Pres. A. Pozzi – Est. Alma Chiettini
C. Hueber (avv. M. C. Osele) vs Provincia autonoma di Trento (avv.ti N. Pedrazzoli, M. Cattoni e L. Bobbio); Comune di Folgaria e nei confronti di Slittovia S.n.c.

sulla necessità della rigorosa prova dell’esistenza del danno da ritardo

1. Edilizia ed urbanistica – L. p. Trento n. 7 del 1987 – Piste da sci – Realizzazione chiosco-bar – Requisiti – Prossimità agli impianti – Interpretazione – Immediata contiguità spaziale – Ragioni – Salvaguardia dell’ambiente – Esigenze di sicurezza.

2. Edilizia ed urbanistica – Atto amministrativo – Motivazione plurima – Legittimità di almeno un motivo – Conseguenza – Validità del provvedimento.

3. Edilizia ed urbanistica – Azione risarcitoria – Danno da ritardo – Configurabilità – Presupposti – Mancato rispetto dei termini – Incertezza.

4. Edilizia ed urbanistica – Azione risarcitoria – Danno da ritardo – Onere della prova – In capo al ricorrente – Sussiste.

1. La realizzazione di una nuova costruzione su area sciabile per chiosco-bar richiede il requisito della “prossimità” ad un impianto sciistico di risalita che presuppone un’immediata contiguità spaziale, al fine di non disseminare i terreni privati adibiti ad aree sciistiche di chioschi e di bar. La ratio che informa la specifica disciplina urbanistica per le piste da sci mira a limitare la frammentazione del contesto circostante e la realizzazione di nuove costruzioni, per finalità volte alla salvaguardia dell’ambiente montano ma anche alla sicurezza degli utenti delle piste da sci.

2. Per gli atti c.d. plurimotivati l’eventuale illegittimità di una delle argomentazioni non è sufficiente ad inficiare il provvedimento quando le altre, od altra argomentazione, sia legittimamente idonea a sostenerlo [1].

3. Il danno da ritardo risarcibile non è legato al mancato guadagno sofferto a causa del ritardato rilascio del provvedimento favorevole, ma discende dal solo fatto del tempo perduto e dell’incertezza prodottasi a causa dell’inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento. Secondo tale indirizzo, la certezza ed il rispetto dei tempi dell’azione amministrativa costituiscono un autonomo bene della vita, sul quale il privato, soprattutto se operatore economico, deve poter fare ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi e orientare la propria attività [2].

4. In tema di risarcibilità del danno da ritardo spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno subito, offrendo al giudice gli elementi fattuali precisi circa la sussistenza e l’entità di esso (ex artt. 64 c.p.a. e 2697 c.c.). Né può soccorrere il criterio equitativo, ex art. 1226 c.c., il quale presuppone l’impossibilità di provare il solo ammontare preciso del pregiudizio subito.

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[1] Cfr., da ultimo, T.R.G.A. Trento, 11.10.2012, n. 295; 23.5.2012, n. 159; 10.11.2011, n. 282; C.d.S., sez. V, 5.7.2011, n. 4028; sez. VI, 7.6.2011, n. 3416.

[2] Cfr., C.d.S., sez. III, 3.8.2011, n. 4639; sez. V, 21.6.2013, n. 3405.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2013, proposto da:
Claudia Hueber, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Cristina Osele e con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, via Calepina, n. 65

– Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Marialuisa Cattoni e Lucia Bobbio, ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15;
– Comune di Folgaria, in persona del Sindaco pro tempore, non costituto in giudizio

– Slittinovia S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituta in giudizio

– della deliberazione della Commissione di coordinamento della Provincia autonoma di Trento n. 1672, del 24.9.2012, avente ad oggetto “Legge provinciale 21 aprile 1987, n. 7 – Realizzazione nuovo chiosco – bar in località Negheli a Costa di Folgaria – diniego di autorizzazione”;

– delle tavole progettuali 1, 1a, 2, 3, 4 e 5, tutte recanti la dizione “non approvato”;

– della nota della Commissione di coordinamento del 26.1.2012, prot. S039/2012/48360/15.10;

– della richiesta istruttoria della Commissione di coordinamento di data 28.3.2012;

– dell’ulteriore nota istruttoria della Commissione di coordinamento di data 4.4.2012.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Trento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 settembre 2013 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sig.ra Hueber – proprietaria della p.f. 4761/3 nel Comune di Folgaria, un terreno prativo urbanisticamente classificato “area sciabile” e disciplinato dagli artt. 47 e 26 delle n.t.a. del piano regolatore – in data 2.12.2011 ha presentato alla Commissione di coordinamento in materia di turismo della Provincia di Trento la richiesta per ottenere l’autorizzazione alla realizzazione di un “chiosco-bar … a servizio utenti piste innevate d’inverno e pista ciclabile d’estate”.

