Presidente Gallo, Redattore Tesauro

in tema di trattamento pensionistico

Finanza pubblica – Stabilizzazione finanziaria – Art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 – Introduzione decurtazioni trattamento pensionistico ordinario – Q.l.c. sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania e dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio – Lamentata violazione degli art. 3, 36, 53, 42 terzo comma e 97 primo comma Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI “

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, con ordinanza del 20 luglio 2012, e dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, con due ordinanze del 25 febbraio 2013, rispettivamente iscritte al n. 254 del registro ordinanze 2012 ed ai nn. 55 e 56 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2012 e n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2013.



Visti gli atti di costituzione di Bozzi Giuseppe ed altri, dell’INPS, nella qualità di successore ex lege dell’INPDAP, nonché gli atti di intervento del Gruppo Romano Giornalisti Pensionati e del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi gli avvocati Vincenzo Greco per il Gruppo Romano Giornalisti Pensionati, Giovanni C. Sciacca per Bozzi Giuseppe ed altri, Filippo Mangiapane per l’INPS, nella qualità di successore ex lege dell’INPDAP e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, in composizione monocratica, con ordinanza del 20 luglio 2012, iscritta al reg. ord. n. 254 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 36, 53, 42, terzo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

1.1.– Il rimettente premette che il ricorrente – magistrato Presidente della Corte dei conti in quiescenza dal 21 dicembre 2007, titolare di pensione diretta di importo superiore a euro 90.000,00 annui – ha chiesto il riconoscimento del proprio diritto di percepire il trattamento pensionistico ordinario, privo delle decurtazioni introdotte dall’art. 18, comma 22-bis, del d.l. 6 luglio n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, nonché la condanna dell’Amministrazione ai conseguenti pagamenti. La Corte ricorda, inoltre, come a sostegno del ricorso sia stata dedotta l’illegittimità costituzionale della citata norma, per violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 108, 111 e 113 Cost.

1.2.– In punto di rilevanza, il rimettente assume in primo luogo che il ricorso ha un petitum separato e distinto dalla questione di costituzionalità, sul quale è chiamato, in ragione della propria competenza, a decidere, trattandosi di una domanda tesa ad ottenere il riconoscimento del diritto a conservare il proprio trattamento pensionistico senza le decurtazioni disposte dal citato comma 22-bis. Inoltre, osserva che, laddove non si dubitasse della compatibilità costituzionale della norma, la pretesa dovrebbe senz’altro essere dichiarata infondata, in quanto le decurtazioni stipendiali censurate risultano fissate direttamente ed inderogabilmente dalle «stringenti ed inequivoche disposizioni di legge applicate doverosamente dall’amministrazione datrice di lavoro», senza alcuna possibilità di interpretazioni alternative.

1.3.– Ciò posto, il giudice a quo osserva che la disposizione impugnata si colloca nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento della spesa pubblica ed alla stabilizzazione finanziaria, in particolare in materia previdenziale, che impone ai pensionati pubblici sacrifici di considerevole entità.

1.4.– In primo luogo, secondo la Corte dei conti, la norma in questione si configurerebbe come prestazione patrimoniale imposta, ai sensi dell’art. 23 Cost., nonché come prelievo forzoso di natura tributaria, non rispettoso, tuttavia, dei principi di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.) correlati a quello di capacità contributiva (art. 53 Cost.).

A suo giudizio, infatti, l’imposizione del sacrificio economico individuale avrebbe tutte le caratteristiche del prelievo tributario, perché realizzato attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, il cui gettito è destinato al fabbisogno finanziario dello Stato sotto forma di risparmio di spesa (richiama in proposito la sentenza di questa Corte n. 11 del 1995).

Al di là del nomen iuris utilizzato, dunque, si tratterebbe di un prelievo forzoso di somme stipendiali, privo di “sinallagmaticità” e destinato a copertura di fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato apparato.

Il rimettente osserva, tuttavia, che tale prestazione graverebbe soltanto su «alcune categorie di pensionati, lasciando inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie dei settori previdenziali privato ed autonomo: categorie tutte caratterizzate dall’unitarietà riconducibile al principio costituzionale di tutela dei pensionati». Non si tratterebbe di una mera rideterminazione o “raffreddamento” dei livelli previdenziali pubblici, in astratto possibile essendo acquisito il principio della possibilità di una disciplina differenziata del rapporto previdenziale pubblico rispetto a quello privato, ma di una vera e propria imposta, gravante non su tutti i pensionati, ma esclusivamente su quelli pubblici.

Tale disciplina si porrebbe in contrasto con il principio solidaristico di cui all’art. 2 Cost., coordinato con i principi di eguaglianza, parità di trattamento e capacità contributiva (artt. 3 e 53 Cost.).

Il rimettente ricorda in proposito che la giurisprudenza di questa Corte, su analoga questione relativa alla “manovra di bilancio” approntata con il decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438 (ordinanze n. 341 del 2000 e n. 299 del 1999), aveva precisato che il sacrificio economico richiesto dal provvedimento legislativo deve avere carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario e consentaneo allo scopo prefisso, sicchè non solo deve essere limitato ad un ristretto periodo di tempo, ma deve anche essere razionalmente ripartito fra categorie diverse di cittadini.

La norma impugnata avrebbe violato, pertanto, i parametri costituzionali invocati (artt. 3, 36 e 53 Cost.) non solo sotto il profilo della sproporzione ed irrazionalità della misura, ma anche specificamente sotto il profilo della disparità di trattamento, in quanto non sarebbero state colpite le altre categorie di pensionati, pur se percettori di elevati trattamenti, e i contribuenti in generale titolari degli stessi redditi.

Il prelievo in questione, in definitiva, non solo non sarebbe idoneo a garantire risparmi di spesa o introiti tali da realizzare significativamente l’obiettivo di stabilizzazione della finanza pubblica, ma si presenterebbe come irrazionale e discriminatorio, essendo diretto a colpire una limitata categoria di soggetti, anzichè la collettività nel suo insieme, nel rispetto del principio di proporzionalità, in violazione quindi sia del principio solidaristico, che di quello di uguaglianza e di assoggettamento al prelievo fiscale in proporzione alla capacità retributiva.

Richiamando, poi, testualmente precedenti ordinanze di rimessione di altri giudici, il rimettente afferma che il legislatore avrebbe «inspiegabilmente ed ingiustificatamente aumentato gli squilibri, trascurando del tutto di colpire le ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite ben conosciute (quali le rendite catastali e finanziarie), per concentrarsi su una fascia specifica di pensionati, colpevoli unicamente di appartenere al settore pubblico e di avere redditi facilmente accertabili ed ancora più facilmente “attaccabili”».

1.5.– La norma censurata infine, secondo il giudice a quo, si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., in quanto realizzerebbe per via legislativa un intervento ablatorio della proprietà, colpendo una determinata categoria di soggetti, in assenza di previa valutazione degli interessi coinvolti e senza che sia prevista la corresponsione di un’indennità di ristoro, in quanto, «l’accurato esame degli interessi in gioco e la ponderata decisione della misura e delle modalità del sacrificio secondo il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) non può non valere anche per il legislatore-amministratore».

2.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l’infondatezza della questione.

La manovra di finanza pubblica oggi censurata sarebbe, a suo giudizio, intervenuta in maniera non dissimile dalla manovra del 1993 (art. 7 del d.l. n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 438 del 1992), rispetto alla quale la Corte costituzionale aveva dichiarato analoghe questioni manifestamente infondate (ordinanza n. 299 del 1990). In quelle occasioni questa Corte aveva affermato che norme di tale natura non si ponevano in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto intervenute «in un momento assai delicato per la vita economico-finanziaria del paese».

Inoltre, a sostegno dell’infondatezza della questione, l’Avvocatura dello Stato ricorda altresì che anche la sentenza n. 223 del 2012 ha ribadito la possibilità dell’utilizzo necessario da parte del legislatore di strumenti eccezionali in situazioni di difficoltà economica, «nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti i cittadini necessitano».

Ciò posto, in questo caso la norma impugnata non si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost., giacché si tratterebbe di un intervento che non limita la platea dei soggetti passivi ai soli pensionati pubblici, ma si rivolge a tutti i percettori di trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, e quindi anche ai già dipendenti del settore privato ed alle gestioni pensionistiche dei lavoratori autonomi.

Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, anche in riferimento all’art. 53 Cost. l’intervento censurato sarebbe pienamente rispettoso dei criteri di capacità contributiva e di progressività.

Infine, viene contestata la questione sollevata con riferimento all’art. 42 Cost., in quanto, trattandosi di materia tributaria, non sarebbe concepibile alcun indennizzo come ristoro per un prelievo fiscale.

Da ultimo, l’Avvocatura dello Stato rileva che l’impatto sulla finanza pubblica della normativa censurata, alla luce delle relazioni tecniche presentate in Parlamento nel corso dell’iter di conversione del d.l. n. 98 del 2011, viene stimato in circa 26 milioni di euro per anno.

3.– Nel giudizio si è costituito l’INPS (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale), successore ex lege dell’INPDAP (Istituto Nazionale di Previdenza e Assistenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica), ai sensi dell’art. 21 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità della questione per carenza di giurisdizione del giudice rimettente.

Secondo l’ente previdenziale, poiché il prelievo previsto dal citato art. 18, comma 22-bis, alla luce della costante giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 421 del 1995, n. 11 del 1995, n. 63 del 1990 e n. 146 del 1972) ha natura di prestazione patrimoniale imposta, la giurisdizione sarebbe riservata in via esclusiva alle Commissioni tributarie (sentenza della Corte di cassazione civile, sezioni unite, 27 ottobre 2011, n. 22381). La circostanza secondo la quale il prelievo fiscale operato dal sostituto d’imposta determinerebbe una materiale riduzione dell’importo erogato al pensionato, non sarebbe infatti idonea all’individuazione della giurisdizione in capo al Giudice delle pensioni, poiché il trattamento oggetto di prelievo forzoso rimarrebbe integro «tal quale determinato dall’Ente previdenziale, senza alcuna modificazione delle poste contabili già individuate».

