Ugo Di Benedetto, Presidente, Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore PARTI: -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Carla Minieri contro Agenzia di Tutela della Salute della Città  Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marino Bottini e Simona Falconieri; Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Fraschini, Antonello Mandarano, Vincenza Palmieri, Paola Maria Ceccoli e Mariarosaria Autieri, e con l’intervento di ad adiuvandum: Aisac Onlus – Associazione per l’Informazione e lo Studio dell’Acondroplasia, rappresentata e difesa dall’avvocato Gerardo Maria Cinelli,

Il certificato di deambulazione sensibilmente ridotta ex art. 381, comma 3 del d.P.R. n. 495/1992 è un atto pubblico assistito da fede privilegiata.

Persona umana- certificato di deambulazione sensibilmente ridotta ex art. 381, comma 3 del d.P.R. n. 495/1992- atto pubblico assistito da fede privilegiata – è tale.
 

N. 00994/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01322/2016 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1322 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Carla Minieri, domiciliata come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Milano, Via San Damiano, 2; 

contro

Agenzia di Tutela della Salute della Città  Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marino Bottini e Simona Falconieri, domiciliata come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Milano, Corso Italia, 19; 
Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Fraschini, Antonello Mandarano, Vincenza Palmieri, Paola Maria Ceccoli e Mariarosaria Autieri, domiciliata ex lege in Milano, Via della Guastalla, 6; 

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
Aisac Onlus – Associazione per l’Informazione e lo Studio dell’Acondroplasia, rappresentata e difesa dall’avvocato Gerardo Maria Cinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per l’annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 

– del certificato medico relativo al giudizio sfavorevole reso in data 30 marzo 2016 dall’Agenzia di Tutela della Salute della Città  Metropolitana di Milano, ricevuto dalla ricorrente con raccomandata del 6 aprile 2016; 

– del certificato medico relativo al giudizio sfavorevole reso in data 30 settembre 2015; 

– del certificato medico relativo al giudizio sfavorevole reso in data 13 luglio 2015; 

– della nota dell’Assessorato alla Mobilità  Ambiente Metropolitana Acqua pubblica Energia in data 17 maggio 2016, recante il rigetto della richiesta del 12 maggio 2016 del contrassegno per la circolazione di persone invalide con capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta;

B) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti, notificati il 1°luglio 2019 e depositati l’8 luglio 2019: 

– delle schede di valutazione delle visite mediche del 13/7/2015, 30/9/2015 e 30/3/2016.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia di Tutela della Salute della Città  Metropolitana di Milano e del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Concetta Plantamura nell’udienza tenutasi il giorno 7 aprile 2020, ai sensi dell’art. 84 comma 2 del decreto-legge 17.03.2020, n. 18, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato tra il 3 e il 6 giugno 2016 e depositato il 17 giugno 2016 la ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe specificati, deducendone l’illegittimità  per violazione di legge ed eccesso di potere sotto pìù profili.

Riferisce in dettaglio che, risiedendo in area ricadente nella ZTL del Comune di Milano e avendo necessità  di muoversi per la città  a bordo del proprio veicolo, ha avviato nel giugno del 2015 il procedimento per il rilascio del contrassegno per la circolazione di persone invalide con capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta.

In detto procedimento, l’A.S.L. di Milano l’avrebbe convocata per la prima visita in data 13 luglio 2015, rendendo giudizio sfavorevole. In sede di riesame, l’esponente sarebbe stata nuovamente sottoposta a visita il 30.09.2015, presso il servizio di Medicina Legale e Risk Management dell’A.S.L., con esito che avrebbe confermato quello della precedente visita. A seguire, su ricorso dell’esponente presentato in data 26.02.2016 al Collegio medico del Servizio di Medicina Legale e Risk Management, la stessa sarebbe stata sottoposta nuovamente a visita, in data 30.03.2016, con esito analogo ai precedenti, secondo cui la ricorrente "risulta non avere capacità  di deambulazione sensibilmente ridotta". Nel relativo certificato viene anche riportato che la valutazione scaturisce dal "raccordo anamnestico, dall’esame della documentazione sanitaria prodotta dall’esito degli accertamenti laboratoristico-strumentali effettuati, dai dati obiettivi emersi nella visita medica".

Ritenendo il giudizio medico sfavorevole non vincolante, l’esponente ha inoltrato il 12.05.2016 al Sindaco e all’Assessore -OMISSIS- del Comune di Milano l’istanza di rilascio del contrassegno in questione, allegando la documentazione medica in suo possesso.

Con nota del successivo 16 maggio 2016 l’Assessorato alla Mobilità  ha dato riscontro negativo alla richiesta, riferendo come il Comune non possa discostarsi dal parere sfavorevole dell’A.S.L. e dal mancato riconoscimento del diritto all’indennità  di accompagnamento da parte del Tribunale di Napoli.

2) Con un unico motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione di legge ed in particolare: degli artt. 2 e 32 Cost., dell’art. 381 del d.P.R. n. 495 del 16 dicembre 1992; dell’art. 12 del d.P.R. n. 503 del 24 luglio 1996; dell’art. 3 della l.n. 241 del 7 agosto 1990, la violazione e falsa applicazione della d.g. Sanità  Lombardia n. 64 dell’11 dicembre 2011, nonchè, l’eccesso di potere per: sviamento, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, ingiustizia manifesta e violazione del principio di buona amministrazione.

Ciò, poichè la valutazione medica sarebbe del tutto priva di motivazione mentre la Commissione non avrebbe considerato elementi di fatto assolutamente rilevanti per la valutazione finale. Parimenti illegittimo sarebbe il diniego opposto dal Comune, posto che il parere dell’A.S.L. non sarebbe vincolante.

3) Si sono costituiti il Comune di Milano e l’A.T.S. di Milano (già A.S.L. di Milano), controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie e sollevando eccezioni.

4) È intervenuto ad adiuvandum l’AISAC (Associazione per l’Informazione e lo Studio dell’Acondroplasia) Onlus.

5) Con ordinanza n. 804, del 29.06.2016, è stata respinta la domanda cautelare per insussistenza del necessario fumus boni iuris.

6) Ha spiegato intervento ad adiuvandum l’Aisac – Associazione per l’Informazione e lo Studio dell’Acondroplasia Onlus.

7) Con motivi aggiunti depositati l’8.07.2019 l’esponente ha dedotto nuovi motivi, a suo dire emersi dall’acquisizione, in sede di accesso agli atti in data 9 maggio 2019, delle schede di valutazione delle visite mediche da cui è scaturito il certificato medico sfavorevole del 30 marzo 2016. Vengono, quindi, impugnati i “verbali” allegati al “diario anamnestico” redatto dalla A.S.L. di Milano, riportanti i risultati delle visite del 13 luglio 2015, del 30 settembre 2015 e del 30 marzo 2016.

7.1) Con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 21 septies della legge n. 241/90 per carenza di un elemento essenziale dell’atto, carenza di sottoscrizione.

7.2) Con il secondo motivo si deduce l’eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, palese travisamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza manifesta e/o non veridicità  dei dati riportati nelle schede.

7.3) Con il terzo motivo si deduce l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, irrazionalità  dei criteri utilizzati per la valutazione dei presupposti di fatto, omessa valutazione di circostanze di fatto idonee ad incidere sulla valutazione medica. 

8) In vista dell’udienza di merito l’A.T.S. ha ribadito, in via pregiudiziale e preliminare, le eccezioni di difetto di giurisdizione e di difetto di legittimazione passiva dell’A.T.S. e dell’interveniente; e, nel merito, il rigetto del gravame per infondatezza.

9) La difesa del Comune ha, anch’essa, rimarcato la piena legittimità  del proprio operato, conseguente al parere obbligatorio e vincolante dell’A.S.L. di appartenenza dell’istante, che non ha riscontrato il requisito della “effettiva capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta“, previsto dall’art. 381 D.P.R. 495/92 e dalla Circolare n. 64/2001 della Regione Lombardia. 

Il Comune ha, quindi, puntualizzato come, appena ricevuta l’istanza di rilascio del contrassegno disabili, trasmessa via mail dalla ricorrente in data 13.05.2016, con allegata documentazione, sebbene non prescritto da alcuna norma, di sua iniziativa e per massimo scrupolo avrebbe immediatamente richiesto alla A.T.S. della Città  metropolitana di Milano – organo esclusivamente competente in ordine all’accertamento sanitario e, in quanto tale, senza dubbio legittimata passivamente in questa causa – puntuali chiarimenti tecnici, ad integrazione del giudizio sfavorevole espresso in data 13.03.2016 dalla Azienda medesima, la quale avrebbe fornito riscontro nella stessa data del 13.05.2016, confermando il giudizio sfavorevole. 

Da ciò la nota del 17.05.2016, con cui l’Amministrazione Comunale ha comunicato all’interessata di non poter accogliere la ridetta istanza, per insussistenza del presupposto di legge, limitandosi a richiamare, nel rispetto dell’ambito di competenza dell’Ente locale, quanto già accertato dal parere 

sanitario, che aveva testualmente escluso la sussistenza delle condizioni medico-sanitarie per il rilascio dello speciale contrassegno per disabili. 

Nè il Comune di Milano avrebbe potuto prescindere o discostarsi da tale parere che, secondo il disposto di cui all’art. 381, commi 2 e 3 del D.P.R. n. 495/1992, sarebbe non solo obbligatorio ma anche vincolante per l’amministrazione comunale, atteso che esso eccezionalmente (ex art. 14 delle Disposizioni sulla legge in generale) consente – sempre che ricorrano determinate condizioni, nella fattispecie costituite, appunto, dal parere favorevole dell’ASL competente -, di rilasciare un’autorizzazione in deroga ai generali divieti e alle limitazioni di transito e sosta, sanzionati ai sensi dell’art. 7, comma 13 e seguenti, del D.P.R. n. 285/1992. 

Il medesimo patrocinio ha, poi, evidenziato come, la consulenza tecnica d’ufficio omologata dal Tribunale di Napoli, allegata da parte ricorrente, pure riconoscendo, a far tempo dall’aprile 2012, una riduzione del 100% della capacità  lavorativa ai sensi della L. n. 118/1971 e del D. Lgs. n. 509/1988, concluda nel senso che la ricorrente “non si trova nell’impossibilità  di deambulare autonomamente o compiere gli atti della vita quotidiana ai sensi delle leggi n. 18/1980 e n. 508/1988.” Ancora, secondo il successivo accertamento effettuato dalla A.S.L. Lombarda, confermato nella comunicazione del 13.05.2016, il mancato riconoscimento del diritto all’indennità  di accompagnamento, disposto dal Tribunale di Napoli con il decreto di omologa della CTU, emesso nei confronti dell’INPS, escluderebbe ogni automatico rilascio del pass invalidi, ai sensi del vigente Regolamento del Codice della Strada e delle prescrizioni contenute nella Circolare n. 64/2001 della Regione Lombardia, Direzione Generale Sanità , che estende agli invalidi titolari di indennità  di accompagnamento anche il beneficio del pass disabili, e nella successiva Circolare del 25.06.2004 della Regione Lombardia, Direzione Generale Sanità , che richiama la prima. D’altra parte, ha aggiunto il Comune, proprio l’accertamento medico d’ufficio in data 05.02.2013, disposto dal Giudice del Tribunale di Napoli in contraddittorio con l’INPS, ha precisato che la ricorrente “non si trova nell’impossibilità  di deambulare autonomamente o compiere gli atti della vita quotidiana ai sensi delle leggi n. 18/1980 e n. 508/1988“. La valutazione tecnico sanitaria espressa in data 30.03.2016 dall’A.T.S. della Città  Metropolitana di Milano è giunta, allora, alle medesime conclusioni, nel senso che l’istante “risulta NON AVERE capacità  di deambulazione sensibilmente ridotta“, ai sensi e per gli effetti dell’art. 381 DPR 495/1992. 

L’atto meramente ricognitorio del Comune, comunicato via mail, sarebbe, pertanto, adeguatamente motivato in ordine alla mancanza delle condizioni medico sanitarie propedeutiche per provvedere al rilascio del contrassegno, valido sull’intero territorio nazionale. L’assenza del requisito della capacità  deambulatoria impedita o sensibilmente ridotta, previsto dall’art. 381 D.P.R. cit., come accertato dalla competente autorità  sanitaria, escluderebbe ogni margine di valutazione discrezionale in capo al Comune, per cui l’Ente non avrebbe potuto assumere – come, infatti, non ha assunto – un provvedimento in senso favorevole all’interessata, in assenza dello specifico accertamento sanitario.

Il giudizio medico, in quanto espressione di una discrezionalità  tecnica può essere sindacato solo sotto il profilo della manifesta illogicità  o infondatezza, qui non ravvisabile e, comunque, estraneo alla competenza del Comune.

10) All’udienza tenutasi il 7 aprile 2020, ai sensi dell’art. 84, comma 2 del decreto-legge 17.03.2020, n. 18, sussistendo la richiesta di tutte le parti, la causa è trattenuta in decisione.

11) Con ordinanza n. 608, del 09.04.2020, la Sezione: «Considerato che, dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine alla ammissibilità  e ricevibilità  dei motivi aggiunti, notificati il 1°luglio 2019 e depositati l’8 luglio 2019; la prima, in particolare, viene rilevata dal Collegio in relazione all’oggetto dell’impugnazione, costituito da atti che, a differenza del «certificato di deambulazione sensibilmente ridotta (ai sensi dell’art. 381 DPR 16 dicembre 1992, n. 495 e del DPR 24 luglio 1996 n. 503)», impugnato col ricorso introduttivo, costituiscono atti interni, del tutto privi di rilevanza esterna e di autonoma lesività ; quanto alla irricevibilità , la stessa viene rilevata in relazione alle censure rivolte avverso il certificato del 30 marzo 2016, apparendo le stesse irrimediabilmente tardive, in quanto proposte ben oltre il termine di decadenza, decorrente dalla conoscenza del predetto certificato, il quale, stando alla normativa in materia, sembra assumere natura obbligatoria e vincolante; non sembra giustificabile, poi, l’ancoraggio della piena conoscenza all’esito dell’accesso agli atti, risultando quest’ultimo tardivamente espletato da parte ricorrente, in assenza di ogni allegazione e dimostrazione di eventuali impedimenti frapposti, al riguardo, dall’Amministrazione. 

Ritenuto di dover assegnare alle parti 30 giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, per presentare memorie vertenti su quest’unica questione.

Ritenuto opportuno precisare che il predetto termine è funzionale alla possibilità  di depositare memorie in ordine all’avviso e non alla possibilità  di integrare la documentazione che costituisce condizione di ammissibilità  dell’azione (Cons. Stato, Sez. IV, 1 luglio 2014, n. 3296; T.A.R. Lombardia, Milano, III, 01.03.2019, n. 435; id., 09/07/2018, n. 1667; id., 15/12/2017, n. 2388)», ha assegnato alle parti 30 giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa dell’ordinanza, per presentare memorie vertenti sulle suindicate questioni.

12) Tra il 7 e il 9 maggio 2020 tutte le parti hanno depositato memorie.

13) Preliminarmente, il Collegio deve esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione, come sopra sollevata da parte dell’A.T.S. (ex A.S.L.).

L’eccezione è infondata.

Nella controversia in esame si fa questione di interessi legittimi pretensivi, tale essendo la posizione vantata dall’esponente in ordine al diniego di autorizzazione in deroga, di cui all’art. 381, comma 2 del d.P.R. n. 495/1992, in cui è stato declinato il potere amministrativo spettante all’Amministrazione in causa.

Detta controversia è, pertanto, devoluta, ex art. 7 commi 1 e 4 del c.p.a., alla giurisdizione generale di legittimità  del giudice amministrativo adito. 

14) Sempre in via preliminare, va scrutinata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’A.T.S., sollevata dall’Agenzia medesima in ragione del trasferimento delle funzioni erogative, facenti capo ad essa sino al 31.12.2016, in capo alle A.S.S.T. territorialmente competenti, nei primi mesi del 2017. 

L’eccezione è infondata.

Reputa il Collegio che, il trasferimento di funzioni così¬ come allegato da parte dell’Agenzia, è sopravvenuto in corso di causa ed è assimilabile ad una successione a titolo particolare nel corso del processo per cui, ex artt. 39 c.p.a. e 111, comma 1 c.p.c., il processo prosegue tra le parti originarie (cfr. Cons. Stato, IV, 26.04.2018, n. 2529; T.A.R. Lombardia, Milano, 26.11.2019, n. 2501).

Ciò determina il rigetto della richiesta di estromissione formulata dall’A.T.S.

15) Si possono, a questo punto, esaminare le questioni rilevate d’ufficio e indicate alle parti nell’ordinanza n. 608/2020.

15.1) Si tratta, in primo luogo, della parziale inammissibilità  dei motivi aggiunti, avuto riguardo all’oggetto dell’impugnazione, costituito – quanto al primo motivo – dalle schede ad uso interno del 13/7/2015, 30/9/2015 e 30/3/2016, che, a differenza del «certificato di deambulazione sensibilmente ridotta (ai sensi dell’art. 381 DPR 16 dicembre 1992, n. 495 e del DPR 24 luglio 1996 n. 503)», oggetto della residua impugnazione, costituiscono atti interni, del tutto privi sia di autonoma lesività  che di ogni attitudine probatoria.

A tale ultimo riguardo, preme evidenziare che, da un lato, il «certificato di deambulazione sensibilmente ridotta», adottato ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 381, comma 3 del d.P.R. n. 495/1992, «rilasciato in attività  istituzionale» (così¬, i tre certificati allegati in atti, incluso l’ultimo in ordine di tempo, datato 30.03.2016) dal personale medico della competente struttura pubblica, «è atto pubblico assistito da fede privilegiata e come tale fa piena prova sino a querela di falso, relativamente alla provenienza dal pubblico ufficiale che lo ha formato, alle dichiarazioni al medesimo rese, oltre agli altri fatti dal medesimo compiuti o che questi attesti essere avvenuti in sua presenza» (cfr., ex multis, Cass. civ. Sez. III, Sent., 24-09-2015, n. 18868; Cass., 11 maggio 2000, n. 6045); e, dall’altro, la ricorrente non ha provato di aver presentato querela di falso in danno dei medici che hanno redatto i certificati medici oggetto d’impugnazione in questa sede.

Della inconferenza delle ridette schede si trae ulteriore conferma dalla lettura della circolare regionale dell’11.12.2001, n. 64, recante le «Indicazioni operative per l’accertamento della sussistenza dei requisiti sanitari per il rilascio del “contrassegno speciale” di circolazione e sosta dei veicoli ai soggetti aventi capacità  di deambulazione sensibilmente ridotta».

Ivi è, infatti, chiaramente ed espressamente previsto che, la ridetta scheda di valutazione «è ad uso interno», mentre al richiedente «va consegnata la sola certificazione medica, riportante il solo parere favorevole». 

Per questa parte, quindi, il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile per difetto d’interesse. 

15.2) Quanto ai restanti motivi aggiunti, articolati dall’esponente contro gli atti già impugnati col ricorso introduttivo ma traendo spunto dalle indicazioni contenute nelle surriferite schede di valutazione, il Collegio ritiene di potere soprassedere dalla segnalata irricevibilità  degli stessi, come pure dall’ulteriore eccezione sollevata, riguardo all’intero gravame, da parte dell’A.T.S. in relazione alla legittimazione dell’interveniente, stante la manifesta infondatezza nel merito, tanto dell’unico motivo proposto nel ricorso introduttivo, quanto dei motivi aggiunti riportati sub nn. 7.2 e 7.3.

16) Va, in tal senso, richiamato l’art. 381 del d.P.R. n. 495/1992 che, per quanto qui d’interesse, dopo avere previsto (al comma 2) che:

«Per la circolazione e la sosta dei veicoli a servizio delle persone invalide con capacità  di deambulazione impedita, o sensibilmente ridotta, il comune rilascia apposita autorizzazione in deroga, previo specifico accertamento sanitario», al comma successivo chiarisce che: 

«Per il rilascio della autorizzazione di cui al comma 2, l’interessato deve presentare domanda al sindaco del comune di residenza, nella quale, oltre a dichiarare sotto la propria responsabilità  i dati personali e gli elementi oggettivi che giustificano la richiesta, deve presentare la certificazione medica rilasciata dall’ufficio medico-legale dell’Azienda Sanitaria Locale di appartenenza, dalla quale risulta che nella visita medica è stato espressamente accertato che la persona per la quale viene chiesta l’autorizzazione ha effettiva capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta. L’autorizzazione ha validità  5 anni. Il rinnovo avviene con la presentazione del certificato del medico curante che confermi il persistere delle condizioni sanitarie che hanno dato luogo al rilascio».

17) La circolare regionale in precedenza citata, dopo avere ribadito che “Nella certificazione medica deve risultare che «è stato espressamente accertato che la persona per la quale viene chiesta l’autorizzazione ha effettiva capacità  di deambulazione sensibilmente ridotta»”, viene scandita la “Metodologia dell’accertamento sanitario“, segnalandosi cosa l’accertamento deve prevedere (come «l’indagine anamnestica, l’esame della documentazione sanitaria prodotta, l’esame obiettivo nonchè l’analisi delle risultanze delle eventuali indagini strumentali effettuate per pervenire infine alla formulazione del giudizio diagnostico e quindi alla fase valutativa») e cosa invece è solo opportuno (come «l’esame obiettivo & mirato alla valutazione dell’entità  del deficit motorio e dell’incidenza dello stesso sulla deambulazione»).

Viene, quindi, stabilito che: «Oltre al modello di certificazione medica, sarà  predisposta una scheda di valutazione ove registrare i dati rilevati nel corso delle varie fasi dell’accertamento &

La scheda di valutazione, comprensiva del giudizio diagnostico, è ad uso interno e va custodita nel fascicolo relativo al richiedente, per garantire la riservatezza dei dati idonei a rilevare lo stato di salute, mentre allo stesso va consegnata la sola certificazione medica, riportante il solo parere favorevole ed eventuale termine di validità , se inferiore ai cinque anni, in previsione del successivo inoltro al comune di residenza per il rilascio del contrassegno».

A seguire, si «propongono» dei «criteri di valutazione» che, sottolineando la pregnanza dell’espressione utilizzata dal legislatore con l’avverbio «sensibilmente», considerano quest’ultimo «quale sinonimo di «notevolmente», ad indicare una riduzione rilevante, evidente, cospicua».

18) Da tale quadro emerge, in primo luogo, come, nel procedimento di «autorizzazione in deroga», descritto dal citato art. 381, commi 2 e 3, l’accertamento sanitario ivi richiesto assuma carattere obbligatorio e vincolante.

