1. Edilizia ed urbanistica -procedimento sanzionatorio- procedimento tipizzato e vincolato- comunicazione dell’ avvio del procedimento- superflua.

2.Edilizia ed Urbanistica- gazebo- definizione.
 

 

Pubblicato il 06/12/2019

 

 

Pubblicato il 06/12/2019
N. 08353/2019REG.PROV.COLL.
N. 05903/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5903 del 2019, proposto da D. Solutions s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità  di mandataria del r.t.i. costituendo con D. s.p.a. e Software & Servizi s.r.l., rappresentati e difesi dall’Avvocato Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina, n. 48;
contro
ARIA s.p.a. – Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Emanuela Quici in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 35; Regione Lombardia, non costituita in giudizio; ARCA – Azienda Regionale Centrale Acquisti – Lombardia s.p.a., non costituita in giudizio;
nei confronti
BV Tech s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Damiano Lipani, dall’Avvocato Francesca Sbrana, dall’Avvocato Fabio Baglivo e dall’Avvocato Antonio Catricalà , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Damiano Lipani in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40; D. Pubblic Services s.r.l., non costituita in giudizio; A. Consulting s.r.l., non costituita in giudizio; Rti Comdata s.p.a., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 1446 del 24 giugno 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. IV, resa tra le parti, concernente l’affidamento dei servizi di assistenza del sistema informativo socio sanitario lombardo e del sistema informativo regionale.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di ARIA s.p.a. e della controinteressata BV Tech s.p.a.;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, D. Solutions s.p.a., l’Avvocato Marco Orlando, per l’appellata, ARIA s.p.a., l’Avvocato Maria Lucia Tamborino e per la controinteressata, BV Tech s.p.a., l’Avvocato Fabio Baglivo;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. L’odierna appellante D. Solutions s.p.a., in proprio e qualità  di mandataria del r.t.i. costituendo con D. s.p.a. e Software & Servizi s.r.l., premesso di avere partecipato, classificandosi al primo posto in graduatoria, alla procedura di gara indetta da Lombardia Informatica s.p.a. «per l’affidamento dei servizi di assistenza Informativo Socio Sanitario Lombardo (SISS) e del sistema Informativo Regionale (SIRE)», ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, l’esclusione disposta nei suoi confronti in seguito alla verifica del possesso dei requisiti di partecipazione alla gara e il provvedimento della stessa al costituendo r.t.i. tra BV Tech s.p.a., D. Public Service s.r.l., A. Consulting s.r.l. e Comdata s.p.a.
1.1. La ricorrente ha chiesto che l’inefficacia del contratto, eventualmente stipulato, e il subentro nello stesso, oltre al risarcimento del danno asseritamente subito.
1.2. Il ricorso principale in prime cure è stato affidato ai seguenti motivi:
a) la violazione del punto III.2.3 del bando e dell’art. 8 della lettera di invito, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 83, 85 e 86 del d. lgs. n. 50 del 2016 nonchè degli Allegati XV e XVII del d. lgs. n. 50 del 2016, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’eccesso di potere per la irragionevolezza manifesta, lo sviamento, la violazione della par condicio e del favor partecipationis;
b) la violazione e la falsa applicazione dell’art. 83, comma 8, del d. lgs. n. 50 del 2016 per l’inosservanza del principio di tassatività  delle cause di esclusione in materia di gare pubbliche, l’eccesso di potere l’illogicità , il difetto dei presupposti e il difetto di proporzionalità  e la manifesta ingiustizia.
1.3. Si sono costituite nel primo grado del giudizio Lombardia Informatica s.p.a. e il r.t.i., capeggiato da BV Tech s.p.a.
1.4. Le imprese controinteressate hanno anche proposto ricorso incidentale, deducendo l’illegittimità  degli atti di esclusione sulla base dei seguenti motivi:
1) la violazione e la falsa applicazione del principio di perentorietà  del termine concesso in sede di soccorso istruttorio e dei connessi principi di economicità , efficacia e tempestività  sanciti dall’art. 30, comma 1, del d. lgs. n. 50 del 2016, la violazione e falsa applicazione del par. 8 della lettera di invito;
2) la violazione e la falsa applicazione dell’art. III.2.3, lettera B), del bando e del par. 8 della lettera di invito;
3) la violazione e la falsa applicazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d. lgs. n. 50 del 2016 e delle Linee Guida ANAC n. 6, la violazione dell’art. 80, comma 5, lett. f-bis, del d.lgs. n. 50/2016.
1.5. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, con la sentenza n. 1446 del 24 giugno 2019, ha respinto il ricorso principale e ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale.
2. Avverso tale sentenza ha proposto appello D. Solutions s.p.a., articolando due distinti motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione anche inaudita altera parte dell’esecutività , la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso proposto in primo grado.
2.1. Si sono costituite per resistere al gravame l’appellata ARIA s.p.a. – Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti, giù  Lombardia Informatica s.p.a., e la controinteressata BV Tech s.p.a., la quale ultima ha riproposto anche le censure del ricorso incidentale non esaminate dal primo giudice, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.
2.2. Con il decreto n. 3489 dell’11 luglio 2019 il Presidente della III Sezione ha sospeso interinalmente l’esecutività  della sentenza impugnata e ha fissato, per la trattazione collegiale della domanda cautelare, la camera di consiglio del 25 luglio 2019.
2.3. In tale camera di consiglio, sull’accordo delle parti, la causa è stata rinviata, per la sollecita trattazione del merito, all’udienza pubblica del 21 novembre 2019.
2.4. Nell’udienza pubblica del 21 novembre 2019 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello è infondato.
4. L’odierna appellante è stata esclusa dalla procedura per carenza del requisito di capacità  tecnica previsto dal bando al punto III.2.3, consistente nell’«aver regolarmente eseguito, negli ultimi tre esercizi chiusi alla data di pubblicazione del bando, servizi di help desk in relazione a contesti informatici di importo complessivo non inferiore a € 15.000.000,00 (quindicimilioni/00) IVA esclusa».
5. Al riguardo, come ha anche rilevato la sentenza impugnata, si deve premettere che:
a) la stazione appaltante, al fine di verificare la sussistenza in capo al r.t.i., capeggiato dall’odierna appellante, dei requisiti di partecipazione, ha richiesto allo stesso di presentare i documenti idonei a comprovarne il possesso, in particolare in merito al requisito di cui al richiamato punto III.2.3 del bando;
b) a tal fine, secondo la lex specialis, potevano essere presentati gli attestati di regolare esecuzione con riguardo ai contratti pubblici stipulati dai concorrenti oppure le dichiarazioni dei clienti presso i quali erano stati svolti i servizi nel caso di contratti privati, ma, in quest’ultimo caso, laddove non fosse possibile per il concorrente produrre le dichiarazioni dei privati, sarebbe stato sufficiente una autodichiarazione che certificasse l’oggetto del contratto, la durata e l’importo fatturato e, per tali ipotesi, Lombardia Informatica s.p.a. ha richiesto anche l’allegazione dei singoli contratti;
c) l’odierna appellante ha prodotto, quindi, una dichiarazione nella quale specificava i contratti e i fatturati maturati nella propria pregressa esperienza, allegando a suo dire la documentazione richiesta dalla pubblica amministrazione;
d) con la nota del 6 novembre 2018, perà², Lombardia Informatica s.p.a. ha richiesto al r.t.i. interessato degli ulteriori chiarimenti con specifico riguardo al possesso del fatturato relativo a servizi di help desk, assegnandogli un termine di cinque giorni dalla richiesta;
e) il 21 novembre 2018 il r.u.p., non avendo ricevuto riscontro alla precedente nota, ha inviato all’appellante una nuova comunicazione, recante la richiesta di chiarimenti circa il mancato rispetto del termine concesso, assegnando nell’occasione un ulteriore termine fino al 23 novembre 2018;
f) il r.t.i. capeggiato da D. Solutions s.p.a., entro il termine da ultimo assegnato, ha fatto pervenire i chiarimenti richiesti, unitamente ai documenti ritenuti utili a comprovare il possesso dei requisiti prescritti dalla legge di gara, specificando che il mancato rispetto del termine precedente era dovuto ad un “disguido interno”;
g) la stazione appaltante ha escluso il r.t.i., capeggiato dall’odierna appellante, dalla gara, in quanto ha ritenuto che la documentazione prodotta «non dava evidenza documentale del fatturato specifico [&] per l’importo minimo richiesto» e che «quanto inviato riguarda o soggetti terzi o attività  estranea a quanto richiesto o attività  specifica, ma fatturata promiscuamente con altra in modo tale da renderla indistinguibile».
5.1. Il primo giudice, dopo aver così ricostruito l’intera vicenda fattuale, ha quindi ritenuto che la documentazione prodotta in sede di gara dall’odierna appellante (contratti, fatture, attestazioni, ecc.) non risultasse idonea a dimostrare il possesso del requisito di cui è causa.
5.2. In particolare, secondo la sentenza impugnata, non troverebbe conforto negli atti di causa l’affermazione dell’odierna appellante, secondo cui risulterebbe comprovato in suo favore un fatturato complessivo di € 16.118.703,01, di cui € 13.510.831,04 di fatturato a suo dire non contestato ed € 2.607.871,97 di fatturato sottoposto a chiarimenti.
5.3. E invero:
– con riguardo al fatturato di € 13.510.831,04, l’appellante ha omesso di fornire la documentazione integrativa (attestazioni/fatture/contratti), richiesta dalla stazione appaltante con la nota del 6 novembre 2018 (v. doc. n. 9 della produzione di parte resistente), relativamente ai servizi eseguiti in favore di Lam Informatica, Intesa S. Paolo, Sytel Reply, Telecom Italia, Telecom Information Techology, Comune di Roma, Arlas, Capgemini, Indra e Consorzio Obbligatorio Oli usati;
– risulterebbe comprovato quindi, per effetto dello scomputo degli importi non suffragati dalla documentazione integrativa richiesta concernente i contratti sopra indicati, un importo di € 9.006.599,97 anzichè di € 13.510.831,04;
– non risulterebbe dimostrato, inoltre, nemmeno tutto il fatturato per € 2.607.871,97, atteso che la documentazione prodotta dall’odierna appellante con riguardo ai servizi svolti per Roma Capitale, Sopra Steria, Unisys e Sogei, contrariamente a quanto richiesto dalla Commissione, non si riferiva esclusivamente ai servizi di help desk, ma indicava, complessivamente, servizi di manutenzione dei sistemi, installazione, gestione delle configurazioni, supporto sistemistico, supporto hardware, test di applicazione Java e cobol, e, più¹ in generale, servizi di manutenzione e assistenza, con la conseguente impossibilità  di estrapolare da tali dati “aggregati” gli importi dichiarati dei servizi di help desk.
5.4. Ne conseguirebbe che D. Solutions s.p.a., ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, non avrebbe dimostrato in sede di gara di avere regolarmente eseguito, negli ultimi tre esercizi chiusi alla data di pubblicazione del bando, servizi di help desk in relazione a contesti informatici di importo complessivo non inferiore a € 15.000.000,00; pertanto, la stazione appaltante ha correttamente ritenuto mancante, in capo all’odierna appellante, il requisito di capacità  tecnica previsto dal bando al punto III.2.3 e, di conseguenza, non ha potuto far altro che escluderla dalla procedura.
5.5. La reiezione del primo motivo proposto in prime cure, peraltro, ha determinato il consolidamento dell’esclusione della ricorrente e ha consentito al primo giudice di ritenere assorbita la seconda censura, trattandosi di un motivo di esclusione autonomo ed ex se sufficiente a sorreggere anche da solo l’impianto motivazionale del provvedimento impugnato.
5.6. Il rigetto del ricorso principale, inoltre, ha determinato il venir meno dell’interesse allo scrutinio del ricorso incidentale, dichiarato improcedibile.
5.7. In ragione di tutte queste considerazioni, pertanto, la sentenza impugnata ha respinto il ricorso principale e ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale.
6. Con il primo articolato motivo (pp. 7-33 del ricorso), ciù² premesso, l’odierna appellante lamenta che erroneamente la stazione appaltante avrebbe escluso la ricorrente perchè, a suo dire, quest’ultima non avrebbe comprovato il possesso dei requisiti di capacità  tecnica previsti dalla legge di gara.
6.1. In sintesi, e al di là  delle difficoltà  lamentate dall’appellante nell’individuare con precisione le effettive ragioni dell’esclusione (pp. 10-11 del ricorso), D. Solutions s.p.a. deduce che il provvedimento di esclusione sarebbe viziato da un vistoso difetto di istruttoria, posto che, a suo avviso, i contratti e i documenti che essa ha prodotto per dimostrare il fatturato analogo richiesto fotograferebbero una realtà  ben diversa da quella, prospettata dalla stazione appallante, e condivisa del primo giudice e, cioè, la circostanza che il fatturato analogo dichiarato è assolutamente idoneo a consentire a D. Solutions s.p.a. di prendere parte alla gara.
6.2. L’appellante sostiene, anzitutto, che € 13.510.831,04 sarebbero stati adeguatamente comprovati dal r.t.i. da essa capeggiato e non sarebbero in discussione (v., in particolare, pp. 18-19 del ricorso).
6.3. Osserva il Collegio che questo assunto è del tutto privo di fondamento perchè, diversamente da quanto sostiene l’appellante, nella lettera del 6 novembre 2018 è stato specificamente richiesto dalla stazione appaltante che venissero meglio specificati importi, fatture e contratti con riguardo ai contratti in essa richiamati (Lam Informatica, Intesa S. Paolo, Sytel Reply, Telecom Italia, Telecom Information Technology, Comune di Roma, Arlas, Capgemini, Indra, Consorzio Obbligatorio Oli Usati), ma ciù² non è avvenuto, sicchè l’importo non contestato è non contestabile, essendo mancato qualsivoglia chiarimento sul punto, è pari ad € 9.006.599,97 e non ad € 13.510.831,04, come sostiene l’appellante.
6.4. Ma anche ove si volesse aderire alla tesi dell’appellante, secondo cui si dovrebbe considerare come non contestabile e non contestato l’intero importo di € 13.510.831,04, si dovrebbe comunque ritenere legittima l’esclusione di D. Solutions s.p.a. per il rilievo che essa non avrebbe offerto la prova del fatturato per tutto il restante importo di € 2.607.871,97.
6.5. In relazione, infatti, ai servizi resi per Roma Capitale, Sopra Steria, Unisys e Sogei, che non si riferivano esclusivamente ai soli servizi di help desk, in sede di gara il r.t.i. capeggiato dall’odierna appellante ha indicato complessivamente servizi di manutenzione dei sistemi, installazione, gestione delle configurazioni, supporto sistemistico, supporto hardware, testi di applicazione Java e cobol e, più¹ in generale, servizi di manutenzione e assistenza.
6.6. Solo con le argomentazioni e, soprattutto, con le produzioni documentali, allegate al ricorso proposto in prime cure, l’odierna appellante ha inteso fornire chiarimenti definitivi in ordine alla specifica esecuzione e alla richiesta evidenziazione del servizio di help desk, ma è evidente che queste produzioni sono inammissibili perchè non sono mai state portate all’attenzione della Commissione, per quanto espressamente richieste in sede di gara e nonostante i reiterati solleciti della Commissione stessa, come si è visto, nella fase del soccorso istruttorio al fine di verificare gli importi dichiarati in sede di prequalifica.
6.7. E qui giova solo aggiungere che la comprova dello specifico fatturato per servizi identici, e non analoghi, era quanto più¹ necessaria in sede di gara quanto più¹ si consideri che la clausola III.2.3., lett. b), del bando, non impugnata immediatamente (nonostante il suo indubbio, inequivoco, tenore escludente), come ha eccepito anche nella propria memoria di costituzione la controinteressata BV Tech s.p.a. (pp. 4-5), e dunque ormai inoppugnabile, si riferiva espressamente a servizi identici di help desk e di assistenza di primo e secondo livello, con l’esclusione delle attività  di manutenzione, gestione e/o sviluppo dei sistemi e dei software, e che detta comprova doveva essere fornita con la produzione, in sede di gara, del contratto e delle relative fatture, da cui emergesse in modo chiaro, incontestabile, inequivoco, lo svolgimento dello specifico servizio, senza alcun dubbio circa la commistione con altri tipi di servizi, anche analoghi.
6.8. Ciù² non è stato sufficientemente comprovato in sede di gara, nemmeno in sede di soccorso istruttorio, ma – a tutto concedere e come ammette lealmente, con valore quasi confessorio, la stessa appellante (cfr. p. 5 della memoria di replica depositata l’8 novembre 2019) – solo con le tardive produzioni documentali e le attestazioni effettuate nel primo grado del presente giudizio, con la conseguente legittima esclusione dell’odierna appellante.