3.1.– Nel merito, la parte costituita ritiene la questione infondata, in primo luogo con riferimento all’art. 3 Cost., in quanto la disposizione in esame riguarderebbe l’intera platea dei titolari di trattamenti pensionistici, ivi compresi quelli integrativi, senza l’asserita esclusione degli ordinamenti previdenziali privato ed autonomo. Tale assunto sarebbe, poi, dimostrato dalle modalità applicative seguite dall’INPDAP prima, dall’INPS e dagli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, poi, i quali hanno emanato apposite circolari al fine di regolare le modalità concrete per disporre il prelievo.

Neppure sarebbe sussistente, secondo l’INPS, una discriminazione rispetto alla generalità dei consociati, in quanto secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, la formulazione dell’art. 53 Cost. andrebbe valutata in termini non assoluti, ma relativi, imponendo di interpretare il principio dell’universalità dell’imposizione in necessario coordinamento con il principio solidaristico e di uguaglianza di cui agli artt. 2 e 3 Cost., essendo ben possibile l’introduzione, per singole categorie di cittadini, di specifici tributi, purché nei limiti della ragionevolezza.

Infine, quanto alla questione relativa alla violazione del principio della espropriabilità della proprietà privata, salva corresponsione di un indennizzo, ai sensi dell’art. 42, terzo comma, Cost., il dubbio sarebbe infondato, in quanto la speciale ablazione della proprietà privata, ordinata al fine del concorso dei consociati alle pubbliche spese di cui all’art. 53 Cost., non prevede, né potrebbe prevedere, alcun indennizzo.

4.– Con le due ordinanze, di identico tenore ed entrambe depositate in data 25 febbraio 2013, iscritte rispettivamente al registro ordinanze con i nn. 55 e 56 del 2013, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 53, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011.

4.1.– Il rimettente premette che i ricorrenti – tutti magistrati ordinari, magistrati della Corte dei conti, magistrati militari titolari di pensione ordinaria diretta, ovvero aventi causa da magistrati della Corte dei conti e da magistrati amministrativi – hanno proposto ricorso avverso il trattamento pensionistico loro attribuito a partire dal mese di agosto 2011, nella parte in cui è assoggettato al “contributo di perequazione” previsto dal comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, come reintrodotto dall’art. 2, comma l, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, nelle percentuali ivi stabilite, come risultanti dalle rispettive certificazioni CUD per l’anno 2011.

Nell’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 55 del 2013, si afferma che i ricorrenti hanno chiesto, altresì, la corresponsione della mancata rivalutazione automatica del loro trattamento pensionistico in applicazione del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.

Tutti i ricorrenti hanno chiesto, dunque, la corresponsione del proprio trattamento pensionistico senza assoggettamento al predetto “contributo di perequazione” e con conseguente condanna alla restituzione di quanto trattenuto per tali titoli, con rivalutazione monetaria e interessi sino al soddisfo.

4.2.– In particolare, i ricorrenti hanno chiesto alla Corte dei conti, nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 55 del 2013, di rimettere alla Corte costituzionale le questioni di costituzionalità: A) del comma 22-bis dell’art. 18. del d.l. n. 98 del 2011, per contrasto con gli artt. 2, 3, 53, 23 e 97 Cost.; B) del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 20l del 2011 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, per contrasto con gli artt. 3, 53, 97, 36 e 38 Cost.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale di cui al punto B), il giudice a quo, ancorché rilevante, la riteneva manifestamente infondata con separato provvedimento.

4.3.– Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 56 del 2013, i ricorrenti hanno chiesto alla Corte dei conti, di rimettere alla Corte costituzionale le questioni di legittimità costituzionale: A) del comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011, per contrasto con gli artt. 2, 3, 53, 23 e 97 Cost.; B) dell’art. 2, commi l e 2, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011; C) dell’art. l, commi l e 5, della legge 6 luglio 2012, n. 96 (Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti dei medesimi. Delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l’armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali).

La Corte riteneva irrilevante la questione sub B) e manifestamente infondata quella sub C).

4.4.– Ciò posto, il giudice a quo – dopo aver osservato, in punto di rilevanza, di trovarsi nell’impossibilità di poter definire il giudizio indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale – in ordine alla specifica eccezione sollevata dalla resistente INPS, quale successore ex lege dell’INPDAP, afferma la propria giurisdizione sulle domande avanzate.

Secondo il rimettente, la giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni ha carattere esclusivo, in quanto affidata al criterio di collegamento costituito dalla materia. In essa sono, dunque, comprese tutte le controversie in cui il rapporto pensionistico costituisca elemento identificativo del petitum sostanziale ovvero sia comunque in questione la misura della prestazione previdenziale.

La circostanza che il contributo di perequazione sia previsto da una norma “di natura tributaria” non trasformerebbe il rapporto tra enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e beneficiari dei relativi trattamenti pensionistici in un rapporto tributario.

Nella fattispecie tale rapporto, al quale è estranea l’Amministrazione finanziaria – coerentemente non evocata in giudizio – non riguarderebbe una contestazione diretta della debenza all’Erario della somma trattenuta, ovvero un rapporto tributario tra contribuente ed Amministrazione. Le controversie relative all’indebito pagamento dei tributi seguirebbero, infatti, la regola della devoluzione alla giurisdizione speciale del giudice tributario soltanto allorchè si debba impugnare uno degli atti previsti dall’art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) e il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti indicati nell’art. 10 di tale decreto legislativo. Quando la controversia si svolga tra due soggetti privati in assenza di un provvedimento impugnabile soltanto dinanzi al giudice tributario, il giudice ordinario, quindi, si riapproprierebbe della giurisdizione, non rilevando che la composizione della lite necessiti della interpretazione di una norma tributaria.

4.5.– Quanto alle questioni sub A), il rimettente, con ordinanze identiche quanto a motivazione, premette che questa Corte ha espressamente riconosciuto la natura tributaria della misura in questione. In particolare, viene ricordato che la sentenza n. 241 del 2012 ha affermato che il “contributo di perequazione” di cui comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011 «ha natura certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici […] nella parte dichiarata illegittima da questa Corte con la sentenza n. 223 del 2012 e la cui natura tributaria è stata espressamente riconosciuta dalla medesima sentenza». La norma impugnata, infatti, integrerebbe una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare, che presenta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza della Corte per caratterizzare il prelievo come tributario, ovvero, indipendentemente dal nomen iuris attribuitole dal legislatore, quelli di un prelievo coattivo finalizzato al concorso delle pubbliche spese, posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva che deve esprimere l’idoneità di tale soggetto all’obbligazione tributaria.

Il giudice a quo, inoltre, dopo aver richiamato i principi enucleati nella sentenza n. 223 del 2012, assume che l’impugnato art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011 si pone in contrasto con gli articoli 3 e 53 Cost.

In primo luogo, infatti, a parità di reddito con la categoria dei lavoratori (pubblici o privati), il prelievo sarebbe ingiustificatamente posto a carico della sola categoria dei pensionati degli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, con conseguente irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi. Il legislatore, affrontando l’eccezionale situazione economica avrebbe utilizzato uno strumento eccezionale, senza tuttavia garantire il rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e, in particolare, del principio di uguaglianza (come specificato dalla citata sentenza n. 223 del 2012, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122).

Peraltro, la norma censurata si porrebbe in contrasto con gli articoli artt. 2, 3 e 53 Cost. anche in quanto lo speciale prelievo di solidarietà si imporrebbe nei confronti dei soli magistrati in pensione, come conseguenza indotta dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo scrutinato dalla sentenza n. 223 del 2012. Conseguentemente, il principio di uguaglianza in relazione alla capacità contributiva di cui agli artt. 3 e 53 Cost. sarebbe ulteriormente vulnerato, nella specie, in quanto la suddetta categoria di pensionati verrebbe «colpita in misura maggiore rispetto ai titolari di altri redditi e, più specificamente, di redditi da lavoro dipendente» (in analogia con quanto deciso dalla sentenza n. 119 del 1981).

La Corte rimettente, inoltre, assume quale ulteriore motivo di censura anche la stessa entità del contributo di perequazione, posto in comparazione con quello previsto dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. Sarebbe, infatti, irragionevole ed ingiustificato che – con riferimento a interventi di solidarietà connotati da sostanziale identità di ratio – i contribuenti titolari di un reddito complessivo superiore a 300.000 euro siano tenuti al versamento di un contributo di solidarietà del 3% sulla parte di reddito che eccede il predetto importo, qualunque siano le componenti del loro reddito complessivo, compresi i redditi pensionistici, mentre i ricorrenti siano tenuti (per far fronte alla medesima eccezionale situazione economica) ad un prelievo maggiore. Sintomatico sarebbe peraltro che, oltre la soglia di reddito di 300.000 euro lordi annui, a parità di reddito, l’una categoria (tendenzialmente universale) subisce un’imposizione del 3%, l’altra (circoscritta ai soli pensionati titolari di trattamenti di quiescenza corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria) un’imposizione del 15%, in violazione dei canoni costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza stabiliti dall’art. 3 Cost., nonché del canone della capacità contributiva e del criterio di progressività delle imposte sanciti dall’art. 53 Cost.

Secondo la Corte dei conti, quindi, qualora la norma impugnata non venisse espunta dall’ordinamento giuridico, determinerebbe un ulteriore profilo di irrazionalità complessiva del sistema delle imposte speciali, inducendo un correlato irragionevole effetto discriminatorio, tenuto conto che lo stesso contributo di solidarietà di cui citato art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, non si applica sui redditi di cui all’articolo 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, con conseguente «irragionevole ed arbitrario disallineamento normativo derivante dall’asimmetricità nel meccanismo impositivo del contributo di solidarietà».