Il 24.9.2012 la Provincia ha opposto diniego all’esecuzione dei lavori, sul rilievo che il progettando punto di ristoro avrebbe costituito un’edificazione isolata in ambito aperto e decontestualizzata rispetto al quadro paesaggistico di riferimento.

2. La sig.ra Hueber ha impugnato detto diniego, affidando il ricorso ai seguenti motivi di diritto:

I – nullità del provvedimento per violazione dell’art. 21 septies della l. 7 agosto 1990, n. 241, e della l.p. 30.11.1992, n. 23; difetto assoluto di attribuzione in capo alla Commissione di coordinamento e violazione della l.p. 21.4.1987, n. 7, sulla disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci;

la ricorrente afferma che il chiosco non sarebbe stato progettato per il servizio agli sport invernali (l’uso dello stesso a tali fini sarebbe “occasionale” e “secondario”) ma che sarebbe stato previsto a servizio della pista ciclabile che corre nelle vicinanze; denuncia pertanto l’incompetenza assoluta della Commissione di coordinamento, a nulla valendo l’istanza alla stessa presentata dall’ignara ricorrente;

II – violazione e falsa applicazione della l.p. n. 7 del 1987; motivazione carente e contraddittoria; eccesso di potere per travisamento dei fatti, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, perplessità e disparità di trattamento;

il chiosco si troverebbe nelle “strette vicinanze” della stazione di partenza di uno skilift: il nuovo manufatto non sarebbe perciò né “isolato” né “decontestualizzato”;

per altro profilo, si contesta la parte della motivazione relativa alla soluzione architettonica proposta per la copertura (in parte a prato e in parte in tegole di cotto), asserendo che la stessa rispecchierebbe la conformazione del terreno tipica dell’altopiano di Folgaria;

III – violazione dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, e della l.p. 30.11.1992, n. 23; omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; violazione del principio di buon andamento e di economicità dell’azione amministrativa.

3. Con l’ultimo motivo la ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno da ritardo – da liquidarsi secondo equità – per violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo, stabilito dalla Giunta provinciale in 90 giorni dalla presentazione dell’istanza di parte.

4. La Provincia di Trento intimata si è costituito in giudizio contestando la fondatezza dei motivi di ricorso, del quale ha dunque chiesto la reiezione.

5. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie difensive e di replica.

6. Alla pubblica udienza del 26 settembre 2013, sentiti i procuratori, come da verbale d’udienza, che hanno ampiamente dissertato sulle opposte tesi, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non merita di essere apprezzato favorevolmente.

2a. Il primo motivo – di incompetenza assoluta dell’organo che ha denegato l’autorizzazione provinciale alla realizzazione del manufatto di interesse della ricorrente – è manifestamente infondato.

2b. Innanzitutto, in punto di fatto, si deve osservare che la sig.ra Hueber ha presentato l’istanza alla Commissione provinciale di coordinamento in data 2 dicembre 2011 chiedendo l’autorizzazione alla realizzazione di un “chiosco-bar … a servizio utenti piste innevate d’inverno e pista ciclabile d’estate”, ai sensi dell’art. 6 della l.p. 21.4.1987, n. 7: si veda, in proposito, il doc. n. 9 in atti dell’Amministrazione e non il documento n. 8 in atti della ricorrente e menzionato dalla stessa, ma che, inspiegabilmente, consiste in un modulo contenente una domanda differentemente formulata.

Invero, dalla relazione che ha accompagnato l’istanza risulta anche che il chiosco-bar, posto in una zona “a ridosso dell’area sciistica della frazione”, si sarebbe prestato ad essere al servizio, oltre che dei “praticanti gli sport invernali”, anche l’estate per gli “utenti della pista ciclabile”.

2c. Si deve poi rilevare, in linea di diritto, che il terreno ove la ricorrente intenderebbe erigere il nuovo manufatto è classificato dal piano urbanistico provinciale e dal piano regolatore comunale “area sciabile”.