7. La reiezione del motivo in esame, al pari di quanto giù  statuito in prime cure, rende superfluo l’esame del secondo motivo di appello (pp. 33-38 del ricorso), inerente alla tardività  della produzione documentale in sede di soccorso istruttorio, disposto dalla stazione appaltante, essendo l’insufficienza del fatturato, documentato in sede di gara, ragione giù  in sì© sufficiente, decisiva, a giustificare l’esclusione dalla gara, con la conseguente reiezione di tutte le domande annullatorie e risarcitorie qui azionate da D. Solutions s.p.a.
8. Devono essere dichiarate conseguentemente dichiarate improcedibili, per il sopravvenuto difetto di interesse alla luce dell’autosufficienza di tale ragione, tutte le domande del ricorso incidentale escludente, riproposte dalla controinteressata BV Tech s.p.a. ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. nella memoria di costituzione depositata il 19 luglio 2019, domande, comunque, da ritenersi inammissibili giù  in radice, in quanto esse dovevano essere riproposte ritualmente con l’appello incidentale e non solo con la memoria di costituzione, avendo il primo giudice espressamente dichiarato improcedibile il ricorso incidentale della controinteressata.
9. Deve essere respinta l’istanza di cancellazione, proposta dalla controinteressata alle pp. 41-42 di detta memoria, perchè le espressioni in essa censurate, per quanto allusive, non sono offensive nè sconvenienti, ma intendono solo rimarcare in chiave difensiva la presunta disparità  di trattamento nella valutazione delle offerte, con argomentazioni, peraltro, del tutto inammissibili perchè non costituenti oggetto di specifica censura.
10. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
11. Le spese del presente grado del giudizio, attesa la complessità  tecnica del giudizio, possono essere interamente compensate tra le parti.
12. Rimane definitivamente a carico dell’appellante il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da D. Solutions s.p.a., in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Dichiara inammissibili e comunque improcedibili le domande proposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. da BV Tech s.p.a. e respinge, altresì, l’istanza di cancellazione da questa pure proposta nella memoria difensiva depositata il 19 luglio 2019.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di D. Solutions s.p.a. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

 

Pubblicato il 06/12/2019
N. 08357/2019REG.PROV.COLL.
N. 05817/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5817 del 2016, proposto da G. Medical S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Ricciardelli, Antonella Villani, con domicilio eletto presso lo studio Srl Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Edoardo Barone, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli n.29;
nei confronti
Commissario di Governo per la Prosecuzione del Piano di Rientro dal Deficit Sanitario, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Azienda Sanitaria Locale Caserta, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 2/2016, resa tra le parti, concernente autorizzazione alla installazione di un’apparecchiatura di RMN di campo magnetico inferiore o uguale a due tesla.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Commissario di Governo per la Prosecuzione del Piano di Rientro dal Deficit Sanitario;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Bruno Ricciardelli e l’Avvocato dello Stato Stefano Vitale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso proposto dinanzi al TAR Campania, l’odierna società  appellante esponeva in fatto:
-di aver chiesto, in data 23/01/2013, all’Assessorato Regionale alla Sanità , l’autorizzazione per l’installazione di una apparecchiatura di RMN di campo magnetico inferiore o uguale a due tesla;
-di aver poi sollecitato l’emanazione di un provvedimento espresso, poichè la banca finanziatrice aveva richiesto l’autorizzazione regionale all’installazione del macchinario;
– di avere dato riscontro alla richiesta documentale avanzata dall’ASL di Caserta – Dipartimento di prevenzione in data 22/05/2014;
– di aver ricevuto, in data 11/09/2014, parere favorevole all’installazione dall’ASL di Caserta – Dipartimento di Prevenzione;
– di avere chiesto alla Regione, sulla scorta di detto parere favorevole, il rilascio del provvedimento autorizzatorio espresso, senza ottenere risposta.
Sulla base di queste premesse, parte ricorrente sosteneva che doveva considerarsi formato, ai sensi dell’art.5 d.p.r. n. 542/1994, il silenzio assenso; insisteva comunque per il rilascio del provvedimento espresso, anche perchè richiesto dall’istituto di credito al quale era stato chiesto il finanziamento dell’acquisto.
Con ordinanza n. 2251 del 21 aprile 2015 il TAR disponeva il mutamento del rito, da speciale, exart.117 c.p.a., a ordinario.
Con la sentenza in epigrafe indicata respingeva infine il ricorso. In particolare il TAR, dapprima delimitava l’oggetto della domanda all’accertamento del formarsi del silenzio assenso: “In limine litis, il Tribunale osserva che alla luce delle allegazioni attoree – come peraltro evidenziato giù  in sede di conversione del rito da speciale a ordinario con ordinanza n. 2251/2015 – il thema decidendum della presente controversia va individuato nella domanda di accertamento della formazione del silenzio assenso su una istanza presentata all’amministrazione regionale e all’azienda sanitaria locale competente per territorio, in merito alla installazione di una apparecchiatura di risonanza magnetica per la diagnostica per immagini“. Nel merito della domanda così circoscritta e qualificata, il TAR riteneva condivisibile l’orientamento del Consiglio di Stato espresso con sentenza della sezione III, n. 208 del 21 gennaio 2015, secondo il quale deve essere ritenuto decisivo il disposto del richiamato articolo 5, comma 2, del d.P.R. 542 del 1994, ove si subordina il rilascio dell’autorizzazione per apparecchiature di risonanza magnetica nucleare alla previa verifica della relativa compatibilità  rispetto alla programmazione sanitaria regionale, in mancanza della quale non solo non è possibile da parte della Regione verificare la compatibilità  dell’istanza con il piano sanitario regionale, ma neppure è possibile che operi il meccanismo sostitutivo della formazione del silenzio assenso.
Aggiungeva il TAR che “nella specie, comunque, al fine di una completa definizione della controversia, deve essere anche richiamato l’articolo 8 ter del decreto legislativo n. 502 del 1992; la norma, come modificata dal decreto legislativo 229 del 1999, attribuisce al Comune (e non alla Regione) dove operano le strutture sanitarie la competenza ad autorizzare la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività  sanitarie e socio-sanitarie; il Comune, ai fini del rilascio del titolo abilitativo, deve non solo verificare la sussistenza dei requisiti strutturali, tecnici e organizzativi minimi fissati dal d.p.r. 17 gennaio 1997 e dalle disposizioni regionali integrative, ma deve anche acquisire dalla Regione la valutazione di compatibilità  del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione delle strutture presenti in ambito territoriale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità  ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture.
Nel regime autorizzatorio per la realizzazione di nuove strutture rientrano anche gli ampliamenti di strutture giù  esistenti, come nel caso di specie, in cui l’interessato intenderebbe ampliare la propria attività  diagnostica mediante l’installazione di una nuova apparecchiatura.
La norma rileva in quanto il D.P.R. n. 542 del 1994 appare in contrasto con la legge, laddove non riconosce la competenza comunale all’adozione di autorizzazioni sanitarie.
Il Comune, comunque, nel caso concreto, non avrebbe potuto rilasciare l’autorizzazione richiesta, non essendosi pronunciata la Regione sulla compatibilità  del progetto con il fabbisogno complessivo; in Regione Campania, come noto, il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonchè per l’ampliamento delle preesistenti strutture, era subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237 quinquies a 237 unvicies dell’articolo 1 della legge regionale n. 4 del 2011, disciplinanti il passaggio dal regime dell’accreditamento provvisorio a quello dell’accreditamento istituzionale definitivo.
Prescindendo dalla legittimità  dei tempi e delle modalità  di completamento delle procedure di accreditamento definitivo, quindi, deve concludersi che, in ogni caso, la carente programmazione del fabbisogno sanitario regionale da parte della Regione avrebbe impedito al Comune competente il rilascio dell’autorizzazione sanitaria, precludendo anche la formazione, in sostituzione del potere amministrativo, della figura giuridica del silenzio significativo“.
Avverso detta sentenza ha proposto appello la G. Medical s.r.l. La stessa, in sintesi, ha sostenuto che non si verterebbe in materia di salute; la mancanza di programmazione non condizionerebbe il silenzio assenso; il caso di specie non rientrerebbe nel disposto dell’art. 8 ter del d.lgs. poichè il Centro è giù  autorizzato per la diagnostica per immagini, e dunque non vi sarebbe bisogno di autorizzazione per un’ulteriore macchina.
Nel giudizio si è costituito il Commissario straordinario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania e ha chiesto la reiezione del gravame.
La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 21 novembre 2019.
DIRITTO
La società  appellante non contesta quanto disposto sul piano processuale in primo grado (qualificazione della domanda quale accertamento del silenzio assenso e conseguente mutamento del rito), ma si diffonde nel censurare, nel merito, le statuizioni di prime cure nella parte in cui esse danno rilievo escludente al mancato completamento della programmazione sanitaria regionale.
In particolare la medesima sostiene che il dPR 542/94 disciplini solo la possibilità  che la struttura si doti dell’apparecchiatura necessaria per l’esecuzione della risonanza magnetica e non riguardi invece la tutela della salute, con conseguente applicabilità  piena dell’art. 20 della legge 241/90; inoltre, la disciplina dettata dall’art. 5 della norma citata, nel prevedere il silenzio assenso, disciplinerebbe una fattispecie nel cui ambito procedimentale è contemplata anche la programmazione regionale, talchè sarebbe illogico indicare la mancata programmazione regionale quale fattore ostativo.
Ritiene il Collegio che i motivi siano infondati.
La sentenza di primo grado ha invocato la decisione di questa Sezione n. 208 del 21 Gennaio 2015, a mente della quale: “il rilascio dell’autorizzazione per apparecchiature di risonanze magnetica nucleare è subordinata alla previa verifica della relativa compatibilità  rispetto alla relativa programmazione regionale”;  viceversa, l’appellante richiama, da ultimo nelle sue memorie conclusive, le pronunce di questo Consiglio n.523 e 3487 del 2015, in virt๠delle quali la mancata programmazione regionale non può costituire giustificazione per penalizzare la libertà  di iniziativa economica costituzionalmente garantita oltre i limiti ragionevoli.
Nel caso di specie, tuttavia – giova osservare – non si dibatte di un diniego emesso in assenza di programmazione, bensì dell’operatività  del silenzio assenso in assenza di previa programmazione sanitaria regionale.
Sulla fattispecie è tornata da ultimo la Sezione con la sentenza 31 maggio 2018, n. 3279, confermando principi e conclusioni dalle quali il Collegio non vede ragioni per discostarsi.
La Sezione si è così espressa sul tema dei rapporti tra silenzio assenso e mancanza di programmazione regionale: “Anzitutto, con riferimento alla domanda principale di A. volta ad ottenere l’accertamento del formarsi del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 5, comma 4, del D.P.R. n. 542 del 1994, applicabile ratione temporis – ma v. ora la disciplina di cui all’art. 21-bis, comma 2, articolo inserito dalla L. n. 160 del 2016 in sede di conversione del D.L. n. 113 del 2016 – e secondo cui "l’autorità  si pronuncia sulla domanda entro sessanta giorni dal ricevimento della stessa; decorso tale termine per l’autorizzazione si intende concessa", va osservato che tale domanda, indipendentemente dalle ragioni espresse dalla sentenza qui impugnata, relative alla peculiare situazione della Regione Campania, e che ora si esamineranno, non può trovare accoglimento.
4.1. Al riguardo questo Consiglio, sempre in riferimento alla Regione Campania e prima che intervenisse il qui contestato c.d. blocco delle autorizzazioni, ha giù  chiarito che per la formazione del silenzio-assenso sono necessarie tutte le condizioni, i requisiti e le condizioni richieste dalle legge, quali elementi costitutivi della fattispecie provvedimentale per silentium.
4.2. Ebbene, ciù² doverosamente premesso, nel caso di specie difetta, per espressa ammissione della stessa appellante (che contesta, per altro verso, il meccanismo di valutazione del fabbisogno, ove attuato e interpretato con efficacia sine die paralizzante per la sua attività ), il requisito dell’art. 5, comma 2, del D.P.R. n. 542 del 1994, a norma del quale, giova ricordarlo, "l’autorizzazione è data previa verifica della compatibilità  dell’installazione rispetto alla programmazione sanitaria regionale o delle province autonome".
4.3. La valutazione del fabbisogno si pone quale "presupposto indefettibile del procedimento" (Cons. St., sez. V, 8 ottobre 2008, n. 4940; ma v. anche, più¹ di recente, Cons. St., sez. III, 21 gennaio 2015, n. 208), con la conseguenza che, in mancanza di siffatta valutazione, non è consentito procedere ad alcun esame delle istanze eventualmente presentate, sulle quali non può essersi formato alcun silenzio-assenso.
4.4. Di qui, per tali evidenti ragioni, l’infondatezza della domanda avente ad oggetto in via principale il formarsi del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 5, comma 4, del D.P.R. n. 542 del 1994“.
Naturalmente, quanto appena affermato non riguarda il diverso tema del silenzio inadempimento, essendo del tutto pacifico che la valutazione del fabbisogno a livello regionale, in base alle complesse articolate procedure di cui al decreto commissariale n. 32 del 2012, non possa, a cagione dei ritardi e delle inefficienze delle competenti amministrazioni, risolversi in un blocco tendenzialmente illimitato del rilascio delle semplici autorizzazioni che non comportano, a differenza degli accreditamenti, alcun onere per la finanza pubblica.
Tale tema tuttavia esula da questo giudizio d’appello, in applicazione del principio tantum devolutum quantum appellatum.
Tanto chiarito, appare del tutto ultroneo l’esame del motivo di censura concernente i profili della competenza autorizzativa. Il motivo è stato invero “provocato” dall’affermazione, fatta ad abundantiam in prime cure, secondo la quale “il D.P.R. n. 542 del 1994 appare in contrasto con la legge, laddove non riconosce la competenza comunale all’adozione di autorizzazioni sanitarie”, quali quelle oggetto di causa.
Una volta che si è chiarito e affermato che la programmazione sanitaria è sempre requisito preliminare per il formarsi del silenzio assenso, è del tutto inutile, rispetto all’interesse dell’appellante, approfondire eventuali profili di competenza in relazione ad un possibile provvedimento autorizzativo espresso.
L’appello è pertanto respinto.
Avuto riguardo alla peculiarità  della questione, il Collegio ritiene comunque sussistano i presupposti per compensare le spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

1. Gli ordini professionali vanno configurati come «enti pubblici ad appartenenza necessaria» e la loro istituzione e disciplina risponde all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso, affidando loro il compito di curare la tenuta degli albi nonchè di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono giù  iscritti o che aspirino ad iscriversi, in vista dell’obiettivo di garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività . 
Si tratta, in altri termini, di organismi associativi a partecipazione obbligatoria cui il legislatore statale ha affidato poteri, funzioni e prerogative, sottoposti a vigilanza da parte di organi dello Stato-apparato, tutti preordinati alla tutela di pregnanti interessi di rilievo costituzionale, connessi all’esercizio di attività  professionali, caratterizzati da una necessaria «dimensione nazionale» e pertanto dalla «infrazionabilità »: tali sono gli interessi inerenti alla tutela della salute.
2. Gli ordini delle professioni sanitarie, e fra questi l’Ordine dei medici, sono investiti di funzioni di interesse pubblico dal d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dall’art. 4 della legge n. 3 del 2018. Fra tali funzioni, a tutela di interessi generali della collettività , garantiti dall’ordinamento e connessi all’esercizio professionale, vi è quello di vigilare «sugli iscritti agli albi, in qualsiasi forma giuridica svolgano la loro attività  professionale, compresa quella societaria, irrogando sanzioni disciplinari» (art. 1, comma 3, lettera l, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato). 
L’Ordine è chiamato, in questa prospettiva, a promuovere e assicurare l’indipendenza, l’autonomia e la responsabilità  delle professioni e dell’esercizio professionale, la qualità  tecnico-professionale, la valorizzazione della funzione sociale, la salvaguardia dei diritti umani e dei principi etici dell’esercizio professionale indicati nei rispettivi codici deontologici, al fine di garantire la tutela della salute individuale e collettiva.
 All’Ordine è attribuito un potere disciplinare, esercitato, in particolare, dalla commissione di albo.
Il potere disciplinare, così configurato nelle sue finalità , serve ad assicurare il rispetto delle regole deontologiche che governano il corretto esercizio della professione. Il legislatore ha inteso, in tal modo, delimitare un potere sanzionatorio che, se non ristretto entro confini ben precisi, potrebbe irragionevolmente invadere la sfera dei diritti dei singoli destinatari delle sanzioni. Esso può dunque essere legittimamente esercitato solo tenendo conto degli obblighi a carico degli iscritti, derivanti dalla normativa nazionale e regionale vigente e dalle disposizioni contenute nei contratti e nelle convenzioni nazionali di lavoro, nonchè secondo una graduazione correlata alla volontarietà  della condotta, alla gravità  e alla reiterazione dell’illecito. 
Il potere disciplinare nasce, quindi, limitato dal necessario rispetto delle garanzie degli iscritti, ma anche dalla natura dei codici deontologici, definiti dalla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (CCEPS) atti di “soft law” vincolanti nei termini e nei limiti indicati dalla legge.
