Presidente Silvestri, Redattore Mazzarella

in tema di personale a tempo determinato degli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale

Finanza pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 3, comma 2, legge Regione Abruzzo 28 settembre 2012 n. 48 – In tema di assunzione del personale degli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale – Esclusione delle spese derivanti dai rapporti di lavoro instaurati presso gli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale dall’applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 28, e 14, commi 7 e 9, del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 3, comma 2, della legge Regione Abruzzo 28 settembre 2012 n. 48 (Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 “Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010’’, modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 “Disciplina per l’utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari” e disposizioni relative al contenimento della spesa del personale a tempo determinato).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Gaetano SILVESTRI Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

– Giuliano AMATO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 28 settembre 2012, n. 48 (Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 “Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010’’, modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 “Disciplina per l’utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari” e disposizioni relative al contenimento della spesa del personale a tempo determinato), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30 novembre-5 dicembre 2012, depositato in cancelleria il 6 dicembre 2012 ed iscritto al n. 184 del registro ricorsi 2012.



Udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

udito l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Con ricorso depositato in cancelleria il 6 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in via principale, dell’art. 3 della legge Regione Abruzzo 28 settembre 2012 n. 48 (Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 “Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010’’, modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 “Disciplina per l’utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari” e disposizioni relative al contenimento della spesa del personale a tempo determinato).

Riferisce il ricorrente che, in base alla norma censurata, «La Regione, nel rispetto dei principi generali di coordinamento della finanza pubblica, attua quanto disposto dal comma 28, dell’art. 9, e dai commi 7 e 9 dell’art. 14, del d.l. n. 78/2010 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010». La norma regionale, inoltre, al secondo comma, dispone che «ai fini di cui al comma 1 non si considerano le spese per il personale di cui alla L.R. 9 maggio 2001, n. 17 “Disposizioni per l’organizzazione ed il funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della Giunta regionale” e al Titolo II della L.R. 9 maggio 2001, n. 18, nei limiti degli organici e della spesa ivi previsti».

Secondo il Presidente del Consiglio, la riportata disposizione, escludendo le spese derivanti dai rapporti di lavoro instaurati presso gli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale dall’applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 28, e 14, commi 7 e 9, del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), contrasta proprio con tali disposizioni di legge statale specificatamente finalizzate al contenimento della spesa per il personale.

Infatti, ricorda il ricorrente, l’art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010, stabilisce che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Pertanto la disposizione regionale in esame, non richiamando il suddetto limite assunzionale, e in tal modo violando il principio fondamentale di cui al predetto art. 9, comma 28, configgerebbe con il principio costituzionale di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, che riserva allo Stato il compito di fissare i principi di coordinamento della finanza pubblica.

Secondo il ricorrente, la riportata disposizione, inoltre, escludendo le spese derivanti dai rapporti di lavoro instaurati presso gli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale dall’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 14, commi 7 e 9, del citato d.l. n. 78 del 2010, contrasterebbe pure con tali disposizioni statali, anch’esse specificatamente finalizzate al contenimento della spesa per il personale.

Invero l’art. 14, commi 7 e 9, del citato decreto-legge, stabilisce che «ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale» e che, con decorrenza 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010, «è fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente».

In tal modo, la disposizione censurata, non prevedendo, in contrasto con il citato principio fondamentale, la riduzione delle spese del personale disposta dall’art. 14, commi 7 e 9 del citato d.l. n. 78 del 2010, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., che riserva allo Stato il compito di fissare i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, nonché i principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97, Cost.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 28 settembre 2012, n. 48 (Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 “Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010’’, modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 “Disciplina per l’utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari” e disposizioni relative al contenimento della spesa del personale a tempo determinato).

La questione è fondata.

La censurata norma regionale prevede l’attuazione, da parte della Regione Abruzzo, della disposizione di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) – in forza della quale, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 –, e di quelle di cui all’art. 14, commi 7 e 9, dello stesso decreto – in base alle quali, ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale; e a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.

Al comma 2, però, lo stesso articolo limita la portata di tale richiamo, escludendo le spese derivanti dai rapporti di lavoro instaurati presso gli uffici alle dipendenze degli organi elettivi della Giunta e del Consiglio regionale.

Tale deroga rende costituzionalmente illegittima la norma, perché lesiva di principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

Questa Corte ha avuto modo, in più occasioni, di ribadire (sentenze n. 108 del 2011 e 148 del 2012) che l’art. 14, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 – norma che introduce una nuova formulazione dell’art. 1, comma 557-bis, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) e le norme di cui all’art. 1, commi 557-bis e 557-ter, della stessa legge n. 296 del 2006, nonché quelle di cui all’art. 76, commi 6 e 7, del decreto-legge n. 112 del 2008 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) –, essendo «ispirate alla finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei medesimi».

Ed invero, «la spesa per il personale, per la sua importanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interna (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007).

Anche con riferimento all’art. 14, comma 9, del d.l. n. 78 del 2010 (che ha novellato l’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008), questa Corte (sentenze numeri 108 del 2011 e 148 del 2012) ha poi riconosciuto la stessa natura di principio fondamentale anche all’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 (sia pure nel testo vigente al momento della anzidetta decisione).

Ad identiche conclusioni questa Corte è giunta, nelle richiamate pronunce e nella successiva sentenza n. 262 del 2012, circa la valenza dell’art. 9, comma 28, sempre sul presupposto che tale norma pone obiettivi di riequilibrio in un aggregato di spesa di rilevante importanza strategica quale quello delle spese per il personale.

Inoltre, con riferimento alle spese degli uffici di diretta collaborazione di organi politici regionali, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma regionale piemontese che autorizzava una serie eterogenea di contratti di collaborazione occasionale in deroga al limite di cui allo stesso art. 14, comma 9 del decreto legge n. 78 del 2012, questa Corte ha affermato che «quanto alla presunta finalità della norma regionale di assicurare il funzionamento degli uffici di diretta collaborazione mediante l’esenzione dal rispetto dei limiti di spesa stabiliti a livello nazionale […] la particolare rilevanza del carattere necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo determinato, degli uffici di diretta collaborazione, se può autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, tra i quali va ricompreso anche l’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010» (sent. n. 130 del 2013).

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, della legge Regione Abruzzo 28 settembre 2012 n. 48 (Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 “Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010’’, modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 “Disciplina per l’utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari” e disposizioni relative al contenimento della spesa del personale a tempo determinato).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2013 n.289 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Carosi

in tema di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale

Ordinamento civile – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 – Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Gaetano SILVESTRI Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

– Giuliano AMATO “

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-28 gennaio 2013, depositato in cancelleria il 30 gennaio 2013 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione Basilicata;

udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice relatore Aldo Carosi;

uditi l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Luigi Manzi per la Regione Basilicata.




1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 24-28 gennaio 2013 e depositato il 30 gennaio 2013, iscritto al reg. ric. n. 10 del 2013, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale) in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, della Costituzione, per quel che riguarda la materia della tutela della salute in relazione agli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

1.1.– L’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 dispone che qualora le strutture private accreditate del Servizio sanitario regionale siano inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute al proprio personale, le aziende sanitarie, previa diffida a pagare, sospendano i pagamenti dovuti alle strutture private e, nel caso in cui permanga tale situazione, si sostituiscano alle strutture stesse.

Il ricorrente assume che questa norma, provvedendo direttamente al pagamento dei lavoratori nei limiti delle somme dovute a qualsiasi titolo, ecceda dalle competenze regionali e contrasti con i principi fondamentali della legislazione statale relativamente all’accreditamento e alla retribuzione delle strutture accreditate, contenuta nel d.lgs. n. 502 del 1992.

In particolare il ricorrente rileva che ai sensi dell’art. 8-bis del citato decreto l’esercizio di attività per conto del Servizio sanitario nazionale è subordinato al rilascio dell’accreditamento istituzionale, mentre l’esercizio di attività a carico del servizio sanitario è subordinato alla stipulazione degli accordi contrattuali con le strutture precedentemente accreditate. Inoltre, in base all’art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 l’accreditamento istituzionale è rilasciato alle strutture autorizzate, pubbliche o private, e ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti. Il comma 2 dell’art. 8-quater dispone che la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori dei citati accordi contrattuali disciplinati dall’art. 8-quinquies. Quest’ultimo prevede che la Regione e le unità sanitarie locali definiscano accordi con le strutture pubbliche ed equiparate e stipulino contratti con quelle private e con i professionisti accreditati. La norma inoltre specifica i contenuti che debbono avere i suddetti accordi, tra cui: a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi; b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza; c) i requisiti del servizio da rendere; d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell’accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte, nonché la modalità con la quale viene comunque garantito il rispetto del limite concordato di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, prevedendo che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonché delle altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di prestazioni remunerate si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti stabiliti, salva la possibile stipula di accordi integrativi, nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario programmato. Le modalità di remunerazione sono stabilite dall’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, in base al quale le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento. L’articolo citato prevede che alcune funzioni assistenziali nell’ambito di determinate attività siano remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza, mentre altre attività sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.

Secondo il ricorrente dal complesso delle disposizioni statali richiamate emergerebbe che il rapporto di accreditamento atterrebbe esclusivamente all’erogazione delle prestazioni “per conto” del Servizio sanitario nazionale da parte delle strutture accreditate e che la successiva stipulazione degli accordi contrattuali sarebbe necessaria affinché le prestazioni stesse, precedentemente accreditate, siano erogate, oltre che “per conto”, anche “a carico” del Servizio sanitario nazionale.

A giudizio del Presidente del Consiglio da dette disposizioni si ricaverebbe altresì che la remunerazione di tali prestazioni andrebbe a coprire, secondo l’art. 8-sexies, i costi per l’erogazione delle prestazioni e verrebbe stabilita sulla base di un «ammontare globale» determinato «in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento». Pertanto il rapporto in tal modo instaurato sussisterebbe esclusivamente tra il Servizio sanitario nazionale e le strutture accreditate, fermo restando che queste ultime conserverebbero la loro autonomia e la loro separata soggettività.

Il ricorrente rileva che nella legislazione statale non si rinverrebbe alcuna norma che legittimi la Regione o le ASL a sostituirsi nel pagamento delle retribuzioni del personale delle aziende accreditate inadempienti, in quanto tali retribuzioni resterebbero al di fuori del rapporto di accreditamento e rientrerebbero nell’esclusiva responsabilità delle strutture private accreditate. Ai sensi della legislazione statale citata sarebbe piuttosto da ritenere che la corretta retribuzione dei dipendenti costituisca un requisito per il rilascio dell’accreditamento. In particolare l’art. 8-quater, comma 4, lettera d), indica tra i requisiti richiesti per il rilascio dell’accreditamento che le strutture accreditate assicurino adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione professionale del personale effettivamente impiegato.

Ne consegue, secondo il ricorrente, che in base alla legislazione statale la mancata o irregolare retribuzione del personale da parte delle strutture accreditate potrebbe incidere sulla persistenza del rapporto di accreditamento, non sussistendo più le adeguate condizioni di organizzazione interna e potrebbe comportare una eventuale revoca dello stesso, ma non giustificherebbe un intervento sostitutivo delle ASL nei confronti delle strutture accreditate inadempienti.

Per tali ragioni la disciplina contenuta nelle disposizioni regionali di cui all’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 contrasterebbe con la normativa statale in materia di accreditamento di cui agli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, violando in tal modo l’art. 117, terzo comma Cost., per lesione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute. Inoltre, un intervento sostitutivo, così come quello previsto dalla legge regionale in esame, incidendo sui rapporti contrattuali esistenti tra le aziende accreditate e i rispettivi dipendenti, violerebbe altresì l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo Stato la potestà legislativa in materia di ordinamento civile.