L’art. 47 delle n.t.a. del piano regolatore (la cui variante è stata delibata in prima adozione il 27.10.2011 e che era quindi in vigore in salvaguardia alla data di presentazione dell’istanza e alla data del provvedimento impugnato) stabilisce che nelle aree sciabili la realizzazione di bar, chioschi, ski-bar e di locali per la ristorazione sia assoggettata a titolo abilitativo, previa autorizzazione degli organi competenti nell’ambito delle procedure previste dalla l.p. 21.4.1987, n. 7.

Il testo della nuova variante, di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 1476 del 19.7.2013, ha confermato la riportata disposizione.

2d. È di conseguenza inconfutabile – con conseguente reiezione del primo mezzo – l’applicazione alla vicenda di causa della procedura disciplinata dall’art. 6 della l.p. 21.4.1987, n. 7 (sulla disciplina delle piste da sci), che assegna alla Commissione provinciale di coordinamento la competenza ad autorizzare il rilascio dei titoli edilizi necessari per l’esecuzione di tutti i lavori sulle piste, “comprese le relative opere accessorie e le altre infrastrutture strettamente connesse agli sport invernali”.

Correlatamente, il comma 2 dell’art. 35 della l.p. 27.5.2008, n. 5, di approvazione del piano urbanistico provinciale, stabilisce che nelle aree sciabili sono consentite solo le forme di insediamento e di intervento sul suolo che riguardano il movimento degli sciatori, l’attività degli addetti agli impianti e ai servizi di assistenza e sicurezza, tanto che “le attrezzature di servizio e le infrastrutture sono ammesse solo previo accertamento della loro stretta connessione allo svolgimento degli sport invernali, nell’ambito delle procedure autorizzative previste dalle norme provinciali in materia”. Il comma 3 dello stesso art. 35 prevede anche che con deliberazione della Giunta provinciale sono individuate le “altre funzioni e infrastrutture ammissibili nelle aree sciabili”, tenuto conto delle esigenze di tutela paesaggistico-ambientale (di cui alla l.p. 9.11.1987, n. 26 – cfr., art. 48, comma 7, della l.p. 5/2008) e della capacità di carico antropico del territorio.

Con l’allegato n. 7 alla deliberazione della Giunta provinciale 3.9.2010, n. 2023 (come modificato dalla deliberazione n. 1427, dell’1.7.2011), sono state quindi dettate le disposizioni attuative di tali norme, stabilendo, all’art. 2, quali sono le infrastrutture ammissibili nelle aree sciabili (di cui al comma 3 dello stesso art. 35), includendovi anche “bar, chioschi, ski bar e i locali per la ristorazione”, i quali sono subordinati alla sussistenza di una specifica previsione in p.r.g. e possono essere realizzati solo previa autorizzazione nell’ambito della procedura di cui all’art. 6 della l.p. n. 7 del 1987.

2e. In definitiva, dall’analisi sia della classificazione urbanistica dell’area de quo che della disciplina comunale e provinciale vigente, risulta confermata la competenza della Commissione di coordinamento ad esprimersi sull’istanza della ricorrente ai sensi dell’art. 6 della l.p. n. 7 del 1987.

3. Non giova alla deducente accentuare in questa sede il preteso uso prevalentemente estivo della struttura, la quale – a suo dire – consisterebbe un “bici-grill” a servizio di una “pista ciclabile”.

Anche tralasciando il fatto che nei pressi dell’area di causa, allo stato, non vi è una “pista ciclabile” come definita dalla l.p. 11.6.2010, n. 12, bensì un itinerario per mountain bike su di una strada sterrata utilizzata anche per il transito di automezzi, resta decisiva la classificazione urbanistica dell’area e le correlate limitazioni alle nuove edificazioni.

4a. Con il secondo motivo si contesta la motivazione con cui è stata denegata l’autorizzazione, denunciando la violazione della menzionata l.p. n. 7 del 1987 ed eccesso di potere affermando, in primo luogo, che sussisterebbe la condizione di cui all’art. 2 dell’allegato n. 7 alla citata deliberazione della Giunta provinciale n. 2023 del 2010, ossia la “prossimità con gli impianti di risalita”, in quanto nelle “strette vicinanze” del progettando chiosco-bar vi sarebbe un “piccolo manufatto in legno adibito a stazione di partenza/arrivo dello skilift”.

4b. A questo proposito, si deve osservare che la ratio che informa la specifica disciplina urbanistica per le piste da sci sopra menzionata mira a limitare la realizzazione di nuove costruzioni, per finalità volte alla salvaguardia dell’ambiente montano ma anche alla sicurezza degli utenti delle piste da sci.