In questa prospettiva, l’art. 38 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221 delimita l’ambito di operatività  del potere disciplinare e prescrive che esso possa essere esercitato nei soli confronti dei «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell’esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale».
Per la precisa individuazione di tali ipotesi di responsabilità , il codice di deontologia medica, nel testo approvato nel 2014, chiarisce, all’art. 1, che le regole da esso poste impegnano «il medico nella tutela della salute individuale e collettiva vigilando sulla dignità , sul decoro, sull’indipendenza e sulla qualità  della professione». 
Così circoscritto, il potere si rivolge a colpire comportamenti dissonanti rispetto a un corretto svolgimento dell’attività  professionale, nonchè i «comportamenti assunti al di fuori dell’esercizio professionale quando ritenuti rilevanti e incidenti sul decoro della professione». 
La genericità  di tale ultima previsione – peraltro contenuta in una formula comune a tutti gli ordinamenti disciplinari – di tutta evidenza. Essa non impedisce, tuttavia, di identificare comportamenti del medico, tenuti nella vita privata, lesivi della sua reputazione, oltre che idonei a compromettere l’immagine (il «decoro») della categoria professionale o comunque tali da giustificare in generale «un biasimo, perchè non rispettosi dei doveri di lealtà  verso gli altri iscritti».
Alla luce di tali indicazioni, è sottratto al potere disciplinare dell’Ordine il comportamento del medico riconducibile all’ambito dell’esercizio di mansioni o funzioni pubbliche e non riferibile ad attività  svolte nell’interesse personale del professionista, nè all’attività  professionale in genere.
Così delimitato l’ambito di esercizio del potere disciplinare dell’Ordine dei medici risulta pertanto evidente che l’Ordine dei medici agisce (come nel caso in esame) in carenza di potere, ove sottopone a procedimento disciplinare e sanzionato un proprio iscritto per atti compiuti da quest’ultimo non nell’esercizio della professione di medico, ma nell’esercizio di una funzione pubblica (in qualità  di assessore regionale): tali atti, ascrivibili a un munus pubblico, non rientrano fra quelli sottoposti al potere sanzionatorio dell’Ordine.
1. Va, pertanto, dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, adottare, a conclusione del procedimento disciplinare, la sanzione della radiazione dall’albo dei medici a carico dell’assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna, per aver proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 e al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro della salute non provvedere a seguito dell’Atto di significazione della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna, trasmesso in data 27 dicembre 2018.

SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito dell’atto della Commissione disciplinare medica dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna del 30 novembre 2018 e del silenzio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute in relazione all’atto di significazione della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna, trasmesso il 27 dicembre 2018, promosso dalla Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il 29 gennaio-4 febbraio 2019, depositato in cancelleria il 15 febbraio 2019, iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti l’atto di intervento ad opponendum dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna e l’atto di intervento ad adiuvandum di S. V., nella qualità  di assessore pro tempore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna;
udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Vittorio Manes e Giuseppe Caia per la Regione Emilia-Romagna, Giuseppe Caia per S. V., nella qualità  di assessore pro tempore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna e Alberto Santoli per l’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 29 gennaio-4 febbraio e depositato il successivo 15 febbraio 2019, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento all’atto conclusivo dell’udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella pronuncia di radiazione quale sanzione disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, a carico del dott. S. V., all’epoca dei fatti e a tutt’oggi assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna, nonchè all’inerzia del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute, ai quali la Regione ha trasmesso un atto di significazione e sollecitazione in data 27 dicembre 2018.
La Regione ricorrente ritiene che l’irrogazione della citata sanzione disciplinare nei confronti dell’assessore regionale, per aver questi proposto e contribuito ad approvare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 (Principi e criteri in ordine alla predisposizione di Linee guida regionali per l’armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118), non gradita all’Ordine professionale, rappresenti un’interferenza, priva di qualsiasi base legislativa, nelle determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente attribuita alla Regione in materia di «tutela della salute» e, in particolare, nell’esercizio delle specifiche funzioni regionali di organizzazione del servizio sanitario e dei servizi di emergenza, in violazione degli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo comma, 121 e 123 della Costituzione, nonchè dell’art. 46 della legge statutaria regionale 31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione Emilia-Romagna), anche in relazione al riparto di competenze delineato dall’art. 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dagli artt. 112, 114 e 115 del d.P.R. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
La ricorrente premette che, con la delibera n. 508 del 2016, proposta dall’assessore alle politiche per la salute, la Giunta regionale, nell’esercizio della propria ampia competenza amministrativa in materia di «tutela della salute», fondata sugli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., ha autorizzato l’impiego di personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza (ambulanza 118), in conformità  ad appositi protocolli operativi, predisposti dal personale medico, in attuazione di quanto stabilito dall’art. 10 del d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza) e dall’intesa in Conferenza Stato-Regioni dell’11 aprile 1996 (Atto di intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992).
Ciù² premesso, la Regione ritiene che l’esercizio del potere disciplinare da parte dell’Ordine provinciale nei confronti dell’assessore sia avvenuto in assenza dei relativi presupposti, poichè ha avuto come oggetto la condotta politico-amministrativa dell’assessore e non comportamenti del medico rilevanti sul piano disciplinare. Un simile esercizio del potere avrebbe determinato una lesione delle prerogative dell’assessore, tra le quali non può non rientrare la facoltà  di proporre e di concorrere a formare e deliberare gli atti dell’organo collegiale di appartenenza. Da ciù² deriva la simultanea lesione delle competenze della Giunta, in ragione del rapporto di immedesimazione organica dell’assessore con la stessa, nella materia della tutela della salute e, in specie, dell’organizzazione dei servizi sanitari dell’emergenza.
Pertanto, la Regione Emilia-Romagna chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione disciplinare medica dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, adottare un provvedimento disciplinare nei confronti di un componente della Giunta regionale, per avere questi proposto, formato o comunque concorso a deliberare un atto politico-amministrativo regionale, peraltro senza che l’Amministrazione statale vigilante ovviasse a tale invasione della sfera di competenza regionale. La ricorrente chiede pertanto che sia annullata la sanzione consistente nella radiazione dell’assessore regionale dall’albo dei medici.
2. E’ intervenuto in giudizio innanzi alla Corte costituzionale l’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, che ha chiesto di dichiarare il ricorso inammissibile e comunque infondato.
Il ricorso sarebbe inammissibile perchè volto a ottenere l’annullamento di una sanzione disciplinare dinanzi a un giudice, la Corte costituzionale, carente di giurisdizione in materia, in violazione dell’art. 3, commi 2, lettera c), e 4, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell’esercizio delle professioni stesse), che stabilisce che, avverso tali provvedimenti, è ammesso ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (CCEPS).
Il difetto di giurisdizione di questa Corte si evincerebbe anche dalla circostanza che quest’ultima sarebbe chiamata a pronunciarsi su una domanda negativa (di accertamento della non spettanza del potere), laddove, ai sensi e per gli effetti dell’art. 38 [richiamato dall’art. 41] della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), sarebbe istituzionalmente chiamata a pronunciarsi, in termini positivi, sulla spettanza del potere di adottare un provvedimento. I termini del conflitto, inoltre, sarebbero mal posti, essendo riferiti a un provvedimento disciplinare adottato nei confronti di un assessore regionale, anzichè nei confronti di un medico iscritto all’albo.
Non sussisterebbe, inoltre, l’interesse ad agire, concreto e attuale, della Regione Emilia-Romagna, dato che la delibera che la stessa ritiene sia stata pregiudicata nella fase di attuazione, risulterebbe tuttora vigente ed esecutiva, come precisato e ammesso dalla stessa Regione ricorrente. Pertanto, non vi sarebbe stata alcuna invasione delle competenze regionali.
Più¹ in generale, la difesa dell’Ordine provinciale dei medici contesta la sussistenza dei presupposti per promuovere un conflitto di attribuzione, posto che il presente giudizio sarebbe volto non giù  alla delimitazione delle sfere di attribuzione di Stato e Regione, quanto al sindacato e alla delimitazione del potere disciplinare. Si tratterebbe di un potere tipico dell’Ordine, chiamato a vigilare sul rispetto, da parte degli iscritti, delle regole deontologiche dallo stesso predisposte a tutela del decoro e del prestigio della professione, la cui efficacia si esaurirebbe all’interno dell’Ordine o della categoria. Pertanto, la Regione non potrebbe denunciare alcuna ingerenza o invasione di competenza, poichè il procedimento disciplinare avrebbe riguardato il dott. V. nella sua qualità  di medico iscritto all’albo dell’Ordine dei medici di Bologna. Egli non ricopre una carica elettiva, ma è un assessore esterno, nominato dal Presidente della Regione, al quale non sarebbe riferibile la prerogativa costituzionale di cui all’art. 122, quarto comma, Cost.
Ancora in linea preliminare, la difesa dell’Ordine chiede che sia dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio del dott. V.. Si esclude che l’esito del conflitto possa definitivamente pregiudicare un soggetto ad esso estraneo, in linea con la giurisprudenza costituzionale. Ricorda infatti la difesa dell’Ordine che il dott. V. ha proposto ricorso innanzi alla CCEPS, da ritenersi giudice competente a conoscere dell’impugnativa avverso la sanzione disciplinare irrogatagli.
Nel merito il ricorso sarebbe, comunque, privo di fondamento.
Qualunque medico iscritto all’albo, anche se non esercente la professione medica, è tenuto a osservare il codice deontologico. Nella specie, l’Ordine dei medici di Bologna ha aperto il procedimento disciplinare nei confronti del dott. V., prendendo le mosse dalla circostanza che la CCEPS aveva ritenuto le determinazioni delle aziende sanitarie locali (ASL) relative ai protocolli inerenti ai servizi di emergenza sanitaria, pur fondate sulla delibera regionale, in contrasto con il codice deontologico. Pertanto, una valutazione deontologica della condotta dei medici che avevano promosso e contribuito a formare la delibera sarebbe stata necessaria. In altri termini, l’Ordine dei medici si sarebbe limitato a valutare, da un punto di vista deontologico, il contegno del medico dott. V., senza alcuna pretesa censura dell’azione amministrativa regionale.
Posto che il codice deontologico individua i doveri generali del sanitario, quali che siano le condizioni istituzionali e sociali in cui opera, la condotta del sanitario, dott. V., non sarebbe stata esente da censure deontologiche in virt๠del ruolo, o più¹ precisamente, dell’incarico assegnatogli in ambito regionale.
Tuttavia, non si potrebbe sostenere che, esercitando le proprie competenze disciplinari nell’interesse pubblico, l’Ordine abbia condizionato, disatteso, disapplicato o interferito con gli atti amministrativi della Regione.
Il procedimento disciplinare sarebbe strutturalmente e teleologicamente indipendente rispetto alle prerogative e attribuzioni regionali. Esso riguarderebbe la tutela del prestigio e del decoro di una categoria di professionisti, attraverso il rispetto di regole deontologiche, fondate su principi di correttezza e irreprensibilità  della condotta dei relativi componenti, senza connessione o interferenza con le competenze regionali e/o con la natura amministrativa del ruolo svolto dall’assessore V..
3. E’ intervenuto nel giudizio il dott. S. V., che ha chiesto, previo il riconoscimento dell’ammissibilità  del proprio intervento, che sia accolto il ricorso e annullata la sanzione disciplinare della radiazione dall’albo degli esercenti le professioni mediche.
Preliminarmente, la difesa del dott. V. sostiene l’ammissibilità  dell’intervento alla luce delle indicazioni della giurisprudenza costituzionale. Quest’ultima ha ritenuto ammissibili gli interventi di terzi, nei conflitti di attribuzione fra enti, nei casi in cui l’oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere in modo immediato e diretto situazioni soggettive riferibili all’interveniente, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendano dall’esito del giudizio costituzionale.
Nella specie, sussisterebbero tali condizioni. L’interveniente è titolare di una situazione soggettiva (il diritto a svolgere la professione di medico) direttamente incisa dal provvedimento impugnato in sede di conflitto di attribuzione fra enti.
Nel merito, il ricorso sarebbe fondato.
Il provvedimento impugnato, avrebbe determinato un’ingerenza «nel potere di indirizzo politico-amministrativo della Regione Emilia-Romagna in materia di organizzazione del servizio sanitario regionale per censurare una scelta di merito (relativa all’impiego di personale infermieristico nei servizi di emergenza) che esso ritiene in contrasto con gli interessi della categoria dei medici». Tale scelta – sottolinea la difesa dell’interveniente  si è tradotta in un atto che la Regione ha adottato l’11 aprile 2016, in attuazione del giù  menzionato atto d’intesa tra Stato e Regioni dell’11 aprile 1996.
4. All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1. La Regione Emilia-Romagna ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione all’atto conclusivo dell’udienza disciplinare del 30 novembre 2018, consistente nella sanzione disciplinare della radiazione dall’albo dei medici, adottata dalla Commissione disciplinare medica dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, nei confronti del dott. S. V., all’epoca dei fatti e a tutt’oggi assessore alle politiche per la salute della Regione medesima, nonchè all’inerzia del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute, ai quali la Regione ha rivolto un atto di significazione e sollecitazione in data 27 dicembre 2018.
La ricorrente lamenta che l’Ordine professionale, adottando la citata sanzione disciplinare nei confronti dell’assessore regionale alle politiche per la salute, per aver questi proposto e contribuito ad approvare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 (Principi e criteri in ordine alla predisposizione di Linee guida regionali per l’armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118), con cui è stato autorizzato l’impiego di personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza, abbia determinato una lesione delle competenze regionali nella materia «tutela della salute», di cui agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, e, in specie, dell’organizzazione dei servizi sanitari di emergenza.
L’Ordine professionale avrebbe esercitato il potere disciplinare in assenza dei presupposti necessari, censurando non comportamenti del medico, rilevanti sul piano disciplinare, ma la condotta politico-amministrativa dell’assessore. In tal modo avrebbe leso le prerogative dell’assessore, in particolare la facoltà  di proporre e di concorrere a formare e deliberare gli atti dell’organo collegiale di appartenenza. Avrebbe anche leso le competenze della Giunta stessa, in ragione del rapporto di immedesimazione organica dell’assessore con la Giunta, nella materia della «tutela della salute» e, in specie, dell’organizzazione dei servizi sanitari dell’emergenza.
2. Preliminarmente, deve essere dichiarato ammissibile sia il conflitto nei confronti dello Stato, sia l’intervento spiegato nel giudizio dall’assessore regionale alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna, dott. S. V..
Nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, di regola, non è ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o resistervi, «subendo tale regola l’eccezione relativa all’ipotesi in cui l’interventore sia parte di un giudizio comune, il cui esito la pronuncia della Corte sia suscettibile di condizionare» (sentenza n. 107 del 2015).
Nel caso di specie ricorrono gli estremi dell’eccezione indicata. Infatti, il dott. S. V. è parte del giudizio pendente dinanzi alla Commissione centrale di disciplina per gli esercenti le professioni sanitarie (CCEPS), avente ad oggetto l’impugnazione del medesimo provvedimento disciplinare, adottato dall’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, impugnato anche in questa sede. Pertanto, il presente giudizio costituzionale, volto ad accertare se spettasse allo Stato – e, per esso, all’Ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna – adottare il suddetto provvedimento disciplinare, è suscettibile di incidere sul giudizio pendente dinanzi alla CCEPS.
3. Ancora in via preliminare, nessun ostacolo si pone all’intervento in giudizio dell’Ordine dei medici, nonostante la mancata costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri quale parte resistente.
Questa Corte ha, di recente, sottolineato che, nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, promossi dalla Regione nei confronti dello Stato, l’art. 25, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale «espressamente prevede che il ricorso [&] debba essere notificato anche “all’organo che ha emanato l’atto, quando si tratti di autorità  diverse da quelle di Governo e da quelle dipendenti dal Governo”» (sentenza n. 43 del 2019), di organi dello Stato dotati di autonomia e di soggettività , «sì da legittimarl[i] passivamente nel processo (sentenza n. 252 del 2013)» (sentenza n. 43 del 2019). E ciù² «al fine di fare valere le ragioni della legittimità  dell’atto impugnato, da essi adottato, in via autonoma dal resistente Presidente del Consiglio dei ministri» (sentenza n. 252 del 2013).
3.1. – Nel caso di cui si discute si devono ritenere sussistenti i requisiti ora indicati, considerato che l’Ordine dei medici, che ha adottato l’atto impugnato, è espressamente qualificato dall’art. 1, comma 3, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell’esercizio delle professioni stesse), come sostituito dall’art. 4, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 3 (Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali nonchè disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute), come ente pubblico non economico, dotato di ampia «autonomia patrimoniale, finanziaria, regolamentare e disciplinare» (lettera b), che agisce quale organo sussidiario dello Stato «al fine di tutelare gli interessi pubblici, garantiti dall’ordinamento, connessi all’esercizio professionale» (lettera a), e per ciù² stesso sottoposto alla vigilanza del Ministero della salute (lettera b).