Ne consegue che, in presenza – come nella specie – di una certificazione negativa, non residuano margini al dispiegarsi della discrezionalità  del Comune per addivenire al rilascio dell’autorizzazione in questione.

Anzi, come peraltro agevolmente ricavabile dalla stessa formulazione letterale della surrichiamata disposizione, ove dalla certificazione risulti che nella visita medica sia stato accertato che la persona per la quale viene chiesta l’autorizzazione non ha una capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta, diventa del tutto superflua la presentazione della domanda di autorizzazione, in quanto priva di un requisito essenziale (cfr. Cons. Stato, I, 03.12.2016, n. 2598).

Risultano, pertanto, destituite di fondamento le censure di eccesso di potere svolte da parte ricorrente nei confronti dell’agère dell’Amministrazione locale, presupponendo le stesse un’attività  discrezionale qui del tutto assente, stante il carattere vincolato dell’attività  imputabile al Comune.

Quanto, poi, alle analoghe censure rivolte avverso i certificati medici, il Collegio, in disparte i dubbi sulla permanenza dell’interesse all’annullamento di certificati che, risalendo agli anni 2015-2016, ben potrebbero fotografare una situazione non pìù attuale, osserva quanto segue.

Il giudizio contenuto nei certificati medici è espressione di discrezionalità  tecnica, sulla quale il sindacato del giudice della legittimità  può essere esercitato limitatamente ai vizi di irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 20 dicembre 2005, n. 7258; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 12/04/2012, n.1078), qui non dimostrati e comunque insussistenti.

Nessuna delle censure svolte evidenzia, infatti, una macroscopica illogicità  o irragionevolezza o travisamento da parte del Collegio medico ma soltanto un inammissibile tentativo di trasformare il giudizio amministrativo nella sede in cui contrapporre opinabili giudizi di merito a quelli espressi dall’organo tecnico all’uopo preposto.

Va poi soggiunto che, nella specie, trattandosi di una certificazione che – solo se positiva – dà luogo al rilascio di un’autorizzazione in deroga, il legislatore richiede solo per essa di dare conto che «nella visita medica è stato espressamente accertato che la persona per la quale viene chiesta l’autorizzazione ha effettiva capacità  di deambulazione impedita o sensibilmente ridotta».

Se ne ricava che, ove l’esito dell’accertamento è negativo, nel senso che la capacità  di deambulazione non risulta impedita o sensibilmente ridotta, l’obbligo della motivazione è meno stringente e può essere assolto con l’indicazione, come nella specie, dei presupposti su cui il giudizio medico si radica, quali il raccordo anamnestico, l’esame della documentazione sanitaria prodotta dall’interessata, l’esito degli accertamenti di laboratorio effettuati, i dati obiettivi emersi dalla visita medica.

Nè possono ammettersi contestazioni sulla veridicità  di quanto riportato nei predetti certificati in ordine ai richiamati presupposti, atteso che, come già in precedenza evidenziato, da un lato, si tratta di atti pubblici assistiti da fede privilegiata che come tali fanno piena prova sino a querela di falso relativamente alla loro provenienza dal pubblico ufficiale che li ha formati, alle dichiarazioni al medesimo rese, oltre agli altri fatti dal medesimo compiuti o che questi attesti essere avvenuti in sua presenza e, dall’altro, la ricorrente non ha provato di aver presentato querela di falso in danno dei medici che quei certificati hanno redatto.

19) Per le suesposte considerazioni, quindi, il ricorso introduttivo va respinto mentre i motivi aggiunti vanno in parte respinti e per il resto dichiarati inammissibili, secondo quanto sopra specificato.

20) La particolarità  della fattispecie sostanziale giustifica la compensazione delle spese di lite fra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il primo e in parte i secondi, che per il resto dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .

Così¬ deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 7 aprile 2020 e 19 maggio 2020, con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

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Umberto Realfonzo, Presidente, Giovanni Giardino, Referendario, Estensore PARTI: -OMISSIS- del 2012, proposto da  -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto De Giuseppe, Matteo Sanapo contro Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico; 

Militare: la natura e i presupposti dell’ indennità  di trasferimento ex art. 1, comma 1, L. n. 86/2001

1. Militare – indennità  di trasferimento ex art. 1, comma 1, L. n. 86/2001- natura e presupposti.

2. Militare – trasferimento d’autorità  – determinazione autoritativa dell’Amministrazione militare – è tale. 
 

N. 00214/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00741/2012 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS- del 2012, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto De Giuseppe, Matteo Sanapo, con domicilio eletto presso lo studio Elena Cipolloni in L’Aquila, viale Francesco Crispi, 35; 

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico; 

per l’annullamento

del provvedimento del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso pubblico e della Difesa civile – Comando provinciale di -OMISSIS- prot n. -OMISSIS- del -OMISSIS-con cui la p.a. ha rigettato l’istanza del ricorrente volta al riconoscimento dell’indennità  di trasferimento ex art.1, l. n. 86/’01; nonchè di ogni altro atto a questo presupposto o consequenziale

o comunque connesso, in quanto lesivo (ancorchè ignoto, donde la riserva di motivi aggiunti), ivi inclusa la nota del Comando provinciale di -OMISSIS- prot.-OMISSIS-del -OMISSIS-; nonchè, altresì¬, 

per l’accertamento e la declaratoria 

della fondatezza e, dunque, della piena assentibilità  della richiesta indennitaria presentata dal sig. -OMISSIS-, nonchè del diritto del ricorrente a ottenere il pagamento dell’indennità  di trasferimento per il periodo decorrente dal -OMISSIS- atteso lo svolgimento delle mansioni d’istituto presso il Comando di -OMISSIS- e

per la condanna 

della p.a. alla corresponsione in favore del sig. -OMISSIS- dell’indennità  di trasferimento ex art. 1, 1. n. 86/’01, oltre agli interessi legali fino alla data del soddisfo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Udito il Relatore il dott. Giovanni Giardino;

Ai sensi dell’art. 84 del D.L. n. 18/2020 l’udienza pubblica del 3 giugno 2020 si è tenuta con modalità  di collegamento da remoto via Teams, sulla piattaforma corrispondente alla sede dell’ufficio giudiziario;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§- Con ricorso ritualmente notificato il 13 novembre 2012 e depositato in data 7 dicembre 2012 -OMISSIS-, già Vigile del fuoco CSE in servizio presso il Comando provinciale dei VV.F. di -OMISSIS-, ed il CO.NA.PO. Sindacato Autonomo dei Vigili del Fuoco, impugnavano il provvedimento del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso pubblico e della Difesa civile – Comando provinciale di -OMISSIS- prot.n. -OMISSIS- del -OMISSIS-con cui veniva rigettata l’istanza del ricorrente -OMISSIS-volta al riconoscimento dell’indennità  di trasferimento ex art. 1 della L. n. 86/2001.

Chiedevano, inoltre, l’accertamento e la declaratoria del diritto del militare all’indennità  di trasferimento per il periodo decorrente dal -OMISSIS- con condanna dell’amministrazione alla corresponsione di detta indennità  oltre agli interessi legali fino alla data del soddisfo.

Il ricorrente -OMISSIS-premetteva che con ordine del giorno n. 345 del 9.5.2012 del Comando provinciale dei VV.F. veniva trasferito d’autorità  a far data dal -OMISSIS-, dal Distaccamento di Roseto degli Abruzzi, dove sino a quella data prestava servizio, alla sede centrale di -OMISSIS-. In conseguenza di detto trasferimento, con istanza del 23.5.2012, il medesimo richiedeva la corresponsione dell’indennità  di trasferimento per il periodo di spettanza ai sensi della citata normativa.

La resistente amministrazione, con il gravato provvedimento, respingeva la richiesta non riscontrando nella vicenda di cui innanzi alcun trasferimento e qualificando lo spostamento come mera mobilità  interna.

2.§- Il ricorso è affidato a tre ordini di censure. 

Con il primo motivo si deduce violazione dell’art. 10-bis della legge 7.8.1990, n. 241, del principio del giusto procedimento e del principio di partecipazione al procedimento amministrativo, dell’art. 97 Cost., nonchè eccesso di potere per carenza di istruttoria. In buona sostanza il gravato provvedimento sarebbe affetto da illegittimità  nella misura in cui non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, con ciò impedendo al ricorrente la possibilità  di interloquire preventivamente con l’Amministrazione.

Con il secondo motivo si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 1, della L. n. 86/2001, nonchè eccesso di potere per erroneità  dei presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità  e ingiustizia manifesta, perplessità  e contraddittorietà  dell’azione amministrativa. 

Secondo le deduzioni di parte ricorrente la legge n. 86/’01 non esclude il riconoscimento dell’indennità  in esame allorquando il trasferimento sia dipeso da una procedura di mobilità  e, comunque, indipendentemente dalle ragioni che hanno comportato lo spostamento presso altra sede di servizio, il trasferimento d’autorità  determina sempre il riconoscimento dell’indennità  ristorativa prescritta dal legislatore.

Con il terzo ed ultimo ordine di censure si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, l. n. 86/’01, nonchè eccesso di potere sotto svariati profili ed incompetenza, atteso che il potere di riconoscere l’indennità  di cui al sopra riportato art. 1, 1. n. 86/2001 sarebbe di competenza della Direzione centrale del Dipartimento dei Vigili del fuoco e non del Comandante provinciale di -OMISSIS-.

In data 10.12.2012 si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, chiedendo il rigetto del ricorso siccome privo di merito di fondatezza. 

In data 4 gennaio 2013 l’Avvocatura distrettuale depositava relazione difensiva del Ministero resistente con cui si ribadiva la legittimità  del gravato provvedimento.

In prossimità  dell’udienza di discussione le parti presentavano memorie ai sensi dell’art. 73 CPA insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni. In memoria, peraltro, la resistente eccepiva profili di inammissibilità  e di irricevibilità  del ricorso per avere lo stesso ad oggetto un provvedimento non definitivo e per essere stato proposto oltre il termine decadenziale di legge.

All’udienza pubblica del 3 giugno 2020 la causa veniva trattenuta in decisione.

2.1.§- In rito, va vagliata l’eccezione di tardività  del ricorso, al fine di verificare la sussistenza del presupposto processuale della ricevibilità .

L’eccezione non è meritevole di positivo apprezzamento.

Il gravato provvedimento è del -OMISSIS-ed atteso che, all’epoca dei fatti, non era ancora intervenuto l’art. 16, d.l. 12.9.2014 n. 132 (convertito con l. 10.11.2014, n. 162) che ha modificato l’art. 1, l. 7.10.1969, n. 742, riducendo il periodo di “sospensione feriale”, il termine per l’impugnazione decorreva dal 16 settembre 2012.

Da quanto detto, il ricorso si rivela tempestivo con conseguente rigetto dell’eccezione di tardività .

2.2.§- Sempre in via preliminare occorre delibare l’eccezione di inammissibilità  sollevata da parte resistente sul presupposto del carattere non definito del gravato provvedimento.

Anche tale eccezione è priva di pregio giuridico.

L’impugnato provvedimento si caratterizza invero per la sua spiccata portata lesiva nella misura in cui afferma che al ricorrente non spetta alcuna indennità . 

Ad ogni modo il ricorso è comunque ammissibile anche solo se si consideri che lo stesso è volto ad ottenere non solo la caducazione del provvedimento gravato ma, altresì¬, l’accertamento del diritto all’indennità  di trasferimento che si assume essere spettante sulla base dei presupposti previsti dalla legge.

3.§- Ciò chiarito, passando all’esame del merito, occorre scrutinare primariamente il terzo motivo di ricorso con cui si deduce l’incompetenza ad adottare il provvedimento di diniego gravato ad opera del comandante provinciale dei vigili del fuoco.

L’esame del dedotto motivo appare preliminare in ragione dell’art. 34, comma 2 del CPA.

Il motivo è infondato.

In base alla circolare n. 28914 in data 19 dicembre 2011 del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile – Direzione Centrale per le Risorse Finanziarie, la gestione dell’indennità  di trasferimento spetta ai funzionari delegati dei Comandi competenti e, nel caso di specie, al Comando provinciale di -OMISSIS-.

Ne consegue il rigetto della censura e la piena competenza di detto comando provinciale a pronunciarsi sull’istanza.

Proseguendo lo scrutinio delle restanti censure, il Collegio ritiene il ricorso meritevole di positivo apprezzamento con riguardo all’assorbente secondo motivo di diritto.

La legge L. 29/03/2001, n. 86, recante disposizioni in materia di personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, dispone all’art.1 (indennità  di trasferimento) che (&) al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, (&) trasferiti d’autorità  ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità  mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi.

Secondo la pacifica giurisprudenza del giudice amministrativo, cui questo Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi, la finalità  dell’indennità  di trasferimento è quella di attenuare i disagi di un militare che per esigenze dell’amministrazione deve spostarsi in una sede non limitrofa a quella ove presta servizio (cfr. da ultimo T.A.R. Emilia-Romagna Bologna Sez. I, 20/01/2020, n. 45).

I presupposti per il riconoscimento dell’indennità  di trasferimento di cui all’art. 1, comma 1, L. n. 86/2001 sono esclusivamente costituiti dall’esistenza di un provvedimento di trasferimento d’ufficio, dalla distanza fra la vecchia e la nuova sede di oltre 10 chilometri e dall’ubicazione della nuova sede in un Comune diverso (T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 28/01/2019, n. 40).

Rientrano nel concetto di "trasferimento d’autorità ", non solo i trasferimenti d’ufficio per esigenze di servizio, relativamente ai quali lo spostamento di sede implica una valutazione discrezionale dell’Amministrazione disponente, ma tutte le ipotesi in cui il trasferimento del militare prescinda dalla sua volontà  ed appaia il risultato di una determinazione autoritativa dell’Amministrazione militare (T.A.R. Lazio Roma Sez. I bis, 20/04/2018, n. 4400; T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste Sez. I, 30/04/2019, n. 188).

Nei termini anzidetti si espresso anche questo Tribunale affermando che “ai fini della spettanza dell’indennità  di trasferimento assume un valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell’Amministrazione militare [&] obbligando inderogabilmente i militari di stanza a trasferirsi presso la nuova sede, ubicata in un altro luogo, onde prestare il proprio servizio. La sussistenza di un’esigenza organizzativa dell’Amministrazione integra la sussistenza del primo indefettibile presupposto individuato dalla legge per l’insorgenza del diritto di credito alla corresponsione della relativa indennità  di trasferimento” (Tar Abruzzo, L’Aquila, n. 108/2017).

Ebbene, nella fattispecie per cui è causa è innegabile che, al di là della qualificazione operata dall’amministrazione in termini di mobilità  interna piuttosto che di trasferimento -distinzione dalla quale, comunque, non sembrano discendere differenti conseguenze in forza del dato normativo – ciò che appare rilevante ai fini del riconoscimento della indennità  in parola è che trattasi, sotto il profilo sostanziale, di trasferimento cui consegue il diritto alla indennità , atteso che lo “spostamento” che dir si voglia del militare è avvenuto per decisione unilaterale autoritativa dell’amministrazione volta a soddisfare un esclusivo interesse della medesima e le proprie esigenze organizzative. Difatti, tale decisione è stata assunta all’esito del giudizio di inidoneità  parziale al ruolo operativo formulato dalla Commissione medica Ospedaliera del Dipartimento militare di medicina legale di Chieti che ha ritenuto il ricorrente, con decorrenza dal -OMISSIS-, permanentemente idoneo parziale nel ruolo operativo in quanto affetto da “diabete mellito complicato da polineuropatia sensitiva dolorosa”.

Il trasferimento presso la sede di -OMISSIS-, in definitiva, non è avvenuto su richiesta del ricorrente che, anzi, lo ha dovuto subire per ottemperare all’ordine diramato dal suo datore di lavoro costringendolo a permanere in detta sede sino alla data del pensionamento avvenuto il 7.3.2013.

4.§-Gli argomenti svolti evidenziano la fondatezza del secondo motivo qui esaminato e, per tutte le ragioni sopra esposte, il gravame merita accoglimento. Resta assorbito il primo motivo di ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

1) annulla il provvedimento gravato nei sensi di cui in motivazione;

2) accerta il diritto del ricorrente -OMISSIS- all’indennità  di trasferimento per il periodo decorrente dal -OMISSIS-;

3) condanna l’amministrazione alla corresponsione in favore del ricorrente -OMISSIS- della predetta indennità  oltre agli interessi legali fino alla data del soddisfo;

4) condanna la resistente alle spese ed agli onorari del giudizio, che liquida in complessivi euro 1500,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .

Così¬ deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2020 con l’intervento dei magistrati:

Umberto Realfonzo, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Primo Referendario

Giovanni Giardino, Referendario, Estensore

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Donatella Scala, Presidente; Floriana Rizzetto, Consigliere, Estensore

Beni culturali: è configurabile per le sale cinematografiche la dichiarazione di interesse culturale ex art. dell’art. 10, co. 3, lett. d)

Beni culturali- – nozione in continua espansione ex art. 8 della Legge 14 novembre 2016, n. 220- è tale-  sale cinematografiche- dichiarazione di interesse culturale ex art. dell’art. 10, co. 3, lett. d) – è configurabile.
 

N. 05972/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02258/2020 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2258 del 2020, proposto da 
Soc. Progetto Uno A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Fonti, Giovanni Valeri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in Roma, viale G. Mazzini, 11; 

contro

Ministero per i Beni e Le Attivita’ Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per l’annullamento, previa sospensione cautelare

– del decreto del Direttore della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Mibact (“la Direzione Generale”) rep. n. 85 del 24.01.2020, con allegata planimetria e relazione storica, comunicato alla Società  a mezzo pec in pari data, di dichiarazione del vincolo ex art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/04 sull’immobile sito in Roma via Natale del Grande n. 6, denominato “ex Cinema America”;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ed in particolare:

– della nota prot. MiBAC/DG-ABAP n. 26767-P del 27.09.2019, con cui la Direzione Generale ha avviato il procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale dell’immobile; nonchè per la condanna al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente per effetto dell’operato dell’Amministrazione, nei termini di seguito indicati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e di Roma Capitale;

Visto l’art. 60 cod. proc. amm.;

Visto l’art. 84 DL n. 18/2020 conv. in L. n. 27/2020;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio telematica del 5 maggio 2020 la dott.ssa Floriana Rizzetto;

La società  ricorrente, proprietaria dell’Immobile in epigrafe, un tempo adibito a Sala Cinematografica, premette un riepilogo delle pregresse vicende processuali concernenti diversi provvedimenti volti a tutelare la sala in parola, ripetutamente annullati dal giudice amministrativo. 

Con il ricorso in esame la predetta impugna il decreto della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio con cui l’ex Cinema America “in uno con gli apparati decorati e gli arredi, da ritenersi ad esso pertinenziali” è stato dichiarato l’interesse culturale ai sensi dell’art. 10 co. 3 lett. d) del d.lgs. 42/2004.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

1) Nullità  del provvedimento ex art. 21 septies L. 241/1990, per violazione della sentenza Cons. Stato VI n. 2920/2017;

2) Violazione del giudicato e del principio del cd. “one shot”. Violazione dell’art. 112 CPA e del canone di buona fede. Eccesso di potere per carenza di presupposti.

3) Violazione del giudicato, sotto altro profilo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10 D. Lgs. n. 42/2004 e 10 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di presupposti.

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/04 sotto altro profilo. Violazione della Circolare Mibact n. 29/11. Eccesso di potere per carenza ed erroneità  dei presupposti. Difetto d’istruttoria. Erroneità  della motivazione.

5) In via subordinata, violazione e falsa applicazione dell’art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/04 sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza ed erroneità  dei presupposti. Difetto d’istruttoria.

6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 co. 3 lett. d) Lgs. n. 42/04 sotto altro profilo. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost, dell’art. 1 del I Prot. Addizionale della CEDU e dell’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/90.

7) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/04. Eccesso di potere per sviamento.

La ricorrente innanzitutto chiede la dichiarazione della nullità  del provvedimento impugnato per violazione del giudicato; anzi, sotto tale profilo, sostiene che la reiterazione del vincolo apposto sulla sala cinematografica, nonostante il triplice annullamento da parte dei giudici, sarebbe frutto di sviamento di potere, asserendo che l’Amministrazione sarebbe stata indotta a sottoporre a tutela il Cinema America, da tempo occupato, da pressioni politiche, di gruppi ed associazioni e dal clamore mediatico.

La ricorrente deduce inoltre vizi procedimentali, lamentando la genericità  della comunicazione di avvio del procedimento che non l’avrebbe messa in grado di rappresentare le proprie osservazioni, nonchè il difetto di motivazione delle valutazioni operate dall’Amministrazione, e vizi sostanziali, contestando l’erroneità  dei fatti richiamati nel provvedimento in relazione al ruolo dell’attività  di esercizio cinematografico svolto dal Cinema in questione, alla presenza del Quartiere nella filmografia ed alla sua importanza nel mondo del cinema.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato con memoria scritta e deposito di documenti.

Si è costituito altresì¬ il Comune di Roma che resiste formalmente.

Alla Camera di Consiglio del 5.5.2020 la causa è stata trattenuta in decisione con sentenza in forma semplificata sussistendone i presupposti di cui all’art. 60 CPA, omesso ogni avviso, ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. 18/2020.

Il ricorso, infatti, risulta palesemente infondato.

Per comodità  espositiva si anticipa l’esame della censure relative alla violazione delle garanzie procedimentali.

Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente lamenta che la comunicazione di avvio del procedimento del nuovo vincolo, comunicata con nota del 27.9.2019, per la sua estrema genericità , non le avrebbe permesso di partecipare utilmente al procedimento per difendersi rappresentandovi le proprie osservazioni. 

Il Collegio ritiene che la predetta nota non avesse il contenuto generico lamentato dalla ricorrente.

Innanzitutto tale nota indicava chiaramente, tra le premesse “motivazionali”, qual era il particolare tipo di vincolo che si intendeva apporre- cioè il “nuovo” vincolo previsto dall’art. 8 della Legge 14 novembre 2016. n. 220 – e l’ambito del giudizio di valore richiesto agli Uffici competenti – "valutare l’opportunità  di avviare l’istruttoria finalizzata alla dichiarazione di interesse culturale dell’immobile in oggetto, unitamente ai suoi apparati decorativi” -enunciando in tal modo l’oggetto, la direzione e la finalità  dell’interesse culturale perseguito. Soprattutto veniva sottolineata  l’esigenza di riavviare il procedimento, al fine di dare attuazione all’ atto di indirizzo della Direzione generale del 26.9.2017″” con cui veniva chiesto alla Soprintendenza di procedere alla  “reiterazione del procedimento di tutela diretta ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d) del d. Lgs 42/2004 (&.) che potesse salvaguardare l’intero immobile stabilendo un vincolo pertinenziale che tenga conto del valore artistico degli arredi del Cinema America, parte integrante dell’edificio stesso (&) di illustrare, "in maniera pìù estesa ed esaustiva le motivazioni dell’interesse storico relazionale, solo fugacemente accennate nei precedenti provvedimenti annullati".