5.– Anche in tali giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, ribadendo le argomentazioni svolte nell’altro giudizio, in particolare con riferimento alla legittimità di manovre di bilancio poste in essere «in un momento assai delicato per la vita economico-finanziaria del paese» ed alla conseguente infondatezza delle questioni, non trattandosi di un intervento che limita la platea dei soggetti passivi ai soli pensionati pubblici, in quanto si rivolge a tutti i percettori di trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie. Non rileverebbe, infatti, la qualificazione pubblicistica o privatistica del rapporto di lavoro, ma unicamente la natura del trattamento, come sarebbe dimostrato, peraltro, dalla circolare INPS n. 109 del 2011, la quale espressamente dispone che, ai fini dell’individuazione dei soggetti per i quali opera il contributo, devono essere presi in considerazione tutti i trattamenti pensionistici obbligatori e i trattamenti pensionistici integrativi e complementari, sia erogati dall’INPS che da enti diversi dall’INPS.

Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, anche in riferimento all’art. 53 Cost. l’intervento censurato sarebbe pienamente rispettoso dei criteri di capacità contributiva e di progressività.

6.– Anche in questi giudizi si è costituito l’INPS, con atto di tenore identico a quello relativo al giudizio iscritto al reg. ord. n. 254 del 2012.

7.– Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 55 del 2013, si sono costituite le parti private ricorrenti nel giudizio a quo, che hanno ripercorso pedissequamente le motivazioni dell’ordinanza di rimessione, sostenendo che, alla luce della natura di prestazione imposta del prelievo, la norma censurata sarebbe illegittima perché in contrasto con il principio di uguaglianza tributaria e di capacità contributiva nonché con il principio solidaristico, essendo una misura che colpirebbe soltanto la categoria dei pensionati, anche in considerazione dell’intervenuta pronuncia di illegittimità costituzionale relativa al contributo di cui all’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010. A giudizio dei ricorrenti, le motivazioni adottate dalla Corte con riferimento a quella norma sarebbero applicabili anche al caso di specie, tenuto conto della pacifica “natura di retribuzione differita” da attribuire alle pensioni (citano in proposito la sentenza n. 30 del 2004).

8.– Nel medesimo giudizio è intervenuto il Gruppo Romano Giornalisti Pensionati, il quale, premesso di essere un’associazione, senza fini di lucro, che intende tutelare i suoi circa 300 soci che hanno subito le decurtazioni pensionistiche, tramite l’INPGI, fra i quali 4 dei 12 che compongono l’attuale consiglio direttivo, e di poter essere dunque annoverato fra gli enti esponenziali di interessi diffusi, conclude per l’accoglimento delle questioni, precisando, quanto all’ordinanza n. 254 del 2012, che il tertium comparationis non potrebbe essere individuato nei pensionato privati, alla luce del tenore letterale della disposizione.

1.– Sono sottoposte all’esame della Corte questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nel testo successivamente modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sollevate dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania e per la Regione Lazio, con tre ordinanze depositate rispettivamente il 20 luglio 2012 ed il 22 febbraio 2013, iscritte al reg. ord. n. 254 del 2012 e nn. 55 e 56 del 203.

2.– Secondo la Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Campania (ordinanza iscritta al reg. ord. n. 254 del 2012), la norma censurata, disponendo che, a decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, i trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, i cui importi complessivamente superino 90.000 euro lordi annui, sono assoggettati ad un contributo di perequazione pari al 5 per cento della parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché pari al 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro e al 15 per cento per la parte eccedente 200.000 euro, si porrebbe in contrasto con gli articoli 2, 3, 36 e 53, della Costituzione in quanto tale prelievo, avendo natura tributaria – perché realizzato attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, con destinazione del gettito al fabbisogno finanziario dello Stato –, sarebbe operato in violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, correlati a quello di capacità contributiva. L’intervento censurato, in primo luogo, colpirebbe la sola categoria dei pensionati pubblici, «lasciando inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie dei settori previdenziali privato ed autonomo: categorie tutte caratterizzate dall’unitarietà riconducibile al principio costituzionale di tutela dei pensionati»; in secondo luogo, analoga misura non sarebbe prevista per i contribuenti in generale, titolari degli stessi redditi.

A giudizio della Corte campana, poi, la disciplina in esame recherebbe vulnus anche agli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., poichè realizzerebbe per via legislativa un intervento ablatorio della proprietà, colpendo una determinata categoria di soggetti, in assenza di previa valutazione degli interessi coinvolti e senza che sia prevista la corresponsione di un’indennità di ristoro, in quanto «l’accurato esame degli interessi in gioco e la ponderata decisione della misura e delle modalità del sacrificio secondo il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) non può non valere anche per il legislatore-amministratore».

2.1.– Le ordinanze iscritte al reg. ord. nn. 55 e 56 del 2013, di identico tenore ed entrambe emesse dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale del Lazio, assumono che la norma impugnata violerebbe gli artt. 2, 3 e 53 Cost., poichè, come precisato anche dalla sentenza n. 241 del 2012 di questa Corte, pur avendo il «contributo di perequazione» natura «certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici […] nella parte dichiarata illegittima dalla Corte con la sentenza n. 223 del 2012», e pur essendo stato adottato in una eccezionale situazione economica, non garantirebbe il rispetto dei principi fondamentali di uguaglianza a parità di reddito con la categoria dei lavoratori (pubblici o privati), essendo ingiustificatamente posto a carico della sola categoria dei pensionati degli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, con conseguente irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi.

Il contributo in questione sarebbe stato adottato, poi, in violazione del principio di uguaglianza in relazione alla capacità contributiva, perché imposto nei confronti dei soli magistrati in pensione, categoria «colpita in misura maggiore rispetto ai titolari di altri redditi e, più specificamente, di redditi da lavoro dipendente», come conseguenza indotta dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 223 del 2012.

Inoltre, posto in comparazione con il contributo previsto dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, il prelievo sarebbe palesemente irragionevole ed ingiustificato, perché – con riferimento a interventi di solidarietà connotati da sostanziale identità di ratio – i contribuenti titolari di un reddito complessivo superiore a 300.000 euro sarebbero tenuti al versamento di un contributo di solidarietà del 3% sulla parte di reddito che eccede il predetto importo, qualunque siano le componenti del loro reddito complessivo, compresi redditi pensionistici, mentre i ricorrenti nei giudizi principali, sarebbero tenuti (per far fronte alla medesima eccezionale situazione economica) ad un prelievo maggiore, in violazione non solo dei canoni costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza, ma anche di quelli della capacità contributiva e del criterio di progressività delle imposte.

Infine, la disposizione in esame determinerebbe, a giudizio dei rimettenti, un irragionevole effetto discriminatorio, in quanto lo stesso contributo di solidarietà di cui al citato art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011, non trova applicazione sui redditi di cui all’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, con conseguente «irragionevole ed arbitrario disallineamento normativo derivante dall’asimmetricità nel meccanismo impositivo del contributo di solidarietà».

3.– Tutte le ordinanze hanno ad oggetto la stessa norma, censurata con argomentazioni in larga misura coincidenti, e, quindi, va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.

4.– Preliminarmente, va confermata l’ordinanza letta nella pubblica udienza del 7 maggio 2013, che ha dichiarato inammissibile l’intervento spiegato nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 55 del 2013 dal Gruppo Romano Giornalisti Pensionati. L’intervento di soggetti estranei al giudizio principale è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex plurimis: ordinanza letta all’udienza del 23 ottobre 2012, confermata con la sentenza n. 272 del 2012; ordinanza letta all’udienza del 23 marzo 2010, confermata con la sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all’udienza del 31 marzo 2009, confermata con la sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94 del 2009, n. 96 del 2008 e n. 245 del 2007).

Nel giudizio, da cui traggono origine le questioni di legittimità costituzionale, i rapporti sostanziali dedotti in causa riguardano profili che possono riguardare le posizioni previdenziali dei soci dell’ente intervenuto, ma non concernono direttamente prerogative o diritti dei medesimi, con conseguente inammissibilità dell’intervento.

5.– Ancora in via preliminare, va respinta l’eccezione, sollevata dall’INPS, di inammissibilità della questione, sotto il profilo che la giurisdizione spetterebbe non al rimettente, ma al giudice tributario.

In considerazione dell’autonomia del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto a quello principale, questa Corte ha costantemente affermato che il difetto di giurisdizione può rilevare soltanto nei casi in cui appaia macroscopico, così che nessun dubbio possa aversi sulla sua sussistenza; non anche quando il rimettente abbia motivato in maniera non implausibile in ordine alla sua giurisdizione (da ultimo sentenze n. 279 del 2012 e n. 241 del 2008). Nella specie, i rimettenti, in particolare nelle ordinanze n. 55 e n. 56 del 2013, sulla specifica eccezione sollevata dalla parte costituita in quel giudizio, hanno affermato la propria giurisdizione sulla base di motivazioni del tutto plausibili. A loro giudizio, la natura tributaria della norma che prevede il contributo di perequazione non trasforma il rapporto tra enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e beneficiari dei relativi trattamenti pensionistici in un rapporto tributario, in quanto la devoluzione alla giurisdizione speciale del giudice tributario presuppone che sia impugnato uno degli atti previsti dall’art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) e che il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti indicati nell’art. 10 di tale decreto legislativo.

A fronte di siffatta espressa statuizione, il sindacato di questa Corte non può che arrestarsi, attesa la non implausibilità di una simile motivazione, peraltro in linea con i principi espressi dalle sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione, richiamati dalle ordinanze di rimessione.

6.– La questione sollevata in riferimento agli articoli 3 e 53 Cost. è fondata.

7.– La norma censurata si inserisce nell’ambito del d.l. n. 98 del 2011, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, emanato nel quadro di una più articolata manovra di stabilizzazione che ha avuto inizio con il d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, sviluppatasi in seguito attraverso altri interventi, contenuti nel d.l. n. 138 del 2011. In tali manovre sono state contemplate, per quanto attiene specificamente alle situazioni evocate dalle ordinanze in esame, misure dirette a perseguire un generale “raffreddamento” delle dinamiche retributive del pubblico impiego, oltre a interventi temporanei di riduzione delle retribuzioni e ad interventi “di solidarietà”, variamente articolati, quanto a diverse categorie di cittadini, posti a carico sia del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, sia della generalità di cittadini.

