La configurabilità  della culpa in vigilando, come condotta omissiva colposa del proprietario cui ascrivibile la responsabilità  in solido per lo sversamento di rifiuti in una propria area, concreta una forma di responsabilità  soggettiva (e, in tal senso, diretta) e sussiste laddove la res sia nel pieno ed esclusivo godimento del proprietario. Va, invece, escluso che possa integrare la sussistenza della suddetta culpa in vigilando la richiesta di un impegno di entità  tale da essere in concreto inesigibile e implicare una responsabilità  oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c., che consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito, da intendersi in senso ampio, comprensivo anche del fatto del terzo. In quest’ottica, non può, tuttavia, ritenersi inesigibile l’impegno di custodia dell’area richiesto a un’impresa di grandi dimensioni al fine di evitare il sorgere o l’aggravamento di un danno ambientale, sicchè ascrivibile alla stessa un onere di vigilare e di apprestare strumenti utili a evitare che sull’area di proprietà  siano sversati e abbandonati rifiuti in quantità  tale da costituire una serie minaccia per la salute pubblica.

Nelle ipotesi di fenomeni di inquinamento acustico, le conseguenze del disturbo della quiete pubblica, che costituisce una ragione di ‘interesse pubblico’ che giustifica provvedimenti di restrizione degli orari dell’esercizi pubblici, sono imputabili al gestore del locale, su cui ricadono gli obblighi finalizzati a 99prevenire condizioni di disturbo alla quiete pubblica:: e a 99promuovere comportamenti atti a favorire il rispetto della convivenza civile e a migliorare la vivibilità  nei centri urbani::.
 

REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 22 luglio 2020

NUMERO AFFARE 00740/2019
OGGETTO:
Ministero dello sviluppo economico direzione generale per il mercato, la concorrenza.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Oreste Dal Zovo, contro Comune di Verona, per l’annullamento dell’ordinanza sindacale del Comune di Verona n. 18 del 15 marzo 2018, con la quale veniva imposta la chiusura del locale entro le ore 24 nei giorni di venerdì, sabato e domenica e per trenta giorni consecutivi, a partire dal settimo giorno successivo a quello di notifica;
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 93397 del 29/4/2019 con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il sig. Oreste Dal Zovo chiede l’annullamento dell’ordinanza sindacale del Comune di Verona n. 18 del 15 marzo 2018, con la quale veniva imposta la chiusura del locale entro le ore 24 nei giorni di venerdì, sabato e domenica e per trenta giorni consecutivi, a partire dal settimo giorno successivo a quello di notifica.
2. Il ricorrente, titolare di un’enoteca posta in un vicolo del centro storico di Verona, con orario dalle 7 di mattina alle 3 del mattino successivo, rappresenta di avere posto in essere le attività  necessarie – tra cui un avviso scritto e l’invito ripetuto ai clienti stazionanti fuori del locale – affinchè fosse ridotto il rumore prodotto all’esterno. Dopo alcuni sopralluoghi in zona da parte della polizia municipale, il Comune ha prima invitato il ricorrente a porre in essere le attività  utili alla riduzione del rumore e, poi, ha avviato il procedimento infine sfociato nel provvedimento impugnato, fondando l’ordinanza su situazioni di disturbo alla quiete pubblica, rilevate dalla polizia municipale e fatte oggetto di segnalazioni, suffragate anche da rilievi fonometrici, da parte di alcuni residenti in zona nei confronti di alcuni locali.
Dopo avere riportato di avere presentato ricorso in autotutela, con esito per lui negativo, il ricorrente riconduce le iniziative di alcuni residenti a sue attività  di promozione di natura turistica e rappresenta il carattere per lui penalizzante dell’ordinanza.
3. Il ricorrente adduce i seguenti motivi a supporto del ricorso.
In primo luogo deduce eccesso di potere per carenza di istruttoria, falsità  dei presupposti, illogicità  e manifesta irragionevolezza del provvedimento. Il provvedimento sarebbe stato adottato all’esito di un’istruttoria generica e imprecisa, considerato che nei verbali dei sopralluoghi disponibili si dà solo atto che i vigili sono transitati su altra via (Corso Portoni Borsari), a velocità  moderata e senza scendere dall’autovettura, senza neppure entrare nel vicolo in cui si trova l’enoteca. L’ordinanza di riduzione dell’orario adottata il 15 marzo 2018 non sarebbe fondata su nuovi elementi rispetto a quelli già  citati nella comunicazione di avvio del procedimento amministrativo e già  dalla metà  del mese di gennaio 2018 il Comune non avrebbe più ricevuto alcuna lamentela da parte di residenti, nè altre relazioni di servizio. Per di più, le verifiche si sarebbero concentrate unicamente in un ridotto arco di tempo nè i risultati dei rilievi fonometrici sarebbero riconducibili al locale del ricorrente.
In secondo luogo sono dedotti violazione e falsa applicazione dell’art. 20 della legge della Regione Veneto 21 settembre 2007, n. 29; eccesso di potere per disparità  di trattamento e per travisamento dei fatti e sviamento di potere; violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 78 del d.lgs. n. 267/2000 in relazione ai principi di imparzialità  e buon andamento dell’azione amministrativa. L’art. 20 della legge regionale n. 29 del 2007 prevede, tra l’altro, che il Sindaco possa disporre con atto motivato rivolto a persone determinate, in via permanente o per situazioni contingenti, limitazioni agli orari per "ragioni di interesse pubblico". Come sostenuto da parte della giurisprudenza amministrativa, tali esigenze si pongono su un piano di parità  con quelle proprie dell’attività  di impresa e andrebbero contemperate con queste ultime, cosa che in questo caso non si sarebbe realizzata dato il pesante sacrificio imposto al ricorrente. L’ordinanza sarebbe stata inoltre adottata quando ormai non ne sussisteva più la necessità , a seguito degli interventi già  posti in essere, e perseguirebbe così un intento sanzionatorio, configurando di conseguenza sviamento di potere.
A riprova di quanto esposto, il ricorrente rappresenta che i limitrofi locali sul perpendicolare corso Portoni Borsari, del pari diffidati, non avrebbero ricevuto alcun avviso di avvio del procedimento amministrativo.
Sostiene in terzo luogo il ricorrente di non avere responsabilità  per i comportamenti tenuti dalle persone al di fuori del proprio locale, come si desumerebbe da alcune decisioni della giurisprudenza amministrativa.
4. La relazione del Ministero dello sviluppo economico, del 29 aprile 2019 (prot. n. 93397) dà conto delle controdeduzioni comunali, allegate alla relazione e, traendo spunto da quanto previsto dall’art. 34, comma 3, c.p.a., sulla conversione della domanda di annullamento in domanda di accertamento, rappresenta l’inammissibilità  del ricorso; si tratterebbe infatti di una domanda il cui contenuto estraneo al ricorso straordinario in quanto volto all’accertamento con finalità  risarcitorie, atteso che, alla data di presentazione del ricorso, l’ordinanza impugnata aveva già  prodotto ed esaurito i propri effetti e che ad essa il ricorrente aveva dato acquiescenza. Sostiene poi l’infondatezza del ricorso.
5. Il ricorrente ha presentato controdeduzioni alla relazione ministeriale, ribadendo il proprio interesse ad agire.
Considerato:
6. La Sezione ritiene, in primo luogo, che l’eccezione di inammissibilità  prospettata dall’amministrazione non possa essere condivisa. Infatti, se solo si aderisse a una lettura del genere si dovrebbe dedurne l’inammissibilità  potenziale di tutte le domande di annullamento di provvedimenti la cui efficacia abbia durata inferiore a 120 giorni, termine per la presentazione del ricorso straordinario. Alla scadenza del termine, il provvedimento avrebbe infatti esaurito i propri effetti e si sottrarrebbe alla possibilità  dell’annullamento. Si configurerebbe così, ad accedere all’eccezione dell’amministrazione, una sorta di clausola generalizzata di esenzione del provvedimento dalla giurisdizione o, come nel caso di specie, dal rimedio giustiziale.
Ad avviso della Sezione va invece verificato se, anche dopo l’esaurimento degli effetti del provvedimento impugnato, possano residuare elementi atti a riconoscere la sussistenza dell’interesse ad agire da parte del ricorrente. Sul punto, questa Sezione ha sintetizzato, anche di recente, i presupposti in presenza dei quali debba essere riconosciuta la sussistenza dell’interesse ad agire (v. in particolare il parere n. 436/2020), con riferimento all’improcedibilità  per sopravvenuta carenza di interesse ma con considerazioni senz’altro riferibili anche alla eventuale insussistenza originaria.
La Sezione non può che confermare che l’interesse del ricorrente va considerato secondo criteri rigorosi e restrittivi, tenendo conto di tre concorrenti principi: a) evitare l’elusione dell’obbligo del giudice di pronunciare sulla domanda proposta; b) l’interesse residuo alla pronuncia sul merito della controversia va inteso nella sua massima ampiezza, alla luce degli effetti conformativi e ripristinatori dell’eventuale sentenza di accoglimento, la quale, anche al di là della sua portata meramente caducatoria del provvedimento annullato, può essere in concreto idonea a spiegare influenza sulla vicenda amministrativa in contestazione; c) la persistenza dell’interesse va valutata considerando anche le possibili ulteriori iniziative attivate (o attivabili) dal ricorrente per ottenere la soddisfazione della pretesa vantata; in particolare, la pronuncia di annullamento può costituire il presupposto per l’accoglimento di ricorsi proposti contro gli atti amministrativi conseguenziali viziati per illegittimità  derivata, oppure può rappresentare elemento costitutivo di un’azione risarcitoria. L’improcedibilità  (o, in questo caso, l’inammissibilità ) del ricorso, in caso di contestazione tra le parti, può essere affermata solo quando sia acquisita non già  la mera possibilità , ma la definitiva certezza della mancanza di utilità  di una eventuale sentenza (così Cons. Stato, sez. V, n. 242/1997, con orientamento costantemente seguito; v. da ultimo CGARS n. 1069/2019).
Facendo uso, pertanto, di criteri rigorosi e restrittivi, anche alla luce delle ultime controdeduzioni del ricorrente – che ha ribadito l’utilità  sia a fini risarcitori sia nei confronti di eventuali, ulteriori provvedimenti analoghi dell’amministrazione – da riconoscere la sussistenza di un interesse, anche soltanto strumentale o morale, da parte del ricorrente, in considerazione dell’utilità , seppure residua, che lo stesso trarrebbe dall’eventuale accoglimento del ricorso.
Il ricorso dunque ammissibile.
7. Nel merito, la Sezione ritiene che il ricorso non sia fondato.
Infatti, dalla documentazione in atti emerge che il Comune di Verona – la cui memoria rammenta che l’enoteca svolge anche attività  di somministrazione di alimenti e bevande, all’interno di uno spazio particolarmente ristretto – ha agito, ricorrendone i presupposti come da accertamenti effettuati dalla polizia municipale, ai sensi della deliberazione n. 323/2016 con cui la Giunta comunale ha definito la procedura da seguire per evitare il disturbo della quiete pubblica derivante dalla consistente frequentazione dei locali in cui si esercita l’attività  di somministrazione di alimenti e bevande. A seguito dei citati accertamenti, il Comune ha, prima, coerentemente diffidato il ricorrente ad attivarsi al fine di evitare qualsiasi turbativa dell’ordine e della quiete pubblica e, poi, avviato la procedura fondata su quanto previsto dall’art. 20 della legge regionale n. 29/2007, una volta verificato che l’azione posta in essere dal gestore, volta a scoraggiare lo stazionamento all’esterno del locale, non si era rivelata sufficiente. L’art. 20 della legge regionale attribuisce al sindaco il potere di disporre con atto motivato rivolto a persone determinate, in via permanente o per situazioni contingenti, limitazioni agli orari per ragioni di ordine e di sicurezza pubblica o comunque di interesse pubblico.
Non risulta che l’istruttoria svolta dall’amministrazione sia afflitta dai vizi lamentati. Gli accertamenti della polizia municipale (non meno di tre tra ottobre e dicembre 2017), richiamati anche nella comunicazione di avvio del procedimento, hanno evidenziato la situazione di fatto e le condizioni di contesto che hanno legittimato l’adozione del provvedimento impugnato, evidenziando, tra l’altro, che neppure era possibile l’accesso al vicolo dall’automezzo di servizio, tanta era la folla che stazionava davanti ai locali, tra cui il locale del ricorrente, siti nel vicolo medesimo. Hanno trovato così conferma, quali che ne fossero le effettive motivazioni, le segnalazioni di alcuni residenti della zona in ordine al disturbo della quiete pubblica.
Non trova pertanto riscontro negli atti quanto sostenuto con il primo motivo del ricorso, ovverosia che l’amministrazione abbia operato in presenza di una situazione riconducibile ad un quadro istruttorio lacunoso, limitato nel tempo e ritenuto, pertanto, inattendibile. Al contrario, dalla documentazione in atti emerge l’esistenza di una situazione perdurante di pregiudizio per la quiete e la tranquillità  pubblica in presenza della quale l’amministrazione era legittimata ad adottare il provvedimento impugnato, sulla base di quanto previsto dall’art. 20 della legge regionale. Sono eloquenti al riguardo i verbali dei tre accertamenti condotti dalla polizia municipale e richiamati nelle premesse del provvedimento impugnato, con riferimento agli assembramenti di persone all’esterno del locale, tali da impedire la circolazione e da indurre alcuni residenti a segnalare i conseguenti disagi.
Il provvedimento impugnato stato infine adottato a conclusione di un procedimento in cui sono stati garantiti il contraddittorio con l’interessato, stato ampiamente motivato in fatto e in diritto, con rinvio espresso alla giurisprudenza prevalente in materia, ai cui criteri l’amministrazione si ispirata. Nelle premesse del provvedimento fatto inoltre riferimento alla vigente normativa nazionale, che pone in via eccezionale limitazioni all’autonomia dell’imprenditore nella fissazione degli orari di apertura e chiusura del proprio esercizio (art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011, con riguardo alle limitazioni derivanti dalla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali). Si tratta di limitazioni che sono legittimate dai caratteri propri del caso di specie.
Venendo al secondo e al terzo motivo del ricorso straordinario, a giudizio della Sezione non può essere condiviso quanto sostenuto dal ricorrente – adducendo quanto sostenuto dal T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, sent. n. 1255/2017 – in base a cui ogni utilizzo autonomo degli spazi esterni da parte dei clienti di un locale non può essere imputato al gestore che sarebbe esentato da qualsiasi responsabilità  per lo stesso, essendo tra l’altro privo di qualunque strumento di coercizione.
La prevalente giurisprudenza (v. ad esempio, proprio con riferimento alla legge regionale veneta n. 29/2007, T.A.R. Veneto, Sez. III, nn. 2926/2009, 97/2016 e 848/2017; v. anche T.A.R. Emilia – Romagna, Sez. II, sent. n. 188/2018), cui la Sezione aderisce, ritiene al contrario che le conseguenze della violazione della quiete e dell’interesse pubblico possano essere imputate al gestore del locale frequentato da avventori che poi, in massa, stazionano davanti al locale medesimo producendo schiamazzi e confusione anche a tarda ora, in spregio della quiete e dell’interesse pubblico. Nè può esservi dubbio che il disturbo alla quiete pubblica rientri tra le ragioni di “interesse pubblico” che giustificano l’anticipazione degli orari di chiusura degli esercizi pubblici in base all’art. 20 della legge regionale.
Gli obblighi in capo ai gestori dei locali, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di orari, sono posti anche al fine di prevenire condizioni di disturbo alla quiete pubblica e, comunque, al fine di promuovere comportamenti atti a favorire il rispetto della convivenza civile e a migliorare la vivibilità  nei centri urbani. Gli assembramenti di numerosi avventori all’esterno di uno o più locali agevolano al contrario comportamenti pregiudizievoli degli interessi pubblici tutelati.
Peraltro si impone una precisazione. La sussistenza e prevalenza dell’interesse pubblico deve essere verificata caso per caso e non può essere presunta nè tantomeno essere considerata senza alcuna forma di specifica comparazione tra il sacrificio economico sopportato dal ricorrente e la concretezza dell’interesse pubblico alla tutela della tranquillità  e della quiete. E’ quanto evidentemente presuppone l’art. 20 della legge veneta n. 29/2007. Si produrrebbe altrimenti una indebita compressione della libertà  di iniziativa economica privata, sancita dall’art. 41 Cost. e corroborata dal richiamato art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011. La verifica e il connesso giudizio di comparazione non possono tradursi pertanto in un mero automatismo nella prevalenza dell’interesse pubblico rispetto agli interessi economici dei titolari dei pubblici esercizi, senza che siano state accertate le condizioni e le condotte nel singolo caso. La Sezione ribadisce peraltro che, nel caso in esame, la verifica e la comparazione risultano adeguatamente effettuate, per il cui il provvedimento esente da vizi.
E’ infatti evidente il carattere derogatorio ed eccezionale del provvedimento impugnato, diretto chiaramente a superare una situazione specifica, con misure circoscritte nell’intensità  e nell’estensione temporale, sulla base di un’adeguata istruttoria, in cui stata riscontrata anche l’attualità  dell’interesse pubblico, e di un’idonea motivazione.
Inoltre, la censura addotta dal ricorrente circa l’asserita disparità  di trattamento rispetto alla diversa condotta tenuta dall’amministrazione nei confronti dei gestori di altri locali nella stessa area stata smentita dal Comune nè il ricorrente ha addotto elementi atti a dimostrare l’utilità  conseguente alla eventuale estensione della misura ad altre situazioni asseritamene consimili.
Il Comune ha precisato che identica procedura stata avviata, anche con esiti diversi, nei confronti di altri locali situati nelle vie oggetto delle ispezioni di polizia.
Nessuno dei motivi dedotti dal ricorrente quindi fondato.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.

 

IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli

In tema di attività  di pesca in acque interne, la definizione tramite accordo art. 11 legge n. 241/1990 dei criteri per il rilascio delle autorizzazioni ai fini del riconoscimento del diritto di sfruttamento delle risorse ittiche non esclude che gli stessi abbiano fondamento nel potere pubblicistico discrezionale, derivando da ciò la giurisdizione del giudice amministrativo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6995 del 2020, proposto da
Consorzio Cooperative Pescatori del Polesine O.P. Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giampietro Berti, Francesco Carricato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luisa Fonti in Roma, viale G. Mazzini, 11;
contro
Provincia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Giovanni Carbone, Mario Barioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Benedetto Giovanni Carbone in Roma, via degli Scipioni 288;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 659/2020, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Rovigo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Francesco Carricato, Benedetto Giovanni Carbone e Mario Barioli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Rovigo, titolare dei diritti esclusivi di pesca “negli scanni e lidi dell’Adriatico dalla Sacca di Goro alla Bocca del Po di Maistra nei territori dei Comuni di Ariano Polesine e Porto Tolle“, sin dal 1991 ha consentito al Consorzio delle Cooperative Pescatori del Polesine O.P. il diritto di sfruttamento dei banchi di molluschi allo stato naturale ivi esistenti, sul presupposto che il Consorzio rappresentasse la totalità  dei pescatori professionali raggruppati in Cooperative operanti nelle lagune ricadenti nei Comuni di Porto Tolle ed Ariano Polesine. Ciò avvenuto mediante la stipulazione di apposita convenzione e a fronte del pagamento di un canone annuale di fitto.
2. Successivamente il Consorzio ha richiesto alla Provincia, in forza dell’ultima convenzione stipulata, il rilascio del nulla osta di competenza relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il Consorzio.
3. La Provincia ha risposto osservando che poichè la Convenzione che disciplina i rapporti tra la Provincia e il Consorzio per il periodo maggio 2016/dicembre 2018 in regime di proroga, sarebbe attualmente possibile il solo scorrimento della graduatoria ancora vigente, ma non già  l’approvazione di nuove (nota prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019).
4. A seguito di successive istanze la Provincia di Rovigo ha ribadito tale posizione con le note prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020, rappresentando, peraltro, che l’art. 5 della Convenzione prevede che le modalità  di attribuzione dei punteggi per il rilascio delle autorizzazioni devono essere definite attraverso la c.d. “verifica di conformità ” da disporsi con Decreto del Presidente della Provincia, e che tale Decreto, ad oggi, non ancora stato approvato.
5. Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. Veneto il Consorzio ha agito con il rito del silenzio di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., chiedendo di accertare l’illegittimità  dell’inerzia dell’Amministrazione, con condanna a provvedere entro un termine di trenta giorni.
5.1. In particolare, il Consorzio ha sostenuto che la Provincia avesse un vero e proprio obbligo ad esprimersi rispetto all’istanza di approvazione delle nuove graduatorie. Sul punto, ha osservato che l’art. 5 della Convenzione prevede che i permessi di pesca ai singoli pescatori siano rilasciati in base ad appositi criteri individuati dal Consorzio, e che le modalità  di attribuzione del punteggio specifico per ciascuno dei criteri così individuati, al fine della definizione delle graduatorie, devono essere definiti con decreto del Presidente della Provincia in accordo con il Consorzio. La medesima norma prevede, inoltre, che i singoli permessi debbano essere trasmessi all’Amministrazione provinciale per la verifica di conformità .
5.2. L’art. 6 del Regolamento, disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per la raccolta dei molluschi previsto dal citato art. 5 della Convenzione, a sua volta prevede che le autorizzazioni siano rilasciate dal Consorzio dopo aver ottenuto il nulla osta della Provincia, che deve essere espresso entro 8 giorni lavorativi dalla trasmissione della documentazione completa.
5.3. Secondo il Consorzio, la Convenzione, benchè in regime di proroga, risulterebbe tutt’ora valida ed efficace, e costituirebbe pertanto il fondamento dell’obbligo di carattere pubblicistico della Provincia di concludere con un provvedimento espresso il procedimento disciplinato dalla Convenzione ed avviato su istanza di parte.
5.4. In via subordinata, il Consorzio ha impugnato le tre note sopra indicate (prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019, prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020), con cui stato negato il rilascio del nulla osta, lamentandone l’illegittimità .
6. Si costituita in giudizio la Provincia di Rovigo, la quale ha eccepito – in via preliminare – il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
7. Il TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, ha declinato la giurisdizione.
7.1. Dopo aver premesso che “il ricorso avverso il silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà  pubblica, e non se l’inerzia serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo”, il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza costituzionale e di legittimità  che ha “chiarito che i diritti esclusivi di pesca costituiscono diritti soggettivi perfetti”, da ciò traendo la conclusione che “gli atti con i quali l’Ente pubblico consenta a terzi il godimento degli stessi, sono assoggettati alle norme di diritto privato ed hanno la forma e i contenuti propri dei negozi contrattuali tipici del codice civile, quali la locazione, l’affitto e il comodato”. Con la conseguenza che “il richiesto nulla osta relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il medesimo Consorzio, non ascrivibile ad alcun procedimento amministrativo o ad alcun provvedimento amministrativo tipizzati dalla legge, ma trova la sua unica fonte nella norma di carattere privatistico costituita dall’art. 5 della Convenzione. L’art. 6 del regolamento comunale (rectius consortile) che detta i termini per il rilascio del nulla osta, esso stesso espressamente attuativo della Convenzione, e non trae origine da altre fonti normative statali o regionali”.
8. Avverso la sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente. Il medesimo insiste nel sostenere la giurisdizione del G.A. facendo leva sulla considerazione che il contenuto del ricorso diretto a censurare il comportamento silente della Provincia pur gravata di un preciso obbligo “pubblicistico” di dare corso e concludere tutti gli adempimenti procedimentali previsti dalla Convenzione (Rep. int. n. 3848 del 29 aprile 2016) e dal connesso Regolamento.
9. Nel giudizio si costituita la Provincia di Rovigo. La stessa richiama la sentenza della Corte Costituzionale, 21 novembre 1973, n. 157 cit. e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (1 febbraio 1985, n. 653, 19 gennaio 1970, n. 104, 16 novembre 1982, n. 6197, e 4 dicembre 2009, n. 25493) secondo la quale i diritti esclusivi di pesca, derivanti da antico titolo o lunghissimo possesso e previo riconoscimento da parte della autorità  amministrativa (art. 23 ss. del r.d. 8 ottobre 1931 n. 1604), costituiscono, anche quando spettano ad un comune, diritti patrimoniali di natura privatistica e di carattere reale, i quali hanno ad oggetto l’utilizzazione non del mare territoriale o del demanio idrico, ma della popolazione ittica di un determinato comprensorio. Pertanto, l’atto, con il quale il Comune, titolare di diritto di pesca, lo ceda temporaneamente, integra un negozio privatistico inerente al patrimonio disponibile dell’ente, “con l’ulteriore conseguenza che la controversia vertente sulla legittimità  dell’anticipata risoluzione del relativo rapporto da parte del comune e del trasferimento ad altri del diritto medesimo, spetta alla cognizione del giudice ordinario, esorbitando, in particolare, sia dalle attribuzioni del giudice amministrativo di cui all’art. 5 comma 1 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (riguardanti il diverso caso della concessione amministrativa di beni pubblici), sia dalle attribuzioni del tribunale superiore delle acque pubbliche di cui all’art. 143 lett. c) del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 (attinenti ai ricorsi dei titolari dei diritti di pesca contro i provvedimenti dell’autorità  amministrativa)“.
10. La causa stata trattenuta in decisione all’udienza del 15 dicembre 2020.
11. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.
11.1. E’ pacifico e incontestato che i diritti patrimoniali di pesca appartengano alla Provincia di Rovigo.
11.2. La Corte regolatrice della giurisdizione sostiene altresì che tali diritti patrimoniali ineriscano al patrimonio disponibile dell’ente e abbiano natura privatistica, in guisa da poter essere ceduti, in proprietà  o in uso, mediante atti negoziali disciplinati dal codice civile. Tale affermazione non tuttavia dirimente nè rilevante ai fini della giurisdizione nel caso di specie.
11.3. Come correttamente osservato dal Consorzio appellante, nel caso di specie non si controverte della titolarità  del diritto di pesca ma dell’autorizzazione alla pesca dei molluschi.
L’art. 25 del regolamento provinciale pesca (approvato dal Consiglio Provinciale di Rovigo con delibera n. 07/10840 del 20 marzo 2017 ai sensi degli artt. 4 e 7 della Legge Regionale 28.04.1998, n. 19), che si occupa espressamente della pesca dei molluschi bivalvi, stabilisce, al comma 2, che: “Nel caso in cui la Provincia, in qualità  di titolare dei “diritti esclusivi” di pesca riconosciuti ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, stabilisca di concedere, mediante stipula di apposita convenzione, il diritto di sfruttamento delle aree lagunari soggette ai “diritti esclusivi”, il rilascio delle autorizzazioni alla raccolta dei molluschi avverà  secondo criteri concordati tra Provincia e concessionario“.
Il regime dell’attività  di pesca in acque interne, sulle quali la Provincia ha diritti esclusivi, dunque affidato ad un modulo autorizzatorio, il quale si affianca, senza confondersi o sovrapporsi, al negozio – per usare le categorie utilizzate dalla Corte di Cassazione – con il quale la Provincia si limita a concedere i diritti di sfruttamento economico esclusivo delle risorse ittiche.
11.4. L’autorizzazione nella specie finalizzata a garantire l’interesse pubblico ad un’equa ripartizione delle risorse ittiche secondo criteri che abbiano anche a riferimento la condizione sociale e reddituale degli istanti. La circostanza che i criteri siano concordati tra Provincia e Concessionario non esclude che gli stessi traggano fonte da un potere pubblicistico di carattere autorizzatorio (valga per tutti la disciplina generale di cui all’art. 11 della l. 241/90), come del resto appare chiaro dall’attribuzione del potere di “verifica di conformità ” delle graduatorie che la Provincia si riservata (una sorta di assenso circa la regolarità  dell’istruttoria delegata agli organi amministrativi del consorzio).
11.5. Seppur la risorsa economica rientri nel patrimonio disponibile, dunque, su di essa si innesta una funzione autorizzatoria tesa ad assicurarne lo sfruttamento socialmente equo; interesse pubblico la cui rilevanza trascende i profili dominicali del bene e che presidiato da un procedimento amministrativo in cui “i criteri” devono essere fissati dalla Provincia nell’esercizio di un potere propriamente discrezionale, esercitabile per consenso secondo lo schema dell’art. 11 della legge 241/92 cit.
11.6. Nel caso di specie ciò che il giudice deve accertare se l’amministrazione abbia o meno il potere/dovere di procedere alla verifiche di conformità  a fronte di una graduatoria predisposta dal Consorzio durante il regime di proroga della convenzione. E non v’ dubbio che tale accertamento attenga all’eventuale patologia (per omissione o per illegittimo esercizio) della funzione amministrativa autorizzatoria.
12. L’appello deve dunque essere accolto, con affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo e restituzione degli atti al primo giudice ex art. 105 c.p.a..
13. La novità  e peculiarità  della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del Giudice Amministrativo e restituisce gli atti al primo giudice.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Michele Corradino, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere

