’evidente compromissione del significato e dell’utilità dell’elaborazione di piani urbanistico-territoriali con valenza paesaggistica», ciò comportando anche una «sostanziale riduzione dell’attività pianificatoria del territorio nella sua complessità e capacità di soddisfare più esigenze pubbliche e di salvaguardia dei valori della tutela del paesaggio e dei beni culturali ed ambientali che sul territorio si radicano e si presentano in una molteplicità di aspetti anche al di là delle aree sottoposte a vincolo». Inoltre, il terzo comma dello stesso art. 135 oggetto di modificazione «non riporta più l’obbligo per il piano paesaggistico di individuare gli “obbiettivi di qualità paesaggistica” quale fondamento della disciplina di tutela e valorizzazione di ciascun ambito territoriale, nonostante che ciò sia stabilito dalla Convenzione europea del paesaggio, peraltro appena ratificata dallo Stato italiano con la legge 9 gennaio 2006, n. 14».
3.2.3. – La Regione Piemonte sostiene, altresì, che concorrano ulteriormente «alla diminuzione e limitazione della portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica le disposizioni di cui agli artt. 142 e 143 del d.lgs. n. 42/2004 come sostituti dagli artt. 12 e 13 del decreto impugnato». Sempre richiamando il citato parere della Conferenza unificata, nel ricorso si evidenzia che il novellato art. 142 reintroduce relativamente alle categorie oggetto di tutela per legge «la illimitata vigenza del vincolo paesaggistico, eliminando la competenza del piano paesaggistico a specificare e disciplinare detti ambiti, sulla base di analisi puntuali dei contesti regionali e dei relativi elementi caratterizzanti».
3.2.4. – In riferimento, poi, al novellato art. 143, questo, al comma 1, presenta «le limitazioni già sopra rilevate con riferimento all’art. 135», mentre, ai commi 3, 4 e 5, impone «in maniera perentoria l’obbligo delle regioni di elaborare i piani paesaggistici congiuntamente al Ministero, previa conclusione di un apposito accordo, al fine di accedere a forme di semplificazione della gestione dei vincoli, peraltro individuate in modo più limitato rispetto a quanto anteriormente previsto».
3.2.5. – Quanto al regime autorizzativo, si evidenzia una «accentuata limitazione degli ambiti di autonomia legislativa ed organizzativa regionale, anche rispetto al conferimento di funzioni agli enti locali, con pervasivo vincolo alle determinazioni degli organi ministeriali, senza che le innovazioni introdotte appaiano effettivamente necessarie per il rispetto di esigenze di unitarietà e giustificate secondo i canoni di proporzionalità ed adeguatezza». La censura si appunta specificatamente sull’art. 16 che sostituisce l’art. 146, commi 3 e 10, del d.lgs. n. 42 del 2004, rispetto al quale si richiamano anche i rilievi negativi espressi dalla Conferenza unificata nel parere del gennaio 2006, dai quali risulterebbe evidente anche la violazione del principio del buon andamento della P.A.
3.2.6. – Sotto altro profilo – che investe segnatamente l’art. 138, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, novellato dal denunciato art. 8, nonché l’art. 140, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 42, novellato dal denunciato art. 10 – si registrerebbe una fissazione di termini procedurali per l’emanazione di atti di competenza regionale, «che non sono giustificati da esigenze di generale tutela od uniformità di comportamenti e che oltretutto vengono stabiliti in tempi assai ristretti ed incongruenti con la natura ed il contenuto delle attività a cui si riferiscono» (l’art. 138, comma 3, citato, prevede sessanta giorni per la deliberazione della commissione regionale di proposta della dichiarazione di notevole interesse pubblico; l’art. 140, comma 1, citato, stabilisce il termine di sessanta giorni per l’emanazione del provvedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse pubblico).
3.3. – Ad avviso della ricorrente, l’impostazione «pregiudizialmente centralistica che impronta la novella si manifesta infine con particolare evidenza nella accentuazione del potere sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini prefissati all’attività regionale e, come si è prima rilevato, in taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente stabiliti».
3.3.1. – A tal riguardo rileva, anzitutto, l’art. 141, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art. 11, «che fa scattare l’attività sostitutiva del competente organo ministeriale periferico allo scadere dei termini di sessanta giorni di cui agli artt. 138 e 140, […] che riguardano attività di valutazione ampiamente discrezionale». La censura investe anche l’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art. 13, «che stabilisce che, qualora la regione non provveda entro novanta giorni dalla stipulazione dell’accordo relativo al piano paesaggistico formato con elaborazione congiunta alla sua approvazione, ad essa provveda in via sostitutiva il Ministro». Ed ancora, viene in evidenza l’art. 146, comma 10, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art. 16, «che assegna alla soprintendenza competente l’attività in via sostitutiva per il mancato rilascio entro sessanta giorni dell’autorizzazione sui progetti di opere». Infine, rileva l’art. 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituto dal denunciato art. 24, «che prevedono l’attività in via sostitutiva del Ministro al decorso dei termini stabiliti per la verifica e l’adeguamento alle nuove disposizioni dei piani paesaggistici già redatti».
Le richiamate disposizioni oggetto di impugnazione contrasterebbero, secondo la Regione ricorrente, con l’art. 120 Cost., giacché, in violazione delle condizioni e dei limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale per l’esercizio del potere sostitutivo (vengono richiamate, tra le altre, le sentenze n. 227 del 2004 e n. 43 del 2004), nella specie «il potere sostitutivo è configurato come un ovvio automatismo che interviene sulla cadenzata attività delle regioni e degli enti locali anzichè quale intervento di natura comunque eccezionale rispetto allo svolgimento delle funzioni amministrative da parte delle regioni e degli enti locali».
4. – In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale, rinviando a separate memorie l’esposizione della proprie ragioni, ha concluso in ogni caso per l’inammissibilità o per l’infondatezza dei ricorsi.
5. – Nell’imminenza dell’udienza hanno depositato memorie illustrative la Regione Calabria e la Regione Toscana.
5.1. – La Regione Calabria, nell’insistere per l’incostituzionalità delle disposizioni denunciate, contesta le generiche conclusioni formulate dalla difesa erariale in punto di inammissibilità del ricorso e ribadisce, quanto al merito delle questioni sollevate, il contrasto delle norme impugnate sia con l’art. 76 Cost., che con gli artt. 114, 117 e 118 Cost.
In particolare, quanto alla dedotta violazione dell’art. 76 Cost., nella memoria si sostiene che le modifiche apportate al decreto originario sarebbero intervenute a delega «ormai completamente esaurita», come sarebbe comprovato dal fatto che il Governo, con proprio emendamento presentato in sede di discussione parlamentare, ha introdotto il comma 36 dell’art. 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, con il quale ha apportato «sostanziali» modifiche al d.lgs. n. 42 del 2004.
In definitiva, secondo la Regione Calabria, pur essendo il Governo ancora nei termini per utilizzare la delega, ha ritenuto, invece, che essa «fosse completamente esaurita» e quindi ha utilizzato, per modificare il codice Urbani, lo strumento dell’emendamento ad una legge ordinaria.
La ricorrente ribadisce, inoltre, che il d.lgs. n. 157 del 2006 non si sarebbe limitato a correggere ed integrare il testo originario, ma avrebbe apportato modifiche “strutturali” che apparirebbero «addirittura estranee al contenuto minimale della delega conferita».
5.2. – La Regione Toscana evidenzia, anzitutto, di aver raggiunto, successivamente al deposito del ricorso, l’intesa con lo Stato (e per esso con il Ministero per i beni e le attività culturali) per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico (protocollo d’intesa definitivamente stipulato il 24 luglio 2007 ed approvato dalla Regione con delibera della Giunta n. 512 del 9 luglio 2007) e con essa sarebbe venuto meno l’interesse alla decisione di merito sulle questione relative ai denunciati artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che rispettivamente sostituiscono gli artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004), chiedendo, pertanto, che in riferimento a dette specifiche questioni venga dichiarata la cessazione della materia del contendere.
La ricorrente insiste, invece, per la declaratoria di incostituzionalità degli artt. 12, 25, 26 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che, rispettivamente, sostituiscono gli artt. 142, 157 e 159 del d.lgs. n. 42 del 2004) per le ragioni già illustrate nel ricorso.

1. – Con tre distinti ricorsi (iscritti rispettivamente ai numeri 81, 82 e 83 del registro ricorsi dell’anno 2006) le Regioni Toscana, Calabria e Piemonte hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio).
In particolare, sono stati impugnati: dalla Regione Toscana gli artt. 12, 13, 16, 25 e 26; dalla Regione Calabria gli artt. 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29; e dalla Regione Piemonte, gli artt. 1, 5, 8, da 10 a 13, 16 e 24
1.1. – Tutte le Regioni ricorrenti lamentano, in riferimento a ciascuna disposizione denunciata, la violazione dell’art. 76 (e la Regione Calabria anche dell’art. 77) della Costituzione, per eccesso di delega, evocando a norma interposta l’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici), il cui comma 4 prevede la possibilità per il Governo di adottare, in materia di beni culturali ed ambientali (comma 1, lettera a), «disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi […] nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo».
Ci si duole del fatto che, mentre la delega autorizzava esclusivamente l’introduzione di «limitate disposizioni correttive e/o integrative», che risultassero eventualmente necessarie a seguito «di un primo monitoraggio della sua applicazione», il decreto legislativo n. 157 del 2006 avrebbe invece apportato «rilevanti innovazioni» al sistema disegnato dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), incidendo in modo pregiudizievole sulle potestà regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali.
La Regione Calabria lamenta, peraltro, che l’iter procedurale adottato per l’emanazione del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe stato totalmente diverso rispetto a quello che ha portato all’approvazione delle norme “correttive” contenute nel d.lgs. n. 157 del 2006 e ciò appunto in contrasto con il citato art. 10, comma 4, della legge n. 137 del 2002.
1.2. – Le ulteriori censure evocano a parametri gli artt. 114, 117, 118, 119 e 120 Cost. (e la Regione Piemonte anche l’art. 97 Cost.), secondo profili differenziati, ma tutti riconducibili alla prospettata lesione delle competenze regionali in materia di valorizzazione dei beni ambientali, di governo del territorio, nonché alla violazione del principio di leale collaborazione anche in riferimento all’esercizio del potere sostitutivo. In particolare:
– l’art. 1 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che sostituisce l’art. 5 del Codice) è impugnato dalla Regione Calabria e dalla Regione Piemonte, in quanto prevede «una parallela competenza dello Stato che si estende a tutti gli ambiti amministrativi considerati, ben al di là dei compiti essenziali di tutela e di salvaguardia di valori, principi, criteri unitari»;
– l’art. 5 (che sostituisce l’art. 135 del Codice), è impugnato dalla Regione Calabria, nella parte in cui, ai commi 1 e 3 dell’art. 135, prevede nuove competenze statali; e dalla Regione Piemonte in quanto determina «una significativa modificazione della individuazione dell’oggetto della pianificazione paesaggistica», con conseguente «sostanziale riduzione dell’attività pianificatoria del territorio nella sua complessità»;
– l’art. 7 (che sostituisce l’art. 137 del Codice) è censurato dalla Regione Calabria ove, al comma 2 dell’art. 137, regola la composizione delle commissioni regionali con il compito di formulare proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni paesaggistici;
– l’art. 8 (che sostituisce l’art. 138 del Codice) e l’art. 10 (che sostituisce l’art. 140) sono impugnati dalle Regioni Calabria e Piemonte nella parte in cui, rispettivamente al comma 2 dell’art. 138 ed al comma 1 dell’art. 140, fissano termini procedurali per il compimento di atti di competenza regionale, asseritamente ingiustificati secondo esigenze di generale tutela od uniformità di comportamenti e che oltretutto prevedono tempi assai ristretti ed incongruenti con la natura ed il contenuto delle attività a cui si riferiscono;
– per motivi analoghi è impugnato dalla Regione Calabria anche l’art. 11 (che sostituisce l’art. 141 del d.lgs. n. 42 del 2004), nella parte in cui, al comma 1 dell’art. 141, rinvia ai termini fissati dagli artt. 138 e 139;
– l’art. 12 (che sostituisce l’art. 142 del Codice) è impugnato dalla Regione Toscana «nella parte in cui reintroduce l’illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate ai sensi della legge n. 431/1985, nonché con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio»; è impugnato, altresì, dalla Regione Calabria nella parte in cui dispone che le aree indicate «Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo» (alinea del comma 1); infine, è censurato dalla Regione Piemonte perché comporterebbe una ulteriore «diminuzione e limitazione della portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica»;
– l’art. 13 (che sostituisce l’art. 143 del Codice) è impugnato dalla Regione Toscana, nella parte in cui prevede che il parere del soprintendente nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche vincolante, fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa; è denunciato dalla Regione Calabria, nella parte in cui prevede che il parere del soprintendente nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche vincolante, fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa; è, inoltre, censurato dalla stessa Regione Calabria e dalla Regione Piemonte, nella parte in cui si prevede il potere sostitutivo del Ministro per l’approvazione del piano paesaggistico, nel caso in cui la Regione non provveda nel termine di 90 giorni; è, infine, impugnato dalla Regione Piemonte, sempre in riferimento alla portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica, perché impone «in maniera perentoria l’obbligo delle regione di elaborare i piani paesaggistici congiuntamente al Ministero».
– l’art. 16 (che sostituisce l’art. 146 del Codice) è impugnato dalla Regione Toscana nella parte in cui qualifica come vincolanti i previsti pareri del soprintendente (commi 3 e 8); prevede «che la Regione deleghi le funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica alle Province e/o a forme associative sovracomunali»; è denunciato dalla Regione Calabria, oltre per il già ricordato carattere vincolante dei pareri della soprintendenza, anche nella parte in cui dall’espresso divieto di rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria vengono ora espressamente esclusi «i casi di cui all’art. 167, commi 4 e 5»; è impugnato dalla Regione Piemonte nella parte in cui sostituisce i commi 3 e 10 dell’art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004;
– l’art. 25 (che modifica l’art. 157 del Codice) è censurato dalla Regione Toscana, nella parte in cui inserisce al comma 1 del suddetto art. 157 la lettera f-bis), stabilendo «che conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici, emanati in attuazione della legge n. 431/1985»;
– l’art. 26 (che sostituisce l’art. 159 del Codice) è impugnato dalla Regione Toscana «con particolare riferimento al comma 3, in quanto estende il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza, anche per motivi di merito»;
– gli artt. 11, 13, 16 e 24 (che sostituiscono, rispettivamente, gli artt. 141, comma 1, 143, comma 3, 146, comma 10, e 156, commi 1 e 3, del Codice) sono impugnati dalla Regione Piemonte in quanto evidenzierebbero l’impostazione «pregiudizialmente centralistica» della novella, una «accentuazione del potere sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini prefissati all’attività regionale, in taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente stabiliti»;
– gli artt. 27 (che sostituisce l’art. 167 del Codice), 28 e 29 che, rispettivamente, modificano gli artt. 181 e 182 del Codice, sono impugnati dalla Regione Calabria in riferimento alla prevista articolata regolamentazione dei procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.
2. – I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia in quanto le questioni investono lo stesso decreto legislativo n. 157 del 2006 e, in parte, le stesse disposizioni recate da detto decreto.
3. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Calabria, giacché la delibera della Giunta con la quale l’impugnazione è stata autorizzata non reca l’indicazione delle norme da sottoporre a scrutinio di costituzionalità.
La delibera si limita, infatti, a dedurre la lesività del d.lgs. n. 157 del 2006 quanto alle modifiche introdotte relativamente «al sistema di pianificazione paesaggistica, alla gestione dei vincoli attraverso il sistema delle autorizzazioni e la ripartizioni di funzioni tra Ministero, Regioni ed Enti locali», indicando solo genericamente settori od oggetti di disciplina che, invero, trovano articolata e complessa regolamentazione in plurime disposizioni del d.lgs. n. 157 del 2006 (il quale consta di 30 articoli). A fronte di ciò, l’impugnazione da parte della difesa tecnica della Regione Calabria ha riguardato, proprio nell’ambito di ciascun oggetto di disciplina innanzi menzionato, talune norme e non altre, sostituendosi dunque all’organo politico nell’individuazione stessa delle disposizioni suscettibili di censura.
Di qui appunto l’inammissibilità del ricorso (sentenze. n. 98 del 2007, n. 216 del 2006, n. 50 del 2005 e n. 425 del 2004), che assorbe anche ogni pronuncia sull’istanza di sospensione ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
4. – Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di costituzionalità degli artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che rispettivamente sostituiscono gli artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004), promosse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 Cost., dalla Regione Toscana, in quanto, come fatto palese dalla stessa Regione, è venuto meno il suo interesse ad una decisione nel merito a seguito dell’intesa raggiunta, successivamente al deposito del ricorso, con lo Stato per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico (protocollo d’intesa sottoscritto il 23 gennaio 2007 ed approvato dalla Regione con la delibera di Giunta n. 512 del 9 luglio 2007).
5. – Sia la Regione Toscana, in riferimento alle denunce degli artt. 12, 25 e 26 del d.lgs. n. 157 del 2006, che la Regione Piemonte, in relazione a tutte le norme impugnate (artt. 1, 5, 8, da 10 a 13, 16 e 24 dello stesso d.lgs. n. 157), prospettano la violazione dell’art. 76 Cost.