1.2.– Secondo il ricorrente anche l’art. 3 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 81 Cost. L’articolo citato prevede che le modalità operative dell’intervento sostitutivo di cui all’art. 1 della medesima legge e la quantificazione e le modalità di remunerazione dei maggiori oneri derivanti all’azienda sanitaria dalla relativa esecuzione siano definite con apposito provvedimento della Giunta regionale, da emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni dall’entrata in vigore della legge e che, in ogni caso, dalla sua applicazione non deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale. A giudizio del Presidente del Consiglio, poiché l’intervento sostitutivo implicherebbe necessariamente oneri burocratici e amministrativi a carico delle aziende sanitarie e, di conseguenza, l’impiego di risorse aggiuntive, la norma regionale, omettendo di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di copertura, violerebbe l’art. 81 Cost. In particolare, le disposizioni impugnate, stabilendo che l’azienda sanitaria diviene obbligatoriamente l’ufficio pagatore di lavoratori dipendenti non suoi, in capo ai quali sorgerebbe un vero e proprio diritto ad essere remunerati direttamente dalla ASL, comporterebbe molteplici e gravi implicazioni di carattere amministrativo e contabile. Innanzitutto vi sarebbero maggiori oneri amministrativi e contabili a carico dell’azienda sanitaria legati alla necessità di implementare procedimenti di pagamento in luogo di terzi. Inoltre potrebbero aversi maggiori oneri a carico dell’azienda in relazione ad un rischio di contenzioso con i lavoratori privati, atteso che la legge regionale riconosce loro un diritto ad essere remunerati direttamente dall’azienda sanitaria pubblica e non sarebbe dunque tollerabile alcun ritardo o disservizio di qualsivoglia natura. Infine, potrebbero aversi possibili maggiori oneri a carico dell’azienda in relazione ad un rischio di contenzioso con la struttura privata. Secondo il ricorrente, le disposizioni regionali, che ignorano i predetti aspetti di onerosità, limitandosi ad un rinvio ad atti della Giunta, salvo stabilire che dalla legge non deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale, violerebbero il principio di copertura finanziaria enunciato all’art. 81 Cost., in quanto omettono di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di copertura.

2.– Con memoria depositata il 6 marzo 2013 si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, eccependo l’infondatezza del ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio.

2.1.– Innanzitutto, la resistente osserva che la disciplina contenuta nell’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 sarebbe finalizzata esclusivamente ad assicurare i livelli essenziali di assistenza per i cittadini lucani, garantendo l’erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie erogate da strutture private accreditate e convenzionate non immediatamente surrogabili da strutture sanitarie pubbliche. La legge avrebbe lo scopo di mitigare e contrastare il rischio che la mancata retribuzione dei dipendenti da parte delle strutture private accreditate e convenzionate possa comportare un’interruzione improvvisa dell’erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie. Difatti, tale interruzione potrebbe avere effetti imprevedibili sulla salute di numerosi soggetti affetti da patologie gravi e metterebbe a rischio l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza. La ratio della legge andrebbe allora individuata, in attuazione dei principi contenuti nell’art. 117, commi terzo e quarto, Cost., nel garantire la tutela della salute attraverso la previsione di meccanismi che assicurino l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza. A tal fine la disciplina richiamata, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012, opererebbe solo nel caso di strutture convenzionate ed esclusivamente nei limiti delle spettanze dovute, mutuando un istituto già previsto dalla normativa vigente in materia di appalti all’art. 5, comma 1, del d.P.R. 5 ottobre 2011 (recte: 2010), n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), il quale stabilisce che «Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice impiegato nell’esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l’esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), possono pagare anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli articoli 37, comma 11, ultimo periodo e 118, comma 3, primo periodo, del codice».

Rileva la Regione Basilicata che secondo il ricorrente la corretta retribuzione del personale è requisito per il rilascio dell’accreditamento, poiché l’art. 8-quater, comma 4, lettera d), del d.lgs. n. 502 del 1992 richiede che le strutture accreditate «assicurino adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione professionale del personale effettivamente impiegato». In realtà, secondo la resistente, le disposizioni impugnate riguarderebbero strutture già accreditate e che dunque avrebbero già dimostrato di avere una qualificata organizzazione interna del personale. Quest’ultima non verrebbe meno per il solo fatto che, eccezionalmente e transitoriamente, la struttura accreditata non paghi per tempo le retribuzioni al personale. In altri termini, secondo la Regione, la situazione presa in considerazione dalla norma sarebbe cosa diversa da quella contemplata all’art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale atterrebbe alla fase di rilascio dell’accreditamento, nel caso di specie, già superata, e riguarderebbe la perdita dei requisiti organizzativi che, nella fattispecie prevista dalla norma, non sarebbero in discussione.

La ratio della disciplina censurata sarebbe – in linea con i principi fondamentali di cui all’art. 117, commi terzo e quarto, Cost. quanto alla potestà legislativa regionale in materia di tutela della salute – quella di scongiurare il rischio che dal ritardo nel pagamento delle spettanze possa derivare la sospensione dell’erogazione delle prestazioni sanitarie a danno dell’utenza e del relativo diritto alla salute. Di qui la possibilità che, in casi eccezionali e che non potrebbero ripetersi per più di due volte, all’erogazione delle competenze stipendiali provveda, anche solo in parte, l’azienda sanitaria locale.

Quanto alla censura concernente la violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, secondo la Regione il vizio non sarebbe sussistente, perché quella consentita dalla norma sarebbe una mera anticipazione di parte della retribuzione, che non determinerebbe alcuna effettiva sostituzione in senso tecnico dell’ASL nel rapporto contrattuale con il personale della struttura accreditata. Si tratterebbe solamente di una modalità operativa volta ad ovviare a contingenti ritardi e ad impedire il blocco delle prestazioni in danno degli utenti.

2.2.– In ordine alla censura di mancata quantificazione degli oneri avanzata nei confronti dell’art. 3 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012, la resistente ricorda che entro il termine indicato nel citato articolo, e precisamente l’11 dicembre 2012, è stata adottata la deliberazione della Giunta regionale n. 1713, avente ad oggetto «LR 23 novembre 2012, n. 22 – Disciplinare recante modalità operative per l’anticipazione delle retribuzioni dovute non pagate ai dipendenti delle strutture provate accreditate del SSR». Lo stesso art. 3 in questione darebbe atto che la legge non comporterebbe oneri aggiuntivi per la Regione, di cui si sarebbe dovuto dare giustificazione. In effetti, secondo la resistente, il meccanismo previsto non darebbe luogo all’erogazione di risorse ulteriori rispetto alle spettanze dovute alle strutture accreditate, ma gli eventuali oneri sostenuti dalla ASL sarebbero prelevati in una percentuale massima del 5% dalle medesime spettanze, così come previsto dalla delibera della Giunta regionale n. 1713 del 2012, contenente le modalità operative e la quantificazione dei maggiori oneri in capo all’azienda sanitaria derivanti dall’esecuzione della procedura de qua, così come previsto dall’art. 3 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012. La citata deliberazione n. 1713 del 2012 al paragrafo «Modalità di erogazione delle spettanze» stabilisce espressamente che «a titolo di compensazione per i maggiori oneri sostenuti dall’Azienda Sanitaria competente per gli adempimenti sopra descritti, verrà decurtata una percentuale non superiore al 5% sulle spettanze dovute a qualsiasi titolo alla struttura privata accreditata».

1.– Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale), in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, della Costituzione, per quel che riguarda la materia della tutela della salute in relazione agli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

1.1.– L’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 dispone che, qualora le strutture private accreditate del Servizio sanitario regionale siano inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute al proprio personale, le aziende sanitarie locali (ASL), previa diffida a pagare, sospendano i pagamenti dovuti ai soggetti convenzionati e, nel caso in cui permanga tale situazione, si sostituiscano agli stessi, provvedendo direttamente al pagamento dei lavoratori nei limiti delle somme dovute a qualsiasi titolo. Secondo il ricorrente, tale disciplina eccederebbe dalla competenza regionale, invadendo la materia dell’ordinamento civile in cui lo Stato è titolare di potestà legislativa esclusiva, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. L’art. 1, infatti, disciplinerebbe rapporti di natura privatistica.

Il ricorrente ritiene inoltre che sia violato anche l’art. 117, terzo comma, Cost., per quel che concerne la materia della tutela della salute, di competenza legislativa concorrente, in relazione alle norme interposte individuate negli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992. L’esercizio di attività per conto del Servizio sanitario nazionale sarebbe subordinato al rilascio dell’accreditamento istituzionale, mentre l’esercizio di attività a carico del Servizio sanitario sarebbe collegato alla stipulazione degli accordi contrattuali con le strutture precedentemente accreditate, alle condizioni di cui agli artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992. Le modalità di remunerazione sarebbero stabilite dall’art. 8-sexies del medesimo decreto, ai sensi del quale il rapporto sussisterebbe esclusivamente tra il Servizio sanitario nazionale e le strutture accreditate. In base alla legislazione statale in materia di accreditamento (art. 8-quater, comma 4, lettera d) la tempestiva retribuzione dei dipendenti dovrebbe essere un prius rispetto al rapporto convenzionale, integrando uno dei requisiti necessari per il rilascio dell’accreditamento stesso.

L’art. 3 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 sarebbe poi in contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost., poiché, nel prevedere che le modalità operative dell’intervento sostitutivo di cui all’art. 1 della medesima legge e la quantificazione e le modalità di remunerazione dei maggiori oneri derivanti all’azienda sanitaria dalla relativa esecuzione siano definite con apposito provvedimento della Giunta regionale, comporterebbe oneri burocratici e amministrativi a carico delle aziende sanitarie e, di conseguenza, determinerebbe oneri aggiuntivi a carico del bilancio della Regione. La norma regionale, omettendo di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di copertura, violerebbe l’art. 81, quarto comma, Cost.

1.2.– Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, eccependo l’infondatezza del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri.

La resistente osserva che l’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012, conformemente ai principi contenuti nell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., avrebbe la finalità di assicurare i livelli essenziali di assistenza per i cittadini lucani, mitigando il rischio di un’interruzione improvvisa dell’erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie in caso di mancata retribuzione dei dipendenti.

A tal fine la disciplina richiamata mutuerebbe un istituto già previsto in materia contrattuale dall’art. 5, comma 1, del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»).

Con riguardo alla questione sollevata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con la quale il Presidente del Consiglio denuncia l’invasione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, la Regione eccepisce che l’anticipazione a favore dei prestatori costituirebbe un acconto della retribuzione e non determinerebbe il coinvolgimento dell’ASL nel rapporto contrattuale con il personale della struttura accreditata. Si tratterebbe solamente di una modalità operativa volta ad ovviare a contingenti ritardi e ad impedire il blocco delle prestazioni in danno degli utenti.

In ordine alla censura di mancata quantificazione degli oneri avanzata nei confronti dell’art. 3 della legge regionale impugnata, la resistente ricorda che la copertura degli eventuali oneri sostenuti dall’ASL sarebbe intrinseca al meccanismo sostitutivo, perché la delibera della Giunta regionale n. 1713 del 2012 ne avrebbe previsto il recupero a carico del soggetto inadempiente nella percentuale massima del 5% delle spettanze.

2.– Occorre innanzitutto evidenziare come nell’intestazione e nelle conclusioni del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri l’impugnazione appaia rivolta all’intera legge reg. Basilicata n. 22 del 2012, mentre le censure vengono in concreto svolte solo nei confronti degli artt. 1 e 3 della legge stessa.

Peraltro, anche se la deliberazione del Consiglio dei ministri di cui all’art. 31, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), richiama la legge regionale nella sua interezza, la relazione del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, cui la deliberazione rinvia, si rivolge solamente agli artt. 1 e 3 della legge medesima.

Alla luce di quanto richiamato, la questione di legittimità costituzionale deve essere limitata ai soli artt. 1 e 3 «conformemente a quanto risulta dalla relazione del Ministro per gli affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei ministri che ha deciso l’impugnativa della legge regionale in questione» (sentenza n. 95 del 2005).

Ai fini della decisione del presente ricorso devono, pertanto, essere prese in considerazione le censure rivolte: a) all’art. 1 in riferimento alla materia di competenza esclusiva dello Stato «ordinamento civile», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., ed alla materia concorrente «tutela della salute», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alle norme interposte costituite dagli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992; b) all’art. 3 in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., per quel che concerne la copertura della spesa derivante dal meccanismo sostitutivo.

3.– La questione sollevata nei confronti dell’art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost., è fondata.

Nei termini di seguito precisati, essa assume carattere assorbente rispetto alle altre censure mosse dal ricorrente, dal momento che l’illegittimità della norma suddetta si proietta sull’intera legge regionale.

Il citato art. 1 testualmente dispone: «1. Al fine di assicurare e garantire l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nell’ambito delle convenzioni stipulate tra aziende sanitarie e strutture private accreditate del Servizio sanitario regionale (SSR) che forniscano prestazioni sanitarie e socio sanitarie non immediatamente surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora tali strutture risultino inadempienti in ordine alle retribuzioni relative, al proprio personale, le aziende sanitarie, assegnati 10 giorni per l’erogazione delle spettanze maturate e non corrisposte, permanendo l’inadempienza contrattuale, con provvedimento del Direttore generale, sospendono ogni pagamento. 2. Decorso inutilmente il termine di ulteriori cinque giorni lavorativi dalla data del provvedimento di sospensione, ove le strutture non abbiano adempiuto alle proprie obbligazioni, il Direttore generale dell’azienda sanitaria competente, nei limiti delle spettanze dovute a qualsiasi titolo, procede, in nome e per conto della struttura privata inadempiente, all’anticipazione delle retribuzioni dovute e non pagate nella misura del 90% dell’ultima mensilità erogata ai soli dipendenti che prestano servizio presso la struttura privata accreditata operante sul territorio regionale». Dalla sua formulazione appare in modo in equivoco che esso prevede una disciplina modificativa dei rapporti di natura privatistica intercorrenti tra l’azienda sanitaria, la struttura convenzionata ed i soggetti creditori di quest’ultima, invadendo in tal modo la materia dell’ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato.