IL SEGRETARIO

Bonifica – Responsabilità  a titolo diretto – Culpa in vigilando – Principio di precauzione – Natura solidale o parziaria dell’obbligo di bonifica

In tema di responsabilità  del proprietario di un sito contaminato, la culpa in vigilando va esclusa qualora essa si traduca 99nella richiesta di un impegno di entità  tale da essere in concreto inesigibile ed implicare una responsabilità  oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c.::. Tuttavia, trattandosi di un soggetto ‘economicamente forte’, l’onere di vigilare e di apprestare gli strumenti utili ad evitare lo sversamento e l’abbandono dei rifiuti nell’area si configura come una richiesta esigibile.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9082 del 2017, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lacognata e Massimo Colarizi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 87;
contro
la Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Peres, Luciano Butti e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi, in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
la Città  Metropolitana di Torino, in persona del Vice Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, n. 50;
il Comune di Moncalieri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Gruppo Torinese Trasporti – G.T.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Edoardo Thellung de Courtelary, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
la Carpice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Massaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la dottoressa Alessandra Curti, rappresentata e difesa dagli avvocati Teodora Marocco e Angelo Crisafulli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Crisafulli, in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;
il Comune di Nichelino e i signori Marco Ricca, Valerio Ricca, Mario Carlo Bordone, Carla Angela Menso e Tommaso Giuseppe Bordone, non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto all’appello proposto dal Comune di Torino,
in parte qua, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017
quanto all’appello incidentale autonomo proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V.,
per la parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017
quanto all’appello proposto dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017, limitatamente alla parte in cui ha disposto il riavvio, anche nei confronti di GTT, quale società  derivante da SATTI (Società  per Azioni Torinese Trasporti Intercomunali), del procedimento promosso ai sensi dell’art. 244 del n. 152 del 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Fiat Chrysler Automobiles N.V., del Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a., della Città  Metropolitana di Torino, del Comune di Moncalieri, della Carpice S.r.l., della dottoressa Alessandra Curti e del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino;
Visti i ricorsi incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Massimo Colarizi, Federico Peres, Edoardo Thellung de Courtelary, Teodora Marocco e Alessandro Massaia, che partecipano alla discussione orale ai sensi del detto art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Il Tar per il Piemonte, con l’impugnata sentenza n. 717 del 2017, ha operato un’analitica ricostruzione della complessa vicenda contenziosa.
In particolare, ha rappresentato che:
– il fondo indicato nell’ordinanza di bonifica, meglio conosciuto come “ex area Carpice”, era un tempo adibito a cava ed stato di proprietà  della Fiat s.p.a. dal 1967 al 1991;
– nel 2003, in occasione dell’avvio di lavori di realizzazione di una infrastruttura produttiva ad opera dei nuovi proprietari, la Carpice s.r.l. e la signora Alessandra Curti, furono rinvenuti rifiuti interrati che rischiavano di compromettere la falda sotterranea e per tale ragione il Dirigente del Settore Servizi Tecnici e Ambientali del Comune di Moncalieri aveva ordinato la bonifica del sito;
– nel 2004 veniva approvato il piano di caratterizzazione dell’area Carpice (ex Fiat);
– nel 2006 interveniva la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase I, e nel 2007 la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase II;
– nel 2010, tuttavia, in occasione del collaudo delle nuove opere realizzate sul sito, veniva effettuato un campionamento dal quale emergeva la presenza di gas che superavano i limiti di esplosività ;
– la Provincia chiedeva allora di valutare l’opportunità  di apportare una variante al progetto di bonifica;
– nel 2012 veniva rilevata dall’ARPA la presenza di gas interstiziali nei locali interrati dei fabbricati realizzati sull’area di interramento dei rifiuti, e nel 2013 veniva apprezzata la presenza di gas metano anche nei locali interrati dei fabbricati posti nella zona a sud ed a est dell’area stessa;
– per tale ragione, con ordinanza n. 50 del 2013, il Sindaco del Comune di Moncalieri ordinava a Carpice s.r.l. ed alla signora Curti di implementare le misure di sicurezza allo scopo di riportare la concentrazioni di gas indooor e outdoor entro i limiti di sicurezza;
– la Carpice s.r.l. e la signora Curti provvedevano ad installare, sulle aree di rispettiva proprietà , un impianto di estrazione del biogas, in relazione al quale il Sindaco, con la successiva ordinanza n. 24 del 2014, ordinava l’adozione di migliorie. Parallelamente il Sindaco, con ordinanza n. 145 del 2013 ordinava ai residenti ed ai proprietari di stabili nella vicina Via della Cava n. 14, di posizionare sistemi di monitoraggio continuo del gas all’interno dei locali interrati o, in alternativa, di ivi dismettere l’impianto elettrico.
Nel descritto contesto, il Sindaco del Comune di Moncalieri, con l’ordinanza contingibile ed urgente n. 50 del 24 giugno 2014, ha esteso anche alla Fiat Chrysler Automobiles N.V. (di seguito anche FCA o Fiat) – in qualità  di soggetto responsabile della realizzazione della discarica di rifiuti industriali, realizzata presso le aree ricomprese tra strada Carpice, via della Rusca, Canal dei Molini – l’ordine di predisporre un piano di monitoraggio di metano e gas interstiziali nocivi, di eseguire degli interventi di messa in sicurezza e di adottare ogni altra misura utile a garantire il corretto monitoraggio di gas e vapori sulle aree contigue, in particolare nella zona sud della discarica tra Viale Europa e Via Vinovo.
La Fiat ha impugnato l’ordinanza n 50 del 2014 del Comune di Moncalieri dinanzi al Tar Piemonte con il ricorso R.G. n. 1217 del 2014, chiedendo, in subordine, la condanna del Comune di Moncalieri al risarcimento del danno conseguente alla necessità  di dare esecuzione all’ordinanza, da quantificare in non meno di euro 833.052,38, vale a dire all’ammontare delle somme di denaro già  pagate dalla Fiat alla Carpice a rimborso delle spese da questa sostenute per la bonifica del sito.
Con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1217 del 2014, la FIAT Chrysler Automobiles N.V., succeduta alla Fiat s.p.a, ha impugnato l’ordinanza contingibile ed urgente n. 9 del 18 febbraio 2015, con cui il Sindaco del Comune di Moncalieri, ad integrazione della ordinanza n. 50 del 2014, ha ordinato alla Fiat di intensificare il piano di monitoraggio nelle more della adozione degli interventi di messa in sicurezza appropriati.
In proposito, la Fiat ha evidenziato di avere ottemperato alla ordinanza n. 50 del 2014, implementando un sistema di monitoraggio dei gas, ed ha riferito che il 2 febbraio 2015 sono stati avviati i primi campionamenti dai quali risultava che in uno dei quattro pieziometri i valori di metano erano compresi nel limite di esplosività , per cui l’ARPA Piemonte ha chiesto agli Enti competenti la adozione dei provvedimenti del caso.
La Provincia di Torino, nelle more, ha avviato il procedimento finalizzato alla adozione dell’ordine di bonifica, a conclusione del quale ha emanato il provvedimento n. 44-11235 del 9 aprile 2015, che ha individuato la FCA quale responsabile dell’inquinamento, insieme ai signori Ricca e Bordone (danti causa della società  in quanto proprietari dell’area prima del trasferimento della proprietà  nel 1967).
Di talchè, la Fiat ha impugnato l’ordine di bonifica del 9 aprile 2015 dinanzi al Tar per il Piemonte, con il successivo ricorso R.G. n. 657 del 2015.
Con motivi aggiunti, depositati nell’ambito del ricorso R.G. n. 657 del 2015, la Fiat, premettendo di aver avviato, a mero titolo collaborativo e senza ammettere la propria responsabilità , gli interventi di bonifica ambientale e di aver quindi proposto, una volta eseguito i monitoraggi, un piano per l’estrazione ed il trattamento del biogas, ha impugnato l’ordinanza del Comune di Moncalieri n. 338 del 9 novembre 2015, nella parte in cui ha affermato che tale intervento non sarebbe esaustivo di quanto richiesto dalla Città  Metropolitana con l’ordinanza n. 44-11235 del 9 aprile 2015.
La Fiat, in quanto atti presupposti, ha inoltre impugnato: la comunicazione di avvio del procedimento del 21 ottobre 2015; il verbale del Tavolo Tecnico del 22 settembre 2015 nonchè la comunicazione della Città  Metropolitana del 13 agosto 2015, nella parte in cui tali atti hanno evidenziato che le misure contemplate nel progetto presentato dalla FIAT sono da inquadrarsi esclusivamente tra gli interventi di messa in sicurezza, presso un settore limitato dell’area.
Con ulteriori motivi aggiunti, proposti nel ricorso R.G. n. 1214 del 2014, la FCA ha impugnato: a) la nota del Comune di Moncalieri n. 37318 del 29 giugno 2016, nella parte in cui ha imposto il collegamento del punto di monitoraggio LFG01 alla zona est del parcheggio, la effettuazione di nuove prove di aspirazione costante presso il punto LFG01, al fine di tenere monitorato, in via continuativa, l’andamento delle concentrazioni di gas metano e la acquisizione di informativa aggiornata in ordine alle campagne di monitoraggio condotti da Carpice s.r.l. e Curti; b) la nota del Comune di Moncalieri n. 46186 del 18 agosto 2016, trasmessa per conoscenza.
2. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza n. 717 del 2017, previa riunione dei relativi giudizi, ha così provveduto:
– ha respinto il ricorso n. 1217/2014 R.G. ed i relativi motivi aggiunti;
– ha accolto il ricorso n. 657/2015 R.G. nei limiti e nei sensi di cui in motivazione;
– ha respinto i motivi aggiunti depositati nell’ambito del ricorso n. 657/2015 R.G.
– ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale spiegato, nell’ambito del giudizio n. 657/2015 R.G., dai signori Carla Angela Menso, Carlo Bordone, Tommaso Giuseppe Bordone;
– visto l’art. 34 comma 1 lett. e), ha disposto “che la Città  Metropolitana di Torino, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione, avvii il procedimento finalizzato a riesaminare l’ordinanza di bonifica n. 44-11235 del 9 aprile 2015, al solo fine di verificare, ovviamente in contraddittorio con gli interessati, se in relazione al conferimento di rifiuti solidi urbani, ascrivibile alla gestione della ex-cava Carpice da parte dei signori Ricca Domenico e Bordone Tommaso, possano e debbano essere chiamati a rispondere gli eredi di costoro, e/o i Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino e/o la S.A.T.T.I.“.
Per quanto concerne il limitato accoglimento del ricorso R.G. n. 657 del 2015, infatti, il Tar sabaudo ha statuito che: “il ricorso n. 657/2015 va accolto nella sola parte in cui non prende in alcuna considerazione l’ipotesi che altri soggetti, meglio indicati in motivazione, possono essere responsabili per l’inquinamento derivante dal deposito di rifiuti solidi urbani. Tale illegittimità  non giustifica, allo stato, l’annullamento, in tutto o in parte, della ordinanza di bonifica 9 aprile 2015 della Città  Metropolitana, fermo restando che questa ultima dovà  riaprire il procedimento per valutare la posizione degli eredi dei signori Ricca e Bordone, quella dei Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino nonchè quella di S.A.T.T.I. e decidere se ed in che misura tali soggetti debbano ritenersi corresponsabili insieme ad FCA, limitatamente alla condotta di conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/68″.
3. Il presente giudizio stato introdotto dal Comune di Torino, che ha impugnato in parte qua la sentenza del Tar per il Piemonte n. 717 del 2017.
Il Comune ha rammentato, sotto il profilo fattuale, che, cessata l’attività  di cava, autorizzata nell’anno 1956 in un’area sita in località  Carpice (Comune di Moncalieri), lo scavo, colmatosi d’acqua per le precipitazioni naturali, venne utilizzato dai gestori, signori Ricca e Bordone, quale deposito per il conferimento di rifiuti di provenienza urbana, impiegati in funzione di un allevamento suinicolo.
Ha altresì rappresentato che, negli anni 1964 e 1965, per problemi di natura sanitaria, il Comune di Moncalieri intimò la cessazione dell’attività  che, però, in forza di un accordo tra i gestori ed il Comune, venne autorizzata in prosecuzione sino al febbraio 1968, allorchè venne ordinata la definitiva cessazione dello scarico di immondizie.
Peraltro, ha proseguito l’amministrazione comunale, nel febbraio 1967, la proprietà  dell’area era stata acquistata dalla Fiat s.p.a. in funzione dello stoccaggio in sito di autoveicoli resi inservibili a seguito dell’alluvione di Firenze, ma l’area, ancorchè le carcasse di tali veicoli fossero state asportate dopo alcuni anni (1972-1975), continuò ad essere ininterrottamente utilizzata in funzione del conferimento dei rifiuti di origine industriale, sin tanto che, nell’anno 1991, essa venne ceduta dalla Fiat s.p.a. alla Carpice s.r.l., intenzionata ad un utilizzo edificatorio.
Il Comune di Torino ha altresì premesso che, nei primi anni 2000, essendo stati avviati i lavori edificatori, veniva alla luce lo stato di grave inquinamento in cui versava l’area, interessata da materiali inquinanti di origine industriale e che, in epoca più recente (anni 2010/2012) si riscontravano nella medesima zona forti concentrazioni di gas e (anno 2013) di biogas, donde l’adozione, da parte degli Enti competenti, di ulteriori misure di monitoraggio e di bonifica.
L’Amministrazione comunale ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, nella parte in cui ha ipotizzato una possibile corresponsabilità  del Comune di Torino nella produzione del danno ambientale ed ha imposto alla Città  Metropolitana di Torino di esperire una istruttoria orientata in tal senso.
In particolare, il Comune ha evidenziato che, dall’annullamento di un provvedimento amministrativo per parziale vizio di motivazione, scaturirebbe un mero obbligo motivazionale, non certamente e necessariamente l’impulso allo svolgimento di nuovi accertamenti istruttori funzionali all’acquisizione al procedimento precedentemente concluso di nuovi elementi valutativi.
4. L’appello avverso tale sentenza, per motivi sostanzialmente analoghi, stato proposto anche dal Gruppo Torinese Trasporti GTT, Società  succeduta alla SATTI, gestore del servizio di raccolta rifiuti solidi urbani del Comune di Torino.
Il GTT ha proposto appello per la lesività  di alcuni capi della decisione impugnata, in particolare là dove SATTI (e per essa il GTT) individuata, seppure in via meramente astratta, quale corresponsabile e là dove afferma la sussistenza di solidarietà  degli eventuali corresponsabili.
A tal fine ha dedotto i seguenti motivi:
Violazione dell’art. 244 del d.lgs. 152 del 2006. Errata interpretazione dell’ordinanza della Città  Metropolitana n. 44-11235. Errata interpretazione del principio di causalità .
La Città  Metropolitana di Torino, a differenza di quanto erroneamente ritenuto dal Tar, avrebbe circoscritto l’ambito dei responsabili a quei soli soggetti (Fiat e signori Ricca e Bordone), che per anni hanno avuto la disponibilità  dell’area ex Carpice e per anni vi hanno svolto attività  (autorizzate o meno) comportanti ammasso/depositi di rifiuti, con modalità  che si sono rivelate inidonee a salvaguardare l’ambiente.
Se anche la SATTI avesse conferito rifiuti, tale attività  di per sè non potrebbe generare responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2008 perchè la presenza di biogas non deriverebbe causalmente dal mero conferimento dei rifiuti, ma dalla modalità  impropria con cui l’area stata gestita a discarica da operatori professionali.
Se la Fiat stata individuata dal giudice civile quale unico soggetto responsabile della contaminazione, con statuizione giurisdizionale alla quale la stessa Fiat ha prestato acquiescenza, non dovrebbe esservi spazio per l’esercizio di discrezionalità  tecnica contraria alla predetta pronuncia.
Violazione del principio di irretroattività  (cfr artt. 10 preleggi c.c. nonchè artt. 264 e ss. d.lgs. n. 152 del 2006 recanti disposizioni transitorie e finali sulla parte IV). Violazione dell’art. 34/2 c.p.a.
Il Tar ha chiesto alla Città  Metropolitana di effettuare approfondimenti istruttori in relazione a soggetti, diversi da quelli già  individuati (la Fiat ed i signori Ricca e Bordone), che risulterebbero avere contribuito causalmente a generare l’inquinamento/contaminazione dell’area per aver autorizzato la discarica o avervi conferito rifiuti.
Nel caso di specie e con riguardo al periodo considerato (1964-1967/1968), imporre alla Città  Metropolitana un accertamento della responsabilità  fondato esclusivamente sull’esistenza di un nesso causale si risolverebbe in una inammissibile applicazione retroattiva delle norme sulla responsabilità  oggettiva, contenute in disposizioni sopravvenute (art. 244 e ss d.lgs. n. 152 del 2006), a comportamenti risalenti a circa cinquanta anni fa.
Non risulterebbe comunque acquisita idonea prova di conferimenti significati nella discarica da parte della SATTI.
Violazione del principio dell’art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006 e contraddittorietà  sotto altro profilo.
Dai documenti acquisiti, il coinvolgimento di GTT avrebbe dovuto essere immediatamente escluso.
In subordine, sulla parziarietà .
Se l’azione di bonifica deve essere unitaria, ciò non toglie che ad essa siano chiamati a partecipare gli eventuali corresponsabili in relazione alle singole percentuali di responsabilità  che rileverebbero immediatamente, non solo in sede di regresso.
5. La Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a., ha proposto un controricorso con un appello incidentale autonomo.
5.1. Con tale appello ha analiticamente censurato la sentenza di primo grado che ha riconosciuto la sua responsabilità  per l’inquinamento dell’area ex Carpice.
Il tema centrale dell’appello incidentale presentato dalla FCA, infatti, riguarda la sua asserita responsabilità  così come ritenuta nell’ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino e nelle ordinanze contingibili ed urgenti dal Sindaco del Comune di Moncalieri.
Di talchè, la FCA ha proposto il gravame in via incidentale ed autonoma contro la sentenza nella parte in cui, pur non escludendo responsabilità  di altri soggetti terzi pubblici e privati, ha ritenuto che fosse, in ogni caso, sussistente una responsabilità  della FCA per omessa vigilanza o anche per responsabilità  diretta.
In particolare, ha dedotto quattro articolati motivi, così sintetizzati:
A) La sentenza ha erroneamente attribuito a Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza.
Vi stato un abbandono abusivo di rifiuti da parte di terzi, così come segnalato dal Comune, e la Fiat ha riscontrato la segnalazione precisando che avrebbe diffidato l’autore, un terzo estraneo, dal proseguire la condotta abusiva; tuttavia il Tar non ha ritenuto sufficiente tale condotta, ritenendo che la Fiat avrebbe dovuto installare recinzioni e attuare un sistema di sorveglianza.
Il tema, quindi, atterrebbe alla responsabilità  che, all’epoca dei fatti, gravava sul proprietario di un’area nella quale terzi hanno illecitamente abbandonato rifiuti.
L’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 prevede la responsabilità  del proprietario che abbia concorso con dolo o colpa, ma tale responsabilità  non implicherebbe l’adozione, da parte del proprietario, di un comportamento attivo.
L’installazione di una recinzione o di un sistema di sorveglianza non eviterebbero con certezza abbandoni abusivi, soprattutto in presenza di aree molto vaste, difficilmente controllabili, contemporaneamente, in tutto il perimetro, per cui nè la recinzione nè il sistema di sorveglianza erano (e sono) obblighi la cui omissione possa essere valutata in termini di colpa e responsabilità .
La normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non contemplava una responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno vietava l’abbandono di rifiuti su un’area privata, atteso che l’art. 9 del d.P.R. n. 915 del 1982 vietava “l’abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico”.
La cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti, all’epoca, vietasse l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.
Il Tar avrebbe equivocato sulla violazione dell’art. 4 del decreto 20 maggio 28 del Capo del Governo, in quanto la FCA non ha realizzato e non ha mai consentito che terzi realizzassero una discarica nell’area di sua proprietà .
Se il proprietario nemmeno oggi tenuto a recintare o sorvegliare l’area di sua proprietà , nonostante vi sia una norma che astrattamente lo considera come potenziale corresponsabile, a maggior ragione l’omessa vigilanza o l’omessa recinzione non potevano ritenersi, all’epoca, comportamenti contrari al buon senso.
Per l’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, sarebbe necessario un rigoroso accertamento, nonchè sarebbe necessario accertare il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presupposte un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità .
Gli obblighi riguarderebbero il proprietario attuale del sito contaminato, per cui il tema – che trova origine nell’onere reale che, a partire dal d.lgs. n. 22 del 1997, graverebbe sul fondo – potrebbe porsi rispetto alla Società  Carpice e alla signora Curti, odierni proprietari, ma non rispetto a chi stato, in passato, il proprietario di un’area della quale altri soggetti hanno oggi la piena ed esclusiva disponibilità .
B) La tesi della responsabilità  diretta, ove non consista in un obiter dictum, risulta manifestamente infondata e sprovvista di elementi di prova o anche solo di mere presunzioni.
Una responsabilità  diretta della Fiat sarebbe solo accennata, ma il Tar non la porrebbe a base della sua decisione, esprimendosi in termini ipotetici e dubitativi.
Le deduzioni del giudice di primo grado, che sembrerebbero integrare un obiter dictum, non sarebbero condivisibili, in quanto non vi sarebbe alcuna prova che le autovetture abbiano rilasciato sostanze inquinanti.
L’alluvione si verificata nel 1966, nel 1968 i signori Ricca e Bordone ancora gettavano rifiuti, mentre il conferimento delle auto avvenne in epoca successiva e durò sino al 1970, sicchè, verosimilmente, le auto danneggiate avevano già  perso le sostanze inquinanti durante l’alluvione o, comunque, negli anni successivi di stoccaggio in altri luoghi e, quindi, ben prima di arrivare in area Carpice.
C) Le valutazioni sull’obbligazione, ove non consistano in un obiter dictum, risultano infondate in diritto.
La parziarietà  dell’obbligo risarcitorio consistente nella realizzazione della bonifica costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti.
Solo se ed in quanto, dopo che tutti i responsabili sono stati chiamati dalla Provincia ad attivarsi, dovesse emerge una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli e dovesse parimenti emergere una concreta impossibilità  di realizzare, ciascuno per quanto di propria competenza, interventi parziali che, messi insieme, potrebbero portare al risanamento totale, sarebbe possibile interrogarsi sulla possibilità  di pretendere, da uno soltanto, l’esecuzione del tutto.
D) La contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficacia rispetto a FCA.
La sentenza ha accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani.
Tuttavia, in modo atipico, la sentenza ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.
La contraddittorietà  sarebbe evidente, in quanto il Tar, correttamente, ha ritenuto che l’obbligazione sia parziaria, ed ha riconosciuto che altri soggetti potrebbero essere tenuti a bonificare e, di conseguenza, ha ritenuto che la FCA debba intervenire solo su ciò che le compete.
Ciò nonostante, la Fiat dovrebbe comunque andare avanti con il procedimento, non per la sua parte, ma per tutto il resto.
5.2. La FCA ha contestato la fondatezza dell’atto di appello proposto dal Comune di Torino.
5.3. Parimenti, ha contestato la fondatezza dei primi tre motivi dell’appello incidentale autonomo proposto dal G.T.T., mentre ha aderito al quarto motivo d’appello proposto, in subordine, dal Gruppo Torinese Trasporti in merito alla parziarietà  dell’obbligo.
La sentenza, nell’accogliere il motivo di ricorso in cui stato contestato l’omesso coinvolgimento di altri soggetti, e ciò in ragione della parziarietà  dell’obbligazione, ha negato la solidarietà  dell’obbligo, e ciò sarebbe contraddittorio con il mancato annullamento dell’ordinanza.
6. La Città  Metropolitana di Torino ha analiticamente controdedotto, chiedendo la reiezione sia dell’appello principale proposto dal Comune di Torino sia degli appelli incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobile N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti.
7. La dottoressa Curti, in qualità  di proprietaria, ha chiesto che siano dichiarati improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT s.p.a., che sia respinto l’appello proposto dalla Fiat e che sia accertata, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., la formazione del giudicato interno, in quanto non investito da censura da parte delle appellanti, sul capo della sentenza che esclude il nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas, per come concretamente sviluppatesi, dovendosi queste ultime ritenere ascrivibili allo stato di inquinamento dell’area Carpice.
La formazione del giudicato interno atterrebbe, in particolare, al capo della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017, secondo cui:
” – il c.d. “capping”, cio la copertura che Carpice s.r.l. e la signora Curti hanno collocato a copertura dei rifiuti in esecuzione dei progetti di bonifica da essi predisposti ed approvati, non pare abbia avuto un ruolo causale di per sè determinante e, quindi, idoneo a recidere il nesso di causalità  con la condotta causativa di danno in ipotesi ascrivibile a FIAT: il “capping” infatti stato infatti concepito per contenere l’evaporazione nell’aria di VOC già  formatisi o in formazione, ad evitare che le persone potessero inspirarli, e non si può affermare con certezza che in mancanza di esso i VOC e/o il metano non si sarebbero prodotti; d’altro canto, il mancato approntamento, sin dall’origine, di un impianto di monitoraggio e di evacuazione controllata di tali gas può semmai ritenersi causa del solo fatto che ad un certo momento essi hanno cercato e trovato “sfogo” in aree densamente popolate, ma tale constatazione – ove pure corretta – non potrebbe considerarsi di per sè causativa del danno ambientale, rispetto al quale l’emersione dei gas interstiziali costituisce solo una conseguenza“.
8. La Carpice s.r.l., attuale proprietaria dell’area, tra l’altro, ha rappresentato che sia il giudice di primo grado (pag. 18 della sentenza impugnata) sia la Città  Metropolitana di Torino (pag. 28 dell’ordinanza di diffida ex art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006) hanno tratto ampio materiale di prova e di valutazione dalla consulenza tecnica esperita in occasione del contenzioso civile tra la Carpice, quale proprietaria non responsabile dell’inquinamento che ha spontaneamente provveduto alla bonifica, e la Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) quale soggetto evocato in giudizio ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 al fine della condanna in sede di rivalsa in relazione alle spese sostenute per la bonifica dei territori contaminati.
Ad ogni buon conto, la Carpice ha sostenuto che, anche a voler prescindere dalle statuizioni civili passate in giudicato, la sentenza appellata meriterebbe integrale conferma, in quanto si fonda, per quel che riguarda la responsabilità  diretta, sull’accertata compatibilità  tra la tipologia dei rifiuti rinvenuti in sito e l’attività  industriale condotta dalla FCA e, quanto al profilo dell’omessa vigilanza, sull’enorme mole di rifiuti impiegati per colmare la cava nel periodo in cui il sito era nella detenzione della FCA.
9. La Città  Metropolitana di Torino ha riavviato il procedimento in ottemperanza della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017 ed ha concluso lo stesso con la determinazione n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui ha così disposto:
– ha dato atto che sono emersi elementi che consentono di individuare in capo al Comune di Moncalieri una condotta che, da un punto di vista rigorosamente causale, e in ordine al conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/1968, ha contribuito nell’aggravamento dell’inquinamento in parola insieme a FCA;