Il “”contenuto”” della nota con cui è stata data la comunicazione di cui all’art. 7 della legge n. 241/1990 risultava perciò chiaro e completo, come si evince dalla trascrizione del passo centrale, che così¬ recitava:  “COMUNICA l’avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale di detto immobile, in uno con gli apparati decorativi e gli arredi, da ritenersi ad esso pertinenziali, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera d) D.Lgs. n. 42/2004, in quanto detto immobile costituisce una rara testimonianza tuttora leggibile della storia della cultura degli anni Cinquanta/Sessanta del secolo scorso, con particolare riferimento agli aspetti architettonici, artistici e storici. L’interesse storico-relazionale particolarmente importante del Cinema America si ravvisa, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera d), rispetto al suo valore di testimonianza: a) di una tipologia architettonica di cinema destinato alla fruizione popolare, come indica l’insieme integrato di elementi progettuali e tecnologici all’epoca particolarmente avanguardistici (capienza di settecento posti, copertura apribile, cinemascope al fine di consentire la migliore visuale e acustica da qualsiasi punto della sala, pensilina nervata sulla strada, insegna luminosa, edificio destinato a cinema isolato nei tessuto edilizio, innovative soluzioni illuminotecniche): b) del connubio tra architettura e arte, nei suoi apparati decorativi pertinenziali (mosaici di facciata e interni, maniglie, espositori, ringhiere, soffitti connotati da profili geometrici monocromi); e) dell’esordio, della diffusione e infine della crisi del fenomeno della fruizione cinematografica popolare nel cinema monosala tra la fine degli anni Cinquanta e la fine degli anni Novanta. Peraltro sin dalla fine degli anni Cinquanta, in un periodo che vedeva al contempo la fiorente attività  dell’industria cinematografica a Cinecittà , il Cinema America ha costituito continuativamente e coerentemente un luogo di aggregazione sociale e un punto di riferimento culturale attraverso la diffusione tra le diverse classi sociali del medium filmico””.) 

Tale comunicazione, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, rendeva chiaro al destinatario del provvedimento l’ambito degli elementi oggetto di valutazione, quali aspetti erano ritenuti meritevoli di particolare considerazione al fine di esprimere il giudizio sul valore dell’immobile al fine di dichiararlo “”bene culturale””. Non può pertanto essere condivisa la doglianza della ricorrente ove lamenta che il contenuto di tale nota non le avrebbe consentito di poter  “effettivamente partecipare al procedimento, mancando una documentazione istruttoria da cui poter evincere il percorso logico-argomentativo-motivazionale sotteso all’avvio del nuovo (rectius, medesimo) vincolo ex art. 10 co. 3 lett. d) del Codice””.

Nè può pretendersi che “”le garanzie procedimentali (artt. 7, 10 e 10-bis della L. n. 241/1990″” comportino l’obbligo per l’Amministrazione di sottoporre all’interessata la relazione scientifica di supporto al provvedimento di vincolo intavolando un contraddittorio sui giudizi espressi dal competente Ufficio, non trovando tale pretesa alcun fondamento normativo nè nella legge generale sul procedimento amministrativo, nè nella logica del sistema delle valutazioni tecniche, nè nella legislazione sui beni culturali. Quest’ultima, peraltro, prevede un’apposita disciplina del procedimento in esame, che consente all’interessato di proporre ricorso “”gerarchico”” avverso il provvedimento di vincolo, che permette di contestare nel merito le valutazioni sull’interesse storico-artistico-culturale etc., deducendo anche vizi d’ordine sostanziale, al fine di effettuare in quella pìù appropriata sede un approfondito confronto sulla validità  ed attendibilità  delle diverse opzioni valutative (come ripetutamente chiarito dalla Sezione già da tempo risalente, vedi TAR Lazio, Sez. II quater n. 7756/2008; n. 4987/2008; n. 32765/2010; n. 1901/2011).

In ogni caso, anche ove fosse stata riscontrata la lamentata violazione delle garanzie procedimentali, ciò non potrebbe comunque condurre all’annullamento dell’atto impugnato, dovendosi fare applicazione dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, dato che l’Amministrazione ha dato adeguata dimostrazione in giudizio dell’inevitabilità  dell’esito del procedimento in contestazione.

A tale conclusione inducono le considerazioni seguenti, che servono ad affrontare le questioni centrali sulla correttezza del potere esercitato sollevate con il primo mezzo di gravame.

Con il primo motivo la ricorrente sostiene che il giudice d’appello (sentenza Cons. Stato VI n. 2920/2017) s’era già pronunciato sulla tipologia del vincolo ex art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/2004, chiarendo la necessità  di un concreto  “riferimento con la storia”” necessario per l’assoggettamento a “”vincolo relazionale“” che presuppone  “un collegamento ad un qualche evento passato di rilievo””, necessario per tutelare un oggetto altrimenti privo di  “pregio artistico””.

La doglianza va disattesa alla luce della diversa natura e funzione del vincolo apposto con il provvedimento impugnato rispetto ai precedenti.

Come si è chiarito sopra l’art. 8 della Legge 14 novembre 2016, n. 220, nell’ambito di una tendenza alla continua espansione della nozione dei “”beni culturali””, ha previsto la possibilità  di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante, ai sensi dell’art. 10, co. 3, lett. d), anche le  “sale cinematografiche“”.

Con i precedenti ricorsi sono stati impugnati, rispettivamente, i provvedimenti di dichiarazione di interesse culturale ai sensi dell’art. 10, co. 3, lett. d) degli apparati decorativi (Decreto del Direttore regionale 19 novembre 2014 rep. n.137/2014) e dell’immobile (Decreto del Direttore regionale 19 novembre 2014 rep. n.139/2014). 

Detti provvedimenti sono stati annullati dal Consiglio di Stato per “”difetto di motivazione””, quindi facendo salva la possibilità  di sottoporre l’immobile ed i suoi arredi a tutela, purchè con provvedimenti adeguatamente motivati, che dessero conto delle “”ragioni”” del vincolo relativamente agli elementi attinenti al  “carattere artistico”” o “”al riferimento con la storia della cultura, dell’arte etc””, che doveva essere “”specificamente indicato e comprovato con riguardo a fatti determinati“”.

Il Supremo Consesso, pur ritenendo insufficienti le ragioni per sottoporre a vincolo “”storico”” la Sala, aveva già in nuce evidenziato gli aspetti di pregio ritenuti significativi per il vincolo “”artistico””, come si evince dal passaggio in cui censura la motivazione della relazione tecnica allegata al provvedimento di vincolo, sottolineando come  “Tutti questi elementi, come è evidente a semplice lettura, suggeriscono un possibile valore artistico dell’immobile, che perಠnon viene in nessun modo argomentato o anche solo affermato; viceversa, alla storia della struttura sono dedicati accenni limitati praticamente ad un solo passo (..) manca del tutto il riferimento ad uno specifico evento storico, quale che ne sia il rilievo nella storia generale della città  e del nostro Paese (..)””. Ugualmente, nell’esaminare il provvedimento di vincolo degli “”apparati decorativi””, il Supremo Consesso non esclude affatto il valore di tali elementi, ma si limita a censurare la motivazione della relazione per la sua estrema genericità , osservando che  “Anche in questo caso, la descrizione degli arredi suggerisce, per la terminologia usata, un loro possibile valore artistico, che perಠnon si afferma; si impone invece il vincolo per riferimento con la storia, ma al di là del generico riferimento al periodo di successo dell’industria cinematografica locale, di per sè non sufficiente, manca ogni richiamo a episodi precisi.””

Si tratta, pertanto, di un “”classico”” annullamento per difetto di motivazione, che non ha alcuna portata conformativa di accertamento negativo della sussistenza dei presupposti necessari per l’assoggettamento a vincolo di tutela dell’immobile.

Il provvedimento impugnato pertanto non può essere considerato un atto elusivo, in quanto è stato adottato a seguito di rinnovato esame dell’importanza culturale della sala cinematografica, peraltro condotto alla luce della normativa sopravvenuta che “”amplia”” l’oggetto di tutela previsto dall’art. 10 co. 3 lett. d) includendovi, espressamente, “”le sale cinematografiche”” – a tutela dello specifico interesse storico-culturale distinto dal pìù generico interesse “”relazionale”” precedentemente previsto dal Codice – operando un approfondito ed argomentato riesame degli elementi ritenuti rilevanti ai fini dell’assoggettamento a vincolo dell’immobile in parola.

Si tratta, pertanto, di un vero e proprio  “nuovo provvedimento””, riformulato su nuove basi e a seguito di un approfondita rivalutazione degli elementi di giudizio precedentemente considerati, espresso con motivazione approfondita e coerente, che vale a sanare le carenze motivazionali rilevante in precedenza.

Per completezza va precisato – anticipando qui l’esame delle relative censure dedotte con il quarto mezzo di gravame – che non è nemmeno prospettabile alcun contrasto con la sentenza di questa Sezione n. 11798/2018 che non ha affatto escluso il carattere artistico dell’immobile in parola – come erroneamente ritenuto dalla ricorrente – dato che, al contrario, essa è incentrata proprio sulla necessità  di distinguere il potere del Ministero di assoggettare a tutela un’opera architettonica come “”bene culturale””, ai sensi del d.lvo n. 42/2004, rispetto al diverso compito di accertare il carattere artistico dell’edificio al fine di riconoscere il diritto dell’autore ad apportarvi personalmente le eventuali modifiche richieste dal committente, ai sensi della legge n. 633/41, per risolvere una controversia che richiedeva di stabilire se tale diritto spettasse anche agli eredi dell’autore.

Ugualmente inconferente è il richiamo all’esito del ricorso straordinario avverso il Decreto dell’11.11.2017, provvedimento con cui era stato dichiarato di interesse culturale l’apparato musivo del Cinema America, che è stato ritenuto illegittimo dal Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1648/2018 (Adunanza del 13.3.2019) esclusivamente perchè ancora non erano decorsi settant’anni dalla loro realizzazione, facendo applicazione, secondo il principio tempus regit actum, del nuovo periodo di “”comporto””, elevato da 50 a 70 anni dall’art. 1 co. 174 della legge n. 124/2017; quindi senza pregiudicare il potere di assoggettare a vincolo l’opera una volta decorso il termine sopraindicato.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte va disatteso anche il secondo mezzo di ricorso, con cui si lamenta la violazione del giudicato e del principio del cd. “”one shot””.

A prescindere dal rilievo che il predetto principio non è affatto pacifico e, anche a volerlo condividere, la sua applicazione sarebbe circoscritta a casi residuali di pervicace resistenza dell’Amministrazione ad adeguarsi a pronunce di tipo conformativo, va osservato che esso non può essere invocato nel caso in esame in cui i precedenti pronunciamenti del giudice amministrativo sui provvedimenti di vincolo erano del tutto privi di portata conformativa (anzi, sotto il profilo sostanziale, semmai prospettavano proprio la possibilità  di assoggettamento a vincolo sotto altri profili) per cui non precludevano affatto il riesercizio del potere di vincolo per sanare le carenze motivazionali riscontrate.

Per gli stessi motivi va disatteso anche il quarto motivo con cui si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 10 co. 3 lett. d) D. Lgs. n. 42/04, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione ed erroneità  dei presupposti. 

Le doglianze vanno disattese alla luce delle considerazioni già svolte sopra, in sede di esame del primo mezzo di gravame, in particolare ove si evidenzia la differenza tra il contenuto della relazione di accompagnamento ai primi provvedimenti di vincolo e quella oggetto di contestazione in questa sede, che risulta plurimotivata e corredata da un appartato motivazione articolato, fondato anche su normativa sopravvenuta, immune da errori di fatto, convincente sotto il profilo delle ragioni addotte a sostegno dell’esigenza di tutelare la sala cinematografica in contestazione.

Sia il primo che il quarto mezzo di gravame, infatti, sollevano rilievi critici sulla motivazione del nuovo provvedimento che risultano palesemente infondati.

È evidente che il provvedimento impugnato, rispetto a quello annullato dal Consiglio di Stato, presenta una motivazione molto pìù ricca ed approfondita e, soprattutto, si fonda su valutazioni aggiuntive e differenti rispetto a quelle che avevano determinato il primo provvedimento di vincolo, che era stato annullato per difetto di motivazione in quanto risultava carente di riferimenti “”ad uno specifico evento storico”” idonei a supportare detta tipologia di vincolo, non essendo a tal fine sufficienti i limitati accenni alla “”storia della struttura”” con riferimento alla “”espansione dell’industria cinematografica””.

In effetti il provvedimento annullato poggiava su argomentazioni alquanto generiche ed assiomatiche, dato che le “”ragioni”” del vincolo non si evincevano nemmeno dalla relazione tecnica di accompagnamento, che era di modeste dimensioni (appena una paginetta) ed affidata ad asserzioni e descrizioni che risultavano riferibili all’intera categorie delle sale cinematografiche romane del periodo.

Tali carenze motivazionali, perà², sono state sanate dal provvedimento in esame: la relazione tecnica – che costituisce la motivazione del provvedimento di vincolo – non solo è pìù corposa nelle dimensioni (oltre quattro pagine), ma illustra chiaramente come e perchè l’ex Cinema America merita di essere dichiarato bene di interesse culturale, con una motivazione che non è affatto generica, ma risulta “”corroborata”” da specifici riferimenti a quella sala cinematografica in contestazione, evidenziando quegli elementi caratteristici dell’opera che la rendono “”significativa”” nella storia dell’architettura-arte delle sale cinematografiche degli anni 50, in quanto “”testimonianza unica”” del rinnovamento dello stile e soprattutto dell’integrazione “”funzionale”” delle varie parti della struttura, delle diverse dimensioni dell’arte visiva (superfici, lettere, etc.). Tali “”caratteristiche”” sono attentamente considerate nella relazione sia per il loro “”pregio”” in rapporto allo specifico edificio in sè considerato, sia in rapporto all’universo generale della categoria di appartenenza, cioè delle sale cinematografiche dell’epoca in questione, con cui “”in origine”” il Cinema America condivideva le medesime caratteristiche, che perಠle altre sale hanno perduto nel tempo a causa delle modifiche architettoniche intervenute.

In tal modo la relazione tecnica fa applicazione nello specifico caso concreto in esame di quei criteri di valutazione del “”pregio””, della “”rappresentatività “” e della “”rarità “” che costituiscono la condizione imprescindibile per formulare giudizi sul valore storico-artistico delle opere validi ed attendibili, come ripetutamente affermato da questa Sezione con riferimento ai criteri individuati dal Consiglio Superiore delle Antichità  e Belle Arti nella seduta del 10.1.1974, presieduta da Argan, diramati con CM 13.5.1974, confermata con CM 17.7.1998 e tutt’ora riprodotti (ed integrati) con DM 537/2017, che valgono in generale per la dichiarazione dell’interesse dei diversi tipi di beni culturali, tenendo conto della loro particolare natura (vedi, da ultimo, TAR Lazio, sez. II quater n. 221/2019, n. 3402/2019, n. 6783/2019, n. 9826/2018; n. 1901/2011) con adattamenti che tengano conto della loro natura in particolare per le opere d’arte minore, come nel caso dei mobili dichiarati beni culturali, in cui rileva anche il criterio “”relazionale”” dell’inserimento nel contesto di appartenenza (TAR Lazio, sez. II quater, n. 2540 e 2659/2011) e valgono anche per dichiarare “”beni culturali”” gli immobili di particolare interesse storico-artistico-architettonico 

Ed alla luce di tali criteri la motivazione risulta articolata ed approfondita in quanto fa riferimento al pregio intrinseco dell’opera ed alla sua rappresentatività , evidenziando il valore dell’immobile per la significatività  della tipologia rappresentata in quanto “”edificio emblematico del connubio arte-architettura delle sale cinematografiche””, in particolare, per la rarità , sottolineando che tale sala costituisce uno dei pochi esempi rimasti di tale tipologia, dato che le altre costruzioni analoghe hanno perduto le loro “”forme”” originarie, a seguito di modifiche architettoniche e strutturali a partire dagli anni 70.

Le censure mosse dalla ricorrente alla motivazione del provvedimento impugnato, pertanto, vanno disattese in quanto si fondano sull’erronea convinzione che la Relazione allegata al nuovo decreto si fondi sulle medesime argomentazioni già contenute nella relazione allegata al decreto di vincolo del 2014, oppure su rilievi critici parziali con cui si tenta invano di sminuire la portata delle “”ragioni”” del vincolo, riportando solo alcuni stralci della relazione, isolandoli dal contesto, in modo di tentare di ridurre l’articolata impostazione argomentativa del decreto in parola.

Detti rilievi sono tutti inconducenti.

Innanzitutto, la ricorrente lamenta che la descrizione dell’immobile è la medesima (pensilina, insegna luminosa, tetto apribile), essendo evidente che essa indica l’oggetto, che rimane immutato (e che così¬ si vuole mantenere), ma ciò non comporta alcun vizio, dato che la struttura dell’edificio è la medesima, ed anzi il mantenimento della forma attuale è proprio la ragione del vincolo. Pertanto l’identicità  della descrizione riguarda l’oggetto valutato e non può essere assunta come indice di “”reiterazione”” della motivazione.

Del pari vanno disattese le critiche relative al collegamento della sala con l’attività  cinematografica nel quartiere di Trastevere. Al riguardo è sufficiente rilevare che le considerazioni riportate nella relazione non hanno alcuna valenza determinante, trattandosi di meri elementi aggiuntivi, volti a corroborare ulteriormente il giudizio sulla significatività  dell’edificio, che, come già visto, risulta “”plurimotivato”” (per cui, anche ove i rilievi della ricorrente fossero fondati, il provvedimento impugnato sarebbe comunque sorretto dalle motivazioni soprarichiamate). In ogni caso la prospettazione della ricorrente non è nemmeno condivisibile in quanto finisce per pretendere che nella Relazione debbano essere riportati, fotogramma per fotogramma, tutti gli episodi girati nel quartiere: una pretesa di puntualizzazione che, peraltro, risulta del tutto inutile, essendo notorio che il quartiere Trastevere, in quanto luogo caratteristico della città  della “”dolce vita””, aveva a quell’epoca attratto l’attenzione dei cineasti (oltre che dei turisti), per cui, anche sulla base dell’esperienza comune dello spettatore di film, la frequenza nella filmografia del centro storico è superiore a tutti gli altri quartieri romani (che peraltro avevano allora appena iniziato a svilupparsi).

Ugualmente inconferente risulta il confronto con la programmazione o l’utilizzo della tecnica Cinemascope delle altre sale cinematografiche: non era quello il motivo che ha indotto l’Amministrazione a vincolare il Cinema America; anzi nella stessa relazione si dà atto che era presente anche nella altre sale, ora perಠsparite e di cui, appunto, il Cinema America rappresenta l’unico modello sopravvissuto. 

Anche sotto quest’ultimo profilo, risulta confermato il “”motivo”” del vincolo apposto sull’ex Cinema America, in quanto costituisce “”esempio emblematico”” di un mondo ormai sparito a causa della trasformazione delle altre costruzioni analoghe, esistenti nel tempo passato.

In tale prospettiva non paiono nemmeno condivisibili i tentativi della ricorrente di sminuire la “”significatività “” della particolari vicende della sala sotto il profilo del collegamento con la storia del cinema, per i legami con le categorie produttive, in considerazione dell’appartenenza ad un produttore legato a tale storia e per essere stata teatro di episodi salienti, “”testimonianze”” della crisi del settore (manifestazione a sostegno dei dipendenti della De Laurentiis). Peraltro si tratta di elementi che possono essere contestati in questa sede nella loro rispondenza a realtà , in quanto giudizio di fatto, ma non per la loro “”significatività “” per la storia della cultura, dato che tali valutazioni di merito sono riservate alla PA. 

In conclusione, nonostante tutti i rilievi mossi dalla ricorrente, risulta incontestato che l’ex Cinema America “”è rimasto uno dei pochi cinema a mantenere sostanzialmente integra la sua configurazione originaria”” e risultano insuperati i “”motivi”” che giustificano il suo assoggettamento a vincolo. Questi sono puntualmente rappresentati nella relazione tecnica in relazione al suo “”pregio intrinseco””, alla sua “”rappresentatività “” per la storia dell’architettura e delle sale cinematografiche – come si è detto, a prescindere, quindi, dal collegamento a particolari eventi storici o sociali ivi avvenuti – di cui costituisce una “”rara testimonianza””. Si tratta di elementi che sono adeguatamente valorizzati nella motivazione dell’atto impugnato, che adduce a giustificazione dell’assoggettamento a vincolo di tutela dell’ex Cinema America l’esigenza di salvaguardarlo come “”raro esempio”” di un certo “”tipo di cinema””, di grande pregio artistico-architettonico, facendo applicazione dei criteri di rappresentatività  e rarità  sopraindicati, che costituiscono espressione del principio di ragionevolezza e proporzionalità  applicato al settore della tutela dei beni culturali, come ripetutamente chiarito da questa Sezione nelle sentenze soprarichiamate.

Peraltro a quest’ultimo riguardo va ricordato che la Sezione con sentenza n. 11798/2018 aveva già indicato, come elementi meritevoli di attenzione, la particolarità  della facciata, caratterizzata dalla slanciata pensilina che costituisce una caratteristica tipica dello stile di quegli anni. Il Collegio osserva che si tratta di un tratto del “”linguaggio architettonico”” ormai quasi completamente scomparso dall’esperienza visiva dei fruitori del panorama urbano romano, per cui, senza timore di invadere le valutazioni di merito di competenza dell’Amministrazione, già solo tale elemento, per la sua rarità , giustifica il vincolo per salvaguardare almeno la facciata che costituisce una preziosa testimonianza di un “”linguaggio architettonico”” quasi del tutto sparito (e non solo dalle sale cinematografiche).

Per gli stessi criteri risulta ben comprensibile il vincolo anche sulla sala, nella parte in cui il tetto apribile, che viene indicato come una caratteristica peculiare della sala in questione, assume una “”specificità “” che non viene affatto contestata dalla ricorrente, che non ha nemmeno asserito l’esistenza di analoghe strutture in ambito romano.