5.1. – La Regione Toscana ritiene violato l’art. 76 della Costituzione, sotto il profilo dell’eccesso di delega, in quanto, mentre la legge n. 137 del 2002 autorizzava esclusivamente l’introduzione di «limitate disposizioni correttive e/o integrative», che risultassero eventualmente necessarie a seguito «di un primo monitoraggio della sua applicazione», il decreto legislativo n. 157 del 2006 avrebbe apportato «rilevanti innovazioni» al sistema disegnato dal d.lgs. n. 42 del 2004.

Con particolare riferimento all’art. 12 del d.lgs. n. 157 del 2006, che sostituisce l’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, sempre secondo la ricorrente, l’eccesso di delega inciderebbe direttamente sulle potestà regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali attribuite dagli artt. 117, comma 3, e 118 della Costituzione.
5.1.1. – La Regione Piemonte lamenta la violazione dell’art. 76 Cost. sotto un duplice profilo. Da un punto di vista procedurale, sostiene che l’iter adottato per l’emanazione del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe totalmente diverso rispetto a quello che ha portato all’approvazione delle norme “correttive” contenute nel d.lgs. n. 157 del 2006. Nel primo caso, infatti, le norme emanate sarebbero state il risultato di un preliminare confronto tra Stato e Regioni, mentre nel secondo caso tale previo confronto sarebbe del tutto mancato.
Sotto il profilo sostanziale, invece, la medesima Regione si duole che il Governo non si è limitato a “correggere ed integrare” il d.lgs. n. 42 del 2004. Le nuove norme invece, ad avviso della Regione, avrebbero stravolto completamente l’impianto originale del Codice, con un ingiustificato ampliamento dei poteri statali rispetto alle funzioni già attribuite alle Regioni.
5.2. – Le questioni sono in parte infondate e in parte inammissibili.
5.2.1. – L’art. 10, comma 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137, prevede la possibilità per il Governo di adottare, in materia di beni culturali e ambientali (comma 1, lettera a), «disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi […] nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo, entro quattro anni dalla data della loro entrata in vigore». Le procedure sono quelle previste dal secondo periodo del precedente comma 3 dello stesso art. 10 e cioè: «I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, resi nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della relativa richiesta».
Tali procedure sono state seguite nell’emanazione del decreto legislativo n. 157 del 2006, sicché la prima censura sollevata dalla Regione Piemonte non è fondata.
5.2.2. – Sotto altro profilo le censure mosse dalle Regioni ricorrenti al decreto legislativo n. 157 del 2006, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, si sostanziano nel fatto che le disposizioni impugnate avrebbero carattere innovativo e non sarebbero delle semplici integrazioni e correzioni del testo originario.
A tal riguardo, questa Corte, con la sentenza n. 206 del 2001, ha affermato che i decreti correttivi ed integrativi devono avere lo stesso oggetto del decreto originario e seguire gli stessi criteri e principi direttivi ai quali quest’ultimo si è ispirato.
Ne consegue che le censure rivolte al decreto correttivo e integrativo, sollevate in riferimento all’art. 76 della Costituzione, devono necessariamente indicare quali criteri e principi direttivi posti dalla legge delega sono stati violati dal decreto correttivo e integrativo medesimo.
Le ricorrenti, invece, nel dolersi di un eccesso di delega per la presunta carica “innovativa” del d.lgs. n. 157 del 2006 rispetto al precedente d.lgs. n. 42 del 2004, nel senso di una riduzione delle attribuzioni regionali, non indicano, in modo puntuale ed argomentato, rispetto a quali specifici principi e criteri direttivi della delega del 2002 le norme denunciate si porrebbero in contrasto. Le questioni, in quanto genericamente prospettate, sono, dunque, inammissibili.
6. – Vanno, altresì, dichiarate inammissibili, per genericità della prospettazione, le questioni di costituzionalità degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del d.lgs. n. 157 del 2006 promosse dalla Regione Piemonte in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 120 della Costituzione.

Il ricorso non correla strettamente ciascuna disposizione impugnata alle argomentazioni che sorreggono la dedotta violazione del parametro. In definitiva, rispetto alle predette disposizioni, le censure muovono da doglianze più generali sull’impianto del d.lgs. n. 157 del 2006, che, come tali, potrebbero utilmente corroborare qualsivoglia denuncia, senza però che si riesca a distinguere chiaramente l’aggancio con la singola disposizione che recherebbe il vulnus a quel determinato parametro.
7. – La Regione Toscana impugna l’art. 12 del decreto legislativo n. 157 del 2006, che sostituisce l’art. 142 del decreto legislativo n. 42 del 2004, «nella parte in cui reintroduce l’illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate ai sensi della legge n. 431 del 1985, nonché, con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio». Si prospetta il contrasto della predetta disposizione con: 1) l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, giacché essa incide «sullo svolgimento delle funzioni, attinenti al governo del territorio ed alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, riservate alla potestà concorrente delle Regioni»; 2) l’art. 118 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, poiché l’individuazione dei beni da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze regionali, «dovrebbero essere statuiti d’intesa con le Regioni».
7.1. – La questione non è fondata.
Come si è venuto progressivamente chiarendo già prima della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, il concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è per questo che l’art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun’altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale.
Si tratta peraltro di un valore “primario”, come ha già da tempo precisato questa Corte (sentenza n. 151 del 1986; ma vedi anche sentenze n. 182 e n. 183 del 2006), ed anche “assoluto”, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l’ambiente (sentenza n. 641 del 1987).
L’oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico.
Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.
La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni.
Si tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti. E in proposito la legislazione statale ha fatto ricorso, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, proprio a forme di coordinamento e di intesa in questa materia, ed ha affidato alle Regioni il compito di redigere i piani paesaggistici, ovvero i piani territoriali aventi valenza di tutela ambientale, con l’osservanza delle norme di tutela paesaggistica poste dallo Stato. In particolare, l’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, novellato dall’art. 13 del d.lgs. n. 157 del 2006, ha previsto la possibilità, per le Regioni, di stipulare intese con il Ministero per i beni culturali ed ambientali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio per «l’elaborazione congiunta dei piani paesaggistici», precisando che il contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare e che lo stesso è poi «approvato con provvedimento regionale».
In buona sostanza, la tutela del paesaggio, che è dettata dalle leggi dello Stato, trova poi la sua espressione nei piani territoriali, a valenza ambientale, o nei piani paesaggistici, redatti dalle Regioni.
In questo stato di cose, la Regione Toscana non può certo lamentarsi di non poter statuire d’intesa l’individuazione dei beni da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze regionali. Come sopra si è chiarito, le competenze regionali non concernono le specifiche modalità della tutela dei beni paesaggistici (rimessa alla competenza esclusiva dello Stato), ma la concreta individuazione e la collocazione di questi ultimi nei piani territoriali o paesaggistici.
Quanto alla reintroduzione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio della tipologia dei beni paesaggistici previsti dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, si deve inoltre sottolineare che detta legge ha dato attuazione al disposto del citato articolo 9 della Costituzione, poiché la prima disciplina che esige il principio fondamentale della tutela del paesaggio è quella che concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali.
Alla luce di quanto detto cade anche l’altra censura della Regione Toscana, secondo la quale non le dovrebbe essere preclusa la possibilità di «individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista paesaggistico».
8. – La Regione Toscana denuncia anche l’art. 25 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che modifica l’art. 157 del d.lgs. n. 42 del 2004), «nella parte in cui inserisce al comma 1 del suddetto art. 157 la lettera f-bis)», stabilendo «che conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici, emanati in attuazione della legge n. 431/1985», per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, in quanto il ripristino dei vincoli predetti, «anche in contrasto con i piani paesaggistici già predisposti dalle regioni, a prescindere da una concreta valutazione dell’effettiva esigenza di tutela dei beni in questione, determina evidentemente un’inammissibile ingerenza nelle funzioni regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e culturali»; ciò, peraltro, senza la previsione di forme di concertazione idonee con le stesse Regioni.
8.1. – La questione non è fondata.
La disposizione censurata fa rivivere le cosiddette misure di salvaguardia, di cui all’art. 1-ter del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nei casi in cui, alla luce delle nuove disposizioni di tutela paesaggistica, si impone la redazione di un nuovo piano paesaggistico o la modifica di quello esistente. In detti casi, il ripristino dei vincoli di cui al citato art. 1-ter costituisce una diretta conseguenza delle modifiche alla disciplina della tutela del paesaggio legittimamente previste dallo Stato in base alla sua competenza esclusiva in materia.
9. – Ancora la Regione Toscana impugna l’art. 26 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che sostituisce l’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004), «con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 159 in esame, in quanto estende il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza, anche per motivi di merito», per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, in quanto determinerebbe «un inammissibile accentramento delle funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica, la cui effettiva gestione è in definitiva individuata in capo allo Stato (per il tramite delle Soprintendenze)», in assenza «di adeguati modelli concertativi».
9.1. – La questione non è fondata.
La norma denunciata, infatti, non attribuisce all’amministrazione centrale un potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico per motivi di merito, così da consentire alla stessa amministrazione di sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il titolo autorizzativo, ma riconosce ad essa un controllo di mera legittimità che, peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche l’eccesso di potere.
10. – La Regione Piemonte, infine, denuncia congiuntamente gli artt. 11, 13, 16 e 24 del d.lgs. n. 157 del 2006 – nella parte in cui sostituiscono, rispettivamente, gli artt. 141, comma 1, 143, comma 3, 146, comma 10, e 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 – in quanto evidenzierebbero l’impostazione «pregiudizialmente centralistica» della novella, una «accentuazione del potere sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini prefissati all’attività regionale e, come si è prima rilevato, in taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente stabiliti».
10.1. – La questione non è fondata, in quanto, anche a prescindere da regolamentazioni espresse, l’esercizio del potere sostitutivo implica, in ogni caso, il rispetto delle garanzie procedimentali improntate al principio di leale collaborazione (sentenze nn. 227 e 43 del 2004 e n. 313 del 2003).