Questa Corte ha più volte ricordato che la materia dell’ordinamento civile, in quanto relativa alla disciplina dei rapporti privati, è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Si tratta di una competenza rimasta fondamentalmente invariata perché nel passaggio dal vecchio al nuovo testo dell’art. 117, tale è rimasto anche «il limite, individuato dalla costante giurisprudenza di questa Corte (ed oggi espresso nella riserva alla potestà esclusiva dello Stato della materia “ordinamento civile”, ai sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati» (sentenza n. 282 del 2004).

Peraltro, il profilo rilevante ai fini della decisione esula dalla vicenda dell’accreditamento della struttura sanitaria, già conclusasi a monte della stipula della convenzione, afferendo piuttosto alla disciplina dei rapporti civilistici tra l’azienda committente ed il soggetto convenzionato. Proprio l’eccezione proposta dalla Regione Basilicata, secondo cui il meccanismo sostitutivo sarebbe già stato previsto dal legislatore statale all’art. 5 del d.P.R. n. 207 del 2010, corrobora la fondatezza della questione.

Detta norma prevede che «1. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice, impiegato nell’esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l’esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), possono pagare anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli articoli 37, comma 11, ultimo periodo e 118, comma 3, primo periodo, del codice. 2. I pagamenti, di cui al comma 1, eseguiti dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), sono provati dalle quietanze predisposte a cura del responsabile del procedimento e sottoscritte dagli interessati. 3. Nel caso di formale contestazione delle richieste di cui al comma 1, il responsabile del procedimento provvede all’inoltro delle richieste e delle contestazioni alla direzione provinciale del lavoro per i necessari accertamenti».

Essa costituisce disposizione di carattere generale – a sua volta operante in regime di specialità rispetto al codice civile – per i contratti pubblici, attraverso la quale lo Stato, in virtù della propria potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, ha già disposto una tutela necessariamente uniforme sul territorio nazionale per i prestatori che rimangono vittime delle inadempienze dei soggetti affidatari di commesse pubbliche.

Per gli esposti motivi non può essere dunque consentita l’adozione da parte della Regione Basilicata di una specifica e diversa fattispecie normativa.

4.– Con riguardo all’art. 1 resta assorbita l’ulteriore censura mossa in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. ed alle norme interposte richiamate nel ricorso del Presidente del Consiglio.

5.– La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 1 si riflette sull’intera legge regionale, dal momento che tutte le disposizioni successive hanno quale finalità l’attuazione del principio surrogatorio in esso contenuto. Pertanto deve essere dichiarata in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), anche l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 4 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012, disciplinanti rispettivamente l’attivazione della procedura, la definizione delle sue modalità, la dichiarazione di urgenza e l’entrata in vigore della legge stessa.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale);

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 4 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2013 n.290 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Frigo

in tema di misure di prevenzione

Ordinamento penale – Misure di prevenzione – Art. 12 legge 27 dicembre 1956, n. 1423 trasfuso nell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 – Mancata previsione della possibilità di valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta – Q.l.c. sollevata dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere – Asserita violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 12 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità), nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, l’organo che ha adottato il provvedimento di applicazione debba valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura;

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, l’organo che ha adottato il provvedimento di applicazione debba valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Gaetano SILVESTRI Presidente

– Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

– Giuliano AMATO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità), trasfuso nell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere con ordinanza del 21 maggio 2012, iscritta al n. 304 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 25 settembre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo.

1.– Con ordinanza depositata il 21 maggio 2012, il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità) – ora trasfuso nell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136) – nella parte in cui non prevede che, nel caso di sospensione dell’esecuzione di una misura di prevenzione personale a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena del sottoposto, il giudice dell’esecuzione debba valutare la persistenza della sua pericolosità sociale nel momento dell’esecuzione della misura.

Il giudice a quo riferisce di dover decidere sulla proposta di applicazione della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, con obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di dimora abituale, formulata il 3 febbraio 2011 dalla Procura della Repubblica di Napoli, Direzione distrettuale antimafia, ai sensi della legge 27 dicembre 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere) – applicabile ratione temporis alla fattispecie in forza dell’art. 117 del d.lgs. n. 159 del 2011 – nei confronti di una persona indiziata di appartenere al sodalizio camorrista denominato «clan dei casalesi».

Dal certificato del casellario giudiziale emerge che il proposto – attualmente detenuto per espiazione di pena – ha riportato plurime condanne definitive a pene detentive, anche molto elevate, per delitti di stampo camorristico, e che la sua liberazione è prevista per il 21 maggio 2027 (ossia dopo circa quindici anni dalla data dell’ordinanza di rimessione).

Nella specie, pertanto, la misura di prevenzione personale dovrebbe essere applicata a un soggetto detenuto per reati precedentemente commessi: ipotesi non regolata dalla legge n. 1423 del 1956, che si limita a prevedere, all’art. 11, secondo comma (attuale art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011), il diverso caso della commissione di un reato nel periodo di durata della sorveglianza speciale.

A fronte di ciò, la compatibilità tra detenzione per espiazione di pena e misure di prevenzione personali ha formato oggetto di un contrasto giurisprudenziale, risolto dalle Sezioni unite della Corte di cassazione con la sentenza 25 marzo 1993-14 luglio 1993, n. 6, secondo la quale occorre in materia distinguere il momento deliberativo, nel quale la misura di prevenzione viene applicata, da quello esecutivo, nel quale la misura produce concretamente effetto. Lo stato di detenzione in forza di titolo definitivo è compatibile con l’applicazione della misura, la quale presuppone soltanto la pericolosità sociale attuale del soggetto, non necessariamente esclusa dall’espiazione della pena in corso; non è compatibile, invece, con la sua esecuzione, che deve essere, pertanto, differita al momento di cessazione del predetto stato, salva la possibilità per l’interessato di chiedere la revoca della misura, ai sensi dell’art. 7, secondo comma, della legge n. 1423 del 1956 (ora dell’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011), ove nel frattempo la sua pericolosità sociale sia venuta meno.

La soluzione interpretativa ora ricordata – costantemente ribadita dalla giurisprudenza di legittimità successiva, così da apparire ormai «assolutamente consolidata» – implica, dunque, una scissione tra il momento nel quale il giudice, decidendo sull’applicazione della misura, verifica la sussistenza dei relativi presupposti e quello in cui le limitazioni della libertà personale ad essa connesse vengono concretamente imposte all’interessato: iato che può risultare particolarmente ampio ove si sia in presenza, come nella specie, di condanne a pene detentive di lunga durata (e, ancor più, di una condanna all’ergastolo). Di conseguenza, i detenuti in espiazione di pena subiscono le anzidette limitazioni in epoca successiva e talora anche assai lontana da quella in cui si è avuto il vaglio della loro pericolosità sociale, la quale potrebbe essere medio tempore venuta a cessare.

Ad avviso del Tribunale campano, il rilevato «automatismo» indurrebbe a dubitare della legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge n. 1423 del 1956 (attuale art. 15 del d.lgs. n. 159 del 2011), nella parte in cui non prevede, nell’ipotesi in cui l’esecuzione della misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena del sottoposto, il potere-dovere del giudice dell’esecuzione di valutare la persistenza della pericolosità sociale nel momento dell’esecuzione, analogamente a quanto è stabilito dall’art. 679 del codice di procedura penale per le misure di sicurezza, anche non detentive.

Le misure di sicurezza e le misure di prevenzione assolverebbero, infatti, alla stessa funzione, che è quella di impedire la commissione di reati da parte del destinatario e di contenerne la pericolosità sociale, tanto da essere esclusa la loro applicazione cumulativa, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 1423 del 1956. Apparirebbe perciò irragionevole e contrario al principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) riservare ai destinatari delle misure di prevenzione un trattamento diverso da quello prefigurato per i destinatari delle misure di sicurezza, prevedendo solo a favore di questi ultimi, e non anche dei primi, un vaglio ufficioso della persistenza della pericolosità sociale nel momento dell’esecuzione: pericolosità che costituisce il comune presupposto di entrambe le misure e che deve necessariamente risultare attuale, giacché, in caso contrario, le restrizioni della libertà personale connesse alle misure stesse non troverebbero giustificazione.

La facoltà dell’interessato di chiedere la revoca della misura di prevenzione ove venga meno la sua pericolosità, prevista dall’art. 7 della legge n. 1423 del 1956, non sarebbe, d’altro canto, equiparabile – considerati anche gli oneri economici e i tempi della relativa procedura – alla garanzia della verifica ex officio della permanenza dei presupposti applicativi della misura. Il trasferimento sull’interessato dell’onere di promuovere un procedimento finalizzato all’accertamento della sopravvenuta cessazione della pericolosità, nei casi di scissione tra momento deliberativo e momento esecutivo della misura di prevenzione, si porrebbe, dunque, in contrasto anche con le garanzie del diritto di difesa sancite dall’art. 24 Cost.

Il rimettente rileva, da ultimo, come la questione debba ritenersi ammissibile nonostante l’abrogazione della legge n. 1423 del 1956, espressamente disposta dall’art. 120 del d.lgs. n. 159 del 2011, giacché, ai sensi dell’art. 117 del medesimo decreto legislativo, le disposizioni della legge abrogata continuano a trovare applicazione nei procedimenti di prevenzione introdotti da proposte formulate prima della data di entrata in vigore del citato decreto (13 ottobre 2011), quale il procedimento in esame.

La questione sarebbe, inoltre, rilevante nel giudizio a quo, in quanto la prognosi di pericolosità che, allo stato, il Tribunale rimettente dovrebbe formulare nei confronti del proposto, costituirebbe fonte della futura e automatica sottoposizione del medesimo ad una misura di prevenzione incidente sulla libertà personale, senza che sia assicurato un successivo momento giurisdizionale di controllo della perdurante pericolosità sociale all’esito dell’espiazione della pena. Proprio la mancata previsione, nella normativa vigente, di un simile controllo farebbe sì che la questione risulti «di decisiva rilevanza» nell’ambito del procedimento a quo, trattandosi dell’unica sede in cui la questione stessa può essere utilmente posta.

2.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza.

Ad avviso della difesa dello Stato, la norma sottoposta a scrutinio non verrebbe affatto in rilievo nel giudizio a quo. L’art. 12 della legge n. 1423 del 1956 disciplina, infatti, i rapporti tra la misura di prevenzione personale dell’obbligo di soggiorno e la detenzione cautelare o definitiva, stabilendo che il tempo trascorso in detenzione non è computato nella durata dell’obbligo di soggiorno; regola, inoltre, la sorte della misura di prevenzione nei casi in cui venga successivamente applicata al medesimo soggetto una misura di sicurezza detentiva o la libertà vigilata.

Entrambi i precetti sarebbero volti, quindi, a disciplinare una fase successiva rispetto al procedimento di applicazione della misura di prevenzione, nel corso del quale la questione è stata sollevata. Mancherebbe, di conseguenza, il requisito della pregiudizialità, non dovendo il giudice a quo fare applicazione della norma censurata.

1.– Il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità) – attualmente trasfuso nell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136) – nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, il giudice dell’esecuzione debba valutare la persistenza della sua pericolosità sociale nel momento dell’esecuzione della misura.

Ad avviso del rimettente, la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost., riservando ai destinatari delle misure di prevenzione personali un trattamento irragionevolmente diverso e meno favorevole rispetto a quello stabilito per i destinatari delle misure di sicurezza, cui l’art. 679 del codice di procedura penale assicura la verifica ex officio della persistenza della pericolosità sociale nel momento in cui la misura va eseguita. Si tratterebbe di una disparità di trattamento ingiustificata, tenuto conto della comune funzione assolta dalle due categorie di misure, che è quella di impedire la commissione di reati da parte del destinatario e di contenerne la pericolosità sociale.