– ha concluso il procedimento avviato con nota del 6 luglio 2017, individuando il Comune di Moncalieri quale corresponsabile ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, insieme ad FCA, della situazione di contaminazione delle matrici ambientali;
– ha diffidato il Comune di Moncalieri a dare corso, insieme ad FCA, alle procedure di cui al Titolo V della Parte Quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.
10. Il Comune di Moncalieri – nel premettere che la sentenza impugnata ha indotto la Città  Metropolitana di Torino ad effettuare una nuova istruttoria che ha portato all’emanazione della determina n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui stata configurata una responsabilità  anche in capo al detto Comune, e nell’evidenziare di avere impugnato tale provvedimento dinanzi al Tar Piemonte – ha aderito all’appello proposto dal Comune di Torino, sostenendo che la sentenza di primo grado avrebbe dovuto limitarsi, se del caso, ad evidenziare un eventuale difetto di motivazione, mentre, invece, avrebbe limitato e circoscritto la discrezionalità  dell’Amministrazione.
Lo stesso Comune ha contraddetto alle argomentazioni sviluppate dalla Fiat chiedendone il rigetto dell’appello.
11. Il Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, si costituito in giudizio per resistere all’appello introdotto dal Comune di Torino.
12. Le parti hanno depositato altre analitiche memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.
13. Il T.a.r. per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza 31 ottobre 2020, n. 653, riuniti i ricorsi proposti dal Comune di Moncalieri e dalla FCA per l’annullamento della determinazione della Città  Metropolitana di Torino n. 144-4209 del 15 aprile 2019, ha accolto gli stessi nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
13.1. In particolare, in accoglimento del ricorso proposto dal Comune di Moncalieri, il Tar Piemonte ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha affermato la responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 del detto Comune.
13.2. Inoltre, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalla Fiat, ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha astrattamente escluso la responsabilità  degli eredi Ricca e Bordone, salvo ogni eventuale ulteriore atto o valutazione con riferimento all’identità  degli eredi ed al merito di tale responsabilità .
14. Di talchè, a seguito della pubblicazione della sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020, stante la confermata estraneità  dell’Amministrazione comunale di Torino rispetto alla vicenda di inquinamento ambientale, il Comune di Torino ha dichiarato il venire meno dell’interesse alla coltivazione dell’appello proposto ed ha chiesto che l’impugnativa sia dichiarata improcedibile.
15. Il GTT s.p.a., analogamente, visto il contenuto della determinazione dirigenziale della Città  Metropolitana di Torino del 15 aprile 2019 prot. 144-4209 e della sentenza del Tar Piemonte, Sezione Prima, n. 653 del 31 ottobre 2020, ha dato atto della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del proprio ricorso incidentale.
16. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
17. Il Collegio, in primo luogo, dà atto dell’improcedibilità  per sopravvenuta carenza d’interesse degli appelli proposti dal Comune di Torino e dal G.T.T. s.p.a., dichiarata dagli stessi appellanti.
Ciò consente di prescindere da ogni valutazione relativa all’ammissibilità  dei detti appelli, in ordine alla presenza di un interesse concreto ed attuale allo loro proposizione.
18. Nel merito, il presente giudizio pertanto incentrato sull’esame dell’appello incidentale autonomo proposto dalla FCA, che già  costituiva il “cuore” dell’intera controversia.
19. L’appello proposto dalla FCA infondato e va di conseguenza respinto.
19.1. Con i primi due articolati motivi, la Fiat ha dedotto l’illegittimità  degli atti e l’erroneità  della relativa sentenza di reiezione dall’assenza della propria responsabilità  per omessa vigilanza, nonchè dall’assenza di una propria responsabilità  diretta, per cui sarebbe stata illegittimamente individuata come responsabile dell’inquinamento.
Il punto nevralgico della vicenda contenziosa, quindi, afferisce alla effettiva sussistenza della responsabilità  della Fiat così come individuata nella ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 e nelle ordinanze contingibili ed urgenti adottate dal Sindaco del Comune di Moncalieri.
19.1.1. L’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone, al primo comma, che le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.
Il secondo comma dell’art. 244 indica che la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al primo comma, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.
19.1.2. Con il provvedimento del 9 aprile 2015, l’Amministrazione provinciale di Torino ha ritenuto di individuare come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali riscontrata presso l’area ex cava Carpice, i signori Tommaso Bordone e Domenico Ricca e la Fiat Chrysler Automobiles N.V. e, dato atto del decesso dei signori Ricca e Bordone, ha diffidato, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, il responsabile, ancora individuabile, della situazione descritta, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di cui al titolo V della parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.
La Città  Metropolitana di Torino, con il detto provvedimento, ha altresì disposto quanto segue:
– il soggetto responsabile FCA dovà  dare integralmente corso alle procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., entro il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’atto;
– di notificare, ai sensi del combinato disposto dell’art. 244, comma 3, e dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, la diffida anche al proprietario del sito, che, sulla base delle indagini svolte, risulta identificato nei soggetti elencati nell’allegato 1;
– di dare atto che, ai sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242, il proprietario o il gestore dell’area deve attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242 e che comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà  di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà  o disponibilità ;
– di dare atto che:
* in corso un procedimento di bonifica per le aree di proprietà  Carpice s.r.l. e Curti, identificate rispettivamente con i codici 1215 e 1281 dell’Anagrafe Regionale dei Siti Contaminati. Dette aree non comprendono tutta l’area dell’ex cava Carpice e comunque gli interventi non risultano al momento completati. Gli interventi suddetti sono condotti dai proprietari delle aree, quali soggetti interessati, ma non individuabili come responsabili della contaminazione;
* in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4321/2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi, nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;
* permangono alcune porzioni dell’area ex cava Carpice, mai sottoposte a procedimento di bonifica, come, a esempio, l’area lungo corso Europa e l’area di via della Cava;
* necessario accertare l’effettiva estensione dell’area di cava, che potrebbe essere più ampia di quanto al momento risulta;
* necessario gestire l’emergenza legata alla presenza di gas di discarica (metano) in modo uniforme e coordinato sull’intera area della ex cava;
* necessario che il responsabile della contaminazione individuato attivi le procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. coordinandosi con gli Enti di controllo ed i soggetti che già  hanno avviato parte degli interventi.
In sostanza, la Città  Metropolitana di Torino, nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’art. 244, comma 2, del T.U. in materia ambientale, ha identificato nella FCA l’unico responsabile ancora individuabile della contaminazione.
Il provvedimento stato adottato a fronte di una corposa istruttoria, in cui – ricostruita l’articolata situazione fattuale e rappresentato con abbondanza di argomentazioni il permanere di una contaminazione delle matrici ambientali, acque sotterranee e sottosuolo e, quindi, di una situazione ambientale grave, anche di tutela della salute pubblica – l’Amministrazione ha evidenziato, tra l’altro, che:
– dalla documentazione agli atti, emerge anche l’utilizzo nel 1967 della cava da parte di Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., come deposito temporaneo delle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili. Sostanze fuoriuscite dalle carcasse possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali. Risulta anche che Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;
– la nota della FCA del 12 febbraio 2015 faceva riferimento alla presunta assenza di responsabilità  in capo a Fiat s.p.a., in relazione all’asserito conferimento unicamente di rifiuti solidi urbani da parte degli allora gestori della discarica (Ricca e Bordone), ammettendo unicamente, per quanto riguarda il comportamento di Fiat, l’avvenuto deposito temporaneo delle carcasse di auto derivanti dall’alluvione. Tale asserzione in contrasto con numerosi fatti accertati nell’istruttoria espletata, con particolare riferimento alle conclusioni cui pervenuto il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso, anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat, come accertato dalla citata CTU, e da diversi altri documenti;
– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;
– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, si afferma:
“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).
In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.
Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.
Ne consegue che la Fiat stata individuata quale responsabile (rectius: corresponsabile) dell’inquinamento sulla base di un’istruttoria che ha accertato essenzialmente condotte commissive, non meramente omissive.
19.1.3. La Carpice s.r.l., in sede civile, in via subordinata, ha chiesto l’accertamento della responsabilità  della Fiat, quale soggetto inquinante, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, all’epoca vigente, con conseguente condanna di questa al rimborso delle spese sostenute per la bonifica.
Il Tribunale di Torino, Nona Sezione Civile, con la sentenza del 4 giugno 2009, ha accolto, per quanto di ragione, la domanda subordinata proposta dalla Carpice ed ha condannato la Fiat al pagamento della complessiva somma di euro 514.939,28, oltre accessori di legge.
La Corte di Appello di Torino, Terza Sezione Civile, con la sentenza 26 settembre 2013, n. 1922, nell’accogliere, per quanto di ragione, l’appello principale della Carpice e nel disattendere l’appello incidentale della Fiat, ha determinato la misura del risarcimento in euro 833.052,38, oltre accessori.
La Corte di Cassazione, Seconda Sezione Civile, con la sentenza n. 7170 del 22 marzo 2018, intervenuta quindi posteriormente all’adozione dei provvedimenti in contestazione, ha rigettato il relativo ricorso proposto dalla Fiat.
Dalla sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, per quanto di maggiore interesse in questa sede, emerge che, in punto di responsabilità  ai sensi dell’art. 14 del d.lgs n. 22 del 1997, poi sostituito dall’art. 152 della legge n. 152 del 1996, il primo Giudice ha così motivato:
“– l’art. 14 del D.lvo 5.2.97 n. 22, come già , l’art. 9 del DPR 915/82 e quindi l’art. 192 del D.lvo 152/2006 impongono al soggetto inquinatore di terreni per abbandono e deposito incontrollato di rifiuti nocivi, in solido con il proprietario o titolare di diritti reali sui terreni, al quale sia imputabile la violazione per dolo o colpa, il ripristino;
– la Carpice era da ritenersi assolutamente estranea all’inquinamento del sito, in quanto il riempimento della cava era avvenuto prima del suo acquisto;
– il soggetto responsabile dell’inquinamento era Fiat, tranne che per gli sversamenti di materiali effettuati dai precedenti proprietari, come rilevato dal CTU a pag. 24, in quanto, pure dopo la rimozione delle carcasse delle auto, aveva proceduto al riempimento della ex cava con materiali inquinanti di matrice metalmeccanica, come rilevato dal CTU a pag. 26;
– la normativa sopraindicata era ritenuta in giurisprudenza applicabile a qualunque situazione di inquinamento in atto all’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi, indipendentemente dall’epoca del fatto generatore dell’inquinamento, dando luogo l’inquinamento ad una situazione a carattere permanente perdurante fino all’avvenuta completa rimozione dei suoi effetti;
– l’obbligo del risanamento gravava dunque sul soggetto inquinatore anche per fatti antecedenti e, in caso di bonifica operata da altro soggetto, come la proprietaria Carpice, questa aveva diritto di ricuperare le spese dal soggetto responsabile, in virt๠del diritto di regresso sancito dall’art. 253 del codice dell’ambiente (D.lvo 152/2006), con conseguente fondatezza dell’azione extracontrattuale esperita da Carpice nei confronti di Fiat;
– la clausola di manleva contrattuale di cui all’art. 3 del contratto di compravendita non operava, in considerazione della sua genericità  e della sua non diretta ed esplicita riferibilità  alle spese derivanti da obblighi di bonifica;
– in materia di atto illecito non applicabile la limitazione di responsabilità  di cui all’art. 2056 c.c., ai soli danni prevedibili“.
La stessa sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, in tema di responsabilità  per l’inquinamento, ha affermato che:
“Non ritiene, invece, questa Corte, diversamente da quanto valutato dal primo Giudice, che la circostanza che l’interramento dei veicoli sia stato autorizzato dalle Autorità  del tempo, in occasione dell’emergenza alluvione del 1966, scrimini in qualche modo la parte appellata, dal momento che l’illecito che le viene qui attribuito non consiste, in sè e per sè, nell’interramento (autorizzato) delle carcasse dei veicoli alluvionati, ma nella mancata bonifica degli stessi veicoli, prima del sotterramento, da carburanti, oli, batterie e quanto altro di inquinante e pernicioso per la sua diffondibilità  nel sottosuolo che un’azienda dotata di competenze specialistiche del settore automobilistico quale, notoriamente, FIAT, avrebbe dovuto operare e che non risulta attuata.
Per non parlare poi dell’ulteriore inquinamento da attività  industriale, i cui rifiuti sono stati riversati massicciamente nella cava, che nulla ha a che fare con l’emergenza alluvione“.
19.1.4. Il giudice di primo grado, con riferimento alla responsabilità  da inquinamento ascritta alla Fiat ha così argomentato:
– con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco del Comune di Moncalieri, che ha esteso nei confronti della Fiat l’ordine di implementare i sistemi di monitoraggio dei gas interstiziali di cui al ricorso R.G. n. 1217 del 2014:
“34.1.1. La responsabilità  di FIAT non può essere negata in relazione al formarsi di quei gas tossici quali il cloruro di vinile e gli altri composti aromatici, la cui formazione potrebbe ascriversi, non solo a rifiuti solidi urbani, ma anche a parti delle carcasse delle auto (ad esempio: alla vernice della carrozzeria), o a rifiuti depositati in epoca posteriore, in particolare a resine o solventi utilizzati dalle fonderie, o nei procedimenti di stampaggio e verniciatura.
34.1.2. Relativamente ai rifiuti depositati nella ex-cava dopo la asportazione delle carcasse delle auto alluvionate si detto, in particolare, che non appare credibile che FIAT non ne fosse a conoscenza e non vi avesse prestato consenso; all’esatto opposto, considerato il fatto che nell’insieme la mole di rifiuti rinvenuti e la qualità  delle sostanze inquinanti presenti nell’aria indica la provenienza dalla industria metalmeccanica dell’automobile dei rifiuti medesimi, tutto indica che FIAT diede disposizioni perchè tali rifiuti fossero depositati su quell’area. Ma anche a voler accreditare la tesi per cui tutti quei rifiuti, che si sono sovrapposti ai rifiuti solidi urbani depositati negli anni Sessanta, siano stati depositati da ignoti non si potrebbe non ravvisare in capo a FIAT una responsabilità  per omissione di vigilanza e di custodia, essendo inaccettabile che una così imponente mole di rifiuti possa essere stata allocata su suolo di proprietà  della ricorrente, anche per il tramite di automezzi che entravano comodamente da un ingresso posteriore, senza che FIAT abbia mai pensato di recintare l’intera proprietà , di munire gli accessi di cancelli chiusi ed inamovibili ed al limite di implementare un servizio di sorveglianza e/o video sorveglianza, in modo da scoraggiare eventuali “smaltitori clandestini.
34.1.3. L’omissione di una simile attività  di vigilanza costituisce indubbiamente un fattore che ha permesso e favorito l’attività  dei terzi che (in ipotesi) si sarebbero introdotti clandestinamente sul terreno di proprietà  FIAT per depositarvi i rifiuti che ivi sono ancora oggi giacenti nel sottosuolo: dal punto di vista causale, dunque, un tale comportamento omissivo, tenuto da FIAT, costituisce a tutti gli effetti una concausa dell’inquinamento delle varie matrici ambientali e costituisce pertanto, in base ai principi generali vigenti in materia di causalità , segnatamente in applicazione del principio di equivalenza delle cause, titolo di responsabilità  equivalente.
34.1.4. Trattasi, inoltre, di comportamento omissivo colpevole in quanto contrario al divieto di abbandono di rifiuti vigente nell’ordinamento quantomeno a far tempo dalla entrata in vigore dell’art. 9 del D.P.R. 915/82, di comportamento contrario, almeno in parte, a disposizioni di igiene vigenti nel Comune di Moncalieri, ed in particolare dell’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, che il Comune di Moncalieri aveva richiamato per intimare, inizialmente, ai signori Ricca e Bordone la cessazione della attività  di raccolta di rifiuti solidi urbani, che appunto non risultava essere stata autorizzata ai sensi di tale norma; inoltre va detto che FIAT aveva ragione di credere che il terreno fosse utilizzato per il deposito abusivo di rifiuti.
34.1.5. Si rammenta a tale ultimo proposito che già  nel 1972 era stato segnalato a FIAT l’episodio del lavaggio di griglie per verniciatura effettuato sul terreno oramai di sua proprietà , in ordine al quale FIAT si era difesa dichiarando che si era trattato in effetti di un terzista che aveva preso una autonoma iniziativa e che era stato nel frattempo diffidato affinchè la condotta non fosse reiterata & ; si rammenta ancora che anche l’area circostante era utilizzata da terzi per il deposito di rifiuti e che, comunque, funzionari della Provincia di Torino nel 1985 avevano segnalato la presenza sul terreno di proprietà  di FIAT di cartelli che affermavano il divieto di rifiuti, circostanza questa che dimostra che FIAT era a conoscenza quantomeno del pericolo che sull’area potessero introdursi dei terzi allo scopo di depositarvi abusivamente dei rifiuti. Tale consapevolezza avrebbe dovuto indurre FIAT ad adottare ben più efficaci misure idonee ad evitare l’introduzione di terzi sul terreno di sua proprietà  e/o a scoraggiare tale pratica (ad esempio la sorveglianza intermittente a mezzo di guardie giurate), almeno per un periodo di tempo, tanto più che, trattandosi di soggetto “economicamente forte” l’adozione di misure costose era comunque soggettivamente “esigibile”.
34.1.6. Premesso e ricordato, poi, che la colpa costituisce quel coefficiente soggettivo che caratterizza il comportamento contrario a norme imperative o anche solo a regole di comportamento da osservarsi in un determinato settore o contesto o, infine, contrario a canoni di buon senso, colpa deve essere contestata a FIAT in quanto la condotta omissiva da essa tenuto nella fattispecie risulta contraria: a) ad una norma di legge imperativa, quantomeno a far tempo dal 1982, allorchè il deposito incontrollato di rifiuti divenuto condotta espressamente vietata; b) all’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, evocato dal Comune di Moncalieri nei rapporti con i signori Ricca e Bordone, che evidentemente affermava la necessità  di chiedere una autorizzazione per realizzare una discarica; c) quantomeno al comune buon senso, se non a regolamenti di igiene già  vigenti all’epoca, considerato il fatto che già  a fine del 1972 il Comune di Moncalieri , nel momento in cui avvisava FIAT del fatto che sull’area ignoti avevano effettuato il lavaggio abusivo di griglie per verniciatura “con sostanze che si presumono inquinanti”, faceva presente che le acque di falda alimentanti i pozzi privati della zona circostante erano già  stati trovati inquinati “per cui ci si permette di fare cortese urgenza per l’individuazione delle cause sia prossima che remote dei responsabili dei danni ai privati per il loro deferimento alla Autorità  Giudiziaria “(missiva del Comune di Moncalieri n. prot. 27585/2641/III del 21 dicembre 1972): tale missiva doveva quantomeno indurre in FIAT a dubitare che il deposito degli scarti dei processi di verniciatura potesse determinare fenomeni di inquinamento delle acque, che potesse integrare comportamenti di interesse per la Autorità  Giudiziaria e/o contrari a norme vigenti nel Comune di Moncalieri, e più in generale che il deposito di rifiuti di qualsiasi tipo potesse ritenersi una attività  soggetta a determinate cautele.
34.1.7. FIAT deve dunque ritenersi, quantomeno a titolo di concorso, per omessa vigilanza e custodia colpevole dell’area, responsabile per il deposito dei rifiuti rinvenuti sull’area per cui causa e per l’inquinamento che tali rifiuti hanno indotto, sia contaminando di metalli pesanti il sottosuolo e la falda acquifera, sia contaminando la falda e l’aria di gas interstiziale la cui provenienza e formazione (ad eccezione del solo metano) non può ascriversi unicamente al deposito di rifiuti solidi urbani effettuato negli anni Sessanta“;
– con riferimento alla successiva ordinanza di bonifica della Città  metropolitana di Torino adottata ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, di cui al ricorso R.G. n. 657 del 2015
“42. Sulla responsabilità  di FIAT/FCA si già  detto al precedente paragrafo 34, e relativi sottoparagrafi: il fatto che essa debba rispondere per l’inquinamento da metallo pesanti constatato nelle matrici suolo e acque e per la presenza di gas interstiziali non dipende dal mero fatto che essa era proprietaria dell’area adibita a discarica abusiva negli anni in cui essa stata oggetto di conferimento di rifiuti, sibbene dal fatto che, nella migliore delle ipotesi, essa colpevolmente ha omesso una attività  di vigilanza e custodia del sito, e con ciò facendo ha concretamente agevolato la condotta di coloro che per circa 15 anni hanno depositato nella ex-cava un ingentissimo volume di rifiuti. La responsabilità  di FCA si basa quindi su una specifica condotta omissiva e su uno specifico coefficiente di colpevolezza, e non già  su una oggettiva responsabilità  per custodia ai sensi dell’art. 2050 c.c.
42.1. Che la responsabilità  per danno ambientale possa essere integrata da una condotta omissiva già  stato infatti chiarito dalla giurisprudenza: si veda al proposito la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4099/2016, secondo la quale” “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del Testo Unico dell’ambiente, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità ; risulta, pertanto, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonchè del nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità  (nella specie, difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità  di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla società  appellata, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di proprietario o possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità  del soggetto responsabile dell’inquinamento)”. Nel senso della rilevanza di una condotta anche solo negligente, v. Consiglio di Stato, sez. V, 17/07/2014, n. 3786; nello stesso senso anche Consiglio di Stato, sez. VI, 05/10/2016, n. 4119, e più recentemente T.A.R. Bologna, (Emilia-Romagna), sez. II, 15/02/2017, n. 125, che ha affermato che “L ‘obbligo di messa in sicurezza e di successiva bonifica la semplice conseguenza oggettiva dell’aver cagionato l’inquinamento e il complesso delle norme in tema di bonifica non sono altro che l’applicazione alla materia in esame (si potrebbe dire, la procedimentalizzazione nella materia in esame) della norma generale dell’art. 2043 c.c., secondo cui ogni soggetto tenuto a reintegrare il danno che abbia cagionato con il proprio comportamento, che, d’altronde, a sua volta espressione del principio, ancor più generale, di responsabilità , in base al quale ciascuno risponde delle proprie azioni ed omissioni, risultando dunque il c.d. principio comunitario del chi inquina paga un’ulteriore specificazione in materia ambientale, con la conseguenza che laddove il danno sia scoperto a distanza di anni o decenni ciò non impedisce di attivare la norma dell’art. 2043 c.c. nè evita l’applicazione del principio di responsabilità .”
42.2. A stretto rigore, dunque, gli obblighi di bonifica ambientale non richiedono che sia ravvisabile in capo al responsabile dell’inquinamento un coefficiente soggettivo di colpevolezza, che invece richiesto dall’art. 192 del D.L.vo 152/2006 al fine di ordinare al proprietario del sito interessato dall’abbandono incontrollato di rifiuti la rimozione degli stessi. La differenza sussistente tra tale situazione e quella divisata dagli articoli 242 e 244 del D. L.vo 152/2006 che in questo secondo caso si in presenza di una contaminazione ambientale (con o senza presenza di rifiuti da asportare), la quale giustifica l’inasprimento della responsabilità , che scatta in presenza del mero riscontro di una condotta attiva od omissiva causativa del danno ambientale, e prescindere dal riscontro di un coefficiente di colpevolezza.
42.3. Nel caso che occupa, tuttavia, si già  chiarito che a FIAT può essere rimproverato non solo di non aver adottato alcuna misura idonea ad evitare che l’area fosse letteralmente trasformata in una discarica abusiva, ma anche di aver tenuto tale comportamento omissivo in modo colpevole, trattandosi di comportamento contrario a buon senso, a quanto le Autorità  si attendevano e poi, a partire dal 1982, ad una norma imperativa. La responsabilità  di FIAT/FCA può quindi essere predicata in base alle norme generali vigenti in materia di responsabilità  aquiliana, che prevedono anche l’obbligo di ripristino quale forma di risarcimento in forma specifica“.
19.1.5. In ragione di quanto riportato, si ribadisce, innanzitutto, che la responsabilità  (o, meglio, corresponsabilità ) della contaminazione stata ascritta alla Fiat sia a titolo diretto (condotta commissiva), sia per culpa in vigilando (condotta omissiva).
19.1.6.In limine ed in via generale, al fine di ricostruire il quadro normativo in cui si inserisce la vicenda, occorre rilevare che il titolo V della parte IV del testo unico in materia ambientale (d.lgs. n. 152 del 2006) disciplina la bonifica di siti contaminati.
L’art. 242 del titolo V, al primo comma, prevede che, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione; la medesima procedura si applica all’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possono ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.
Ai sensi del successivo art. 244, come in precedenza riportato, le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti, mentre, ai sensi del secondo comma, la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.
L’art. 252 dello stesso titolo V prevede, al comma primo, che i siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, sono individuabili in relazione alle caratteristiche del sito, alle quantità  e pericolosità  degli inquinanti presenti, al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonchè di pregiudizio per i beni culturali ed ambientali. Il secondo comma indica che, all’individuazione dei siti di interesse nazionale, si provvede con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con le regioni interessate, secondo determinati principi e criteri direttivi e che, comunque, sono individuati quali siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, i siti interessati da attività  produttive ed estrattive di amianto.
Il quarto comma dell’art. 252, poi, attribuisce la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività  produttive.
La ratio del rapporto tra la disposizione dell’art. 244 e dell’art. 252, infatti, quella di assicurare che l’ente più vicino al luogo della contaminazione possa agire tempestivamente, non quella di sottrarre al Ministero dell’Ambiente la competenza ad agire attribuendola alla provincia, per cui il fondamento della disposizione dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 nel senso dell’attribuzione di poteri alla provincia, non sottrattivo di poteri al Ministero (cfr. Cons. Stato, II, n. 1762 del 2018).
Il provvedimento adottato dalla Città  Metropolitana di Torino, quindi, non trattandosi di sito di interesse nazionale, stato adottato dall’Autorità  competente per legge non solo ad individuare il responsabile dell’inquinamento, ma anche a diffidare lo stesso a provvedere ai sensi del titolo V, parte IV, del codice dell’ambiente, imponendo, ove del caso, le misure di prevenzione ritenute necessarie o di messa in sicurezza d’emergenza.