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), promosse, in riferimento agli artt. 76, 77, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Calabria con il ricorso in epigrafe;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 16 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promesse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;

dichiara in parte inammissibili e in parte non fondate, nei termini di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24 del citato decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe;

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del medesimo decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11, 13, 16 e 24 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.

F.to:
Franco BILE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2007.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA

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Pres. BILE – Red. DE SIERVO

manifestamente infondata questione in tema di sanzioni amministrative

Sanzioni amministrative -Giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione – Opposizione a più ordinanze riguardanti violazioni soggettivamente ed oggettivamente connesse – Competenza del tribunale ove l’importo complessivo delle sanzioni comminate ecceda il limite di trenta milioni di lire – Mancata previsione.

È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22-bis, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), inserito dall’articolo 98 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Giudice di pace di Milano. Non è possibile porre sullo stesso piano la posizione di chi sia destinatario di un’unica sanzione pecuniaria di importo superiore alla soglia di competenza del giudice onorario e quella di chi sia invece destinatario di tante sanzioni pecuniarie, ciascuna di importo edittale inferiore a tale soglia.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

#NOME? BILE Presidente

#NOME? AMIRANTE Giudice

#NOME? DE SIERVO “

#NOME? MADDALENA “

#NOME? FINOCCHIARO “

#NOME? QUARANTA “

#NOME? MAZZELLA “

#NOME? SILVESTRI “

#NOME? SAULLE “

#NOME? TESAURO “

#NOME? NAPOLITANO “

ha pronunciato la seguente

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 22-bis, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), inserito dall’articolo 98 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205), promosso con ordinanza del 24 gennaio 2006 dal Giudice di pace di Milano nel procedimento civile vertente tra Publidue s.r.l. e il Comune di Milano iscritta al n. 41 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 26 settembre 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo.

Ritenuto che, con ordinanza del 24 gennaio 2006, pronunciata nel corso di un processo di opposizione avverso cinquantotto ordinanze-ingiunzione, il Giudice di pace di Milano ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 22-bis, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), inserito dall’art. 98, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205), per asserito contrasto con l’articolo 3 della Costituzione;
che, in punto di fatto, il giudice a quo riferisce che l’opponente, con unico ricorso, ha proposto opposizione avverso cinquantotto ordinanze-ingiunzione emesse dal Comune di Milano, per violazioni della normativa riguardante l’esposizione di cartelloni pubblicitari, con le quali erano state irrogate sanzioni pecuniarie, ciascuna dell’importo di lire 1.200.000, per un importo complessivo di lire 69.000.000 (pari ad euro 35.645,40);
che, riferisce ancora il rimettente, tutte tali sanzioni si presentano tra loro identiche con riguardo alla norma che si assume violata, alla pubblica amministrazione procedente ed alla fattispecie da cui originano i comportamenti censurati, ordinati «in una medesima sequenza procedimentale», per cui, anche ove le sanzioni fossero state impugnate con distinti ricorsi, l’art. 274 del codice di procedura civile ne avrebbe imposto la riunione, con l’inevitabile riproposizione di una situazione per cui il Giudice di pace è investito della trattazione di un’unica causa il cui valore supera i 30.000.000 di lire;
che l’art. 22-bis della legge n. 689 del 1981 dispone che l’opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento «si propone davanti al giudice di pace» (primo comma), salvo «se per la violazione è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a lire trenta milioni», nel qual caso essa, al pari di altre ipotesi individuate dallo stesso articolo, si propone davanti al tribunale (terzo comma, lettera a);
che il limite di valore così stabilito – rileva il rimettente – costituisce applicazione del principio per cui le questioni di una certa rilevanza economica debbono essere affidate al tribunale e non al giudice onorario;
che, con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, sollevata anche dalla società opponente e non contestata dal Comune di Milano, il Giudice di pace osserva che l’art. 22-bis censurato, non prevedendo che la competenza venga attribuita al tribunale allorché «per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva (come avvenuto nel caso di specie) il valore della causa superi il complessivo importo di Lire 30 milioni», determinerebbe la violazione dell’art. 3 della Costituzione, per l’ingiustificata disparità di trattamento «tra il cittadino destinatario di una sanzione amministrativa superiore a Lire 30 milioni ed il cittadino al quale, per il medesimo fatto venga irrogata una sanzione di uguale importo ma attraverso più provvedimenti della P.A. (i quali, singolarmente, rientrerebbero nella competenza del Giudice di pace)», posto che, anche in tale ultimo caso, il già richiamato art. 274 cod. proc. civ. non consente che le singole sanzioni di competenza del Giudice di pace divengano oggetto di separati processi;
che il giudice a quo ritiene rilevante la sollevata questione, in quanto è investito di una causa di opposizione a ordinanze-ingiunzione il cui valore complessivo supera quello di lire trenta milioni e che, pertanto, non può essere definita indipendentemente dalla risoluzione della questione stessa;
che è intervenuto, con la rappresentanza dell’Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità della questione sia per la omessa motivazione in ordine alla rilevanza sia per la mancata esplicitazione del vulnus che la previsione denunciata arrecherebbe all’art. 3 della Costituzione;
che, nel merito, l’interveniente nega che venga in rilievo alcuna violazione della norma costituzionale evocata a parametro, in quanto «non risponde affatto al principio di uguaglianza l’assunto che ad una violazione più grave per la quale venga irrogata una sanzione di superiore livello debba equivalere una somma di violazioni meno gravi per le quali sono previste piccole sanzioni, ancorché complessivamente dello stesso importo»;
che l’Avvocatura generale ritiene che, in definitiva, si tratti di scelte che rientrano nella discrezionalità del legislatore, al quale non si può imporre, in materia di sanzioni amministrative, di tener conto «di evenienze processuali accidentali quale quella che scaturisca dall’esercizio di una pluralità di azioni in opposizione ad una pluralità di ordinanze-ingiunzioni anziché dall’esercizio di un’unica azione proposta avverso una sola sanzione amministrativa di pari importo».
Considerato che il Giudice di pace di Milano ha denunciato l’art. 22-bis, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), in relazione all’art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non prevede che la competenza a conoscere delle opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative spetti al tribunale, anziché al giudice di pace, allorquando per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva il valore della causa di opposizione a varie ordinanze-ingiunzione superi il complessivo importo di lire trenta milioni;
che, per quanto non espressamente specificato, dal tenore complessivo dell’ordinanza di rimessione emerge che la censura è rivolta avverso la lettera a) del terzo comma dell’art. 22-bis, la quale fissa la competenza del tribunale a conoscere delle opposizioni, allorquando la sanzione si riferisca ad una violazione per la quale «è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a lire trenta milioni»;
che tale norma è denunciata per l’asserita irragionevole disparità di trattamento che essa determinerebbe tra il cittadino destinatario di una sanzione amministrativa superiore a lire trenta milioni ed il cittadino al quale, per il medesimo fatto, venga irrogata una sanzione di uguale importo, ma attraverso più provvedimenti della pubblica amministrazione, i quali, singolarmente, rientrerebbero nella competenza del giudice di pace;
che deve essere rigettata l’eccezione con cui l’Avvocatura deduce la mancanza di una compiuta indicazione dei motivi della censura, dal momento che dall’ordinanza di rimessione emerge con sufficiente chiarezza che il vulnus costituzionale denunciato dal rimettente sarebbe rappresentato dalla minore garanzia che il giudice onorario assicurerebbe rispetto al giudice professionale nel caso di sanzioni di importo complessivo superiore a trenta milioni di lire;
che deve essere, altresì, rigettata l’ulteriore eccezione di inammissibilità prospettata dall’Avvocatura avendo il rimettente illustrato – sia pure sinteticamente – le ragioni per le quali ritiene rilevante la questione sollevata;
che, quanto al merito della censura, l’art. 22-bis, terzo comma, lettera a), della legge n. 689 del 1981 – norma speciale rispetto a quella dell’art. 10, secondo comma, del codice di procedura civile il quale, pertanto, non si applica al caso di specie – àncora la competenza del tribunale, in luogo di quella del giudice di pace, al fatto che per la singola violazione sia «prevista» una sanzione pecuniaria edittale superiore nel massimo a lire trenta milioni;
che la circostanza che il giudizio a quo abbia ad oggetto cinquantotto sanzioni, ciascuna per lire 1.200.000, tutte opposte con ricorso cumulativo innanzi al giudice di pace (al pari che se le sanzioni stesse fossero state singolarmente contestate con altrettante opposizioni, poi riunite dal giudice), non vale a superare la circostanza, dirimente, che la competenza va determinata tenendo conto unicamente della sanzione pecuniaria edittale prevista dalla norma per la singola violazione, trattandosi di competenza per materia con limite di valore;
che – tenuto conto altresì della circostanza che la riunione di procedimenti relativi a cause connesse di cui all’art. 274 cod. proc. civ. non è nient’altro che una misura organizzativa del lavoro giudiziario, inidonea a superare l’autonomia dei singoli giudizi – non è possibile porre sullo stesso piano la posizione di chi sia destinatario di un’unica sanzione pecuniaria di importo superiore alla soglia di competenza del giudice onorario e quella di chi sia invece destinatario di tante sanzioni pecuniarie, ciascuna di importo edittale inferiore a tale soglia;
che, pertanto, la questione risulta manifestamente infondata.

dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 22-bis, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), inserito dall’articolo 98 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Giudice di pace di Milano con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.

F.to:
Franco BILE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Ordinanza – 7/11/2007 n.370 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. DE SIERVO

incostituzionale l’uso del termine sovranità per indicare l’autonomia regionale

Regioni a statuto speciale -Norme della Regione Sardegna – Statuto regionale -Istituzione della “Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo” – Uso del termine “sovranità”.

È incostituzionale la rubrica della legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo), limitatamente alle parole «e sovranità». È incostituzionale l’art. 1, comma 1, della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle parole «e di sovranità». È incostituzionale dell’art. 2, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle parole «e sovranità», nonché del comma 3, limitatamente alle parole «e elementi di sovranità». È contrastante con gli artt. 1, secondo comma, 5 e 114 della Costituzione e con l’art. 1 dello statuto speciale che le censurate disposizioni e la stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006 assumano come possibile contenuto del nuovo statuto speciale istituti tipici di ordinamenti statuali di tipo federale in radice incompatibili con il grado di autonomia regionale attualmente assicurato nel nostro ordinamento costituzionale. Un contenuto legislativo del genere produrrebbe una impropria pressione sulla libertà valutativa dello stesso Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale.

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e comma 3, nonché della stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento agli artt. 3, 16, 101, 117, comma primo e secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133, e 138, della Costituzione e degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale della Regione Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

#NOME? BILE Presidente

#NOME? FLICK Giudice

#NOME? AMIRANTE “

#NOME? DE SIERVO “

#NOME? MADDALENA “

#NOME? FINOCCHIARO “

#NOME? QUARANTA “

#NOME? MAZZELLA “

#NOME? SILVESTRI “

#NOME? SAULLE “

#NOME? TESAURO “

#NOME? NAPOLITANO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3, nonché della rubrica della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato e depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 ed iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma della Sardegna;