Risulta del pari infondato il quinto mezzo di gravame, dedotto in via subordinata, con cui sono dedotte censure in merito al giudizio di valore espresso dal competente Ufficio sull’importanza storico-culturale “”degli apparati decorativi e arredi, da ritenersi ad esso pertinenziali””.

A prescindere dall’irrilevanza delle censure relative alla comunicazione di avvio del procedimento (comunque superabili, ai sensi dell’art. 21 octiesdella legge n. 241/90, anche in considerazione del fatto che la ricorrente era già edotta, nel precedente contenzioso vincolistico, dell’intrinseco nesso tra edificio e arredi), il provvedimento impugnato risulta immune dalle censure d’ordine sostanziale dedotte in quanto il vincolo di tutela è stato determinato dalla considerazione dell’intrinseco rapporto tra arte-architettura, che costituisce proprio una delle caratteristiche del pregio dell’opera architettonica e della sua esemplarità  nel panorama delle sale cinematografiche. Ciò è chiaramente indicato nella comunicazione di avvio del procedimento in contestazione ed è altrettanto chiaramente illustrato nella relazione tecnica in cui il nesso arte-architettura è una delle ragioni per cui l’ex Cinema America costituisce “”emblematico esempio”” di tale connubio, fondamentale per la storia dell’arte-architettura delle sale cinematografiche (che è un interesse diverso rispetto all’interesse della storia cinematografica). 

Non valgono perciò a svilire le ragioni del vincolo i rilievi della ricorrente in riferimento ad “”apparati decorativi”” ed “”arredi”” per sminuire il “”valore”” in sè dei mosaici presenti nell’immobile, mettendo in dubbio l’autenticità  di tali opere, in modo generico, senza tener conto della corrispondenza dell’autore e con lo stile tipico del Maestro.

Risultano infondate anche le doglianze mosse con il sesto motivo con cui si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 42 Cost, dell’art. 1 del I Prot. Addizionale della CEDU e dell’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E., lamentando la compressione del diritto di proprietà  e della libertà  di iniziativa economica conseguente al provvedimento di vincolo.

Al riguardo è appena il caso di ricordare che l’effetto denunciato costituisce la naturale conseguenza del provvedimento che dichiara l’interesse culturale di un bene, che, appunto, comporta il suo assoggettamento ad un regime amministrativo particolare che comprime alcune facoltà  di godimento del proprietario, per espressa previsione del legislatore, con norme che fino ad oggi non sono state ritenute in contrasto con principi costituzionali o di matrice europea.

Quanto all’affidamento ingenerato nella ricorrente si osserva che non rileva la circostanza che, in passato, l’immobile non sia stato vincolato. Anche a prescindere dal rilievo che nel periodo di “”comporto”” soprarichiamato l’arte “”contemporanea”” non può essere “”ingessata”” da provvedimenti di vincolo, va ricordato che, anche una volta decorso tale termine, la PA non decade dal potere di vincolare l’opera, ben potendo esprimere diverse valutazioni in merito al suo valore storico-artistico anche successivamente e rivalutare l’opera sia per apporre sia per rimuovere il vincolo di tutela, come previsto dall’art. 128 del Codice.

Pertanto l’eventuale rilascio di pareri favorevoli resi in relazione a progetti eventualmente presentati nel periodo di “”comporto”” sopraindicato – quando l”immobile era sottoposto unicamente ad alcune prescrizioni d’indole diversa in considerazione della mera localizzazione – non determinano il consolidarsi dell’affidamento della possibilità  di realizzarli ove intervenga un provvedimento che assoggetta a vincolo lo stesso.

Infine va disatteso il settimo ed ultimo motivo con cui si denuncia lo sviamento di potere.

Innanzitutto va ricordato che tale vizio è difficilmente ravvisabile in quanto richiede la dimostrazione del perseguimento di una finalità  diversa da quella istituzionale.

Tale onere, che ricade sulla parte ricorrente, non è stato soddisfatto nel caso in esame. Non è sufficiente, a tal fine, ricordare la campagna mediatica per sollecitare la tutela dell’America oggetto di occupazione da parte di alcuni giovani, non essendo fornito alcun elemento, nemmeno indiziario, che possa far ritenere che il Ministero abbia riconosciuto l’interesse culturale del Cinema America per “”favorire”” il gruppo degli occupanti o partiti politici o associazioni di utenti, oppure per timore della pressione mediatica e politica, tradendo la missione di tutela ad esso affidata; argomenti peraltro già ampiamente disattesi dal Consiglio di Stato nella stessa sentenza invocata dalla ricorrente.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte il ricorso va respinto; di conseguenza va rigettata anche la domanda risarcitoria.

Le spese possono essere compensate integralmente tra le parti, tenuto conto delle difese di mero stile delle resistenti Amministrazioni che si sono limitate a depositare documenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 84 DL 18/2020, conv. in L. n. 27/2020, con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Floriana Rizzetto, Consigliere, Estensore

Roberta Mazzulla, Referendario

 “

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 5/6/2020 n.5972 proviene da Giustamm.

Franco Frattini, Presidente, Giulio Veltri, Consigliere, Estensore; PARTI: (Omissis, rappresentato e difeso dall’avvocato Gigliola Bridda contro Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato)

Il requisito primario, ai sensi della legge 21.11.1967 n. 1185, per la titolarità  di un passaporto rilasciato dalla Repubblica italiana è la cittadinanza italiana.

1.- Passaporto – rilascio – L. 21 novembre 1967 n. 1185 – Cittadinanza Italiana – presupposto indefettibile – è tale
 

Il requisito primario, ai sensi della legge 21.11.1967 n. 1185, per la titolarità  di un passaporto rilasciato dalla Repubblica italiana è la cittadinanza italiana.

 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 5/6/2020 n.3604 proviene da Giustamm.

Marta Cartabia, Presidente, Silvana Sciarra, Redattore; (giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e 27 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019, depositato in cancelleria il 21 maggio 2019, iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2019)

Impianti di energie da fonti rinnovabili : disciplina e ratio dell’ autorizzazione unica ex art. 12 c. 4, DLgs. n. 387 del 2003 .

1.- Energie – regime abilitativo degli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili – “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” ex art. 117, III c:, Cost. – riconducibilità  – principi fondamentali della materia – individuazione.

2.- Energie -impianti di energie da fonti rinnovabili – autorizzazione unica – art. 12 c. 4, DLgs. n. 387 del 2003 – disciplina e ratio.

3.- Energie – valutazione di impatto ambientale di competenza regionale – art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 – disciplina e ratio.

4.- Energie – localizzazione degli impianti – Regioni – individuazione, caso per caso,  siti non idonei – limiti.

5.- Energie – Regioni – Legge Reg. Basilicata n. 4 del 2019 – contrarietà  ai principi della materia – illegittimità  costituzionale degli articoli 9, 10, 12 e 13, comma 3, della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata) – va dichiarata.

1. La disciplina del regime abilitativo degli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili è riconducibile alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (art. 117, terzo comma, Cost.). I relativi principi fondamentali sono anche dettati dall’art. 12, in particolare al comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ) e dalle «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», adottate in attuazione di quest’ultimo, con il d.m. 10 settembre 2010: tali Linee guida, adottate in sede di Conferenza unificata e quindi espressione della leale collaborazione fra Stato e Regione, sono vincolanti.

2. Il procedimento di autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, di cui all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, è ispirato «alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità» ed è volto a garantire, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo in coerenza con il particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna e sovranazionale. Esso, peraltro, è stato puntualmente disciplinato dal legislatore contemperando vari interessi, costituzionalmente rilevanti, per certi versi interni alla medesima materia della tutela dell’ambiente «attraverso l’incrocio di diverse tipologie di verifica, il cui coordinamento – in sede di conferenza di servizi – e la cui acquisizione sincronica, necessari per l’autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori differenziazioni su base regionale.

3. Per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, l’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 delinea un procedimento unico in cui tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, sono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità  sincrona ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, e confluiscono nel provvedimento autorizzatorio unico. Anche in tal caso la disciplina statale, che detta tempi e modi del procedimento, individua un punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo, da un lato, e la “speciale” tutela che deve essere riservata al bene ambiente, dall’altro che non può essere pregiudicato dal legislatore regionale nell’esercizio della sua competenza in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia».

4. Nell’attuale quadro di riferimento, le Regioni (e le Province autonome) possono soltanto individuare, caso per caso, aree e siti non idonei alla localizzazione degli impianti, purchè nel rispetto di specifici principi e criteri stabiliti dal paragrafo 17.1 dell’Allegato 3 alle medesime Linee guida. In particolare, il giudizio sulla non idoneità  dell’area deve essere espresso dalle Regioni all’esito di un’istruttoria, volta a prendere in considerazione tutti gli interessi coinvolti (la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità  e del paesaggio rurale), la cui protezione risulti incompatibile con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti. Una tale valutazione può e deve utilmente avvenire nel procedimento amministrativo, la cui struttura rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità  e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione dei princìpi di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Ne consegue che le Regioni non possono prescrivere limiti generali inderogabili, valevoli sull’intero territorio regionale, specie nella forma di distanze minime, perchè ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità  alla normativa dell’Unione europea. Nello specifico, va rilevato come, con particolare riguardo al «corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti eolici», l’Allegato 4 alle Linee guida contempla la possibilità  che vengano introdotte «distanze» (ad esempio, da luoghi di alta frequentazione: così¬ il paragrafo 3.2., lettera l). Esse, tuttavia, sono configurate come eventuali “misure di mitigazione” dell’effetto, anche visivo, che si riverbera sul territorio e sul paesaggio, a seguito della realizzazione dell’impianto. In ogni caso, esse possono essere adottate solo all’esito di un’adeguata istruttoria.

5. Le norme regionali impugnate della L. R. Basilicata n. 4/2019 prevedono, fra i requisiti di sicurezza inderogabili per l’avvio dell’iter di autorizzazione alla realizzazione di un impianto eolico, il rispetto di distanze minime fra tali impianti, le abitazioni e le strade comunali, senza una previa istruttoria, quindi senza un’adeguata concreta valutazione dei molteplici e rilevanti interessi coinvolti. Per questo, esse si pongono in contrasto con i richiamati principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale, e, in specie, con il principio di derivazione europea della massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili: deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità  costituzionale degli artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019. Parimenti è costituzionalmente illegittimo l’art. 12 della L. R. Basilicata nella parte in cui, nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, interviene a prevedere la possibilità  di una proroga (fino a 60 giorni) del termine (di 90 giorni) così¬ discostandosi dalla disciplina statale del procedimento di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e, in particolare, dalle Linee guida attuative: la proroga stabilita dal legislatore lucano finisce, infatti, con l’aggiungere un ulteriore irragionevole anello alla già lunga catena di adempimenti previsti dal legislatore statale, determinando un aggravamento del procedimento autorizzativo, lesivo, ad un tempo del principio del buon andamento della pubblica amministrazione e dello standard di tutela dell’ambiente fissato dal legislatore statale. Costituzionalmente illegittimo è, infine, l’art. 13, c. 3 della L. R. Basilicata 13 marzo 2019 nr. 4: la norma adottata dal legislatore lucano si mostra incompatibile con il principio della massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili. Essa, infatti, «[n]elle more della adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione», pone un tetto massimo alla produzione dell’energia da fonti rinnovabili, «ai fini del rilascio delle autorizzazioni di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003» e così¬ contraddice quanto stabilito al paragrafo 14.5. delle Linee guida.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e 27 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019, depositato in cancelleria il 21 maggio 2019, iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione della Regione Basilicata;

udito il Giudice relatore Silvana Sciarra, secondo le prescrizioni del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 7 aprile 2020;

deliberato nella camera di consiglio dell’8 aprile 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019, depositato il 21 maggio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato varie disposizioni della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata), fra cui gli artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e 27, in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo della Costituzione.

1.1.- Sono anzitutto impugnati gli artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, nella parte in cui modificano la previgente disciplina (di cui, rispettivamente, al paragrafo 1.2.1.4. dell’Appendice A al Piano di indirizzo energetico ambientale regionale – PIEAR, approvato con legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1, recante «Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 – L.R. n. 9/2007», e all’art. 38 della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38, recante «Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione Basilicata») e pongono condizioni relative alla distanza degli aerogeneratori dalle abitazioni e dalle strade.

Secondo il ricorrente tali norme violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ), e al paragrafo 1.2. dell’Allegato al decreto ministeriale 10 settembre 2010 (Linee guida nazionali per l’autorizzazione degli impianti a fonte rinnovabile), che rinvia al successivo paragrafo 17 dell’Allegato 3 delle Linee guida per le modalità  di individuazione delle aree non idonee.

Il ricorrente afferma che la disciplina statale dell’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili non tollera eccezioni, proprio perchè contiene i principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione dell’energia». Le norme regionali impugnate, nello stabilire in via generale, senza istruttoria e valutazione in concreto, in sede procedimentale, distanze minime non previste dalla legislazione statale, non garantirebbero il rispetto di tali principi fondamentali. In linea con questi ultimi, infatti, – sottolinea la difesa statale – le Regioni possono solo individuare le aree non idonee sulla base di un’apposita istruttoria, da realizzarsi in seno al procedimento amministrativo, in cui – come già pìù volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale – può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela.

Considerato che fra i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale vi è quello, di derivazione comunitaria, della massima diffusione degli impianti di energia a fonte rinnovabile, non spetterebbe, pertanto, alla Regione stabilire limiti generali alla realizzazione di tali impianti, specie nella forma delle distanze minime. Queste ultime – ricorda il ricorrente – sono previste dalle Linee guida nazionali di cui al d.m. 10 settembre 2010, all’Allegato 4, solo come possibili misure di mitigazione dell’impatto ambientale e non come condizioni perentorie o prescrizioni generali. Pertanto, la soluzione legislativa adottata dalla Regione Basilicata – che impone in via generale distanze minime per la localizzazione degli impianti, senza istruttoria e senza alcuna valutazione in concreto dei siti – violerebbe i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale e non permetterebbe un’adeguata tutela dei molteplici e rilevanti interessi coinvolti.

1.2.- È anche impugnato l’art. 12 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là dove introduce il comma 1-bis all’art. 3 della legge della Regione Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili) e dispone una possibile proroga del termine per la presentazione della documentazione prevista dal PIEAR, ai fini dell’autorizzazione regionale di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, su istanza dell’interessato e solo quando il ritardo sia dovuto a motivi indipendenti dalla volontà  di quest’ultimo, per un periodo massimo di 60 giorni.

Secondo il ricorrente, la norma in esame sarebbe, anzitutto, in contrasto con l’art. 27-bis, comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Esso stabilisce che, con riferimento al provvedimento autorizzatorio unico regionale, per i progetti assoggettati a valutazione di impatto ambientale (VIA), l’autorità  competente può concedere, su richiesta motivata del proponente, per una sola volta, la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa per un periodo non superiore a 180 giorni.

Vi sarebbe, pertanto, un contrasto con l’esigenza di uniformità  normativa sul territorio nazionale, in violazione dell’art. 3 Cost., e con il principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Nello stabilire un ulteriore termine di proroga del procedimento di autorizzazione, la norma regionale ne dilaterebbe la relativa durata, immotivatamente aggravandolo in modo arbitrario, in conflitto con i canoni di efficacia, efficienza ed economicità  dell’azione amministrativa.

Sarebbe, inoltre, violata la sfera di competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in cui rientra la disciplina della VIA. In riferimento a quest’ultima – precisa la difesa statale – spetta allo Stato fissare, anche in attuazione degli obblighi europei, livelli di tutela dell’ambiente uniforme sull’intero territorio nazionale, che si impongono alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in materie di loro competenza.

Il ricorrente sottolinea che l’intervento regionale previsto dalla legislazione statale deve avvenire nel rispetto delle procedure e dei criteri fissati dalla legislazione stessa, motivando la scelta compiuta in modo da garantire la controllabilità  della discrezionalità  esercitata nelle sedi giurisdizionali.

1.3.- Il ricorrente impugna, inoltre, l’art. 13, comma 1, della medesima legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là dove, sostituendo il comma 2 dell’art. 11 della legge regionale n. 8 del 2012, pone ulteriori condizioni per l’esclusione degli impianti di energia da fonti rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW dal computo di quelli che concorrono al raggiungimento delle potenze installabili di cui alla Parte terza, paragrafo 1.2.3, Tabelle 1-4, del PIEAR. La difesa statale segnala che le ulteriori condizioni, attraverso una serie di rinvii ad altre disposizioni, sono quelle indicate all’art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 (che ha modificato l’art. 6 della legge regionale n. 8 del 2012), già impugnato davanti alla Corte costituzionale con un precedente ricorso (iscritto al n. 7 del reg. ricorsi del 2019). Pertanto, il ricorrente ribadisce le censure di illegittimità  costituzionale, per violazione degli artt. 41, 117, primo e terzo comma, Cost., già rivolte al citato art. 32, là dove, anzitutto, prescrive una distanza minima tra impianti di energia da fonti rinnovabili, in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale nella materia di competenza concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», e in particolare con l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e con i paragrafi 1.2 e 17.1 delle Linee guida nazionali approvate con il d.m. 10 settembre 2010, recanti specifici indirizzi in merito all’individuazione delle aree non idonee.

Lo stesso art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 – e di conseguenza l’art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, ora impugnato, che al primo fa rinvio – sarebbe illegittimo anche nella parte in cui prevede, quale ulteriore condizione, la «disponibilità  di un suolo la cui estensione sia pari o superiore a tre volte la superficie del generatore fotovoltaico», sul quale, peraltro, non potrà  essere realizzato altro impianto di produzione di energia da qualunque tipo di fonte rinnovabile, in contrasto con l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 che, per l’autorizzazione unica, cioè per un regime abilitativo pìù complesso, prevede al comma 4-bis, la mera «disponibilità  del suolo su cui realizzare l’impianto».

Da ciò si desumerebbe la violazione del principio fondamentale della massima diffusione degli impianti, con un aggravamento ingiustificato degli oneri a carico dell’operatore anche sotto il profilo del divieto di altre iniziative nell’area, per contrasto con l’art. 12, comma 10, delle Linee guida nazionali, nonchè la violazione degli artt. 41 e 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), che sancisce la liberalizzazione del mercato elettrico, ivi compresa l’attività  di produzione dell’energia elettrica.

1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., l’art. 13, comma 3, della medesima legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là dove, aggiungendo il comma 7 all’art. 11 della legge regionale n. 8 del 2012, stabilisce, nelle more dell’adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione, ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, un tetto alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

Tale previsione esulerebbe dalla competenza regionale e contrasterebbe con i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale, secondo cui l’eventuale superamento di limitazioni programmatiche contenute nel Piano energetico regionale o delle quote minime di incremento dell’energia elettrica da fonti di energia rinnovabile (FER) non preclude comunque l’avvio e la conclusione favorevole del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica (paragrafo 14.5 delle Linee guida).

Il ricorrente precisa che, in applicazione del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), è stato emanato il d.m. 15 marzo 2012 (Definizione e qualificazione degli obiettivi regionali in materia di fonti rinnovabili e definizione della modalità  di gestione dei casi di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte delle regioni e delle provincie autonome – c.d. Burden Sharing), che ha ripartito fra le Regioni l’obiettivo nazionale del 17 per cento di consumo finale lordo da fonti di energia rinnovabile (FER) al 2020, stabilito dalla direttiva europea 2009/28/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, in considerazione del loro potenziale tecnico-economico e delle disponibilità  di risorse energetiche locali.

Tuttavia – prosegue il ricorrente – la fissazione dei tetti di produzione di energia elettrica non deve rappresentare un ostacolo alla realizzazione dei relativi impianti o determinare la compressione della libertà  di iniziativa economica nel settore.

I limiti massimi di produzione per le singole fonti, che le Regioni possono fissare, non consentirebbero di impedire l’avvio e la conclusione favorevole del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica o di altri titoli abilitativi, la cui procedura è scandita da termini perentori.

Pertanto, la previsione della Regione Basilicata sarebbe lesiva della competenza statale, perchè in contrasto con i principi fondamentali della materia stabiliti dal legislatore statale all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, che pone il termine perentorio di 90 giorni proprio per la conclusione del medesimo procedimento.

Sarebbe, altresì¬, violato l’art. 117, primo comma, Cost., che impone la conformità  della legislazione regionale all’ordinamento europeo e agli obblighi internazionali, tra cui si segnalano quelli conseguenti alla ratifica ed esecuzione del cosiddetto Protocollo di Kyoto (legge 1° giugno 2002, n. 120, recante «Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997»), da cui si evince, come anche dalle direttive comunitarie in materia (direttiva 2001/77/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 settembre 2001 sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità  e direttiva 2009/28/CE, attuate, rispettivamente, con il d.lgs. n. 387 del 2003 e con il d.lgs. n. 28 del 2011), il favor accordato alle fonti rinnovabili.

1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art. 27 della legge reg. n. 4 del 2019, là dove dispone che «al fine di garantire la continuità  dei servizi sociali e socio sanitari essenziali, nelle more del perfezionamento dell’iter procedurale in materia di autorizzazione di cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio 2018 le Aziende Sanitarie Locali ed i Comuni sono autorizzati a proseguire i contratti in corso con i gestori delle Strutture socio-sanitarie e dei Servizi socio-assistenziali, socio-educativi e socio-sanitari, già in possesso di autorizzazione, anche provvisoria sulla base della normativa previgente».

Tale previsione, là dove non subordina la prosecuzione dei contratti all’accreditamento istituzionale di cui all’art. 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), eccederebbe dalla competenza regionale in materia di tutela della salute, in violazione dell’art.117, terzo comma, Cost. Infatti, il predetto accreditamento è – ricorda il ricorrente – condizione necessaria per stipulare gli accordi contrattuali previsti dall’art. 8-quinquies del medesimo decreto e, dunque, anche per consentirne la proroga.

2.- La Regione Basilicata, pur costituitasi nel giudizio instaurato con il ricorso indicato in epigrafe, non ha svolto alcuna difesa in relazione alle censure rivolte ai citati artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e 27 della legge regionale n. 4 del 2019.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità  costituzionale di varie disposizioni della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata), fra cui quelle relative agli artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e 27, in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo della Costituzione.

È riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità  costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe.

1.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che gli artt. 9, 10, 12 e 13, commi 1 e 3, della citata legge regionale sono stati espressamente abrogati dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Basilicata 6 novembre 2019, n. 22 (Modifiche alla L.R. 13 marzo 2019, n. 4. Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata).