19.1.7. Con talune doglianze, l’appellante ha sostanzialmente dedotto la violazione del principio di irretroattività  delle norme.
In particolare, ha sostenuto che la normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non avrebbe contemplato alcuna responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata, atteso che la cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti vietasse un tempo l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.
In proposito, sono dirimenti i principi espressi dalla recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2019.
La questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, rimessa alla Adunanza Plenaria ha riguardato la possibilità  di ordinare la bonifica di siti inquinati ex art. 244 del c.d. codice dell’ambiente di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per un inquinamento di origine industriale risalente ad epoca antecedente a quella in cui l’istituto della bonifica stato introdotto nell’ordinamento giuridico, ed inoltre nei confronti di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma da questa avente causa per effetto di successive operazioni di fusione di società  per incorporazione.
La questione, quindi, per quanto concerne la responsabilità  ascritta al precedente proprietario del sito inquinato per un inquinamento risalente a data antecedente l’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), in qualche modo simile a quella dedotta dall’appellante Fiat o, quantomeno, dalla detta sentenza dell’Adunanza Plenaria possono trarsi principi di diritto sicuramente applicabili anche alla presente fattispecie.
Il supremo consesso della giustizia amministrativa ha affrontato i seguenti tre punti controversi, posti in rapporto di consecuzione logica:
a) innanzitutto se la condotta di inquinamento ambientale commessa prima che nell’ordinamento giuridico fosse introdotta la bonifica dei siti inquinati sia qualificabile come illecito, fonte di responsabilità  civile per il suo autore, e in quale fattispecie normativa di quest’ultimo istituto il fatto possa essere inquadrato;
b) quindi, in caso di risposta positiva al primo punto, quali siano i rapporti tra la figura di illecito così individuato e la bonifica e pertanto se, incontestata la discontinuità  normativa tra i due istituti, sia nondimeno possibile ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente alla sua introduzione a livello legislativo;
c) infine, ammessa l’ipotesi positiva per il secondo punto, se gli obblighi e le responsabilità  conseguenti alla commissione dell’illecito siano trasmissibili per effetto di operazioni societarie straordinarie quale la fusione, secondo la legislazione civilistica vigente a quell’epoca vigente.
Il principio di diritto affermato stato il seguente: “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento“.
Di talchè, l’Adunanza Plenaria ha concluso, sulla base di un cospicuo itinerario argomentativo che il Collegio condivide pienamente, che, anche prima dell’introduzione dell’istituto della bonifica, con l’art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronchi), il danno all’ambiente costituiva un illecito civile, per cui può senz’altro opinarsi che, nell’ipotesi, non sussiste alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, bensì l’applicazione da parte della competente autorità  amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto.
Sulla base di tale esegesi, risulta del tutto irrilevante, essendo stato accertato un vulnus al bene ambiente, la prospettazione secondo cui la normativa vigente all’epoca dei fatti non avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata.
D’altra parte, accedere alla tesi secondo la quale le contaminazioni “storiche” non potrebbero mai porre in capo al loro autore un obbligo di bonifica, determinerebbe la paradossale conclusione che tali necessarie attività , a tutela della salute e dell’ambiente, debbano essere poste a carico della collettività  e non del soggetto che le ha poste in essere e ne ha beneficiato.
Ne consegue che deve ritenersi del tutto ragionevole porre l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe in passato a cagionare, avendo questi beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici (sub specie, in particolare, dell’omissione delle spese necessarie per eliminare o, quanto meno, arginare l’immissione nell’ambiente di sostanze inquinanti).
L’ambiente, infatti, oggetto di protezione costituzionale diretta (art. 9) ed indiretta (art. 32), in virt๠di norme non meramente programmatiche, ma precettive, che, pertanto, impongono l’ascrizione all’area dell’illecito giuridico di ogni condotta lesiva del bene protetto, tanto più se posta in essere:
– nello svolgimento di attività  già  per loro natura intrinsecamente pericolose;
– nell’ambito di un’iniziativa imprenditoriale, che, in quanto costituzionalmente conformata dal canone del rispetto della “utilità  sociale” (art. 41), inter alia vincolata alla salvaguardia della salubrità  dell’ambiente, la cui compromissione evidentemente contraria alla “utilità  sociale”.
Pertanto, il danno all’ambiente (inteso quale diminuzione della relativa integrità , anche mediante l’immissione, il rilascio o l’abbandono di sostanze non bio-degradabili) deve ritenersi ab imis ed ab origine ingiusto (cfr. la richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2019).
In altri termini, il soggetto individuato quale responsabile dell’inquinamento e resta senz’altro tenuto ad eseguire le attività  di bonifica del sito, anche ove, in epoca successiva agli episodi di contaminazione, abbia ceduto a terzi la proprietà  dell’area ovvero abbia ceduto la società  o il ramo d’azienda.
Deve, in definitiva, ribadirsi che l’articolo 242, comma 1, del codice dell’ambiente, nel fare riferimento specifico anche alle “contaminazioni storiche”, ha inteso affermare il principio per cui la condotta inquinante, anche se risalente nel tempo e verificatasi (rectius: conclusasi) in momenti storici passati, non esclude il sorgere di obblighi di bonifica in capo a colui che ha inquinato il sito, ove il pericolo di “aggravamento della situazione” sia ancora attuale.
19.1.8. Con la parte più consistente delle doglianze proposte, l’appellante ha sostenuto che la sentenza ha erroneamente attribuito alla Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza e, ove non costituisca un mero obiter dictum, una forma di responsabilità  diretta.
In primo luogo, come già  precisato, occorre rilevare che sia l’ordinanza di bonifica sia le statuizioni contenute nella sentenza impugnata, considerate nel loro complesso, hanno accertato anche una responsabilità  commissiva da parte della Fiat, non solo una responsabilità  omissiva da culpa in vigilando.
L’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che chiunque violi i divieti di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo ovvero il divieto di immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali “tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.
Pertanto, indubbio che la responsabilità  del proprietario postuli l’accertamento di una sua condotta dolosa o colposa, essendo da escludere un’ipotesi legale di responsabilità  oggettiva o di responsabilità  per fatto altrui, ma altrettanto indubbio che la responsabilità  dell’inquinamento, per dolo o per colpa, possa sorgere anche a seguito di una condotta omissiva, oltrechè di una condotta attiva (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 7 settembre 2020, n. 5372).
A tal fine, necessario condurre un rigoroso accertamento per individuare il responsabile dell’inquinamento, che abbia posto in essere una condotta attiva o omissiva, nonchè il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione e tale accertamento presuppone un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile, come detto, una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragion e di tale sua qualità .
La configurabilità  della culpa in vigilando, come condotta omissiva colposa del proprietario cui ascrivibile la responsabilità  in solido per lo sversamento di rifiuti in una propria area, quindi, concreta una forma di responsabilità  soggettiva (e, in tal senso, diretta) e sussiste laddove la res, come nel caso di specie, sia nel pieno ed esclusivo godimento del proprietario.
La giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, V, 28 settembre 2015, n. 4504) ha escluso che possa integrare la sussistenza della culpa in vigilando la richiesta di un impegno di entità  tale da essere in concreto inesigibile ed implicare una responsabilità  oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c., che consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito, da intendersi in senso ampio, comprensivo anche del fatto del terzo.
Tuttavia, non può ritenersi inesigibile l’impegno di custodia dell’area richiesto ad un’impresa delle dimensioni della Fiat al fine di evitare il sorgere o l’aggravamento di un danno ambientale, sicchè era certamente ascrivibile alla stessa un onere di vigilare e di apprestare strumenti utili ad evitare che sull’area di proprietà  fossero sversati e abbandonati rifiuti in quantità  tale da costituire una serie minaccia per la salute pubblica.
In altri termini, condivisibile quanto affermato dal primo giudice che, trattandosi di soggetto “economicamente forte”, era soggettivamente esigibile dalla Fiat l’adozione di misure costose, per cui deve ritenersi caratterizzata da colpa, integrando quindi un’ipotesi di responsabilità  soggettiva e non oggettiva, l’inerzia dimostrata dall’impresa nel non essersi adoperata con mezzi efficaci per evitare il ripetersi di episodi persistenti nel tempo e già  conosciuti, tanto che la stessa appellante, nel primo motivo, dà conto di avere riscontrato la segnalazione del Comune circa un abbandono abusivo di rifiuti, diffidando l’autore dal proseguire la condotta abusiva.
Ciò premesso, l’azione amministrativa contestata ha individuato in modo puntuale la responsabilità  della Fiat.
In particolare, come in precedenza riportato, la Città  Metropolitana di Torino, nell’ordinanza del 9 aprile 2015, in esito ad una analitica istruttoria ha evidenziato, tra l’altro, che:
– le sostanze fuoriuscite dalle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili, possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali;
– la Fiat utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;
– il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso pervenuto a conclusioni anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat;
– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione terza civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;
– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, stato accertato che:
“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).
In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.
Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.
Pertanto, l’Amministrazione ha accertato, sulla base di una ampia ed articolata istruttoria, un nesso di causalità  tra l’attività  svolta dalla Fiat sull’area in questione, nel periodo in cui la stessa stata di sua proprietà  (dal 1967 al 1971) e la contaminazione del sito.
In proposito, occorre sottolineare che, come noto, il principio “chi inquina paga” stato riconosciuto dal Trattato U.E. (art. 191, comma 2, del TFUE, ex art. 174, comma 2, Trattato CE), secondo cui l’azione comunitaria in materia ambientale deve essere informata ai principi di precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, e del principio “chi inquina paga”. Su detti principi si basa anche la disciplina comunitaria in materia di prevenzione e riparazione del danno all’ambiente (direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004).
La responsabilità  della FCA, come individuata dall’Amministrazione, si rivela del tutto coerente con il principio di derivazione europea “chi inquina paga” – secondo cui chi autore di un fenomeno di inquinamento, o di deterioramento dell’ambiente, deve sostenere i costi necessari ad evitare o riparare l’inquinamento o il danno ambientale causato – ed stata accertata dall’Amministrazione sulla base di un iter argomentativo decisamente plausibile, con una motivazione puntuale ed articolata.
La giurisprudenza, infatti, ha posto in rilievo che l’individuazione della responsabilità  per l’inquinamento di un’area si basa sul criterio causale del “più probabile che non”, sicchè sufficiente perchè il responsabile si intenda legittimamente accertato che il nesso eziologico ipotizzato dall’Amministrazione sia più probabile della sua negazione (cfr. Cons. Stato, IV, n. 2301 del 2020; Cons. Stato, IV, n. 7121 del 2018; Cons. Stato, IV, n. 5668 del 2018).
La Città  Metropolitana di Torino, in ragione di cospicui elementi, ha ragionevolmente attribuito, sulla base del criterio del “più probabile che non”, ovvero dell’id quod plerumque accidit, la corresponsabilità  dell’inquinamento alla Fiat non soltanto con riferimento ad una condotta omissiva, ma anche con riferimento a condotte commissive.
D’altra parte, successivamente all’adozione dei provvedimenti impugnati, la Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, con la sentenza n. 1649 del 10 ottobre 2019 – resa in un giudizio nuovamente instaurato dalla Carpice contro la Fiat in cui detta Società , allegando il giudicato sulla responsabilità  di Fiat per l’inquinamento dei terreni, ha chiesto per lo stesso titolo dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, il rimborso degli ulteriori costi di bonifica – ha specificato che:
“Ora, se vero che sia pacifico che i primi rifiuti solidi urbani siano stati riversati nel sito prima dell’acquisto dell’area da parte di Fiat, negli anni 1966/1967, ed dunque ovvio e incontrovertibile giuridicamente che quegli specifici sversamenti non possano essere materialmente attribuiti a condotte, lecite o illecite, di Fiat, si osserva che, in realtà , il precedente giudizio si era incentrato sugli inquinanti di origine metalmeccanica perchè da quelli che era derivata l’esigenza di bonifica, ma che, lo stesso CTU, sempre alla pag. 26 cit., aveva specificato che anche dopo l’asportazione delle carcasse di autoveicoli, dunque in pieno regime di proprietà  da parte di Fiat, l’ex cava era stata riempita con materiali inquinanti di varia provenienza, e precisamente di rifiuti di origine industriale a prevalente matrice metalmeccanica, ma anche rifiuti di origine solida urbana, pur essendosi rilevato che i contaminanti maggiormente presenti erano gli olii minerali e lubrificanti correlabili con un’attività  produttiva di tipo metalmeccanico.
Alle pagg. 42 e 43 il CTU, sin da allora, aveva specificato che la contaminazione riguardava il sottosuolo e le acque sotterranee e che la natura delle stesse era identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse derivanti dall’alluvione di Firenze del 1996 (e forse anche da altri siti).
Si deve dunque ritenere, conformemente alla sentenza impugnata, che l’accertamento della responsabilità  di Fiat per inquinamento del sito, abbia avuto riguardo al composito complesso di contaminanti rinvenuti e al periodo di titolarità  e gestione dell’area da parte della Fiat, che dunque include anche l’inquinamento da r.s.u. operato in tale periodo, così che definitivamente escludibile, perchè caduto nel giudicato interno di quel processo, solamente la rilevanza, dal punto di vista causale e risarcitorio, delle condotte inquinanti dei proprietari dei terreni precedenti all’acquisto di Fiat, in relazione alla contaminazione rilevata, per cui in corso la bonifica.
All’incontrovertibilità  del giudicato, si aggiunge, tuttavia, un ulteriore accertamento, contenuto nella sentenza impugnata in questo giudizio, a pag. 17, provocato dalla contestazione della responsabilità  da parte di FCA, e fondato sui medesimi elementi in fatto allegati trattati dalle parti, dell’ulteriore profilo di responsabilità , omissiva, questa volta giuridico, in capo a FCA, dato dalla riferibilità  ad essa dell’inquinamento anche come mera proprietaria dell’area, tenuta a vigilare e a impedire eventuali sversamenti di materiali inquinanti ulteriori, ovvero un profilo di culpa in vigilando“.
19.2. Con ulteriori motivi di appello, la FCA, da un lato, ha dedotto che la parziarietà  dell’obbligo risarcitorio, consistente nella realizzazione della bonifica, costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti, dall’altro, ha sostenuto la contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficace rispetto alla FCA.
In altri termini, la FCA ha prospettato che, solo se dovesse emergere una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli o di realizzare interventi parziali, potrebbe eventualmente pretendersi da uno soltanto dei procedenti l’esecuzione di un tutto, mentre, pur avendo accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani, la sentenza, contraddittoriamente, ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.
Le censure non colgono nel segno, atteso che il Collegio ritiene di condividere le statuizioni assunte in proposito dal giudice di primo grado.
In particolare, il Tar Piemonte, con la sentenza appellata, ha argomentato nel modo seguente:
“44. In ordine alla censura relativa alla natura parziaria e non solidale della obbligazione che nella specie sarebbe nata a carico dei responsabili dell’inquinamento, osserva anzitutto il Collegio che allo stato appare alquanto prematuro configurare un effettivo concorso di responsabili, tenuto conto del fatto che la sussistenza dell’obbligo di effettuare la bonifica ambientale a carico dei Comuni di Nichelino, Moncalieri e Torino nonchè degli eredi dei signori Ricca e Bordone allo stato deve essere ancora istruita e non ancora stata accertata. Come già  precisato al paragrafo che precede, tuttavia, la bonifica ambientale, in qualsiasi modo essa debba avvenire, non tollera che essa sia procrastinata sine die in attesa che siano individuati in via definitiva i responsabili dell’inquinamento.
44.1. Si deve poi considerare che la ritenuta parziarietà  degli obblighi di bonifica potrebbe comportare l’onere, per i vari responsabili, di implementare distinte azioni solo nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica: solo in tal caso si potrebbe affermare il principio secondo il quale ciascuno dei responsabili “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere solo le azioni di bonifica necessarie e sufficienti a rimuovere i singoli danni conseguenti alle rispettive azioni causative di danno. Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potà  che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potà  che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili, fermo restando il principio per cui dal punto di vista economico la relativa spesa dovà  essere suddivisa, nei rapporti interni, secondo le rispettive percentuali di responsabilità .
44.2. Per tale ragione, ove pure nella fattispecie per cui causa fosse ritenuta la responsabilità  concorrente di più soggetti, non necessariamente la ritenuta “parziarietà ” degli obblighi relativi alla bonifica ambientale potrebbe in concreto tradursi nell’onere, per ciascuno dei responsabili, di effettuare prestazioni distinte. Ad esempio, i gas interstiziali si sono formati in conseguenza sia della condotta posta in essere dai signori Ricca e Bordone, sia per effetto del successivo deposito di rifiuti ascrivibile a responsabilità  di FIAT, che ha costituito una autonoma causa indipendente. Come si dovrebbe suddividere, allora, l’obbligo di implementare il sistema di monitoraggio dei gas interstiziali? Forse che tale impianto può essere frazionato in “lotti” corrispondenti, per il costo, a quelle che potrebbero essere le rispettive responsabilità ? Anche per quanto riguarda eventuali ed ulteriori azioni di bonifica non pare possibile, nel caso che occupa, stabilire quali, tra i danni-conseguenza (ossia l’inquinamento delle varie matrici ambientali) siano ascrivibili alla condotta concretizzatasi nel deposito dei rifiuti solidi urbani e quali siano invece ascrivibili al successivo deposito di rifiuti di originale industriale; nè v’ certezza che le varie stratificazioni di rifiuti possano oggi essere compiutamente identificate – in vista di una improbabile rimozione di essi -, essendo trascorsi decenni di fenomeni di fermentazione, di movimenti naturali indotti dalla formazione dei gas ed essendo stati nel frattempo effettuati gli scavi necessitati dalla realizzazione del PEC approvato nel 1999. Così, se si dovesse effettuare una qualche stratigrafia della zona non sarebbe stupefacente constatare che la decomposizione dei rifiuti organici potrebbe oggi aver fatto sprofondare quelli depositati in origine nello strato superiore, in guisa da impedire di identificare la loro stratificazione.
44.3. Allo stato appare dunque assai difficile e prematuro esprimersi in ordine alla possibilità  che le prestazioni necessarie al ripristino ambientale possano essere poste a carico, distintamente, di vari soggetti, e d’altro canto solo ove fosse ritenuta possibile una tale frazionabilità  si potrebbe pervenire ad affermare che FCA responsabile solo per la realizzazione di talune opere, ossia di quelle strettamente necessarie per rimuovere l’inquinamento provocato dal deposito incontrollato di rifiuti industriali.
44.4. Ora, venendo in considerazione la tutela dell’ambiente nonchè la tutela della salute umana, in applicazione del principio di precauzione non si può pensare di bloccare l’inizio di una bonifica solo perchè non ancora chiaro quali opere sia necessario implementare per dare corso ad una bonifica e, quindi, cosa debbano fare esattamente i vari soggetti responsabili; deve quindi considerarsi legittimo, come già  precisato, che si proceda nei confronti dei responsabili già  identificati, e che questi siano obbligati a fare tutto quanto in concreto ritenuto necessario dagli organi tecnici per bonificare un sito, fermi restando gli obblighi di subentro e di concorso nelle operazioni di bonifica a carico degli altri soggetti identificati come corresponsabili dell’inquinamento, nonchè l’azione interna di rivalsa sui terzi di cui dovesse emergere la responsabilità  ad opere di bonifica iniziate od ultimate, ovvero, in ultima analisi, l’azione di rivalsa nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile, nei limiti del valore del bene.
45. Come già  detto anche con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Comune di Moncalieri, non illogica la prescrizione apposta alla ordinanza di bonifica, secondo la quale FCA si deve coordinare con gli Enti e con i soggetti che già  hanno intrapreso delle opere di bonifica: la prescrizione va letta, secondo l’opinione del Collegio, nel senso che FCA si deve orientare, nel progetto di bonifica, tenendo conto e possibilmente giovandosi delle opere di bonifica e di sicurezza già  implementate da Carpice e da Curti, fermo restando che ove i tecnici di FCA rilevino l’opportunità  di apportare cambiamenti ai progetti di bonifica già  approvati, essi potranno e dovranno farlo presente agli Enti competenti ai fini di pervenire alla approvazione di un progetto di bonifica nuovo o modificato“.
Dette statuizioni sono senz’altro da confermare.
19.2.1. Il principio di precauzione, di matrice eurounitaria, impone che l’ordine di bonifica, in quanto posto a tutela di interessi evidentemente “sensibili”, sia eseguito sollecitamente, senza che possano trovare spazio incertezze o differimenti, in conseguenza dei quali il danno ambientale potrebbe ampliarsi.
Nel caso di specie, peraltro, l’unico soggetto responsabile dell’inquinamento (oltre ai deceduti signori Ricca e Bordone ed a prescindere dalla successiva attività  posta in essere dalla Città  Metropolitana di Torino, parzialmente censurata con la sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020) individuato con l’ordine di bonifica in contestazione, in grado di porre sollecitamente in essere l’attività  di bonifica la FCA, mentre l’esistenza di ulteriori responsabili in grado di provvedere si poneva al momento e si pone ancora oggi come una ipotesi priva di reale concretezza.
Ne consegue che il problema non la natura solidale o parziaria dell’obbligo di bonifica, in quanto di tale natura potrebbe discutersi solo ove fossero stati in concreto individuati soggetti responsabili in grado di provvedere sollecitamente, il che non , perchè i corresponsabili all’epoca individuati, i signori Ricca e Bordone, sono nel frattempo deceduti.
Viceversa, la questione afferisce al se, in presenza di potenziali corresponsabili, sia possibile attendere l’evolversi dell’attività  amministrativa, finalizzata ad una loro eventuale individuazione, per procedere alle operazioni di bonifica, e la risposta a tale questione, in un’ottica di corretta azione amministrativa, non può che essere negativa, atteso che il protrarsi del tempo, necessario all’espletamento di una congrua istruttoria, potrebbe compromettere ulteriormente il valore costituzionale costituito dalla tutela dell’ambiente.
Di contro, ove dovessero essere individuati ulteriori responsabili dell’inquinamento, oltre alla Fiat la cui responsabilità  stata già  accertata, il soggetto giuridico che ha posto in essere gli interventi di bonifica potrebbe agire in rivalsa, ai sensi dell’art. 253, comma 4, seconda parte, del d.lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del corresponsabile o dei corresponsabili nella misura a loro imputabile.
19.2.2. Sulla base di analoghe considerazioni, deve pure escludersi che la sentenza sia affetta da contraddittorietà .
L’ordine di bonifica emanato dalla Città  Metropolitana di Torino in data 9 aprile 2015 un provvedimento plurimo, caratterizzato da un’unitarietà  formale, ma non sostanziale, in quanto scindibile in più atti di diverso contenuto.
Ciò riflette il precetto di cui all’art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la provincia svolge le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento della soglia di contaminazione e diffida lo stesso responsabile a provvedere alla bonifica.
Di talchè, il provvedimento ha concluso le indagini per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento, e questo il primo atto di cui si compone, e ha diffidato lo stesso responsabile a provvedere ai sensi della normativa in materia ambientale, e questo il secondo atto di cui il provvedimento ex art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 si compone.
Infatti, il provvedimento del 9 aprile 2015, sebbene il primo atto sia contenuto nel “ritenuto pertanto di” e non nella determinazione dispositiva finale, ha individuato come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali i signori Ricca e Bordone, deceduti, e la FCA (primo atto) ed ha diffidato il responsabile ancora individuabile della situazione di contaminazione, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di bonifica (secondo atto).
Il parziale annullamento disposto dal Tar Piemonte con la impugnata sentenza n. 717 del 2017 riguarda evidentemente il primo atto, non il secondo, sicchè la diffida allo svolgimento delle operazioni di bonifica non può dirsi toccata dalla pronuncia giurisdizionale.
Peraltro, anche il primo atto, relativo alla individuazione dei responsabili della contaminazione, stato annullato con riferimento alla carenza di istruttoria sulla possibile esistenza di altri corresponsabili, ma non certo con riferimento all’accertamento della responsabilità  della Fiat, in quanto, come visto, il giudice di primo grado ha esaurientemente ed in modo articolato respinto i relativi motivi di impugnativa.
20. In definitiva, gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre l’appello proposto dalla Fiat deve essere respinto in quanto infondato.
21. Il complessivo esito della controversia esime il Collegio dal pronunciarsi sulla richiesta, formulata dalla dottoressa Curti, peraltro con memoria non notificata, di accertamento della formazione del giudicato interno sull’assenza del nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas.
22. Le spese del giudizio di appello, complessivamente liquidate in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Fiat ed a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; le spese sono invece compensate con riferimento a tutte le altri parti costituite in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli di cui al giudizio in epigrafe (R.G. n. 9082 del 2017), così provvede:
– dichiara improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal Gruppo Torinese Trasporti G.T.T. s.p.a.;
– respinge l’appello proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a.
Condanna la Fiat Chrysler Automobiles N.V al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; compensa le spese nei confronti delle altre parti costituite in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Nicola D’Angelo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore             L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Roberto Caponigro   Roberto Giovagnoli                               IL SEGRETARIO
 