udito nell’udienza pubblica del 25 settembre 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Paolo Carrozza e Graziano Campus per la Regione autonoma della Sardegna.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 31 luglio 2006, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte: artt. 1, comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3), nonché della stessa rubrica della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo) pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 1° giugno 2006, in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133 e 138 della Costituzione.
1.1. – La legge regionale parzialmente impugnata prevede e disciplina questo nuovo organo il quale, attraverso una specifica procedura che contempla anche alcune forme di partecipazione, è chiamato ad elaborare un progetto organico di nuovo statuto regionale speciale da trasmettere al Consiglio regionale, in modo che questi possa poi deliberare un apposito disegno di legge costituzionale da sottoporre infine al Parlamento nazionale.
Le censurate disposizioni, riferendosi ad un «nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo» (rubrica della legge e art. 1, comma 1), stabiliscono che l’articolato del progetto debba rispettare i «principi e caratteri della identità regionale; ragioni fondanti dell’autonomia e sovranità; conseguenti obblighi di Stato e Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni connesse alla specificità dell’isola» (art. 2, comma 2, lettera a), e che lo stesso testo possa indicare «ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia e elementi di sovranità regionale» (art. 2, comma 3).
Per la parte ricorrente l’utilizzazione, seppur in modo non univoco, del termine “sovranità”, parrebbe, in primo luogo, alterare la logica dello statuto speciale di autonomia. Le impugnate disposizioni sembrerebbero, inoltre, contrastare con l’art. 54 dello statuto e con l’art. 138 Cost. e non risulterebbero compatibili con i fondamentali principi costituzionali, in quanto, considerando e valorizzando elementi etnici, culturali, ambientali, sarebbero dirette a «definire situazioni soggettive privilegiate per una categoria di soggetti dell’ordinamento nazionale» e a «rivendicare poteri dell’ente Regione a livello di indipendenza e comunque di svincolo da condizionamenti ordinamentali nell’ambito dell’assetto della Repubblica risultante dall’attuale Carta costituzionale».
1.2. – A sostegno della censura il ricorrente osserva che ai sensi dell’art. 116 Cost. e del vigente art. 54 dello statuto speciale, la definizione dello statuto speciale è sul piano giuridico interamente attribuita al Parlamento nazionale, come confermato dallo stesso esito negativo del referendum costituzionale relativo alla revisione, tra l’altro, del citato art. 116, il cui disegno di modifica prevedeva appunto l’adozione dello statuto speciale «previa intesa» con la Regione interessata. Sui progetti di iniziativa governativa e parlamentare di modificazione dello statuto speciale il Consiglio regionale è chiamato ad esprimere solo un «parere»; in caso di parere contrario in ordine ad un progetto approvato in prima deliberazione da una delle Camere, il Presidente della regione può indire un referendum meramente «consultivo».
Più in generale si afferma che la Costituzione (a cominciare dall’art. 114) fa riferimento alle regioni «sempre e solo in termini di autonomia, mai in termini di sovranità», essendo quest’ultima riferita esclusivamente al “popolo” inteso come intera comunità nazionale. Al tempo stesso, questa Corte avrebbe confermato tale lettura del dettato costituzionale affermando la «netta distinzione tra livello di sovranità statale e livello di autonomia regionale» (si citano le sentenze n. 245 del 1995, n. 66 del 1964 e n. 49 del 1963). Le più recenti sentenze n. 29 del 2003 e n. 106 del 2002, se escludono che nel Parlamento possa individuarsi l’unica sede di esercizio della sovranità, avrebbero anche inteso affermare «che proprio dalla sovranità popolare esercitata attraverso la riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo le regole quindi di uno Stato di diritto, discendono l’estensione ed il potenziamento delle autonomie territoriali, che costituiscono affermazione del principio democratico». A sua volta, la sentenza n. 274 del 2003 rimarca la profonda diversità del livello dei poteri di cui dispongono gli enti indicati nell’art. 114 Cost. e, in particolare, l’insussistenza di una equiordinazione tra Stato e Regioni.
1.3. – Il ricorrente afferma che ad esiti analoghi si giungerebbe tramite altre previsioni costituzionali.
Il potere di revisione costituzionale, anche in relazione all’adozione degli statuti speciali, spetta esclusivamente allo Stato (art. 138 Cost.). Poiché ogni esplicazione di sovranità non può che avvenire nelle forme previste della Costituzione (art. 1), è solo il Parlamento nazionale che ne può prevedere delle nuove o modificare quelle esistenti.
L’art. 5 Cost., al quale si correlano gli artt. 116 e 114 Cost., proclama il principio dell’unicità ed indivisibilità della Repubblica e tale principio è ribadito nell’art. 1 dello statuto sardo. Nell’assetto costituzionale, inoltre, l’evocazione di un’istanza unitaria è manifestata dal necessario rispetto, da parte di ogni potestà legislativa, della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, comma primo, Cost.). Inoltre lo Stato ha mantenuto il monopolio esclusivo della titolarità ed esercizio dell’essenziale funzione giurisdizionale, che nessuno può escludere ed alla quale nessuno può sottrarsi (al riguardo sono richiamati l’art. 2 delle norme di attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, nonché l’art. 117, comma 2, lettere d), h) e l) Cost.).
Emblematica della sovranità esclusiva dello Stato è, poi, la previsione dell’art. 120 Cost., che, in riferimento all’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica e/o di fronteggiare emergenze o inadempienze, attribuisce al Governo poteri sostitutivi rispetto ad organi regionali.
A sua volta, l’art. 101 Cost., in base al quale la giustizia è amministrata in nome del popolo cui appartiene in via esclusiva la sovranità, costituisce conferma che questa vada riferita all’intera, «ed a tali fini non scindibile», comunità nazionale.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i soggetti dell’ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui insieme costituisce il “popolo” di cui all’art. 1 Cost., mentre i soggetti dell’ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme costituisce la “popolazione” di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. esclude «che possano attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse etnie, suscettibili anche di determinare (indirettamente) discriminazioni in base alla nazionalità», vietate peraltro dall’art. 12 del Trattato CE, «ancorché dissimulate in quanto formalmente riferite a criteri diversi».
Lo stesso territorio regionale non può configurarsi come luogo della sovranità regionale, entro il quale sia esercitabile uno ius excludendi alios, giusta la disposizione dell’art. 16 Cost.
Ai sensi, infine, dell’art. 50 dello statuto, il Consiglio regionale può essere sciolto quando compia atti contrari alla Costituzione o allo statuto o, malgrado la segnalazione del Governo, non proceda alla sostituzione della Giunta regionale o del Presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni o comunque per ragioni di sicurezza nazionale.
2. – Con atto depositato il 6 settembre 2006 si è costituita in giudizio la Regione Sardegna che, in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità delle censure svolte nella memoria dell’Avvocatura generale dello Stato in relazione ai parametri costituzionali (artt. 3, 16, 101, primo comma, 116, 117, commi primo e secondo, lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133 e 138) e statutari (artt. 3, 4, 50 e 54), non indicati nella corrispondente delibera del Consiglio dei ministri. Inoltre quest’ultima reca parametri (gli artt. 139 Cost. e 2 e 35 dello statuto) che non sono indicati nel ricorso.
2.1. – Nel merito, partendo dalla distinzione tra “sovranità dello Stato” e “sovranità popolare”, la resistente ritiene che ci si debba riferire solo alla seconda, cui espressamente si riferisce l’art. 1, comma secondo, della Costituzione.
Questa sovranità, «strettamente legata al principio democratico», non ha carattere assoluto, in quanto destinata ad esprimersi entro i limiti posti dalla Costituzione. In particolare, la sovranità popolare si inserisce in un sistema rappresentativo che si manifesta attraverso le tipiche forme di democrazia diretta, e anche nell’esercizio dei diritti di partecipazione basati sul principio pluralistico. Lo sviluppo di quest’ultimo, a sua volta, moltiplicando i «luoghi della politica», ha eroso la supremazia dello Stato, che, non essendo più l’unica istituzione politica, deve competere e, nel contempo, collaborare con altre istituzioni altrettanto provviste di legittimazione democratica.
Per la difesa regionale, la Costituzione, a cominciare dall’art. 1, non esclude la sovranità «anche […] del “popolo sardo”». Le censurate disposizioni, contemplando la “sovranità regionale”, in realtà si riferirebbero «a quel grado di sovranità di cui partecipa la Regione insieme allo Stato ed agli altri enti territoriali (…), quale derivato della sovranità del popolo sardo». Del resto, è lo stesso Statuto, all’art. 28, a contemplare il “popolo sardo”, e non una mera popolazione (termine, questo, utilizzato dal successivo art. 45 in relazione agli enti locali). E a tale “popolo sardo” sono riconosciute diverse modalità di estrinsecazione della sovranità democratica.
Se, dunque, al termine “sovranità” si assegna il senso di “espressione del circuito democratico”, non sussiste, per la difesa regionale, alcuna violazione del dettato costituzionale, in quanto le disposizioni in oggetto si limitano ad assicurare alla frazione di popolo costituita dal “popolo sardo” di esprimere democraticamente la propria posizione sul progetto in parola.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, la Regione ricorda che, anteriormente alla revisione costituzionale del 2001, la sovranità regionale era stata esclusa per negare l’equiparabilità tra Parlamento nazionale e assemblee legislative regionali (sentenze n. 245 del 1995; n. 6 del 1970; n. 66 del 1964). Dopo la riforma, la Corte, nella sentenza n. 106 del 2002, ha statuito che le forme e i modi di manifestazione della sovranità popolare «si rifrangono in una molteplicità di situazioni e di istituti ed assumono una configurazione talmente ampia da ricomprendere certamente il riconoscimento e la garanzia delle autonomie territoriali». Gli elementi di discontinuità, così introdotti, trovano, per la Corte, conferma «nella formulazione del nuovo art. 114 della Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare». Nella successiva sentenza n. 29 del 2003, la stessa Corte ha, poi, statuito che le assemblee elettive nazionali e regionali sono «espressione entrambe della sovranità nazionale». Una conclusione, questa, che a detta della resistente non parrebbe contraddetta dalla sentenza n. 274 del 2003, dal momento che la negata «totale equiparazione fra gli enti» di cui all’art. 114 Cost. riguarderebbe, in realtà, specifiche attribuzioni, senza implicazioni perciò di carattere generale.
La difesa regionale conclude sostenendo che la sovranità del “popolo sardo”, così come la sovranità regionale, «sono espressioni che non collidono affatto con l’ordinamento costituzionale e di sicuro non evocano una pretesa di potere indipendente».
2.2. – Così interpretate, le disposizioni impugnate «non intendono né sovvertire o negare i limiti entro i quali si deve necessariamente muovere l’autonomia statutaria, e tanto meno intendono sovvertire il procedimento di approvazione dello statuto speciale di autonomia»; né ciò sarebbe possibile, e «quindi non v’è alcuna questione di costituzionalità». Anzi, si accenna anche alla possibile interpretazione delle disposizioni censurate come ad affermazioni meramente politiche.
2.3. – In ogni caso, non pretendendosi assolutamente di modificare le procedure di revisione dello statuto regionale di competenza del Parlamento, «le disposizioni censurate appaiono sostanzialmente “innocue” e comunque tranquillamente interpretabili come conformi ai principi del diritto costituzionale».
3. – L’Avvocatura generale dello Stato in prossimità dell’udienza pubblica ha presentato una memoria aggiuntiva nella quale ribadisce la proprie posizioni, controbattendo alle opinioni della resistente.
In particolare, la difesa erariale contesta l’identificazione da parte della ricorrente della sovranità di cui alle disposizioni impugnate con la nozione di sovranità popolare e reputa erroneo asserire che «ogni spazio politico in cui si concretizza la democrazia è necessariamente uno spazio di sovranità». Inoltre l’Avvocatura dello Stato aggiunge che «se le parole hanno un loro senso, non sembra possibile attribuire al termine sovranità usato nelle disposizioni censurate la valenza semantica che pretenderebbe ora la Regione; al contrario, l’uso reiterato dell’endiadi «autonomia e sovranità» dimostrerebbe «la volontà di definire un progetto statutario che superi il livello dell’autonomia nell’ambito dell’ordinamento repubblicano».
Da ultimo, richiamando la sentenza n. 533 del 2002, l’Avvocatura afferma l’infondatezza dell’eccezione concernente l’evocazione di parametri costituzionali non richiamati nella delibera governativa.
4. – Anche la Regione Sardegna in prossimità dell’udienza ha depositato una memoria, con la quale ha ribadito e sviluppato ulteriormente le eccezioni di inammissibilità ed ha confermato i motivi di infondatezza già prospettati nell’atto di costituzione.
4.1. – Vengono avanzati cinque diversi motivi di inammissibilità: innanzitutto si eccepisce l’inammissibilità delle questioni relative alla asserita violazione degli artt. 3, 16, 101, 116, 117, commi primo e secondo, lettere a), d), h) e l), 132, 133 e 138 Cost., nonché degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto, non risultando tali parametri indicati nella relativa delibera di autorizzazione del Consiglio dei ministri; in secondo luogo, si contesta l’invocazione come parametri nel giudizio dell’art. 117, commi primo e secondo, lettere a), d), h) e l) Cost., dal momento che si tratta di disposizioni costituzionali riferite alle Regioni ad autonomia ordinaria; inoltre «si eccepisce l’inammissibilità del ricorso in ragione della sua estrema genericità», dal momento che, malgrado la pluralità dei parametri invocati, le interpretazioni delle disposizioni citate potrebbero essere diverse da quella sostenuta nella memoria, che sarebbe ancorata ad una arcaica concezione di “sovranità”; ancora, si contesta la utilizzabilità come parametro degli artt. 116 e 138 Cost., nonché dell’art. 54 dello statuto, dal momento che le disposizioni censurate della legge regionale non ipotizzano la negazione del potere statale «di revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali»; infine «si eccepisce l’inammissibilità del ricorso per non immediata lesività delle disposizioni censurate», dal momento che, a prescindere dalla considerazione che il progetto della Consulta potrebbe non contenere alcuna proposta contrastante con la Costituzione, comunque le determinazioni decisive in materia sarebbero riservate al Parlamento nazionale in sede di esame della proposta regionale. In conclusione, si afferma che «le disposizioni summenzionate, per il loro carattere puramente enfatico, evocativo, sembrano inoltre assimilabili ai principi generali o alle finalità principali presenti anche in alcuni Statuti di Regioni ordinarie, sulla cui efficacia questa Corte ha avuto modo di intervenire».
4.2. – Nel merito, la Regione Sardegna ribadisce in particolare la mancata considerazione da parte del ricorrente dell’intervenuta erosione dell’accezione classica di sovranità tanto sul versante internazionale, quanto sul piano interno. In particolare, soprattutto a seguito della riforma costituzionale del 2001, gli enti territoriali, dotati al pari dello Stato di legittimazione democratica, esercitano forme sempre più intense di autonomia e, specie a seguito della modifica dell’art. 114 Cost., sono «partecipi della sovranità popolare». Ne consegue che le disposizioni impugnate, lungi dal sortire i paventati effetti sovversivi, risultano suscettibili di interpretazione in senso conforme alla Costituzione, «nel senso che può parlarsi di “sovranità” del popolo sardo, e di conseguenza della Regione che di esso è espressione, in quanto la stessa Costituzione distribuisce e conforma le modalità di esercizio della sovranità popolare anche tra gli enti territoriali».
Le disposizioni in questione, là dove si riferiscono al “popolo sardo”, per la difesa regionale non alludono ad una «divisibilità del popolo italiano», ma sottintendono «quella “frazione” di sovranità-autonomia che la Costituzione riconosce al popolo di ogni Regione e perciò ai suoi organi, in cui si manifesta la sovranità di tale (frazione) di popolo». D’altro canto, il ricorso pare ignorare il riconoscimento dei valori etnici e culturali del popolo sardo, posto in essere dal legislatore statale, nonché le disposizioni adottate in altre Regioni e volte a salvaguardare ed a promuovere l’identità storica e culturale delle rispettive comunità.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte: artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e comma 3), nonché della stessa rubrica della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo), in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h) e l), 120 132, 133 e 138 della Costituzione.
Queste disposizioni sono inserite nella disciplina di un apposito organo istituito per l’elaborazione di un progetto organico di nuovo statuto per la Regione Sardegna, da trasmettere al Consiglio regionale in modo che questi possa poi deliberare un disegno di legge costituzionale da sottoporre al Parlamento nazionale per la sua adozione. Le disposizioni censurate si riferiscono ad un «nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo» (rubrica della legge e art. 1, comma 1), ed impongono al predetto progetto di enunciare i «principi e caratteri della identità regionale; ragioni fondanti dell’autonomia e sovranità; conseguenti obblighi di Stato e Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni connesse con la specificità dell’isola» (art. 2, comma 2, lettera a). Lo stesso progetto è, infine, legittimato ad indicare «ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia e elementi di sovranità regionale» (art. 2, comma 3).