Segnatamente, l’art. 2 dell’allegato n. 7 alla deliberazione della Giunta provinciale n. 2023 del 2010 stabilisce che “i bar, chioschi, ski bar e i locali per ristorazione sono realizzati preferibilmente in prossimità degli impianti di risalita ovvero collocati in strutture edilizie esistenti”, e che “eventuali eccezioni” possono essere autorizzate “in casi particolari adeguatamente motivati”.

A sua volta, il comma 12 dell’articolo 47 delle n.t.a. del locale piano regolatore specifica ulteriormente, per dette strutture, la realizzazione “preferibilmente in prossimità degli impianti di risalita e nelle pertinenze delle strutture alberghiere e di ristorazione esistenti”.

4c. Giova su questo punto osservare che nel corso del procedimento era stato suggerito alla ricorrente di “aggregare la nuova costruzione ad un manufatto esistente nelle vicinanze”, ma che l’interessata ha riferito di essere proprietaria della sola p.f. 4761/3, che le costruzioni esistenti nella zona insistono su terreni di altri proprietari e che pertanto “la mia unica possibilità di costruire il chiosco … rimane la soluzione proposta” (cfr., doc. n. 14 in atti della ricorrente).

4d. Ebbene, la Commissione di coordinamento non ha rilasciato la richiesta autorizzazione sul fondante rilievo che il nuovo edificio proposto sarebbe risultato “isolato e decontestualizzato” e che non erano state fornite adeguate ragioni per supportare “la realizzazione isolata del manufatto”.

4e. Si tratta di motivazione congrua e convincente: l’esistenza, a qualche decina di metri dall’area de quo, di una piccola stazione di un modesto skilift a servizio di una slittovia non integra affatto il requisito della “prossimità” del nuovo manufatto con un impianto di risalita, posto che tale requisito, calato nella speciale disciplina di riferimento, richiede un’immediata contiguità spaziale, al fine di non disseminare i terreni privati adibiti ad aree sciistiche di chioschi e di bar. Il che, come ha correttamente rilevato la Commissione di coordinamento, non solo frammenterebbe il contesto circostante (ossia il paesaggio montano per la tutela del quale occorre evitare il diffondersi di costruzioni isolate), ma, soggiunge il Collegio, potrebbe anche costituire una fonte di pericolo per gli utenti le piste rappresentando un ostacolo artificiale nell’area sciabile aperta.

Ne deriva che sono condivisibili, perché ragionevoli e coerenti, le conclusive affermazioni contenute nel provvedimento in esame.

5. Con la seconda parte del secondo motivo si denuncia l’illogicità della motivazione laddove non è stata apprezzata la soluzione architettonica proposta per la copertura, a detta dell’amministrazione “eccessivamente anomala che altera gravemente il contesto paesaggistico di grande pregio”.

Alla luce di quanto in precedenza accertato in relazione alla prima parte del motivo in esame, questa censura è inammissibile per carenza di interesse: per gli atti c.d. plurimotivati, come nella specie, l’eventuale illegittimità di una delle argomentazioni non è sufficiente ad inficiare il provvedimento quando le altre, od altra argomentazione, sia legittimamente idonea a sostenerlo (cfr., da ultimo, T.R.G.A. Trento, 11.10.2012, n. 295; 23.5.2012, n. 159; 10.11.2011, n. 282; C.d.S., sez. V, 5.7.2011, n. 4028; sez. VI, 7.6.2011, n. 3416).

6a. Con il terzo motivo si denuncia il mancato invio all’interessata della comunicazione indicante i motivi ostativi all’accoglimento della sua istanza, prevista dall’art. 27 bis della l.p. 30.11.1992, n. 23 e dall’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990, n. 241.

La doglianza è infondata.

La sig.ra Hueber non solo ha incontestabilmente partecipato al procedimento, ma le era anche noto il principale problema che ostava al rilascio dell’autorizzazione. Ne è comprova il fatto che, dopo la formale sospensione del procedimento, i tecnici delle due parti hanno intrattenuto rapporti informali, a seguito dei quali l’interessata ha comunicato alla Commissione di coordinamento che l’unica sua proprietà consiste nella p.f. 4761/3 e che non vi era alcuna possibilità di aggregare il progettando chiosco ad edifici esistenti (cfr., doc. n. 8 e n. 6 in atti dell’Amministrazione).