Edilizia ed urbanistica – abusi edilizi -ordine di demolizione – mancata ottemperanza – acquisizione al patrimonio comunale – immobili abusivi e area di sedime – effetto automatico – tale.

 
Pubblicato il 07/01/2021
N. 00081/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02601/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2601 del 2016, proposto da Consiglia Romano, Aniello Romano, Franco Romano, Vittorio Romano, Giovanni Romano, Alberto Romano, rappresentati e difesi dall’avvocato Stella Carillo, con domicilio fisico presso il suo studio in Napoli, c.so V. Emanuele n. 670 e domicilio digitale come da pec dei Registri di Giustizia;
contro
Comune di San Giuseppe Vesuviano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Andreoli, con domicilio digitale come da pec dei Registri di Giustizia;
per l’annullamento:
del provvedimento n. 33 del 2016 emesso dal responsabile del servizio urbanistica del comune di San Giuseppe Vesuviano con il quale stata dichiarata l’acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile abusivo realizzato in territorio comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Giuseppe Vesuviano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2020 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.Con ricorso notificato il 26 maggio 2016 i signori Consiglia Romano, Aniello Romano, Franco Romano, Vittorio Romano, Giovanni Romano e Alberto Romano (in seguito: ” i ricorrenti”), in qualità  di comproprietari iure hereditatis del fondo sito in San Giuseppe Vesuviano (NA) alla Via Trav. Guido Gozzano n. 22 e 39 (identificato in N.C.E.U. alle particelle n. 896, 897, 898, 899, 900, 901 e 902 (ex 733) del Foglio 5 del Comune di San Giuseppe Vesuviano con all’interno un fabbricato di circa 70 mq), hanno impugnato il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive realizzate sul fondo, costituite da un edificio realizzato a piano terra, formato da tompagnature con intonaco, copertura in lamiere coibentate, pavimentazione, tramezzi, infissi ecc., occupante una superficie di mq 190 ed una volumetria di mc 570.
2. Le parti lamentano plurime violazioni di legge, ritenendo che il manufatto sia stato costruito in epoca anteriore agli anni sessanta per poi successivamente essere sottoposto ad interventi di manutenzione che in nulla hanno alterato morfologia e volumi, facendolo restare conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici in vigore ed adottati dal Comune di San Giuseppe Vesuviano. Ove mai l’abuso fosse accertato, sarebbe stata applicabile esclusivamente una sanzione pecuniaria.
Peraltro, vi sarebbe violazione dell’art. 31 D.P.R. 380/2001 anche per via della non corretta individuazione ed evidenziazione delle aree oggetto di acquisizione gratuita ed erronea e generica indicazione della particella catastale, senza individuazione del subalterno e mancata individuazione dei confini, elementi questi necessari ai fini della trascrizione.
Il manufatto de quo, infatti, insiste esclusivamente su di una porzione residuale della particella n. 897; inoltre, l’Amministrazione resistente, nel descrivere l’immobile interessato dall’acquisizione, ha indicato una superficie ed una volumetria, rispettivamente di mq 190 mc 570, di gran lunga superiori rispetto a quelle riscontrate nella perizia depositata in atti a firma del Geom Giuseppe Perillo, per il quale la superficie non supera i 70 mq.
Sotto altro profilo, vi sarebbe violazione dell’art. 7 della L.47/85, in quanto non stata indicata compiutamente l’area di sedime e delle pertinenze urbanistiche.
Inoltre, l’Amministrazione avrebbe accertato l’inottemperanza a demolire senza concedere congruo termine per ottemperare spontaneamente.
Il provvedimento stato censurato anche sotto il profilo del difetto di motivazione, sia in quanto la zona interessata sarebbe già  interamente urbanizzata e sarebbe stata necessaria una pertinente istruttoria, del tutto assente nel caso in esame, per chiarire le ragioni che hanno condotto alla decisione di demolire il manufatto, sia in quanto difetta la spiegazione dell’iter logico giuridico seguito dall’Amministrazione.
Infine, mancherebbe l’avviso di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/90.
3. Il Comune di San Giuseppe Vesuviano si costituito eccependo preliminarmente l’inammissibilità  del ricorso, non avendo costoro impugnato a suo tempo l’ordinanza di demolizione n. 10 del 3 gennaio 2014, debitamente notificata.
Nel merito, hanno confutato le varie censure prospettate dai ricorrenti.
4. All’udienza pubblica del 13 ottobre 2020 – calendarizzata in attuazione del Piano di riduzione dell’arretrato approvato dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in applicazione dell’art. 16 delle norme di attuazione del c.p.a. – la causa stata trattenuta in decisione.
5. Il ricorso in parte inammissibile, in parte infondato.
Infatti, nell’ordinanza di acquisizione oggetto del presente giudizio si menziona un provvedimento di demolizione risalente al 2014, notificato ma non impugnato.
Ne consegue che i motivi del ricorso riconducibili alla suddetta ordinanza di demolizione non sono ammissibili, così come ribadito dalla costante giurisprudenza per la quale in caso di mancata impugnazione dell’ordine di demolizione non possono essere denunciati eventuali vizi di tale atto presupposto in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, come appunto il provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e di acquisizione al patrimonio comunale della costruzione abusiva e dell’area di sedime, a meno che non si facciano valere vizi propri della misura acquisitiva (ex plurimis T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 28 maggio 2020, n. 206).
6. Pertanto, inammissibile il motivo con cui si lamenta l’illegittimità  del provvedimento gravato in quanto il manufatto in questione sarebbe stato realizzato da tempo immemorabile e che solo in epoca successiva sarebbe stato oggetto di lavori di ristrutturazione e messa in sicurezza.
Tale motivo, infatti, avrebbe dovuto essere sollevato in sede di impugnazione dell’ordinanza di demolizione.
Esso comunque infondato, in quanto del tutto sprovvisto di prova, laddove, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, l’Ufficio Tecnico comunale congiuntamente alla Polizia Municipale, nell’anno 2013, riscontravano sull’immobile di proprietà  dei predetti la presenza di opere edilizie di nuova fattura, tali da rendere plausibile la possibilità  della nuova costruzione e non della ristrutturazione di un immobile esistente.
7. Anche il motivo relativo alla pretesa applicabilità  della sanzione pecuniaria, in luogo della demolizione, in questa sede inammissibile.
La sanzione pecuniaria, d’altra parte, può essere applicata in sostituzione di quella demolitoria solo in caso di assoluta impossibilità  tecnica di quest’ultima; tuttavia, da un lato, onere specifico dell’interessato rilevare questa circostanza, la quale attiene alla fase esecutiva dell’ingiunzione a demolire, e, dall’altro, la stessa autonomamente valutabile dall’amministrazione, senza che ciò possa costituire vizio dell’ordinanza a demolire (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 febbraio 2018, n. 1063; Id., 10 novembre 2017, n. 5180; sez. VI, 21 novembre 2016, n. 4855; questa Sezione, 14 marzo 2018, n. 1613). .
8. E’ infondato il motivo secondo cui il provvedimento di acquisizione dell’immobile abusivamente realizzato non sia stato correttamente individuato; infatti, sia i richiami degli atti preordinati alla sanzione sia il provvedimento gravato indicano in modo chiaro la consistenza dell’abuso, la particella ed il foglio su cui insiste il manufatto, senza possibilità  di errore alcuno.
L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale degli immobili abusivi e della relativa area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; infatti secondo la costante giurisprudenza amministrativa una corretta interpretazione dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380 del 2001 consente di ritenere che per l’area di sedime l’automatismo dell’effetto acquisitivo si verifica ex lege una volta decorso infruttuosamente il termine di 90 giorni dalla notificazione del provvedimento demolitorio, e rende superflua ogni indicazione al riguardo in quanto l’individuazione della stessa può evincersi agevolmente dalla descrizione degli interventi sanzionati; per contro per l’ulteriore superficie occorre che l’ordinanza di demolizione contenga la specifica determinazione in ordine all’estensione dell’acquisizione oltre l’area di sedime e fino a dieci volte la superficie occupata dalle opere abusive (ex plurimis, T.A.R. Reggio Calabria, 23 marzo 2020, n.251).
9. Il motivo secondo cui l’Amministrazione avrebbe accertato l’inottemperanza a demolire senza concedere congruo termine per ottemperare spontaneamente del tutto sprovvisto di prova e comunque irrilevante, considerando che l’ordinanza di demolizione data 2014 ed i 90 giorni, previsti per legge, decorrevano da tale data.
10. E’ inammissibile il motivo che censura il provvedimento in quanto la zona interessata sarebbe già  interamente urbanizzata e sarebbe stata necessaria una pertinente e motivata istruttoria sul punto, in quanto, per giurisprudenza costante, al fine della sanatoria di costruzioni abusive, non ravvisabile a carico della p.a. l’obbligo di indicare, in una logica comparativa degli interessi in gioco, prescrizioni tese a rendere l’intervento compatibile con la bellezza d’insieme tutelata, la cui protezione risponde ad un interesse pubblico normalmente prevalente su quello privato, anche per la rilevanza costituzionale che il primo presenta. Pertanto, l’onere motivazionale ben può essere assolto mediante l’individuazione, nell’intervento abusivo, di caratteristiche che oggettivamente ne impediscono il corretto inserimento nella zona che oggetto di specifica tutela. Del resto, neppure la circostanza che la zona risulti ampiamente urbanizzata può avere rilievo, poichè tale situazione di fatto non di per sè idonea a legittimare interventi edilizi non rispettosi degli interessi sottesi ai vincoli imposti, ma anzi contribuisce ad aggravare, sotto il profilo quantitativo, il danno arrecato dalle costruzioni non rispettose delle finalità  dei vincoli, rafforzando la conseguente necessità  di provvedere alla loro tutela (così Cons. St., sez. VI, 13 settembre 2010, n. 6572).
11. Sono infondati anche i motivi relativi alla carenza di motivazione e alla mancata comunicazione di avvio del procedimento.
Per giurisprudenza costante il provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive e la relativa acquisizione sono adeguatamente motivate con riferimento all’oggettivo riscontro dell’abusività  delle opere, non essendo necessario, in tal caso, alcun ulteriore obbligo motivazionale, come il riferimento ad eventuali ragioni di interesse pubblico (ex plurimis T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 2 luglio 2020, n. 2821).
Inoltre, per l’adozione delle ordinanze di acquisizione al patrimonio dell’ente pubblico, non necessario che venga inviata la comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto, ciò in quanto l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività  amministrativa obbligatoria (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 22 maggio 2020, n. 1927).
12. In conclusione, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, in parte infondato, ai sensi di cui in motivazione.
Condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di San Giuseppe Vesuviano, che liquida in euro 2500,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Gianmario Palliggiano, Presidente FF
Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore
Pierangelo Sorrentino, Referendario

Pubblica Amministrazione – Comuni – convenzioni tra comuni ex art. 30, d.lgs. n. 267 del 2000 – creazione di un nuovo soggetto giuridico – non prevista – azione amministrativa dei vari enti – distinta e coordinata – tale.