4. A tal proposito si deve precisare, sempre in linea preliminare, che l’atto posto in essere dal citato Ordine provinciale dei medici di Bologna – impugnato in questa sede – riferibile allo Stato «inteso, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, non come persona giuridica, bensì come sistema ordinamentale (sentenza n. 72 del 2005) complesso e articolato, costituito da organi, con o senza personalità  giuridica, ed enti distinti dallo Stato in senso stretto, ma con esso posti in rapporto di strumentalità  in vista dell’esercizio, in forme diverse, di tipiche funzioni statali» (sentenza n. 31 del 2006). Da tempo questa Corte ha sottolineato che, nella prospettiva dei rapporti con il sistema regionale, il termine Stato è impiegato dall’art. 134 Cost. in una accezione più¹ ampia, quale «conglomerato di enti, legati tra loro da precisi vincoli funzionali e di indirizzo, destinati ad esprimere, nel confronto dialettico con il sistema regionale, le esigenze unitarie imposte dai valori supremi tutelati dall’art. 5 Cost.» (sentenza n. 31 del 2006).
Con riguardo in particolare alla qualificazione degli ordini professionali, occorre ricordare che questa Corte, giù  nel passato, peraltro in armonia con la giurisprudenza di legittimità  (fra le altre, Cassazione civile, sezione prima, sentenza 14 ottobre 2011, n. 21226) e con la giurisprudenza amministrativa (fra le tante, Consiglio di Stato, sezione quarta, decisione 16 marzo 2004, n. 1344), li ha configurati come «enti pubblici ad appartenenza necessaria» (sentenza n. 405 del 2005) e ha riconosciuto che la loro istituzione e disciplina «risponde all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso», affidando loro «il compito di curare la tenuta degli albi nonchè di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono giù  iscritti o che aspirino ad iscriversi», in vista dell’obiettivo di «garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività » (sentenza n. 405 del 2005).
Si tratta, in altri termini, di organismi associativi a partecipazione obbligatoria cui il legislatore statale ha affidato poteri, funzioni e prerogative, sottoposti a vigilanza da parte di organi dello Stato-apparato, tutti preordinati «alla tutela di pregnanti interessi di rilievo costituzionale» (sentenza n. 173 del 2019, inerente all’Ordine forense), connessi all’esercizio di attività  professionali, caratterizzati da una necessaria «dimensione nazionale» e pertanto dalla «infrazionabilità » (sentenza n. 405 del 2005). Tali sono gli interessi inerenti alla tutela della salute.
Questa Corte ha ricondotto alla materia dell’«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» (sentenza n. 405 del 2005) la disciplina di organismi, «ausiliarii della Pubblica Amministrazione» (Consiglio di Stato, n. 1344 del 2004) perchè chiamati a svolgere funzioni pubbliche di tutela di interessi pubblici unitari. Ciù² serve a confermare inequivocabilmente l’appartenenza degli stessi al sistema ordinamentale dello Stato.
L’art. 4 della legge n. 3 del 2018, giù  citato, conferma quanto si è ora affermato, con specifico riguardo agli Ordini delle professioni sanitarie. Gli Ordini sono qualificati, come giù  si è visto, «enti pubblici non economici» e agiscono «quali organi sussidiari dello Stato al fine di tutelare gli interessi pubblici, garantiti dall’ordinamento, connessi all’esercizio professionale» (art. 1, comma 3, lettera a, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come sostituito dal citato art. 4). A questo fine, sono affidati a tali enti molteplici compiti e funzioni, che è opportuno elencare a fini esemplificativi: verifica del possesso dei titoli abilitanti all’esercizio professionale; tenuta, anche informatizzata, e pubblicità , anche telematica, degli albi dei professionisti; parere obbligatorio sulla disciplina regolamentare dell’esame di abilitazione all’esercizio professionale; concorso con le autorità  locali e centrali nello studio e nell’attuazione dei provvedimenti che possano interessare l’Ordine e collaborazione con le istituzioni sanitarie e formative pubbliche e private alla promozione, organizzazione e valutazione delle attività  formative e dei processi di aggiornamento per lo sviluppo continuo professionale di tutti gli iscritti agli albi. La stretta inerenza di tali compiti alla tutela di un interesse pubblico unitario ne qualifica con chiarezza la natura di enti che esercitano funzioni pubbliche imputabili all’apparato statale.
Ai soli fini del conflitto costituzionale di attribuzione tra Regione e Stato, la riconducibilità  alla sfera di competenza statale di tali funzioni – «affidate» all’Ordine degli esercenti le professioni sanitarie, nell’àmbito del peculiare modulo organizzatorio disegnato dal legislatore statale, in particolare dal d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dalla legge n. 3 del 2018 – esige di imputare al sistema ordinamentale statale gli atti emessi nell’esercizio delle medesime (sentenza n. 72 del 2005).
5. Poste tali necessarie premesse, occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità  del ricorso sollevate dalla difesa dell’Ordine provinciale dei medici di Bologna.
Quest’ultima, anzitutto, eccepisce l’inammissibilità  del ricorso di attribuzione fra enti. La Regione ricorrente chiederebbe a questa Corte di accertare non giù  la spettanza di un’attribuzione costituzionale, ai sensi dell’art. 38 [richiamato dall’art. 41] della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ma l’inesistenza del potere dell’Ordine di adottare la sanzione disciplinare impugnata e di annullare la stessa, peraltro erroneamente individuando come oggetto del provvedimento impugnato una condotta dell’assessore regionale e non del medico iscritto all’albo. Si lamenta, in altri termini, che il presente giudizio sia volto non giù  alla delimitazione delle sfere di attribuzione dello Stato e della Regione, quanto al sindacato e alla delimitazione del potere disciplinare dell’Ordine, che si esercita sulle condotte dei medici iscritti all’albo. Non vi sarebbe, pertanto, alcuna attitudine lesiva delle attribuzioni regionali, nè sussisterebbe alcun interesse concreto e attuale della Regione ad agire in giudizio. Da un lato, la delibera regionale, proposta e votata da S. V., in qualità  di assessore regionale alla sanità , che è all’origine della sanzione, risulta vigente ed esecutiva; dall’altro, V., in quanto assessore regionale, non gode della prerogativa di cui all’art. 122, quarto comma, Cost.
Si tratta, in sostanza, di eccezioni che possono essere riassunte nella pretesa insussistenza dei presupposti per promuovere un conflitto di attribuzione fra enti. In particolare si denuncia la carenza di interesse a ricorrere della Regione nei confronti di un atto – la sanzione disciplinare della radiazione del dottor V. dall’albo dei medici – destinato a incidere sulla sfera individuale di quest’ultimo e perciù² privo di ogni attitudine lesiva delle attribuzioni regionali. Sarebbe dunque assente il tono costituzionale del conflitto.
5.1. Queste eccezioni sono prive di fondamento.
Questa Corte ha da lungo tempo affermato e costantemente ribadito che «la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l’appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sì©, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall’illegittimo esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all’altro soggetto» (sentenza n. 110 del 1970; più¹ di recente, sentenza n. 130 del 2014).
La Regione ritiene che il provvedimento emesso dall’Ordine dei medici, all’esito del procedimento disciplinare avviato nei confronti dell’assessore regionale alle politiche della salute, che è anche medico, per aver questi proposto e votato una delibera di Giunta contenente una disciplina dell’organizzazione dei servizi di emergenza sanitaria, non condivisa dal medesimo Ordine, sia illegittimo, perchè lo Stato (e, per esso, l’Ordine) non avrebbe il potere di sottoporre a giudizio disciplinare e censurare l’attività  di indirizzo politico-amministrativo in materia di organizzazione sanitaria dell’assessore, membro della Giunta regionale. All’esercizio di tale potere si contrapporebbe, infatti, l’autonomia amministrativa regionale costituzionalmente garantita, che ne risulterebbe quindi menomata.
Questa Corte ha ritenuto che per conferire tono costituzionale a un conflitto serve essenzialmente prospettare l’esercizio effettivo di un potere, non avente base legale, «in concreto incidente sulle prerogative costituzionali della ricorrente» (fra le altre, vedi sentenze n. 260 e n. 104 del 2016). Sono, pertanto, prive di fondamento le eccezioni di inammissibilità  del ricorso per insussistenza del tono costituzionale del conflitto.
La Regione contesta, infatti, non giù  le modalità  di esercizio del potere disciplinare dell’Ordine, ma l’esistenza stessa di tale potere, con riferimento alla condotta politico-amministrativa dell’assessore regionale medico, e afferma che la lesione delle prerogative di quest’ultimo (facoltà  di proposta e di voto), derivante dall’esercizio “abusivo” del potere disciplinare, si risolve nella lesione delle competenze della Giunta stessa, in ragione del rapporto di immedesimazione organica fra assessori e Giunta, e quindi della Regione. In tal modo, risulta evidente non solo l’interesse a ricorrere della Regione, «qualificato dalla finalità  di ripristinare l’integrità  della sfera di attribuzioni costituzionali» (sentenza n. 265 del 2003) che si assumono menomate, ma anche l’attualità  della lesione, derivante dall’atto impugnato. L’adozione di quest’ultimo, infatti, costituendo esercizio illegittimo del potere di sindacare e sanzionare sul piano disciplinare le scelte politico-amministrative della Giunta regionale, per il tramite dell’assessore sottoposto alla più¹ rigorosa delle sanzioni disciplinari, determinerebbe di per sì© la lesione dell’autonomia amministrativa regionale.
Ai fini dell’ammissibilità  del ricorso non riveste alcun rilievo la circostanza che il medesimo atto impugnato in questa sede è stato impugnato anche dinanzi alla CCEPS, giudice competente a pronunciarsi sui ricorsi proposti avverso i provvedimenti disciplinari adottati dalle commissioni di albo, ai sensi dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato. La pendenza di un giudizio dinanzi all’autorità  giurisdizionale avente come oggetto il medesimo atto impugnato in sede di conflitto di attribuzione fra enti non comporta – come questa Corte ha precisato – l’inammissibilità  del conflitto, ove sussista il tono costituzionale (di recente, sentenza n. 57 del 2019).
6. Nel merito, il ricorso è fondato.
Gli ordini delle professioni sanitarie, e fra questi l’Ordine dei medici, sono investiti – come si è detto – di funzioni di interesse pubblico dal d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dall’art. 4 della legge n. 3 del 2018. Fra tali funzioni, a tutela di interessi generali della collettività , garantiti dall’ordinamento e connessi all’esercizio professionale, vi è quello di vigilare «sugli iscritti agli albi, in qualsiasi forma giuridica svolgano la loro attività  professionale, compresa quella societaria, irrogando sanzioni disciplinari» (art. 1, comma 3, lettera l, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato). L’Ordine è chiamato, in questa prospettiva, a promuovere e assicurare «l’indipendenza, l’autonomia e la responsabilità  delle professioni e dell’esercizio professionale, la qualità  tecnico-professionale, la valorizzazione della funzione sociale, la salvaguardia dei diritti umani e dei principi etici dell’esercizio professionale indicati nei rispettivi codici deontologici, al fine di garantire la tutela della salute individuale e collettiva» (art. 1, comma 3, lettera c, del d. lgs C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato). All’Ordine è attribuito un potere disciplinare, esercitato, in particolare, dalla commissione di albo (art. 3, comma 2, lettera c, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato).
Il potere disciplinare, così configurato nelle sue finalità , serve ad assicurare il rispetto delle regole deontologiche che governano il corretto esercizio della professione. Il legislatore ha inteso, in tal modo, delimitare un potere sanzionatorio che, se non ristretto entro confini ben precisi, potrebbe irragionevolmente invadere la sfera dei diritti dei singoli destinatari delle sanzioni. Esso può dunque essere legittimamente esercitato solo «tenendo conto degli obblighi a carico degli iscritti, derivanti dalla normativa nazionale e regionale vigente e dalle disposizioni contenute nei contratti e nelle convenzioni nazionali di lavoro», nonchè «secondo una graduazione correlata alla volontarietà  della condotta, alla gravità  e alla reiterazione dell’illecito» (ancora art. 1, comma 3, lettera l, giù  citato). Il potere disciplinare nasce, quindi, limitato dal necessario rispetto delle garanzie degli iscritti, ma anche dalla natura dei codici deontologici, definiti dalla stessa CCEPS (decisione 7 luglio 2017, n. 80) atti di “soft law” vincolanti nei termini e nei limiti indicati dalla legge.
In questa prospettiva, l’art. 38 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221 (Approvazione del regolamento per la esecuzione del decreto legislativo 13 settembre 1946, n. 233, sulla ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell’esercizio delle professioni stesse) delimita l’ambito di operatività  del potere disciplinare e prescrive che esso può essere esercitato nei soli confronti dei «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell’esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale».
Per la precisa individuazione di tali ipotesi di responsabilità , il codice di deontologia medica, nel testo approvato nel 2014, chiarisce, all’art. 1, che le regole da esso poste impegnano «il medico nella tutela della salute individuale e collettiva vigilando sulla dignità , sul decoro, sull’indipendenza e sulla qualità  della professione». Così circoscritto, il potere si rivolge a colpire comportamenti dissonanti rispetto a un corretto svolgimento dell’attività  professionale, nonchè i «comportamenti assunti al di fuori dell’esercizio professionale quando ritenuti rilevanti e incidenti sul decoro della professione». La genericità  di tale ultima previsione – peraltro contenuta in una formula comune a tutti gli ordinamenti disciplinari – di tutta evidenza. Essa non impedisce, tuttavia, di identificare comportamenti del medico, tenuti nella vita privata, lesivi della sua reputazione, oltre che idonei a compromettere l’immagine (il «decoro») della categoria professionale o comunque tali da giustificare in generale «un biasimo, perchè non rispettos[i] dei doveri di lealtà  verso gli altri iscritti» (Cassazione civile, sezione terza, sentenza 19 giugno 2002, n. 8915).
Alla luce di tali indicazioni, la stessa CCEPS, organo di giurisdizione speciale chiamato a pronunciarsi sui ricorsi promossi avverso i provvedimenti disciplinari adottati dalla commissione di albo (art. 3, comma 4, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946), ha affermato: «è sottratto al potere disciplinare dell’Ordine il comportamento del medico riconducibile all’ambito dell’esercizio di mansioni o funzioni pubbliche e non riferibile ad attività  svolte nell’interesse personale del professionista» (decisione n. 16 dell’8 giugno 1991), nè all’attività  professionale in genere (decisione n. 41 del 21 febbraio 2000).
Così delimitato l’ambito di esercizio del potere disciplinare dell’Ordine dei medici risulta pertanto evidente che, nel caso in esame, l’Ordine dei medici ha agito in carenza di potere, poichè ha sottoposto a procedimento disciplinare e sanzionato un proprio iscritto per atti compiuti da quest’ultimo non nell’esercizio della professione di medico, ma nell’esercizio di una funzione pubblica, in qualità  di assessore regionale. Tali atti, ascrivibili a un munus pubblico, non rientrano fra quelli sottoposti al potere sanzionatorio dell’Ordine.
L’Ordine ha, infatti, sanzionato, senza averne il potere, l’assessore alle politiche della salute per aver quest’ultimo proposto e votato e quindi contribuito ad approvare la delibera della Giunta regionale n. 508 del 2016, non condivisa dall’Ordine stesso. In tal modo ha interferito illegittimamente con l’esercizio delle prerogative dell’assessore, tra le quali rientra la facoltà  di proporre e di concorrere a formare e deliberare gli atti dell’organo collegiale di appartenenza. Per il tramite dell’assessore sanzionato, esso ha interferito con le attribuzioni costituzionali della Regione in materia di organizzazione sanitaria con conseguente menomazione delle stesse. L’assessore, membro della Giunta regionale, organo collegiale titolare delle competenze amministrative della Regione, contribuisce a definire nell’ambito assegnatogli – le politiche della salute – l’indirizzo politico-amministrativo della Giunta regionale stessa. A tali funzioni viene assegnato su richiesta del Presidente, organo di elezione diretta (ai sensi dell’art. 122, ultimo comma, Cost.). Con tale nomina si genera un rapporto di immedesimazione organica con la Giunta, cosicchè la lesione delle attribuzioni dell’assessore si traduce nella lesione delle attribuzioni, nella medesima materia, della Giunta regionale di cui è parte e, conseguentemente, della Regione.
Quanto alle attribuzioni regionali in discussione, occorre rilevare che la delibera n. 508 del 2016, proposta dall’assessore V. e approvata dalla Giunta regionale, ha autorizzato l’impiego di personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza, sulla base di appositi protocolli operativi, predisposti dal personale medico. Essa costituisce esercizio della competenza amministrativa regionale in materia di organizzazione sanitaria, «parte integrante della competenza [&] regionale in materia della tutela della salute di cui al terzo comma del citato art. 117 Cost. (ex plurimis sentenze n. 54 del 2015 e n. 371 del 2008)» (sentenza n. 137 del 2019) e «inerisce [&] ai metodi ed alle prassi di razionale ed efficiente utilizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali destinate a rendere possibile l’erogazione del servizio» (sentenza n. 105 del 2007).