Per il ricorrente l’utilizzazione del termine “sovranità” disattenderebbe, in primo luogo, la logica dello statuto speciale di autonomia e, ancor prima, la stessa Costituzione, che (a cominciare dall’art. 114 Cost.) fa riferimento alle Regioni «sempre e solo in termini di autonomia, mai in termini di sovranità», essendo quest’ultima riferita esclusivamente al “popolo” inteso come intera comunità nazionale. Inoltre, le disposizioni impugnate contrasterebbero con l’art. 54 dello statuto e con l’art. 138 Cost. e non risulterebbero compatibili con i fondamentali principi costituzionali, in quanto considerando e valorizzando elementi etnici, culturali, ambientali, sembrerebbero dirette a «definire situazioni soggettive privilegiate per una categoria di soggetti dell’ordinamento nazionale» e a «rivendicare poteri dell’ente Regione a livello di indipendenza e comunque di svincolo da condizionamenti ordinamentali nell’ambito dell’assetto della Repubblica risultante dall’attuale Carta costituzionale».
Su questa base si sostiene la lesione dell’art. 116 Cost. e del vigente art. 54 dello statuto speciale; dell’art. 5 Cost., al quale si correlano gli artt. 116 e 114 Cost. e l’art. 1 dello statuto sardo, nonché le disposizioni che assicurano il necessario rispetto da parte di ogni potestà legislativa della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, comma primo, Cost.). Vengono inoltre invocate le molte disposizioni costituzionali che rifletterebbero la sovranità esclusiva dello Stato (gli artt. 101, 117, comma 2, lettere a), d), h), e l), 120 Cost.). La difesa erariale rileva altresì come, ai sensi dell’art. 50 dello statuto, il Consiglio regionale possa essere sciolto quando compia atti contrari alla Costituzione o allo statuto.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i soggetti dell’ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui insieme costituisce il “popolo” di cui all’art. 1 Cost., mentre i soggetti dell’ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme costituisce la “popolazione” di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. esclude «che possano attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse etnie. Lo stesso territorio regionale non può configurarsi come luogo della sovranità regionale, entro il quale sia esercitabile uno ius excludendi alios, giusta la disposizione dell’art. 16 Cost.
2. – In via preliminare vanno dichiarate inammissibili le censure prospettate nel ricorso dell’Avvocatura generale dello Stato in ordine alla lamentata violazione degli articoli 3, 16, 101, 117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133 e 138 della Costituzione e degli articoli 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale della Regione Sardegna.
Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che la delibera governativa di impugnazione della legge e l’allegata relazione ministeriale a cui si faccia rinvio devono contenere l’indicazione delle disposizioni impugnate e la ragione dell’impugnazione medesima, seppur anche solo in termini generali, mentre eventualmente spetta alla memoria di costituzione dell’Avvocatura generale dello Stato la più puntuale indicazione dei parametri del giudizio. La discrezionalità della difesa tecnica ben può quindi integrare una solo parziale individuazione dei motivi di censura (si vedano le sentenze n. 98 del 2007 e n. 533 del 2002). Nel presente caso, peraltro, la delibera governativa contiene la puntuale indicazione del motivo dell’impugnativa («parlare di sovranità del popolo sardo o di sovranità regionale») e vengono anche indicati adeguati parametri costituzionali e statutari che si intendono violati, mentre la indicazione della grande pluralità di ulteriori parametri a cui si riferisce la memoria dell’Avvocatura è nella sostanza inconferente: ciò perché appare finalizzata ad indicare quali contraddizioni si produrrebbero nel tessuto costituzionale e statutario nell’ipotesi che la legge regionale censurata riuscisse davvero a modificare la procedura di deliberazione dello statuto speciale della Sardegna o ad attribuire all’ente rappresentativo del “popolo sardo” veri e propri poteri sovrani (e ciò anche volendosi prescindere dalla indicazione fra i parametri del giudizio dell’art. 117 Cost. in riferimento ad una Regione ad autonomia speciale al di fuori della area di utilizzazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
Lo stesso riferimento agli artt. 132 e 133 Cost. non rappresenta altro che la indicazione di un possibile argomento contrario alla utilizzabilità del termine “popolo” piuttosto che “popolazione” per la individuazione di una frazione dei cittadini italiani.
Analogamente è da dirsi anche per il riferimento all’art. 120 Cost., utilizzato come ulteriore parametro di giudizio, ma che non è neppure citato nel periodo finale della memoria nel quale si enumerano i parametri del giudizio.
3. – Quanto ai parametri di cui all’art. 139 Cost. e agli artt. 2 e 35 dello statuto speciale, dei quali la Regione eccepisce l’inammissibilità, questi non possono essere presi in considerazione in quanto, appena affermati nella relazione allegata alla delibera di impugnazione, non sono neppure richiamati.
4. – I residui parametri di giudizio addotti dal ricorrente (artt. 1, comma secondo, 5 e 114, comma secondo, Cost.; art. 1 dello statuto speciale) appaiono peraltro sufficienti per entrare nel merito del giudizio di costituzionalità, che – diversamente da quanto afferma la Regione resistente – non è inammissibile a causa della «non immediata lesività delle disposizioni censurate» o per il fatto che le disposizioni impugnate avrebbero solo «carattere puramente enfatico, evocativo» e perciò potrebbero avere valenza meramente politica e non giuridica.
In occasione del giudizio su una legge regionale che intendeva far svolgere un referendum consultivo a livello regionale in riferimento ad un procedimento di revisione costituzionale del Titolo V della parte seconda della Costituzione, questa Corte ha riconosciuto che, non esiste alcun dubbio sulla piena legittimità di iniziative legislative delle Regioni anche in tema di leggi di revisione costituzionale (nel caso di specie la previsione della possibilità di una iniziativa del Consiglio regionale è d’altronde espressa nel primo comma dell’art. 54 dello statuto regionale vigente) e non vi è dubbio che sia opportuno un ampio e libero dibattito nell’opinione pubblica relativamente alla eventuale modificazione delle «norme più importanti per la vita della comunità nazionale». Al tempo stesso, peraltro, esiste nel nostro ordinamento costituzionale una «intensa» «istanza protettiva delle fonti superiori» finalizzata a garantire la piena ed effettiva libertà della rappresentanza politico-parlamentare nell’esercizio dei supremi poteri normativi, che non può quindi essere condizionata da atti e procedure formali non previsti dall’ordinamento costituzionale, seppur giuridicamente non vincolanti (sentenza n. 496 del 2000).
Nella citata sentenza questa Corte statuì che sarebbe stato riduttivo considerare che da un referendum consultivo «non scaturirebbe alcun imperativo cogente o dovere giuridico inderogabile a carico del Consiglio regionale o degli organi di revisione costituzionale». Analoghe considerazioni possono essere svolte con riguardo alle disposizioni impugnate nel presente giudizio, censurate in quanto espressione di una concezione dei rapporti fra Stato e Regione che si afferma essere del tutto estranea al regionalismo previsto nel nostro sistema costituzionale.
Né le impugnate disposizioni legislative, che delimitano l’area normativa ed i possibili contenuti della proposta statutaria da presentarsi al Consiglio regionale, possono essere paragonate alle cosiddette norme programmatiche degli statuti ordinari estranee alle materie che devono o possono essere disciplinate da queste ultime fonti, disposizioni da questa Corte considerate «di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa» (sentenze n. 379, n. 378 e n. 372 del 2004). Mentre a queste ultime disposizioni degli statuti regionali ordinari, infatti, non è stata «riconosciuta alcuna efficacia giuridica» e quindi illegittima sarebbe una legge regionale che pretendesse di dar loro attuazione, le disposizioni legislative impugnate nel presente giudizio concretamente delimitano l’area della proposta che può essere elaborata dalla apposita Consulta per poi successivamente trasformarsi nel disegno di legge regionale di revisione dello statuto speciale.
5. – Entrando nel merito della questione, occorre in via preliminare delimitare con precisione l’oggetto dell’impugnativa, dal momento che le disposizioni impugnate abbracciano una pluralità di contenuti rispetto a molti dei quali non sono avanzate doglianze. Ciò che, invece, viene censurato è «parlare di sovranità del popolo sardo o di sovranità regionale» nella possibile delimitazione della materia entro cui formulare da parte della Consulta la proposta di nuovo statuto regionale.
Lo stesso riferimento alla locuzione “popolo sardo” non è di per sé oggetto di una autonoma censura, che comunque avrebbe dovuto quanto meno superare la obiezione che questa terminologia viene utilizzata dall’art. 28 dello statuto regionale vigente, relativo all’iniziativa legislativa popolare a livello regionale (ciò mentre la presenza nella nuova versione dell’art. 12 dello statuto siciliano, successivamente alla modifica introdotta dall’art. 1 della legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2 recante «Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano», sia del termine “popolo” che del termine “popolazione” conferma la normale utilizzazione di questa seconda espressione per indicare i soggetti appartenenti ad uno specifico ente territoriale od ivi residenti).
6. – Appare evidentemente necessario chiarire il significato del termine “sovranità” utilizzato nelle disposizioni impugnate, stante la sua natura polisemantica: esso, infatti, assume significati profondamente diversi a seconda che esprima sinteticamente le caratteristiche proprie di un ordinamento statale indipendente rispetto agli altri soggetti dell’ordinamento internazionale, o che distingua la originaria natura di alcuni ordinamenti coinvolti nei processi di federalizzazione o nella formazione dei cosiddetti “Stati composti”, o che indichi la posizione di vertice di un organo costituzionale all’interno di un ordinamento statale.
La legge regionale n. 7 del 2006 nell’art. 1 e nella rubrica si riferisce alla elaborazione di un «nuovo statuto di autonomia e di sovranità del popolo sardo». Trattasi cioè di nuovo speciale statuto che, in quanto fonte di rango costituzionale abilitata dal nostro ordinamento a definire lo speciale assetto istituzionale della Regione ed i suoi rapporti con lo Stato, diverrebbe una fonte attributiva di istituti tali da connotare, per natura, estensione e quantità, l’assetto regionale in termini accentuatamente federalistici piuttosto che di autonomia regionale.
Al tempo stesso, il comma 2 dell’art. 2 della legge n. 7 del 2006 prevede che l’articolato dello statuto debba considerare anche le «ragioni fondanti della autonomia e sovranità» ed il comma 3 dell’art. 2 prevede che nel progetto possa essere indicato “ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia ed elementi di sovranità regionale […]”. Anche in queste disposizioni, attraverso la utilizzazione del termine “sovranità”, ci si riferisce alla pretesa attribuzione alla Regione di un ordinamento profondamente differenziato da quello attuale e, invece, caratterizzato da istituti adeguati ad accentuati modelli di tipo federalistico, normalmente frutto di processi storici nei quali le entità territoriali componenti lo Stato federale mantengono forme ed istituti che risentono della loro preesistente condizione di sovranità.
Non condivisibile appare quindi il reiterato tentativo della difesa regionale di ricondurre l’utilizzazione del termine sovranità al concetto di sovranità popolare di cui al secondo comma dell’art. 1 Cost., nonché di identificare la sovranità popolare con gli istituti di democrazia diretta e con il sistema rappresentativo che si esprime anche nella partecipazione popolare nei diversi enti regionali e locali.
Anzitutto la sovranità popolare – che per il secondo comma dell’art. 1 della Costituzione deve comunque esprimersi «nelle forme e nei limiti della Costituzione» – non può essere confusa con le volontà espresse nei numerosi «luoghi della politica», e perché non si può ridurre la sovranità popolare alla mera “espressione del circuito democratico”. Peraltro, ancora preliminare è la constatazione che la legge in parola utilizza il termine “sovranità” per connotare la natura stessa dell’ordinamento regionale nel rapporto con l’ordinamento dello Stato, nella diversa accezione del necessario riconoscimento alla Regione interessata di un ordinamento adeguato ad una situazione anche di sovranità (implicitamente asserita come esistente o comunque da rivendicare).
Né rileva minimamente su questo piano – come invece accennato dalla difesa regionale – la progressiva erosione della sovranità nazionale sul piano internazionale, specialmente in conseguenza della graduale affermazione del processo di integrazione europea, peraltro nell’ambito di quanto espressamente previsto dall’art. 11 della Costituzione. Processo istituzionale cui non può certo paragonarsi l’affermarsi del regionalismo nel nostro Paese, neppure a seguito della riforma costituzionale del 2001: infatti, la sovranità interna dello Stato conserva intatta la propria struttura essenziale, non scalfita dal pur significativo potenziamento di molteplici funzioni che la Costituzione attribuisce alle Regioni ed agli enti territoriali. Del resto, quanto alle Regioni a statuto speciale, l’art. 116 Cost. non è stato modificato nella parte in cui riconosce alle stesse «forme e condizioni particolari di autonomia secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale».
7. – Gli artt. 5 e 114 della Costituzione e l’art. 1 dello statuto speciale della Regione Sardegna utilizzano tutti (e certo non casualmente) il termine “autonomia” o il relativo aggettivo per definire sinteticamente lo spazio lasciato dall’ordinamento repubblicano alle scelte proprie delle diverse Regioni. D’altra parte, è ben noto che il dibattito costituente, che pure introdusse per la prima volta l’autonomia regionale nel nostro ordinamento dopo lunghi e vivaci confronti, fu assolutamente fermo nell’escludere concezioni che potessero anche solo apparire latamente riconducibili a modelli di tipo federalistico o addirittura di tipo confederale. Questa scelta riguardò la stessa speciale autonomia delle Regioni a regime differenziato, malgrado i particolari contesti sociali, economici e anche internazionali allora esistenti almeno in alcuni territori regionali. Del tutto coerente con questo quadro generale fu la stessa speciale configurazione dell’autonomia della Regione Sardegna, oggetto di vivaci dispute in ambito regionale, ma infine frutto di determinazioni tutte interne alla Assemblea costituente.
Né tra le pur rilevanti modifiche introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) può essere individuata una innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti istituzionali che pure tutti compongono l’ordinamento repubblicano, così da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali (sull’art. 114 Cost. si veda la sentenza n. 274 del 2003).
Pretendere ora di utilizzare in una medesima espressione legislativa, quale principale direttiva dei lavori di redazione di un nuovo statuto speciale, sia il concetto di autonomia sia quello di sovranità equivale a giustapporre due concezioni tra loro radicalmente differenziate sul piano storico e logico (tanto che potrebbe parlarsi di un vero e proprio ossimoro piuttosto che di una endiadi), di cui la seconda certamente estranea alla configurazione di fondo del regionalismo quale delineato dalla Costituzione e dagli Statuti speciali.
8. – La censura è pertanto fondata.
Pur nell’ovvio riconoscimento che il Parlamento in sede di adozione del nuovo statuto regionale e, prima ancora, lo stesso Consiglio regionale della Sardegna in sede di esame del disegno di legge costituzionale non sarebbero giuridicamente vincolati a far propri i contenuti della proposta della Consulta regionale relativi al «nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo», è contrastante con gli artt. 1, secondo comma, 5 e 114 della Costituzione e con l’art. 1 dello statuto speciale che le censurate disposizioni e la stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006 assumano come possibile contenuto del nuovo statuto speciale istituti tipici di ordinamenti statuali di tipo federale in radice incompatibili con il grado di autonomia regionale attualmente assicurato nel nostro ordinamento costituzionale. Un contenuto legislativo del genere produrrebbe (si veda il precedente punto 4) una impropria pressione sulla libertà valutativa dello stesso Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale della rubrica della legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo), limitatamente alle parole «e sovranità»;
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle parole «e di sovranità»;
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 7 del 2006, limitatamente alle parole «e sovranità», nonché del comma 3, limitatamente alle parole «e elementi di sovranità»;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e comma 3, nonché della stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento agli artt. 3, 16, 101, 117, comma primo e secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133, e 138, della Costituzione e degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale della Regione Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/11/2007 n.365 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione – Est. Giordano
S.I.R.E.T s.r.l. (Avv.ti G. Navarra, L. Vaccarella) c/ Comune di Bari (Avv. Comunale), C.C.C. Cantieri Costruzioni Cemento S.p.A ed altri (n.c.)