 
Pubblicato il 07/01/2021
N. 00028/2021 REG.PROV.COLL.
N. 01044/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso, numero di registro generale 1044 del 2019, proposto da:
Consorzio Sol.Co. Agro Società  Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv. Enzo Maria Marenghi e Gherardo Maria Marenghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Salerno, alla via Velia, 15;
contro
Comune di Nocera Inferiore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Salerno, alla via Piave, 1;
nei confronti
Regione Campania e Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del SSR campano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
1) della determina dirigenziale n. 113 del 7.05.2019 prot. Seg. Gen. n. 818 del 10 maggio 2019, a firma del responsabile UdP Ambito S01 – 1, che dispone la revoca in autotutela delle determinazioni n. 80 del 29.03.2019 e n. 85 del 4.04.2019, recanti autorizzazione al funzionamento di una casa alloggio;
nonchè, qualora occorra:
– 2) della nota, prot. 508520 del 24.07.2017, della Regione Campania;
– 3) del decreto, n. 53 del 29.06.2018, del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del SSR campano;
– 4) d’ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2020, tenutasi da remoto in modalità  TEAMS, il dott. Paolo Severini;
Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO
La società  ricorrente, premesso d’avere chiesto l’autorizzazione al funzionamento di una casa alloggio per persone adulte con disagio psichico, con sede in Nocera Inferiore; che l’Amministrazione aveva verificato il possesso di tutti i requisiti, stabiliti dalla normativa di settore e che l’esito positivo dell’istruttoria era culminato con il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della casa alloggio, con provvedimento n. 80 del 29.03.2019 (integrato con successivo provvedimento del 9.04.2019, solo ai fini della prescrizione, secondo cui “non potranno essere accolti nella casa alloggio utenti con problematiche legate alla disabilità  motoria”); che, dopo l’autorizzazione all’esercizio e l’apertura della casa alloggio (che aveva richiesto un ingente investimento economico), l’Amministrazione Comunale aveva peraltro revocato, in autotutela, i provvedimenti abilitativi, e ciò unicamente perchè, con nota prot. 508520 del 24.07.2017 e successivo decreto, n. 53 del 29.06.2018, del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del SSR campano, era stato disposto e confermato “il divieto di rilasciare autorizzazioni e pertanto accreditare strutture”, nelle more dell’eventuale aggiornamento del fabbisogno regionale del settore assistenziale; tanto premesso, opinava che il provvedimento fosse fondato, sull’erroneo presupposto della perdurante vigenza del divieto di rilascio di autorizzazioni; ma, poichè l’unico motivo della revoca era il provvedimento, con il quale il Commissario ad Acta aveva precluso il rilascio di nuove autorizzazioni, nelle more della programmazione regionale del settore, “se pure si dovesse ritenere perdurante il divieto, quest’ultimo risulterebbe parimenti illegittimo, poichè scaturente dall’inerzia perdurante dell’Amministrazione competente”; del resto, “con decreto n. 99 del 14.12.2018, stato approvato il Piano triennale 2019 – 2021, di sviluppo e riqualificazione del Servizio Sanitario Campano, ex art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, che non prevede il blocco del rilascio delle autorizzazioni”, sicchè “la precedente norma, evidentemente speciale ed eccezionale, venuta meno, essendo collocata nell’ambito delle misure, previste dal precedente piano triennale (2016/2018)”; inoltre, “il divieto di rilasciare autorizzazioni in ambito sanitario risulterebbe, comunque, illegittimo”, atteso che “l’offerta assistenziale in ambito sanitario, rivolta a categorie deboli, si colloca nell’ambito della tutela dei diritti primari della persona e della salvaguardia della salute”; era allora evidente “che la necessità  di programmare gli interventi a tutela della salute umana non può risolversi nel blocco dell’assistenza stessa”; nè era “pensabile che per programmare l’offerta residenziale e semiresidenziale per adulti, nell’area della salute mentale, nell’ambito dei programmi operativi 2016 – 2018 si vieti, per l’intero periodo, il rilascio di autorizzazioni alla realizzazione/riconversione/attivazione di strutture, della tipologia comunità /case alloggio”, atteso che “la programmazione, per definizione, deve essere preventiva” e che “i divieti – finalizzati alla programmazione – non possono essere a tempo indeterminato”; e, avverso i provvedimenti indicati in epigrafe, formulava le seguenti censure in diritto:
1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 32 E 2 COST., DECRETO N. 99 DEL 14.12.2018. ERRONEItà€ DEI PRESUPPOSTI. CARENZA D’ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO:
i provvedimenti del Commissario ad acta, richiamati nella motivazione del provvedimento che aveva disposto la revoca, in autotutela, dell’autorizzazione al funzionamento della struttura, gestita dal consorzio ricorrente, erano stati “superati dall’avvenuta approvazione del nuovo piano triennale, valido per gli anni 2019/2021, che definisce i livelli assistenziali, prevede l’incremento dell’offerta assistenziale e non prevede il blocco delle autorizzazioni”; l’Amministrazione aveva “disposto illegittimamente la revoca, sia facendo riferimento a presupposti erronei (ossia atti superati) sia ritenendo applicabile il divieto, previsto per il triennio, scaduto il 31.12.2018, al nuovo piano, sia considerando perdurante il divieto, effettuando un’inammissibile applicazione espansiva di una norma eccezionale”; la misura del blocco delle autorizzazioni aveva “evidentemente carattere eccezionale e vigenza limitata, temporalmente, dal riferimento al triennio 2016/2018, oltre che funzionalmente, essendo previsto il divieto, nelle more della programmazione che, evidentemente, non può protrarsi per tutto il tempo di vigenza del piano”;
2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT 2 E 32 COST. L. 328/2000, L. R. 15/2012, 11/2002 DPGRC 16/2009, DCA 99/18, 5/2011, 193/2016 DGRC 666/2011. SVIAMENTO:
il provvedimento risultava “illegittimo, anche se si dovesse ritenere ancora vigente il divieto di rilascio delle autorizzazioni”, poichè “il diritto alla salute non può subire limitazioni, soprattutto per esigenze di bilancio” e la tutela della salute umana “bene primario incomprimibile” onde “la limitazione delle autorizzazioni rappresenta una disposizione speciale, legittima solo se limitata nel tempo e necessariamente finalizzata”; infatti, la limitazione, disposta da atto del commissario ad acta, valeva solo per la “programmazione dell’offerta residenziale e semiresidenziale per adulti nell’area della salute mentale”, che riguardava i programmi operativi 2016 – 2018 e, evidentemente, non poteva essere “riproposta per l’anno 2019 (ad anno inoltrato), sempre per ottemperare alla programmazione”; in pratica, “l’omessa programmazione non può ricadere sul privato utente del servizio sanitario” e “utilizzare la necessità  di programmare per reiterare il blocco delle autorizzazioni” rappresentava “un palese sviamento della norma”; la motivazione della revoca era, quindi, “illegittima, poichè fondata unicamente sul blocco delle autorizzazioni, disposto dal commissario ad acta” (era citata giurisprudenza a sostegno);
3) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L. R. 11/2007 E REGOLAMENTO DELLA REGIONE CAMPANIA N. 4 DEL 23.4.2014 (ART. 13, COMMA 1):
la norma speciale in materia di revoca delle autorizzazioni in ambito sanitario, l’art. 13 del regolamento regionale n. 4/14, adottato per dare applicazione alla l. r. 11/2007, fissava in maniera tassativa le ipotesi di revoca dell’autorizzazione; il comma 1 dell’articolo citato, in particolare, stabilisce che “l’amministrazione competente adotta il provvedimento di revoca dell’autorizzazione o dell’accreditamento se riscontra la perdita dei requisiti in base ai quali il provvedimento stato rilasciato. Il provvedimento di revoca , inoltre, disposto in caso di violazione degli obblighi derivanti dalle disposizioni di legge in materia urbanistica, edilizia, prevenzione incendi, igiene e sicurezza, in caso di grave e reiterata violazione della carta dei servizi o di grave inadempimento delle modalità  di erogazione delle prestazioni, in caso di evasione delle norme previdenziali e assicurative a favore del personale dipendente nonchè delle disposizioni dei contratti di lavoro riconosciuti dalle parti”; insomma, “la norma speciale giustifica la revoca solo in caso di mancanza di requisiti, ossia per violazioni nella gestione imputabili alla struttura, che nella fattispecie sono insussistenti”; la salvaguardia della salute “rappresenta un interesse prevalente che giustifica la previsione tassativa delle ipotesi di revoca” e “il blocco per procedere alla programmazione per un periodo ormai decorso non solo non rientra tra tali specifiche ipotesi, ma risulta inidoneo a comprimere il bene primario alla salute”;
4) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L.R. 11/2007 E REGOLAMENTO DELLA REGIONE CAMPANIA N. 4 DEL 23.4.2014 ART. 13, COMMA 5:
la revoca era stata disposta, in violazione delle prescrizioni del regolamento citato in epigrafe, secondo cui “in caso di revoca, sospensione del titolo abilitativo oppure di cessazione dell’attività , l’amministrazione competente individua le modalità  atte a garantire che il servizio a favore degli utenti non sia interrotto, ivi compresa la collocazione dei soggetti ospitati nei servizi residenziali e semiresidenziali in altro servizio”; laddove “il provvedimento impugnato omette di ricollocare i pazienti e non prende in alcuna considerazione gli interessi (prevalenti perchè inerenti beni primari costituzionalmente tutelati) dei pazienti ricoverati”;
5) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 1 COMMA 2 L. 27/2012. CARENZA DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. SVIAMENTO:
“l’illegittima reiterazione del blocco della autorizzazioni in ambito sanitario” ledeva anche “i principi e le norme, tutelati in ambito nazionale e comunitario, in materia di concorrenza”, nel senso che “impedire l’ingresso di nuovi operatori nel settore lede i principi di concorrenza e di pari opportunità “; si trattava di violazione della norma rubricata, secondo cui “le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività  economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità  di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità  tra tutti i soggetti”; mentre “impedire l’ingresso di nuovi operatori privilegia la posizione dei soggetti già  presenti nel mercato, che si trovano in una posizione equivalente a quella di monopolio”.
Si costituiva in giudizio il Comune di Nocera Inferiore, con memoria in cui, preliminarmente, ricostruiva, in fatto, la vicenda controversa, nei seguenti termini:
“A seguito della richiesta avanzata dalla ricorrente, il Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S01 – 1, con propri determinazione n. 80 del 29.03.2019, successivamente integrata con determinazione n. 85 del 4.04.2019, ha autorizzato il funzionamento della struttura denominata “Cambiamenti” adibita a casa alloggio per persone adulte con disagio psichico.
Alcuni giorni dopo l’adozione di tali determinazioni, la Regione Campania – Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale – U.O.D. Assistenza ed Interventi Socio Sanitari, con nota prot. n. 238385 dell’11.04.2019, ad oggetto “comunità  alloggio salute mentale”, ha ribadito che, anche per il 2019, opera il divieto di rilascio di autorizzazioni per l’attivazione di strutture case alloggio; divieto, imposto con la nota regionale n. 508520 del 24.07.2017 e confermato con il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del SSR della Campania, n. 53 del 29.06.2018.
Stante quanto comunicato, dalla Regione, nella predetta nota, prot. n. 238385/2019, il Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S01 – 1, con determina prot. n. 113 del 7.05.2019 – prot. seg. gen. 113 del 10.05.2019, ha revocato le determinazioni autorizzative n. 80/2019 e n. 85/2019.
Avverso tale determinazione stato instaurato il presente giudizio, nel quale stato evocato, anzichè il Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S01 – 1, il Comune di Nocera Inferiore, che solo uno dei Comuni, componenti il Piano Territoriale e, dunque, riveste esclusivamente la posizione di soggetto controinteressato, non essendo titolare di alcuna diretta potestà  nell’adozione dei provvedimenti impugnati, riconducibili, invece, all’autonoma e diretta soggettività  giuridica del Piano Territoriale, non destinatario, però, di alcuna notifica del ricorso”.
Tanto premesso, eccepiva l’inammissibilità  del ricorso, sotto due distinti profili: 1) del non essere stato notificato all’ente, che aveva emanato l’atto; “sebbene s’impugni la determinazione, adottata dal Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S01 – 1, tale Ente non stato destinatario di alcuna notifica”; “gli interventi di natura assistenziale, infatti, costituiscono oggetto di funzioni amministrative, esercitate in forma associata e collettiva, tramite gli Ambiti territoriali sociali, costituenti ai sensi della L. 328/2000 e della L.R.C. 11/2007 aggregazioni intercomunali, con il compito di pianificare e programmare i servizi sociali dei Comuni per garantire in modo efficiente, uniforme e omogeneo i livelli essenziali delle prestazioni sociali, su tutto il territorio di riferimento”; e “i Comuni di Nocera Inferiore, Castel San Giorgio, Nocera Superiore e Roccapiemonte, per la gestione in forma associata dei servizi sociali e socio sanitari alla persona, hanno convenzionalmente istituito, ai sensi dell’art. 30 D. Lgs. 267/2000, il Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S011, con sede alla via Libroia di Nocera Inferiore”; il Comune di Nocera Inferiore, quindi, ” solo un componente dell’Ambito territoriale sociale e non spende una legittimazione in nome e per conto del Piano, che invece ha una propria soggettività  di diritto pubblico, per il tramite degli organi istituiti”; “del tutto erroneamente, pertanto, la ricorrente ha individuato, nel Comune, il soggetto, legittimato passivo nel giudizio proposto, mentre il ricorso andava notificato al Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S01 – 1, presso la sede di via Libroia”, mentre stato notificato al Comune di Nocera Inferiore, in persona del Sindaco p. t. presso la sede del Comune alla Piazza Diaz di Nocera Inferiore, mediante invio alla pec del protocollo del Comune; 2) della mancata impugnativa della nota, prot. n. 238385 dell’11.04.2019, della Regione Campania – Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale – U.O.D. Assistenza ed Interventi Socio Sanitari; la quale, “malgrado l’evidente portata lesiva nei confronti della ricorrente, siccome diretta a ritenere operante anche nel 2019 il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni per case alloggio per salute mentale, non stata impugnata”.
In ogni caso, il Comune di Nocera Inferiore concludeva per l’infondatezza del gravame, alla luce di argomentazioni, fondate sulla natura cogente del divieto di rilascio di autorizzazioni per l’attivazione di strutture case alloggio per salute mentale, stabilito con la nota della Regione Campania n. 508520 del 24.07.2017 e confermato con decreto del Commissario ad acta n. 53 del 29.06.2018; detta nota regionale, in particolare, ” stata adottata pochi giorni dopo il rilascio dell’autorizzazione alla ricorrente e ha evidenziato l’insussistenza ab origine dei presupposti per il suo rilascio”, onde legittima si presentava la revoca della determinazione adottata.
La Regione Campania e il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della stessa Regione non si costituivano in giudizio.
Seguiva il deposito di memoria, in cui parte ricorrente replicava alle eccezioni d’inammissibilità  del ricorso, formulate ex adverso, nel modo seguente:
1) “Priva di fondamento l’eccezione d’inammissibilità  del ricorso, per l’eccepita omessa notifica allo “ente emanante l’atto”; il ricorso stato proposto contro il “Comune di Nocera Inferiore, quale Comune capofila dell’ambito territoriale S01 – 1 del Piano Sociale di Zona, in persona del legale rapp.te p. t.” secondo l’intitolazione introduttiva impugnatoria (cfr. p. 1 del ricorso) e notificato alla PEC del Comune. L’atto impugnato una determina dirigenziale del “Comune di Nocera Inferiore – provincia di Salerno” (cfr. frontespizio atto impugnato). Non esiste una soggettività  diversificata tra l’amministrazione capofila ed il Piano di Zona. Il ricorso non poteva che essere notificato al Comune di Nocera Inferiore, nella qualità  di capofila che risulta dalla qualificazione ed individuazione delle parti nella prima pagina del ricorso. Del resto non avrebbe potuto essere notificato in altra modalità , non essendovi altra sede legittimata a ricevere atti nè altro indirizzo p.e.c.”;
2) “La nota regionale dell’11.4.19 costituisce, secondo la dizione letterale, atto di mera trasmissione della nota della nota prot. 508520 del 24.7.17 della Regione Campania e del decreto n. 53 del 29.6.2018 del commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro ai disavanzi del SSR campano, entrambi impugnati (cfr. p. 1 del ricorso sub “avverso e per l’annullamento). Si tratta di mera nota di trasmissione interna priva di ogni valenza provvedimentale e che, peraltro, non risulta notificata alla ricorrente”;
– 3) “Comunque, a voler tutto concedere risulta costituito proprio il Comune di Nocera Inferiore (Comune capofila)”.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio dell’11.09.2019, la Sezione respingeva la domanda cautelare, avanzata dalla ricorrente, e compensava le spese di fase, con la seguente motivazione:
“Rilevato che il ricorso non pare, prima facie, favorevolmente valutabile, ai fini della richiesta tutela cautelare, in considerazione dei profili d’inammissibilità  del gravame, sollevati dalla difesa dell’Amministrazione Comunale, il secondo dei quali, in particolare, involgente la mancata impugnativa della nota della Regione Campania – UOD Assistenza Sanitaria dell’11.04.2019, alla quale non pare possa essere negata, ad un primo sommario esame, portata lesiva, siccome diretta a ritenere operante, anche per il 2019, il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni per case alloggio per salute mentale (divieto circa il quale, d’altronde, si concentrano le stesse doglianze di parte ricorrente); Rilevato che, per la peculiarità  della specie, le spese di fase possono compensarsi tra le parti”.
Tale ordinanza cautelare era oggetto di riforma in appello, con ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 5549/2019 dell’8.11.2019, che così statuiva: “Ritenuto che le questioni dedotte appaiono meritevoli di sollecito approfondimento nel merito, con riguardo sia alla ritualità  della notifica del ricorso di primo grado alla Regione Campania, sia alla natura del(la) nota della Regione Campania – UOD Assistenza Sanitaria n. 238385 dell’11.04.2019 (considerato che l’effetto inibitorio rispetto al rilascio di nuove autorizzazioni stato disposto dalla precedente nota n. 508520 del 24 luglio 2017 “fino a nuove indicazioni”, e che il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del SSR campano n. 53 del 29 giugno 2018 ha disposto nei medesimi termini per il 2018 e per il 2019, sicchè la citata nota n. 238385 appare avere contenuto meramente ricognitivo e reiterativo, più che di proroga, dei precedenti provvedimenti, oggetto di gravame). Ritenuto che nelle more della definizione del giudizio di merito appare opportuno mantenere la res adhuc integra in ragione degli interessi dei soggetti coinvolti dall’esecuzione del provvedimento e dalla irreparabilità  del relativo pregiudizio”.
Con memoria, depositata nell’imminenza della discussione, parte resistente eccepiva la nullità  della notifica del ricorso alla Regione Campania, e la inammissibilità /irricevibilità  del ricorso, “in quanto stato notificato alla Regione Campania esclusivamente a mezzo p.e.c. all’indirizzo "urp@pec.regione.campania.it", che inserito nel solo registro IPA. Senonchè, la Regione Campania, del tutto diligentemente, ha provveduto da tempo all’inserimento dell’indirizzo PEC us01@pec.regione.campania.it deputato al ricevimento degli atti giudiziari nell’elenco presso il Ministero della Giustizia ex art. 16, comma 12, del D.L. n. 170/2012 (Registro PA), al quale a sua volta fa capo per l’individuazione delle p.e.c. deputate al ricevimento degli atti giudiziari da parte delle Pubbliche Amministrazioni il Registro degli Indirizzi di Posta Elettronica (RegIndE). In tale contesto, avendo la Regione Campania inserito nell’apposito elenco tenuto dal Ministero della Giustizia Reginde PP.AA. l’indirizzo pec da utilizzare per la notifica degli atti giudiziari, esclusivamente tale indirizzo il ricorrente poteva utilizzare per introdurre la domanda giudiziale de qua. Peraltro lo stesso ricorrente dimostra di essere a conoscenza del corretto indirizzo pec, che infatti ha utilizzato sia per la notifica dell’istanza di misure cautelari monocratiche, proposta dinanzi a codesto Collegio in data 26.07.2019, sia per la notifica dell’appello cautelare dinanzi al Consiglio di Stato. Di recente, sul punto intervenuto il Legislatore con l’art. 28, co. I, lett. c), del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, contenente “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione, che stabilisce che “in caso di mancata indicazione nell’elenco di cui all’articolo 16, comma 12 [id est nel ReGIndE], la notificazione alle pubbliche amministrazioni degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale validamente effettuata, a tutti gli effetti, al domicilio digitale indicato nell’elenco previsto dall’articolo 6-ter del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, [id est nell’IndicePA]. La norma sopra richiamata attribuisce, dunque, ancora valore preferenziale e prioritario al ReGIndE e chiarisce l’utilizzabilità , per le notifiche alle pubbliche amministrazione, anche dell’IndicePa, solo ed esclusivamente qualora nel registro ministeriale non sia riportato alcun recapito utile a tale scopo; mentre si ribadisce la Regione ha inserito il proprio indirizzo pec nel ReGIndE. Stante l’omessa costituzione in giudizio della Regione Campania, pertanto, va dichiarata incidentalmente la nullità  non sanabile nè sanata della notifica del ricorso, ad un indirizzo PEC diverso da quello risultante dal Registro istituito presso il Ministero della Giustizia ex art. 16, comma 12, del D. L. n. 170/2012, anche se tratto dall’elenco IPA, in quanto inidonea alla rituale instaurazione del rapporto processuale, poichè le modalità  della notifica non danno certezza legale che l’atto sia entrato nella sfera di conoscibilità  della controparte (cfr. art. 156, comma II, del c. p. c. secondo cui va pronunciata la nullità  "quando l’atto manca dei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento dello scopo")”.
A tale eccezione replicava la ricorrente, con successivo scritto difensivo, nel modo seguente: “Il ricorso introduttivo, comunque, stato notificato alla Regione Campania allo indirizzo pec: urp@pec.regione.campania.it pubblicizzato sul sito internet dell’Amministrazione. Lo stesso indirizzo, urp@pec.regione.campania.it, risulta dal Registro IPA come pec dell’Amministrazione (cfr. estratto della scheda riguardante la Regione Campania). La notifica alla Regione Campania risulta, consequenzialmente, valida ed efficace essendo stata eseguita presso un indirizzo di destinazione, tratto da un pubblico registro e presso un domicilio telematico PEC contenuto in un elenco pubblico a tutti gli effetti. Del resto, trattandosi di amministrazione pubblica, ed essendo pacifico che la notifica realmente avvenuta (c’ la “avvenuta consegna”) non risponderebbe ai principi di legittimo affidamento ed autoresponsabilità  la negazione della validità  della stessa, unicamente perchè inviata ad un indirizzo, diverso da quello registrato al Reginde, ma tratto pur sempre da un pubblico registro, oltre che pubblicizzato dalla stessa amministrazione sul proprio sito internet. Sul punto si già  espressa autorevole giurisprudenza, del Consiglio di Stato (omissis)”. (&) “Ulteriormente argomentando, in relazione all’unico procedimento pendente presso il Tar Salerno (II Sezione) n. 1044/2019 può dirsi che comunque vi sia stata una seconda notifica avvenuta nei termini e prima dell’udienza collegiale, tanto che la Regione aveva piena legale scienza della pendenza del giudizio, del giorno, del mese e dell’anno dell’udienza di discussione, sicchè se lo avesse voluto ricorrevano i presupposti perchè potesse costituirsi. (&) Alla domanda di decreto monocratico la Regione, regolarmente chiamata (la richiesta risulta notificata il 26.07.2019), se avesse voluto avrebbe avuto il diritto di essere ascoltata dal Presidente prima della concessione del decreto. La parte non ha ritenuto di far valere nella sede deputata gli interessi tutelabili. Il Presidente non ha ritenuto di sentire le parti nè le stesse lo hanno richiesto. Sicchè la Regione Campania, comunque, aveva piena legale scienza della pendenza del procedimento R. G. n. 1044/2019 (&)”.
La ricorrente, quindi, riepilogava e sviluppava ulteriormente i motivi, di replica alle preliminari eccezioni, sollevate da controparte, nonchè a fondamento del gravame, con argomenti ai quali sia consentito, per ragioni di sintesi, di fare integrale rinvio in questa sede.
All’udienza pubblica del 22.12.2020, tenutasi da remoto in modalità  TEAMS, il ricorso era trattenuto in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, vanno esaminate le eccezioni d’inammissibilità  del ricorso, sollevata dalla difesa del Comune di Nocera Inferiore.
Con la prima, espressa nella memoria di costituzione, parte resistente ha eccepito che, avendo i Comuni di Nocera Inferiore, Castel San Giorgio, Nocera Superiore e Roccapiemonte, per la gestione in forma associata dei servizi sociali e socio sanitari alla persona, convenzionalmente istituito, ai sensi dell’art. 30 D. Lgs. 267/2000, il Piano Territoriale Sociale dell’Ambito S011, con sede alla via Libroia di Nocera Inferiore, l’omessa notifica, direttamente al Piano Sociale di Zona, nella specie, fosse tale, da determinare l’inammissibilità  dell’atto introduttivo del giudizio.
In contrario, vale osservare:
A) che, secondo la giurisprudenza: “Le convenzioni tra Comuni, previste dall’art. 30, d.lgs. n. 267 del 2000, non implicano la creazione di un nuovo soggetto giuridico, cio di un nuovo ente associativo, non possono essere utilizzate per realizzare un trasferimento di funzioni e, laddove si compendino nella creazione di uffici – organo con rilevanza esterna, deputati a rilasciare autorizzazioni o comunque ad adottare provvedimenti (ad esempio, uno sportello unico per le attività  produttive), l’imputazione degli atti avviene nei confronti del singolo ente di volta in volta interessato; si tratta, dunque, nella sostanza, di accordi che hanno principalmente la finalità  di definire i limiti che i vari enti devono osservare nella rispettiva azione amministrativa allo scopo di non interferire, danneggiandola, con l’azione degli altri enti: essi possono implicare o non la messa in comune di risorse umane e materiali per l’espletamento di una determinata funzione o di un determinato servizio, ma ciò non toglie che l’azione amministrativa dei vari enti rimane concettualmente distinta, seppure coordinata” (T. A. R. Lombardia – Milano, Sez. III, 27/09/2018, n. 2168);
B) che, come osservato dalla ricorrente: “Il ricorso stato proposto contro il “Comune di Nocera Inferiore quale Comune capofila dell’ambito territoriale S01 – 1 del Piano Sociale di Zona, in persona del legale rapp.te p. t.” (&) e notificato alla PEC del Comune”; e che “l’atto impugnato una determina dirigenziale del “Comune di Nocera Inferiore – Provincia di Salerno (&)”; cfr. anche, a contrario, la sentenza T.A.R. Puglia – Bari del 9 luglio 2014, numero 946, che in motivazione riporta: “Preliminarmente ed in rito, l’eccezione preliminare di inammissibilità  del ricorso per omessa rituale notifica al Commissario straordinario, in quanto legale rappresentante del Comune di (&) – poichè effettuata non a quest’ultimo, ma solo al responsabile dell’Ufficio del Piano sociale – infondata e non può essere accolta. Il provvedimento impugnato stato emanato dall’Ufficio di Piano Ambito Territoriale n. (omissis), in persona del suo Responsabile pro tempore. La rituale notifica del ricorso introduttivo stata effettuata nei confronti dall’Ufficio di Piano Ambito Territoriale n. (omissis), in persona del suo Responsabile pro tempore, domiciliato per la carica presso la sede del Comune di (&). Il fatto che, in detto Ambito Territoriale, il Comune di (&), in persona del suo Commissario, svolga il ruolo di ente capofila resta dato organizzativo meramente interno, irrilevante ai fini della legittimazione processuale passiva e della corretta instaurazione del giudizio. Del resto, l’arrivo della notifica presso la sede istituzionale del Comune di (&), l’avvenuta sua costituzione in giudizio ed il compiuto dispiegarsi della sua attività  defensionale, così come svolta in atti, restituiscono netta evidenza della strumentalità  di tale eccezione. L’eccezione va, quindi, respinta”.
Con la seconda, sempre espressa nell’atto di costituzione, il Comune di Nocera Inferiore ha dedotto che la mancata impugnativa, da parte della ricorrente, della nota, prot. n. 238385 dell’11.04.2019, della Regione Campania – Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale – U.O.D. Assistenza ed Interventi Socio Sanitari, malgrado la sua portata lesiva, fosse tale da rendere il ricorso inammissibile.
Anche tale eccezione va disattesa, conformemente a quanto ritenuto, al riguardo, dal C. di S. nell’ordinanza della Terza Sezione, sopra riportata, che ha accolto l’appello cautelare, proposto dalla ricorrente, vale a dire che: “(&) L’effetto inibitorio rispetto al rilascio di nuove autorizzazioni stato disposto dalla precedente nota n. 508520 del 24 luglio 2017 “fino a nuove indicazioni”, e (&) il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del SSR campano n. 53 del 29 giugno 2018 ha disposto nei medesimi termini per il 2018 e per il 2019, sicchè la citata nota n. 238385 appare avere contenuto meramente ricognitivo e reiterativo, più che di proroga, dei precedenti provvedimenti, oggetto di gravame”.
Con la terza, espressa nella memoria difensiva del 20.11.2020, parte resistente ha, infine, eccepito la nullità  della notifica del ricorso alla Regione Campania, e l’inammissibilità /irricevibilità  del ricorso, “in quanto stato notificato alla Regione Campania esclusivamente a mezzo p. e. c., all’indirizzo "urp@pec.regione.campania.it", che inserito nel solo registro IPA. Senonchè, la Regione Campania, del tutto diligentemente, ha provveduto da tempo all’inserimento dell’indirizzo PEC us01@pec.regione.campania.it, deputato al ricevimento degli atti giudiziari nell’elenco, presso il Ministero della Giustizia, ex art. 16, comma 12, del D. L. n. 170/2012 (Registro PA), al quale a sua volta fa capo per l’individuazione delle p. e. c. deputate al ricevimento degli atti giudiziari, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, il Registro degli Indirizzi di Posta Elettronica (RegIndE). In tale contesto, avendo la Regione Campania inserito nell’apposito elenco tenuto dal Ministero della Giustizia Reginde PP.AA. l’indirizzo pec, da utilizzare per la notifica degli atti giudiziari, esclusivamente tale indirizzo il ricorrente poteva utilizzare per introdurre la domanda giudiziale de qua”.
L’eccezione non può essere accolta: cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12/12/2018, n. 7026: “E’ valida la notificazione del ricorso effettuata a mezzo PEC alla Pubblica Amministrazione utilizzando l’indirizzo risultante dall’elenco presso l’indice p.a.”.
Conforme T. A. R. Friuli Venezia – Giulia, Sez. I, 23/04/2019, n. 177: “Dopo l’entrata in vigore del PAT, la notificazione, a mezzo posta elettronica certificata, del ricorso effettuata all’Amministrazione all’indirizzo tratto dall’elenco presso l’Indice p.a. pienamente valida ed efficace. L’indice IPA , infatti, un pubblico elenco in via generale e, come tale, utilizzabile ancora per le notificazioni alle p.a.”.
In tal modo sgombrato il campo dalle eccezioni preliminari, opposte dalla difesa del Comune di Nocera Inferiore, e passando all’esame del merito, rileva il Tribunale che occorre preliminarmente una ricognizione del contenuto del provvedimento di secondo grado, oggetto di gravame.
In esso, il Responsabile dell’Ufficio di Piano Ambito S01 – 1, dirigente del Servizio Politiche Sociali del Comune di Nocera Inferiore, premesso che: “(&) – con Determinazione Dirigenziale n. 85/2019 del 4/04/2019 stata integrata l’autorizzazione al funzionamento della struttura denominata (&), adibita a casa alloggio per persone adulte con disagio psichico che presentano un grado di autonomia medio ed abilità  psicosociali e non necessitano di assistenza, sanitaria continuativa, sita in Nocera Inferiore (&) con la seguente prescrizione: non potranno essere accolti nella casa alloggio utenti con problematiche legate alla disabilità  motoria; – in data 12/04/2019 prot. 21087 la Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale U.O.D. Assistenza ed Interventi Socio Sanitari della Giunta Regionale della Campania ha trasmesso una nota avente ad oggetto "unità  alloggio salute mentale"; – con la suindicata nota la Regione Campania ha ribadito che, come comunicato con nota prot. 508520 del 24/07/2017 della Regione Campania, stato inibito il rilascio di autorizzazione per l’attivazione di strutture case alloggio a decorrere dall’1/08/2017; – nella medesima nota stato evidenziato che con decreto del Commissario ad Acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del SSR campano (Deliberazione Consiglio dei Ministri 10/07/2017) della Regione Campania, n. 53 del 29/06/2018, avente ad oggetto: "Definizione per gli esercizi 2018 e 2019 dei limiti prestazionali e di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni afferenti la macroarea sociosanitaria: RSA e CD, Salute Mentale, Hospice e SUAP", pubblicato sul BURC n. 48 del 16 Luglio 2018, stato confermato il divieto di rilasciare autorizzazioni e pertanto accreditare strutture fatte salve le strutture per le quali l’iter amministrativo stato avviato prima della definizione della nota regionale prot. 508520 del 24/07/2017; – che il Consorzio – Società  cooperativa sociale ricorrente (&) ha presentato il data 22/11/2018, prot. 60711, la richiesta di autorizzazione al funzionamento per la struttura denominata (&), da adibire a casa alloggio per persone adulte con disagio psichico”; constatato “che ricorrono, nel caso specifico, le condizioni previste dall’art. 21-quinquies della l. 241/1990, che consentono alle amministrazioni di agire in autotutela”; deliberava di revocare in autotutela (&) le proprie precedenti determinazioni n. 80 del 29/03/2019 e n. 85 del 04/04/2019 relative all’Autorizzazione al funzionamento della struttura denominata (&), casa alloggio sita a Nocera Inferiore (&) per le ragioni espresse nella parte narrativa del presente provvedimento e che si intendono qui integralmente riportate”.
Nella nota, prot. 508520 del 24/07/2017 della Regione Campania, costituente il presupposto operativo della determina dirigenziale gravata, si legge: “(&) I Programmi operativi 2016 – 2018 (P.O.) collegati al Piano di dentro e riqualificazione della assistenza sanitaria e sociosanitari, sono stati sottoposti alla formale verifica ed istruttoria condotta dai preposti Uffici dei Ministeri dell’Economia e Finanze e della Salute. Essi hanno impartito indicazioni stringenti recepite nei P. O. di recente approvati con Decreto del Commissario ad Acta, n. 14 dell’1.03.2017 e pubblicati sul B. U. R. della Regione Campania n. 22 del 13.03.2017. Questi uffici devono dare piena attuazione ai P.O. poichè essi costituiscono per il triennio in questione il documento di programmazione e di pianificazione del sistema di offerta, costantemente monitorato attraverso il Siveas – Sistema nazionale di Verifica e controllo sull’Assistenza (&)”; “E’ pertanto necessario che fino a nuove indicazioni, a decorrere dal I agosto p.v. le SS. LL. (Sindaci dei Comuni della Campania per il tramite dei Sindaci dei Comuni capofila degli Ambiti di Zona: nde) non rilascino autorizzazioni alla realizzazione/riconversione/attivazione di strutture della tipologia Comunità /Case alloggio”.
Nel decreto del Commissario ad Acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del SSR campano, n. 53 del 29/06/2018, si stabiliva, poi, “di aggiornare la programmazione e fissare per l’anno 2018, con validità  anche per l’anno 2019 i volumi massimi di prestazioni e i correlati valori di spesa per la macroarea Assistenza Sociosanitaria Salute Mentale, RSA e CD per anziani/demenze e disabili, Hospice e SUAP, salvo successivi aggiornamenti”; e per l’effetto (&) “di confermare il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni per strutture Comunità  Alloggio, fatta salva la conclusione, entro il 31/10/2018, dei procedimenti amministrativi relativi a istanze già  presentate ai Comuni/Ambiti territoriali alla data del 24/07/2017 e non ancora conclusi alla data dell’1/08/2017”.
Ciò posto, appaiono fondate le prime due censure, da esaminare congiuntamente, nelle quali s’ posto in risalto l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria ed adeguata motivazione, che affligge il provvedimento di secondo grado, adottato dal dirigente del Comune di Nocera Inferiore, nella qualità  in epigrafe, in particolare sotto il profilo dell’applicazione di una disciplina di fonte sovraordinata, stabilita come limitata al solo triennio 2016 – 2018, anche all’anno successivo, in carenza di un necessario approfondimento circa le esigenze programmatorie, poste a fondamento della proroga, anche al 2019, del blocco delle autorizzazioni all’apertura (per quanto qui rileva) di case – alloggio per disabili psichici.
Valga il precedente, segnalato dalla ricorrente, rappresentato dalla sentenza breve della Sezione, n. 1676/2018 del 19.11.2018, nella cui parte motiva dato leggere quanto segue:
“Considerato che il ricorso si rileva fondato quanto ai profili sottoindicati:
– a fronte della revisione tuttora in itinere circa il fabbisogno regionale di apparecchiature di R.M.N., volta a superare le insufficienze degli strumenti di programmazione vigenti (per una ricostruzione ‘storica’ della vicenda, cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, 11 settembre 2017, n. 4332), la verifica di compatibilità  dell’installazione nella specie richiesta rispetto al locale bacino di utenza non avrebbe potuto essere legittimamente ancorata alle determinazioni della ormai risalente nota dell’ASL Salerno prot. n. 25070 del 10 marzo 2010 (cfr., in argomento, TAR Campania, Napoli, sez. I, 15 febbraio 2018, n. 1021);
– la pur doverosa previa valutazione del fabbisogno a livello regionale, in base a complesse e articolate procedure (di cui al DCA n. 32 del 20 marzo 2012), non può, per i ritardi e le inefficienze delle competenti amministrazioni, risolversi in un blocco tendenzialmente illimitato, e comunque non limitabile, del rilascio delle semplici autorizzazioni, che non comportano, a differenza degli accreditamenti, alcun onere per la finanza pubblica, sicchè la pubblica amministrazione, anche a prescindere da una attività  programmatoria o pianificatoria, che si protratta per tempi lunghissimi e ben oltre ogni limite di ragionevolezza, dovà  comunque effettuare una valutazione puntuale del fabbisogno, attinente al caso specifico, non potendosi condizionare negativamente l’attività  economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi (cfr. Cons. Stato, sez. III, 10 luglio 2015, n. 3487, 3 agosto 2015, n. 3807, 24 maggio 2017, n. 2448; 31 maggio 2018, n. 3279) (&)”.
Ciò tanto più, perchè, come dedotto da parte ricorrente, “i provvedimenti del Commissario ad acta, richiamati nella motivazione del provvedimento che aveva disposto la revoca, in autotutela, dell’autorizzazione al funzionamento della struttura, gestita dal consorzio ricorrente, erano stati superati dall’avvenuta approvazione del nuovo piano triennale, valido per gli anni 2019/2021, che definisce i livelli assistenziali, prevede l’incremento dell’offerta assistenziale e non prevede il blocco delle autorizzazioni”.
In pratica, come correttamente dedotto da parte ricorrente, ritiene il Collegio che effettivamente, nella specie, “l’omessa programmazione non può ricadere sul privato, utente del servizio sanitario” e che la motivazione della gravata revoca fosse, in definitiva, insufficiente, “poichè fondata unicamente sul blocco delle autorizzazioni, disposto dal commissario ad acta” (a sua volta affetto dai vizi, sopra enucleati).
Appaiono, altresì, fondate le ulteriori due doglianze esposte nell’atto introduttivo del giudizio, vale a dire la terza e la quarta, anche esse da esaminare congiuntamente, effettivamente non ponendosi, l’impugnato provvedimento di secondo grado, in linea con l’art. 13, comma 1 del Reg. Reg. Campania n. 4 del 2014, che sotto la rubrica “Revoca, sospensione e ordine di cessazione dell’attività ” dispone che: “L’amministrazione competente adotta il provvedimento di revoca dell’autorizzazione o dell’accreditamento se riscontra la perdita dei requisiti in base ai quali il provvedimento stato rilasciato. Il provvedimento di revoca , inoltre, disposto in caso di violazione degli obblighi derivanti dalle disposizioni di legge in materia urbanistica, edilizia, prevenzione incendi, igiene e sicurezza, in caso di gravi reiterata violazione della carta dei servizi o di grave inadempimento delle modalità  di erogazione delle prestazioni, in caso di evasione delle norme previdenziali e assicurative a favore del personale dipendente nonchè delle disposizioni dei contratti di lavoro riconosciuti dalle parti”.
Non solo, perchè il comma 5 della citata disposizione di regolamento regionale stabilisce ulteriormente che: “In caso di revoca, sospensione del titolo abilitativo oppure di ordine di cessazione dell’attività , l’amministrazione competente individua le modalità  atte a garantire che il servizio a favore degli utenti non sia interrotto, ivi compresa la collocazione dei soggetti ospitati nei servizi residenziali e semi-residenziali in altro servizio”: modalità  che, nella specie, com’ agevole desumere dalla semplice lettura del provvedimento impugnato, non sono state affatto individuate; in tal modo, integrandosi un ulteriore aspetto del, già  rilevato, eccesso di potere, per difetto d’adeguata istruttoria e di congrua motivazione, che indubbiamente caratterizza, in senso invalidante, il provvedimento impugnato.
Tanto basta per l’accoglimento del ricorso, senza che sia necessario scendere all’esame della quinta, ed ultima, censura di parte ricorrente.
Stante l’indubbia peculiarità  della specie, le spese di lite possono peraltro compensarsi, tra tutte le parti, fermo restando il rimborso del contributo unificato, in favore della ricorrente ed a carico del Comune di Nocera Inferiore.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie, nei sensi di cui in parte motiva, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato, in epigrafe sub 1).
Spese compensate, fermo restando il rimborso del contributo unificato, in favore della ricorrente ed a carico del Comune di Nocera Inferiore.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente
Paolo Severini, Consigliere, Estensore
Gaetana Marena, Referendario

 
 
Pubblicato il 07/01/2021
N. 00040/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02472/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2472 del 2015, proposto da
Leying Gao, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristian Bentivegna, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Nuova, 34;
contro
Ministero dell’Interno – Questura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1;
per l’annullamento
– del provvedimento di rigetto dell’istanza volta ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno, emesso dal Questore della Provincia di Milano in data 27.10.2014;
– nonchè di tutti gli atti allo stesso preordinati, presupposti, consequenziali e comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno – Questura di Milano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 2 dicembre 2020 il Pres. Domenico Giordano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1) La cittadina cinese Gao Leying, dopo il suo ingresso in data 12 settembre 2013 in territorio italiano, presentava in data 21 settembre 2013 domanda di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studi, allegando il visto rilasciato per iscrizione ad un corso universitario di laurea nella facoltà  di Sociologia dell’Università  di Milano Bicocca.
Con decreto 27 ottobre 2014, notificato il 20 settembre 2015, il Questore di Milano, rilevato che la cittadina cinese aveva documentato l’iscrizione ad un corso di lingue presso l’Istituto “Linguadue” e non aveva intrapreso il percorso di studi per il quale aveva ottenuto il visto di ingresso, rigettava l’istanza.
Avverso il diniego la cittadina cinese proponeva il ricorso in epigrafe, contestando la legittimità  del provvedimento per mancata traduzione in lingua nota alla richiedente, nonchè per violazione del d.lgs n. 154 del 2007 che ha recepito la direttiva 114/2004/CE, nella parte in cui prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio anche in caso di iscrizione ad un corso non universitario diverso da quello per il quale era stato ottenuto il visto di ingresso.
Il Ministero dell’Interno si costituiva in giudizio con atto di pura forma, ma depositando documentazione.
Con ordinanza n. 1583 del 2 dicembre 2015 veniva respinta la domanda di sospensione cautelare del provvedimento.
All’udienza, tenutasi in modalità  da remoto, il ricorso passava in decisione sulla base degli scritti, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.
2) Il ricorso infondato.
2.1) L’art. 39, terzo comma, del T.U. Imm. N. 286 del 1998, nel testo vigente all’epoca di adozione del decreto impugnato, nel disciplinare l’accesso degli stranieri ai percorsi di istruzione tecnico superiore e ai corsi universitari e di alta formazione artistica, musicale e coreutica, rimette al regolamento di esecuzione alla lettera a) la prescrizione degli adempimenti richiesti agli stranieri per il conseguimento del visto di ingresso e del permesso di soggiorno per motivi di studio e alla lettera b) la disciplina delle condizioni per “la rinnovabilità  del permesso di soggiorno per motivi di studio, anche ai fini della prosecuzione del corso di studi con l’iscrizione ad un corso di laurea diverso da quello per il quale lo straniero ha fatto ingresso”.
Il DPR. n. 394/99, nel dare attuazione ai criteri innanzi riportati, prevede all’art. 44-bis, commi 1 e 2, che ” consentito l’ingresso in territorio nazionale, per motivi di studio, ai cittadini stranieri che intendono seguire corsi universitari, con le modalità  definite dall’articolo 39 del testo unico e dall’articolo 46. E’ ugualmente consentito l’ingresso nel territorio nazionale per motivi di studio, alle condizioni definite dal decreto del Ministero degli affari esteri, di cui all’articolo 5, comma 3, in favore dei cittadini stranieri: a) maggiori di età , che intendano seguire corsi superiori di studio o d’istruzione tecnico-professionale”.
Da tale disposizione si evince che il rilascio del visto per motivi di studio collegato all’immatricolazione dello straniero presso un’università  italiana e alla frequenza di corsi di livello universitario.
Ciò risulta anche dall’art. 46, co. 4, cit., che nel prevedere il “rinnovo” dei visti e dei permessi agli studenti “che nel primo anno di corso” abbiano superato una verifica di profitto, richiede che lo studente abbia frequentato il primo anno di corso (si sia pertanto immatricolato) in forza di apposito visto di studio (per l’appunto suscettibile di “rinnovo”).
Il Tribunale ha avuto modo di chiarire che il testà© citato art. 44 bis va interpretato nel senso che la legittima permanenza dello straniero sul territorio italiano non implica la necessaria identità  tra il corso di studio indicato al tempo dell’ottenimento del visto di ingresso e quello poi concretamente intrapreso, essendo anzi la fungibilità  tra i diversi corsi di studio confermata dall’art. 39 del d.lgs. n. 286 del 1998, in tema di accesso ai corsi delle università , il quale prevede la rinnovabilità  del permesso di soggiorno per motivi di studio, anche ai fini della prosecuzione del corso di studi con l’iscrizione ad un corso di laurea diverso da quello per il quale lo straniero ha fatto ingresso nel territorio nazionale (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. III, 20 giugno 2008 n. 2103; cfr. anche T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 07 marzo 2006 , n. 872).
Ciò non toglie, tuttavia, che la indicata fungibilità  presuppone l’iscrizione ad un corso bensì diverso, ma di livello corrispondente a quello oggetto del visto. Il visto, infatti, ha la funzione di assicurare che gli studenti ammessi nel territorio di uno Stato membro seguano, quale attività  principale, un programma di studi a tempo pieno di livello universitario o superiore.
La procedura e le condizioni per il rilascio del visto sono poi precisate dal DM 11 maggio 2011, il cui allegato, al punto 15, stabilisce che: “Il visto per studio consente l’ingresso in Italia, ai fini di un soggiorno di lunga durata ma a tempo determinato, allo straniero che – nell’ambito della quota stabilita dal decreto di cui all’articolo 39, comma 4 del testo unico 286/1998 e successive modifiche ed integrazioni, ed alle condizioni stabilite dal provvedimento di cui all’articolo 46, comma 2 del D.P.R. 394/1999 e successive modifiche ed integrazioni – intenda seguire corsi universitari”.
Non può dunque ammettersi la possibilità  per lo straniero munito di visto rilasciato per motivi di studi universitari di partecipare ad un corso di studi di livello inferiore, pena l’elusione delle specifiche condizioni fissate dalla normativa sopra richiamata.
Orbene, nella fattispecie emerge dagli atti di causa come circostanza non disconosciuta dalla stessa ricorrente la mancata immatricolazione ad alcun corso di livello universitario, avendo l’interessata documentato unicamente l’iscrizione ad un corso di apprendimento della lingua italiana presso una scuola di livello non universitario e non inserita nel circuito delle istituzioni scolastiche riconosciute.
In tale contesto, non avendo la ricorrente intrapreso il percorso di studi superiori per il quale aveva ottenuto il visto d’ingresso, legittimamente le stato negato il rilascio del permesso di soggiorno.
2.2) Non può, infine, essere apprezzato il motivo con il quale si censura il provvedimento per la mancata traduzione in lingua nota alla ricorrente.
Il decreto ha infatti riprodotto in lingua inglese una sintetica, ma esaustiva indicazione delle ragioni poste a fondamento del diniego.
In ogni caso, per giurisprudenza amministrativa affatto consolidata, l’omessa traduzione del diniego di rilascio del permesso di soggiorno nella lingua conosciuta dallo straniero non costituisce motivo di illegittimità  del provvedimento impugnato, qualora – come nel caso in esame – la predetta omissione non abbia impedito allo straniero di impugnarlo tempestivamente e di svolgere compiutamente le proprie difese (Cons. Stato, Sez. III, n. 4237/2018; id., n. 4416/2019; n. 89/2020; 4389/2020).
3) Il ricorso quindi infondato e deve essere respinto.
Sussistono nondimeno giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, tenuto conto della limitata attività  difensiva dell’amministrazione resistente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando respinge il ricorso, come in epigrafe proposto.
Compensa le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente, Estensore
Mauro Gatti, Consigliere
Fabrizio Fornataro, Consigliere