Per quanto qui interessa, con riferimento alla norma censurata, questa Corte ha ricostruito la portata dell’attuale formulazione e dell’attuale vigenza della disposizione. La legge 14 settembre 2011, n. 148, nel non convertire in legge l’originaria formulazione del comma 1 dell’art. 2 del d.l. n. 138 del 2011 (che aveva abrogato il comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011), ha sostituito, come già osservato nella sentenza n. 241 del 2012, il comma non convertito con una disposizione che si è limitata a riaffermare la perdurante efficacia del comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011 («le disposizioni di cui agli articoli […] 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, continuano ad applicarsi nei termini ivi previsti rispettivamente dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 e dal 1° agosto 2011 al 31 dicembre 2014»). Conseguentemente, con la mancata conversione, la stessa abrogazione è venuta meno, con effetto retroattivo, ai sensi dell’art. 77, terzo comma, Cost., cosí da determinare la reviviscenza del comma 22-bis abrogato dal decreto non convertito.

7.1.– Va altresì osservato che, alla luce del chiaro tenore letterale, la disposizione trova applicazione, in relazione alle erogazioni di trattamenti pensionistici obbligatoria, sia in favore del personale del pubblico impiego, sia in relazione a tutti gli altri trattamenti corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatori, ivi incluse le forme pensionistiche che garantiscono prestazioni in aggiunta o ad integrazione del trattamento pensionistico obbligatorio (comprese quelle di cui al decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 563, recante «Attuazione della delega conferita dall’articolo 2, comma 23, lettera b), della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di trattamenti pensionistici, erogati dalle forme pensionistiche diverse da quelle dell’assicurazione generale obbligatoria, del personale degli enti che svolgono le loro attività nelle materie di cui all’art. 1 del D.Lgs.C.P.S. 17 luglio 1947, n. 691», al decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357, recante «Disposizioni sulla previdenza degli enti pubblici creditizi», al decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, recante «Disciplina delle forme pensionistiche complementari»), nonché i trattamenti che assicurano prestazioni definite dei dipendenti delle regioni a statuto speciale e degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente), e successive modificazioni.

7.2.– Questa Corte ha già espressamente qualificato l’intervento di perequazione in questione come avente natura tributaria, non solo allorché si è occupata, dichiarandone l’illegittimità costituzionale, dell’analogo intervento di cui all’art. 9, comma 2 del decreto-legge n. 78 del 2010 (sentenza n. 223 del 2012), ma anche e soprattutto allorchè ha esaminato la stessa norma oggi impugnata, con la citata sentenza n. 241 del 2012. In tale pronuncia è stato affermato che «il contributo oggetto di censura è previsto a carico dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie ed ha natura certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici (sopra descritto al punto 7.3.) previsto dallo stesso comma 1 nella parte dichiarata illegittima da questa Corte con la suddetta sentenza n. 223 del 2012 e la cui natura tributaria è stata espressamente riconosciuta dalla medesima sentenza. La norma impugnata, infatti, integra una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare, che presenta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte per caratterizzare il prelievo come tributario (ex plurimis, sentenze n. 223 del 2012; n. 141 del 2009; n. 335, n. 102 e n. 64 del 2008; n. 334 del 2006; n. 73 del 2005)».

Nella specie, la Corte ribadisce la natura tributaria della norma impugnata, e pertanto la correttezza della premessa interpretativa che ha condotto i rimettenti ad impugnare la norma per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.

7.3.– Le principali censure dei rimettenti individuano nella misura in questione un intervento impositivo irragionevole e discriminatorio ai danni di una sola categoria di cittadini. L’intervento riguarda, infatti, i soli pensionati, senza garantire il rispetto dei principi fondamentali di uguaglianza a parità di reddito, attraverso una irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi, divenuta peraltro ancora più evidente, in conseguenza della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo di cui al comma 2 dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 (sentenza n. 223 del 2012).

Così correttamente individuato il rapporto di comparazione fra soggetti titolari di trattamenti pensionistici erogati da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e tutti gli altri titolari di redditi, anche e non solo da lavoro dipendente, come reso palese nelle ordinanze nn. 54 e 55 del 2013, la questione, come con la pronuncia n. 223 del 2012, va scrutinata in riferimento al contrasto con il principio della “universalità della imposizione” ed alla irragionevolezza della sua deroga, avendo riguardo, quindi, non tanto alla disparità di trattamento fra dipendenti o fra dipendenti e pensionati o fra pensionati e lavoratori autonomi od imprenditori, quanto piuttosto a quella fra cittadini.

Va infatti, al riguardo, precisato che i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai fini dell’osservanza dell’art. 53 Cost., il quale non consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato (sentenze n. 30 del 2004, n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la particolare tutela che il nostro ordinamento riconosce ai trattamenti pensionistici, che costituiscono, nei diversi sistemi che la legislazione contempla, il perfezionamento della fattispecie previdenziale conseguente ai requisiti anagrafici e contributivi richiesti.

A fronte di un analogo fondamento impositivo, dettato dalla necessità di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il legislatore ha scelto di trattare diversamente i redditi dei titolari di trattamenti pensionistici: il contributo di solidarietà si applica su soglie inferiori e con aliquote superiori, mentre per tutti gli altri cittadini la misura è ai redditi oltre 300.000 euro lordi annui, con un’aliquota del 3 per cento, salva in questo caso la deducibilità dal reddito.

La giurisprudenza di questa Corte ha precisato che «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Il controllo della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all’art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., non può, quindi, che essere ricondotto ad un «giudizio sull’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione» (sentenza n. 111 del 1997).

In relazione agli interventi di stabilizzazione della finanza pubblica, nel cui contesto si colloca la disposizione in esame, questa Corte ha evidenziato la sostanziale coincidenza dei prelievi tributari posti in comparazione, ritenendo irragionevole il diverso trattamento fra dipendenti pubblici e contribuenti in generale (sentenza n. 223 del 2012).

Anche in questo caso, è necessario analogamente rilevare l’identità di ratio della norma oggi censurata rispetto sia all’analoga disposizione già dichiarata illegittima, sia al contributo di solidarietà (l’art. 2 del d.l. n. 138 del 2011) del 3 per cento sui redditi annui superiori a 300.000 euro, quest’ultimo assunto anche quale tertium comparationis.

Al fine di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il legislatore ha imposto ai soli titolari di trattamenti pensionistici, per la medesima finalità, l’ulteriore speciale prelievo tributario oggetto di censura, attraverso una ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi.

Va pertanto ribadito, anche questa volta, quanto già affermato nella citata sentenza n. 223 del 2012, e cioè che tale sostanziale identità di ratio dei differenti interventi “di solidarietà”, determina un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarietà del diverso trattamento riservato alla categoria colpita, «foriero peraltro di un risultato di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e più favorevole per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini e di solidarietà economica, anche modulando diversamente un “universale” intervento impositivo». Se da un lato l’eccezionalità della situazione economica che lo Stato deve affrontare è suscettibile di consentire il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti cittadini necessitano, dall’altro ciò non può e non deve determinare ancora una volta un’obliterazione dei fondamentali canoni di uguaglianza, sui quali si fonda l’ordinamento costituzionale.

Nel caso di specie, peraltro, il giudizio di irragionevolezza dell’intervento settoriale appare ancor più palese, laddove si consideri che la giurisprudenza della Corte ha ritenuto che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione differita (fra le altre sentenza n. 30 del 2004, ordinanza n. 166 del 2006); sicché il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta con più evidenza discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro.

Va, quindi, pronunciata l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, come modificato dall’art. 24, comma 31-bis, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.116 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Silvestri

in tema di conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi

Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014) – Disposizioni in tema di conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli art. 3, primo comma, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI “

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica l’8 ottobre 2012, depositato in cancelleria l’11 ottobre 2012 ed iscritto al n. 140 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione della Regione Basilicata;

udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2013 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Luigi Manzi per la Regione Basilicata.

1.– Con ricorso spedito per la notifica l’8 ottobre 2012 e depositato il successivo 11 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014), per violazione degli artt. 3, primo comma, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.

La disposizione impugnata prevede: «1. La Regione Basilicata nell’esercizio delle proprie competenze in materia di governo del territorio ed al fine di assicurare processi di sviluppo sostenibile, a far data dall’entrata in vigore della presente norma non rilascerà l’intesa, prevista dall’art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23 agosto 2004, n. 239, di cui all’accordo del 24 aprile 2001, al conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.

2. Le disposizioni della presente norma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in corso per il rilascio dell’intesa sul conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.

3. Sono fatte salve le intese relative a titoli minerari in essere».

1.1.– La difesa statale ritiene che la norma impugnata incida sull’ambito materiale della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

Lo Stato avrebbe fissato i principi fondamentali in materia di localizzazione di impianti energetici con la legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia). La legge citata conterrebbe, altresì, disposizioni per il settore energetico che contribuiscono a garantire «la tutela della concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica fatta salva la disciplina in materia di rischi da incidenti rilevanti, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della normativa comunitaria» (art. 1, comma 1).

In particolare, il ricorrente richiama l’art. 1, comma 4, della legge n. 239 del 2004, il quale prevede che «Lo Stato e le regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono: […] d) l’adeguatezza delle attività energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio nonché la distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il territorio nazionale», nonché «f) l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».

Inoltre, il successivo comma 7 dell’art. 1 della legge citata attribuisce allo Stato il compito di provvedere, «anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas», alla «identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» (lettera g), nonché «le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate» (lettera n) e «l’individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti» (comma 8, lettera b, numero 2).