La delibera ha dato attuazione alle indicazioni giù  formulate nel d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza), in specie, all’art. 10 (che prevede che il «personale infermieristico professionale, nello svolgimento del servizio di emergenza, può essere autorizzato a praticare iniezioni per via endovenosa e fleboclisi, nonchè a svolgere le altre attività  e manovre atte a salvaguardare le funzioni vitali, previste dai protocolli decisi dal medico responsabile del servizio»), e nella successiva intesa in conferenza Stato-Regioni (Atto d’intesa tra Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria dell’11 aprile 1996, in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992). Tale atto ha, infatti, definito i «requisiti organizzativi e funzionali della rete dell’emergenza», individuando nella centrale operativa il centro di raccolta di tutte le «richieste telefoniche di urgenza ed emergenza convogliate attraverso il numero unico 118», e il centro di individuazione degli interventi più¹ idonei per dare risposta alle citate richieste, sulla base di protocolli operativi interni, «di valutazione di criticità  dell’evento», che utilizzino «codifiche e terminologie standard non suscettibili di ambiguità  interpretative» e siano «sottoposti a periodica valutazione e revisione».
Questo dettagliato apparato di misure si colloca nell’ambito del conferimento alle Regioni di più¹ ampie competenze e responsabilità  in ordine alla pianificazione e organizzazione dei servizi sanitari, in linea con quanto stabilito dall’art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992 e in attuazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
7. In conclusione, il ricorso deve essere accolto.
Si dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, adottare, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, la sanzione della radiazione dall’albo dei medici a carico dell’assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna, dott. S. V., per aver questi proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta regionale n. 508 del 2016.
Pertanto, va annullata la sanzione della radiazione dall’albo dei medici, adottata a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, a carico dell’assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara ammissibile l’intervento in giudizio del dott. S. V.;
2) dichiara ammissibile l’intervento in giudizio dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna;
3) dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, adottare, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, la sanzione della radiazione dall’albo dei medici a carico dell’assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna, dott. S. V., per aver questi proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 (Principi e criteri in ordine alla predisposizione di Linee guida regionali per l’armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118) e al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro della salute non provvedere a seguito dell’Atto di significazione della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna, trasmesso in data 27 dicembre 2018;
4) annulla per l’effetto la sanzione disciplinare irrogata con l’atto indicato in epigrafe.

Un contratto di gestione di un punto ristoro appare correttamente qualificato in termini di concessione o appalto di servizi, a seconda della traslazione o meno del rischio operativo.
Da tanto discende l’applicabilità  dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, che impone all’operatore di indicare nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali: onere che -nella specie- non risulta adempiuto in quanto l’offerta dell’aggiudicataria non indica, nè i costi della manodopera nè gli oneri inerenti alla sicurezza, nè può invocarsi il soccorso istruttorio, trattandosi di carenza dichiarativa relativa all’offerta economica.

Pubblicato il 06/12/2019
N. 06073/2019 REG.PROV.CAU.
N. 09525/2019 REG.RIC. Â Â Â Â Â Â Â Â Â 

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 9525 del 2019, proposto da
T. CATERING S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
LICEO SCIENTIFICO CAVOUR – ROMA, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSItà€ E DELLA RICERCA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
P. CATERING S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti, Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 12989 del 2019;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’art. 98 cod. proc. amm.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Liceo Scientifico Cavour di Roma e del Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca e di P. Catering S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di reiezione del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Michele Bonetti, Santi Delia, l’avvocato dello Stato Davide Di Giorgio;
Ritenuto, ad un primo esame tipico della presente fase cautelare, che:
– l’appello cautelare non è assistito dal fumus boni iuris;
– appare corretta la qualificazione del contratto di gestione di un punto ristoro, per cui è causa, in termini di concessione o appalto di servizi (a seconda della traslazione o meno del rischio operativo);
– si rendeva quindi applicabile l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, che imponeva all’operatore di indicare nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali, onere che nella specie non era stato adempiuto in quanto l’offerta dell’aggiudicataria non aveva indicato, nè i costi della manodopera nè gli oneri inerenti alla sicurezza;
– non poteva neppure invocarsi il soccorso istruttorio, trattandosi di carenza dichiarativa relativa all’offerta economica;
– sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite del presente incidente cautelare;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):
– respinge l’appello cautelare;
– resta ferma l’udienza pubblica giù  fissata per il giorno 7 maggio 2020;
– compensa le spese della presente fase.
La presente ordinanza sarà  eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà  a darne comunicazione alle parti.

sul ricorso numero di registro generale 6698 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Cittadini Bresciani e Veronesi per la Tutela dell’Ambiente, Associazione Nazionale Legambiente Onlus, Associazione Medicina Democratica – Movimento di Lotta per la Salute – O.N.LU.S., Coordinamento Comitati Ambientalisti Lombardia, Consorzio delle Colline Moreniche del Garda, Associazione “Comitato per l’Istituzione del Parco delle Colline Moreniche del Garda”, Comitato Cittadini Calcinato, Associazione Socio – Culturale di Carattere Ambientale “Castelnuovo Futura”, Associazione Terra Viva Verona, Comitato per l’Ambiente Brescia Sud, Associazione verso il Distretto di Economia Solidale del Basso Garda e Comune di Medole, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Renzo Cuonzo e Renzo Fausto Scappini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Renzo Cuonzo in Roma, via di Monte Fiore n. 22;
contro
C.I.P.E. – Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, in persona del legale rappresentante p.t.;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t.;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t.;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente p.t.;
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti
Rete Ferroviaria Italiana, Società  Italferr S.p.A., Regione del Veneto, Regione Lombardia non costituiti in giudizio;
Consorzio Cepav Due (Consorzio Eni per L’Alta Velocità ), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Grassi e Jacopo Sanalitro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Grassi in Roma, piazza Barberini n.12;
per l’annullamento
– per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
della Deliberazione n. 42/2017 del 10 luglio 2017, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 70 del 24/03/2018, con la quale il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) ha approvato il progetto definitivo relativo alla realizzazione della Linea Ferroviaria AV/AC Milano -Verona, Tratta Brescia-Verona: lotto funzionale Brescia Est – Verona (escluso nodo di Verona);
e per quanto necessario di tutti gli atti presupposti e/o connessi, tra cui:- il parere n. 1767 del 17 aprile 2015 con il quale la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS ha espresso le valutazioni in ordine all’Impatto Ambientale dell’opera AV/AC lotto funzionale Brescia -Verona;- il parere n. 1795 del 29 maggio 2015 con il quale della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS ha integrato il parere n. 1767 del 17/04/2015; – l’Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) – novembre 2015 nella parte in cui inserisce l’opera giù  in fase di approvazione del progetto definitivo senza l’attuazione della Valutazione Ambientale Strategica e consente l’avvio del procedimento della consultazione per la procedura di Valutazione Ambientale Strategica del piano ai sensi degli articoli 13 comma 5 e 14 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i.;
– per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 2232019:
dei medesimi atti impugnati con il ricorso principale e, in particolare, del progetto definitivo approvato con la Deliberazione n. 42/2017 del 10 luglio 2017 dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica nella parte in cui: – il suddetto progetto definitivo è stato integrato con le modifiche progettuali in adempimento alle 309 prescrizioni imposte dal C.I.P.E.; – delle tavole del progetto esecutivo predisposte in seguito al progetto definitivo approvato con la Deliberazione n. 42/2017 del 10 luglio 2017 dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, consegnate dal Ministero dell’Ambiente il giorno 14 dicembre 2019 mediante dvd e con riserva di ulteriori motivi aggiunti che possono derivare dal deposito dell’intero progetto esecutivo e dalla verifica di attuazione ex legge n. 443/2001 del Ministero dell’Ambiente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Consorzio Cepav Due (Consorzio Eni per l’Alta Velocità );
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 la dott.ssa Antonella Mangia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO
1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti impugnano la deliberazione n. 42 del 10 luglio 2017, con cui il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica – C.I.P.E. ha approvato il progetto definitivo per la realizzazione della “Linea Ferroviaria AV/AC Milano – Verona, Tratta Brescia – Verona: tratta funzionale Brescia Est – Verona (escluso nodo di Verona)”, nonchè i pareri ad essa presupposti, meglio indicati in epigrafe.
In particolare, i ricorrenti espongono – in sintesi – quanto segue:
– l’iter amministrativo del progetto in esame è stato avviato il 30 giugno 1992 con l’approvazione da parte delle Ferrovie dello Stato del progetto di massima, con assunzione, peraltro, della decisione di realizzare l’opera mediante “affidamento a contraente generale, individuato nel Consorzio CEPAV DUE sulla base della convenzione stipulata dalla società  TAV s.p.a. il 15/10/1991”;
– dopo una lunghissima procedura, con delibera n. 120 del 5 dicembre 2003 il CIPE ha approvato il progetto preliminare, comportante, tra l’altro, l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio della durata di anni 5, poi reiterato dallo stesso CIPE con del. n. 21/2009 e del. n. 22/2016;
– in date 26 e 29 settembre 2014 sono state avviate le procedure di Verifica dell’Ottemperanza e di Valutazione di Impatto Ambientale;
– il successivo 17 aprile 2015 la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS ha espresso parere positivo “con prescrizioni”, ai sensi dell’art. 165 del D.Lgs. n. 163 del 2006;
– a seguito del provvedimento con cui, in data 5 giugno 2015, il Direttore Generale per le Valutazioni e le Autorizzazioni Ambientali del Ministero dell’Ambiente ha determinato la non ottemperanza del progetto ad alcune prescrizioni della deliberazione CIPE n. 120 del 2003, in data 5 febbraio 2016 la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale, ai fini della verifica di ottemperanza, ha espresso parere positivo condizionato a determinate prescrizioni;
– con provvedimento del 22 febbraio 2016 il Ministero dell’Ambiente ha determinato la positiva conclusione dell’istruttoria di verifica di ottemperanza;
– i su indicati provvedimenti sono stati oggetto di gravame con il ricorso n. 5526 del 2016, proposto dinanzi a questo Tribunale da svariati soggetti, compresi i predetti, respinto con sentenza n. 4295/2017, prontamente impugnata davanti al Consiglio di Stato, il quale non si è ancora pronunciato;
– avviata la consultazione in data 31 dicembre 2015 da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la procedura di Valutazione Ambientale Strategica del piano denominato “Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) – novembre 2015”, il successivo 23 settembre 2016 è stato adottato il decreto n. 0000251, riportante “parere favorevole & sulla compatibilità Â ambientale” di tale Allegato e, dunque, anche sul progetto “Alta Velocità  per la tratta Brescia-Verona”;
– stanti le aspre criticità  manifestate dall’Assemblea Generale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici con parere del 15 dicembre 2016, con nota del 17 febbraio 2017 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti modificava e in parte rettificava la propria proposta di approvazione;
– nonostante i rilievi del C.S.L.P. ma anche la valutazione “sostanzialmente negativa” della Commissione VAS, in data 10 luglio 2017 il CIPE ha adottato la deliberazione n. 42, qui impugnata, in cui risultano riportate ben 309 prescrizioni, atte a incidere sul progetto.
Avverso tale deliberazione, i pareri n. 1767 e n. 1795, ad essa presupposti, e l’Allegato Infrastrutture al DEF i ricorrenti – dopo avere, tra l’altro, precisato la propria “legittimazione ad agire in giudizio” e, comunque, dato conto della giù  intervenuta impugnazione di detti pareri con il ricorso in precedenza proposto, “sub iudice davanti al Consiglio di Stato” – deducono i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili, lamentando – in sintesi – che:
1) il progetto definitivo non risponde al progetto preliminare. Ciù² trova conferma non solo nel parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici del 16 dicembre 2016 ma anche nella previsione delle su indicate ben 309 prescrizioni, le quale comprovano l’intervenuta approvazione di un progetto connotato da “carenze progettuali vere e proprie” e, nel contempo, preannunciano modifiche che troveranno spazio in fase di progetto esecutivo, non soggetto – come noto – alle procedure di verifica e validazione tipiche del progetto definitivo, senza sottacere, ancora, che “il CIPE è stato costretto ad approvare per la prima volta anche la parte in variante” e che la concreta realizzazione dell’opera “imporrà  di modificare il piano particellare di esproprio”;
2) le 309 prescrizioni avrebbero, peraltro, “dovuto imporre l’aggiornamento della VIA”. La disamina della deliberazione conduce, infatti, a rilevare che “il C.I.P.E. ha frazionato in mille rivoli la valutazione di impatto ambientale che non diviene più¹ una valutazione complessiva dell’intera opera” (“esemplari in questo senso sono le previsioni di eliminazione dello shunt di Brescia, sostituito dalla previsione del quadruplicamento in affiancamento alla linea storica nell’ambito del Nodo di Brescia allo stato neppure progettata preliminarmente” nonchè ulteriori previsioni, quale quella concernente l’inserimento di una fermata ferroviaria per l’area turistica del Basso Lago di Garda);
3) la previsione delle n. 309 prescrizioni, da ottemperare con il progetto esecutivo, con sottrazione alla “normale procedura”, concretizzano una palese violazione delle prescrizioni in materia di “partecipazione” e “informazione al pubblico”;
4) in sede di VIA non sono state considerate la c.d. “opzione zero” e le “opzioni alternative”, di modo che la VIA si presenta illegittima, con conseguente illegittimità  del progetto;
5) non risulta che “nè prima dell’approvazione del progetto preliminare dell’opera, avvenuta con deliberazione n. 120/2003 del C.I.P.E. e neppure nella fase di verifica della conformità  del progetto definitivo alle prescrizioni imposte con il preliminare” sia stata “fatta la Valutazione Ambientale Strategica sul Piano Nazionale Trasporti”, precisando, per completezza, che tale procedura è stata, in verità , avviata dal Ministero in data 31 dicembre 2015 ma si è dovuto prendere atto “che la procedura era inutile”, come desumibile dal parere MIBACT n. 7998 del 2016, il quale, tra l’altro, rivela la necessità  di procedere ad integrazioni, “con il rischio che le Soprintendenze interessate dalla singola opera esprimano un parere negativo quando si è ormai alla fase del progetto esecutivo dell’opera”;
6) il parere del 15 dicembre 2016 del CSLLPP mostra, ancora, l’individuazione della linea AV/AC Brescia – Verona quale “secondo lotto funzionale della linea AV/AC Milano – Verona”. Posto che il progetto preliminare dell’opera comprendeva “l’intera tratta Milano Verona” e che, dunque, “successivamente la tratta è stata frazionata in lotti funzionali”, è evidente che “il progetto della tratta Brescia – Verona risulta ormai completamente stravolto rispetto al progetto originario”;
7) il programma definitivo gravato non riporta alcuna motivazione, atta a superare le osservazioni negative, espresse dal CSLLPP, sicchè il CIPE ha sostanzialmente ridotto il parere da quest’ultimo reso “ad un mero atto istruttorio senza valore nonostante la severità  e l’importanza delle osservazioni del Consiglio”;
8) il vizio giù  denunciato in relazione ai provvedimenti “con i quali il Ministero aveva dichiarato l’ottemperanza del progetto definitivo al progetto preliminare”, inerente al mancato rispetto dei contenuti della delibera CIPE n. 12 del 2003 e i pareri della Commissione VIA del 17.4.2015 e del 29.5.2015, “è rimasto integralmente non emendato ed, anzi, è ulteriormente avvalorato e dimostrato dal parere del 15/12/2016” del CSLLPP. Il progetto definitivo rivela – in particolare – l’inadempimento di numerose prescrizioni riportate nella delibera n. 120 del 2003 e, anzi, il rinvio di esse al “progetto esecutivo”, in violazione dei contenuti di quest’ultima nonchè del parere della Commissione Speciale VIA n. 1767 del 17 aprile 2016;
9) l’inottemperanza del progetto definitivo al progetto preliminare è avvalorata, ancora, dal rinvio in esso operato al progetto esecutivo “anche in relazione a norme tecniche determinanti” (“al punto che il C.I.P.E. stanzia 63 milioni di euro per l’adeguamento delle norme tecniche costruzioni 2008”), come, peraltro, rilevato anche dal Consiglio;
10) il progetto definitivo è stato approvato con una “mastodontica carenza di istruttoria”, desumibile dalla previsione al suo interno di “elementi fortemente contraddittori tra le tavole progettuali” e di “elementi che denotano un grado di approssimazione che non ha certamente le caratteristiche” di un progetto di tal genere, atta a determinare, tra l’altro, “conseguenze per i ricorrenti” sul “piano degli espropri”, tanto più¹ ove si consideri l’approvazione di una “variante rispetto al progetto preliminare approvato con delibera n. 120/2003 & senza alcuna precedente procedura anche di avviso al pubblico”.