Tuttavia, non si può escludere che tali disposizioni, che sono state in vigore per pìù di sei mesi, abbiano avuto medio tempore applicazione. La Regione non si è difesa e non ha fornito alcuna indicazione a tal proposito. Pertanto, sebbene l’abrogazione sia di per sè satisfattiva delle pretese avanzate con il ricorso, manca uno dei presupposti imprescindibili per la dichiarazione della cessazione della materia del contendere (sentenza n. 180 del 2019).

1.2.- Le disposizioni impugnate hanno differenti oggetti e sono censurate in riferimento a diversi parametri costituzionali. Si procede pertanto all’esame separato delle singole questioni proposte.

2.- Gli artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 sono stati impugnati in quanto, modificando la disciplina regionale previgente, pongono condizioni relative alla distanza degli aerogeneratori dalle abitazioni e dalle strade. Tali disposizioni, nello stabilire in via generale e senza istruttoria e valutazione in concreto, distanze minime non previste dalla legislazione statale, violerebbero i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale in materia di «produzione, distribuzione e trasporto dell’energia» e non permetterebbero un’adeguata tutela dei molteplici e rilevanti interessi coinvolti.

2.1.- Preliminarmente, si deve rilevare che entrambe le disposizioni impugnate si sono limitate a stabilire la riduzione di distanze già previste e configurate come requisito di sicurezza inderogabile per l’avvio dell’iter di autorizzazione alla realizzazione di impianti eolici dalla normativa regionale in vigore, non fatta oggetto di denuncia.

Il paragrafo 1.2.1.4. dell’Appendice A al Piano di indirizzo energetico ambientale regionale (PIEAR), approvato con legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 – L.R. n. 9/2007), già imponeva la distanza minima dalle abitazioni pari a 2,5 volte l’altezza massima della pala dell’impianto eolico (ridotta a 2,0 volte dall’impugnato art. 9) e quella dalle strade comunali di 200 metri (ridotta dall’impugnato art. 10 a 150 metri), quest’ultima, peraltro, nel testo successivamente modificato dall’art. 38 della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione Basilicata).

Tale circostanza, tuttavia, non preclude l’esame nel merito della questione, alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui nei giudizi in via principale non si applica l’istituto dell’acquiescenza, poichè la norma impugnata, anche se riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore non impugnata, ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere (sentenza n. 56 del 2020).

2.2.- Nel merito la questione è fondata.

Questa Corte ha affermato pìù volte che la disciplina del regime abilitativo degli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili è riconducibile alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (art. 117, terzo comma, Cost.). I relativi principi fondamentali sono anche dettati dall’art. 12, in particolare al comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ) e dalle «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», adottate in attuazione di quest’ultimo, con il d.m. 10 settembre 2010 (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019). Tali Linee guida, adottate in sede di Conferenza unificata e quindi espressione della leale collaborazione fra Stato e Regione, sono vincolanti.

Anche con riferimento alla Regione Basilicata, questa Corte ha precisato che esse «costituiscono, in settori squisitamente tecnici, il completamento della normativa primaria» (sentenza n. 86 del 2019, punto 2.8.2. del Considerato in diritto). Poichè indicano puntuali modalità  attuative della legge statale, esse hanno natura inderogabile e devono essere applicate in modo uniforme in tutto il territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del 2018).

In questo quadro di riferimento le Regioni (e le Province autonome) possono soltanto individuare, caso per caso, aree e siti non idonei alla localizzazione degli impianti, purchè nel rispetto di specifici principi e criteri stabiliti dal paragrafo 17.1 dell’Allegato 3 alle medesime Linee guida. In particolare, il giudizio sulla non idoneità  dell’area deve essere espresso dalle Regioni all’esito di un’istruttoria, volta a prendere in considerazione tutti gli interessi coinvolti (la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità  e del paesaggio rurale), la cui protezione risulti incompatibile con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti (sentenza n. 86 del 2019, punto 2.8.2. del Considerato in diritto). Una tale valutazione può e deve utilmente avvenire nel procedimento amministrativo, la cui struttura «rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità  e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione dei princìpi di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241» (sentenza n. 69 del 2018).

Ne consegue che le Regioni non possono prescrivere «limiti generali inderogabili, valevoli sull’intero territorio regionale, specie nella forma di distanze minime, perchè ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità  alla normativa dell’Unione europea» (sentenza n. 286 del 2019).

A tal proposito, occorre rilevare che, con particolare riguardo al «corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti eolici», l’Allegato 4 alle Linee guida contempla la possibilità  che vengano introdotte «distanze» (ad esempio, da luoghi di alta frequentazione: così¬ il paragrafo 3.2., lettera l). Esse, tuttavia, sono configurate come eventuali “misure di mitigazione” dell’effetto, anche visivo, che si riverbera sul territorio e sul paesaggio, a seguito della realizzazione dell’impianto. In ogni caso, esse possono essere adottate solo all’esito di un’adeguata istruttoria.

Sul modello di analoghe norme adottate dal legislatore lucano e dichiarate costituzionalmente illegittime (sentenza n. 286 del 2019, punto 3.1.1. del Considerato in diritto; sentenza n. 86 del 2019, punto 2.8.2. del Considerato in diritto), le norme regionali impugnate prevedono, fra i requisiti di sicurezza inderogabili per l’avvio dell’iter di autorizzazione alla realizzazione di un impianto eolico, il rispetto di distanze minime fra tali impianti, le abitazioni e le strade comunali, senza una previa istruttoria, quindi senza un’adeguata concreta valutazione dei molteplici e rilevanti interessi coinvolti. Per questo, esse si pongono in contrasto con i richiamati principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale, e, in specie, con il principio di derivazione europea della massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili.

Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità  costituzionale degli artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.

3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha inoltre impugnato l’art. 12 della medesima legge regionale n. 4 del 2019, per contrasto con gli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata violerebbe la competenza legislativa esclusiva statale in materia di «tutela dell’ambiente», ponendosi in contrasto con la normativa statale di cui all’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in quanto prevede la possibile proroga, per un periodo massimo di 60 giorni, del termine per la presentazione della documentazione prescritta dal PIEAR ai fini dell’autorizzazione regionale di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, su istanza dell’interessato e per motivi indipendenti dalla volontà  di quest’ultimo. Tale previsione contrasterebbe con l’esigenza di uniformità  normativa sul territorio nazionale, nonchè con il principio di buon andamento dell’amministrazione, immotivatamente aggravando in modo arbitrario il procedimento autorizzativo.

3.1.- Le questioni sono fondate.

Questa Corte ha pìù volte affermato che il procedimento di autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, di cui all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, è ispirato «alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità» ed è volto a garantire, «in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo» (sentenze n. 177 del 2018 e n. 156 del 2016), in coerenza con il particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna e sovranazionale. Esso, peraltro, è stato puntualmente disciplinato dal legislatore contemperando vari interessi, costituzionalmente rilevanti, per certi versi interni alla medesima materia della tutela dell’ambiente «attraverso l’incrocio di diverse tipologie di verifica, il cui coordinamento» – in sede di conferenza di servizi – «e la cui acquisizione sincronica, [&] necessari per l’autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori differenziazioni su base regionale» (sentenza n. 267 del 2016).

Analogamente, per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, l’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 delinea un procedimento unico in cui tutte «le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, sono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità  sincrona ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990» (sentenza n. 246 del 2018), e confluiscono nel provvedimento autorizzatorio unico. Anche in tal caso la disciplina statale, che detta tempi e modi del procedimento, «individua un punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo, da un lato, e la “speciale” tutela che deve essere riservata al bene ambiente, dall’altro» (sentenza n. 246 del 2018), che non può essere pregiudicato dal legislatore regionale nell’esercizio della sua competenza in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia».

La norma regionale impugnata, nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, interviene a prevedere la possibilità  di una proroga (fino a 60 giorni) del termine (di 90 giorni), già fissato dal comma 1 del medesimo art. 3-bis della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, per la produzione, a seguito della conclusione dei lavori della conferenza di servizi, della documentazione (costituita da una polizza di fideiussione bancaria e/o assicurativa irrevocabile ed escutibile a prima richiesta, accompagnata, fra l’altro, dal quadro economico finanziario asseverato da un istituto bancario, da una dichiarazione resa da un istituto bancario che attesti che il soggetto proponente l’impianto disponga di risorse finanziarie ovvero di linee di credito proporzionate all’investimento per la realizzazione dell’impianto), prescritta dall’Appendice A al PIEAR. Si tratta di documentazione che il Piano regionale (al paragrafo 1.2.1.11.) prevede debba essere presentata prima del rilascio dell’autorizzazione, in attuazione di un apposito impegno già prodotto a corredo dell’istanza di autorizzazione (paragrafo 1.2.1.10.).

Tale previsione si discosta, anzitutto, dalla disciplina statale del procedimento di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e, in particolare, dalle Linee guida attuative, che, al paragrafo 13.1, lettera j), si limitano a prescrivere la presentazione dell’impegno a corrispondere una cauzione, all’atto di avvio dei lavori, fra i documenti da produrre al momento dell’istanza di autorizzazione, senza individuare ulteriori termini per il versamento della cauzione, nè ulteriore documentazione, nella fase successiva alla conclusione dell’attività  della conferenza di servizi, ma precedente all’avvio dei lavori.

Anche la disciplina statale del procedimento di autorizzazione unica di cui all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, previsto per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale (VIA), prescrive la presentazione della documentazione necessaria, peraltro individuando la possibilità  di un ampio periodo di sospensione dei termini per agevolarla (180 giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico, ai sensi del comma 5), ma solo nella fase antecedente alla convocazione della conferenza di servizi e non anche in quella successiva.

La puntuale disciplina del procedimento dettata dal legislatore statale, la dettagliata definizione delle fasi e dei termini che conducono al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale concorrono a creare una cornice di riferimento che, sintetizzando i diversi interessi coinvolti, ne individua un punto di equilibrio, che corrisponde anche a uno standard di tutela dell’ambiente.

La proroga stabilita dal legislatore lucano finisce con l’aggiungere un ulteriore irragionevole anello alla già lunga catena di adempimenti previsti dal legislatore statale, determinando un aggravamento del procedimento autorizzativo, lesivo, ad un tempo del principio del buon andamento della pubblica amministrazione e dello standard di tutela dell’ambiente fissato dal legislatore statale.

Si deve pertanto dichiarare l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.

4.- È, altresì¬, impugnato l’art. 13, comma 1, della medesima legge reg. Basilicata n. 4 del 2019. Esso sostituisce il comma 2 dell’art. 11 della legge della Regione Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili) e pone ulteriori condizioni per l’esclusione degli impianti di energia da fonti rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW dal computo di quelli che concorrono al raggiungimento delle potenze installabili di cui alla Parte terza, paragrafo 1.2.3., Tabelle 1-4, del PIEAR, approvato con legge regionale n. 1 del 2010. In particolare, tale disposizione è censurata nella parte in cui, fra le ulteriori condizioni, stabilisce che sia assicurata una distanza minima fra impianti e che vi sia la disponibilità  di un suolo la cui estensione sia pari o superiore a tre volte la superficie del generatore fotovoltaico, su cui non può essere realizzato altro impianto di produzione di energia da qualunque fonte rinnovabile. Ciò entrerebbe in contrasto con l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e con le Linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010, che costituiscono normativa di principio nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», di cui all’art. 117, comma terzo, Cost.

L’impugnata disposizione determinerebbe, inoltre, un aggravamento ingiustificato degli oneri a carico dell’operatore, anche sotto il profilo del divieto di altre iniziative nell’area, in violazione degli artt. 41 Cost. e 117, primo comma, Cost., in riferimento a quanto stabilito dall’art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) che disciplina la liberalizzazione del mercato elettrico, in attuazione della direttiva 96/92/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica.

4.1.- Le questioni non sono fondate.

L’art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, aggiunge il comma 2 all’art. 11 della legge n. 8 del 2012. Quest’ultimo, che disciplina le potenze installabili, mira a realizzare l’obiettivo dell’incremento della produzione elettrica da fonti rinnovabili, secondo quanto stabilito nel Piano di indirizzo energetico e ambientale regionale. In particolare nella Parte terza, paragrafo 1.2.3. di quest’ultimo si precisa che, «in considerazione delle crescenti problematiche legate all’approvvigionamento energetico», nonchè delle «necessità  di sviluppo sostenibile e salvaguardia ambientale», la Regione Basilicata «si propone di colmare il deficit tra produzione e fabbisogno di energia elettrica stimato al 2020, indirizzando significativamente verso le rinnovabili il mix di fonti utilizzato», con una strategia che, «al di là della ripartizione degli obiettivi comunitari a livello di singolo Stato e di singola Regione», è in linea con la politica energetica dell’Unione europea.

In vista di tale obiettivo, l’art. 11 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012 ha escluso dal computo dell’incremento di produzione – in linea con il PIEAR – l’energia prodotta da impianti di piccole dimensioni e limitata potenza, destinati a usi privati o, comunque, con caratteristiche particolari (come, per esempio, gli impianti di autoproduzione e gli impianti alimentati da biogas). Fra di essi il citato art. 11, al comma 1, lettera b), della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, già annoverava gli impianti di energia da fonti rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW.

L’art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, ha, invece, condizionato tale ultima esclusione al rispetto di alcuni limiti, individuati attraverso il rinvio all’art. 6 della medesima legge regionale n. 8 del 2012 (come sostituito dall’art. 32 della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 recante «Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione Basilicata»), relativo all’utilizzo della procedura di abilitazione semplificata (PAS) per gli impianti eolici e fotovoltaici.

Quest’ultima norma prevedeva, fra l’altro, che fosse assicurato il rispetto di una distanza minima fra impianti e garantita la disponibilità  di un suolo la cui estensione fosse pari o superiore a tre volte la superficie del generatore fotovoltaico, su cui, peraltro, non avrebbe potuto essere realizzato altro impianto di produzione di energia da qualunque fonte rinnovabile.

Tali previsioni – cui sono specificamente rivolte tutte le censure di illegittimità  costituzionale promosse dall’odierno ricorrente con riguardo all’art. 13, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2019 – sono state, frattanto, dichiarate costituzionalmente illegittime da questa Corte con la sentenza n. 286 del 2019, in riferimento ai medesimi parametri evocati nel presente giudizio e cioè per contrasto con i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» e contenuti nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, come attuato dal d.m. 10 settembre 2010, recante le linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

Pertanto, l’art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là dove fa rinvio all’art. 6 della legge regionale n. 8 del 2012, nel testo risultante dalla sentenza n. 286 del 2019, è esente dai denunciati vizi di illegittimità  costituzionale.

5.- Anche il comma 3 dell’art. 13 della legge regionale n. 4 del 2019 è impugnato, in quanto, aggiungendo il comma 7 all’art. 11 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, stabilisce, nelle more dell’adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione, un tetto all’aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in base alla tipologia di fonte rinnovabile, ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.

Secondo il ricorrente, la previsione di limiti massimi di produzione per le singole fonti, il cui superamento precluda l’avvio e la prosecuzione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, si porrebbe in contrasto con la normativa statale (in specie con l’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003), che stabilisce il termine perentorio di 90 giorni per la conclusione del procedimento, e quindi con l’art. 117, terzo comma, Cost.

Essa violerebbe, inoltre, l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli accordi internazionali (Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, ratificata con la legge 1° giugno 2002, n. 120, recante «Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997») e alle direttive europee in materia (direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 settembre 2001 sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ; direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).

5.1.- La questione è fondata in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.

L’impugnato art. 13, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 ha aggiunto il comma 7 al già citato art. 11 della legge regionale n. 8 del 2012. Quest’ultimo, come si è già detto (supra, punto 4.1.), nel disciplinare le potenze installabili, si inserisce nel quadro della programmazione regionale – di cui al PIEAR, Parte terza, paragrafo 1.2.3. – inerente all’obiettivo dell’incremento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in linea con la normativa europea.

È, infatti, la direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, recepita con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) che ha individuato, quale obiettivo nazionale vincolante per l’Italia, il raggiungimento, entro il 2020, di una quota dei consumi finali lordi (CFL) complessivi di energia coperta da fonti rinnovabili almeno pari al 17 per cento.

In vista di tale obiettivo, già l’art. 2, comma 167, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008) ha demandato a uno o pìù decreti ministeriali – da adottarsi d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano – il compito della ripartizione, fra Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano, della quota minima necessaria di incremento dell’energia prodotta con fonti rinnovabili.

Con il successivo art. 37, comma 6, del citato d.lgs. n. 28 del 2011, si è, poi, assegnata a un decreto del Ministro dello sviluppo economico – da adottare, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano – la precisa definizione e quantificazione degli obiettivi regionali in attuazione del comma 167 dell’art. 2 della citata legge n. 244 del 2007. In applicazione di tale previsione è stato, infine, adottato il d.m. 15 marzo 2012 (Definizione e qualificazione degli obiettivi regionali in materia di fonti rinnovabili e definizione delle modalità  di gestione dei casi di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte delle regioni e delle provincie autonome: c.d. Burden Sharing) che ha provveduto a definire e quantificare gli obiettivi intermedi e finali che ciascuna Regione e Provincia autonoma deve conseguire, ai fini del raggiungimento degli obiettivi nazionali fino al 2020 in materia di quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia.

In vista del medesimo scopo, il paragrafo 17.2 delle Linee guida (richiamato dall’art. 3, comma 6, del d.m. 15 marzo 2012) ha stabilito che «[l]e Regioni e le Province autonome conciliano le politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)» e comprensivi delle aree non idonee, individuate anche alla luce di quanto già previsto dal piano paesaggistico.

Il paragrafo 14.5 delle medesime Linee guida, infine, ha statuito che «[i]l superamento di eventuali limitazioni di tipo programmatico contenute nel Piano Energetico regionale o delle quote minime di incremento dell’energia elettrica da fonti rinnovabili ripartite (&) non preclude l’avvio e la conclusione favorevole del procedimento ai sensi del paragrafo 1» e cioè il procedimento di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

Il quadro normativo richiamato rivela, in maniera palese, che la ripartizione fra le Regioni degli oneri inerenti all’incremento della quota minima di energia prodotta con fonti rinnovabili è funzionale a consentire il raggiungimento dell’obiettivo nazionale, indicato come vincolante dalla normativa europea, in linea con il principio della massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili (da ultimo, sentenza n. 286 del 2019).

La norma adottata dal legislatore lucano, all’opposto, si mostra incompatibile con tale principio. Essa, infatti, «[n]elle more della adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione», pone un tetto massimo alla produzione dell’energia da fonti rinnovabili, «ai fini del rilascio delle autorizzazioni di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003» e così¬ contraddice quanto stabilito al paragrafo 14.5. delle Linee guida, attribuendo al superamento di quel tetto proprio l’effetto di precludere l’avvio o di sospendere la conclusione di procedimenti preordinati al rilascio di nuove autorizzazioni alla realizzazione degli impianti. In tal modo, essa viola anche la previsione di cui all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, che costituisce, a sua volta, principio fondamentale nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», ispirato alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità , volto a garantire, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo (sentenza n. 177 del 2018).

Nè serve, per escludere tali violazioni, il richiamo a quanto previsto dall’art. 3, comma 6, del d.m. 15 marzo 2012, che autorizza le Regioni a porre «limiti massimi alla produzione di energia per singola fonte rinnovabile in misura non inferiore a 1,5 volte gli obiettivi previsti nei rispettivi strumenti di pianificazione energetica per la medesima fonte». Tale previsione costituisce, infatti, mero corollario della facoltà  di identificare aree non idonee, riconosciuta alle Regioni dalle stesse Linee guida, al paragrafo 17.2, nella prospettiva della conciliazione delle «politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili». Con «atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)», le Regioni possono, infatti, individuare aree non idonee per motivi di tutela paesaggistica o ambientale. Tale individuazione, a differenza di quanto fatto dal legislatore lucano «nelle more della adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione», deve sempre essere basata su apposite istruttorie e verifiche puntuali e concrete.

Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 13, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.

Resta assorbita la censura di violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.

5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, che – «nelle more del perfezionamento dell’iter procedurale in materia di autorizzazione di cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio 2018» – autorizza le aziende sanitarie locali e i Comuni a «proseguire i contratti in corso con i gestori delle Strutture socio-sanitarie e dei Servizi socio-assistenziali, socio-educativi e socio-sanitari già in possesso di autorizzazione, anche provvisoria, sulla base della normativa previgente».

Il ricorrente ritiene che la norma regionale si ponga in contrasto con i principi fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di «tutela della salute», di cui all’art. 117, terzo comma Cost., secondo cui l’accreditamento è condizione necessaria per stipulare gli accordi contrattuali previsti dall’art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e dunque anche per consentirne la proroga.

5.1.- La questione, così¬ come prospettata, è inammissibile.

La norma regionale impugnata, come si è detto, autorizza le aziende sanitarie locali e i Comuni a proseguire i contratti in corso sia con i gestori delle strutture e dei servizi socio-sanitari, sia con i gestori dei servizi socio-assistenziali e socio-educativi, già in possesso di autorizzazione, anche provvisoria, sulla base della normativa previgente, «al fine di garantire la continuità  dei servizi sociali e socio-sanitari essenziali nelle more del perfezionamento dell’iter procedurale in materia di autorizzazione di cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio 2018».

Nel richiamare la delibera della Giunta, la norma regionale evoca un quadro normativo – di cui essa stessa è parte – molto articolato. La delibera cui si fa riferimento fornisce indicazioni operative circa la corretta applicazione delle nuove norme in materia di autorizzazione per le strutture e le attività  socio-sanitarie, dettate, in specie, dall’art. 30, comma 3, della legge della Regione Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge di stabilità  regionale 2017). Si intendeva, in tal modo, consentire l’adeguamento delle medesime strutture e attività  ai requisiti che la legge regionale 5 aprile 2000, n. 28 (Norme in materia di autorizzazione delle strutture sanitarie pubbliche e private) originariamente prescriveva, con esclusivo riferimento alle strutture e alle attività  sanitarie. Tutto ciò si poneva in sintonia con quanto disposto dall’art. 3-septies del d.lgs. n. 502 del 1992 (inserito dall’art. 3, comma 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, recante «Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419») e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 febbraio 2001 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie), attuativo di tali disposizioni. Le norme appena richiamate, con l’equiparazione del regime delle strutture e dei servizi socio-sanitari a quello delle strutture e dei servizi sanitari, prevedono che anche i primi siano assoggettati al rilascio dell’autorizzazione e dell’accreditamento istituzionale (artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992), entrambe condizioni per la stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies del medesimo d.lgs. n. 502 del 1992.