L’Avvocatura generale precisa che l’art. 29 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e l’art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità) attribuiscono allo Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, un potere autorizzatorio nella materia in esame, riconoscendo all’amministrazione statale «una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale» per far fronte ad esigenze di carattere unitario.

Il necessario coinvolgimento delle Regioni interessate sarebbe assicurato dal d.P.R. n. 327 del 2001 con la previsione di un’intesa in senso forte, che garantirebbe la loro adeguata partecipazione al procedimento di rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 52-quinquies, comma 2. È inoltre prevista dal comma 6 del medesimo articolo una procedura alternativa, attivabile in caso di mancato raggiungimento dell’intesa con la Regione interessata.

Pertanto, la norma regionale impugnata, negando a priori il rilascio dell’intesa per il conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, si porrebbe in contrasto con i principi generali dettati dallo Stato in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. Così facendo, la Regione Basilicata paralizzerebbe, senza una preventiva valutazione delle singole situazioni, le funzioni che lo Stato deve esercitare in maniera unitaria nella materia in esame, precludendo, in particolare, le attività che lo Stato stesso è chiamato a compiere ai sensi dell’art. 1, comma 7, lettera n), e comma 8, lettera b), numero 2, della legge n. 239 del 2004.

1.2.– Sarebbe altresì violato, secondo il ricorrente, il principio di leale collaborazione, richiamato dall’art. 1, comma 3, della legge n. 239 del 2004 unitamente ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. La disposizione legislativa censurata, infatti, conterrebbe «un’affermazione di chiusura verso ogni soluzione prospettata dallo Stato, a prescindere dalle diverse valutazioni che, anche in futuro, potranno essere effettuate».

L’inammissibilità del rifiuto unilaterale, disposto dalla norma impugnata, si evincerebbe anche da quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 331 del 2010.

1.3.– La difesa statale prospetta la violazione dell’ulteriore parametro costituzionale costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto l’art. 37 della legge reg. Basilicata n. 16 del 2012, ostacolando lo sviluppo della rete dei gasdotti di interesse nazionale e con essa l’efficiente erogazione di gas, determinerebbe l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali dei cittadini. Ciò a fronte del fatto che la legge n. 239 del 2004 si prefiggerebbe l’obiettivo di «assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi» (art. 1, comma 4).

1.4.– Sarebbe, inoltre, violato l’art. 97 Cost., in quanto la norma impugnata obbligherebbe a ricorrere alla procedura alternativa prevista dal comma 6 dell’art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001, rendendo più gravoso il procedimento di autorizzazione con conseguente violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, sancito dall’art. 97 Cost.

Peraltro, il diniego dell’intesa, contenuto nella disposizione regionale, non sarebbe accompagnato da un’adeguata motivazione, frutto di una istruttoria e della valutazione di specifici elementi di fatto. Il legislatore regionale, infatti, si sarebbe limitato ad un generico riferimento alla finalità «di assicurare processi di sviluppo sostenibile», senza alcuna considerazione della pluralità di situazioni eterogenee che potranno essere oggetto di esame da parte dello Stato e delle Regioni.

1.5.– Il ricorrente sostiene che la norma impugnata violi anche l’art. 117, primo comma, Cost., «nella misura in cui esclude il rilascio dell’intesa regionale per il conferimento di titoli minerari relativi ad idrocarburi anche gassosi». Tale preclusione sarebbe incompatibile con il perseguimento dell’obiettivo della sicurezza degli approvvigionamenti di gas naturale, individuato nel punto 22 del preambolo della direttiva 13 luglio 2009, n. 2009/73/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE).

Al riguardo, la difesa statale ritiene che l’intervento normativo regionale, consentendo le sole attività estrattive in corso e quelle relative ai programmi di lavoro già approvati, vanifichi «gli indirizzi di sicurezza degli approvvigionamenti energetici imposti dalla predetta direttiva dell’Unione, che non possono prescindere dallo sviluppo delle ingenti potenzialità produttive del territorio lucano».

1.6.– Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri rinviene, nella normativa impugnata, la violazione degli artt. 3, primo comma, e 41 Cost., i quali imporrebbero che le limitazioni all’iniziativa economica privata perseguano finalità di utilità sociale e siano informate ai principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Nel caso di specie il «rifiuto aprioristico e totale del rilascio dell’intesa», sebbene astrattamente rivolto a perseguire un fine di utilità sociale, quale la riduzione del consumo del suolo nel contesto del governo del territorio, non potrebbe ritenersi conforme a ragionevolezza e proporzionalità, giacché impedirebbe la ponderazione delle singole istanze, necessaria all’assunzione di misure proporzionate alle concrete fattispecie ad esse sottese.

2.– La Regione Basilicata è intervenuta nel giudizio, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

Preliminarmente, la difesa regionale assume che, con l’odierno ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri abbia inteso manifestare «disapprovazione» per la «forma» con cui la Regione ha esternato il proprio dissenso al conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.

Al riguardo, la resistente rileva che non è contestata la sua competenza a concorrere con lo Stato alla definizione delle politiche di governo del territorio, al fine di assicurare l’equilibrio nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, e che non sussistono dubbi circa la possibilità per la Regione di negare il proprio consenso al conferimento di nuovi titoli, anche sulla scorta di una sua asserita migliore conoscenza del territorio.

In virtù delle considerazioni anzidette, la difesa regionale dichiara di non comprendere le ragioni per le quali il dissenso è legittimo se manifestato “caso per caso” in via amministrativa, mentre non lo sarebbe se contenuto in una norma di legge, quindi «utilizzando uno strumento espressivo di una maggiore rappresentatività democratica».

La resistente richiama in proposito i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, rispetto ai quali risulterebbe coerente la scelta del legislatore regionale, il cui intento non sarebbe quello di opporre un sistematico ed ingiustificato rifiuto all’intesa, ma di affermare e ribadire le prerogative regionali in tema di uso razionale del territorio.

La difesa regionale ritiene, inoltre, che a seguito della norma impugnata le procedure preordinate al rilascio dell’autorizzazione «non potranno che ricevere una sensibile semplificazione […] atteso che non sarà più necessaria […] l’osservanza dei vincoli temporali e procedurali richiesti a regime».

La resistente conclude rilevando che la norma impugnata, in quanto limita la sua portata al modo in cui si intende manifestare il dissenso regionale a nuove installazioni, non invade sfere di competenze statali e non sottrae ambiti di efficacia ed efficienza all’azione dello Stato.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014), per violazione degli artt. 3, primo comma, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.

2.– Le questioni sono fondate nei termini di seguito precisati.

2.1.– La disposizione censurata ricade sia nell’ambito della competenza legislativa «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», che in quello del «governo del territorio», compresi nella disciplina di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

La natura concorrente della potestà legislativa relativa ad entrambe le materie dimostra la ragionevolezza della scelta del legislatore statale, che ha previsto l’intesa tra Stato e Regioni interessate per le «determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi». Con l’art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), il legislatore statale ha preso atto dell’interferenza di competenze di Stato e Regioni ed ha individuato lo strumento per risolvere i possibili conflitti nell’atto maggiormente espressivo del principio di leale collaborazione. Questa Corte ha affermato la necessità dell’intesa con riferimento alla stessa normativa statale che viene in rilievo nel presente giudizio, che si deve intendere implicitamente richiamata in tutte le disposizioni legislative sul medesimo oggetto (sentenza n. 383 del 2005).

2.2.– Il legislatore lucano non contesta la previsione della necessità dell’intesa, di cui al citato art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del 2004, ma dispone un diniego preventivo e generalizzato di addivenire, in tutti i casi concreti, ad un accordo.

Tale previsione legislativa si pone in aperto contrasto con la ratio stessa del principio di leale collaborazione, che impone il rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale da assicurare lo svolgimento di reiterate trattative.

La preventiva e generalizzata previsione legislativa di diniego di intesa vanifica la bilateralità della relativa procedura, che deve sempre trovare sviluppo nei casi concreti, e si pone in simmetrica corrispondenza con le norme che hanno introdotto la «drastica previsione» della forza decisiva della volontà di una sola parte – sia essa, di volta in volta, lo Stato, la Regione o la Provincia autonoma – ritenute costituzionalmente illegittime da questa Corte con giurisprudenza costante (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2013, n. 179 del 2012, n. 33 del 2011, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007).

Si deve pertanto dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma regionale impugnata.

3.– Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità costituzionale segnalati dal ricorrente.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.117 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Frigo

in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania

Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)» – Disposizioni in tema di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministry – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15 dicembre 2011, depositato in cancelleria il 20 dicembre 2011 ed originariamente iscritto al n. 13 del registro conflitti tra enti 2011.



Visti l’atto di costituzione della Regione Campania nonché l’atto di intervento, fuori termine, di Conte Roberto;

udito nell’udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Rosanna Panariello per la Regione Campania.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 15 dicembre 2011 e depositato il successivo 20 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che sia dichiarata «la non spettanza alla Regione del potere di legiferare nella materia» oggetto della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)», trattandosi di materia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, e, conseguentemente, che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale della predetta legge regionale.

Il ricorrente rileva come l’art. 1 della legge regionale censurata, modificando l’art. 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), preveda che i consiglieri regionali che hanno riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) restano sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3 inseriscono il riferimento a tale previsione normativa, rispettivamente, nell’art. 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e nell’art. 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania), stabilendo conseguentemente la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione dell’indennità inerente alla carica.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la legge impugnata – nel prevedere una sospensione di diritto, potenzialmente sine die, dalla carica di consigliere regionale – eccederebbe dall’ambito della competenza legislativa regionale, incidendo sulla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

Il legislatore statale ha, in effetti, disciplinato la materia oggetto della legge regionale in esame con l’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale). Detta disposizione – dopo aver previsto, al comma 1, che non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali e comunali coloro che hanno riportato condanna definitiva per il delitto di associazione di tipo mafioso – al successivo comma 4-bis stabilisce la sospensione di diritto dalla carica consiliare, per un periodo di diciotto mesi, nei confronti di chi abbia riportato una condanna non definitiva per lo stesso reato. La norma aggiunge che la sospensione non cessa se entro il predetto termine interviene una pronuncia, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità, nel qual caso la sospensione viene meno decorsi dodici mesi dalla sentenza di rigetto.

Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la disciplina ora ricordata risponde a finalità di salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica contro i rischi di infiltrazioni delle organizzazioni criminali nelle pubbliche amministrazioni, tutelando, così, interessi fondamentali dello Stato. La legislazione regionale non potrebbe pertanto derogare alle disposizioni statali in questione, né tramite previsioni più favorevoli, né – come nel caso in esame – introducendo norme di maggior rigore.

2.– Si è costituita la Regione Campania, la quale ha chiesto che il ricorso – qualificato dalla difesa regionale come ricorso per conflitto di attribuzione – sia dichiarato inammissibile o infondato, per le ragioni precisate in una successiva memoria.

In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile perché il testo dell’art. 1 della legge impugnata ivi riportato corrisponderebbe a quello antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Campania del 25 ottobre 2011, n. 67, e, quindi, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio. Peraltro, anche gli artt. 2 e 3 della medesima legge, i quali richiamano il contenuto del menzionato art. 1, sarebbero comprensibili solo se letti in correlazione alla disposizione emendata.

Nel merito, la resistente assume che le norme censurate costituirebbero integrazione della preesistente normativa regionale e, segnatamente, delle leggi n. 4 del 2009 e n. 13 del 1996, emanate nel rispetto della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione). Sarebbe, infatti, illogico consentire al legislatore regionale di determinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.) e non, invece, di disciplinare le conseguenze della sopravvenienza di quelle stesse cause alla nomina.

Con specifico riferimento agli artt. 2 e 3, che regolano la supplenza e il trattamento indennitario in costanza di una causa di sospensione, non potrebbe comunque evocarsi una competenza legislativa statale in materia di ineleggibilità, discutendosi di disposizioni attinenti a meri profili economici e a meccanismi organizzativi interni all’amministrazione regionale.

3.– Con atto depositato il 29 gennaio 2013 è intervenuto il consigliere regionale Roberto Conte, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata la «non spettanza alla Regione» Campania «del potere di legiferare» nella materia oggetto della legge regionale 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

L’art. 1 della legge impugnata, aggiungendo il comma 5 all’articolo 9 della legge regionale 2007, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), prevede che i consiglieri regionali che abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale restino sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3, modificando altre previgenti norme regionali, stabiliscono, rispettivamente, la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione della relativa indennità.

Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza: materia alla quale andrebbe ricondotta la prevista ipotesi di sospensione di diritto dei consiglieri regionali, in quanto volta a prevenire e a contrastare le infiltrazioni mafiose nel tessuto regionale.

2.– In via preliminare, va rilevato che – contrariamente a quanto mostra di ritenere la Regione resistente – con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso promuovere una questione di legittimità costituzionale in via principale, e non già un conflitto di attribuzione fra enti: ciò, malgrado l’impropria formulazione del petitum in termini di richiesta della dichiarazione di «non spettanza» alla Regione del potere legislativo esercitato.

Depongono inequivocamente in tal senso la concorrente, espressa richiesta, contenuta nel corpo del ricorso, di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata, nonché l’articolazione dei motivi, imperniati sulla violazione del riparto delle competenze legislative. Univoca, d’altro canto, è la delibera con la quale il Consiglio dei ministri ha deciso la proposizione dell’impugnativa nel qualificare la medesima come «questione di legittimità costituzionale».

3.– Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del consigliere regionale Roberto Conte, sia perché depositato oltre il termine – di natura perentoria (ex plurimis, sentenze n. 190 e n. 108 del 2006) – stabilito dagli artt. 24 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), computato secondo quanto previsto dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale; sia perché – per costante giurisprudenza di questa Corte – «il giudizio di costituzionalità delle leggi in via d’azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenze n. 33 del 2011 e n. 278 del 2010).

4.– Infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa della Regione, sul rilievo che l’atto riporta, in premessa, il testo dell’art. 1 della legge impugnata nella versione antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione del 25 ottobre 2011, n. 67 e, dunque, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio.

Dopo la premessa, il ricorso riproduce, infatti, il testo normativo così come emendato e ad esso riferisce concretamente le censure.

5.– Nel merito, la questione è fondata, nei termini di seguito specificati.

Come rilevato dal ricorrente, la materia su cui incide la legge regionale impugnata è disciplinata, a livello di legislazione statale, dall’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), i cui contenuti risultano attualmente trasfusi, per la parte che interessa, negli artt. 7 e 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190).

In particolare, l’art. 7, comma 1, lettera a), del citato decreto legislativo (corrispondente all’art. 15, comma 1, lettera a, della legge n. 55 del 1990) stabilisce che non possono essere candidati alle elezioni regionali coloro che hanno riportato condanna definitiva per una serie di delitti, tra cui, anzitutto, quello di associazione di tipo mafioso (art. 416-bis cod. pen.). Correlativamente, il successivo art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 (corrispondente ai commi 4-bis e seguenti dell’art. 15 della legge n. 55 del 1990) prevede la sospensione di diritto del consigliere regionale che abbia riportato una condanna non definitiva per il medesimo reato (comma 1, lettera a). La sospensione cessa automaticamente di produrre effetti decorsi diciotto mesi, salvo che, entro tale periodo, intervenga una decisione, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità: nel qual caso, la sospensione cessa di produrre effetti decorso il termine di dodici mesi dalla sentenza di rigetto (comma 4). Il passaggio in giudicato della sentenza di condanna provoca, per converso, la decadenza di diritto dalla carica (comma 6).

Pronunciando sul citato art. 15 della legge n. 55 del 1990, questa Corte ha avuto modo di rilevare in più occasioni come le misure ivi previste – ossia l’incandidabilità alle cariche elettive e la decadenza di diritto dalle medesime a seguito di condanna definitiva per determinati reati, nonché la sospensione automatica in caso di condanna non definitiva (che viene qui specificamente in rilievo) – siano dirette «ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettività» (sentenze n. 352 del 2008 e n. 288 del 1993). L’obiettivo perseguito è segnatamente la «prevenzione della delinquenza mafiosa o di altre gravi forme di pericolosità sociale fornite di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici» (sentenza n. 25 del 2002), evitando la loro infiltrazione nel tessuto istituzionale locale (sentenze n. 372 del 2008, n. 288 del 1993 e n. 407 del 1992).

L’evidenziato obiettivo vale a collocare il nucleo essenziale della disciplina in questione nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.): materia che, per costante giurisprudenza di questa Corte, si riferisce «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quest’ultimo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011).

6.– Alla medesima conclusione si deve pervenire con riguardo alla disposizione dell’art. 1 della legge regionale impugnata, la quale, sovrapponendosi alla ricordata disciplina statale in tema di sospensione di diritto – caratterizzata dalla previsione di termini massimi di durata, in una prospettiva di contemperamento delle esigenze di tutela sottese all’istituto con la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) – introduce una disciplina più rigorosa, a fronte della quale il consigliere regionale condannato con sentenza non definitiva per associazione di tipo mafioso resta sospeso dalla carica sino alla sentenza definitiva (e, dunque, potenzialmente sine die).

Al riguardo, non può condividersi l’assunto della Regione resistente, stando al quale la disposizione in esame ricadrebbe nell’ambito della competenza legislativa regionale concorrente in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.): e ciò, anche riconoscendo che detta competenza comprenda la disciplina delle decadenze connesse alla sopravvenienza delle cause di ineleggibilità dopo l’assunzione del mandato, come pure la disciplina delle ipotesi di sospensione automatica dalla carica collegate, in funzione cautelare e preventiva, alle cause di decadenza. Resta, infatti, dirimente il rilievo che le ragioni che stanno nella contingenza alla base della prevista sospensione di diritto – evitare, come detto, anomale interferenze nel governo regionale dovute a fenomeni di infiltrazione della criminalità organizzata, segnatamente di tipo mafioso – ascrivono comunque il nucleo essenziale della disciplina, sulla base del criterio della prevalenza, alla già indicata materia di competenza statale esclusiva «ordine pubblico e sicurezza».

7.– Le disposizioni degli artt. 2 e 3, comma 1, lettera a), della legge impugnata sono strettamente consequenziali a quella dell’art. 1.

Modificando norme regionali previgenti – rispettivamente, l’art. 9, comma 1, della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e l’art. 28, comma 1, della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale) – le citate disposizioni prevedono, infatti, la sostituzione temporanea del consigliere regionale e la sospensione della corresponsione della relativa indennità anche con riguardo alla nuova ipotesi di sospensione di diritto dalla carica introdotta dal citato art. 1, la quale viene aggiunta ai casi in precedenza richiamati.

Presenta, per converso, autonomi margini di operatività la lettera b) dell’art. 3, comma 1, della legge impugnata, che – modificando l’art. 28, comma 3, della legge reg. n. 13 del 1996 – introduce una nuova disciplina dell’affidamento della supplenza, riferibile alla generalità delle ipotesi di sospensione del consigliere regionale ivi considerate, anche diverse da quella oggetto dell’odierno scrutinio: disciplina che resta estranea alle censure del ricorrente.

8.– La legge della Regione Campania n. 16 del 2011 va dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima con riguardo alle previsioni degli artt. 1, 2 e 3, comma 1, lettera a).