sulle conseguenze della  mancata allegazione del documento di identità all’ offerta economica

Contratti della P.A. – Gara di appalto – Offerta economica – Mancata allegazione del documento d’ identità – Conseguenze

Nelle gare d’appalto, la mancata allegazione del documento di identità alla scheda dell’offerta del concorrente, prevista dalla lex specialis a pena di esclusione, non può essere sanata con altri dati forniti in sede di offerta, né può consentirsi la regolarizzazione successiva, poiché la predetta omissione costituisce una irregolarità non sanabile oltre che una violazione della disciplina regolatrice dell’appalto.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 4378/2004 R.G. proposto da

S.I.R.E.T. s.r.l., con sede in Modugno (BA), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Navarra e Lucrezia Vaccarella, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Via delle Tre Cannelle n. 22;

il COMUNE DI BARI, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Rossana Lanza e Rosaria Basile dell’Avvocatura Comunale e per elezione domiciliato presso lo studio dell’avv. Roberto Ciociola in Roma, Via Flaminia n. 79;

C.C.C. CANTIERI COSTRUZIONI CEMENTO S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., non costituitasi in giudizio;

IMAP s.r.l., con sede in Palermo, e EDILSTRUTTURE s.r.l., con sede in Potenza, quest’ultima in proprio e quale capogruppo dell’ATI costituita con SINISGALLI s.r.l., nelle persone dei rispettivi rappresentanti legali p.t., non costituitesi in giudizio;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sez. I, n. 29/2004 del 9 gennaio 2004;

Visto l’appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno della propria difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 13 aprile 2007, il Consigliere Francesco GIORDANO;
Uditi, altresì, gli avvocati Vaccarella e Ciociola per delega di Lanza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con ricorso al T.A.R. per la Puglia, sede di Bari, iscritto a ruolo col n. 949/2002 del R.G., la società SIRET a r.l. ha impugnato, tra gli altri, il provvedimento del dirigente del settore appalti del Comune di Bari, recante presa d’atto e approvazione degli atti di gara ed aggiudicazione definitiva alla controinteressata C.C.C. Cantieri Costruzioni Cemento S.p.A., dell’appalto a licitazione privata per le opere di urbanizzazione primaria nel piano degli insediamenti produttivi della zona di “Santa Caterina”.
L’istante ha chiesto, altresì, l’accertamento del suo diritto al risarcimento dei danni, mediante reintegrazione in forma specifica e, comunque, per equivalente da determinare in corso di causa.
Il giudice adito ha respinto il gravame, dichiarando compensate per intero fra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ha ritenuto la sezione I del T.A.R. per la Puglia, sede di Bari, che -pur essendo in sé assorbente l’eccezione pregiudiziale di controparte, relativa all’omessa impugnazione della lettera d’invito alla gara e, in specie, della prescrizione di cui il seggio di gara aveva fatto applicazione- il ricorso si presentava comunque nel merito destituito di fondamento giuridico.
Con l’atto di appello qui interposto la SIRET ha impugnato la pronuncia del predetto TAR per la Puglia, formulando a suo carico le seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35 del D.P.R. n. 445/2000. Violazione e falsa applicazione del principio di economicità dell’azione amministrativa e del principio di massima partecipazione alla gara.
Ritiene l’appellante che laddove, come nel caso di specie, la certezza della provenienza dell’offerta sia stata comunque acquisita dall’Amministrazione, la sanzione dell’esclusione si tradurrebbe in una palese violazione dei principi di buon andamento e di economicità dell’azione amministrativa.
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 35 del D.P.R. n. 445/2000. Erronea interpretazione della lex specialis della gara.
Si assume che, nell’ipotesi di documentazione incompleta od erronea, l’Amministrazione può, nell’ambito della propria discrezionalità, invitare l’interessato a provvedere alla regolarizzazione.
Si aggiunge che, nel caso di specie, non sarebbe stato nemmeno necessario un invito alla regolarizzazione mediante la produzione di altra copia del documento d’identità, perché la paternità dell’offerta era un dato certo ed inequivocabile.
Ciò posto, l’appellante rappresenta che i lavori oggetto della lettera d’invito, sarebbero stati interamente eseguiti dall’impresa controinteressata.
Pertanto, la SIRET aspira ad una tutela risarcitoria, che tenga conto dell’utile che l’impresa non ha potuto percepire a motivo del mancato affidamento e che può essere quantificato nella misura forfettaria del 10 % dell’ammontare dei lavori non eseguiti.
Tale danno dovrebbe essere, poi, incrementato dell’ulteriore pregiudizio subito dall’impresa, in relazione all’impossibilità di accludere il lavoro nel novero di quelli eseguiti ai fini della qualificazione di cui al D.P.R. n. 34/2000.
Costituitosi in giudizio con atto del 19 maggio 2004, l’appellato Comune, in una successiva memoria difensiva, ha contrastato la pretesa della società appellante, chiedendo la declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del proposto gravame.
Non si sono costituite in giudizio le altre parti intimate.

L’appello è infondato.
Si premette che la SIRET ha partecipato alla licitazione privata, indetta dal Comune di Bari per l’affidamento dei lavori relativi alle opere di urbanizzazione del piano degli insediamenti produttivi della zona “Santa Caterina”.
Sono state escluse dalla gara la società IMAP s.r.l. e l’Associazione temporanea d’imprese Edilstrutture s.r.l. (capogruppo e mandataria) – Sinisgalli s.r.l. (mandante), in quanto le schede di offerta dalle stesse presentate non risultavano corredate dalla fotocopia del documento di identità dei sottoscrittori, la cui allegazione era prescritta a pena di esclusione dalla lettera d’invito.
Pertanto, dopo il c.d. taglio delle ali, l’appalto è stato aggiudicato, prima, in via provvisoria e, poi, definitiva alla società C.C.C. Cantieri Costruzioni Cemento, che ha presentato il ribasso più vicino per difetto alla media aritmetica delle offerte rimaste in gara, a seguito dell’esclusione di quelle superiori.
La SIRET ha però sostenuto l’illegittimità dell’esclusione sia della società IMAP che della menzionata ATI ed ha chiesto la loro riammissione alla gara, con la conseguente rideterminazione della media e l’aggiudicazione dell’appalto in proprio favore.
A tale pretesa si è ovviamente opposta l’aggiudicataria C.C.C. Cantieri Costruzioni Cemento S.p.A., la quale ha, tra l’altro, eccepito l’inammissibilità del ricorso e dei successivi motivi aggiunti proposti dalla SIRET, a causa dell’omessa impugnativa della lettera d’invito alla gara nella parte in cui era prescritto che la scheda doveva essere corredata, a pena di esclusione, con la copia del documento di identità del sottoscrittore.
Ha affermato, altresì, la controinteressata che il ricorso era, comunque, infondato nel merito, stante la chiara previsione della lettera d’invito e, quindi, l’inapplicabilità alla fattispecie del c.d. criterio teleologico.
Considerazioni di identico contenuto ha espresso anche il resistente Comune di Bari, evidenziando che l’allegazione della copia del documento d’identità del sottoscrittore assolve alla specifica funzione di rendere riferibile la sottoscrizione della scheda dell’offerta alla persona identificata nel documento d’identità, ponendo al riparo l’Amministrazione da ogni possibile contestazione successiva.
Come già anticipato in narrativa, il giudice di prime cure ha condiviso le tesi delle parti resistenti e, pur considerando fondata ed in sé assorbente l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso, relativa all’omessa impugnazione della lettera d’invito alla gara, ha respinto il gravame nel merito, ritenendolo destituito di fondamento giuridico.
Ciò posto, si rileva che l’odierno ricorso in fase di appello non introduce argomenti convincenti in senso contrario alle conclusioni assunte, con la sentenza qui impugnata, dal TAR per la Puglia, sede di Bari.
Sicché il Collegio decidente è dell’avviso che la sentenza del giudice di prime cure debba essere pienamente confermata, in sintonia del resto con i rilievi, in rito e nel merito, riproposti dal Comune appellato nella sua memoria difensiva del 20 marzo 2007.
In effetti, la lettera d’invito alla gara de qua prescriveva testualmente al punto 1): “All’offerta deve essere allegata, a pena di esclusione, la fotocopia del documento d’identità del/i sottoscrittore/i e –se procuratore/i- l’originale o la copia autenticata notarile della relativa procura.”
Il chiaro ed univoco tenore letterale della lex specialis non lasciava, dunque, spazio alcuno alla possibilità di ovviare al tassativo rigore della disposizione, ad esempio mediante la produzione del richiesto documento ad altri e diversi fini, e non consentiva, quindi, che il criterio formale potesse recedere a fronte di un’opzione ermeneutica, che privilegiasse l’indagine finalistica o teleologica sull’effettiva valenza della prescrizione, da un punto di vista sostanziale, e sull’eventuale necessità della sua pedissequa osservanza.
Poiché, pertanto, l’accertata violazione della riportata prescrizione comportava -quale conseguenza ineludibile cui l’Amministrazione non poteva sottrarsi, proprio a tutela dell’affidamento e nel rispetto del principio della par condicio degli aspiranti- l’esclusione dalla procedura delle concorrenti inadempienti, risulta evidente che il ricorso in primo grado non poteva limitarsi all’impugnativa degli atti di gara concernenti la disposta esclusione delle citate società e la determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva dell’appalto, ma andava necessariamente esteso alla lettera d’invito quale atto presupposto della sofferta lesione.
Di qui, l’inammissibilità, per difetto di interesse, del ricorso proposto in prime cure.
Peraltro, come esattamente argomentato dalla decidente Sezione del TAR per la Puglia, sede di Bari, il ricorso medesimo si rivelava anche infondato nel merito, giacché, nella previsione di cui al combinato disposto degli artt. 21, comma 1° e 38, commi 2° e 3° del D.P.R. n. 445/2000, l’allegazione della copia fotostatica, sia pure non autenticata, del documento di identità dell’interessato vale a conferire legale autenticità alla sua sottoscrizione apposta in calce ad una istanza o ad una dichiarazione, e non rappresenta un vuoto formalismo ma semmai si configura come l’elemento della fattispecie normativa diretto a comprovare, oltre alle generalità del dichiarante, l’imprescindibile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4 novembre 2004, n. 7140).
A fortiori, poi, deve ritenersi indefettibile la produzione del menzionato documento nel caso in cui, come l’attuale, si tratti di supportare la più importante delle dichiarazioni di volontà che intervengono nella procedura concorsuale, cioè l’offerta economica, stante che la prescritta formalità assolve all’essenziale funzione di ricondurre incontrovertibilmente al suo autore l’autenticità dell’apposta sottoscrizione.
Dalle considerazioni che precedono discende l’infondatezza del proposto appello, atteso che non solo l’accertata omissione non può essere sanata con altri dati forniti in sede di offerta, allorché per l’inosservanza del prescritto adempimento sia comminata la sanzione dell’esclusione dalla gara, ma neppure deve ritenersi consentita la successiva regolarizzazione della riscontrata carenza, in quanto la mancata allegazione del documento di identità non costituisce una mera irregolarità sanabile con la sua produzione postuma, ma integra gli estremi di una palese ed insanabile violazione della disciplina regolatrice dell’appalto in questione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 7140/2004, cit., e 1° ottobre 2003, n. 5677).
In conclusione, il ricorso in appello va respinto, ma si rinvengono validi motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio fra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando, respinge l’appello meglio specificato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 13 aprile 2007, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in Camera di Consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Emidio FRASCIONE – PRESIDENTE
Caro Lucrezio MONTICELLI – CONSIGLIERE
Nicola RUSSO – CONSIGLIERE
Francesco GIORDANO – Est. CONSIGLIERE
Giancarlo GIAMBARTOLOMEI – CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 7-11-2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 7/11/2007 n.5761 proviene da Giustamm.