Nella richiamata delibera della Giunta regionale n. 424 del 2018, si dà conto di molteplici, ripetuti, interventi del legislatore regionale, che hanno caratterizzato l’adeguamento della disciplina delle strutture e dei servizi socio-sanitari alla normativa statale di principio. Si tratta di interventi che, in maniera frammentaria ed episodica, hanno preceduto l’introduzione dell’art. 30 della legge regionale n. 19 del 2017, in vista del comune obiettivo di assicurare il recepimento dei nuovi «requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi delle strutture sociosanitarie» (così¬ la deliberazione della Giunta regionale 14 novembre 2017, n. 1218), in linea con i nuovi livelli essenziali di assistenza stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502). A questi requisiti anche le «strutture sociosanitarie già autorizzate e quelle comunque operanti nel SSR» sono tenute a conformarsi, chiedendo il rinnovo dell’autorizzazione (così¬ il punto 6 della citata D.G.R. n. 424 del 2018).

La medesima delibera regionale – come, d’altronde, la stessa norma regionale impugnata che la evoca – ha, tuttavia, un ambito di applicazione che non si esaurisce nella disciplina delle strutture e attività  socio-sanitarie. Essa, infatti, riguarda anche le novità  introdotte dalla legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, all’art. 31, sui servizi socio-assistenziali e socio-educativi. Quest’ultimo articolo prevede che «[n]elle more dell’adeguamento della disciplina regionale alle disposizioni della legge 8 novembre 2000, n. 328 ed ai criteri indicati nel D.M. 21 maggio 2001, n. 308 in materia di autorizzazione delle strutture che svolgono in regime semiresidenziale o residenziale attività  socio-assistenziali, socio-educative, i Comuni rilasciano autorizzazione previa verifica del possesso dei requisiti minimi strutturali ed organizzativi previsti dal D.M. 21 maggio 2001, n. 308 e dalle disposizioni attuative regionali». Si tratta di disposizioni regionali che mirano a consentire l’adeguamento dei servizi socio-assistenziali e socio-educativi a quanto disposto dalla legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) e dal relativo regolamento attuativo (il d.m. 21 maggio 2001, n. 308, recante il «Regolamento concernente “Requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell’articolo 11 della legge 8 novembre 2000, n. 328″»).

Tale ultima legge è stata adottata nella vigenza del precedente assetto costituzionale, in cui la materia della «beneficenza pubblica», poi ridefinita «servizi sociali» dall’art. 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), «rientrava tra quelle nelle quali le Regioni avevano competenza legislativa concorrente» (sentenza n. 296 del 2012).

Essa ha disciplinato le modalità  di erogazione dei servizi sociali e, in particolare, ha previsto, per i «servizi e le strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale» (art.11), a gestione pubblica o operati da «organismi non lucrativi di utilità  sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e altri soggetti privati», il regime dell’autorizzazione, dell’accreditamento e della vigilanza da parte dei Comuni, secondo criteri definiti dalle Regioni, sulla base di requisiti minimi fissati dallo Stato (art. 8, comma 3, lettera f). Ha anche previsto il possibile affidamento dei servizi sociali mediante «forme di aggiudicazione o negoziali che consentano ai soggetti operanti nel terzo settore la piena espressione della propria progettualità» (art. 5, comma 2).

Inizialmente tale disciplina si imponeva alle Regioni, in quanto espressiva di principi fondamentali nella materia dei «servizi sociali», che, come si è ricordato, rientrava nell’ambito della competenza concorrente. Il profondo mutamento impresso dalla riforma costituzionale introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che ha conferito alle Regioni competenza legislativa di tipo residuale nella materia dei servizi sociali (sentenza n. 296 del 2012), ha imposto l’adozione di nuovi criteri interpretativi.

5.2.- In questo vasto quadro normativo – che il ricorrente non si preoccupa di richiamare neppure in linea generale – si deve collocare l’art. 27 della legge regionale n. 4 del 2019. Esso si pone al crocevia di due distinte materie disciplinate dal legislatore statale, l’una relativa al riordino dei servizi socio-sanitari, l’altra al sistema integrato dei servizi sociali.

Secondo il ricorrente, con l’autorizzare la prosecuzione di contratti con i gestori sia delle strutture e dei servizi socio-sanitari, sia dei servizi socio-educativi e socio-assistenziali, l’art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 violerebbe il principio fondamentale della materia della tutela della salute, individuato nell’accreditamento.

A sostegno di tale assunto, tuttavia, il ricorrente non fornisce alcuna motivazione circa la pretesa violazione del principio fondamentale dell’accreditamento, di cui all’art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, in materia di tutela della salute da parte di quel frammento della disposizione regionale che attiene, come si è detto, al diverso ambito dei servizi sociali (socio-educativi e socio-assistenziali), materia quest’ultima di competenza regionale residuale.

Vi è da aggiungere che, anche con riguardo alle strutture e ai servizi socio-sanitari, la censura di contrasto con il principio dell’accreditamento si rivela apodittica. Il ricorrente trascura di ricostruire completamente il quadro normativo in cui operano i gestori delle strutture e dei servizi socio-sanitari, per cui è prevista l’autorizzazione a proseguire i contratti. La difesa statale non illustra affatto il contenuto della norma impugnata, intervenuta a seguito della modifica dei requisiti prescritti per il rilascio dell’autorizzazione, operata dalla nuova normativa regionale, in linea con la normativa statale, e precisata dalla citata delibera della Giunta regionale n. 424 del 2018, che ha imposto a tutte le strutture socio-sanitarie di sottoporsi a nuova verifica, anche a quelle «già autorizzate e quelle comunque operanti nel SSR». La norma regionale, mirando a garantire la continuità  dei servizi socio-sanitari essenziali, nelle more della procedura di verifica del loro adeguamento ai nuovi requisiti, potrebbe riguardare sia strutture già operanti in assenza di accreditamento, sia strutture già autorizzate e anche accreditate.

Questa Corte ha costantemente affermato che «l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità  costituzionale si pone in termini perfino pìù pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza n. 286 del 2019). Il ricorso avverso una norma regionale che arrechi pregiudizio alle attribuzioni statali «deve essere adeguatamente motivato e, a supporto delle censure prospettate, deve chiarire il meccanismo attraverso cui si realizza il preteso vulnus lamentato» (sentenza n. 232 del 2019). Quando il vizio è prospettato riguardo a norme interposte specificamente richiamate, si impone un giudizio ancora pìù rigoroso e stringente che si rifaccia a un nesso di pertinenza rispetto al parametro che è evocato, oltre che alla norma impugnata.

Qualora – come nel caso in esame – difetti un adeguato impianto argomentativo, questa Corte deve rilevare, anche d’ufficio, l’inammissibilità  delle censure per genericità  e insufficiente motivazione circa l’asserito contrasto con il parametro interposto.

Nel dichiarare la questione inammissibile, questa Corte non può esimersi dal ricordare che le disposizioni statali subordinano gli accordi contrattuali con i gestori privati dei servizi socio-sanitari all’autorizzazione e all’accreditamento definitivi. Anche con specifico riferimento a norme adottate dal legislatore lucano – dichiarate costituzionalmente illegittime perchè non in linea con tali disposizioni (sentenza n. 238 del 2018) – questa Corte ha avuto modo di chiarire che il regime delle autorizzazioni e degli accreditamenti costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute. Il legislatore statale (artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992) ha inteso vincolare le strutture socio-sanitarie private all’osservanza di requisiti essenziali da cui far dipendere l’erogazione di prestazioni riferite alla garanzia di un diritto fondamentale.

Anche la disciplina regionale dei servizi socio-educativi e socio-assistenziali, sebbene riconducibile a materia di competenza regionale residuale, non può non incontrare il limite del rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni sociali, fissati dal legislatore statale in termini uniformi sul territorio nazionale. I gestori privati non possono dunque sottrarsi alle verifiche circa i requisiti necessari che consentono l’erogazione di prestazioni qualitativamente adeguate.

La proroga dei contratti in essere, autorizzata dalla norma regionale impugnata per non interrompere la continuità  dei servizi, non esonera il legislatore regionale dall’obbligo di adottare tempestivamente una disciplina organica dei servizi socio-sanitari e dei servizi sociali, coerente con il rispetto dei principi costituzionali pìù volte richiamati.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità  costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe;

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale degli articoli 9, 10, 12 e 13, comma 3, della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata);

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, promosse, in riferimento agli artt. 41 e 117, primo e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2020.

F.to:

Marta CARTABIA, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2020.

Il Cancelliere

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2020 n.106 proviene da Giustamm.

A. Amendola, Presidente, F. Fiecconi Consigliere, Relatore; PARTI: (R. V. rapp. e difesa dall’avvocato Francesco Calbi e dall’avvocato Gennaro Gentile contro 261 Componenti Collegio Tar Lazio nonchè contro Presidenza del Consiglio dei Ministri , in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,rapp. e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende)

In tema di responsabilità  dei magistrati

1.- Processo civile – ricorso in cassazione – vizio della sentenza – art. 360, c. 1 n. 3 C.P.C. – deduzione specifica – necessità .

2.- Processo civile – ricorso in Cassazione – giudizio – “a critica vincolata” – è tale.

3.- Processo – giudicato – nozione e portata.

4.- Responsabilità  civile – responsabilità  dei magistrati – “grave violazione di legge” ex art. 2, comma 3, lett. a), della L. n. 117 del 1988 – interpretazione.

5.- Responsabilità  civile – responsabilità  dei magistrati – presupposti – individuazione.

1. Il vizio della sentenza previsto dall’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., deve essere dedotto, a pena d’inammissibilità , giusta la disposizione dell’art. 366, n. 4, cod. proc. civ., non solo con l’indicazione delle norme che si assumono violate ma anche, e soprattutto, mediante specifiche argomentazioni intelligibili ed esaurienti, intese a motivatamente dimostrare in qual modo determinate affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata debbano ritenersi in contrasto con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità , diversamente impedendo alla Corte regolatrice di adempiere al suo compito istituzionale di verificare il fondamento della lamentata violazione.

2. Il giudizio di cassazione è un giudizio a critica vincolata, delimitato e vincolato dai motivi di ricorso; il singolo motivo, infatti, anche prima della riforma introdotta con il d.lgs. n. 40 del 2006, assume una funzione identificativa condizionata dalla sua formulazione tecnica con riferimento alle ipotesi tassative di censura formalizzate con una limitata elasticità  dal legislatore. La tassatività  e la specificità  del motivo di censura esigono, quindi, una precisa formulazione, di modo che il vizio denunciato rientri nelle categorie logiche di censura enucleate dal codice di rito.

3. Il giudicato va assimilato agli elementi normativi, cosicchè la sua interpretazione deve essere effettuata alla stregua dell’esegesi delle norme: è necessario comunque precisare che il giudicato "funziona" come "norma di diritto", ma costituisce "norma sul caso concreto". Dunque, per consentirne la corretta interpretazione e rilevarne la eventuale violazione è necessaria l’indicazione del suo oggetto, ossia le specifiche circostanze del caso concreto, poste alla base del giudicato, non correttamente considerate dal giudice a quo.

4. La grave violazione di legge, fonte di responsabilità  ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. a), della L. n. 117 del 1988, nel testo anteriore alle modifiche apportate dalla L. n. 18 del 2015, va individuata nelle ipotesi in cui la decisione appaia non essere frutto di un consapevole processo interpretativo, ma contenga affermazioni ad esso non riconducibili perchè sconfinanti nel provvedimento abnorme o nel diritto libero, e pertanto caratterizzate da una negligenza inesplicabile, prima ancora che inescusabile, restando pertanto sottratta alla operatività  della clausola di salvaguardia di cui all’art. 2, comma 2, della legge citata, ipotesi, che può verificarsi in vari momenti dell’attività  prodromica alla decisione, in cui la violazione non si sostanzia negli esiti del processo interpretativo, ma ne rimane concettualmente e logicamente distinta, ossia quando l’errore del giudice cada sulla individuazione, ovvero sulla applicazione o, infine, sul significato della disposizione, intesa quest’ultima come fatto, come elaborato linguistico preso in considerazione dal giudice che non ne comprende la portata semantica.

5. Può configurarsi una responsabilità  civile del magistrato per colpa grave soltanto quando sussistono due presupposti: 1’uno , negativo, che non si tratti di attività  riconducibile alla interpretazione di norme di diritto o alla valutazione dei fatti e delle prove; l’altro, positivo, che si realizzi una grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile.

Svolgimento in fatto
1. Con ricorso notificato via pec il 10/2/2018 V. R. propone gravame innanzi a questa Corte avverso il Decreto della Corte d’Appello di Perugia n. 4876/17, depositato il 28/12/17 e non notificato, affidandolo a due motivi. Resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro -tempore.

2. Per quanto qui di interesse, l’odierna ricorrente sig.ra R. , con atto di citazione del 28/6/2016 – in riassunzione, a seguito del Decreto di incompetenza territoriale del Tribunale di Roma – esperiva azione di risarcimento del danno contro lo Stato, ai sensi della Legge 13 aprile 1988, n. 117, innanzi al Tribunale di Perugia. Deduceva la responsabilità  civile dello Stato (nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri ex art. 4, L. n. 117/88) per i danni a lei derivati da atti compiuti dai Giudici del TAR del Lazio e del Consiglio di Stato e, in particolare, per avere i giudicanti amministrativi violato un precedente giudicato, traente origine da una sentenza con cui il Tribunale del Lavoro di Taranto (n. 6079/2002) aveva annullato un provvedimento di licenziamento disciplinare, con reintegrazione della sig.ra R. nel posto di lavoro ed ammissione ad un rapporto di lavoro part-time, in luogo dell’originario rapporto a tempo pieno, data l’esigenza di tutelare la salute della lavoratrice (pativa, infatti, di forti attacchi di emicrania che le avrebbero impedito di recarsi sul posto di lavoro e, del pari, di comunicare la stessa assenza nella prima parte della giornata). In secondo luogo, rilevava pure il danno cagionato in sede amministrativa, per non avere i giudici amministrativi riconosciuto l’illegittimità  del provvedimento disciplinare, nonostante la confessione stragiudiziale del Dirigente dell’Ufficio Disciplina INAIL che, con atto del 2/3/2015, aveva indicato che non fossero state applicate pìù sanzioni comportanti la sospensione dell’attività  lavorativa.

3. Il Tribunale di Perugia, con decreto del 24/4/2017, comunicato il 10/5/2017, dichiarava l’inammissibilità  dell’azione di responsabilità  civile proposta per manifesta infondatezza, ai sensi dell’art. 5 della L. n. 117/1988. In particolare, il giudice di prime cure riteneva non sussistenti in fatto i profili di responsabilità  connessi agli atti dei Giudici amministrativi, che si erano occupati delle impugnazioni avverso i provvedimenti disciplinari con i quali erano state contestate le infrazioni alla sig.ra R., e che avevano condotto al licenziamento disciplinare. Le infrazioni disciplinari, secondo il Tribunale, avevano determinato, nei confronti di parte attrice, due differenti provvedimenti di licenziamento disciplinare: il primo, emesso in data 12/5/1998 sull’assunto dell’ingiustificata mancata comparizione alle visite mediche di controllo, e il secondo, emesso in data 26/10/1998, sul presupposto della mancata comunicazione delle assenze dal lavoro. In particolare, il giudice di prime cure rilevava che, mentre il secondo provvedimento di licenziamento era stato annullato dal Tribunale di Taranto con la sentenza n. 6079/2002 (su cui si sarebbe formato il giudicato), il primo provvedimento – di contro – era stato confermato dai Giudici amministrativi che avevano rigettato i ricorsi proposti dalla sig.ra R. . Dunque, il precedente giudicato e il giudizio pendente avrebbero riguardato "fatti del tutto diversi".

4. Avverso il decreto del Tribunale di Perugia, la sig.ra R. proponeva reclamo adducendo che i fatti oggetto dei procedimenti presupposti fossero i medesimi, dispetto di quanto ritenuto dai giudici; e, in secondo luogo, denunciava che il Tribunale aveva erroneamente ritenuto che le censure svolte avverso l’operato dei Giudici ritenuti civilmente responsabili, dovessero essere scrutinate sotto il profilo della interpretazione di legge – con riferimento alla falsa applicazione del Codice Disciplinare INAIL (art. 2, comma 7, lett. a), nella versione emessa nel 1998) dedotta dalla reclamante – senza dare alcuna rilevanza alla confessione stragiudiziale del Dirigente INAIL circa la mancata irrogazione, in via continuata, di pìù sanzioni intimanti la sospensione dal lavoro per pìù giorni, legittimante il licenziamento disciplinare. Si costituiva l’Avvocatura Distrettuale dello Stato chiedendo la conferma del provvedimento e la condanna della reclamante alle spese di lite. La Corte d’Appello di Perugia – con la sentenza qui impugnata – riteneva infondati i motivi di reclamo, con conseguente condanna al pagamento delle spese del grado in favore dell’Amministrazione convenuta.

5. Nella specie, la Corte confermava l’assunto di inammissibilità  dell’azione disposta dal giudice di prime cure. In primo luogo, rilevava che il giudicato fatto valere dalla reclamante fosse inerente alla trasgressione di regole di condotta disciplinari diverse (la ingiustificata mancata presentazione alle visite mediche di controllo) che avevano determinato il licenziamento emesso in data 26/10/1998, poi annullato dal giudice del lavoro; di contro, le decisioni del TAR e del Consiglio di Stato riguardavano fatti differenti ( la ingiustificata assenza dal luogo di lavoro), inerenti ad un precedente licenziamento emesso in data 12/5/1998, avente come presupposto contestazioni disciplinari affatto diverse da quelle osservate dal giudice del lavoro. In secondo luogo, in relazione al secondo motivo di reclamo, confermava la pronuncia emessa in primo grado ribadendo la correttezza della valutazione in termini di "attività  interpretativa dell’art. 2, comma 7, lett. a), del Codice Disciplinare INAIL" svolta dai Giudici amministrativi, trattandosi di interpretazione di norma regolamentare. Difatti, riteneva non dovesse essere ammessa l’azione di responsabilità  in relazion a un’attività  interpretativa della norma disciplinare, nel senso di aver ritenuto configurabile il licenziamento in relazione alla astratta applicabilità  delle sanzioni in riferimento ai plurimi comportamenti contestati -che davano luogo alla sanzione della sospensione per 10 giorni-, senza che fosse necessario che la predetta sanzione fosse stata concretamente irrogata per due volte di seguito. Rilevava, infatti, che il diverso ragionamento della reclamante – facente leva sulla dichiarazione del Dirigente secondo cui "nessuna altra sanzione di pari entità  è stata emessa" – costituiva semplicemente una diversa interpretazione della norma e, in quanto tale, non avrebbe potuto ingenerare una responsabilità  inerente all’attività  giurisdizionale svolta.

6. Avverso la predetta pronuncia, la sig.ra R. propone ricorso per cassazione, deducendo due motivi. Resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri, senza proporre controricorso. La ricorrente ha prodotto memoria. Il ricorso è stato discusso alla udienza pubblica del 10 febbraio 2020. Il Procuratore Generale ha concluso come in atti.

Motivi della decisione 1. Con il primo motivo si denuncia la violazione del giudicato. La ricorrente rileva che il decreto impugnato, pur avendo esaminato il merito della sentenza del Tribunale di Taranto n. 6079/2002 passata in giudicato, non ne ha correttamente vagliato il contenuto e, così¬ facendo, ha erroneamente escluso la medesimezza dei fatti oggetto dei procedimenti presupposti. Rileva che i giudici del TAR, invece, non hanno nemmeno preso in considerazione la sussistenza di detto giudicato che, tuttavia, si sarebbe incardinato sugli stessi fatti, fra le stesse parti e per il medesimo procedimento disciplinare. Da ciò derivandone la loro responsabilità  ex L. n. 117/1988. 1.1. Il motivo è inammissibile per difetto di specificità . Questa Corte, ha avuto pìù volte modo di sancire che il vizio della sentenza previsto dall’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., deve essere dedotto, a pena d’inammissibilità , giusta la disposizione dell’art. 366, n. 4, cod. proc. civ., non solo con l’indicazione delle norme che si assumono violate ma anche, e soprattutto, mediante specifiche argomentazioni intelligibili ed esaurienti, intese a motivatamente dimostrare in qual modo determinate affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata debbano ritenersi in contrasto con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità , diversamente impedendo alla Corte regolatrice di adempiere al suo compito istituzionale di verificare il fondamento della lamentata violazione (Cass., Sez. 1, sentenza n. 24298 del 29/11/2016; Sez. 6-5, ordinanza n. 635 del 15/1/2015; Sez. 3, sentenza n. 3010 del 28/2/2012; Sez. 1, Sentenza n. 5353 dell’8/3/2007). Nel caso concreto, non solo non sono intelligibili e chiare le ragioni per cui sussisterebbe una violazione di legge, ma addirittura la ricorrente non menziona nè uno dei motivi di cui all’art. 360, comma 1, cod. proc. civ. in cui ritiene di sussumere detta violazione, nè le norme che sarebbero state – in ipotesi – violate. Si ricorda, tuttavia, che «Il giudizio di cassazione è un giudizio a critica vincolata, delimitato e vincolato dai motivi di ricorso; il singolo motivo, infatti, anche prima della riforma introdotta con il d.lgs. n. 40 del 2006, assume una funzione identificativa condizionata dalla sua formulazione tecnica con riferimento alle ipotesi tassative di censura formalizzate con una limitata elasticità  dal legislatore. La tassatività  e la specificità  del motivo di censura esigono, quindi, una precisa formulazione, di modo che il vizio denunciato rientri nelle categorie logiche di censura enucleate dal codice di rito» (Cfr., Cass., Sez. 3, Sentenza n. 18202 del 3/7/2008; in senso conforme, Cass., Sez. 6, Ordinanza n. 11603 del 14/5/2018; Sez. 6, Ordinanza n. 19959 del 22/9/2014; Sez. 1, Sentenza n. 10420 del 18/5/2005).