 

Pubblicato il 07/01/2021
N. 00203/2021 REG.PROV.COLL.
N. 08543/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8543 del 2020, proposto da Sergio Minotti, rappresentato e difeso dagli avvocati Dora Perillo, Teresa Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Teresa Felicetti in Roma, piazza Ss. Apostoli 66;
contro
Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’accertamento dell’illegittimità  del silenzio del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e Dipartimento delle risorse umane in ordine all’istanza di rientro nella sede lavorativa presso il D.A.P. di Roma presentata dall’ing. Sergio Minotti con nota del 23.09.2019, successivamente sollecitata con pec del 10.01.2020, del 21.04.2020 e diffida del 02.07.2020, e la conseguente condanna della suddetta amministrazione ad adottare il provvedimento richiesto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 la dott.ssa Lucia Gizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 13.10.2020 al Ministero della Giustizia, Sergio Minotti – premesso di essere dipendente del suddetto Ministero con il profilo professionale di funzionario tecnico-ingegnere e di essere stato trasferito dall’ufficio tecnico del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria – Direzione generale dei beni e servizi di Roma a Firenze, nel 2014, a seguito dell’avvio di un procedimento penale a suo carico – adiva questo Tribunale per sentir dichiarare l’illegittimità  del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria in ordine alla sua istanza di rientro nella sede lavorativa di Roma, presentata il 23.9.2019 e reiterata il 10.1.2020 e il 21.4.2020. Il ricorrente chiedeva altresì l’accertamento dell’obbligo del Ministero di provvedere, condannandolo all’adozione del provvedimento di rientro nella sede lavorativa di Roma.
Si costituiva in giudizio il Ministero resistente.
Alla camera di consiglio del 15.12.2020, previo deposito di memorie difensive, la causa veniva trattenuta in decisione.
2.Il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.
Come noto, il rito speciale ex artt. 31 e 117 c.p.a. non determina una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva o per materia del giudice amministrativo, ma costituisce un particolare strumento processuale volto a rendere più efficace la tutela dell’interessato nei confronti del comportamento inerte dell’Amministrazione, con la conseguenza che tale specifica forma di tutela può realizzarsi solo nell’ambito delle controversie che già  soggiacciono alla giurisdizione amministrativa.
Nel caso di specie, la controversia riguarda il silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza del dipendente, volta ad ottenere il rientro nella propria originaria sede di lavoro. Si tratta quindi di una controversia che soggiace alla giurisdizione del g.o., in quanto relativa al rapporto di pubblico impiego privatizzato e, in particolare, al trasferimento del dipendente da una sede di servizio all’altra. Ai sensi del combinato disposto degli art. 3 e 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, infatti, sono devolute alla giurisdizione amministrativa, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro, per quanto concerne l’Amministrazione penitenziaria, solamente del personale della carriera dirigenziale. Di conseguenza, essendo il ricorrente sì dipendente di detta Amministrazione, ma non dirigente, bensì funzionario tecnico-ingegnere, il relativo rapporto di lavoro privatizzato e le controversie sono devolute alla giurisdizione ordinaria.
Il ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione resistente in ordine all’istanza di rientro nella propria originaria sede di lavoro del ricorrente , pertanto, inammissibile, in quanto il giudice amministrativo, in ordine al rapporto giuridico sottostante, che rapporto di lavoro privatizzato, privo di giurisdizione.
Va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del g.a., in favore del g.o.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, per difetto di giurisdizione del giudice adito, in favore del giudice ordinario.
Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 500,00, oltre iva e cpa come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 15 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Alessandro Tomassetti, Consigliere
Lucia Gizzi, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 07/01/2021
N. 00013/2021REG.PROV.COLL.
N. 00611/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 611 del 2020, proposto dal Ministero dell’interno, Questura di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato presso la cui sede distrettuale domiciliata per legge, in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
contro
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Buscemi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 d.l. 137 del 2020;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2020 – svoltasi da remoto in videoconferenza – il Cons. Giuseppe Verde. Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione presentata dall’Avvocatura dello Stato con le note di udienza del 14 dicembre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. In data 23 luglio 2019, la Questura di Messina – Divisione Anticrimine, con comunicazione ex art. 7 e seguenti l. n. 241/1990, rendeva edotto l’odierno appellato, che era stato avviato nei suoi confronti un procedimento amministrativo finalizzato alla adozione di un provvedimento di ammonimento ai sensi dell’art. 8 l. n. 38/2009.
In data 30 luglio 2009 il signor -OMISSIS-, al fine di partecipare al procedimento amministrativo avviato e, quindi, per presentare pertinenti memorie e documenti, chiedeva alla resistente Questura di potere estrarre copia degli atti amministrativi presenti nel fascicolo.
Con nota del 6 agosto 2019, il Responsabile del procedimento della Questura di Messina rilasciava copia della richiesta di ammonimento prodotta dalla controinteressata, signora -OMISSIS-.
Con provvedimento n. -OMISSIS-, notificato in data 23 settembre 2019, il Questore della Provincia di Messina ammoniva -OMISSIS- -OMISSIS-“invitandolo a tenere una condotta conforme alla Legge e avvisandolo che qualora continui a mantenere comportamenti analoghi a quelli che hanno determinato l’adozione del presente provvedimento saà  deferito alla competente Autorità  Giudiziaria ai sensi dell’art. 612 c.p. indipendentemente da un eventuale atto di querela attesa la procedibilità  d’ufficio del medesimo delitto nei confronti si soggetto già  ammonito come disposto dall’art. 8 D.L. 11/2009”.
In data 3 ottobre 2019 il -OMISSIS-, al fine di potere ricorrere avanti alla A.G. competente avverso il suindicato provvedimento di ammonimento, ritenendo palesemente non veritieri alcuni dei messaggi in esso citati e sostenendo di non avere successivamente alla notifica della comunicazione di avvio del procedimento (come contrariamente affermato dal decreto di ammonimento) tenuto alcuna condotta molesta nei confronti della signora -OMISSIS-, inoltrava alla Questura di Messina istanza di accesso, richiedendo espressamente il rilascio di tutti gli atti ed i documenti che avevano determinato l’adozione del provvedimento.
Specificava ulteriormente come la richiesta fosse strumentale all’esercizio del proprio diritto di difesa, ai fini dell’impugnativa in sede giurisdizionale di detto decreto.
Con nota del 24 ottobre 2019, l’Amministrazione oggi appellante rigettava la richiesta affermando testualmente che “non si può consentire l’accesso agli ulteriori atti che hanno determinato l’emissione del provvedimento poichè rientranti nella categoria degli atti non ostensibili per motivi di Ordine e Sicurezza pubblica ovvero ai fini di prevenzione e repressione alla criminalità  di cui all’art. 24 co. 6 – lettera C. della Legge 241-1990 e successive modifiche ed integrazioni ed all’art.3 del D.M. Interno 17 novembre 1997 n. 508”.
2. Il -OMISSIS-, ritenendo il provvedimento illegittimo, lo impugnava dinanzi al Tar adducendo la violazione dell’art. 22 l. n. 241/1990 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24 l. n. 241/1990 e del D.M. Interno n. 508/1997 – violazione dell’art. 24 comma 7 l. n. 241/1990 – Eccesso di potere per inidoneità  assoluta dei presupposti di fatto e di diritto volti a denegare il diritto di accesso al ricorrente – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.
2.1. Con memoria del 12 maggio 2020, la difesa dell’Amministrazione rappresentava che gli atti rispetto ai quali era stato negato l’accesso riguardavano “(…) verbali di sommarie informazioni rese alla Polizia Giudiziaria da persone che potevano riferire circostanze utili alla ricostruzione dei fatti (…).
Specificava, altresì, che “(…) questi atti rientrano nella categoria (…) delle relazioni di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l’adozione degli atti o provvedimenti (…) delle altre autorità  di pubblica sicurezza, nonchè degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti all’attività  di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità “; “(…) i verbali di cui discutiamo sono atti, formati da ufficiali di polizia giudiziaria, finalizzati all’emanazione di un provvedimento dell’Autorità  provinciale di P.S. (…)”.
In conclusione, sosteneva che l’accesso era stato negato, ai sensi dell’art. 24, comma 6, l. n. 241/1990, secondo il quale (con apposito regolamento) possono essere individuati e indicati gli atti sottratti all’accesso quando gli stessi riguardino “(…) le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità  con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità  delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, alla attività  di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini (…)”.
3. Il Tar ha accolto il ricorso introduttivo ed ha così motivato la propria decisione:
–in relazione al diniego opposto circa il mancato accesso agli atti del procedimento di ammonizione, appare al Collegio indiscutibile il diritto di un soggetto sottoposto a tale procedimento ad accedere agli atti del fascicolo al fine di esercitare il proprio diritto di difesa;
–non sottratta all’accesso qualsiasi attività  svolta nell’adempimento dei compiti istituzionali di una forza di polizia, ma solo quella la cui ostensione metterebbe a rischio la sicurezza pubblica e la repressione della criminalità ;
–un diniego di accesso generalizzato, non meglio motivato con riferimento alle specifiche esigenze sopra segnalate o comunque non opportunamente circoscritto con gli accorgimenti tecnici di oscuramento – come quello opposto nel provvedimento qui all’esame – non appare coerente con la prescelta lettura del dato normativo sopra richiamata.
3.1. Il Tar ha quindi disposto quanto segue:
“Il ricorso , pertanto, fondato e deve essere accolto. Per l’effetto, va disposto l’annullamento dell’impugnata nota (n. -OMISSIS-) della Questura di Messina e va ordinata, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., l’esibizione dei documenti oggetto dell’istanza ostensiva, previa verifica, per ognuno di essi:
I) dell’insussistenza in concreto delle esigenze di tutela, in relazione alle situazioni riportate nell’art. 24, comma 6, lett. c), della l. n. 241/1990;
II) qualora le suddette esigenze siano riconosciute esistenti, della possibilità  di salvaguardarle consentendo ugualmente l’accesso, previo oscuramento delle parti dei documenti da mantenere riservate.
L’esibizione, da parte della P.A., dei documenti richiesti, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cit., dovà  avvenire nel termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza, decorso inutilmente il quale si procedeà , su istanza di parte, alla nomina di un Commissario ad acta deputato a provvedere agli adempimenti appena descritti, in danno dell’Amministrazione inerte.“
4. L’Amministrazione appellante critica la sentenza gravata ed affida l’appello ad un unico articolato motivo così rubricato: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 24, comma 6, l. n. 241/1990, 3 del d.m. interno 415/1994, come modificato dal d.m. interno 508/1997, e 8 d.l. 11/2009, convertito con legge n. 38/2009”.
4.1. La sentenza gravata sarebbe errata perchè:
– la nota impugnata non opera un indiscriminato diniego dell’accesso agli atti del procedimento;
– il diniego atterrebbe solo agli atti endoprocedimentali compiuti nell’ambito di attività  di polizia giudiziaria e che potessero compromettere, in concreto, l’ordine e la sicurezza pubblica;
– i documenti cui si negato l’accesso non sono altro che verbali di sommarie informazioni, rese da testimoni, cui necessario preservare l’identità , innanzi ad un soggetto con qualifica di Agente di P.S. e Ufficiale di P.G., che costituiscono presupposto di un atto emanato da una Autorità  (Provinciale) di Pubblica Sicurezza, cio il Questore, per finalità  di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e per la prevenzione di reati, ancorchè l’atto da emanare sia di natura amministrativa.
5. L’appellato si costituito nel presente giudizio in data 7 agosto 2020 e nella successiva memoria del 26 novembre 2020 ha esposto le ragioni per le quali l’appello sarebbe infondato.
La difesa dell’appellato, dopo aver ricostruito lo svolgimento della vicenda dalla quale origina la controversia e, dopo aver richiamato il contenuto del ricorso di primo grado, sostiene che:
– la decisione gravata corretta in quanto applica al caso di specie consolidati principi giurisprudenziali concludendo nel senso che “un diniego di accesso generalizzato, non meglio motivato con riferimento alle specifiche esigenze sopra segnalate o comunque non opportunamente circoscritto con gli accorgimenti tecnici di oscuramento – come quello opposto nel provvedimento qui all’esame – non appare coerente con la prescelta lettura del dato normativo sopra richiamata“;
– l’appello sarebbe infondato atteso che la sentenza gravata consentirebbe all’Amministrazione appellante di consentire l’accesso ai documenti “previo oscuramento delle parti dei documenti da mantenere riservate”;
– sussiste “l’ineludibile interesse dell’appellato ad ottenere gli atti richiesti“, precisandosi che detto interesse finalizzato all’esercizio del “suo sacrosanto diritto di difesa”.
6. Le parti hanno curato il deposito di documentazione a sostegno delle rispettive tesi processuali.
6.1. In data 24 novembre 2020 l’Amministrazione appellante ha presentato un’istanza con cui ha chiesto la sospensione ex art. 98 c.p.a. della sentenza gravata in quanto, nelle more del giudizio di appello, l’appellato ha agito per l’ottemperanza della sentenza del Tar gravata nel presente giudizio. Avendo il Tar – con ordinanza n. -OMISSIS- – proceduto alla nomina del Commissario ad acta per assicurare l’esecuzione della decisione gravata nel presente giudizio, il Ministero dell’interno si duole del danno grave e irreparabile che deriverebbe dall’esecuzione della sentenza gravata per la quale invoca la misura cautelare.
L’Amministrazione appellata, asserendo la sussistenza di una situazione di estrema gravità  ed urgenza tale da non consentire la dilazione della misura cautelare fino alla data dell’udienza camerale del 17 dicembre 2020, ha chiesto al Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana di disporre la sospensione dell’esecuzione della sentenza gravata.
6.2. Il Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con decreto n. -OMISSIS- ha disposto il “non luogo a provvedere allo stato”, in quanto:
– il ricorso stato notificato e depositato, senza domanda cautelare, nel mese di luglio 2020 e che per l’effetto stata già  fissata, per la trattazione del merito, l’udienza camerale del 17.12.2020;
– stata depositata, in data 24.11.2020, domanda cautelare autonoma;
– tale domanda cautelare non risulta, sino alla data odierna, notificata alla controparte;
– le misure cautelari ante causam, ossia prima della notifica della istanza alla controparte, non sono ammesse in grado di appello (art. 61 c. 7 c.p.a.);
– le misure cautelari monocratiche in corso di causa sono ammesse previa verifica che la relativa istanza sia stata almeno spedita per la notificazione (art. 56, c. 2, c.p.a.);
– nella specie non vi allo stato nessuna prova che la richiesta autonoma di misure cautelari sia stata spedita per la notificazione e, pertanto, non vi luogo a provvedere sino a quando non verà  depositata una istanza notificata.
6.3. In data 26 novembre 2020 l’Amministrazione appellante ha provveduto al deposito dell’istanza di misure cautelari monocratiche corredata dalla relazione attestante la notifica alla controparte.
6.4. Il Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con decreto n. -OMISSIS- ha accolto l’istanza cautelare “considerato che l’esecuzione della sentenza di primo grado, nelle more della decisione collegiale di merito calendarizzata per l’udienza del 17.12.2020, costituirebbe un pregiudizio irreparabile e renderebbe inutile la decisione di merito, e impregiudicata ogni valutazione sul fumus boni iuris“.
7. In data 14 dicembre 2020 l’Amministrazione appellante ha depositato note di udienza con la quali ha anche chiesto il passaggio in decisione della lite a sensi dell’art. 25, d.l. 137 del 2020.
8. Nel corso dell’udienza camerale del 17 dicembre 2020 la controversia stata posta in decisione.
9. L’appello fondato.
9.1.Il punto centrale della presente controversia attiene alla corretta interpretazione degli artt. 22 e 24 l. n. 241/1990 e dei decreti del Ministero dell’interno nn. 415/1994 e 508/1997.
In particolare:
– il comma 3 dell’art. 22 dispone che “tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6“;
– il comma 1 dell’art. 24 individua (con riferimento a quanto indicato alle successive lettere a, b, c, d) le fattispecie per le quali il diritto di accesso escluso;
– il comma 4 dell’art. 24 stabilisce che “l’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento“;
– il successivo comma 6 dell’art. 24 affida ad un regolamento governativo adottato ai sensi del comma 2 dell’art. 17 l. n. 400/1988, la disciplina dei casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi;
– la lettera c) del già  citato comma 6 dell’art. 24 individua tra i suddetti casi il seguente: “quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità  con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità  delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività  di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini“;
– il comma 7 dell’art. 24 recita che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’ articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale“;
– con d. P.R. n. 352 del 1992 stato emanato il regolamento di cui al comma 2 del citato art. 24 successivamente abrogato dal d.P.R. n. 184 del 2006 con l’eccezione dell’art. 8 del d.P.R. 352 del 1992;
– il primo comma dell’art. 8 del d.P.R. 352/1992 prevede che “le singole amministrazioni provvedono all’emanazione dei regolamenti di cui all’art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con l’osservanza dei criteri fissati nel presente articolo“;
– il successivo comma 5 dell’art. 8 d.P.R. n. 352/1992 stabilisce che nell’ambito dei criteri di cui ai commi 2, 3 e 4, i documenti amministrativi possono essere sottratti all’accesso [&] quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità  con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità  delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonchè all’attività  di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
– l’art. 3 d.m. n. 415/1994 nel disciplinare le categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai fini di prevenzione e repressione della criminalità , prevede (al comma 1 lettera b) menzione fra le categorie di documenti sottratte all’accesso la seguente:
“relazioni di servizio, informazioni ed altri atti o documenti inerenti ad adempimenti istruttori relativi a licenze, concessioni od autorizzazioni comunque denominate o ad altri provvedimenti di competenza di autorità  o organi diversi, compresi quelli relativi al contenzioso amministrativo, che contengono notizie relative a situazioni di interesse per l’ordine e la sicurezza pubblica e all’attività  di prevenzione e repressione della criminalità , salvo che, per disposizioni di legge o di regolamento, ne siano previste particolari forme di pubblicità  o debbano essere uniti a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità “;
– il regolamento (adottato ai sensi del secondo comma dell’art. 17 della l. 400/1988) emanato con il d.P.R. n. 184 del 2006:
a) all’art. 1 afferma che “il presente regolamento disciplina le modalità  di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi in conformità  a quanto stabilito nel capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni&”;
b) all’art. 10 (disciplina dei casi di esclusione) dispone che “i casi di esclusione dell’accesso sono stabiliti con il regolamento di cui al comma 6 dell’articolo 24 della legge, nonchè con gli atti adottati dalle singole amministrazioni ai sensi del comma 2 del medesimo articolo 24″.
9.2. Dalla giurisprudenza amministrativa si traggono insegnamenti che muovendo dal quadro normativo generale (cio quello deducibile dai citati articoli 22 e 24 della l. 241/1990) si soffermano sulla natura dell’accesso e sul rilievo che detto istituto ha nel nostro ordinamento.
Una parte significativa del percorso giurisprudenziale richiamata dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 19 del 25 settembre 2020 (ed anche dalla successiva ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria n. 7514 del 30 novembre 2020) la quale ha precisato che secondo una certo indirizzo proveniente dalla IV Sezione del Consiglio di Stato,
– la disciplina sull’accesso agli atti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità  di pubblico interesse, costituisce – ai sensi dell’art. 22, comma 2, l. n. 241/1990 – "principio generale dell’attività  amministrativa";
– la ratio dell’istituto può essere ravvisata nei principi di imparzialità , trasparenza e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. (Ad. plen. 18 aprile 2006, n. 6) e nell’esigenza di agevolare gli interessati nell’ottenere gli atti per valutare se sia il caso di agire in giudizio a tutela di una propria posizione giuridica (Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1455), non potendosi ravvisare ‘zone franche’ in cui non rilevino i principi sopra richiamati (Ad. plen., 24 giugno 1999, n. 16);
– l’affermazione del diritto di accesso estrinsecazione, oltre che del principio di effettività  della tutela giurisdizionale, anche della tutela dei diritti fondamentali dei familiari, in particolare dei figli minorenni, questi ultimi tutelati dall’art. 5 del settimo protocollo addizionale della CEDU e dagli artt. 29 e 30 della Costituzione;
– il consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza amministrativa ammette, senza limitazioni, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la conseguente applicazione della relativa disciplina sostanziale e processuale, anche in pendenza di un giudizio ‘principale’ civile (Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2018, n. 6444; Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2018, n. 1805).
9.3. Il Collegio osserva che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sebbene non contempli un precedente direttamente applicabile alla fattispecie ora in esame, offre una indicazione di metodo là dove richiama (A) la natura del documento al quale si chiede di accedere e (B) il nesso strumentale tra documento ed esercizio del diritto di difesa.
In questa logica si colloca l’indirizzo secondo cui: “ai sensi di quanto disposto dall’art. 24, comma 7, della legge 241/1990, per le richieste di accesso agli atti amministrativi deve essere effettuata, caso per caso, un’attenta valutazione in merito alla stretta funzionalità  dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si ritengono lese” (Cons. Stato, sez. VI, 15/11/2018 n. 6444; Id. sez. III, 1 agosto 2019, n. 5475).
9.4. Muovendo da quanto appena esposto il Collegio osserva che l’istanza di accesso mirava ad acquisire (A) tutti gli atti e documenti che hanno determinato il provvedimento di ammonimento e ciò al fine (B) di conoscere per poter procedere eventualmente al ricorso.
9.5. Per quel che attiene al profilo (A) dell’istanza di accesso il Collegio ritiene che i documenti che hanno determinato il provvedimento di ammonimento al momento sono da considerare – come dedotto dall’Avvocatura dello Stato – atti endoprocedimentali compiuti nell’ambito di attività  di polizia giudiziaria capaci di compromettere, in concreto, l’ordine e la sicurezza pubblica e, in quanto tali, essi si sottraggono alla istanza di accesso.
9.6. In punto di diritto giova il richiamo a quanto previsto dalla lettera c) del comma 6 dell’art. 24 l. n. 241/1990, disposizione di immediata applicabilità  e ciò in disparte dall’avvenuta adozione del regolamento di delegificazione di cui al comma 6 dell’art. 24 l. n. 241/1990.
9.7. In questo senso il Collegio ritiene che la tesi avanzata dal ricorrente circa l’inapplicabilità  di quanto previsto dalla citata lettera c) (ricorso introduttivo pag. 7) non fondata atteso che la suddetta lettera c) costituisce, in virt๠del richiamo di cui al comma 2 dell’art. 17 l. n. 400/1988, norma generale regolatrice della materia per la cui applicabilità  non sussiste alcun dubbio (e ciò indipendentemente dall’esercizio della potestà  regolamentare dell’Esecutivo)
Non va poi sottaciuto che i richiami di cui alle fonti secondarie in precedenza esposti sono tutti nel senso che un divieto di accesso agli atti oggetto di indagini di polizia giudiziaria sussiste e si giustifica in ragione della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza.
Ne consegue che i richiami contenuti nel provvedimento della Questura gravato con il ricorso introduttivo del presente giudizio sono corretti e giustificano il diniego dell’accesso.
10. Parimenti infondato il profilo di censura di primo grado (e per l’effetto fondato l’appello) con cui l’allora ricorrente si doleva dell’illegittimità  del diniego in quanto si asseriva che l’Amministrazione appellante avrebbe opposto “una esclusione indiscriminata e generalizzata” (pag. 11 del ricorso introduttivo).
10.1. Il Collegio ritiene il diniego opposto correttamente motivato in ragione delle esigenze generali di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza che verrebbero compromesse dall’accesso a documenti oggetto di attività  di indagine della polizia giudiziaria.
10.2. Il Collegio ritiene opportuno precisare che l’attrazione degli atti richiesti nell’ambito delle attività  di polizia giudiziaria li sottrae all’accesso per il tempo strettamente necessario al completamento delle indagini giudiziarie e li rende accessibili come documenti amministrativi in senso pieno una volta che saranno venute meno le esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica connesse con lo svolgimento delle attività  di polizia giudiziaria.
Il Collegio ritiene che fino a quando sono in corso gli accertamenti della polizia giudiziaria l’odierno appellato non ha il diritto di accedere ai suddetti atti che saranno accessibili una volta concluse le attività  investigative.
11. Le conclusioni alle quali il Collegio fin qui pervenuto ragionando sulla natura dei documenti ai quali si intende accedere non mutano in ragione della prospettazione del diritto di accesso come accesso difensivo finalizzato, quindi all’esercizio del diritto di difesa.
Il Collegio ritiene che la lesione del diritto di difesa ricorrerebbe solo ove fosse accertata l’impossibilità  del richiedente l’accesso di poter procedere eventualmente al ricorso.
Nella vicenda ora in esame non si concretizza – attraverso il diniego di accesso agli atti – una lesione al diritto di difesa.
E’ chiaro che la paventata lesione dovrebbe essere accompagnata da riscontri capaci di dimostrare l’impossibilità  di proporre un ricorso senza aver prima avuto conoscenza degli atti ai quali si pretende di accedere.
Nell’istanza di accesso si legge che l’acquisizione dei documenti mira a conoscere per poter procedere eventualmente al ricorso, senza però specificare le ragioni per le quali dal mancato accesso deriverebbe come conseguenza concreta una impossibilità  di procedere al ricorso.
A fronte di quanto asserito nell’istanza di accesso lo svolgimento della vicenda processuale – con la conseguente documentazione versata in atti – dimostra che in concreto sussiste per il ricorrente la possibilità  di procedere al ricorso.
Sebbene la materia del contendere sia circoscritta alla legittimità  del diniego di accesso opposto dalla Questura di Messina, lo stesso ricorso introduttivo così come la documentazione depositata dall’odierno appellato dimostra che l’interessato dispone già  di documenti idonei ad articolare un ricorso dal momento che
– con il ricorso gerarchico avverso il provvedimento di ammonimento del Questore di Messina si sosteneva che:
“ evidente il palese difetto di motivazione, non essendo state analiticamente indicate le risultanze dell’istruttoria svolta in seguito all’esposto, essendovi il solo riferimento generico "alle persone ascoltate nella fase istruttoria" ed a messaggi dai quali non emerge attività  persecutoria penalmente rilevante.
Ne consegue l’illegittimità  ed infondatezza del provvedimento impugnato, non sussistendone i presupposti, siccome adottato in assenza di obbiettività  e con grave superficialità , senza tenere conto delle gravi conseguenze che esso produce, non senza evidenziare che l’istituto dell’ammonimento sembra sia stato utilizzato come strumento di offesa, svilendone la ratio, riuscendo difficile comprendere chi, nella vicenda, sia effettivamente la vittima“;
– con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado nella ricostruzione in punto di fatto si espone che il provvedimento con il quale il Questore della Provincia di Messina ammoniva il ricorrente,
“si basava sui seguenti atti istruttori:
1) istanza della controinteressata di ammonimento;
2) copia dei messaggi inviati a quest’ultima dal ricorrente, tra di cui uno in cui nel provvedimento si afferma quanto segue:[&];
3) protrazione delle condotte persecutorie, anche a seguito della comunicazione di avvio del procedimento;
4) dichiarazioni rese da persone ascoltate nella fase istruttoria, confermative di quanto riferito dalla contro interessata nella sua richiesta di ammonimento;
5) attività  istruttoria svolta, che avrebbe accertato la veridicità  di quanto esposto dalla contro interessata;
Il Collegio ritiene che il mancato accesso non incide sul diritto di difesa e consente l’articolazione di una linea difensiva finalizzata a contestare la legittimità  del provvedimento di ammonimento. Mentre la conoscenza in dettaglio di chi ha reso le dichiarazioni richiamate dalla Questura e il contenuto specifico di dette dichiarazioni al momento si sottraggono alla conoscenza del ricorrente per ragioni di ordine pubblico e di tutela della sicurezza e non sono tali da impedire la proposizione del ricorso.
Nel caso di specie non ricorre, quindi, quella “stretta funzionalità  dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si ritengono lese” (Cons. Stato, sez. VI, 15/11/2018 n. 6444; Id. sez. III, 1 agosto 2019, n. 5475) così da giustificare le conclusioni alle quali pervenuto il Tar con la sentenza qui gravata.
Considerato l’ambito entro il quale il signor -OMISSIS- potà  far valere i propri interessi, affidata poi al giudice competente e al suo libero convincimento, la decisione di disporre (ai sensi degli articoli 46, 63, 64 comma 3 e 65 c.p.a) gli opportuni adempimenti istruttori.
12. Per le ragioni che sono state esposte e con le precisazioni che il Collegio ha ritenuto di dover esporre, l’appello fondato e deve essere accolto. Conseguentemente, in riforma della sentenza gravata, deve essere respinto il ricorso introduttivo.
13. Il complessivo andamento della vicenda e la natura delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di quanto indicato in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso introduttivo.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellato -OMISSIS- e la signora -OMISSIS-.
Così deciso dal C.G.A.R.S. con sede in Palermo nella camera di consiglio svoltasi da remoto in videoconferenza del giorno 17 dicembre 2020 con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Nicola Gaviano, Consigliere
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere, Estensore
Maria Immordino, Consigliere