6b. Ne consegue l’applicazione, al caso di specie, del principio sostanzialistico per cui eventuali violazioni di regole procedimentali e di partecipazione non rilevano ai fini della legittimità dell’atto quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; ovvero quando l’interessato ha comunque potuto far valere le sue prospettazioni; ovvero, ancora, quando si contesta la mancata comunicazione senza al contempo allegare circostanze che, incolpevolmente, non si sono potute sottoporre all’Amministrazione (cfr., ex multis, C.d.S., sez. IV, 20.2.2013, n.1056, e la giurisprudenza ivi citata).

Tornando alla vicenda di causa, non si può non osservare che l’infondatezza dei motivi di ricorso ha dimostrato in concreto che l’esito del procedimento non poteva essere diverso, per cui il formale invio della comunicazione dei motivi ostativi non avrebbe potuto rivestire alcuna ulteriore e concreta utilità sostanziale per l’interessata.

7. In conclusione, per le suesposte argomentazioni il ricorso deve essere respinto.

8a. Da ultimo, resta da definire la domanda risarcitoria per danno da ritardo che, a detta della ricorrente, dovrebbe esserle comunque riconosciuto a causa dell’“abnorme” durata del procedimento, ben superiore ai 90 giorni fissati dalla Giunta provinciale.

Nella specie, si deve rilevare che non vi è dubbio che vi sia stato un ritardo nel provvedere addebitabile all’Amministrazione: l’istanza di autorizzazione è stata presentata in data 2.12.2011 e il termine per provvedere era di 90 giorni; il procedimento è stato sospeso in data 23 gennaio 2012 e, dopo aver ricevuto in data 16 febbraio la nota a firma dell’interessata, il funzionario che ha curato l’istruttoria ha inviato due mail interlocutorie al tecnico della ricorrente il 28 marzo e il 4 aprile; il provvedimento negativo è intervenuto più di cinque mesi dopo, ossia il 24 settembre 2012.

8b. Sul punto, il Collegio deve osservare che l’ipotesi di “pregiudizio da mero ritardo” è una recente acquisizione sia legislativa (vedasi l’art. 2 bis della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge 18.6.2009, n. 69) che giurisprudenziale, sulla quale non sono ancora maturati indirizzi consolidati: il bene protetto è l’interesse all’osservanza del termine stabilito per la conclusione del procedimento – qualificato dalla dottrina sia in termini di interesse procedimentale ma anche come un vero e proprio diritto soggettivo – a prescindere dalla fondatezza o meno della pretesa sostanziale azionata. Ne consegue che il danno risarcibile non sarebbe più legato al mancato guadagno sofferto a causa del ritardato rilascio del provvedimento favorevole, ma discenderebbe dal solo fatto del tempo perduto e dell’incertezza prodottasi a causa dell’inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento. Secondo tale indirizzo, la certezza ed il rispetto dei tempi dell’azione amministrazione costituiscono un autonomo bene della vita, sul quale il privato, soprattutto se operatore economico, deve poter fare ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi e orientare la propria attività (cfr., C.d.S., sez. III, 3.8.2011, n. 4639; sez. V, 21.6.2013, n. 3405).

8c. In ogni caso, anche a voler aderire al ricordato, recente ma non univoco, orientamento giurisprudenziale (cfr., contra, C.d.S., sez. V, 3.5.2012, n. 2535; sez. IV, 28.5.2013, n. 2899, sulla risarcibilità del danno da ritardo solo quando sia stata accertata la spettanza del c.d. bene della vita), tocca comunque al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno subito, offrendo al giudice gli elementi fattuali precisi circa la sussistenza e l’entità di esso (ex artt. 64 c.p.a. e 2697 c.c.). Né può soccorrere il criterio equitativo, ex art. 1226 c.c., il quale presuppone l’impossibilità di provare il solo ammontare preciso del pregiudizio subito.

8d. Per contro, la sig. Hueber si è limitata a chiedere il risarcimento asserendo che, se avesse conosciuto per tempo la decisione, avrebbe potuto agire diversamente, senza dire come, quando e perché, e senza perciò dimostare l’esistenza in concreto di alcun danno.

9. Ne consegue che anche la domanda risarcitoria deve essere respinta per genericità e per mancata osservanza dell’onere della prova (cfr., in termini, T.R.G.A. Trento, 21.2.2013, n. 67).

10. Quanto alle spese del giudizio, il Collegio rileva che sussistono i giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti, visto il lungo iter procedurale che ha oggettivamente connotato la definizione in sede amministrativa della vicenda e dimostrato un comportamento inefficiente e trascurato dei funzionari pubblici responsabili del procedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1 del 2013

lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/10/2013

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