Pres. Di Giuseppe, Rel. Sadulli

General Electric Medical Systems Italia Spa (Avv.ti C. Pisano, A. Cacace) c.
Azienda Unità Sanitaria Locale Roma C (Avv. ti B. Bentivoglio e G. Mazzoli)

sull’illegittimità dell’esclusione nell’ipotesi di difformità tra le prescrizioni pubblicate nella GURI e nella GUCE e sull’illegittimità dell’esclusione per violazione di un divieto non espressamente assistito da tale sanzione

1) Contratti della PA – Gara – Esclusione – Bando GURI e GUCE – Difformità – Illegittimità

2) Contratti della PA – Gara – Esclusione – Carenza di una specifica previsione di esclusione – Illegittimità – Ragioni

1) E’ illegittima l’esclusione della concorrente che non si sia attenuta alla prescrizione del bando pubblicato sulla GURI che imponeva di presentare l’offerta firmata, per copia conforme, dal direttore dell’ufficio presso cui reperire, in via esclusiva ed entro un arco di tempo prefissato, i documenti di gara, quando nell’avviso pubblicato sulla GUCE veniva indicato unicamente il termine per la ricezione delle richieste di documenti o per l’acceso agli stessi, mentre dal disciplinare di gara emergeva come unico obbligo, quello di far sottoscrivere, per accettazione, il Capitolato speciale ed i relativi allegati in ogni loro pagina, da parte del legale rappresentante, ma non l’obbligo della firma da parte del direttore dell’ufficio ricevente, né tantomeno la possibilità che dall’inosservanza di tale clausola derivasse l’esclusione dalla gara.

2) E’ illegittima l’esclusione dalla gara motivata esclusivamente sulla base di un espresso divieto non assistito dalla sanzione dell’esclusione dalla procedura, in quanto il provvedimento adottato in tal caso viola il principio del favor partecipationis ed il principio della tassatività delle cause di esclusione, le quali devono risultare chiaramente dal bando, ad esclusione di rare ipotesi in cui rispondano ad un particolare interesse dell’amministrazione (cfr. TAR Lazio, Sez. I, 31 marzo 2006, n. 2247 e TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 3 maggio 2004, n. 2742)

composto dai seguenti magistrati:
Dr. Mario Di Giuseppe – Presidente

Dr. Linda Sandulli – Consigliere relatore

Dr.Umberto Realfonzo – Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 4312 del 2007 proposto dalla
General Electric Medical Systems Italia S.p.A. rappresentata e difesa dagli avvocati Ciro Pisano, Aurelio Cacace e Carlo Marzano ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Sabotino 45;

contro

L’Azienda Unità Sanitaria Locale (AUSL) Roma C, in persona del rappresentante legale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Bentivoglio e Gabriella Mazzoli ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, Viale dell’Arte 68;

per l’annullamento
del provvedimento di esclusione della ricorrente, comunicato verbalmente nel corso della seduta pubblica del 26 marzo 2007, dalla gara bandita dall’Azienda intimata, per l’affidamento della fornitura di apparecchiature elettromedicali occorrenti ai presidi dell’Azienda e ove occorra, della clausola del bando di gara, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, che impone ai concorrenti di presentare in offerta un Capitolato firmato da un dirigente della stazione appaltante; di tutti i verbali di gara nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente medesima al risarcimento dei danni, subiti e subendi, in forma specifica o per equivalente e per la condanna della stazione appaltante a risarcire il danno in forma specifica, eventualmente dichiarando l’inefficacia del contratto stipulato nelle more del giudizio, ovvero per equivalente, previa determinazione dell’ammontare dei danni;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti della causa;
Nominato relatore all’Udienza Pubblica del 4 luglio 2007 il consigliere dr. Linda Sandulli e sentiti gli avvocati come da verbale d’udienza ;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso ritualmente e tempestivamente notificato, la società General Electric Medical Systems Italia impugna, chiedendone l’annullamento, gli atti di esclusione e, ove necessario, la clausola del bando di gara indetta per l’affidamento della fornitura di apparecchiature elettromedicali occorrenti ai presidi dell’Azienda che impone ai concorrenti di presentare in offerta un Capitolato firmato da un dirigente della stazione appaltante, adottati dall’azienda resistente. Impugna anche tutti i verbali di gara.
Deduce i seguenti motivi:
1) Violazione dell’articolo 36 della direttiva 2004/18/CE. Violazione dell’articolo 66 del D.Lg. n. 163 del 2006. Eccesso di potere per arbitrarietà e sviamento. Violazione del principio del buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione. Violazione dell’articolo 97 della Costituzione.

2) Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. Violazione del principio di massima partecipazione alle gare. Eccesso di potere per sviamento. Violazione del principio del buon andamento della p.a.

Chiede, quindi, il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente da quantificare in via equitativa.
Si è costituita in giudizio l’Azienda intimata che con un’articolata memoria ha controdedotto in merito a tutte le argomentazioni svolte dalla ricorrente e chiesto il rigetto dei due gravami.
All’udienza del 4 luglio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La questione sulla quale si incentra il presente gravame riguarda l’illegittimità della situazione determinata dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, di un testo di un bando di gara riguardante, nella specie, la fornitura ed installazione di apparecchiature elettromedicali dell’AUSL Roma C, diverso rispetto a quello pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea.
Mentre il primo, quello contenuto nella GURI, al punto IV.3.2, rubricato come “documenti contrattuali e documenti complementari riporta la previsione che tali documenti sono “disponibili esclusivamente presso l’U.O.C. Acquisizione Beni e Servizi dal 22.1.2007 al 28.2.2007” e che “Non è consentita la presentazione di documentazione non firmata per copia conforme dal direttore U.O.C. Acquisizione Beni e Servizi”, il secondo prevede, al punto IV.3.3., riguardante le condizioni per ottenere il capitolato d’oneri e la documentazione complementare oppure il documento descrittivo, il “Termine per il ricevimento delle richieste di documenti o per l’accesso ai documenti: 28.2.2007”
Il disciplinare di gara, infine, contiene la previsione della necessità della sottoscrizione, da parte del legale rappresentante dell’impresa partecipante, sia del capitolato speciale d’appalto e dei relativi allegati sia del disciplinare di gara, in ogni loro pagina, quale accettazione incondizionata delle norme e delle condizioni in essi contenute, e null’altro.
L’Azienda intimata, nel costituirsi in giudizio ha precisato che la pubblicazione sulla GURI del bando in questione, avvenuta il 19 gennaio 2007, è stata accompagnata dalla messa a disposizione del capitolato speciale e del relativo disciplinare nel sito Internet aziendale e che detti documenti dovevano essere ritirati – in via esclusiva – presso la sua sede legale, UOC, Acquisizione Beni e Servizi, nei giorni a partire dal 24 gennaio e fino al 28 febbraio 2007.
Soggiunge che, una volta acquisita la documentazione in questione, la diversità rilevata dalla ricorrente sarebbe emersa e la General Electric Medical, alla pari di ogni altra impresa, sarebbe stata nella condizione di osservare le disposizioni per la cui violazione, invece, è stata esclusa.
Soggiunge ancora che nel caso di specie non vi era accesso libero alla documentazione di gara, possibile soltanto nel caso in cui questa possa essere esaminata unicamente tramite internet. Inoltre, il modello del formulario standard adottato dalla Commissione europea non conteneva lo spazio necessario per l’inserimento della dicitura “ritiro dei documenti esclusivamente presso l’UOC Acquisizione Beni e Servizi”.
Prosegue, infine, sostenendo la legittimità del suo operato anche in relazione al profilo della par condicio tra partecipanti alla gara in ragione della quale assume che non era possibile né chiedere un’integrazione documentale né accettare imprese che avevano tratto da internet la documentazione sopra indicata oltre il termine del 28 febbraio, perentoriamente, fissato.
Le argomentazioni esposte non vengono condivise dal Collegio che ritiene fondata la prima censura mossa dalla ricorrente con la quale la stessa lamenta la violazione dell’articolo 36 della direttiva 2004/18/CE e dell’articolo 66 del D.Lg. n. 163 del 2006 oltre all’eccesso di potere per arbitrarietà e sviamento e per violazione del principio del buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione.
Le ragioni per le quali il Collegio perviene a tale conclusione sono comprensibili già dalla semplice lettura dei due testi del bando di gara e dalla discrasia così rilevabile, quella che ha dato luogo all’esclusione della ricorrente dalla gara.
Effettivamente, mentre nel bando dell’Azienda pubblicato nella GURI risulta la frase sopra riportata, contenente la previsione dell’obbligo di presentare copia della documentazione firmata dal direttore dell’UOC e la possibilità dell’esclusivo reperimento di essa presso la sua sede, tale previsione non risulta nella GUCE ove si rinviene soltanto (punto IV.3.3.) l’indicazione del termine per ottenere il capitolato d’oneri.
Inoltre, nel disciplinare della gara si legge al punto 4 che l’unico obbligo dell’impresa partecipante alla gara è quello della sottoscrizione del Capitolato speciale e dei relativi allegati oltre allo stesso disciplinare, in ogni loro pagina, da parte del legale rappresentante per accettazione incondizionata delle norme e delle condizioni in essi descritte ma non si prescrive l’obbligo della firma da parte del direttore dell’Ufficio e tantomeno la possibilità che dall’inosservanza di tale clausola derivi l’esclusione dalla gara.
La diversa previsione contenuta nei due “veicoli” ufficiali utilizzati dall’Azienda intimata per portare all’esterno la sua volontà, quello del testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Comunità e l’altro pubblicato nella GURI e l’omessa previsione del carattere determinante attribuito alla predetta clausola tanto da giustificare l’esclusione dal concorso, nel caso della sua inosservanza, spiegano da sole la fondatezza della tesi della ricorrente.
Non occorrono, peraltro, molte argomentazioni per osservare che la Gazzetta Ufficiale della Comunità, in un contesto connotato da un mercato ispirato ai principi della libera concorrenza, deve contenere tutte le indicazioni capaci di evitare qualunque discriminazione tra tutte le imprese europee che intendono parteciparvi evitando che quelle nazionali siano avvantaggiate dall’essere in situazione di vicinanza con la stazione appaltante e di poter ottenere, per tale ragione, più facilmente delle prime maggiori informazioni.
Le argomentazioni appena svolte danno conto, anche, della fondatezza del secondo motivo di gravame con il quale l’impresa ricorrente denuncia la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e del principio di massima partecipazione alle gare e l’eccesso di potere per sviamento.
È da ritenere illegittima, infatti, sulla base di un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’esclusione dalla partecipazione ad una gara per lavori pubblici che sia motivata esclusivamente sulla base di un espresso divieto non assistito dalla sanzione dell’esclusione dalla procedura, in quanto il provvedimento adottato in tal caso, viola il principio del favor partecipationis, che impone alle stazioni appaltanti di consentire la massima accorrenza alle procedure ad evidenza pubblica, e il principio della tassatività delle cause di esclusione, le quali devono risultare chiaramente dal bando, ad esclusione di rare ipotesi in cui rispondano ad un particolare interesse dell’amministrazione (TAR del Lazio, Roma, sezione I, 31 marzo 2006 n. 2247 e T.A.R. Puglia Lecce, sezione II, 3 maggio 2004, n. 2742).
Poiché nel caso in esame tale particolare interesse non emerge né viene dedotto dalla parte che vi fa generico e indimostrato riferimento, deve ritenersi che la censura mossa dall’impresa ricorrente sia del tutto fondata.
Ne consegue che il ricorso per tutte le argomentazioni svolte deve essere accolto e conseguentemente, gli atti impugnati, già sospesi da questa sezione con ordinanza cautelare n. 2465 del 24 maggio 2007 devono essere annullati.
Quanto al risarcimento del danno che l’Impresa ha chiesto, sia in forma specifica sia per equivalente, trattasi, ad avviso del Collegio di domanda che allo stato si rivela infondata in quanto a seguito del tempestivo accoglimento dell’istanza cautelare proposta dalla ricorrente e dell’annullamento degli atti della gara disposto dalla presente sentenza, non si è verificato alcun danno ristorabile, tenuto anche conto del fatto che con la rinnovazione della procedura la ricorrente potrà nuovamente disporre della chance.
Le spese di giudizio vengono liquidate in € 4.000,00 di cui € 1.000,00 per spese di giustizia e poste a carico dell’Amministrazione intimata.

PQM
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sede di Roma – Sezione III quater
Accoglie

il ricorso proposto dalla società General Electric Medical Systems Italia S.p.A. meglio specificato in epigrafe, e per l’effetto annulla tutti gli atti impugnati.
Respinge la domanda del risarcimento del danno.
Condanna l’Azienda resistente al pagamento delle spese di lite così come liquidate in motivazione in favore dell’impresa ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 4 luglio 2007 e in prosecuzione del 17 ottobre 2007.
Dr.Mario Di Giuseppe – Presidente

Dr. Linda Sandulli #NOME?