Il successivo 6 giugno 2018 parte ricorrente ha, poi, depositato ulteriori documenti.
Con atto prodotto in medesima data si è costituito il Consorzio CEPAV DUE (Consorzio Eni per l’Alta Velocità ).
Con atto depositato in data 7 giugno 2018 si sono, altresì, costituiti il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
In data 21 dicembre 2019 la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno prodotto una memoria, connotata – in sintesi – dal seguente contenuto: – il ricorso è da dichiarare inammissibile in quanto “collettivo” in carenza “dei presupposti e per mancata allegazione e prova della identità  delle posizioni sostanziali e processuali, come ha giù  ritenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5719/2018”; – “sotto altri profili l’inammissibilità  consegue alla definitività  degli atti presupposti che sono stati oggetto del ricorso dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato con la suddetta sentenza”; – il ricorso è, altresì, infondato “nel merito”, atteso che il CIPE non “ripercorre l’iter istruttorio giù  svolto dal Ministero” delle Infrastrutture e dei Trasporti, è ben possibile lo sviluppo di “alcuni aspetti progettuali nella fase della progettazione esecutiva”, nel 2015 la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS “si è espressa positivamente in merito all’impatto ambientale delle parti in variante” e, dunque, il successivo 22 febbraio 2016 il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare “ha determinato la positiva conclusione dell’istruttoria di verifica dell’ottemperanza” ex art. 185, comma 4, D.Lgs. 163 del 2006, il rispetto delle garanzie di partecipazione in fase di progetto esecutivo non riguarda “attività  di competenza del CIPE”, l’asserita mancata valutazione dell’opzione zero e delle opzioni alternative “è giù  stata avanzata” con il precedente ricorso e dichiarata inammissibile in sede di definizione di esso con la sentenza n. 4295 del 2017, la stessa sentenza si è pronunciata sulla VAS, “il lotto costruttivo autorizzato risulta integralmente finanziato”, “il lasso di tempo trascorso tra l’approvazione del progetto definitivo & e l’approvazione del preliminare &.. ha necessariamente determinato un adeguamento del progetto alle diverse esigenze di trasporto, anche locali, che sono emerse nel corso del tempo”, “il parere del CSLLPP non è stato disatteso dal CIPE” e, anzi, quest’ultimo ha attuato le indicazioni fornite con il punto 4.2. della delibera, sono state sì apportate “variazioni significative al progetto preliminare” ma ciù² è avvenuto nel pieno rispetto delle previsioni di legge e, infine, con la prescrizione n. 37 è stato espressamente disposto l’adeguamento della progettazione alle norme tecniche.
Il successivo 7 gennaio 2019 anche il Consorzio CEPAV DUE ha depositato una memoria con cui: – ha eccepito l’inammissibilità  del ricorso per violazione del ne bis in idem e per violazione del giudicato, attesa la riproposizione – mediante di esso – delle “stesse censure giù  respinte& nella sentenza n. 4295/17, riproposte in appello al Consiglio di Stato che ha definitivamente dichiarato inammissibile il ricorso”; – ha eccepito l’inammissibilità  “del ricorso collettivo per carenza di omogeneità  degli interessi azionati”, tenuto conto che “ad alcune associazioni e comitati locali che perseguono finalità  e obiettivi del tutto diversi tra loro si affiancano, infatti, associazioni nazionali nonchè il Comune di Medole”, come, peraltro, comprovato dalla disamina delle osservazioni chieste “nel corso del procedimento”; – in via gradata, ha eccepito l’inammissibilità  del ricorso “per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere”, procedendo ad un’analisi specifica dei singoli ricorrenti, con evidenza – in particolare – della recente costituzione di numerosi di essi e dell’ubicazione del Comune di Medole a “ben 13 KM dal tracciato”; – ha sostenuto la legittimità  del provvedimento del CIPE, di approvazione del progetto definitivo, opponendo l’inammissibilità , anche per genericità , nonchè l’infondatezza delle censure formulate.
In data 7 gennaio 2019 parte ricorrente ha depositato istanza di rinvio dell’udienza pubblica giù  fissata per il successivo 23 gennaio 2019, motivata dall’esigenza di notificare “motivi aggiunti avverso il progetto definitivo adeguato alle prescrizioni del C.I.P.E. depositato da Cepav nel giudizio R.G. n. 6377/2018 nonchè & avverso il progetto esecutivo per la parte giù  conosciuta”.
2. In data 22 marzo 2019 parte ricorrente ha depositato motivi aggiunti, volti all’annullamento “del progetto definitivo & integrato con le modifiche progettuali in adempimento alle 309 prescrizioni” giù  imposte e delle tavole del progetto esecutivo acquisite in data 14 dicembre 2019.
In particolare, parte ricorrente afferma l’irragionevolezza delle scelte operate con le tavole del progetto esecutivo, la mancanza di rispondenza di esse alle prescrizioni impartite in sede di approvazione del progetto definitivo e, ancora, al parere della Soprintendenza di Verona del 18 dicembre 2018, soffermandosi – in particolare – sulle aree tutelate del Santuario del Frassino e del Colle Baccotto, sul “bene tutelato denominato Villa Cavalli de Peverelli Della Cella ex Forte Baccotto” e sul Laghetto del Frassino (cfr. prescrizioni nn. 18, 19, 36, 173, 174, 217, 222, 226, 250 e 293), il difetto di istruttoria e, ancora, la violazione degli obblighi previsti per l’espropriazione, anche indiretta.
I successivi 1 aprile 2019, 13 novembre 2019 e 18 novembre 2019 parte ricorrente ha, poi, prodotto documenti.
3. A seguito della produzione di documenti in data 18 settembre 2019, il successivo 23 settembre 2019 il Cepav ha depositato uno scritto difensivo, con cui ha riproposto le eccezioni di inammissibilità  del ricorso in precedenza sollevate, ha eccepito l’irricevibilità  per tardività  dei motivi aggiunti nella parte in cui sono diretti avverso gli elaborati dell’All. 2 al II Atto Integrativo (consegnati in data 21 novembre 2018) e l’inammissibilità  dei stessi motivi aggiunti per carenza di interesse “in quanto diretti avverso atti a carattere endoprocedimentale e privi di efficacia lesiva esterna”, tenuto, tra l’altro, conto della carenza, “nelle previsioni normative”, di “livelli di progettazione intermedi tra quello preliminare, definitivo ed esecutivo”, premurandosi – ancora – di confutare le singole censure formulate.
In medesima data e il successivo 27 settembre 2019 parte ricorrente ha prodotto una memoria ex art. 73 c.pr.amm. e una memoria di replica, con cui ha affermato l’ammissibilità  delle azioni proposte in ragione, tra l’altro, dell’identità  o, meglio, omogeneità  degli “interessi fatti valere” in giudizio e la “rilevanza esterna” degli atti e provvedimenti impugnati e ha, ancora, posto in evidenza – a supporto delle censure formulate – l’avvenuta elaborazione ad opera della CEPAV di giù  oltre 15 varianti al progetto approvato dal CIPE.
In data 28 settembre 2019 anche il CEPAV DUE ha depositato una “memoria di replica”, con cui ha tenuto a precisare che i documenti sulla verifica di attuazione e sulle varianti non giovano alla parte ricorrente e, anzi, “dimostrano al contrario la rispondenza del progetto esecutivo a quello definitivo e l’assenza di modifiche sostanziali” nonchè ad eccepire l’inammissibilità  di svariate delle censure formulate poichè attinenti alle “procedure espropriative” e, ancora, in quanto “generiche”.
4. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. In ragione di quanto statuito dal Consiglio di Stato nella decisione n. 5719 del 5 ottobre 2018, più¹ volte oggetto di richiamo dalle parti in causa in quanto concernente l’impugnativa giù  proposta, tra gli altri, dagli odierni ricorrenti avverso la sentenza del TAR del Lazio n. 4295 del 2017, “concernente atti relativi alla realizzazione del progetto definitivo del lotto tratto Brescia – Verona dell’Alta Velocità ” (in cui è dato leggere che le eccezioni che riguardano “presupposti processuali (quali, ad esempio, la giurisdizione o la competenza), ovvero la sussistenza delle condizioni dell’azione in capo ad uno (o più¹) ricorrenti & non può essere pretermesso dal giudice”, “secondo un criterio di continenza logico-giuridica”), il Collegio ravvisa la necessità  di esaminare – in via preliminare – le eccezioni di inammissibilità  sollevate dalle parti resistente in relazione natura collettiva del ricorso proposto.
Tale eccezione è infondata.
1.1. Come si trae dalla narrativa che precede, l’eccezione de qua risulta basata sulla pretesa assenza di omogeneità  degli interessi fatti valere dai ricorrenti nel presente giudizio e sulla eterogeneità  dei provvedimenti impugnati, richiamando precedenti giurisprudenziali in materia, tra cui – appunto – la su indicata sentenza del Consiglio di Stato.
Ciù² detto, preme ricordare che l’orientamento fissato nei precedenti in trattazione ha espressamente condizionato l’ammissibilità  del ricorso collettivo alla sussistenza di “identità  di situazioni sostanziali e processuali e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2015 n. 363; sez. VI, sent. 18 luglio 1997, n.1129; Cons. Stato, sez. IV, 14 ottobre 2004, n.6671; Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2010, n. 5928)”, avendo cura, peraltro, di precisare che “la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più¹ soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più¹ atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di precisi requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità  di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità  delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi”, aggiungendo, ancora, che:
-<> è da intendere non giù  come “l’astratta appartenenza della posizione in concreto considerata a una delle due species tutelate dal nostro ordinamento giuridico, quanto” in termini di “riconducibilità  di tutte le posizioni (in particolare, di interesse legittimo) alla medesima tipologia posta dall’atto di esercizio del medesimo potere amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2011, n. 6990)”;
– <> è da intendere <>;
– “infine, la identità  dei motivi di censura avverso gli atti impugnati” si pone o, meglio “rappresenta una evidente conseguenza di quanto ora esposto, e cioè della relazione intercorrente tra atto illegittimo e situazione giuridica posta dall’esercizio del potere e da questo, nel concreto esercizio, illegittimamente lesa” (C.d.S., Sez. IV, n. 5719 del 2018, giù  cit.).
In virt๠delle considerazioni che precedono, con la indicata decisione il Consiglio di Stato è pervenuto, peraltro, a considerare il ricorso collettivo meritevole di essere configurato come uno strumento – non “derogatorio”, bensì – “ordinario” di instaurazione del rapporto processuale e/o di esercizio del potere di azione in quanto – proprio in ragione della sussistenza dell’identità  delle situazioni “sostanziali e processuali” – consente a più¹ soggetti di agire in giudizio per il tramite di una sola “vocatio”, ossia evita l’instaurazione di una pluralità  di differenti giudizi per la tutela di situazioni di tal genere, nel pieno rispetto, tra l’altro, dei principi di correttezza e buona fede processuale nonchè del giusto processo.
In altri termini, è stato sì statuito che il ricorso collettivo non può prescindere dall’identità  in trattazione e, anzi, è ammissibile esclusivamente ove quest’ultima risulti configurabile (sicchè – in tutti i casi di proposizione di un ricorso collettivo – diviene doveroso accertare l’identità  de qua), ma, nel contempo, è stato sancito che i principi di correttezza e di buona fede oggettiva “devono improntare anche le fasi dell’azione giudiziale (di cognizione e di esecuzione)” non solo del processo civile ma anche del processo amministrativo, di modo che l’azione collettiva ben si presta a essere intesa come il mezzo di reazione ordinario in tutte le ipotesi in cui si sia in presenza di provvedimenti che contestualmente investono e ledono più¹ soggetti titolari di situazioni sostanziali e processuali identiche.
1.2. Stante quanto in precedenza esposto, il Collegio ritiene che il ricorso collettivo in esame possa essere dichiarato ammissibile, atteso che:
– non sono ravviabili motivi per escludere l’identità  della posizione giuridica sostanziale per la quale si richiede tutela in giudizio, in ragione dell’astratta riconducibilità  di tutte le posizioni rivestite dai ricorrenti alla medesima tipologia posta dall’atto di esercizio del medesimo potere amministrativo. Specificamente, i ricorrenti sono rappresentati essenzialmente da associazioni portatrici di interessi collettivi o diffusi di rilevanza locale o nazionale, aventi per statuto la tutela del territorio e dell’ambiente. Si discosta – in verità  – dalla categoria in trattazione il Comune di Medole ma tale evenienza non appare sufficiente a giustificare l’inammissibilità  opposta dalle parti resistenti, atteso che – come affermato dal Consiglio di Stato nella richiamata decisione – i soggetti titolari di interessi collettivi o diffusi “ben possono proporre ricorso collettivo unitamente” ad altri soggetti “titolari di interessi legittimi, nella misura in cui tale ultimo interesse, sia i precedenti, risultino egualmente lesi dal medesimo o dai medesimi atti di esercizio del potere amministrativo” e non si ravvisano ragioni per escludere, a priori, un’identità  di lesione in capo al menzionato Comune, posto che esso si pone – in ogni caso e, ancora, a prescindere dalle ulteriori eccezioni avverso di esso specificamente sollevate (ricondotte alla distanza dall’intervento, indicata in Km. 13) – come ente esponenziale di una “collettività “, volto, tra l’altro, a salvaguardare le condizioni di vita di quest’ultima dal punto di vista ambientale (e non, per contro, titolare di una posizione giuridica soggettiva indiscutibilmente differente, quale quella – ad esempio – di un proprietario “espropriato”);
– sussiste, ancora, l’identità  dei provvedimenti impugnati nonchè l’identità  dei motivi di censura (salvo – comunque – valutare le eccezioni di inammissibilità  inerenti a quest’ultimi).
Proprio i principi fissati dal Consiglio di Stato nella decisione n. 5719 del 2018 inducono – del resto – a rifuggire da una valutazione rigida e stringente o, meglio, “restrittiva o irragionevolmente formalistica” dell’ammissibilità  del ricorso collettivo.
Come è espressamente dato leggere in tale pronuncia, “il diritto alla tutela giurisdizionale va”, infatti, “annoverato fra quelli inviolabili dell’uomo, che la Costituzione garantisce all’art. 2 &. , e che non esita ora ad ascrivere tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia l’assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio”, sicchè l’inammissibilità  del ricorso collettivo non può che essere relegata alle ipotesi in cui il giudice – “secondo un criterio di apprezzamento che necessariamente tenda a salvaguardare, per quanto possibile, l’accesso al giudizio ed alla sua definizione con decisione nel merito” – riscontri che uno o più¹ dei ricorrenti fondano l’azione proposta non su motivi comuni bensì “su motivi riferibili solo a sì©”, inibendo così l’accordo della tutela richiesta per l’impossibilità  di “prescegliere a quale dei ricorrenti” attribuire prevalenza o, ancora, garantire l’emissione di decisione di merito, senza sottacere, ancora, che il giudice deve anche tenere conto del “diritto di difesa” delle parti evocate in giudizio, il quale costituisce un diritto “altrettanto inviolabile e costituzionalmente garantito quanto il diritto alla tutela giurisdizionale”.
Orbene, il Collegio – effettuato l’apprezzamento di cui sopra – ritiene che sussistano validi presupposti per affermare che, nell’ipotesi in esame:
– l’azione collettiva proposta dai ricorrenti costituisce la proiezione di una posizione sostanziale unitaria;
– specificamente, risulta configurabile l’identità  delle situazioni sostanziale e processuali giù  individuata “nella circostanza che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi”, precisando – ancora – che, nel contempo, non si ravvisano potenziali contrasti di interessi tra i diversi ricorrenti.
Tutto ciù² detto, l’eccezione di inammissibilità  basata sulla natura collettiva del ricorso deve essere respinta, attesa l’insussistenza di elementi utili a comprovare la violazione dei limiti posti alla proponibilità  del ricorso collettivo.
2. Accertata così l’ammissibilità  del “ricorso collettivo”, il Collegio ritiene di esaminare l’eccezione di inammissibilità  sollevata dalle parti resistenti in virt๠dell’adduzione della violazione del ne bis in idem e del giudicato.
Anche tale eccezione è infondata.
Premesso che, a tali fini, le parti resistenti invocano la sentenza n. 4295/2017, è da rilevare, infatti, che tale pronuncia – anche se resa nei confronti, tra gli altri, delle stesse parti dell’attuale giudizio – riguarda atti adottati in epoca antecedente a quella a cui risalgono i provvedimenti oggetto dell’azione di annullamento in trattazione e, comunque, atti non sovrapponibili – in toto – a quelli gravati mediante la proposizione di quest’ultima.
Ciù² trova conferma nella constatazione che l’oggetto principale del ricorso in esame è l’impugnativa della Deliberazione n. 42/2017 del 10 luglio 2017, di approvazione del progetto definitivo, successiva – appunto – agli atti oggetto del giudizio conclusosi con la sentenza richiamata.