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l’intervento spiegato dal consigliere regionale Roberto Conte;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.118 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

in materia di funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30

Previdenza e assistenza sociale – Art. 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 – Previsione secondo la quale il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Brindisi – Lamentata violazione degli art. 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (Modifiche al sistema penale).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), promosso dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, nel procedimento vertente tra L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi, con ordinanza del 26 ottobre 2010, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di costituzione di L.M. in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato Gabriele Di Noi per L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e l’avvocato dello Stato Massimo Bachetti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con ordinanza del 26 ottobre 2010 (r.o. n. 188 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

1.1.— Il rimettente premette che il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, ha proposto opposizione avverso le ordinanze-ingiunzioni n. 68/09 e n. 68/09-bis emesse, per l’importo di euro 1.968,00 ciascuna, dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi l’11 giugno 2009 e notificate in data 12 giugno 2009, per violazione, da parte del socio e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente, di cui: all’art. 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608; all’art. 4-bis, comma 2, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181 (Disposizioni per agevolare l’incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione dell’art. 45, comma 1, lettera a, della legge 17 maggio 1999 n. 144); all’art. 14, comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’art. 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144); e all’art. 1 della legge 5 gennaio 1953, n. 4 (Norme concernenti l’obbligo di corrispondere le retribuzioni ai lavoratori a mezzo di prospetti paga).

Il giudice a quo aggiunge che si è costituita in giudizio la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione, in quanto tardiva.

In particolare, poiché gli intimati in data 3 luglio 2009 avevano proposto ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, da tale data, in forza del comma 3 del medesimo articolo, era rimasto sospeso il termine di trenta giorni dalla notificazione della ordinanza-ingiunzione per proporre opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), per poi riprendere a decorrere dal 6 novembre 2009, data nella quale era stata eseguita la notifica della decisione del Comitato, con conseguente tardività del ricorso in opposizione depositato in data 2 dicembre 2009. A tale eccezione gli opponenti avevano replicato sostenendo che, qualora si volesse accedere all’interpretazione fornita dall’amministrazione resistente, la norma di cui al comma 3 del citato art. 17 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 113 Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, e dell’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza in rapporto alla previsione di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo.

1.2.— In punto di rilevanza, il rimettente osserva che, alla luce dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, che fa riferimento all’istituto della sospensione dei termini per proporre ricorso giurisdizionale in luogo della interruzione, l’opposizione andrebbe dichiarata inammissibile in quanto tardivamente proposta.

1.3.— Quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del giudice a quo, il comma 3 del citato art. 17 violerebbe gli artt. 3, 76, 77 e 113, secondo comma, Cost.

In primo luogo, il giudicante ritiene che la norma censurata contrasti con l’art. 3 Cost. sotto il profilo dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, in relazione alla diversa disciplina di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, concernente una fattispecie analoga.

Il rimettente pone in evidenza che il d.lgs. n. 124 del 2004 «ha introdotto una nuova duplice fattispecie di ricorso amministrativo avverso le ordinanze-ingiunzioni per violazione di norme in materia di lavoro, da intendersi sempre alternativo (principio del cosiddetto doppio binario) rispetto all’ordinaria opposizione giurisdizionale a norma dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689». In particolare – prosegue il giudicante – qualora ci si voglia opporre ad una ordinanza-ingiunzione emessa da una direzione provinciale del lavoro, il ricorso va proposto dinanzi alla competente direzione provinciale entro trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza (art. 16); mentre, laddove si voglia contestare la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, il ricorso deve essere presentato nel medesimo termine al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ed operante presso ogni direzione regionale, ai sensi del successivo art. 17.

Tuttavia, mentre in relazione alla prima procedura, l’art. 16 al comma 3 prevede che «Il termine di cui all’art. 22 della citata legge n. 689 del 1981 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», lasciando dunque intendere che il termine per proporre opposizione dinanzi al tribunale cominci integralmente a decorrere dal momento finale del procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda procedura l’art. 17, comma 3, stabilisce che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali» (testo anteriore alle modifiche apportate con l’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69», modifiche applicabili, ai sensi dell’art. 36 del citato decreto legislativo, ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso).

Ad avviso del giudice a quo, ciò comporta la conseguenza che, per proporre opposizione davanti al tribunale, l’intimato dispone soltanto del termine che residua dopo aver detratto il tempo decorso tra la notifica dell’ordinanza e la proposizione del ricorso al Comitato regionale. Il che, ad avviso del rimettente, concreterebbe una irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio, con l’unica differenza costituita dall’organo dinanzi al quale proporre il ricorso amministrativo, stante la composizione più ampia del Comitato regionale per i rapporti di lavoro (facendone parte il direttore della direzione regionale del lavoro, quale presidente, il direttore regionale dell’INPS e il direttore regionale dell’INAIL), presumibilmente a causa della maggiore ampiezza del thema decidendum delle opposizioni, vertenti anche sull’esistenza o sulla qualificazione dei rapporti di lavoro.

Il giudice a quo ravvisa anche la violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica della ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (di trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale o per proporre l’opposizione dinanzi al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine. Potrebbe addirittura prospettarsi il caso limite nel quale il ricorso al Comitato regionale sia proposto ritualmente dopo ventinove giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione, residuando quindi all’intimato, in ipotesi di esito sfavorevole per il ricorso stesso, un solo giorno libero per inoltrare l’opposizione davanti al tribunale competente.

Il rimettente deduce, altresì, il contrasto del citato art. 17, comma 3, con gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro» di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30, ed, in particolare, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, dato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto ingiunto preferire il ricorso diretto al tribunale competente in modo tale da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica della ordinanza-ingiunzione.

Il rimettente richiama, infine, la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 24 giugno 2004, n. 24, avente ad oggetto «D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni operative», che, nel commentare il censurato comma 3 dell’art. 17, ha concluso nel senso che «il ricorso interrompe i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e quelli previsti dalla normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli istituti previdenziali». Ad avviso del rimettente, stante la chiara portata letterale della norma censurata, tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo amministrativo non sarebbe idonea a far superare i prospettati dubbi di costituzionalità.

2.— Con memoria depositata il 30 agosto 2011 si è costituito in giudizio il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.

In punto di fatto, il sig. L.M., in proprio e nella qualità, riferisce che, a fronte dell’eccezione sollevata nel giudizio a quo dalla direzione provinciale del lavoro circa l’inammissibilità per il carattere tardivo del ricorso in opposizione, aveva addotto l’illegittimità costituzionale del citato art. 17, comma 3, per assunto contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento processuale rispetto alla analoga fattispecie di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, nonché con l’art. 113 Cost., sotto il profilo di una limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. In particolare, stante la natura alternativa tra il ricorso in via amministrativa e quello in via giurisdizionale, potendo il soggetto intimato esercitare il diritto a ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, anche usufruendo dell’ultimo dei trenta giorni decorrenti dalla notifica della ordinanza-ingiunzione, non residuerebbe alcun termine per proporre, successivamente al rigetto della domanda in via amministrativa, il ricorso giurisdizionale ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Il sig. L.M., in proprio e nella qualità, nel condividere integralmente le argomentazioni sottese alla ordinanza di rimessione, chiede, pertanto, dichiararsi la illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, nella parte in cui «dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

3.— Con atto depositato l’11 ottobre 2011, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

In merito alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento processuale tra i soggetti che propongono, avverso l’ordinanza-ingiunzione, ricorso amministrativo alla competente direzione regionale del lavoro, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 – con decorrenza ex novo del termine per proporre l’opposizione a norma dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla notifica della decisione da parte della direzione regionale del lavoro e, dunque, con interruzione del detto termine processuale – e i soggetti che propongono ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto legislativo – con sospensione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla data del detto ricorso – la difesa erariale sottolinea gli elementi di diversità delle due discipline, che giustificherebbero la compressione del termine per proporre l’opposizione ordinaria nella fattispecie di cui al citato art. 17.

In particolare, mentre l’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplina il ricorso gerarchico avverso l’ordinanza-ingiunzione per infrazioni amministrative in materia di lavoro, il successivo art. 17 regolamenta il ricorso gerarchico improprio – con un più ampio spatium deliberandi di novanta anziché sessanta giorni – al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non solo avverso l’ordinanza-ingiunzione, ma anche avverso atti endo-procedimentali, quali atti e verbali di accertamento, con conseguente giustificazione, stante la maggiore chance di tutela per la fattispecie di cui all’art.17 rispetto a quella di cui all’art. 16, di una meno favorevole disciplina in ordine ai termini processuali per proporre opposizione ordinaria avverso l’ordinanza-ingiunzione.

Da qui l’infondatezza della censura sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., rientrando nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei limiti della ragionevolezza, diversi regimi sui termini processuali.

Quanto alla assunta violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost. sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, stante la irrimediabile compressione del termine per proporre l’ordinaria opposizione – dal quale verrebbe sottratta la porzione di tempo utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo – la difesa erariale osserva che l’istituto del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non ha limitato ma ampliato la tutela del soggetto intimato avverso gli atti sanzionatori in materia di lavoro e legislazione sociale, aggiungendo al rimedio giurisdizionale della opposizione ad ordinanza-ingiunzione, un rimedio facoltativo di carattere amministrativo, che lascia impregiudicato, in caso di esito negativo, il diritto di proporre il ricorso giurisdizionale.

In particolare, il soggetto intimato, nel momento in cui decide di esperire ricorso amministrativo al Comitato regionale, avrebbe la possibilità di cautelarsi con riferimento all’eventualità dell’esito negativo di tale ricorso, predisponendo il ricorso giurisdizionale nella pendenza del termine di novanta giorni per la decisione del Comitato regionale, essendo verosimilmente gli stessi i motivi da porre a fondamento di entrambi i ricorsi.

Pertanto, ad avviso della difesa erariale, anche qualora il censurato art. 17, comma 3, configurasse un’ipotesi di sospensione “in senso tecnico” del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, a fronte della proposizione del ricorso amministrativo, tale sospensione non imporrebbe un sacrificio significativo, sul piano fattuale, al soggetto intimato che volesse esperire entrambi i rimedi di carattere amministrativo e giurisdizionale.

In merito alla censura concernente la violazione degli artt. 76 e 77 Cost., per eccesso di delega, in relazione ai criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003, la difesa erariale osserva che l’asserita riduzione del termine per proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, in caso di esito negativo del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, non costituirebbe un deterrente all’utilizzo di tale ricorso amministrativo, in quanto il soggetto potrebbe, nelle more della decisione del ricorso amministrativo, predisporre il ricorso giurisdizionale, considerata la verosimile identità dei motivi di impugnazione.