1.2. Peraltro, sebbene sia incontestabile, come questa Corte insegna, che il giudicato va assimilato agli elementi normativi, cosicchè la sua interpretazione deve essere effettuata alla stregua dell’esegesi delle norme (Cass., Sez. 3-, ordinanza n. 30838 del 29/11/2018; Cass., Sez. 2, ordinanza n. 15339 del 12/6/2018; Cass., Sez. U., sentenza n. 11501 del 9/5/2008; Cass., Sez. U., sentenza n. 24664 del 28/11/2007), è necessario precisare che il giudicato "funziona" come "norma di diritto", ma costituisce "norma sul caso concreto". Dunque, per consentirne la corretta interpretazione e rilevarne la eventuale violazione è necessaria l’indicazione del suo oggetto, ossia le specifiche circostanze del caso concreto, poste alla base del giudicato, non correttamente considerate dal giudice a quo (che invece, lungi dal non considerare gli effetti del giudicato, ha indicato come i fatti osservati dal giudice del lavoro, quali premesse del secondo licenziamento, fossero diversi da quelli presi in considerazione nel primo licenziamento intimato dall’amministrazione). Per quanto si tratti di un giudicato, difatti, in sede di giudizio di legittimità  non si può pretendere che la Corte svolga un’autonoma ricostruzione dei fatti e delle vicende poste alla base del giudicato, e ciò al fine di contrastare, utilmente, quanto già compiutamente vagliato dal giudice a quo.

2. Con il secondo motivo si denuncia la mancata o errata valutazione della confessione stragiudiziale resa dal Dirigente dell’Ufficio Disciplina e la violazione del disposto dell’art. 2, comma 7, lett. a), del Codice Disciplinare dell’INAIL. La ricorrente deduce che la predetta disposizione prevede il licenziamento in caso di recidiva "che abbia comportato l’applicazione" della sospensione dal servizio di giorni 10, cioè l’applicazione per due volte della medesima sanzione; per converso, nel caso concreto la sanzione sarebbe stata applicata un’unica volta. A conferma di ciò, il Dirigente dell’Ufficio Disciplina – con atto del 2/3/2015 – avrebbe certificato che "nessun’altra sanzione di pari entità  è stata emessa" e tale dichiarazione equivarrebbe a confessione. Dunque, la Corte d’Appello non avrebbe tenuto conto del fatto che la pronuncia amministrativa è stata emessa in violazione del disposto regolamentare, nonchè in contrasto con il fatto affermato nella confessione del Dirigente. Inoltre, la ricorrente rileva che sia a norma dell’art. 7 della L. n. 300/1970, sia a norma del successivo art. 55 D.Lgs. 165/2011, è prescritta la "contestazione specifica" e la sanzione non può essere diversa da quella contestata, mentre, nel caso concreto, mentre era stata contestata la sanzione della sospensione per 10 giorni, la sanzione specifica del licenziamento non era stata oggetto di contestazione, da ciò dovendosi in sede amministrativa ritenere la nullità  del licenziamento.

2.1. Il motivo è infondato. La censura, infatti, si riferisce all’attività  interpretativa dell’art. 2, comma 7, lett. a), del Codice disciplinare, nonchè all’attività  valutativa della confessione svolta dai magistrati che, lungi dal non essere stata considerata, è stata giudicata come ininfluente ai fini del giudizio di responsabilità  disciplinare, sulla base della normativa regolamentare di settore . Sul punto, è essenziale rilevare che alla controversia in esame si applica, ratione temporis, la L. n. 117 del 1988, nella sua versione ante riforma del 2015, che nell’area di esonero da responsabilità  del magistrato espressamente include «l’attività  di interpretazione di norme di diritto» e «quella di valutazione del fatto e delle prove». Ciò detto, la datazione del fatto, che – nel caso concreto – si assume essere illecito e fonte di responsabilità  per lo Stato, corrisponde al deposito delle sentenze dei Giudici amministrativi in tesi fonte di responsabilità , entrambe antecedenti al 19 marzo 2015 (id est: sentenze del TAR Lazio n. 9940/2011 e del Consiglio di Stato n. 5995/2012).

2.2. Il testo dell’art. 2 della legge Vassalli (L. n. 117/88), nella formulazione ante riforma del 2015, è il seguente: «Art. 2. Responsabilità  per dolo o colpa grave. 1. Chi ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali che derivino da privazione della libertà  personale. 2. Nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità  l’attività  di interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del fatto e delle prove. 3. Costituiscono colpa grave: a) la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; b) l’affermazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento; c) la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento; d) l’emissione di provvedimento concernente la libertà  della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione».

2.3. Proprio in relazione all’attività  interpretativa delle norme svolta dal magistrato, le Sezioni Unite di questa Corte hanno, anche da ultimo, segnato precisi limiti alla sua censurabilità , ritenendo che la grave violazione di legge, fonte di responsabilità  ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. a), della L. n. 117 del 1988, nel testo anteriore alle modifiche apportate dalla L. n. 18 del 2015, va individuata nelle ipotesi in cui la decisione appaia non essere frutto di un consapevole processo interpretativo, ma contenga affermazioni ad esso non riconducibili perchè sconfinanti nel provvedimento abnorme o nel diritto libero, e pertanto caratterizzate da una negligenza inesplicabile, prima ancora che inescusabile, restando pertanto sottratta alla operatività  della clausola di salvaguardia di cui all’art. 2, comma 2, della legge citata, ipotesi, che può verificarsi in vari momenti dell’attività  prodromica alla decisione, in cui la violazione non si sostanzia negli esiti del processo interpretativo, ma ne rimane concettualmente e logicamente distinta, ossia quando l’errore del giudice cada sulla individuazione, ovvero sulla applicazione o, infine, sul significato della disposizione, intesa quest’ultima come fatto, come elaborato linguistico preso in considerazione dal giudice che non ne comprende la portata semantica» (Cfr., Cass., Sez. U., Sentenza n. 11747 del 3/5/2019). Infatti, la struttura della previgente disposizione deve essere in tal modo ricostruita: il primo comma dell’art. 2, contiene l’affermazione di principio, secondo cui chi ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia, può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali che derivino da privazione della libertà  personale; il secondo comma, contiene, invece, l’affermazione della area di salvaguardia, ovvero della sfera sottratta alla responsabilità  civile, nel cui ambito l’attività  giurisdizionale non è sindacabile, che si estende a tutta l’attività  di interpretazione di norme di diritto ed alla attività  di valutazione del fatto e dell prove; il successivo terzo comma, infine, individua quattro ipotesi di colpa grave rilevanti ai fini della affermazione della responsabilità  civile del magistrato. Il bilanciamento tra i due valori in gioco, da un lato il principio della responsabilità  e, dall’altro, la libertà  di interpretazione della disposizione di legge, è stato composto, dunque, privilegiando una ampia affermazione di operatività  della clausola di salvaguardia, a fronte della quale le ipotesi di responsabilità  per colpa grave espressamente previste operano soltanto in relazione all’area sottratta alla operatività  di essa.

2.4. In sostanza, in base all’intervento chiarificatore del Supremo Consesso, può configurarsi una responsabilità  civile del magistrato per colpa grave soltanto quando sussistono due presupposti: 1’uno , negativo, che non si tratti di attività  riconducibile alla interpretazione di norme di diritto o alla valutazione dei fatti e delle prove; l’altro, positivo, che si realizzi una grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile.

2.5. La citata sentenza si pone certamente in linea di continuità  con i principi di diritto affermati, confermati e condivisi, nel corso degli anni, dalla giurisprudenza di questa Corte. Tra i punti fermi, raggiunti in subiecta materia, giova ricordare il principio di diritto affermato da Cass., Sez. 1, Sentenza n. 12357 del 6/11/1999, ripreso ed arricchito dalla successiva giurisprudenza di legittimità : «Il sistema normativo della responsabilità  civile dei magistrati, quale risultante dalla coordinazione fra le ipotesi di colpa grave tipizzate dall’art. 2 terzo comma della legge n. 117 del 1988 e la previsione del secondo comma della stessa norma, secondo la quale nell’esercizio di funzioni giudiziarie non può dare luogo a responsabilità  l’attività  di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove, non si sostanzia in un mero rinvio alla nozione generale della colpa grave, come dispone l’art. 2236 cod. civ. a proposito della prestazione del libero professionista intellettuale implicante la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà , ma si caratterizza in modo peculiare, sia per la presenza della clausola limitativa di cui al suddetto secondo comma dell’art. 2, che si spiega col carattere fortemente valutativo dell’attività  giudiziaria, connotata da scelte sovente basate su diversità  di interpretazioni, sia per la previsione, con riferimento alle ipotesi di cui alle lettere a, b e c del suddetto terzo comma, dell’esigenza che la colpa grave sia inescusabile. Con riferimento a tali ipotesi, la qualificazione di inescusabilità  della negligenza, in quanto aggiunta dalla norma a fini delimitativi della responsabilità , mediante un’esplicazione del concetto di gravità  della colpa, integra un "quid pluris" rispetto alla negligenza, nel senso che essa si deve caratterizzare come "non spiegabile", cioè senza agganci con la particolarità  della vicenda, idonei a rendere comprensibile – anche se non giustificato – l’errore del giudice». (In senso conforme, Cass., Sez. 1, Sentenza n. 16935 del 29/11/2002; Sez. 1, Sentenza n. 16696 del 7/11/2003;Sez. 3, Sentenza n. 25133 del 27/11/2006; Sez., 3, Sentenza n. 15227 del 5/7/2007; Cass. n. 11593 del 2011; Sez. 3, Sentenza n. 6791 del 7/4/2016).

2.6. Le successive pronunce sul tema hanno poi precisato che il magistrato può essere chiamato a rispondere non quando, semplicemente, ha commesso un grave errore nell’esercizio delle sue funzioni provocando ad altri un pregiudizio non riparabile con gli ordinari mezzi di tutela processuale, ma quando la sua decisione si colloca al di fuori della consapevole scelta interpretativa, risultando assurda, illogica, inesplicabile, abnorme, ai limiti del diritto libero, quindi disancorata non dal rispetto della legge, ma da un qualsiasi ordine di categorie, logiche e linguistiche prima ancora che giuridiche, predicabili nella fattispecie in esame. Si è sottolineato, altresì¬, che ricorre tale situazione «quando vengano disattese soluzioni normative chiare, certe e indiscutibili, o siano violati principi elementari di diritto, che il magistrato non può giustificatamente ignorare» (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 4446 del 5/3/2015; Sez. 3, Sentenza n. 2637 del 5/2/2013; Sez. 3, Sentenza n. 2107 del 14/2/2012).

2.7. Alla luce della disciplina pro-tempore applicabile e dei precedenti di legittimità , consolidatisi durante gli anni, dunque, le Sezioni Unite hanno confermato la correttezza dogmatica della ripartizione tra area dell’attività  del magistrato assoggettabile, ove mal esercitata, a responsabilità  civile, ed area esente, ribadendo che la decisione pregiudizievole non deve essere frutto di un processo interpretativo o valutativo, ma deve corrispondere ad affermazioni ad esso non riconducibili, perchè sconfinanti nel provvedimento abnorme, o nel diritto libero e, quindi, in quanto tali, caratterizzate, prima ancora che da una negligenza inescusabile, come previsto dalla norma, da una negligenza inesplicabile (Cfr., Cass., Sez. 3, Sentenza n. 6791 del 7/4/2016; Cass., Sez. 3, Sentenza n. 2107 del 14/2/2012).

2.8. Tanto premesso, la censura sollevata nel secondo motivo di ricorso non coglie la ratio decidendi della sentenza impugnata. La Corte d’Appello, infatti, rileva che – in sede amministrativa – prima il TAR e poi il Consiglio di Stato, nel ritenere la legittimità  del provvedimento di licenziamento impugnato, avevano interpretato il sostantivo "recidiva" di cui all’art. 2, comma 7, lett. a), del codice disciplinare, come "recidiva generica" e non come "recidiva specifica"; a motivo di ciò, avevano rilevato che la disposizione regolamentare richiedesse la duplicità  (nel biennio) della trasgressione alla regola di condotta disciplinare, e non la concreta applicazione per due volte della sanzione disciplinare della sospensione di 10 giorni, astrattamente prevista. Pertanto, il giudice di secondo grado – chiamato a pronunciarsi sulla responsabilità  dei Giudici amministrativi – ha configurato l’attività  da loro svolta come di "natura interpretativa" e, dunque, rientrante nella clausola di salvaguardia ex art. 2, comma 2, L. n. 117/1988.

2.9. Posto quanto sopra in linea di diritto, non coglie nel segno la doglianza relativa all’erronea interpretazione della norma regolamentare e alla mancata valutazione della confessione, in quanto la critica alla sentenza impugnata – stante il disposto dell’art. 2 della L. n. 117/88 e l’interpretazione della cd. "clausola di salvaguardia" offerta dalla giurisprudenza di questa Corte – avrebbe dovuto dare prova della sussistenza di una decisione pregiudizievole slegata dal processo interpretativo o valutativo della norma regolamentare da applicarsi alla fattispecie, perchè corrispondente ad affermazioni ad esso non riconducibili, in quanto sconfinanti nel provvedimento abnorme, o nel diritto libero e, quindi, in quanto tali, caratterizzate, prima ancora che da una negligenza inescusabile, da una negligenza inesplicabile. Di contro, a nulla vale il rilievo di una diversa interpretazione e, tanto meno, la mancata valutazione della dichiarazione rilasciata dal Dirigente dell’Ufficio Disciplina dell’INAIL. Proprio in base a quanto da ultimo rilevato, infatti, la dichiarazione fornita dal Dirigente dell’Ufficio, attestante la irrogazione di una sola sanzione disciplinare nel biennio, non risulta utile allo scopo, per due ordini di ragioni. Da un lato, per quanto sopra detto in punto di incensurabilità  dell’attività  di valutazione delle prove e dei fatti ex art. 2, comma 2, L. n. 117/88; dall’altro, perchè, in sede amministrativa, il ricorso avverso il provvedimento di licenziamento è stato rigettato in considerazione delle plurime trasgressioni della regola disciplinare di comunicare l’impedimento fisico a recarsi in ufficio, e non sulla base della duplice irrogazione in concreto della sanzione disciplinare, in astratto irrogabile, essendo dunque inconferente il richiamo alla dichiarazione secondo cui «nessuna altra sanzione di pari entità  è stata emessa». Pertanto, seguendo il percorso decisorio scelto dai giudici amministrativi, la mancata considerazione della "confessione" del Direttore dell’Ufficio cui apparteneva la lavoratrice è frutto di una attività  interpretativa della disposizione disciplinare del tutto incensurabile.

2 10. Non può, infatti, dirsi che il contenuto della disposizione del codice disciplinare sia stato inteso in un senso che non può essere contenuto nel suo dato testuale e che sia contro il suo significante, posto che come sopra puntualizzato, se una disposizione può avere vari possibili significati, come nel caso qui in esame, nessun significato, neanche quello pìù desueto e meno utilizzato, può essere fonte di responsabilità . Può essere fonte di responsabilità , infatti, solo attribuire ad una disposizione un non-significato, ossia un significato che essa – nè linguisticamente nè giuridicamente – può avere (Cfr. Cass., Sez. U., Sentenza n. 11747 del 3/5/2019). E in questo caso, si è dato rilievo all’accertata plurima condotta costituente infrazione disciplinare, sanzionabile in quei termini, e non all’applicazione della sanzione tout court, secondo regole interpretative che danno valore alla c.d. recidiva generica, utilizzando un gergo non estraneo al campo delle sanzioni disciplinari.

2 11. Inoltre, il motivo difetta del carattere di specificità , soprattutto se si considera che in un giudizio in cui si chieda di sindacare prima, per censurare poi, l’attività  di interpretazione svolta dall’autorità  giurisdizionale che, in uno stato di diritto, è preposta a dettare la legge del caso concreto con imparzialità  di giudizio e con la necessaria competenza e professionalità , nella censura devono necessariamente svolgersi tutte le precisazioni ed individuarsi tutti i riferimenti ai fatti di causa e alle disposizioni regolamentari che permettano a questa Corte di individuare compiutamente la dedotta violazione. Infatti, «Per soddisfare il requisito imposto dall’articolo 366, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.. il ricorso per cassazione deve contenere la chiara esposizione dei fatti di causa, dalla quale devono risultare le posizioni processuali delle parti con l’indicazione degli atti con cui sono stati formulati "causa petendi" e "petitum", nonchè degli argomenti dei giudici dei singoli gradi, non potendo tutto questo ricavarsi da una faticosa o complessa opera di distillazione del successivo coacervo espositivo dei singoli motivi, perchè tanto equivarrebbe a devolvere alla S.C. un’attività  di estrapolazione della materia del contendere, che è riservata invece al ricorrente. Il requisito non è adempiuto, pertanto, laddove i motivi di censura si articolino in un’inestricabile commistione di elementi di fatto, riscontri di risultanze istruttorie, riproduzione di atti e documenti incorporati nel ricorso, argomentazioni delle parti e frammenti di motivazione della sentenza di primo grado» (Cass., Sez. 5, ordinanza n. 24340 del 4/10/2018; Cass., Sez. 6-3, ordinanza n. 13312 del 28/5/2018; Cass., Sez. 6-3, ordinanza n. 1926 del 3/2/2015).

2.12. Invece, nella censura, i predetti elementi non si rinvengono come, pure, non si rinviene lo stesso contenuto della disposizione regolamentare attorno a cui ruota il giudizio di responsabilità  disciplinare considerato dai Giudici amministrativi – art. 2, comma 7, lett. a), del Codice disciplinare INAIL del 1998, non coperto dal principio iura novit curia con riguardo al giudizio di legittimità . Infatti, secondo un principio di diritto tanto consolidato quanto risalente, riaffermato anche recentemente da questa Corte: «Il principio "iura novit curia", laddove eleva a dovere del giudice la ricerca del "diritto", si riferisce alle vere e proprie fonti di diritto oggettivo, cioè a quei precetti contrassegnati dal duplice connotato della normatività  e della giuridicità , dovendosi escludere dall’ambito della sua operatività , nell’ambito del giudizio di legittimità , sia i precetti aventi carattere normativo, ma non giuridico (come le regole della morale o del costume), sia quelli aventi carattere giuridico, ma non normativo (come gli atti di autonomia privata, o gli atti amministrativi), sia quelli aventi forza normativa puramente interna (come gli statuti degli enti e i regolamenti interni) (cfr. Cass., Sez. 3, ordinanza n. 34158 del 20/12/2019; Sez. 2, Sentenza n. 15014 del 21/11/2000; Sez. 3, Sentenza n. 6933 del 5/7/1999; Sez. 1, Sentenza n. 1742 del 17/5/1976).

2.13. Infine, ove si deduce che la Corte di merito abbia omesso di considerare la mancata contestazione specifica del licenziamento e, dunque, la violazione dell’art. 7 della L. n. 300/1970, sia del successivo art. 55 D.Lgs.165/2011, si sottolinea, invero, un fatto che avrebbe rilievo solo se reso oggetto di specifica discussione. Ed invero, qualora una questione giuridica – implicante un accertamento di fatto – non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che la proponga in sede di legittimità , onde non incorrere nell’inammissibilità  per novità  della censura, ha l’onere non solo di allegare l’avvenuta deduzione della questione dinanzi al giudice di merito, ma anche, per il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, per consentire alla Corte di controllare "ex actis" la veridicità  di tale asserzione, prima di esaminare nel merito la censura stessa (Cass., Sez. 6 , Ordinanza n. 32804 del 13/12/2019; Sez. 2, Sentenza n. 8206 del 22/4/2016; Sez. 1, Sentenza n. 25546 del 30/11/2006; Sez. 3, Sentenza n. 7194 del 30/4/2000). Per converso, nel ricorso non sono specificati i contenuti degli atti e i luoghi dell’iter processuale, con riguardo alle fasi di merito, in cui la doglianza relativa a tale omissione, così¬ impedendosi a questa Corte di valutare la tempestività  e la decisività  della censura prospettata.

3. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato per le plurime ragioni di cui in motivazione, con condanna alle spese della parte ricorrente.

P.Q.M.
La Corte, rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese, omissis

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione III civile – Sentenza – 5/6/2020 n.10832 proviene da Giustamm.

E. Cirillo Presidente, G. Nicastro consigliere, estensore; PARTI: (Agenzia delle entrate, con sede in Roma, in persona del Direttore pro tempore, rapp. e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato contro R. Nederland Coóperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank B.A., Milan Branch, rappresentata e difesa dagli Avv. Giuseppe Zizzo, Claudio Lucisano e Maria Sonia Vulcano)

In tema di decadenza dalla potestà  impositiva dell’Amministrazione finanziaria che intenda contestare una svalutazione di crediti risultanti in bilancio .

 
 

L'articolo Corte di Cassazione- Sezione V civile – Ordinanza – 5/6/2020 n.10701 proviene da Giustamm.

P. Campanile Presidente, A.P. Lamorgese, Consigliere, estensore;

In tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità 

1.- Espropriazione per p.u. – ampliamento di una strada pubblica (autostrada) – proprietà  privata incisa – avanzamento della fascia di rispetto -vincolo di inedificabilità  assoluta – indennizzabilità  – va esclusa – deprezzamento dell’area residua – va ristorato.

In tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità  che di per sè non è indennizzabile, ma che, in applicazione estensiva della disciplina in tema di espropriazione parziale, non esclude il diritto del proprietario di essere indennizzato per il deprezzamento dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti, quando risultino alterate le possibilità  di utilizzazione della stessa ed anche per la perdita della capacità  edificatoria realizzabile sulle pìù ridotte superfici rimaste.

Fatti di causa

1.- Autostrade per l’Italia spa, concessionaria di Anas spa per la costruzione e l’esercizio della terza corsia dell’Autostrada A14 Bologna-Bari-Taranto, ha disposto l’occupazione d’urgenza e l’espropriazione di un terreno di proprietà  di A. Immobiliare srl e C.A.B. di Perini F., la quale non ha accettato l’indennità  provvisoria di esproprio; ha fatto seguito la procedura arbitrale di cui all’art. 21 del dPR 8 giugno 2001, n. 327, conclusasi con una relazione di stima opposta da Autostrade per l’Italia dinanzi alla Corte d’appello di Ancona.