La facoltà dell’interessato di chiedere la revoca della misura di prevenzione, ai sensi dell’art. 7, secondo comma, della legge n. 1423 del 1956, nel caso in cui la sua pericolosità sia venuta meno, non sarebbe, d’altro canto, equiparabile – considerati anche gli oneri economici e i tempi della relativa procedura – alla garanzia di un controllo officioso sulla persistenza dei presupposti applicativi della misura. Il trasferimento sulla persona interessata dell’onere di promuovere un procedimento volto all’accertamento della sopravvenuta cessazione della sua pericolosità sociale, nei casi di scissione tra momento deliberativo e momento esecutivo della misura di prevenzione, si porrebbe, dunque, in contrasto anche con le garanzie del diritto di difesa sancite dall’art. 24 Cost.

2.– La questione sottoposta all’esame della Corte trova la sua premessa fondante nelle soluzioni offerte da una giurisprudenza ormai consolidata al problema interpretativo della compatibilità delle misure di prevenzione personali con lo stato di detenzione per espiazione di pena del soggetto che dovrebbe esservi sottoposto (tema che non forma oggetto di espressa ed esaustiva disciplina legislativa).

Come ricorda il giudice rimettente, sull’interrogativo si erano in precedenza formati contrastanti indirizzi giurisprudenziali.

Secondo l’orientamento tradizionale e prevalente, le misure di prevenzione personali dovevano ritenersi applicabili anche a soggetti ristretti in carcere, giacché, per un verso, anche il detenuto può risultare socialmente pericoloso e, per altro verso, nulla autorizza a considerare certa la prognosi di esito positivo del trattamento penitenziario. In tal caso, l’esecuzione della misura di prevenzione sarebbe rimasta posposta a quella della pena, salva la possibilità per l’interessato di chiedere la revoca del provvedimento applicativo della misura, ai sensi dell’art. 7, secondo comma, della legge n. 1423 del 1956, ove, medio tempore, la pericolosità accertata fosse venuta meno.

Altro indirizzo reputava, al contrario, incompatibili le misure di prevenzione personali con lo stato di detenzione per espiazione di pena (non anche con la custodia cautelare, che può cessare in ogni momento), sul rilievo che non potrebbe considerarsi socialmente pericoloso un individuo che – in quanto soggetto alla restrizione in carcere e, nel contempo, al trattamento rieducativo – non solo non potrebbe tenere comportamenti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica, ma è, altresì, destinatario degli effetti riabilitanti connessi al suddetto trattamento, idonei ad elidere la sua pericolosità residua. Diversamente opinando, d’altra parte, il giudizio di pericolosità finirebbe per essere rapportato, anziché alla situazione presente, a quella futura e incerta che si determinerà quando l’espiazione della pena avrà termine, con inevitabile frattura della correlazione temporale tra attualità della pericolosità ed applicazione effettiva della misura.

Il contrasto giurisprudenziale è stato risolto dalle Sezioni unite della Corte di cassazione con la sentenza 25 marzo 1993-14 luglio 1993, n. 6, nel senso della conferma dell’indirizzo maggioritario, con alcune puntualizzazioni.

Le Sezioni unite hanno in particolare rilevato che, alla luce del quadro sistematico delineato dalla normativa di base in tema di misure di prevenzione, recata dalla legge n. 1423 del 1956, si rende necessario distinguere la fase di deliberazione, nella quale la misura viene disposta (regolata negli articoli da 1 a 6), da quella di esecuzione, nella quale la misura produce concretamente effetto (di ciò si occupano i successivi articoli da 7 a 12). L’applicazione delle misure di prevenzione personali non può essere considerata incompatibile con lo stato di detenzione per titolo definitivo del soggetto interessato, giacché la sola condizione richiesta a tal fine è la pericolosità sociale, da accertare con riferimento al momento in cui viene emessa la decisione che la afferma: pericolosità che non è necessariamente elisa dall’espiazione della pena in corso, anche perché la detenzione, di per sé stessa, non elimina totalmente i contatti con il mondo esterno.

L’incompatibilità tra misura di prevenzione personale e stato di detenzione si manifesta, per converso, esclusivamente in rapporto alla fase esecutiva, che andrà, dunque, necessariamente differita al momento in cui detto stato sia venuto a cessare. Come precisato da altre pronunce espressive dell’orientamento avallato dalle Sezioni unite, tale assunto trova conferma nel disposto dell’art. 12 della legge n. 1423 del 1956 – ossia nella norma oggi sottoposta a scrutinio, da ritenere perciò conferente rispetto all’oggetto della questione – ove si stabilisce, tra l’altro, che il tempo trascorso in custodia cautelare seguita da condanna o in espiazione di pena detentiva non è computabile nella durata dell’obbligo di soggiorno.

L’impossibilità di una esecuzione attuale – ha ulteriormente osservato il supremo organo della nomofilachia – non esclude l’interesse ad adottare la misura, essendo concreta l’esigenza di predisporre le condizioni affinché questa possa essere immediatamente eseguita, «senza il rischio di pericolose dilazioni», nel momento stesso in cui il detenuto riacquista la libertà: tanto più ove si consideri che tale evento può intervenire prima ancora della completa espiazione della pena, in forza di istituti quali la liberazione anticipata o il rinvio dell’esecuzione della pena stessa. Di conseguenza, una volta che la pericolosità sociale sia stata riconosciuta esistente al momento della decisione, la misura deve essere disposta, senza che possa venire in considerazione, in senso contrario, l’eventualità di futuri mutamenti della personalità del soggetto, in particolare come conseguenza del trattamento rieducativo cui è sottoposto durante la detenzione.

Nel caso in cui, a seguito di detto trattamento o della sottrazione della persona all’ambiente in cui manifestava la sua inclinazione a delinquere, la pericolosità sociale venisse effettivamente meno in un momento successivo all’irrogazione della misura, resterebbe peraltro salva la possibilità di attivare la procedura prevista dall’art. 7, secondo comma, della legge n. 1423 del 1956, ove si stabilisce che, su istanza dell’interessato e sentita l’autorità di pubblica sicurezza proponente, il provvedimento di prevenzione può essere revocato quando sia cessata la causa che lo ha determinato.

L’indirizzo interpretativo ora ricordato è stato seguito in modo costante dalla giurisprudenza di legittimità successiva e ribadito, più di recente, dalle stesse Sezioni unite (Cass., sez. un., 25 ottobre 2007-6 marzo 2008, n. 10281), così da assumere le connotazioni del “diritto vivente”.

3.– Ciò premesso, va osservato che non incide sull’ammissibilità della questione l’avvenuta abrogazione dell’intera legge n. 1423 del 1956 ad opera dell’art. 120, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 159 del 2011 (il cui art. 15 riproduce peraltro, senza significative variazioni, il testo della norma censurata).

Come rimarcato dal Tribunale rimettente, infatti, le norme previgenti continuano a trovare applicazione nel procedimento a quo in forza della disciplina transitoria dettata dall’art. 117, comma 1, del citato decreto legislativo, giacché la proposta di applicazione della misura è stata formulata, nella specie, in data anteriore a quella di entrata in vigore del medesimo decreto.

4.– Non è fondata, altresì, l’eccezione di inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, formulata dall’Avvocatura dello Stato sul rilievo che la norma denunciata – o, più propriamente, la previsione che il rimettente vorrebbe introdurvi in via additiva – sarebbe destinata a divenire operante solo in una fase successiva a quella di applicazione della misura, di cui il giudice a quo è investito, con conseguente carenza del requisito della pregiudizialità.

Questa Corte si è già occupata di questioni strutturalmente analoghe in rapporto alle misure di sicurezza, in particolare con le sentenze n. 1102 del 1988 e n. 249 del 1983, che, come meglio si esporrà poco oltre, hanno vagliato la legittimità costituzionale dell’originaria disciplina del codice penale, nella parte in cui subordinava il ricovero in una casa di cura e di custodia del condannato a pena diminuita per vizio parziale di mente al previo accertamento della sua pericolosità sociale solo nel momento in cui la misura era disposta, e non anche in quello della sua esecuzione (che ha luogo, di regola, solo dopo l’espiazione della pena).

In entrambi i casi, la Corte ha scrutinato nel merito le questioni, accogliendole, ancorché le stesse fossero state sollevate nell’ambito di processi penali di cognizione. Nella sentenza n. 1102 del 1988, la Corte ha espressamente affermato che la questione era rilevante, giacché, «una volta chiarito che la norma di cui si [doveva] fare applicazione nel caso di specie porta[va] a considerare esaurito l’accertamento della pericolosità sociale “al momento in cui la misura di sicurezza della casa di cura e di custodia viene disposta dal giudice di cognizione”», la declaratoria di illegittimità costituzionale avrebbe privato del carattere di definitività l’accertamento compiuto da detto giudice, «condizionandone il concreto operare ad un ulteriore accertamento da compiere “al momento dell’esecuzione”».

La considerazione è riproponibile – mutatis mutandis – nell’odierno frangente. Alla stregua della ricostruzione giurisprudenziale sopra ricordata, infatti, l’accertamento della pericolosità sociale del detenuto, compiuto in sede di applicazione della misura di prevenzione, risulterebbe idoneo a legittimare l’imposizione delle limitazioni connesse alla misura anche in fase esecutiva, salvo che venga esperito con successo il rimedio dell’istanza di revoca, rimesso peraltro all’iniziativa, solo eventuale, dell’interessato (e che, proprio per questo, il rimettente reputa costituzionalmente inadeguato). Per converso, l’accoglimento della questione priverebbe la decisione adottata in sede applicativa della suddetta idoneità, rendendo necessario un ulteriore accertamento, da compiere indefettibilmente e d’ufficio allorché la misura debba essere concretamente posta in esecuzione.

5.– Quanto al merito, la questione è fondata in riferimento all’art. 3 Cost., nei termini di seguito specificati.

Il problema della legittimità costituzionale di norme basate su presunzioni di persistenza nel tempo della pericolosità sociale di un determinato soggetto, accertata giudizialmente con riferimento ad un momento anteriore, si è posto specificamente all’attenzione della Corte – come già accennato – in rapporto alla materia parallela delle misure di sicurezza.

È noto come, nell’impostazione originaria del codice penale, l’applicazione delle misure di sicurezza, che in linea di principio presupponeva l’accertamento giudiziale della pericolosità sociale (art. 204, primo comma, del codice penale), poggiasse, in una nutrita serie di ipotesi, su presunzioni legali di pericolosità, collegate alla sussistenza di determinati presupposti, in presenza dei quali il predetto accertamento giudiziale veniva omesso (art. 204, secondo comma, cod. pen.).

Investita a più riprese di questioni intese a contestare la conformità a Costituzione di tale regime, la Corte dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 224, secondo comma, cod. pen., che prevedeva l’obbligatorio e automatico ricovero in un riformatorio giudiziario del minore infraquattordicenne autore di determinati reati, ritenendo la relativa presunzione di pericolosità priva di fondamento empirico e lesiva del principio di eguaglianza (sentenza n. 1 del 1971).

Con riguardo, invece, alla pericolosità degli infermi di mente, la Corte reputò censurabile, sul piano della legittimità costituzionale, non la presunzione di pericolosità in sé – collegata dalla legge all’infermità psichica, in presenza di talune condizioni – ma solo la presunzione di persistenza dell’infermità, e quindi della pericolosità, dal momento del fatto a quello del giudizio e dell’esecuzione della misura.

La Corte si espresse in tal senso anzitutto con riguardo al ricovero obbligatorio in ospedale psichiatrico giudiziario dell’imputato prosciolto per vizio totale di mente, previsto dall’art. 222, primo comma, cod. pen. (sentenza n. 139 del 1982). Nell’occasione, rilevò che la disciplina censurata, in tanto avrebbe potuto dirsi indenne da vizi di costituzionalità, in quanto l’infermità psichica esistente al momento del fatto – cui la legge ricollegava una presunzione di pericolosità compatibile con i criteri di comune esperienza – fosse rimasta inalterata al momento di applicazione ed esecuzione della misura di sicurezza (la vicinanza temporale tra le quali era di regola garantita dall’immediata esecutività delle sentenze di proscioglimento per difetto di imputabilità). Ma la presunzione di persistenza dell’infermità psichica (e, con essa, della pericolosità), senza mutamenti significativi, dal momento del delitto a quello del giudizio doveva ritenersi priva di base razionale, non potendo predicarsi come regola generale d’esperienza, valida per ogni caso di infermità totale di mente, quella del perdurare in modo costante dello stato di malattia.