1. La determinazione assunta dal Consiglio Superiore della Magistratura, che ha inteso dichiarare la “cessazione dalla carica” di un magistrato, suo membro effettivo, per collocamento a riposo, non consiste in un (vero e proprio) “provvedimento amministrativo” (motivato ed elaborato frutto di una determinazione volitiva intesa a privilegiare, in chiave autoritativa, un determinato assetto dei confliggenti interessi), ma un “mero atto” paritetico (con funzione di vincolato “accertamento” di un effetto decadenziale, discendente dal paradigma normativo, così come concretamente interpretato).
In altri termini, in quanto frutto di mera attività  ricognitiva della volontà  di legge e puramente intesa all’automatica applicazione della stessa, la determinazione consiliare (che si muove, allora, secondo lo schema dinamico norma-fatto-dichiarazione-effetto) non rappresenta l’esercizio di un potere (e, tanto meno, di un potere pretesamente “discrezionale”: essendovi, con ogni evidenza, estraneo l’apprezzamento comparativo di “interessi” in conflitto) e non concreta manifestazione di autoritatività , rientrando nella attività  (vincolata) di “verifica” della sussistenza dei requisiti legalmente necessari per il mantenimento della carica, ivi compresi quelli costituenti un prius logico del diritto di elettorato passivo, spettante al magistrato, membro del C.S.M., fino al suo collocamento a riposo, per raggiunti limiti di età .
Si tratta, quindi, di un mero atto ricognitivo: il quale, incidendo sulla pretesa alla continuazione nel munus elettivo ed alla permanenza del relativo incarico, non ne comprime la consistenza di diritto soggettivo.
 
2. Il diritto all’elettorato passivo -che rileva nella sua duplice portata genetica e funzionale: di diritto alla acquisizione, non meno che alla conservazione dello status elettivo- costituisce un diritto soggettivo perfetto, che non sottratto alla giurisdizione ordinaria per il solo fatto che sia stato dedotto in giudizio mercè l’impugnazione di un apparente provvedimento amministrativo.
 
 

Pubblicato il 07/01/2021
N. 00215/2021REG.PROV.COLL.
N. 09328/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9328 del 2020, proposto da Piercamillo D., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Luciani e Patrizio Ivo D’Andrea, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani in Roma, al Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;
contro
Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Carmelo C., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I, n. 11814/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio Superiore della Magistratura e del Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 105, comma 2 e 87, comma 3 cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2020, tenuta da remoto secondo quanto stabilito dall’art. 25, comma 1, del d.l. 18 ottobre 2020, n. 137, il Cons. Giovanni Grasso e uditi da remoto per le parti gli avvocati Luciani e D’Andrea, nonchè gli avvocati dello Stato Di Martino e De Bonis, ritualmente avvisati dell’intenzione del Collegio di non limitare la propria decisione alla sola istanza cautelare;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1.- Con atto di appello, notificato nei tempi e nelle forme di rito, il dott. Piercamillo D.esponeva di essere stato eletto, nell’anno 2018, Consigliere del Consiglio Superiore della Magistratura, primo nel collegio nazionale comprendente i magistrati con funzioni di legittimità , con conseguente collocamento in posizione di fuori ruolo nell’organico della Magistratura.
In vista della maturazione, al compimento del settantesimo anno, dell’età  anagrafica per il collocamento obbligatorio a riposo, aveva, “con opportuno anticipo“, chiesto “l’apertura di una pratica“, al preordinato fine di sollecitare il Consiglio Superiore alla verifica degli effetti del conseguimento del limite massimo d’età  per il servizio attivo sul munus di Consigliere.
Con due voti favorevoli e un’astensione, all’esito della personale audizione e previa acquisizione di alcuni documenti nonchè del parere dell’Avvocatura Generale dello Stato, la Commissione verifica titoli aveva proposto al Plenum di deliberare la cessazione “dalla carica di membro togato del Consiglio Superiore della Magistratura a seguito di collocamento a riposo per raggiunti limiti di età , a partire dal 20/10/2020” e di contestualmente “convalidare l’elezione a componente del Consiglio Superiore della Magistratura, subentrante a componente cessato dalla carica per raggiunti limiti di età , quale magistrato che esercita funzioni effettive di legittimità , [del] dottor Carmelo C.“.
In data 19 ottobre 2020, il Plenum aveva, di conserva, approvato la ridetta proposta con tredici voti a favore, sei contrari e cinque astensioni, in pari data disponendo il collocamento a riposo a far data dal 21 ottobre 2020.
2.- Avverso tali determinazioni era tempestivamente insorto con ricorso proposto dinanzi al TAR per il Lazio, lamentando – con unico, articolato motivo di gravame – “violazione dell’art. 104 Cost.; violazione degli artt. 30, 32, 37 e 39 della l. 24 marzo 1958, n. 195. Eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà “, sul complessivo, argomentato e critico assunto che la cessazione anticipata dal mandato del consigliere elettivo “togato” del Consiglio, in conseguenza del collocamento a riposo:
a) non fosse, anzitutto, prevista da alcuna disposizione vigente (l’unico articolo di legge che tanto disponeva essendo stato, in realtà , soppresso e novellato nel 1990);
b) fosse, per di più, violativa delle disposizioni normative di rango costituzionale ed ordinario che fissavano in quattro anni la durata del mandato;
c) fosse, più specificamente, motivata sulla base di una ricostruzione del ruolo e delle funzioni dei consiglieri elettivi “togati” del CSM palesemente in contrasto con i princìpi e i precetti della Costituzione.
In subordine, chiedeva che fosse sollevata questione incidentale di legittimità  costituzionale degli artt. 32, 37 e 39 della l. n. 195 del 1958, recante le norme sulla costituzione e sul funzionamento del CSM, per violazione dell’art. 104 della Costituzione.
In data 21 ottobre 2020, il Plenum del CSM deliberava il collocamento fuori del ruolo organico della magistratura, a decorrere dal 21 ottobre 2020, del dott. Carmelo C., eletto componente del Consiglio Superiore della Magistratura, ai sensi dell’art. 30, comma 2 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, facendolo subentrare all’appellante.
3.- Nella resistenza delle intimate Amministrazioni – che avevano pregiudizialmente eccepito il difetto di giurisdizione (in quanto la controversia avrebbe avuto ad oggetto il diritto soggettivo alla titolarità  del munus consiliare) ed avevano, in ogni caso, complessivamente contestato la fondatezza del ricorso (sull’assunto che l’appartenenza, in servizio attivo, alla magistratura costituisse un prerequisito per la titolarità  del munus, destinato a cessare col collocamento a riposo per sopraggiunti limiti d’età ) – l’adito Tribunale, all’esito della camera di consiglio dell’11 novembre 2020, aveva dichiarato – con sentenza n. 11814, depositata il 13 novembre successivo – l’inammissibilità  del ricorso, indicando, quale giudice munito di giurisdizione, il giudice ordinario, dinanzi al quale la domanda avrebbe potuto essere riproposta ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.
4.- Avverso la ridetta statuizione insorge il dott.D., che ne lamenta la complessiva erroneità  ed ingiustizia ed ne invoca l’integrale riforma.
Si sono costituiti, in resistenza, il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministero della Giustizia.
Alla camera di consiglio del 17 dicembre 2020, sulle reiterate conclusioni di parte, la causa, previo rituale avviso dell’intenzione del Collegio di non limitare la propria decisione alla richiesta cautelare, stata riservata per la decisione.
DIRITTO
1.- L’appello non fondato e va respinto.
2.- Importa anzitutto rammentare che la sentenza impugnata, nell’argomentare il ritenuto difetto di giurisdizione:
a) ha richiamato, in premessa, la consolidata giurisprudenza in materia di “elezioni amministrative“, secondo cui l’ordinario riparto sulla base del criterio del c.d. doppio binario (ancorato alla consistenza della situazione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo della quale si invochi la tutela) trova applicazione nel senso della devoluzione al giudice ordinario delle controversie afferenti “questioni di ineleggibilità , decadenza e incompatibilità  dei candidati (concernenti diritti soggettivi di elettorato)“, spettando, per contro, alla giurisdizione amministrativa “le questioni afferenti alla regolarità  delle operazioni elettorali, in quanto relative a posizioni di interesse legittimo“;
b) ha ribadito che tale conclusione discendesse dalla premessa per cui, una volta esaurita la fase elettorale, all’amministrazione spettasse solo “il compito di verificare la sussistenza o meno di una causa di incompatibilità  ovvero di decadenza correlata alla pregressa nomina“, non risultando intaccata dall’esercizio di simili “poteri di verifica” la posizione soggettiva dell’interessato in ordine alla “pretesa [&] ad essere dichiarata eletta ovvero a mantenere la carica“, per comune intendimento costruita in termini di diritto soggettivo pieno;
c) ha, in ogni caso, manifestato consapevolezza della peculiarità  della vicenda in esame (non essendo, in concreto, in discussione “un’ipotesi di ineleggibilità , incompatibilità  o decadenza in senso proprio nello svolgimento del mandato“), ritenendola, tuttavia, non idonea ad alterare le ribadite premesse, sull’assunto che i poteri esercitati non avessero “natura autoritativa“, in quanto concretanti mera “attività  di verifica amministrativa della sussistenza dei requisiti necessari per il mantenimento della carica“, costituenti “un prius logico del diritto di elettorato passivo“;
e) ha, segnatamente, osservato che tale attività  di verifica – conclusasi con l'”accertamento” che l’appellante non fosse più “in possesso di un (pre)requisito necessario per mantenere la carica” – concretasse, nella divergente posizione delle parti, l’esito di una mera “interpretazione del panorama legislativo e dei principi da esso ricavabili“, in quanto tale inidoneo a “degradare” al rango di interesse legittimo la “pretesa dell’interessato alla permanenza in carica“;
f) ha, sotto distinto profilo, ritenuto non pertinente il richiamo all’art. 135, comma 1, lett.a) cod. proc. amm. (attributivo della competenza funzionale inderogabile sulle “controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari adottati ai sensi dell’articolo 17, primo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195“, concernenti segnatamente “tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati“), trattandosi di mera norma sulla competenza, non attributiva della giurisdizione in via esclusiva.
3.- Ciò posto, l’appellante assume criticamente (lamentando, con unico mezzo, violazione dell’art. 7 cod. proc. amm. e dell’art. 37 cod. proc. civ.):
a) che, in realtà , con l’adozione della misura in contestazione – lungi dal limitarsi ad una “presa d’atto” della cessazione delle funzioni, in termini di “automatica e inoppugnabile conseguenza del collocamento a riposo” – il Consiglio Superiore avrebbe piuttosto ritenuto di dover assumere delle “determinazioni“, cio a dire di adottare, anche dal punto di vista formale, “un atto avente la tipica veste del provvedimento amministrativo“, concretante, come tale, “esercizio di potere autoritativo“, e non un mero “atto gestorio“, integralmente vincolato da un puntuale precetto di legge;
b) che, peraltro, anche il relativo iter procedimentale (illustrato dalla “proposta” che ne costituiva l’esito) sarebbe stato: b1) (“sintomaticamente“) attivato (mercè la formale richiesta della “apertura di una pratica“) dalla “a istanza di parte” (senza, dunque, l’automatismo dell’impulso officioso ex lege); b2) accompagnato, sul piano infraorganizzativo, da puntuale identificazione dell’articolazione funzionale interna competente per l’istruttoria (individuata nel “Comitato di Presidenza alla Commissione verifica titoli“); b3) connotato da un “particolare approfondimento istruttorio” (sotto il concorrente profilo della strumentale acquisizione documentale, della funzionale audizione in contraddittorio della parte “interessata“, dell’apporto consultivo ausiliario di parere appositamente richiesto – a riprova della obiettiva complessità  ed opinabilità  della questione e della pedissequa determinazione – all’Avvocatura dello Stato);
d) che (a fronte del laconico tratto giustificativo affidato alla coeva delibera di collocamento a riposo, essa sì effettivamente correlata alla mera ed automatica “presa d’atto“, sub specie facti, dell’obiettivo raggiungimento del limite di età  per la permanenza in servizio) l’articolato apparato motivazionale posto a corredo dell’atto impugnato (che – sia pure per relationem – avrebbe ben colto e diffusamente tratteggiato, quand’anche abbia poi opinabilmente finito per disattenderle in concreto, le possibili ragioni di una opzione decisionale alternativa, orientata al non recepimento del parere elaborato dall’Avvocatura) testimonierebbe della concreta spendita di “di poteri autoritativi discrezionali” (id est: autoritativi proprio in quanto connotati da discrezionalità  e, come tali, in thesi accompagnati dalla ordinaria attitudine degradatoria delle incise posizioni soggettive);
e) che, del resto, la preoccupazione – emersa esplicitamente nel contesto della discussione che aveva preceduto la decisione ed orientato il confronto dialettico – di corredare ogni valutazione da “apparato argomentativo adeguato” per sottrarsi ad una possibile censura di “eccesso di potere“, di “contraddittorietà “, di complessiva “illogicità ” potenzialmente idonea a concretizzare un rischio di “annullamento” in sede giurisdizionale, suonerebbe espressiva conferma (a fronte della consapevole evocazione di “tipiche figure sintomatiche dell’eccesso di potere“, per definizione estranee alla logica degli atti interamente vincolati incisivi di diritti soggettivi, nonchè di formali e paventati esiti demolitori, tipici dell’ordinaria modalità  remediale operante dinanzi al giudice amministrativo anche quando strumentali a tutele di matrice risarcitoria e, per contro, di regola preclusi al giudice ordinario) della consapevole volontà  di assumere una decisione “di natura propriamente provvedimentale“;
f) che, ancora, sotto l’obiettivo profilo assiologico, la volontà  prevalsa all’esito della discussione aveva valorizzato (nel ponderato apprezzamento comparativo dell'”interesse personale” dell’appellante, a fronte del confliggente e prevalente “interesse pubblico“) la logica di una decisione “discrezionale“, emergente dal dialettico confronto fra le “opinioni” maturate nel dibattito, e degli apprezzamenti di “opportunità “, in ogni senso estranei alla logica della mera “presa d’atto“;
g) che, sotto distinto e concorrente profilo, una corretta esegesi dell’art. 135, comma 1, lettera a) cod. proc. amm. avrebbe dovuto indurre a considerare, in difformità  dell’apprezzamento sul punto operato dal primo giudice, che – pur trattandosi, con ogni evidenza, di “norma sulla competenza“, la stessa presupporrebbe il conferimento della giurisdizione (non potendo darsi, per ragioni di ordine logico prima che strettamente positivo, l’eventualità  di una competenza territoriale attribuita ad un giudice privo di giurisdizione),
4.- Le esposte ragioni, per quanto suggestive, non sono persuasive.
Importa rammentare che il perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo (fuori dalle ipotesi in cui, per espressa indicazione di legge, gli attribuita, in via esclusiva, anche la tutela ratione materiae di posizioni di diritto soggettivo: caso che qui non ricorre perchè si al di fuori dell’ipotesi dell’art. 133, comma 1, lett. i), cod. proc. amm., cio delle “controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico“, non essendo fatta questione del rapporto di lavoro dell’interessato) individuato dall’art. 7 cod. proc. amm. con il richiamo alle “controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi“, tali essendo quelle “concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo“.
Dando positiva attuazione all’art. 103 Cost. e recependo i più maturi esiti della elaborazione giurisprudenziale e dottrinaria, la regola (che figura e scolpisce un criterio discretivo della giurisdizione direttamente affidato alla causa petendi, cio, appunto, alla intrinseca natura della situazione soggettiva dedotta in giudizio) individua il nesso tra potere amministrativo ed interesse legittimo, orientando all’esatto intendimento di quest’ultimo in termini di situazione soggettiva dinamica, attivamente orientata alla conservazione o alla acquisizione di beni della vita, in contesti relazionali non paritari, a connotazione per l’appunto “potestativa”.
La stessa disposizione chiarisce peraltro (a superamento della tradizionale struttura meramente impugnatoria del giudizio amministrativo) che non essenziale al radicamento della giurisdizione amministrativa che l’oggetto immediato della controversia concerna atti (e, più specificamente, provvedimenti: cfr. ancora l’art. 113 Cost.), essendone piuttosto condizione necessaria (ma anche sufficiente) la manifestazione di un potere amministrativo.
Il nesso tra potere amministrativo e interesse legittimo va precisato alla luce della asimmetria di posizioni sussistente, in base alla norma attributiva del potere, tra il decisore pubblico e i destinatari dell’attività  amministrativa.
5.- Nel caso di specie, la questione si risolve nel quesito se la determinazione assunta dal Consiglio Superiore della Magistratura, che ha inteso dichiarare la “cessazione dalla carica” dell’appellante, consista in un (vero e proprio) “provvedimento amministrativo” (motivato ed elaborato frutto di una determinazione volitiva intesa a privilegiare, in chiave autoritativa, un determinato assetto dei confliggenti interessi, in concreto sfavorevoli all’appellante) ovvero un “mero atto” paritetico (con funzione di vincolato “accertamento” di un effetto decadenziale, discendente dal paradigma normativo, così come concretamente interpretato).
5.1.- Ritiene il Collegio che sia corretta la seconda prospettiva, motivatamente affermata dal primo giudice.
In quanto frutto di mera attività  ricognitiva della volontà  di legge e puramente intesa all’automatica applicazione della stessa, la decisione (che si muove, allora, secondo lo schema dinamico norma-fatto-dichiarazione-effetto) non rappresenta l’esercizio di un potere (e, tanto meno, di un potere pretesamente “discrezionale”: essendovi, con ogni evidenza, estraneo l’apprezzamento comparativo di “interessi” in conflitto) e non concreta manifestazione di autoritatività , rientrando nella attività  (vincolata) di “verifica” della sussistenza dei requisiti legalmente necessari per il mantenimento della carica, ivi compresi quelli costituenti un prius logico del diritto di elettorato passivo.
Non si tratta, perciò, contrariamente all’assunto di parte appellante, di un provvedimento amministrativo, ma di mero atto ricognitivo: il quale, incidendo sulla pretesa alla continuazione nel munus elettivo ed alla permanenza del relativo incarico, non ne comprime (di là dalla sua legittimità  contenutistica, che questione di merito che non concesso vagliare nella presente sede), la consistenza di diritto soggettivo.
Le formule verbali dialetticamente adottate in sede di discussione consiliare, su cui insiste l’appellante, non incidono sulla giurisdizione e sulla natura dell’attività  dispiegata; nè rileva il soggettivo intendimento dei componenti dell’organo deliberante, trattandosi di dato da apprezzare secondo una logica obiettiva, onde plus est in re quam in existimatione ejus.
Non cambia dunque le cose, e la natura giuridica, il dato che l’atto contestato segua un’ampia discussione consiliare e recepisca una motivazione: il pur ricco apparato argomentativo rappresenta un mero supporto “giustificativo” della ricognizione di legge effettuata, a fronte della pluralità  di opinamenti emersi in sede di dibattito.
Non si prospetta, infine, sotto il profilo remediale, un problema di “impugnazione“, con esito demolitorio: oggetto di tutela infatti, in via immediata, la pretesa a permanere, ex art. 104, sesto comma, Cost., nelle funzioni di “membro effettivo” del C.S.M., per interi “quattro anni”, indipendentemente dal collocamento a riposo dal 20 ottobre 2020, dunque indipendentemente dall’attualità  permanente dello status di magistrato: pretesa che – in quanto esplicazione di “diritti soggettivi di elettorato passivo” e che, in un ordinamento rappresentativo, non fa fronte all’esercizio (dall’alto), di un (grazioso) potere pubblico (concessione), ma al diretto fatto (dal basso) del risultato elettorale – ha, appunto, la consistenza del diritto soggettivo.
6.- Le riassunte conclusioni trovano conforto nell’orientamento del giudice della giurisdizione, che ha costantemente affermato che il diritto all’elettorato passivo (che rileva nella sua duplice portata genetica e funzionale: di diritto alla acquisizione, non meno che alla conservazione dello status elettivo) costituisce un diritto soggettivo perfetto, che non sottratto alla giurisdizione ordinaria per il solo fatto che sia stato dedotto in giudizio mercè l’impugnazione di un apparente provvedimento amministrativo (si tratta, in realtà , come chiarito, di mero atto: non sussiste la giurisdizione del giudice ordinario benchè sia stato adottato un provvedimento, ma proprio perchè un provvedimento in realtà  non c’): cfr.ex permultis, Cass., SS.UU., 28 maggio 2015, n. 11131; Id., 26 maggio 2017, n. 13403; Id., 27 luglio 2015, n. 15691; Id. 6 aprile 2012, n. 5574, nonchè Cons. Stato, V, 15 luglio 2013, n. 2836 (questa giurisprudenza, costante per gli organi amministrativi, vale anche per un organo di alta amministrazione, seppure di rilievo costituzionale, come il C.S.M.).
7.- Deve, infine, osservarsi che a diverso esito non può condurre l’art. 135, comma 1, lettera a) cod. proc. amm.: di là dal rilievo che l’ambito della norma deve ritenersi, anche sulla scorta del suo preciso tratto testuale, limitato ai “provvedimenti riguardanti i magistrati“, adottati ai sensi e con le forme di cui all’art. 17 della l. n. 195/1958 – il che qui comunque non -, vale osservare che, trattandosi di norma intesa alla mera regolazione della competenza del giudice amministrativo di primo grado (cfr.etiam art. 14 cod. proc. amm.), essa a monte postula, ma non fonda la sussistenza della giurisdizione.
8.- Il complesso delle considerazioni che precedono milita per la complessiva reiezione del gravame e per la conferma della declinatoria della giurisdizione a favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la lite potà  essere riproposta, ai sensi dell’art. 11, comma 3 cod. proc. amm..
9.- Le obiettive peculiarità  della vicenda, una alla relativa novità  delle questioni esaminate, giustificano l’integrale compensazione, tra le parti costituite, di spese e competenze di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2020, tenuta da remoto secondo quanto stabilito dall’art. 25, comma 1, del d.l. 18 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Raffaele Prosperi, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere, Estensore
Elena Quadri, Consigliere