2.- La corte con ordinanza del 24 aprile 2017: ha ridotto la stima, in applicazione dell’art. 32, comma 2, del dPR 8 giugno 2001, n. 327, in tema di migliorie opportunistiche realizzate dall’espropriato, per avere chiesto il 20 aprile 2006 e ottenuto un permesso di costruire per demolire un fabbricato destinato a magazzino (avente una superficie di mq. 1100) e ricostruirlo con una superficie maggiore (di mq. 2670 mq.) e con destinazione commerciale, dopo la comunicazione di avvio del procedimento preordinato all’esproprio in data 16 giugno 2005, sul presupposto che non si potesse tenere conto ai fini indennitari del plusvalore che i terreni espropriati avevano ottenuto in ragione di tale intervento edilizio; non ha riconosciuto il pregiudizio per la ridotta capacità  edificatoria e la perdita di volumetria utilizzabile sull’area residua, sulla quale risultava impedita la sopraelevazione del fabbricato commerciale, a seguito dell’ampliamento della sede autostradale e dell’avanzamento della fascia di rispetto di circa trenta metri verso il fabbricato; ha escluso la voce di danno per la perdita di luminosità  e panoramicità  derivante dalla costruzione di un alto muro di contenimento del tratto autostradale in posizione sopraelevata, in quanto non incidente in modo specifico e differenziato sulla porzione residua del fondo e non eccedente la normale tollerabilità ; ha escluso le voci di danno per l’impossibilità  di locare o alienare un locale adibito a magazzino insistente sull’area parzialmente occupata e per il costo di realizzazione di un parcheggio provvisorio ritenuto necessario per la movimentazione dei mezzi; ha infine determinato le indennità  di esproprio, di occupazione d’urgenza e di occupazione temporanea.

3.- Avverso questa ordinanza la A. Immobiliare ha proposto ricorso per cassazione, resistito da Autostrade per l’Italia. Le parti hanno presentato memorie.

Ragioni della decisione 1.- Il primo motivo (I sub 1) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c., 115 c.p.c., 32, comma 2, e 16, comma 4, del dPR 8 giugno 2001, n. 327, per avere applicato la norma sulle migliorie opportunistiche in mancanza sia di prova della comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, sia di specifica eccezione dell’espropriante. Il secondo motivo (I sub 2) denuncia errata qualificazione di un fatto decisivo per il giudizio, per avere ritenuto tardiva la contestazione da parte di A. Immobiliare della comunicazione dell’avvio del procedimento nelle memorie conclusionali, che era invece tempestiva, considerando che l’espropriante aveva invocato tardivamente l’applicazione dell’art. 32 citato in fase di osservazioni alla c.t.u. e nelle memorie conclusionali. Il terzo motivo (I sub 3) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 702 bis e 183 c.p.c., per avere dato credito all’ipotesi della miglioria opportunistica introdotta tardivamente nel processo dall’espropriante, in relazione alla comunicazione dell’avvio del procedimento preordinato all’apposizione del vincolo espropriativo. Il quarto motivo (I sub 4) denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 32 dPR n. 327 del 2001, per avere erroneamente ritenuto che l’A. Immobiliare avesse deciso di demolire un fabbricato di 1100 mq. ad uso magazzino e di costruirne uno di mq. 2670, con lo scopo preordinato di fare incrementare l’indennità  di esproprio che le sarebbe stata riconosciuta in futuro, dovendosi ritenere superata la presunzione semplice stabilita dalla norma.

1.1.- I suddetti motivi, da esaminare congiuntamente, sono inammissibili sia nella parte in cui si appuntano sul passaggio motivazionale della sentenza impugnata – non integrante tuttavia ratio decidendi e privo di influenza ai fini della decisione – che ha riferito incidentalmente della tardiva contestazione da parte di A. Immobiliare della comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 17, comma 4, del dPR n. 327 del 2001, sia nella parte relativa alla tardiva introduzione della questione delle migliorie opportunistiche da parte dell’ente espropriante nel processo, avendo al contrario la corte territoriale direttamente accertato l’esistenza della suddetta comunicazione con un apprezzamento di fatto incensurabile in sede di legittimità  (nel senso della inammissibilità  del motivo di ricorso per cassazione che censuri argomentazioni della sentenza impugnata svolte «ad abundantiam», Cass. n. 8755 del 2018). A quest’ultimo riguardo le ricorrenti non considerano che per fare applicazione dell’art. 32, comma 2, del dPR del 2001 – che impone di non tenere conto ai fini indennitari delle costruzioni e migliorie «opportunistiche», quali sono quelle «che siano state intraprese sui fondi soggetti ad esproprio dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento» (e del «deposito degli atti con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento», a norma dell’art. 16, comma 4) – il giudice del merito non è vincolato alla eccezione o istanza della parte espropriante, trattandosi di una circostanza che egli è tenuto a rilevare anche d’ufficio sulla base degli elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, come nella specie, in quanto incidente sulla determinazione giudiziale dell’indennità . Ed infatti, premesso che le eccezioni in senso stretto sono quelle rilevabili soltanto ad istanza di parte che si identificano in quelle per le quali la legge espressamente riserva il potere di rilevazione alla parte o in cui il fatto integratore dell’eccezione corrisponde all’esercizio di un diritto potestativo azionabile in giudizio da parte del titolare e che, quindi, per svolgere efficacia modificativa, impeditiva od estintiva di un rapporto giuridico suppongono il tramite di una manifestazione di volontà  della parte (Cass. SU n. 15661 del 2005), la liquidazione dell’indennità  di esproprio costituisce un’operazione che è rimessa al giudice, il quale è tenuto ad operare valutazioni tecniche, quali sono quelle per la stima del valore di mercato, e ad applicare regole giuridiche, tra le quali vi è anche quella di cui all’art. 32, comma 2, del dPR n. 327 del 2001, all’esito di un accurato esame della fattispecie la cui ricognizione in concreto è incensurabile in sede di legittimità . Quella posta dalla disposizione poc’anzi richiamata costituisce espressione di una valutazione legale di tipo presuntivo che esclude rilievo, ai fini indennitari, alle costruzioni realizzate dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento. E’ opportuno precisare che la disposizione in esame di cui al secondo comma dell’art. 32 del dPR del 2001 (che riproduce nella sostanza l’art. 43 della legge 25 giugno 1865, n. 2359), di limpida chiarezza letterale, non confligge con la regola generale desumibile dal primo comma dello stesso art. 32 / che àncora la ricognizione legale e fattuale dell’immobile, al fine di stimarne il valore, al momento dell’adozione del decreto di esproprio, e non è suscettibile di u a interpretazione che ne annulli di fatto l’ambito operativo (come J.~..e_ CTCne tà sc -ggulta da Cass. n. 16084 del 2018). Diversa è infatti la ratio giustificativa della norma in esame con cui il legislatore, esercitando non irragionevolmente la sua discrezionalità , ha inteso evitare che il proprietario, essendo a conoscenza dell’avvio del procedimento espropriativo, ponga in essere comportamenti di tipo speculativo per ottenere indebite lievitazioni dell’indennità  di esproprio.

2.- Il quinto motivo (II) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 37 dPR n. 327 del 2001, 26 e 28 dPR 16 dicembre 1992, n. 495, per avere la Corte di merito avallato la tesi, fatta propria dalla decisione impugnata, secondo la quale non è indennizzabile il pregiudizio arrecato alla porzione residua di terreno per la perdita della pregressa volumetria e, dunque, della capacità  edificatoria che essa aveva in quanto unita all’area destinata a fascia di rispetto autostradale, a causa dell’avanzamento della suddetta fascia all’interno dell’area di proprietà  privata, rendendo impossibile la sopraelevazione del fabbricato commerciale di proprietà  della società ; e ciò in violazione del principio secondo cui, ove l’esproprio riguardi solo una parte del bene, si deve tenere conto, nella determinazione dell’indennità  di esproprio, della svalutazione della porzione residua, dovendo l’indennità  corrispondere alla differenza tra il valore che il bene aveva prima dell’esproprio e quello che aveva dopo, solo in tal modo l’indennità  potendo rappresentare il valore di mercato cui deve essere ragguagliata.

2.1.- Preliminarmente, il Collegio ritiene di non aderire all’istanza delle ricorrenti di rimessione alle Sezioni Unite, potendo il ricorso, che pure presenta profili di indubbio rilievo nomofilattico (in relazione al suddetto motivo), essere deciso dalla Sezione semplice sulla base di una interpretazione evolutiva del contesto normativo.

2.2.- Il motivo è fondato nei termini e con le precisazioni che si illustreranno. Il Collegio non condivide la tesi, sostenuta nel motivo, secondo cui la fascia di rispetto stradale e autostradale avrebbe l’effetto di imporre un semplice obbligo di distanza, al fine di impedire la realizzazione di manufatti edilizi all’interno della predetta fascia e di favorire e garantire la sicurezza della circolazione sulle strade e nelle immediate vicinanze; ritiene, invece, di dare continuità  al diverso orientamento secondo cui il vincolo imposto sulle aree site in fasce di rispetto stradale o autostradale si traduce in un divieto assoluto di edificazione che le rende legalmente inedificabili, trattandosi di limitazioni costituzionalmente legittime, in quanto concernenti la generalità  dei cittadini proprietari di determinati beni individuati a priori per categoria e localizzazione, espressione del potere conformativo della P.A. di cui all’art. 42 Cost. (cfr. Cass. n. 14632 del 2018, n. 13516 e 25668 del 2015, n. 27114 del 2013, n. 5875 del 2012; in senso analogo è la giurisprudenza del Consiglio di Stato: sez. IV, n. 90 del 2018, n. 347 del 2015, n. 2062 del 2013; sez. V, n. 4432 del 2012). Il suddetto orientamento esclude la natura espropriativa del vincolo in questione sul presupposto che, derivando dalla legge (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41 septies, come modificato dalla legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 19; il d.m. 1 aprile 1968, art. 4; la legge 24 luglio 1961, n. 729, art. 9; il d. Igs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 16 e il dPR n. 495 del 1992 cit., art. 26), non può ritenersi preordinato all’espropriazione, con l’effetto che di esso deve tenersi conto nella determinazione dell’indennità  di esproprio, come risulta sia dall’art. 32, comma 1, dPR del 2001, secondo cui l’indennità  di esproprio è determinata «valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa», sia dall’art. 37, comma 4, che specifica che «non sussistono le possibilità  legali di edificazione» – ancor prima di esaminare gli strumenti urbanistici – «quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità  assoluta in base alla normativa statale o regionale». Questi concetti sono condivisibilmente ripetuti nella giurisprudenza con implicito riferimento a fattispecie eterogenee: a quella in cui l’area già soggetta a vincolo assoluto di inedificabilità  (per qualunque causa) sia stata espropriata e si tratti di stimare il valore del bene, al fine di determinare l’indennità  di esproprio, e a quella in cui il privato resti proprietario dell’area (non espropriata), pur subendo l’integrale o parziale soggezione della sua proprietà  al rispetto stradale. La distinzione concettuale tra le due fattispecie (esproprio di area vincolata e imposizione del vincolo di inedificabilità  su area non espropriata) è una premessa necessaria per verificare se e fino a che punto l’orientamento sopra richiamato sia utilizzabile per sostenere la conclusione cui è pervenuta la corte territoriale, nel senso che in sostanza nulla spetti al privato che resti proprietario dell’area incisa dall’apposizione del vincolo di inedificabilità . La suddetta conclusione invero sembra avvalorata da una parte della giurisprudenza di legittimità  che fa leva sul carattere generale dei vincoli (conformativi) imposti a tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni individuati a priori per la loro posizione o localizzazione rispetto ad un’opera pubblica, per giungere alla conclusione che, trattandosi di «limitazioni legali della proprietà» riguardanti tutti i beni che si trovano a una certa vicinanza con l’opera pubblica, esse «non arrecano [al privato] in via specifica alcun deprezzamento del quale debba tenersi conto in sede di determinazione del valore dell’immobile, facendo difetto il nesso di causalità  diretto sia con l’ablazione, sia con l’esercizio del pubblico servizio cui l’opera è destinata» (cfr. Cass. n. 2552 del 2014, n. 23210 del 2012). Alla mancanza del nesso di causalità  fanno richiamo le pronunce che non riconoscono al proprietario alcun indennizzo per i pregiudizi – relativi sia alla ridotta edificabilità  sia alla concreta fruibilità  del bene – arrecati alla parte residua del fondo inciso dalla realizzazione di opere stradali (cfr. Cass. n. 25668 del 2015, n. 2959 del 2014, n. 5875 del 2012, n. 2938 del 2008, n. 4830 del 1983, n. 3932 del 1980). Questa conclusione cui ha aderito la sentenza impugnata non è condivisibile. E’ certamente vero che l’imposizione del vincolo di inedificabilità  impedisce di indennizzare il privato per la perdita della edificabilità  dell’area utilizzata come fascia di rispetto (della quale resta proprietario), per la ragione che si tratta di una disciplina inderogabile che non è aggirabile ipotizzando che l’area possieda comunque una volumetria edificatoria utilizzabile (e dunque indennizzabile) per il computo di superfici e di volumi perduti per effetto dell’espropriazione: in quanto è il presupposto su cui si fonda la costruzione ad essere errato, posto che la disposizione legislativa precede logicamente (e gerarchicamente) la classificazione urbanistica del suolo, precludendole qualsiasi valutazione difforme; e non è suscettibile di deroghe di fatto da parte degli strumenti generali di pianificazione del territorio che, in quanto provvedimenti amministrativi, sono assoggettati pur essi al rispetto delle norme di legge. E tuttavia, se è agevolmente spiegabile perchè non sia configurabile l’invocato diritto all’automatico trasferimento della cubatura dall’area di rispetto a quella residua o ad altre aree, non sussistendo un diritto di costruire sulla prima, sarebbe eccedente rispetto agli scopi del vincolo legale di inedificabilità  attribuirgli un effetto pervasivo indiretto e sostanzialmente ablatorio, senza indennizzo, anche sulle parti residue della proprietà  (esterne all’area di rispetto autostradale). In questa direzione si colloca il condivisibile indirizzo secondo cui, in caso di espropriazione parziale per la realizzazione di opere stradali che comporti la creazione o l’avanzamento della fascia di rispetto che già gravava sulla proprietà  privata, nel calcolo dell’indennità  di espropriazione con il criterio della differenza fra il valore dell’intero fondo prima dell’espropriazione e quello di detta porzione residua dopo l’espropriazione (ex art. 40 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, ora 33 del dPR n. 327 del 2001), il suddetto vincolo deve essere computato in detrazione non di entrambi i termini di paragone, ma di uno soltanto, perchè altrimenti verrebbe a pregiudicare due volte il medesimo bene (Cass. n. 6592 del 1996, n. 2592 del 1988). In altri termini, il vincolo pur assoluto di inedificabilità  riguarda esclusivamente l’area (di rispetto) cui esso si riferisce per legge, rispetto alla quale soltanto opera l’effetto ablatorio incidente sullo jus aedificandi, ma il proprietario deve essere indennizzato se per effetto del suddetto vincolo l’area residua risulti non pìù utilizzabile come lo era (o poteva essere) prima e deprezzata (anche) per essere ridotta la capacità  edificatoria che le era propria in forza dell’unione con l’area destinata al rispetto stradale (nel senso della indennizzabilità  delle porzioni residue dei fondi che subiscono l’imposizione di vincoli di inedificabilità , cfr. Cass. n. 24435 del 2006, n. 2107 del 1982, n. 3576 del 1972, seppure con riferimento ad occupazioni illegittime). L’apposizione del vincolo di inedificabilità  (riguardante l’area di rispetto) potrebbe incidere anche sull’area residua – quando sia unita funzionalmente ed economicamente o in stretto collegamento strutturale e obiettivo con quella espropriata (Cass. n. 17789 del 2015, n. 9541 del 2012, n. 3790 del 1990) – riducendone l’utilizzabilità  e anche la capacità  edificatoria, con effetti pregiudizievoli per il proprietario e per questo indennizzabili. E’ utile riportare in tal senso un passaggio motivazionale di un precedente di legittimità : «il preesistente vincolo di inedificabilità  (relativo all’obbligo di osservanza delle distanze previste per le costruzioni rispetto al ciglio stradale) gravante sull’area espropriata o su parte di essa, si sposta dall’area su cui gravava originariamente a quella contigua che diviene perciò, nella stessa misura, inedificabile, con la conseguenza che, in questo caso, l’esproprio colpisce un’area edificatoria, resa inedificabile nella parte in cui va a sostituire quella precedentemente destinata a zona di rispetto stradale (massima di Cass. n. 7303 del 1997, seguita da Cass. n. 14643 del 2001 e da Cass. n. 6518 del 2007)», senza possibilità  di assimilare urbanisticamente l’area residua a quella di rispetto (inedificabile o agricola), restando la prima edificabile (Cass. n. 13970 del 2011). Ad imporre la soluzione qui condivisa è la disciplina dell’espropriazione parziale che postula che l’indennizzo riconosciuto al proprietario dall’art. 33 del d.P.R. n. 327 del 2001 non riguardi soltanto la porzione espropriata (quando questa vi sia), ma anche la compromissione o l’alterazione delle possibilità  di utilizzazione della restante porzione del bene rimasta nella disponibilità  del proprietario, in tutti i casi in cui il distacco di una parte del fondo e l’esecuzione dell’opera pubblica influiscano negativamente sulla parte residua (Cass. n. 20241 del 2017). Non varrebbe obiettare che la suddetta disciplina sia applicabile soltanto in presenza di una materiale apprensione di una porzione di fondo. Evidente è infatti l’identità  di ratio che ne giustifica un’interpretazione estensiva all’ipotesi in cui sia ablato lo jus aedificandi relativo alla porzione corrispondente all’area di rispetto (che resta in proprietà  del privato), come si desume dall’art. 32, comma 1, dPR n. 327 del 2001 che, in tema di indennità  espropriativa, contiene disposizioni analoghe per la «espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà», assimilando le due ipotesi. Del resto, opinando diversamente nel senso che nulla spetti, in via di principio, al proprietario dell’area residua quando sulla restante porzione (rimasta formalmente di sua proprietà  ma destinata ad area di rispetto) operi un vincolo di inedificabilità  assoluto, si perverrebbe alla conclusione di favorire una disparità  di trattamento, ingiustificabile in quanto derivante da una insindacabile scelta della pubblica amministrazione, rispetto al proprietario che, subendo l’espropriazione della medesima porzione, potrebbe ottenere l’indennizzo, seppure calcolato in relazione al valore non edificatorio dell’area stessa. Il criterio differenziale tipico dell’espropriazione parziale (che prevede la differenza tra il valore dell’intero fondo prima della vicenda ablatoria e quello della porzione residua) deve essere adattato alla specificità  della fattispecie nella quale il privato resta proprietario dell’area di rispetto (sulla quale la perdita del diritto di edificare non è indennizzabile) e, nel caso in esame, egli non ha dedotto pregiudizi specificamente inerenti alla stessa, ma esclusivamente riguardanti l’area residua. Il suddetto criterio non è del resto vincolante, potendo il giudice di merito accertare e calcolare la diminuzione di valore dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti (cfr. Cass. n. 24304 del 2011, n. 10217 del 2009, n. 11782 del 2007). Nella specie, l’indennizzo eventualmente spettante al proprietario per la perdita di valore dell’area residua deve essere calcolato in relazione alla pìù limitata capacità  edificatoria consentita sulla pìù ridotta superficie rimasta a seguito della creazione o dell’avanzamento della fascia di rispetto (in tal senso è anche Cass. n. 7195 del 2013), ma senza automatismi come quello, auspicato dalle ricorrenti, del trasferimento di cubatura da un’area all’altra. Va dunque affermato il seguente principio, al quale la corte territoriale dovrà  attenersi: in tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità  che di per sè non è indennizzabile, ma che, in applicazione estensiva della disciplina in tema di espropriazione parziale, non esclude il diritto del proprietario di essere indennizzato per il deprezzamento dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti, quando risultino alterate le possibilità  di utilizzazione della stessa ed anche per la perdita della capacità  edificatoria realizzabile sulle pìù ridotte superfici rimaste.

3.- Il sesto motivo (III) denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del dPR n. 327 del 2001, per avere negato l’indennizzabilità  della perdita di luminosità  e panoramicità  a causa della realizzazione di un muro di sostegno dell’opera autostradale, alto oltre venti metri a pochi metri di distanza dalla facciata del fabbricato, sulla base dell’affermazione che si assume apodittica e immotivata del mancato superamento della soglia di tollerabilità , da cui era derivata un’oggettiva perdita di valore economico della parte residua e, in particolare, del fabbricato.

3.1.- Il motivo è fondato. La corte territoriale ha rigettato la domanda di indennizzo per la ritenuta tollerabilità  della perdita di luminosità  e panoramicità  del fabbricato, che è tuttavia un criterio sfornito di basi normative, dovendosi invece accertare il profilo decisivo dell’incidenza dell’opera stradale sul valore dell’area residua in termini di deprezzamento del fabbricato contiguo, nel caso in cui si accerti una oggettiva e apprezzabile riduzione della luminosità , panoramicità  e godibilità  dello , stesso. E’ anche questa una applicazione del principio dell’integralità  dell’indennizzo dovuto al privato per i pregiudizi arrecati all’area residua nella fase di esecuzione dell’opera e di esercizio del pubblico servizio cui l’opera è destinata.

4.- Il settimo motivo (IV) denuncia violazione dell’art. 132 c.p.c. per il diniego, ritenuto immotivato, della tutela indennitaria riferita al pregiudizio relativo al costo di realizzazione di un parcheggio provvisorio, resosi necessaria per l’inutilizzabilità  del piazzale adibito a parcheggio e movimentazione mezzi. L’ottavo motivo (V sub 1) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 50 dPR n. 327 del 2001, per non avere riconosciuto il pregiudizio per l’impossibilità  di locare o alienare il magazzino e la corte di pertinenza, liquidabile alla stregua di una indennità  di occupazione temporanea, a norma degli artt. 22 bis e 50 del dPR n. 327 del 2001, in misura pari a un dodicesimo dell’indennità  virtuale di esproprio per ogni anno di occupazione.

4.1.- I suddetti motivi sono inammissibili. La corte di merito ha riconosciuto l’indennità  di occupazione temporanea dell’area non espropriata, di cui all’art. 49 del dPR n. 327 del 2001, ma ha escluso il nesso causale tra l’espropriazione e gli ulteriori pregiudizi lamentati, in relazione alle possibilità  di locazione dei locali adibiti a magazzino e al costo di realizzazione del parcheggio, con apprezzamento di fatto insindacabile in questa sede che impropriamente si vorrebbe sovvertire. 5.- Il nono motivo (V sub 2) denuncia omissione di motivazione (violazione dell’art. 132 c.p.c.), per avere applicato il criterio dell’interesse legale senza valutare il bene su cui calcolare l’interesse.

5.1.- Il motivo è inammissibile, per difetto di specificità , non essendo questa Corte stata posta in condizioni di comprendere quale g sia la statuizione impugnata e le specifiche ragioni poste a base dell’impugnazione.

6.- In conclusione, in accoglimento dei motivi quinto e sesto, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per le spese.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quinto e sesto motivo di ricorso, dichiara inammissibili gli altri e, in relazione ai motivi accolti, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per le spese. Omissis

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