Con la successiva e già citata sentenza n. 249 del 1983, la Corte si occupò del ricovero obbligatorio e automatico in una casa di cura e di custodia dell’imputato condannato a pena diminuita per vizio parziale di mente in rapporto a determinati delitti (art. 219, primo e secondo comma, cod. pen.). La Corte rilevò che l’irrazionalità della presunzione di persistenza dell’infermità – già riscontrata dalla citata sentenza n. 139 del 1982 con riguardo al prosciolto per totale infermità mentale – a maggior ragione doveva ravvisarsi nell’ipotesi di vizio parziale: da un lato, perché in tal caso la possibilità di una evoluzione positiva della patologia è generalmente maggiore; dall’altro, perché «mentre in caso di totale infermità psichica la vicinanza temporale tra il giudizio e l’esecuzione della misura è, nell’ipotesi normale, assicurata dalla immediata esecutività della sentenza di proscioglimento per inimputabilità, nel caso di specie l’applicazione della misura consegue ad una condanna (definitiva) a pena diminuita; dopo l’eventuale espletamento, quindi, dei vari gradi di giurisdizione, e, normalmente, dopo, e non prima, la stessa espiazione della pena (art. 220 codice penale). Tutto ciò evidentemente comporta, o può comportare, un’ulteriore dilatazione dell’intervallo temporale tra il momento cui è riferito l’accertamento della seminfermità psichica e quello in cui viene applicata la misura di sicurezza, la quale è, per definizione, finalizzata (anche) alla cura».

Sulla base di tali considerazioni, la Corte dichiarò, quindi, costituzionalmente illegittime le norme censurate nella parte in cui non subordinavano il provvedimento di ricovero in una casa di cura e di custodia, nei casi ivi previsti, «al previo accertamento da parte del giudice della persistente pericolosità sociale derivante dalla infermità [psichica], al tempo dell’applicazione della misura di sicurezza»: laddove, alla luce dei passaggi motivazionali dianzi riprodotti, per tempo di «applicazione» della misura doveva chiaramente intendersi quello di applicazione concreta, ossia il momento di esecuzione.

La stessa soluzione – e con espresso riferimento stavolta al momento esecutivo – è stata poi adottata dalla sentenza n. 1102 del 1988, parimenti già citata, con riguardo al ricovero del seminfermo di mente in una casa di cura e di custodia nei casi previsti dal terzo comma dello stesso art. 219 cod. pen. Nell’occasione, la Corte ritenne di dover aderire all’interpretazione del giudice a quo (la Corte di cassazione), secondo la quale il sopravvenuto art. 31 della legge 10 ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla legge sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), nell’abolire il sistema delle presunzioni legali di pericolosità in materia di misure di sicurezza, non aveva risolto anche il problema della sfasatura temporale che può esistere (e normalmente esiste) tra il momento in cui la misura è ordinata dal giudice della cognizione e quello in cui la misura stessa va eseguita, mancando una previsione esplicita che imponesse al giudice di riesaminare la persistenza della pericolosità sociale nel momento esecutivo. Su tale premessa, la Corte rilevò come l’«esigenza di verificare l’effettivo persistere della pericolosità sociale derivante dalla seminfermità psichica anche nel momento dell’applicazione e, quindi, della concreta esecuzione della misura di sicurezza» – esigenza già affermata dalla sentenza n. 249 del 1983 con riguardo alle ipotesi del primo e del secondo comma dell’art. 219 cod. pen., nelle quali era originariamente prevista una presunzione di pericolosità sociale del seminfermo di mente – sussistesse a più forte ragione nelle ipotesi del terzo comma, relativamente alle quali, per la minore gravità dei delitti presi in considerazione, fin dall’inizio il codice penale imponeva il concreto accertamento della qualità di persona socialmente pericolosa del condannato.

In relazione alle misure di sicurezza, il problema della verifica della persistenza della pericolosità sociale è stato quindi risolto in via definitiva dal legislatore con l’art. 679 del nuovo codice di procedura penale, evocato dall’odierno rimettente quale tertium comparationis. Ivi si stabilisce – per quanto qui interessa – che «quando una misura di sicurezza diversa dalla confisca è stata, fuori dei casi previsti nell’articolo 312, ordinata con sentenza, o deve essere ordinata successivamente, il magistrato di sorveglianza, su richiesta del pubblico ministero o di ufficio, accerta se l’interessato è persona socialmente pericolosa e adotta i provvedimenti conseguenti». In tal modo – salvi i casi in cui la misura di sicurezza sia applicata direttamente dal magistrato di sorveglianza – la valutazione di pericolosità sociale dovrà essere effettuata due volte: prima dal giudice della cognizione, al fine di verificarne la sussistenza al momento della pronuncia della sentenza; poi dal magistrato di sorveglianza, quando la misura già disposta deve avere concretamente inizio, in modo tale da garantire l’attualità della pericolosità del soggetto colpito dalle restrizioni della libertà personale connesse alla misura stessa.

6.– Alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità in precedenza ricordato, il regime operante in rapporto alle misure di prevenzione personali è diverso e meno favorevole.

Infatti, nell’ipotesi in cui, per essere l’interessato detenuto in espiazione di pena, si determini uno iato temporale tra il momento di deliberazione e quello di esecuzione della misura – iato normalmente inesistente negli altri casi, anche a fronte del carattere non sospensivo dei gravami contro il provvedimento di applicazione (art. 4, decimo e undicesimo comma, della legge n. 1423 del 1956), – l’accertamento della pericolosità sociale ha luogo, obbligatoriamente, solo nel primo momento. In altre parole, la verifica della pericolosità sociale, operata nell’ambito del procedimento di applicazione della misura, viene considerata sufficiente a fondare le limitazioni della libertà personale implicate dalla stessa anche nel momento in cui – a qualunque distanza di tempo – ne divenga possibile l’esecuzione in ragione dell’avvenuta cessazione dello stato detentivo. Ciò, sebbene nelle more la persona interessata sia soggetta a restrizione in carcere e, conseguentemente, al trattamento penitenziario, specificamente finalizzato al suo recupero sociale, in attuazione del precetto costituzionale che assegna alla pena una funzione rieducativa (art. 27, terzo comma, Cost.).

È ben vero che – diversamente da quanto avveniva per le misure di sicurezza, in base all’originaria disciplina del codice penale – non può nella specie parlarsi di una presunzione assoluta di persistenza della pericolosità, stante la facoltà, che l’indirizzo giurisprudenziale in questione riconosce alla persona cui la misura di prevenzione sia stata applicata, di contestare detta persistenza proponendo istanza di revoca della misura. Ma la possibilità in questione – che presuppone il trasferimento sull’interessato dell’onere di attivare un procedimento inteso a verificare, in negativo, l’attuale inesistenza della pericolosità, quale condizione per sfuggire al delineato “automatismo” – non vale ad evitare il denunciato vulnus dell’art. 3 Cost.

Questa Corte ha avuto modo di affermare, in più occasioni, che la comune finalità delle misure di sicurezza e delle misure di prevenzione – volte entrambe a prevenire la commissione di reati da parte di soggetti socialmente pericolosi e a favorirne il recupero all’ordinato vivere civile (sentenza n. 69 del 1975, ordinanza n. 124 del 2004), al punto da poter essere considerate come «due species di un unico genus» (sentenze n. 419 del 1994 e n. 177 del 1980) – non implica, di per sé sola, un’indiscriminata esigenza costituzionale di omologazione delle rispettive discipline, posto che le due categorie di misure restano comunque distinte per diversità di struttura, settore di competenza, campo e modalità di applicazione (sentenze n. 321 del 2004, n. 126 del 1983 e n. 68 del 1964).

Nella specie, risulta tuttavia dirimente la considerazione che tra i due modelli che il giudice a quo pone a raffronto – quello delle misure di sicurezza, che esige la reiterazione della verifica della pericolosità sociale anche al momento dell’esecuzione, e quello delle misure di prevenzione, che considera sufficiente la verifica operata in fase applicativa, salva l’eventuale iniziativa dell’interessato intesa a contrastarla – l’unico rispondente ai canoni dell’eguaglianza e della ragionevolezza è il primo.

Ne costituisce dimostrazione eloquente il caso oggetto del giudizio a quo, nel quale il Tribunale rimettente si trova chiamato a disporre una misura di prevenzione personale che potrà avere esecuzione, in base alle attuali previsioni, solo dopo circa quindici anni di espiazione di pena detentiva da parte del proposto (ma, naturalmente, sono prospettabili casi ancora più eclatanti, come quello del condannato all’ergastolo, al quale la giurisprudenza di legittimità ritiene egualmente applicabili le misure di prevenzione personali, nella prospettiva di una possibile liberazione condizionale). Già in linea generale, il decorso di un lungo lasso di tempo incrementa la possibilità che intervengano modifiche nell’atteggiamento del soggetto nei confronti dei valori della convivenza civile: ma a maggior ragione ciò vale quando si discuta di persona che, durante tale lasso temporale, è sottoposta ad un trattamento specificamente volto alla sua risocializzazione. Se è vero, in effetti, che non può darsi per scontato a priori l’esito positivo di detto trattamento, per quanto lungo esso sia, meno ancora può giustificarsi, sul fronte opposto, una presunzione – sia pure solo iuris tantum – di persistenza della pericolosità malgrado il trattamento, che equivale alla negazione della sua stessa funzione: presunzione che risulta, per converso, sostanzialmente insita in un assetto che attribuisca alla verifica della pericolosità operata in fase applicativa una efficacia sine die, salvo che non intervenga una sua vittoriosa contestazione da parte dell’interessato. Ciò, quantunque la pericolosità sociale debba risultare attuale nel momento in cui la misura viene eseguita, giacché, in caso contrario, le limitazioni della libertà personale nelle quali la misura stessa si sostanzia rimarrebbero carenti di ogni giustificazione.

7.– L’art. 12 della legge n. 1423 del 1956 va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, l’organo che aveva adottato il provvedimento di applicazione debba valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura. Il riferimento del Tribunale rimettente al «giudice dell’esecuzione», come organo competente a verificare la persistenza della pericolosità, non appare, in effetti, corretto sul piano sistematico, giacché in materia di misure di prevenzione personali non è prevista una fase giudiziaria di esecuzione, essendo questa demandata, in via esclusiva, all’autorità di pubblica sicurezza. Di qui, dunque, l’esigenza di fare riferimento all’organo che ha emanato il provvedimento di applicazione della misura, sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 7, secondo comma, della legge n. 1423 del 1956, in rapporto alla revoca o alla modifica del provvedimento stesso: il che non muta, peraltro, la sostanza, dovendo detta formula essere interpretata – alla luce dei correnti orientamenti giurisprudenziali – in senso sintonico al disposto dell’art. 665, commi 1 e 2, cod. proc. pen., in tema di individuazione del giudice competente a decidere gli incidenti di esecuzione.

Ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale va estesa, nei medesimi termini, all’art. 15 del d.lgs. n. 159 del 2011, nel quale, come detto, la disposizione censurata è stata trasfusa senza significative variazioni.

È appena il caso di aggiungere che resterà rimessa all’applicazione giudiziale l’individuazione delle ipotesi nelle quali la reiterazione della verifica della pericolosità sociale potrà essere ragionevolmente omessa, a fronte della brevità del periodo di differimento dell’esecuzione della misura di prevenzione (si pensi al caso limite in cui la persona alla quale la misura è stata applicata si trovi a dover scontare solo pochi giorni di pena detentiva).

8.– La censura relativa all’art. 24 Cost. resta assorbita.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità), nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, l’organo che ha adottato il provvedimento di applicazione debba valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura;

2) dichiara, in applicazione dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in cui non prevede che, nel caso in cui l’esecuzione di una misura di prevenzione personale resti sospesa a causa dello stato di detenzione per espiazione di pena della persona ad essa sottoposta, l’organo che ha adottato il provvedimento di applicazione debba valutare, anche d’ufficio, la persistenza della pericolosità sociale dell’interessato nel momento dell’esecuzione della misura.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2013 n.291 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Frigo

in tema di Gruppi acquisto solidale (GAS) e promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità

Agricoltura – Rapporti Stato/Regioni – Artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità» – Inclusione tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittima la disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Gaetano SILVESTRI Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

– Giuliano AMATO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-20 febbraio 2013, depositato in cancelleria il 18 febbraio 2013 ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 13 febbraio 2013 e depositato il successivo 18 febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale in via principale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità».

Il ricorrente premette che la legge reg. n. 43 del 2012 detta norme per il sostegno dei gruppi di acquisto solidale e per la promozione di prodotti agricoli a filiera corta, a chilometri zero e di qualità. In particolare, per quanto riguarda le disposizioni impugnate, l’art. 3, comma 1, lettera c), definisce «prodotti agroalimentari a chilometro zero» quelli «per il cui trasporto dal luogo di produzione al luogo previsto per il consumo si produce meno di 25 chilogrammi di CO2 equivalente per tonnellata, e comunque i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale».