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 7/11/2007 n.10958 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, Rel. Carboni
Azienda Ospedaliera Cardarelli (Avv. P. Di Martino) c. EDAP Technomed Italia (n.c.)

sull’illegittimità della trattativa privata senza pubblicazione del bando quando solo a seguito della ricezione delle offerte sia stata rilevata l’unicità del fornitore

Contratti della PA – Trattativa privata senza bando – Offerte – Indagine di mercato – Postuma individuazione dei presupposti – Illegittimità – Ragioni

Quando a seguito di una indagine di mercato, siano pervenute all’amministrazione le offerte da parte delle imprese interessate, è illegittima la stipula del contratto mediante trattativa privata senza pubblicazione del bando, giustificata dal fatto che determinate caratteristiche di uno degli oggetti offerti, si siano rivelate, solo dopo l’indagine di mercato, come le uniche conformi alle necessità dell’amministrazione. Infatti, occorre tenere distinte le modalità ed i presupposti della procedura negoziata, in cui l’amministrazione aggiudicatrice consulta le imprese di propria scelta e negozia con una o più di esse i termini del contratto, da quelli della trattativa privata senza pubblicazione del bando nel caso di forniture che per specifiche ragioni tecniche possano essere richieste unicamente ad un fornitore, non essendo, la postuma dichiarazione delle proprie esigenze, idonea a giustificare la scelta effettuata senza gara.

ha pronunciato la seguente

sui ricorsi in appello proposti (procedimento 10614/2005)

dall’AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE A. CARDARELLI, con sede in Napoli, in persona del dottor Enrico Iovino, direttore generale, difesa dall’avvocato Paolo Di Martino e domiciliata presso di lui in Roma, via dell’Orso 74;

contro

la società in nome collettivo TECNOGRAMMA DI RIVA & C., con sede in San Mauro Torinese, costituitasi in giudizio con l’avvocato Giuseppe Palma e domiciliata in Roma, via L. Luciani 1, presso lo studio dell’avvocato Ferruccio de Lorenzo;

e nei confronti

della società a responsabilità limitata EDAP TECHNOMED ITALIA, con sede in Roma, non costituita in giudizio;

2) (procedimento 1204/2006) dalla

società EDAP TECHNOMED ITALIA, difesa dall’avvocato Gaetano Buscemi e domiciliata presso di lui in Roma, via A. Serpieri 8,

contro

la società TECNOGRAMMA DI RIVA & C., costituitasi in giudizio con la difesa e la domiciliazione sopra indicate;

e nei confronti

dall’AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE A. CARDARELLI, costituitasi in giudizio rappresentata, difesa e domiciliata come indicato sopra;

per la riforma

della sentenza 10 novembre 2005 n. 18839, con la quale il tribunale amministrativo regionale per la Campania, prima sezione, ha annullato il provvedimento 27 settembre 2004 n. 1060 del direttore generale dell’Azienda ospedaliera A. Cardarelli, di approvazione di un contratto con la società Edap Technomed Italia per l’acquisizione, in locazione finanziaria, di un’apparecchiatura per l’ablazione dei tessuti prostatici.

Visto il ricorso in appello 10614/2005, notificato il 16 e 19 e depositato il 29 dicembre 2005;
visto il controricorso della società Tecnogamma di Paola Riva & C., depositato il 13 gennaio 2006;
vista la propria ordinanza 21 febbraio 2006 n. 873, con la quale è stata sospesa l’esecutività della sentenza impugnata;
viste le memorie difensive presentate, dalla società Tecnogamma di Paola Riva & C. il 19 gennaio 2006 e il 10 aprile 2006, e dall’Azienda ospedaliera A. Cardarelli il 29 aprile 2006;
visto il ricorso in appello 1204/2006, spedito per la notificazione tramite il servizio postale il 31 gennaio 2006 e depositato il 13 febbraio 2006;
visto il controricorso dell’Azienda ospedaliera A. Cardarelli, depositato il 10 marzo 2006;
visto il controricorso della società Tecnogamma di Paola Riva & C., depositato il 30 marzo 2006;
vista la memoria difensiva presentata dalla società Tecnogamma di Paola Riva & C. il 10 aprile 2006;
viste le memorie difensive presentate dalle parti;
vista la propria ordinanza 17 novembre 2006 n. 6730, con la quale è stata ordinata la riunione dei giudizi e sono stati chiesti schiarimenti all’amministrazione;
visti i documenti prodotti, in esecuzione dell’ordinanza predetta, il 22 marzo 2007;
vista l’ulteriore memoria presentata dalla società Tecnogamma di Paola Riva & C. il 15 maggio 2007;
visti gli atti tutti della causa;
relatore, all’udienza del 5 giugno 2007, il consigliere Raffaele Carboni, e uditi altresì gli avvocati Di Lorenzo, in sostituzione dell’avvocato Palma, Di Martino e Buscemi;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

L’Azienda ospedaliera di Rilievo Nazionale A. Cardarelli (d’ora in poi: l’Azienda o l’Ospedale), con atto 18 settembre 2003 n. 759 dell’ufficio per l’acquisto dei beni predispose un elenco di nuovi strumenti da acquistare per i vari reparti, tra i quali figurava un’apparecchiatura per l’ablazione dei tessuti prostatici. L’Azienda con lettera del 25 maggio 2004 incaricò la società Hospital Consulting, affidataria del servizio d’ingegneria clinica, di procedere a un’indagine di mercato con comparazione delle offerte per la locazione finanziaria della suddetta apparecchiatura. La ricerca venne limitata alle due sole imprese che vennero ritenute in grado di fornire l’apparecchiatura richiesta, la società Tecnogamma di Paola Riva & C (d’ora in poi: Tecnogamma) e la società Edap Technomed Italia (d’ora in poi: Edap), alle quali il 6 giugno 2004 venne inviato un questionario relativo alle caratteristiche tecniche, strutturali e operative, della macchina che esse avrebbero potuto fornire. Le due imprese risposero all’invito, Tecnogamma descrivendo le caratteristiche del modello Sonablate 500 marca Focus Surgery, Edap descrivendo l’apparecchio di propria fabbricazione (marca Edap) indicato come modello Ablatherm. I dati così acquisiti vennero riportati e discussi in una relazione della società Hospital Consulting, nella quale si esprimeva l’opinione che l’apparecchio di Edap fosse da considerare esclusivo, perché in possesso del marchio CE specifico per il trattamento del cancro della prostata e di tre modalità operative per il trattamento di quella patologia, trattamento di prima scelta, ritrattamento e trattamento successivo dopo prostatectomia radicale, e trattamento dopo radioterapia. Inoltre il primario di urologia dott. Alberto Masala, richiesto di un parere, confrontò le due attrezzature e ritenne preferibile quella distribuita da Edap perché era maggiormente corredata di informazioni tecniche ed era più diffusamente utilizzata, aveva tempi di procedura non eccessivamente lunghi ed era maggiormente utilizzabile con i pazienti già sottoposti ad altre terapie.
L’Azienda pertanto, ritenendo che la situazione le consentisse di addivenire a trattativa privata con Edap senza pubblicare un bando, ai sensi dell’articolo 9, comma 4, del decreto legislativo 24 luglio 1992 n. 358, dopo aver definito con Edap il corrispettivo per la locazione finanziaria dell’apparecchio (canone mensile di locazione, canone mensile di manutenzione e corrispettivo per il riscatto) ha concluso il contratto.
Tecnogamma con ricorso al tribunale amministrativo regionale per la Campania notificato il 17 e il 20 settembre 2004 ha impugnato la decisione di concludere il contratto con Edap, chiedendo l’annullamento dell’atto e il risarcimento del danno. La ricorrente, pur riconoscendo all’amministrazione un ampio potere discrezionale nel procedere a indagini di mercato, ha sostenuto che essa non era stata coerente, perché, pur avendo effettuato un’indagine di tipo comparativo, non aveva poi motivato la scelta compiuta, né chiesto ad essa ricorrente un’offerta economica per il suo prodotto. Ha aggiunto che l’apparecchiatura della controinteressata era stata erroneamente riconosciuta in possesso di caratteristiche esclusive, perché invece anche l’apparecchiatura della ricorrente possedeva le medesime caratteristiche, sicché non era stato legittimo il ricorso alla trattativa privata senza pubblicazione di bando. La ricorrente ha aggiunto considerazioni sulla preferibilità del proprio prodotto.
Il tribunale amministrativo regionale con la sentenza indicata in epigrafe ha accolto il ricorso, giudicando insussistenti le condizioni che legittimano la trattativa privata senza previa pubblicazione di bando,
L’Azienda e Tecnogamma con due distinti ricorsi impugnano la sentenza. L’Azienda sostiene, da una parte, di avere rispettato la legge ponendo in essere una procedura negoziata con comparazione delle offerte, dall’altra che l’apparecchiatura di Edap era la sola che soddisfaceva alle sue esigenze. L’appello di Tecnogramma s’incentra invece sull’unicità della sua apparecchiatura, in particolare perché è l’unica dotata del marchio CE per il trattamento del cancro alla prostata, per le tre modalità operative di trattamento della predetta patologia, perché l’unica dotata di lunghezza focale regolabile mediante calcolatore e l’unica dotata di “tavolo-paziente” progettato per assicurare l’immobilità (del paziente) durante il trattamento.

DIRITTO

Il Collegio ritiene opportuno, preliminarmente, chiarire i termini normativi della questione. La trattativa privata è sempre stata intesa, nel diritto italiano, come la contrattazione diretta, senza gara, tra una pubblica amministrazione e un privato. Il decreto legislativo 24 settembre 1992 n. 358, che recepisce direttive CEE in materia di appalti pubblici di forniture, all’articolo 9 elenca invece la trattativa privata tra le procedure di scelta del contraente, definendola al comma 2 come «procedura negoziata in cui l’amministrazione aggiudicatrice consulta le imprese di propria scelta e negozia con una o più di esse i termini del contratto». A tale procedura è consentito far ricorso quando una precedente gara, per pubblico incanto, licitazione privata o appalto concorso, ha avuto esito negativo, e in tal caso l’amministrazione emana un apposito bando per il prosieguo a trattativa privata, oppure ammette alla comparazione le imprese già ammesse alla precedente procedura (comma 3). La trattativa privata definita dai commi 2 e 3 è dunque pur sempre una procedura concorsuale, preceduta, in ogni caso, da un bando di gara, ed essa d’ora in poi si farà riferimento con l’espressione “procedura negoziata”. Il comma 4 prevede invece i casi di «trattativa privata, senza preliminare pubblicazione di un bando di gara», ossia la trattativa privata qual è sempre stata intesa nel diritto italiano, e alla quale d’ora in poi si farà riferimento con l’espressione “trattativa privata” senz’altra specificazione. Ciò premesso, l’Azienda, la quale col primo motivo sostiene di aver rispettato le regole della procedura negoziata e col secondo sostiene di avere legittimamente fatto ricorso alla trattativa privata, confonde le due procedure: nel caso in esame non si è trattato di procedura negoziata, bensì di trattativa privata, perché non c’è stato nessun bando. Il primo motivo dell’appello dell’Azienda, perciò, è infondato.
Venendo alla questione principale, introdotta con il secondo motivo dell’appello dell’Azienda, tra i casi in cui è consentita la trattativa privata senza bando, l’alinea “c” del comma 4 del citato articolo 9 prevede le «forniture la cui fabbricazione o consegna può essere affidata, a causa delle particolarità tecniche, artistiche o per ragioni inerenti alla protezione dei diritti di esclusiva, unicamente a un fornitore determinato». Naturalmente, l’unicità del fornitore dev’essere certa prima di addivenire a trattativa privata, e la “indagine di mercato” può avere il solo scopo di acquisire la certezza di tale unicità o di escluderla. Al Collegio peraltro non viene chiesto quale sia la procedura da seguire quando l’indagine abbia escluso, come nel caso in esame, l’unicità dell’oggetto richiesto (apparecchio per ablazione di tessuti prostatici). La questione specifica è se l’amministrazione che abbia dichiarato di aver bisogno di un qualsivoglia oggetto (automobile, litotritore, apparecchio per l’ablazione del tessuto prostatico), possa poi, dopo che le siano pervenute offerte, addivenire a trattativa privata con la motivazione che determinate caratteristiche di uno degli oggetti offertile, che lo rendono unico e ne rendono unico il fornitore, sono le più adatte alle sue esigenze. Posta la questione in questi semplici termini generali, apparirà chiaro che in tal caso, di fornitore unico individuato mediante caratteristiche dell’oggetto palesate a posteriori, dopo un’indagine di mercato, come conformi alle necessità dell’amministrazione, la trattativa privata non è consentita, perché altrimenti l’obbligo delle gare sarebbe vanificato, e la postuma dichiarazione delle proprie esigenze si presterebbe a giustificare qualsiasi scelta effettuata, appunto, senza gara.
La decisione del primo giudice, pertanto, è corretta e va confermata.
In conclusione gli appelli, già riuniti, vanno respinti. Le spese di giudizio vanno senz’altro compensate, data la novità e particolarità della questione.

Per questi motivi

respinge gli appelli indicati in epigrafe e compensa le spese di giudizio.

Così deciso in Roma il 5 giugno 2007 dal collegio costituito dai signori:

Emidio Frascione – presidente

Raffaele Carboni – componente, estensore

Caro Lucrezio Monticelli – componente

Marzio Branca – componente

Aniello Cerreto – componente

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 7-11-2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 7/11/2007 n.5766 proviene da Giustamm.