Ciù² detto e constatato, ancora, che non sussistono valide condizioni per affermare che gli atti successivi impugnati siano un rapporto di mera conseguenzialità  con quelli presupposti oggetto della sentenza n. 4295/2017 o che il ricorso sia incentrato esclusivamente su profili di illegittimità  derivata, avendo il ricorso sollevato anche vizi propri della deliberazione del CIPE n. 42/2017 non direttamente dipendenti dagli atti presupposti oggetto della decisione precedente del T.A.R. del Lazio, il ricorso deve essere dichiarato, per tale motivo, ammissibile e i singoli profili inerenti al ne bis in idem e all’impugnativa, tra l’altro, degli atti presupposti in precedenza impugnati saranno affrontati nell’ambito del giudizio di ammissibilità  e fondatezza delle singole censure rispetto agli atti di volta in volta interessati.
In sintesi, anche l’eccezione de qua è immeritevole di positivo riscontro.
3. Ciù² detto, il Collegio ritiene di poter soprassedere sulle ulteriori eccezioni di inammissibilità  sollevate nei confronti dell’atto introduttivo del giudizio (essenzialmente incentrate sull’interesse ad agire dei ricorrenti) in quanto quest’ultimo è infondato e, pertanto, va respinto per le ragioni di seguito indicate.
3.1. Con la prima delle censure formulate, parte ricorrente lamenta l’incompletezza del progetto definitivo approvato dal CIPE, deducendo – in sintesi – l’illegittimità  della previsione di rinviare continuamente la predisposizione di un compiuto progetto dell’opera ad una fase successiva e l’avvenuta approvazione di un progetto definitivo che rimette al progetto esecutivo la risoluzione di tutta una serie di questioni con la previsione di ben n. 309 prescrizioni. Tra queste vi sarebbero anche importanti modifiche quali l’eliminazione dello Shunt di Montichiari e la previsione del quadruplicamento in uscita da Brescia. Inoltre, sarebbe riscontrabile l’assenza degli elementi previsti dall’allegato XXI al D.Lgs. n. 163/2006, applicabile ratione temporis, e la circostanza che le modifiche apportate imporranno modifiche al piano particellare di esproprio.
Al riguardo, il Collegio ritiene di soprassedere sull’eccezione di inammissibilità  per genericità , sollevata dal Consorzio resistente (cfr. pag. 13 della memoria depositata in data 7 gennaio 2019), atteso che la censura de qua è priva di giuridico pregio.
In proposito, preme ricordare che – come noto – le scelte progettuali dell’Amministrazione in ordine alla realizzazione di opere pubbliche, e, conseguentemente, anche di infrastrutture strategiche, risultano connotate da un alto grado di discrezionalità  tecnica e dalla considerazione di un elevato numero di fattori e, in quanto tali, sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, se non nei ristretti limiti della manifesta irragionevolezza, del difetto di istruttoria e/o del travisamento dei fatti.
Nell’ambito di progetti particolarmente complessi, come quello in questione, la valutazione della legittimità  della deliberazione di approvazione del progetto definitivo non può rivelarsi meramente formale riguardo all’aspetto della completezza dello stesso, ma deve ragionevolmente investire l’effettiva e concreta adeguatezza dell’elaborato progettuale a definire sufficientemente l’opera da realizzare, con la possibilità  di eventuali rimandi alla progettazione esecutiva in relazione alla completa definizione di scelte progettuali ritenibili di dettaglio.
Non si può escludere che, anche al fine di una più¹ ponderata considerazione degli interessi incisi e nell’ottica di uno sviluppo progressivo della progettazione che consideri con maggiore attenzione anche aspetti di marginali rispetto all’intera opera realizzanda, il CIPE, al fine di recepire le valutazioni emerse in sede istruttoria, ponga delle prescrizioni con vigenza cogente in sede di approvazione del progetto definitivo, sostanzialmente rimettendo al progetto esecutivo il recepimento delle prescrizioni imposte con la definizione di aspetti marginali riguardanti scelte progettuali.
In presenza della necessità  di apportare delle variazioni su aspetti non compiutamente definiti a livello progettuale, il CIPE ben può approvare il progetto definitivo dell’opera imponendo prescrizioni da recepire nel progetto esecutivo.
L’interesse del privato alla definizione degli aspetti di dettaglio nei termini desiderati, nonchè a far valere l’illegittimità  rispetto alle risultanze dell’istruttoria si può dedurre immediatamente per il contrasto con le prescrizioni imposte nel progetto definitivo, sollevando la questione di legittimità  di quest’ultimo, soltanto nel caso in cui le medesime prescrizioni si presentino direttamente in contraddizione con le risultanze istruttorie – tra cui le valutazioni dei vari enti emerse in sede procedimentale – mentre, in caso contrario, detto interesse verrà  traslato al momento dell’approvazione del progetto esecutivo.
Infatti, qualora le prescrizioni recepiscano correttamente le risultanze dell’istruttoria e si limitino a degli aspetti progettuali comunque marginali, tali da poter essere contenute nel progetto esecutivo, il progetto definitivo può considerarsi legittimo e gli aspetti di tutela del privato e di illegittimità  della procedura si incentreranno sulla successiva fase di approvazione del progetto esecutivo, o, meglio, sulle modalità  con cui quest’ultimo ha recepito le prescrizioni imposte dal CIPE (T.A.R. Lazio Roma, sez. I bis, 18 febbraio 2019, n. 2141).
In tal senso, devono essere interpretate le norme del D.Lgs. n. 163/2006 e, in particolare, i commi 3 e 4 dell’art. 166, che prevedono la possibilità  di introdurre prescrizioni nel progetto definitivo indicando che: “&le pubbliche amministrazioni competenti e i gestori di opere interferenti possono presentare motivate proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni per il progetto definitivo o di varianti migliorative che non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali delle opere, nel rispetto dei limiti di spesa e delle caratteristiche prestazionali e delle specifiche funzionali individuati in sede di progetto preliminare” (comma 3) e che nei quarantacinque giorni successivi il Ministero valuta la compatibilità  delle proposte e richieste pervenute e formula la propria proposta al CIPE che, nei trenta giorni successivi, approva, con eventuali integrazioni o modificazioni, il progetto definitivo (comma 4).
Ancora più¹ espliciti sono i primi tre commi dell’art. 169 del citato D.Lgs. n. 163/2006, ai sensi dei quali: “1. Il soggetto aggiudicatore verifica che nello sviluppo del progetto esecutivo sia assicurato il rispetto delle prescrizioni impartite dal CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo e preliminare. Restano fermi i compiti e le verifiche di cui all’articolo 185.
2. Il soggetto aggiudicatore è tenuto ad apportare le modifiche e integrazioni occorrenti, nello sviluppo del progetto esecutivo, in conseguenza della verifica di cui al comma 1.
3. Le varianti da apportare al progetto definitivo approvato dal CIPE, sia in sede di redazione del progetto esecutivo sia in fase di realizzazione delle opere, sono approvate esclusivamente dal soggetto aggiudicatore ove non assumano rilievo sotto l’aspetto localizzativo, nè comportino altre sostanziali modificazioni rispetto al progetto approvato e non richiedano l’attribuzione di nuovi finanziamenti a carico dei fondi ovvero l’utilizzo di una quota superiore al cinquanta per cento dei ribassi d’asta conseguiti; in caso contrario sono approvate dal CIPE&.”.
La vigente normativa, pertanto, prevede l’introduzione di prescrizioni da parte del CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo, così come una successiva fase di verifica del rispetto delle prescrizioni introdotte.
Anche a livello giurisprudenziale è stata affermata la possibilità  di inserire prescrizioni nel progetto definitivo a fronte di censure volte a censurare l’incompletezza del progetto definitivo (oltre alla giù  indicata T.A.R. Lazio Roma, Sez. I bis, 18 febbraio 2019, n. 2141, Cons. Stato, Sez. IV, 22.2.2016, n. 721: <>; T.A.R. Lazio Roma Sez. I, 28.2.2014, n. 2370: “&le disposizioni in tema di progettazione, approvazione dei progetti e realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale – artt. 161 ss. D.Lgs. n. 163 del 2006 – espressamente prevedono che il progetto preliminare e definitivo delle opere strategiche possa essere approvato con le eventuali prescrizioni che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ritenga opportuno inserire, senza che, peraltro, si possa individuare un limite numerico a tali prescrizioni& Non v’è dubbio, dunque, che la presenza di specifiche prescrizioni, peraltro rese necessarie dalla complessità  della infrastruttura e dal forte impatto sul territorio della stessa, non può condurre a viziare il procedimento approvativo del progetto stesso”).
Parte ricorrente richiama, in via generale e in modo generico, la circostanza che in sede di approvazione del CIPE del progetto definitivo siano state apposte 309 prescrizioni.
Al riguardo, innanzitutto, il solo numero delle prescrizioni non è indicativo del superamento dei limiti della possibilità  di apporre prescrizioni, non essendo sufficiente a dimostrare la modifica della localizzazione e delle caratteristiche essenziali delle opere, soprattutto nell’ambito di progetti complessi, come quello in questione.
Nè appare, allo stato, dimostrato che il rinvio al progetto esecutivo da parte delle prescrizioni su alcuni aspetti di realizzazione dell’opera sia tale da dimostrare l’incompletezza del progetto definitivo approvato, così come non appaiono comprovate le generiche deduzioni dell’assenza di elementi essenziali necessari ai fini della completezza del progetto definitivo del lotto funzionale approvato.
Inoltre, non si palesa quale elemento idoneo a rilevare l’incompletezza del progetto o la sua contraddittorietà  la circostanza che l’atto di approvazione, dopo aver indicato che il progetto è approvato anche ai sensi dell’art.167, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 (ai fini della compatibilità Â ambientale, della localizzazione urbanistica, dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità ), riporti l’indicazione secondo cui “La riconfigurazione del piano cantierizzazione e l’approvvigionamento inerti sono approvati ai fini della attestazione della compatibilità Â ambientale, ma non della localizzazione urbanistica”. Come indicato dal controinteressato, infatti, le aree di cantierizzazione sono oggetto di occupazione temporanea ex art 49 del T.U.E., non sono quindi destinate all’esproprio e, come tali, non vengono dichiarate di pubblica utilità  (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. III, 22 dicembre 2017, n. 2461).
Allo stesso modo non possono essere accolte le contestazioni di mancato rispetto del comma 5 ter dell’art. 166 del D.Lgs. n. 163 del 2006, a causa dell’eliminazione dello Shunt di Montichiari per non essere il progetto approvato riferito a un lotto idoneo a costituire parte funzionale, fattibile e fruibile dell’intera opera, a causa della loro genericità .
Sul punto, peraltro, la parte controinteressata ha efficacemente replicato che il progetto originario prevedeva due distinti lotti funzionali: il primo da Brescia Ovest a Calcinato (in corrispondenza dell’innesto con l’Interconnessione di Brescia Est); il secondo da Brescia Est a Verona. L’eliminazione dello Shunt comporta semplicemente l’esclusione del secondo lotto funzionale, fermo restando il primo, con l’ulteriore precisazione, ancora, che la funzionalità  della tratta è garantita dal bivio a Brescia est sulla linea storica (inizio del lotto funzionale) al bivio a Verona ovest, sempre sulla linea storica (fine del lotto funzionale).
Quanto all’affermazione di parte ricorrente secondo cui il progetto definitivo non risponde al progetto preliminare, come anche evidenziato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici nel suo parere del 16/12/2016, il Collegio rileva come, sulla presunta mancata ottemperanza del progetto definitivo a quello preliminare, questo T.A.R. si è giù  espresso per la conformità  con la sentenza n. 4295 del 2017, resa tra le stesse parti, alla quale ci si riporta, per cui risultano inammissibili in questa sede analoghe censure e, comunque, le stesse sono infondate nel merito come meglio indicato in seguito.
Peraltro, parte ricorrente non ha impugnato (nè avrebbe ormai potuto impugnare) in questa sede i presupposti atti di verifica dell’ottemperanza del progetto definitivo al preliminare (Decreti n. 50/16 e n. 205/16), oggetto del precedente giudizio.
3.2. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente deduce che la quantità  e soprattutto la qualità  delle prescrizioni imposte dal CIPE con la deliberazione n. 42/2017 avrebbero imposto l’aggiornamento della Valutazione di Impatto Ambientale. Inoltre, con l’imposizione delle prescrizioni il CIPE avrebbe frazionato la valutazione di impatto ambientale sulle opere oggetto di prescrizioni, non consentendo più¹ una valutazione complessiva sull’opera.
La censura è infondata.
Al riguardo, la documentazione prodotta agli atti prova che Valutazione di Impatto Ambientale è stata svolta sul progetto preliminare approvato con la delibera CIPE 120/03 e sulle varianti introdotte nel progetto definitivo rispetto a quello preliminare (cfr., in particolare, docc. 9 e 18-21, depositati dal Consorzio).
Per quanto riguarda le singole modifiche necessarie a seguito delle indicate prescrizioni, il Collegio ritiene che non sia necessaria una nuova valutazione di impatto riguardante l’intera opera e che l’approvazione del progetto definitivo non sia la sede di definizione dell’aggiornamento della VIA per queste opere, potendo tale valutazione essere effettuata anche sede di progetto esecutivo.
L’art. 185, comma 5, del D.Lgs. n. 163/06 prevede la possibilità  dell’aggiornamento dello studio di impatto ambientale per le sole modifiche di progetto, indicando che, nel caso in cui sia introdotta una modifica progettuale comportante “una significativa modificazione dell’impatto globale del progetto sull’ambiente”, debba venire aggiornato “lo studio di impatto ambientale e la nuova pubblicazione dello stesso, anche ai fini dell’eventuale invio di osservazioni da parte dei soggetti pubblici e privati interessati”. Il medesimo comma specifica che “l’aggiornamento dello studio di impatto ambientale può riguardare la sola parte di progetto interessato alla variazione”.
Tale principio può applicarsi anche per quanto riguarda il progetto esecutivo in forza dell’art. 169, comma 1, D.Lgs. n.163/06, ai sensi del quale “il soggetto aggiudicatore verifica che nello sviluppo del progetto esecutivo sia assicurato il rispetto delle prescrizioni impartite dal CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo e preliminare. Restano fermi i compiti e le verifiche di cui all’articolo 185”.
La valutazione di impatto ambientale per le modifiche che si rendono necessarie in esito alle prescrizioni non condiziona, quindi, la legittima approvazione del progetto definitivo, potendo la stessa intervenire, ove necessaria in relazione alla natura dell’opera, anche successivamente.
3.3. Con il terzo motivo di ricorso, la parte ricorrente lamenta la violazione delle disposizioni in materia di accesso del pubblico alle informazioni, rilevando che la delibera impugnata non prevede alcun obbligo di comunicazione ulteriore rispetto alle informative al MIT e al MIBACT, e la sostanziale elusione dell’art. 24, comma 5, del D. Lgs. n. 1452/2006, in materia di partecipazione del pubblico alla preparazione e alla modifica o al riesame dei piani ovvero dei programmi sottoposti a VIA o VAS, ai sensi del quale “l’autorità  competente, ove motivatamente ritenga che le modifiche o le integrazioni siano sostanziali e rilevanti per il pubblico, dispone, entro quindici giorni dalla ricezione della documentazione integrativa di cui al comma 4, che il proponente trasmetta, entro i successivi quindici giorni, un nuovo avviso al pubblico, predisposto in conformità  al comma 2, da pubblicare a cura dell’autorità  competente sul proprio sito web. In relazione alle sole modifiche o integrazioni apportate agli elaborati progettuali e alla documentazione si applica il termine di trenta giorni per la presentazione delle osservazioni e la trasmissione dei pareri delle Amministrazioni e degli enti pubblici che hanno ricevuto la comunicazione di cui all’articolo 23, comma 4”.
In particolare, parte ricorrente deduce che, nonostante le modifiche che verranno apportate da parte del progetto esecutivo risultino sicuramente sostanziali e rilevanti per il pubblico, non sia stata prevista alcuna fase che preveda la partecipazione del pubblico.
La censura è priva di giuridico pregio.
Al riguardo, è certamente doveroso constatare che – mediante la censura in trattazione – parte ricorrente introduce un profilo di illegittimità  che si presta ad investire, in verità , il progetto esecutivo o, comunque, una fase successiva ed eventuale rispetto a quella concernente l’approvazione del progetto definitivo e, quindi, un profilo di illegittimità  che si presenta sostanzialmente estraneo alla materia del contendere del presente giudizio.
In ogni caso, è da ricordare che la partecipazione del pubblico risulta espressamente garantita dal giù  nominato art. 185, comma 5, D.Lgs. n. 163/06 nel caso in cui dovesse rendersi necessario il rinnovo parziale della valutazione di impatto ambientale in relazione alle prescrizioni imposte, sicchè nessuna violazione delle regole poste a presidio della partecipazione risulta ragionevolmente configurabile.