Il successivo art. 4, comma 5, dispone che, al fine di sostenere la filiera corta e i prodotti a chilometro zero e di qualità, la Regione Puglia favorisce il loro impiego da parte dei gestori dei servizi di ristorazione collettiva pubblica stabilendo che nei bandi per l’affidamento di detti servizi «gli enti pubblici devono garantire priorità ai soggetti che prevedono l’utilizzo di prodotti da filiera corta, prodotti a chilometro zero, prodotti di qualità in misura non inferiore al 35 per cento in valore rispetto ai prodotti agricoli complessivamente utilizzati su base annua».

Dalla combinazione delle due norme emerge come la Regione Puglia accordi la preferenza nell’aggiudicazione degli appalti pubblici di ristorazione collettiva non soltanto ai prodotti il cui trasporto, in ragione della distanza tra il luogo di produzione e quello di consumo, ha un minore impatto ambientale, ma anche ai prodotti che, a prescindere da tale circostanza, risultino comunque trasportati all’interno del territorio regionale (essi pure inclusi nell’ambito della definizione dei prodotti «a chilometro zero»).

Tale scelta legislativa si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, Cost.

Al riguardo, il ricorrente rileva come nel «Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici – Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti» (COM-2011 15 definitivo) del 27 gennaio 2011, si affermi, a proposito di «come acquistare» per realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020, che la previsione, da parte delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti in loco può essere giustificato solo in casi del tutto eccezionali «in cui esigenze legittime e obiettive che non sono associate a considerazioni di natura puramente economica possono essere soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione.» (punto 4.1. del citato «Libro verde»).

In questa prospettiva, la preferenza per un prodotto «a base territoriale limitata» potrebbe essere giustificata da esigenze ambientali, quali quelle espresse dal riferimento, contenuto nella legge regionale impugnata, al livello delle emissioni di anidride carbonica durante il trasporto; non, invece, dalla mera origine regionale dei beni, la quale, da sola, non garantisce che le merci siano realmente «a chilometri zero» e che il loro trasporto abbia una minore incidenza negativa sull’ambiente.

Nel privilegiare i prodotti pugliesi solo perché tali, le norme censurate risulterebbero dunque discriminatorie, avvantaggiando le aziende agricole locali, dalle quali i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero indotti a rifornirsi per conseguire l’aggiudicazione degli appalti. Sarebbe pertanto evidente il loro contrasto con l’ordinamento dell’Unione europea sotto il profilo della restrizione della libera circolazione delle merci e dell’ostacolo agli scambi intracomunitari, in violazione delle norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articoli da 34 a 36), nonché sotto il profilo della restrizione della concorrenza.

2.– Si è costituita la Regione Puglia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.

La difesa della Regione rileva come il riferimento ai «prodotti trasportati all’interno del territorio regionale», contenuto nella definizione di cui all’art. 3, comma 1, lettera c), della legge impugnata, si sia reso necessario al fine di garantire l’immediata operatività della disposizione, stante il fatto che i libretti di circolazione dei veicoli non debbono, allo stato, ancora riportare i dati necessari ai fini del calcolo del livello delle emissioni di anidride carbonica durante il trasporto (in particolare, quelli relativi alla qualità e quantità del combustibile utilizzato in rapporto ai cavalli vapore del motore).

La Regione sottolinea, altresì, come i prodotti a filiera corta, a chilometro zero e di qualità siano oggetto di produzione limitata, che difficilmente potrebbe esaurire il fabbisogno dei servizi di ristorazione collettiva. La circostanza, poi, che ai fini della preferenza gli anzidetti prodotti debbano costituire non meno del trentacinque per cento, in termini di valore, rispetto ai prodotti complessivamente utilizzati dal singolo operatore, incentiverebbe l’aggregazione tra i produttori, rispondendo, con ciò, ad una sollecitazione dell’Unione europea.

La preferenza non verrebbe inoltre accordata ai prodotti regionali solo in ragione della loro origine pugliese, ma perché essi sono realizzati in luoghi prossimi a quelli di consumo. I servizi di ristorazione non si limiterebbero comunque ad utilizzare i soli prodotti locali, ma impiegherebbero anche prodotti provenienti da altre Regioni, stante la varietà degli ingredienti occorrenti per la preparazione dei pasti: sicché, in definitiva, le norme censurate favorirebbero gli scambi di merci tra Regioni.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale in via principale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe l’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e l’art. 120, primo comma, Cost., perché ostacolerebbe gli scambi intracomunitari e falserebbe la concorrenza: i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero, infatti, indotti a rifornirsi dalle aziende agricole locali per assicurarsi l’anzidetto titolo preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti pubblici.

2.– In via preliminare, va rilevato che la violazione dell’art. 120, primo comma, Cost. – che vieta alle Regioni di adottare provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle cose tra le Regioni – benché formalmente dedotta nel preambolo e nelle conclusioni del ricorso, non è stata in alcun modo motivata dal ricorrente.

In riferimento a detto parametro, la questione deve essere dichiarata, pertanto, inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 20 e n. 8 del 2013).

3.– Con riguardo all’art. 117, primo comma, Cost., la questione è, per converso, fondata.

L’art. 4, comma 5, della legge regionale censurata prevede che, nei bandi per l’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva gli enti pubblici debbano «garantire priorità» ai soggetti che utilizzino, in una determinata misura percentuale (non meno del trentacinque per cento in valore rispetto ai prodotti agricoli complessivamente utilizzati su base annua), prodotti agroalimentari «da filiera corta», «di qualità» e «a chilometro zero». Nell’ambito di tale ultima categoria sono ricompresi – in forza della definizione offerta dall’art. 3, comma 1, lettera c), della medesima legge – sia i beni per il cui trasporto dal luogo di produzione a quello di consumo si producono meno di venticinque chilogrammi di anidride carbonica equivalente per tonnellata, sia, «e comunque», «i beni trasportati all’interno del territorio regionale».

Dalla combinazione delle due norme emerge, dunque, che gli utilizzatori di prodotti di origine pugliese fruiscono di un trattamento preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti in questione, indipendentemente dal livello di emissione di gas nocivi che il loro trasporto comporta.

4.– Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha già avuto occasione di dichiarare costituzionalmente illegittima, per violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), una norma regionale di contenuto sostanzialmente analogo a quello della disposizione combinata oggi denunciata. Si trattava, in particolare, dell’art. 2, comma 1, della legge della Regione Basilicata 13 luglio 2012, n. 12 (Norme per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero), ove si stabiliva che l’utilizzazione dei prodotti agricoli di origine regionale costituisse titolo preferenziale per l’aggiudicazione di appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva.

Nell’occasione, la Corte ha rilevato come la legge regionale dianzi citata fosse volta – stando al relativo titolo – «ad orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero». A fronte della genericità della definizione contenuta nell’art. 1, comma 1, della medesima legge – definizione che aveva riguardo alla sola natura del prodotto, e non già alla distanza tra luogo di produzione e luogo di consumo – il riferimento ai prodotti «a chilometri zero» rimaneva, peraltro, privo di una concreta valenza selettiva, distinta e ulteriore rispetto a quella insita nel predicato «di origine regionale».

In questa prospettiva, la norma censurata veniva, dunque, ad imporre all’amministrazione appaltante un criterio di scelta del contraente chiaramente idoneo ad alterare la concorrenza, incentivando gli imprenditori ad impiegare prodotti provenienti da una certa area territoriale (quella lucana) a discapito di prodotti con caratteristiche similari, ancorché provenienti da aree poste a distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come poteva avvenire, in specie, ove il consumo avvenisse in zone limitrofe ad altre Regioni).

5.– Nel caso oggi in esame, l’alterazione della concorrenza viene in rilievo non come fonte della lesione del riparto interno delle competenze legislative definito dal citato art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – trattandosi di parametro non evocato nel ricorso – ma come ragione di contrasto della normativa regionale impugnata con il diritto dell’Unione europea e, dunque, di violazione del precetto di cui al primo comma dell’art. 117 Cost.

A differenza della «priorità» accordata ai soggetti che utilizzano beni il cui trasporto determina una ridotta quantità di emissioni nocive – «priorità» giustificata dai benefici che la limitazione di tali emissioni reca in termini di tutela dell’ambiente – la «priorità» riconosciuta a coloro che si avvalgono di prodotti trasportati esclusivamente all’interno del territorio regionale, indipendentemente dal livello delle emissioni, costituisce una misura ad effetto equivalente vietata dall’art. 34 del TFUE – che ricomprende ogni normativa commerciale che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari – e non giustificata ai sensi dell’art. 36 del medesimo Trattato.

L’art. 36 del TFUE, infatti, lascia impregiudicate le restrizioni alle importazioni giustificate da motivi di «tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali», cui la salvaguardia dell’ambiente è strettamente connessa. Nel caso in esame, tuttavia, il mero riferimento al trasporto all’interno della Regione e, dunque, alla provenienza locale dei prodotti agricoli, a prescindere dalla quantità di emissioni prodotte, non soddisfa nessuna delle esigenze oggetto del regime derogatorio, ma si risolve in un incentivo per gli imprenditori ad impiegare determinati beni solo perché provenienti da una certa area territoriale, così da poter vantare l’anzidetto titolo preferenziale. A differenza dell’impiego dei prodotti pugliesi, infatti, l’utilizzo di quelli trasportati da altre località, ancorché con un pari o minore livello di emissioni nocive – e, dunque, con un equivalente o inferiore impatto ambientale – non conferisce analogo titolo preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti dei servizi di ristorazione collettiva e subisce, di conseguenza, degli effetti discriminatori.

La conclusione non è inficiata dagli argomenti addotti dalla difesa della Regione, i quali fanno leva precipuamente sul fatto che le merci di provenienza locale non esaurirebbero il fabbisogno della ristorazione collettiva, la quale dovrebbe comunque attingere anche ad altri prodotti agroalimentari con diversa provenienza. A prescindere da ogni altra possibile considerazione, è dirimente infatti il rilievo che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, un provvedimento nazionale non si sottrae al divieto di cui agli artt. 34 e 35 del TFUE per il solo fatto che l’ostacolo è di scarsa importanza e che esistono altre possibilità di scambio del prodotto importato (sentenza 14 marzo 1985, C-269/83, Commissione contro Francia; sentenza 5 giugno 1986, C-103/84, Commissione contro Italia). Inoltre, un provvedimento nazionale può costituire una misura ad effetto equivalente anche se è applicabile ad un’area limitata del territorio nazionale (sentenza 3 dicembre 1998, C-67/97, Bluhme).

6.– La disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43 del 2012 deve essere dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima, nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità, nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici, anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43 del 2012, promossa, in riferimento all’art. 120, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2013 n.292 proviene da Giustamm.

Pres. Daniele – Est. Scala
Soc. Lefay Resort S.r.L. (Avv.ti A. Clarizia, L. Pierallini, L. Sperati) c/ Comitato di gestione del Fondo di Garanzia (Avv. Stato)

sulla competenza territoriale del T.A.R. in tema di diniego di garanzia a favore di PMI

1. Giurisdizione e competenza – TAR – Competenza territoriale inderogabile – Individuazione – Criterio – Effetti diretti dell’atto.

2. Giuridsizione e competenza – TAR – Diniego di garanzia finanziaria Fondo PMI Competenza territoriale inderogabile – Individuazione – Luogo di realizzazione dell’iniziativa.

1. In tema di competenza territoriale inderogabile, nell’ipotesi in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, il criterio ordinario che individua la competenza territoriale in funzione della sede dell’Ente emanante cede il passo a quello dell’ambito territoriale di efficacia legale dell’atto (1). Per «effetti diretti» ex art. 13 c.p.a. si intendono le modificazioni che l’adozione dell’atto amministrativo direttamente produce nel mondo giuridico, vale a dire gli effetti precettivi che realizzano la funzione cui l’atto è preordinato.

2. Nell’ipotesi di impugnazione del diniego della richiesta di agevolazioni sotto forma di ammissione al “Fondo di Garanzia a favore delle Piccole e Medie imprese” (di cui alla L. n. 662/1996, art. 2, comma 100, lett. a) e alla L. n. 266/1997, art. 15), ai fini della definizione della competenza territoriale, a nulla rileva il luogo dove sarà stipulato il finanziamento, dovendosi invece considerare il luogo ove è localizzata l’iniziativa imprenditoriale incentivata, atteso che i finanziamenti vengono concessi e devono essere utilizzati in un ambito territoriale circoscritto.

— *** —

(1) Cons. St., Ad. Plen. 4 febbraio 2013, n. 3.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10766 del 2013, proposto da: Soc. Lefay Resort Srl, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli avv. ti Angelo Clarizia, Laura Pierallini e Lorenzo Sperati, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, v. le Liegi, 28;

il Comitato di Gestione del Fondo di Garanzia, in persona del Presidente p. t., ed il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p. t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Soc. Banca del Mezzogiorno – Mediocredito Centrale Spa, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. Tommaso Di Nitto, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, v. A. Gramsci, n. 24;

del provvedimento del 13.09.13 contenente il diniego alla richiesta di agevolazione sotto forma di ammissione alla garanzia del fondo di garanzia a favore delle piccole e medie imprese di cui all’art. 2, co. 100, lett. a), l. n. 662/96 e art. 15, l. n. 266/97;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visto l’art. 16, co. 2, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2013 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

RILEVATO che, ai sensi dell’art. 13 del cpa, “Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.”;

RILEVATO che ai fini dell’individuazione del Giudice territorialmente competente, l’art. 13 sopra riportato indica due diversi criteri: il primo, attiene alla sede dell’Autorità che ha adottato l’atto impugnato ed assurge al rango di regola generale; il secondo, attiene, invece, all’efficacia spaziale del provvedimento impugnato;

RITENUTO che, nell’ipotesi in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, il principio ordinario rappresentato dalla sede dell’Ente cede il passo a quello dell’efficacia legale dell’atto (cfr. , da ultimo, A.P. n. 3/2013 del 4 febbraio 2013);

RITENUTO, altresì, che per “effetti diretti” dell’atto debbano ritenersi le modificazioni che l’adozione dell’atto amministrativo, quale esercizio del potere amministrativo, direttamente produce nel mondo giuridico, vale a dire gli effetti precettivi dell’atto che sono quelli che la norma regolatrice del potere amministrativo determina debbano prodursi in conformità del precetto in cui si sostanzia l’esercizio del potere – corrispondenti, nel contenuto, alla volontà manifestata nell’atto – e che realizzano la funzione cui l’atto è preordinato;

RITENUTO, con riferimento al caso che ne occupa, che oggetto di controversia è il diniego della richiesta di agevolazioni sotto forma di ammissione alla garanzia del Fondo di Garanzia a favore delle Piccole e Medie imprese di cui alla legge n. 662/1996, art. 2, comma 100, lett. a) e legge n. 266/1997, art. 15;

RILEVATO che l’agevolazione è destinata al finanziamento dell’attività di impresa della società ricorrente che opera nel settore alberghiero e benessere, ed ha ad oggetto la realizzazione di alcune strutture annesse all’immobile di proprietà per l’esercizio di un eco-resort, sito in Gargnano (Bs), a nulla rilevando, per i fini di interesse, il luogo dove sarà stipulato il finanziamento;

RITENUTO, pertanto, che il provvedimento impugnato esaurisce i propri effetti in un ambito territoriale circoscritto ricadente nella regione Lombardia ed è quindi destinato ad avere effetti territorialmente limitati, atteso che gli incentivi di cui si tratta vengono concessi e devono essere utilizzati nel suddetto ambito, coincidente con il territorio ove è localizzata l’iniziativa imprenditoriale incentivata;

CONSIDERATO che, a seguito della entrata in vigore del nuovo codice del processo amministrativo, la competenza territoriale in primo grado è divenuta inderogabile;

RITENUTO di compensare le spese di lite in tale fase, in ragione della particolarità della fattispecie trattata;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, dichiara competente a decidere sul ricorso in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione di Brescia.

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Donatella Scala, Consigliere, Estensore

Michelangelo Francavilla, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/12/2013

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Ordinanza – 6/12/2013 n.10512 proviene da Giustamm.

Pres. Maruotti – Est. Vigotti

Ambiente – Bonifiche – Acque emunte dalla falda – Qualificazione giuridica – Rifiuti liquidi

Le acque emunte in attività di disinquinamento della falda, alla luce di una interpretazione sistematica del quadro normativo nazionale e comunitario (con particolare riferimento all’art. 108 e 185 del D.lgs. n. 152/2006, nonché alla classificazione attraverso i codici CER allegati al decreto) rientrano nel regime giuridico proprio dei rifiuti liquidi e non in quello delle acque reflue industriali, come definite chiaramente dall’art. 74, comma 1 lett. h) del d.lgs. n. 152/2006.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8057 del 2009, proposto dalla Syndial s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Grassi, presso lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, piazza Barberini, 12;

Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in persona del rispettivi ministri in carica, la Capitaneria di porto di San’Antioco in persona del legale rappresentante in carica, il Comando generale delle Capitanerie di porto in persona del legale rappresentante in carica; l’Ispesl-Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
la Provincia di Oristano, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Serra, con domicilio eletto presso il signor Giulio Murano in Roma, via Angelo Brofferio, 7;

della sentenza del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI: SEZIONE II n. 549/2009, resa tra le parti, concernente bonifica aree industriali di interesse nazionale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni in epigrafe indicate; Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2013 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti l’avvocato Grassi, l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli e l’avvocato Serra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La società Syndial, proprietaria di una vasta area nel polo industriale di San Gavino Monreale, chiede la riforma della sentenza, in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale amministrativo della Sardegna ha respinto tre ricorsi (nn. 946 del 2006; 531 del 2007 e 602 del 2008) proposti avverso le determinazioni delle conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale del Sulcis Iglesiente Guspinese, nel quale rientra il suddetto polo industriale, e dei provvedimenti connessi e conseguenti, fino alle prescrizioni di messa in sicurezza d’emergenza delle acque di falda dettate dalla conferenza di servizi del 13 marzo 2008.

I) La sentenza impugnata, riuniti i gravami, ha annullato i verbali delle conferenze di servizi del 31 maggio 2005 e dell’11 novembre 2005, nonché il decreto in data 5 aprile 2007 del Ministero dell’ambiente, nella parte in cui tali atti impongono alla società ricorrente la realizzazione di un barrieramento fisico della fonte inquinante, quale misura integrativa di messa in sicurezza d’emergenza. Il Tribunale ha invece respinto le censure relative alla qualificazione delle acque emunte dalla falda come rifiuto liquido e al relativo trattamento, all’obbligo di attivazione delle misure di sicurezza dei suoli, all’obbligo di provvedere agli interventi di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica della falda e dei suoli, ai vizi procedurali nei lavori delle conferenze e dei relativi decreti di approvazione.

L’appello contesta la sentenza nella parte in cui sono stati respinti i motivi proposti avverso le prescrizioni relative al trattamento delle acque di falda come rifiuti liquidi e all’obbligo di rispettare allo scarico i limiti della bonifica, e nella parte in cui ha respinto i motivi attinenti alla illegittimità dell’iter procedimentale e istruttorio.

Si sono costituite in questo secondo grado del giudizio i soggetti in epigrafe indicati: di questi, conformemente a quanto essi richiedono, va dichiarata la carenza di legittimazione passiva dell’Ufficio locale marittimo di Portoscuso, del Comando generale delle Capitanerie di porto, dell’Ufficio circondariale marittimo di Sant’Antioco, del Ministero dei trasporti e dell’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro, in quanto Amministrazioni estranee all’ambito di competenze coinvolte nella controversia, né parti in alcun modo dei procedimenti sfociati negli atti oggetto del giudizio.

II.a) La prima questione sottoposta all’esame del Collegio riguarda la qualificazione delle acque di falda emunte durante la fase della messa in sicurezza d’emergenza e della bonifica dei siti contaminati: più precisamente, se tali acque possano (o meglio, debbano) essere considerate come rifiuti liquidi, e rispettare quindi la normativa dettata per i relativi impianti di smaltimento e per i limiti di emissione.

Come ha rilevato il Tar, nel corso dei lavori delle conferenze di servizi del 31 maggio 2005, dell’11 novembre 2005, dell’11 luglio 2006 e del 13 marzo 2008 era stato precisato che le suddette acque dovessero essere trattate come rifiuti liquidi, per cui i relativi impianti di trattamento si sarebbero dovuti autorizzare ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22 del 1997 (ora sostituiti dagli artt. 208 e seguenti del d.lgs. 152 del 2006), e i relativi scarichi avrebbero dovuto rispettare i limiti di emissione di cui all’allegato 5 del d.lgs. n. 22 del 1997 (ora sostituito dall’art. 101 del d.lgs. n. 152 del 2006).

La sentenza impugnata ha condiviso tale prospettazione dell’Amministrazione, rilevando che già la presenza di uno iato temporale e materiale tra la fase di emungimento e quella di trattamento, consistente nello stoccaggio delle acque in attesa della destinazione finale, depone per la qualificabilità delle acque in termini di “rifiuto liquido”, laddove la nozione di “scarico” implica la continuità tra la generazione del refluo e l’immissione nel corpo recettore. Inoltre, secondo il Tar, le acque emunte da una falda inquinata rientrano nella nozione comunitaria e nazionale di “rifiuto liquido”, come si evince dalla direttiva 2006/12/CE e dalla sentenza della Corte di giustizia CE 7 settembre 2004. Infine, la disciplina introdotta dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale, d’ora in avanti anche: ‘Codice’), non smentisce la suddetta conclusione, posto che l’art. 243, comma 1, su cui fa leva la ricorrente nel sostenere che le acque di falda emunte per finalità di disinquinamento godrebbero di un regime derogatorio rispetto alla generale disciplina dei rifiuti liquidi, equiparato a quello proprio dei reflui industriali destinati allo scarico in acque superficiali, sconta appunto la dimostrazione di tale modalità di scarico, per la quale la ricorrente non ha invece dato alcuna indicazione.

II.b) Alla ricostruzione operata dal Tar l’appellante oppone che, a partire dall’entrata in vigore dell’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 e del decreto ministeriale n. 471 del 1999, il Ministero dell’ambiente ha sempre ritenuto che le acque di falda emunte nel corso di operazioni di bonifica debbano essere sottoposte sia alla disciplina sui rifiuti ex artt. 27 e seguenti del d.lgs. n. 22, sia a quella sulle bonifiche ex art. 17 del medesimo decreto, e che tali indicazioni ministeriali hanno determinato notevoli incertezze e difficoltà applicative, consistenti principalmente nella necessità di realizzare appositi impianti di trattamento delle acque di falda idonei ad assicurare il raggiungimento dei limiti di cui al decreto n. 471, anziché di quelli di cui all’allegato 5 al d.lgs. n. 152 del 1999, previo rilascio delle autorizzazioni al trattamento dei rifiuti previste dagli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22.

A fare chiarezza è intervenuto l’art. 243 del Codice dell’ambiente, che ha disciplinato con una disposizione ad hoc il regime delle acque emunte durante le operazioni di bonifica e di messa in sicurezza d’emergenza, specificando che quelle scaricate nei corpi idrici sono sottoposte ai limiti previsti nella parte terza, così evidenziandone la sottoposizione alla normativa sugli scarichi e non a quella sui rifiuti, che è incompatibile con la prima ai sensi dell’art. 185, comma 1, lett. b). Le acque emunte, perciò, costituiscono acque reflue provenienti dal ciclo di bonifica, e non rifiuti e, perciò, sono assimilabili alle acque di scarico.

La sentenza impugnata, inoltre, secondo l’appellante, erra nell’individuare la linea di confine tra la nozione di “scarico” e quella di “rifiuto liquido”: l’art. 74 ff) del Codice, come sostituito dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, offre una definizione di “scarico” che comprende le acque emunte purché venga garantita la continuità dello scarico diretto nel corpo recettore, anche previo trattamento.

L’immissione diretta postula la presenza di un sistema di convogliamento mediante condutture o canalizzazioni anche di fatto tra il luogo di origine e il corpo recettore, la mancanza di una interruzione funzionale, l’irrilevanza della continuità temporale tra l’attività che origina il refluo e lo scarico, condizioni che si rinvengono nella fattispecie in esame, nella quale il sistema di emungimento in corso di predisposizione si configura come una singola unità impiantistica.

In conclusione, la scelta della gestione delle acque come scarico ovvero come rifiuto è delegata agli stessi produttori, che ne dispongono attraverso lo sversamento diretto ovvero lo smaltimento; nella fattispecie, la Syntial ha indicato nella documentazione versata in atti che le acque vengono conferite all’impianto di depurazione consortile di Porto Torres, per essere sottoposte a smaltimento e che nell’ambito degli interventi integrativi di prevenzione, le acque recapitate nell’impianto di trattamento saranno recapitate direttamente in un corso d’acqua superficiale nel rispetto dei limiti relativi agli scarichi industriali. Infine, i reflui non contengono sostanze pericolose, e pertanto non è applicabile la disciplina relativa ai rifiuti prevista, nell’ambito dell’autorizzazione allo scarico, dall’art. 124 del d.lgs. n. 152 del 2006; né in senso contrario depone la disciplina comunitaria ovvero il riferimento al codice CER di cui all’allegato D al medesimo decreto legislativo o la definizione di bonifica di cui all’art. 1, comma 1 lettera e) del decreto ministeriale 471 del 1999, poiché l’oggetto della tutela è la falda e non le acque che da essa vengono estratte.