3.4. Per quanto attiene al quarto motivo di ricorso, riguardante la mancata valutazione nel progetto definitivo della cosiddetta opzione zero e delle opzioni alternative, il Collegio ritiene, poi, sufficiente osservare che:
– tale profilo è stato giù  oggetto di esame nella sentenza di questo T.A.R. n. 4295/2017, con motivazione riportabile anche in questo caso, secondo cui <>;
– la valutazione dell’opzione zero e delle opzioni alternative rientra, quindi, nell’ambito di approvazione del progetto preliminare (nel caso di specie la delibera CIPE n. 120/03) e, comunque, attiene a valutazioni di merito dell’Amministrazione connotata da scelte ampiamente discrezionali e, come tali, insindacabili dal giudice amministrativo, se non in caso di manifesta illogicità  o irragionevolezza;
– come indicato anche nella sentenza T.A.R. n. 10080/2017, attinente alla medesima problematica, <>.
3.5. Con il quinto motivo, parte ricorrente lamenta l’assenza della VAS in relazione al progetto definitivo approvato in quanto il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001 non è mai stato sottoposto a VAS e l’allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) – Novembre 2015 ha ottenuto una VAS sostanzialmente negativa.
Al riguardo, è da ricordare che analoga censura era stata sollevata nel giudizio tra le stesse parti concluso con la sentenza n. 4295/2017, ai sensi della quale <>.
La valutazione ambientale strategica (c.d. v.a.s.), introdotta dal d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, è, infatti, una “valutazione di compatibilità Â ambientale relativa ai piani e ai programmi, così come stabilito dall’art. 5, comma 1, lett. a), del succitato d.lgs., e non giù  ai singoli progetti, per i quali il legislatore ha predisposto il diverso strumento del procedimento di valutazione impatto ambientale (cd. v.i.a.). Per le opere strategiche è stata adottata, poi, in particolare, una disciplina speciale che ha dettato la normativa in materia di progettazione, approvazione e realizzazione di tali infrastrutture strategiche, prevedendo una speciale procedura v.i.a. comprensiva anche della v.a.s., nota anche come v.i.a.s. o v.i.a. speciale. (cfr. Cons.St., Sez. IV, 6.05.2013 n. 446; TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 8.03.2013 n. 627)” (così anche TAR Lazio Roma, Sez. II Bis, 6.4.2017 n. 4285).
Quanto all’assenza di VAS sul Documento di Economia e Finanza e del Relativo Allegato Infrastrutture, nel rigettare la censura si deve ribadire la natura “previsionale e programmatica di questo atto” che “il Governo è competente ad adottare al fine di indirizzare le scelte di politica economica e finanziaria, nell’esercizio & della più¹ ampia funzione di determinazione dell’indirizzo politico” (TAR Lazio Roma, Sez. II Bis, 6.4.2017 n. 4285).
Inoltre, in ogni caso non può trovare accoglimento l’argomento della omesso assoggettamento alla VAS, poichè, per le infrastrutture strategiche, la valutazione VAS e quella VIA sono concentrate per ragioni di semplificazione in una speciale disciplina della VIA ai sensi degli artt. art.182 e seguenti del D.Lgs. n. 163 del 2006 (Cons. Stato Sez. IV, 11-10-2016, n. 4179).
Nè possono accogliersi, per la loro genericità , le censure sulla presunta incompletezza della VIA sulla base dei pareri n. 1767 del 17 aprile 2015 e m. 1795 del 29 maggio 2015.
3.6. Con il sesto dei motivi formulati, parte ricorrente contesta la violazione dell’art. 2, commi 232 e 233, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e, in particolare, il frazionamento dell’opera, prima in più¹ lotti funzionali e successivamente in più¹ lotti costruttivi non funzionali, in assenza di un progetto definitivo complessivo, stravolgendo il progetto originario. In punto di fatto, evidenzia che originariamente il progetto preliminare dell’opera comprendeva l’intera tratta Milano Verona. Successivamente, la tratta è stata frazionata in lotti funzionali. Poi i lotti funzionali sono stati frazionati in lotti costruttivi. Infine, anche l’unico lotto funzionale rimasto (Brescia – Verona) è stato ulteriormente frazionato in ulteriori lotti ed è stata prevista la progettazione di una ulteriore fermata del Lago di Garda.
La censura, oltre a non essere specificamente circostanziata sugli aspetti della legge che si rileverebbero violati, si palesa – in ogni caso – infondata, in quanto non si è evidenziata alcuna violazione delle norme indicate che consentono la realizzazione del relativo progetto definitivo per lotti costruttivi.
Nella delibera CIPE impugnata si prende atto che, con la legge di stabilità  2014, art. 1, comma 76, l’opera è stata individuata quale progetto da realizzare per lotti costruttivi non funzionali e che la medesima opera è stata suddivisa ulteriormente in due lotti funzionali, di cui quello in argomento in due lotti costruttivi. Al punto 2.2 della delibera CIPE è stato disposto che "ai sensi dell’art. 2, comma 233 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), è autorizzata la realizzazione delle opere di competenza del Contraente generale del V lotto costruttivo del "Lotto funzionale Brescia Est – Verona (escluso nodo di Verona)".
Le norme indicate prevedono la possibilità  dell’autorizzazione dell’avvio dei lavori per lotti costruttivi non funzionali a condizione che: a) il costo del lotto costruttivo autorizzato sia integralmente finanziato; b) il progetto definitivo dell’opera completa sia accompagnato da una relazione che indichi le fasi di realizzazione dell’opera stessa per lotti costruttivi, il cronoprogramma dei lavori per ciascuno dei lotti e i connessi fabbisogni finanziari.
Entrambe le condizioni si palesano rispettate, come si evince dal testo della stessa delibera CIPE n. 42/17, nè parte ricorrente ha specificamente contestato tali evidenze (per quanto riguarda la relazione nelle prese d’atto della delibera n. 42/2017 il Comitato afferma che il soggetto aggiudicatore RFI S.p.A. ha trasmesso al Ministero delle Infrastrutture la relazione illustrativa della realizzazione del Lotto funzionale Brescia Est – Verona (escluso nodo di Verona) e che detta relazione, secondo quanto affermato dallo stesso Ministero delle Infrastrutture, risponde ai requisiti di cui alla lettera b) del comma 232 del citato articolo 2 della legge 191/2009, in quanto indica le fasi di realizzazione per lotti costruttivi, il cronoprogramma dei lavori per ciascuno dei lotti costruttivi e i connessi fabbisogni finanziari annuali).
La norma non richiede che non siano intervenute modifiche di progetto rispetto a versioni precedenti, nè ha rilevanza le entità  di eventuali modifiche, peraltro quasi “fisiologiche”, in quanto dovute alle necessità  di adeguamento del progetto alle diverse esigenze di trasporto emerse nel corso del tempo.
3.7. Il settimo motivo di ricorso è incentrato sulla carenza di istruttoria e di motivazione in quanto il CIPE non avrebbe ottemperato al parere obbligatorio e non vincolante del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici del 15/12/2016. Quest’ultimo avrebbe riportato nelle sue conclusioni “che il progetto definitivo relativo alla Tratta AC/AV Milano – Verona. Convenzione del 15.10.1991 e Atto Integrativo del 19.04. 2011- Art- 3-2 – Residua Tratta Milano- Verona. Lotto Funzionale Brescia – Verona, allo stato degli atti, debba essere rivisto, modificato e integrato/ adeguato nel pertinente livello progettuale previsto dalla normativa vigente, sulla base delle prescrizioni, osservazioni e raccomandazioni, di cui ai Considerato che precedono, e comunque prima dell’espletamento delle procedure per l’esecuzione dei relativi lavori”.
Rileva il ricorrente che il CIPE avrebbe dovuto quantomeno motivare sulle osservazioni espresse dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e consentire di comprendere perchè tali motivazioni non meritavano di essere considerate.
Il motivo è infondato.
In primo luogo, la censura è generica, limitandosi a dedurre la mancanza di motivazione in ordine al discostarsi dell’atto gravato rispetto a quanto affermato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, senza indicare gli aspetti specifici sui quali il suddetto atto di approvazione gravato si sarebbe discostato dal parere.
In particolare, il provvedimento del CIPE successivo al suddetto parere ha dettato numerose prescrizioni da recepire nel progetto definitivo al fine di adeguare l’opera in questione alle risultanze emerse dall’istruttoria.
Tali prescrizioni ben possono essere state assunte in considerazione del suindicato parere, come peraltro affermano sia l’Amministrazione resistente che il controinteressato, evidenziando la previsione del punto 4.2 della delibera CIPE impugnata secondo cui "il soggetto aggiudicatore provvederà , prima dell’inizio dei lavori previsti nel citato progetto, a fornire assicurazioni al predetto Ministero (MIT) sull’avvenuto recepimento nel progetto esecutivo delle prescrizioni di cui al punto 1.5".
In ogni caso, quindi, la parte ricorrente non può affermare che il parere sia stato del tutto disatteso e avrebbe dovuto specificare per quali aspetti il CIPE non avrebbe tenuto conto, nell’imporre le prescrizioni adeguatrici, di quanto indicato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.
3.8. Inammissibile e, comunque, infondato è l’ottavo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente lamenta l’inottemperanza del progetto definitivo al progetto preliminare sotto diversi profili.
Il Collegio rileva ancora una volta che, sulla presunta mancata ottemperanza al progetto preliminare, questo T.A.R. si è giù  espresso con la sentenza n. 4295 del 2017, resa tra le stesse parti, alla quale ci si riporta, per cui risultano inammissibili in questa sede analoghe censure e, comunque, le stesse sono infondate nel merito.
In particolare, il Collegio osserva che le censure relative alla mancata ottemperanza delle prescrizioni n. 1, n. 4, n. 5, n. 6, n. 7 e 8, n. 15.2. e n. 15.3, n. 9.1, 11 e 12 della delibera CIPE n. 120/2003 sono giù  state formulate, tra l’altro, nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 10080 del 2017, rispetto alle quali si possono anche richiamare le motivazioni del rigetto, non essendo peraltro intervenute nuove circostanze idonee a rendere inattuali le valutazioni effettuate nell’indicata sentenza.
Quanto alla supposta lamentata mancata ottemperanza anche delle prescrizioni contenute nel parere della Commissione Speciale VIA n. 1767 del 17/04/2016, il Collegio, stante quanto suindicato, rileva la genericità  della censura, non essendo stato specificato per quali aspetti non sarebbero state recepite le suddette prescrizioni.
3.9. Con il nono motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 93 del D.L.gs. n. 163/2006 e del D.M. 14/01/2008, in quanto le norme tecniche da rispettare avrebbero dovuto essere contenute nel progetto definitivo e non nel progetto esecutivo.
Specificamente, la doglianza rileva che l’adeguamento della progettazione alle Norme Tecniche per le Costruzioni approvate con decreto ministeriale del 14 gennaio 2008 è previsto dalle prescrizioni nn. 37, 303 e 304 e, pertanto, rimandato al progetto esecutivo in supposta violazione dell’art. 93 del D. Lgs. n. 163/2006, indicando che l’inottemperanza del progetto definitivo al preliminare è ricavabile dal parere del 15/12/2016 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.
La censura è priva di fondamento.
Le modifiche inerenti all’adeguamento della progettazione alle Norme Tecniche per le Costruzioni approvate con decreto ministeriale del 14 gennaio 2008 ben possono essere contenute nella progettazione esecutiva e, a tale riguardo, l’atto di approvazione impugnato ha evidentemente recepito in sede di progettazione definitiva il nominato parere del 15/12/2016 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, che aveva prospettato la necessità  di adeguamento, inserendo le relative prescrizioni.
Peraltro, il rispetto delle nuove norme tecniche per le costruzioni disposte dal decreto ministeriale 14 gennaio 2008 è stato garantito dal CIPE attraverso la previsione specifica di un finanziamento e nella previsione finanziaria del progetto, alla voce "prescrizione adeguamento progetto alle norme tecniche costruzioni 2008" è indicata la somma di 63 milioni di euro. Inoltre, la delibera impugnata prevede al punto 4.2 che l’aggiudicataria dovrà  provvedere, prima dell’inizio dei lavori previsti nel progetto, a fornire assicurazioni al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sull’avvenuto recepimento nel progetto esecutivo delle prescrizioni allegate alla medesima delibera e, tra queste, anche di quelle con cui si dispone l’adeguamento della progettazione alle Norme Tecniche per le Costruzioni approvate con decreto ministeriale del 14 gennaio 2008.
Sotto altro concorrente profilo, al fine di garantire l’esecuzione delle suddette prescrizioni, l’art. 169 del D.Lgs. n.163/06 prevede, ai commi 1 e 2, che il soggetto aggiudicatore verifichi che nello sviluppo del progetto esecutivo sia assicurato il rispetto delle prescrizioni impartite dal CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo e preliminare e che il soggetto aggiudicatore sia tenuto ad apportare le modifiche e integrazioni occorrenti, nello sviluppo del progetto esecutivo, in conseguenza della suindicata verifica.
3.10. Con il decimo e ultimo motivo di ricorso, parte ricorrente deduce o vizi di carenza di istruttoria e di motivazione, nonchè la mancata procedura di avviso al pubblico dell’avvio del procedimento, in quanto la variante al progetto definitivo, approvata con la deliberazione n. 42/2017, rischierebbe di sottoporre alcuni beni ad ulteriori impatti e, comunque, ad una ulteriore dichiarazione di pubblica utilità .
Anche tale motivo è infondato.
Al riguardo, sussistono giusti motivi per convenire sull’eccezione di inammissibilità  sollevata dal CEPAV DUE sulla base della “carenza di interesse”, desunta dalla peculiarità  che connotano i ricorrenti (i quali – come in precedenza evidenziato – si identificano in associazioni e in un ente comunale, ossia in soggetti che, in relazione agli interessi e finalità  perseguiti, risultano privi della facoltà  di sindacare le scelte operate in ordine alle “procedure espropriative”).
In ogni caso, le censure de quibus sono infondate, tenuto conto che:
– la censura concernente la carenza di istruttoria riguardante l’approvazione del progetto si presenta generica. Parte ricorrente si limita, infatti, sostanzialmente a richiamare le doglianze sull’incompletezza del progetto definitivo – giù  confutate in precedenza – affermando, altresì, l’assenza di una adeguata istruttoria e richiamando le 309 prescrizioni che potrebbero portare a modifiche da apportare al tracciato, alle aree da occupare ed espropriare, senza tuttavia specificare quali prescrizioni comporterebbero tali effetti e senza esattamente specificare in che termini i suddetti effetti si potrebbero determinare;
– anche l’affermazione che, allo stato, il progetto approvato non consentirebbe di individuare le aree sulle quali sono apposti gli effetti dell’approvazione del progetto relativi all’attestazione della compatibilità Â ambientale, alla localizzazione urbanistica, all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e alla dichiarazione di pubblica utilità  non risulta supportata da sufficienti allegazioni ed evidenze.
Nel medesimo motivo di ricorso, la parte ricorrente ha circostanziato la censura derivante dalla mancata procedura di avviso al pubblico dell’avvio del procedimento rispetto alla delibera impugnata, indicando che lo stesso sussisterebbe quantomeno nella parte relativa al punto 1.2 che ha approvato anche ai suindicati fini della attestazione della compatibilità Â ambientale, della localizzazione urbanistica, dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità .
Al riguardo, il Collegio rileva come in relazione alle previsioni inserite nel progetto esecutivo che dovessero comportare delle variazioni del piano particellare di esproprio dovrà  comunque essere garantita la partecipazione degli interessati ai sensi di quanto previsto dall’art. 169, comma 6, D.Lgs. n.163/06, per cui – allo stato – non si evidenzia alcun vizio di legittimità .
3.11. Per le suesposte ragioni, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere respinto.
4. Come esposto nella narrativa che precede, parte ricorrente ha, poi, proposto motivi aggiunti avverso le integrazioni attuate “in adempimento alle 309 prescrizioni imposte dal C.I.P.E.” e le “tavole del progetto esecutivo predisposte in seguito al progetto definitivo”, consegnate dal Ministero dell’Ambiente il giorno 14 dicembre 2018.
In proposito, il Collegio ritiene doveroso convenire sull’eccezione di inammissibilità  sollevata dal Consorzio CEPAV DUE con la memoria depositata in data 23 settembre 2019, in ragione del “carattere endoprocedimentale” degli atti gravati.
Come dimostrato dal su indicato Consorzio, parte resistente – mediante i motivi aggiunti – impugna, infatti, atti privi di rilevanza esterna, afferenti una procedura ancora in corso di formazione, i quali – in quanto tali – non possono essere considerati passibili di autonoma impugnazione.
5. In conclusione, il ricorso principale deve essere respinto, mentre l’atto per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più¹ risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più¹ recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
In considerazione della specifiche circostanze inerenti alla vicenda in esame e della complessità  delle valutazioni anche di carattere giuridico alla stessa riconducibili, il Collegio ritiene sussistano gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 6698/2018, come in epigrafe proposto:
– respinge il ricorso introduttivo;
– dichiara inammissibili i motivi aggiunti.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.