II.c) Osserva il Collegio che il nodo centrale della controversia concerne il discrimine tra la nozione di “scarico industriale” e di “rifiuto”, alla luce di quanto dispone, in particolare, l’art. 243 del d.lgs. n. 152 del 2006: la stessa società ricorrente afferma infatti di gestire le acque di falda come rifiuti liquidi, pur nella opinabilità del sistema normativo antecedente l’entrata in vigore di tale decreto legislativo, che sarebbe intervenuto a dirimere i dubbi interpretativi.

L’art. 243 citato, nel testo vigente ratione temporis, prevede al primo comma che “le acque di falda emunte dalle falde sotterranee, nell’ambito degli interventi di bonifica di un sito, possono essere scaricate, direttamente o dopo essere state utilizzate in cicli produttivi in esercizio nel sito stesso, nel rispetto dei limiti di emissione di acque reflue industriali in acque superficiali di cui al presente decreto”; il secondo comma dispone che, in deroga a quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 104, che vieta lo scarico diretto nelle acque sotterranee e nel sottosuolo, “ai soli fini della bonifica dell’acquifero è ammessa la reimmissione, previo trattamento, delle acque sotterranee nella stessa unità geologica da cui le stesse sono state estratte, indicando la tipologia di trattamento, le caratteristiche quali-quantitative delle acque reimmesse, le modalità di reimmissione e le misure di messa in sicurezza della porzione di acquifero interessato dal sistema di estrazione/reimmissione. Le acque reimmesse devono essere state sottoposte ad un trattamento finalizzato alla bonifica dell’acquifero e non devono contenere altre acque di scarico o altre sostanze pericolose diverse, per qualità e quantità, da quelle presenti nelle acque prelevate”.

La norma in esame non attiene, peraltro, alla disciplina degli scarichi: il decreto legislativo n. 152 contiene, nella parte terza, norme per la difesa del suolo e la lotta alla desertificazione, la tutela delle acque dall’inquinamento e la gestione delle risorse idriche; in tale parte trova collocazione la disciplina degli scarichi. Nella parte quarta, dedicata alla gestione dei rifiuti e alla bonifica dei siti contaminati, trova invece collocazione l’art. 243 appena citato, il quale dunque attiene ad un diverso ambito, inserito in una parte dedicata, come si è detto, ai rifiuti e alla bonifica di siti inquinati. Scarichi industriali e rifiuti sono quindi, nel sistema legislativo, concetti diversi, disciplinati da norme diverse e specifiche.

Quale sia la definizione normativa di “scarico” si evince dall’art. 74 ff) del medesimo d.lgs. n. 152: qualsiasi immissione di acque reflue in acque superficiali, sul suolo, nel sottosuolo e in rete fognaria, indipendentemente dalla loro natura inquinante, anche sottoposte a preventivo trattamento di depurazione.

L’art. 2, comma 1, d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, recependo l’elaborazione giurisprudenziale, ha aggiunto agli elementi della definizione la presenza di un “sistema stabile di collettamento che collega senza soluzione di continuità il ciclo di produzione del refluo con il corpo ricettore”.

Questa è quindi, la definizione di scarico: essa è indipendente dalla natura inquinante delle acque destinate ad essere immesse nel corpo recettore (“indipendentemente dalla loro natura inquinante”).

Ed infatti, lo stesso art. 74 citato distingue lo “scarico” dalle “acque di scarico”, definite alla lettera gg) come “tutte le acque reflue provenienti da uno scarico”. Emerge allora l’erroneità dell’assunto dell’appellante, che identifica lo “scarico” con le sostanze scaricate, cioè le acque emunte.

Delle acque di falda emunte dalle falde sotterranee, nell’ambito degli interventi di bonifica di un sito si occupa invece l’art. 243 del d.lgs. n. 152, collocato, come si è detto, nella parte relativa ai rifiuti e alla bonifica: ma è evidente che la qualità delle acque che possono essere reimesse nei corpi recettori, se sconta l’applicazione della normativa dedicata alle acque reflue industriali di cui al medesimo decreto, non è sottratta al rispetto delle altre normative comunitarie e nazionali, tra le quali la stessa normativa relativa ai rifiuti contenuta nel d.lgs. n. 152, il cui art. 185, nel testo vigente all’epoca dei fatti, nell’escludere dal campo di applicazione della parte quarta gli scarichi idrici, espressamente fa eccezione per “i rifiuti liquidi costituiti da acque reflue”.

Va inoltre considerato che ai sensi del comma 5 dell’art. 108 del medesimo decreto legislativo, proprio in relazione alle acque reflue industriali, “l’autorità competente può richiedere che gli scarichi parziali contenenti le sostanze della tabella 5 del medesimo Allegato 5 siano tenuti separati dallo scarico generale e disciplinati come rifiuti”. Tra le sostanze contenute nella predetta tabella spiccano, per quanto rileva in specie, gli “Oli minerali persistenti e idrocarburi di origine petrolifera persistenti”, che figurano tra gli inquinanti presenti sull’area di pertinenza della Syntial.

E’ quindi da disattendere l’assunto della società appellante tendente ad escludere a priori, ai sensi dell’art. 243 d.lgs. 152/06, la riconduzione delle acque emunte in attività di disinquinamento della falda dal regime dei proprio dei rifiuti liquidi: al contrario, l’individuazione del regime normativo concretamente applicabile non può non tenere conto della particolare natura dell’oggetto dell’attività posta in essere, siccome individuati dal legislatore quali rifiuti liquidi, come emerge dalla classificazione attraverso i codici CER allegati al decreto.

L’allegato D alla parte quarta del medesima d.lgs, nell’elencare i rifiuti conformemente all’articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE e all’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE relativa ai rifiuti pericolosi di cui alla decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 e alla direttiva del Ministero dell’ambiente 9 aprile 2002, ha infatti espressamente previsto, sub 19.13.07 e 19.13.08, i “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda”: la stessa Syntial ha ricondotto i reflui derivanti dalle operazioni di cui è causa ai rifiuti considerati dal codice 19.13.08.

Anche per tale ragione, quindi, risulta smentita l’aprioristica omologazione, dedotta dalla società appellante, dei reflui derivanti da operazioni di bonifica alle acque reflue industriali, come definite chiaramente dall’art. 74, comma 1 lett. h) del d.lgs. citato (con ciò dovendosi discostare dalle conclusioni alle quali era pervenuto questo Consiglio di Stato nella sentenza di questa stessa sezione 8 settembre 2009, n. 5256)

Se, quindi, le acque reflue emunte nelle operazioni di bonifica devono, alla luce di una interpretazione sistematica del quadro normativo nazionale e comunitario (l’art. 1 lett. a della direttiva n. 2006/12/CE non consente dubbi al proposito, come ha evidenziato il Tar), essere considerate rifiuti (restando affidato al solo regime degli scarichi lo sversamento derivante dagli ordinari cicli produttivi: e tali non sono, certamente, le acque di falda emunte nell’ambito dell’attività di disinquinamento, che non derivano certamente ed in via diretta dagli ordinari cicli produttivi), infondato è l’impianto sul quale si basa l’appello; il quale, inoltre, non è condivisibile neppure laddove critica la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto gli elementi della definizione di scarico nell’impianto della ricorrente.

Come già aveva chiarito la giurisprudenza, recepita poi con il d.lgs. n. 4 del 2008, essenziale, a tal fine, è la continuità dell’immissione, mediante un sistema stabile di collettamento, dal luogo della produzione fino all’esito finale, condizioni che non si verificavano, all’epoca dei fatti, nella fattispecie in esame, in cui le acque di falda emunte dal sito contaminato non passavano direttamente dalla falda al corpo recettore, ma erano convogliate provvisoriamente in appositi contenitori per essere poi trasportate all’impianto di depurazione consortile di Porto Torres al fine dello smaltimento.

Del pari da disattendere è la censura con cui l’appellante oppone che le prescrizioni imposte non assicurerebbero un miglioramento della tutela ambientale ulteriore rispetto a quella già garantita con la disciplina ordinaria in materia di scarichi idrici: invece, una volta accertata la natura di rifiuto liquido dei reflui, la stessa previsione normativa ex art. 210 impone, al fine dell’autorizzazione necessaria, a mente del precedente art. 208, per il progettato impianto di trattamento (avviato il 4 novembre 2010, quindi successivo ai fatti di causa), di adottare peculiari precauzioni in materia di sicurezza e tutela ambientale.

IV) Le ulteriori censure (ri)proposte con l’appello si appuntano contro la legittimità dei decreti direttoriali con i quali l’Amministrazione ha dato esecutività all’esito delle conferenze di servizi impugnate.

Esse concernono:

– l’incompetenza del direttore generale (organo gestionale privo di rappresentatività politico-amministrativa, ai sensi del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) ad adottare la determinazione finale della procedura di bonifica dei siti contaminati, che l’art. 252
– la mancanza del contenuto minimo del provvedimento di conclusione della procedura di bonifica, specificato dal successivo comma 6 del medesimo art. 252, posto che i decreti impugnati si limitano ad approvare e considerare definitive le prescrizioni dei
– la carenza di motivazione dei provvedimenti e la mancata intesa tra tutti i Ministeri interessati, non sostituibile attraverso il modulo procedimentale della conferenza di servizi;

– il mancato coinvolgimento del Ministero dello sviluppo economico, che non ha potuto esprimersi in merito al bilanciamento degli interessi in gioco, anche economici e produttivi, e che invece avrebbe dovuto intervenire al fine dell’adozione dei provvedim
Anche per questa parte la sentenza merita conferma.

Va infatti, innanzitutto puntualizzato (per tutte, cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 30 aprile 2012, n. 3361) che, in forza del generale principio di distinzione tra attività di governo e attività di gestione, gli atti del procedimento di bonifica dei siti di interesse nazionale, compresi quelli conclusivi (tra cui il decreto di recepimento delle conclusioni della conferenza di servizi), rientrano nella competenza tecnico-gestionale degli organi esecutivi (dirigenti) prevista dall’art. 4 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, poiché non contengono elementi di indirizzo politico-amministrativo che possano attrarre detta competenza nella sfera riservata agli organi di governo (i quali definiscono solo gli obiettivi e programmi da attuare, verificandone i risultati, il cui raggiungimento è riservato alla responsabilità dirigenziale).

Merita, inoltre, conferma la considerazione, operata da Tar, che nell’ambito della disciplina generale sulla conferenza di servizi ben si giustifica l’emanazione di decreti che non chiudano l’intero procedimento di bonifica del sito, ma siano relativi a singole fasi sub procedimentali, data l’articolazione prevista dallo stesso art. 242 del d.lgs. n. 152, per cui la mancanza dell’intero contenuto proprio della determinazione finale non costituisce causa di illegittimità dei precedenti provvedimenti. Neppure la contestata tardività del decreto del 5 aprile 2007 rispetto ai lavori della conferenza può essere valorizzato nel senso preteso dall’appellante, poiché l’art. 14 ter, comma 3, della legge n. 241 del 1990 è chiaro nel ricollegare alla inosservanza del termine non l’illegittimità dell’intero procedimento, ma l’obbligo di adottare la determinazione motivata di conclusione del procedimento, che, nel caso di specie, è proprio l’impugnato decreto dirigenziale.

Del pari non condivisibile è il gruppo di censure che si appunta sul mancato coinvolgimento del Ministero delle attività produttive nel procedimento di cui è causa: al contrario, tale Amministrazione è inclusa tra quelle invitate ai lavori della conferenza, come risulta dall’elenco dei destinatari della convocazione; perciò, dato il modulo procedimentale della conferenza di servizi, la cui conclusione “sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti” (art. 14 ter della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall’articolo 10, comma 1, lettera f), della legge 11 febbraio 2005, n. 15, vigente ratione temporis), risulta soddisfatta anche la previsione posta dall’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, così come risulta soddisfatto l’obbligo di motivazione, avuto riguardo alle considerazioni contenute nei verbali delle conferenze.

V) In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.

Le spese del secondo grado del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero dell’Ambiente e alla Provincia di Oristano le spese del doppio grado del giudizio, nella misura complessiva di 5.000 (cinquemila) euro, oltre IVA e CPA nelle misure dovute per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Vito Carella, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Bernhard Lageder, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/12/2013

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