4.— In data 22 febbraio 2012 il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’Azienda Agrituristica Tredicina s.s., ha depositato memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le argomentazioni di cui all’atto di costituzione, insistendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.

5.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 4 marzo 2013 memoria illustrativa, con la quale ha, in sostanza, ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di intervento, insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

In particolare, la difesa dello Stato sottolinea come la previsione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981, consentirebbe – dopo l’esito espresso o tacito del ricorso amministrativo – di recuperare la incomprimibile tutela giurisdizionale avverso l’atto lesivo costituito dall’ordinanza-ingiunzione.

Infatti, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, l’atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica con la decisione del ricorso amministrativo di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 (che, se di rigetto, sarebbe meramente confermativa del provvedimento impugnato), ma con il provvedimento originario oggetto di gravame amministrativo.

Pertanto, la non impugnabilità delle decisioni del Comitato – come chiarito anche dalla circolare ministeriale del 28 aprile 2010, n. 16 – costituirebbe un’ulteriore giustificazione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale.

1.— Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con l’ordinanza indicata in epigrafe ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione, anziché l’interruzione, del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

Il giudice a quo espone che il sig. L.M., agendo in proprio e nella qualità di socio di una società semplice, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009 ha proposto opposizione avverso due ordinanze-ingiunzioni, emesse dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi e notificate il 12 giugno 2009, per violazione, da parte della persona fisica e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente.

La Direzione provinciale del lavoro di Brindisi si è costituita in giudizio, adducendo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione perché tardiva, in quanto: prima di essa, in data 3 luglio 2009 gli intimati hanno azionato lo speciale ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, ricorso respinto con decisione notificata ai ricorrenti in data 6 novembre 2009; poiché il citato art. 17, al comma 3, prevede (nel testo anteriore alla modifica attuata con decreto legislativo 1º settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»; non applicabile al caso in esame ratione temporis) che la proposizione del ricorso al Comitato sospenda, tra gli altri, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), detto termine, nel caso di specie, avrebbe iniziato il suo decorso il 12 giugno 2009 (data di notifica delle ordinanze-ingiunzioni), sarebbe rimasto sospeso il 3 luglio 2009 (data di proposizione del ricorso al Comitato regionale) ed avrebbe ripreso a decorrere per la parte residua (nove giorni) a far tempo dal 6 novembre 2009 (data di notificazione della decisione del Comitato), venendo infine a scadere il 15 novembre 2009, mentre l’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni è stata depositata in cancelleria il 2 dicembre 2009.

In questo quadro, il rimettente sottopone a questa Corte la seguente questione: se la norma censurata violi: a) l’art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, dato che, mentre nel caso di ricorso alla direzione regionale del lavoro, previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo della ordinanza-ingiunzione impugnata, ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione (comma 3), nel caso di ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, di cui all’art. 17 del medesimo decreto legislativo, il ricorso sospende i termini stabiliti dagli artt. 14, 18 e 22 della legge n. 689 del 1981 e quelli previsti per i ricorsi avverso i verbali degli enti previdenziali (comma 3), con conseguente irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio; b) l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro o per proporre l’opposizione davanti al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di una parte di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine; c) gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto, con la norma censurata, non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro), e, segnatamente, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, considerato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto intimato preferire il ricorso diretto al tribunale competente, in modo da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione.

2.— La questione non è fondata, con riferimento ai parametri costituiti dagli «articoli 76 e 77 della Costituzione per eccesso di delega in relazione all’art. 8, comma 2, lett. d) della legge 14 febbraio 2003, n. 30».

Tale norma stabilisce i principi e criteri direttivi, nel rispetto dei quali va esercitata la delega di cui al comma 1, e alla lettera d) del comma 2 prevede la «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Ad avviso del rimettente, la norma censurata non avrebbe pienamente rispettato i detti criteri direttivi ed, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale, i principi sopra indicati, in quanto la riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di detto innovativo ricorso amministrativo.

Questa tesi non può essere condivisa.

Secondo costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la delega legislativa non esclude ogni discrezionalità del legislatore delegato, che può essere più o meno ampia in relazione al grado di specificità dei criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali (più o meno ampi) margini di discrezionalità, occorre considerare la ratio della delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente (ex plurimis: sentenze n. 272 del 2012, n. 230 del 2010; n. 426 e n. 112 del 2008).

Nel caso in esame, in effetti, la delega legislativa è formulata in termini molto ampi. Peraltro, la previsione di due nuove ipotesi di ricorsi amministrativo-previdenziali, di cui agli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 123 del 2004, introduce forme semplificate di procedimenti sanzionatori amministrativi, che si rivelano coerenti con la ratio della norma delegante. In particolare, l’istituzione ad hoc del Comitato regionale per i rapporti di lavoro, quale organo collegiale, di natura tecnica, con il compito di decidere i ricorsi previsti dall’art. 17, nonché l’ampio ambito oggettivo di tali ricorsi, costituiscono chiari indici di applicazione dei criteri di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003. Che, poi, nella strutturazione attuativa del procedimento si siano creati punti critici, suscettibili di violare altri parametri costituzionali (sul punto si tornerà di qui a poco), è profilo non sufficiente a realizzare un eccesso di delega in un complesso normativo di legislazione delegata che amplia gli strumenti di tutela della parte, realizzando le finalità della delega e, quindi, sottraendosi alle censure sul punto formulate dal rimettente.

3.— La questione, invece, è fondata, con riferimento ai parametri dettati dagli artt. 3 e 113, secondo comma, Cost.

Si deve premettere che il citato d.lgs. n. 124 del 2004 è stato emanato, come si è precisato nel punto precedente, in attuazione dell’art. 8 della legge n. 30 del 2003, recante «Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro». Il suddetto art. 8 concerne, in particolare, la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro. Il comma 2, lettera d), di tale norma si riferisce alla «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Il capo IV del decreto legislativo qui richiamato è dedicato ai ricorsi amministrativi. In particolare, l’art. 16 (menzionato dal rimettente come tertium comparationis) disciplina il ricorso alla direzione regionale del lavoro e prevede, nel comma 1, che «Nei confronti della ordinanza-ingiunzione emessa, ai sensi dell’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dalla Direzione provinciale del lavoro, fermo restando il ricorso in opposizione di cui all’art. 22 della medesima legge, è ammesso ricorso in via alternativa davanti al direttore della direzione regionale del lavoro, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, per i quali si procede ai sensi dell’articolo 17». Nel comma 2 sono regolate le modalità di presentazione e decisione del ricorso. Il comma 3 stabilisce che «Il termine di cui all’articolo 22 della citata legge n. 689 del 1981, decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione».

Il successivo art. 17, invece, disciplina il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito presso la direzione regionale del lavoro nella composizione di cui al comma 1 della detta norma.

Il comma 2 dispone che «Tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati alla direzione regionale del lavoro e sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato di cui al comma 1 nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanza –ingiunzione, salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la sospensione».

Infine, il comma 3 dell’art. 17 (norma in parte impugnata) prevede che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso i verbali degli enti previdenziali».

A tale riguardo, si deve chiarire che, come già osservato in narrativa, il citato comma 3 dell’art. 17 è stato sostituito dall’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 2009, n. 69), del seguente tenore: «[…] 3. Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed all’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali.».

Tuttavia, tale nuova disciplina (che, tra l’altro, con l’art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 ha introdotto nuove regole in tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione), ai sensi dell’art. 36, comma 1, del citato d.lgs. n. 150 del 2011, si applica ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso decreto (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2011, n. 220), mentre, a norma dell’art. 36, comma 2, «Le norme abrogate o modificate dal presente decreto continuano ad applicarsi alle controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello stesso». Ne deriva che, ai giudizi promossi avverso le ordinanze ingiunzioni di cui in narrativa, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, continua ad applicarsi la normativa precedente sulla quale, dunque, va condotto lo scrutinio di legittimità costituzionale.

Ciò posto, è vero che gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplinano due ipotesi di ricorsi amministrativi differenziate per materie e finalità. Infatti, il ricorso al direttore della direzione regionale del lavoro, di cui all’art. 16, è proponibile soltanto avverso ordinanze ingiunzioni emesse, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, dalle direzioni provinciali del lavoro per fatti giuridici diversi dalla contestazione circa la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, e lo spatium deliberandi è di sessanta giorni dal ricevimento; mentre il mezzo di cui all’art. 17 è caratterizzato, per un verso, dal soggetto decidente, che è un organo collegiale, cioè il Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ad hoc con il compito di decidere tali ricorsi e, per altro verso, dall’avere ad oggetto questioni concernenti la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, con uno spatium deliberandi di novanta giorni dal ricevimento. È pur vero, però, che tali diversità di discipline giuridiche non spiegano riflessi nel caso in questione, né incidono sia pure indirettamente sullo stesso.

Per entrambi i procedimenti, è previsto invece, avverso l’atto terminale che abbia avuto esito negativo per l’interessato, il ricorso in opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981. Tale previsione è contenuta nei commi 1 e 3 dell’art. 16 e nel comma 3 dell’art. 17, del d.lgs. n. 14 del 2004 (testo vigente prima della riforma attuata con il d.lgs. n. 150 del 2011).

Tuttavia, mentre l’art. 16, comma 3, fa decorrere il termine di trenta giorni, di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, «dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», l’art. 17, comma 3, stabilisce che il ricorso al Comitato sospende (tra gli altri) il medesimo termine di cui al citato art. 22.

Le implicazioni di questa diversità di disciplina sono evidenti: l’art. 16, comma 3, facendo decorrere il termine per opporsi all’ordinanza-ingiunzione dalla notifica del provvedimento (che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata) o dalla scadenza del termine fissato per la decisione, garantisce all’interessato la conservazione dell’intero arco cronologico di trenta giorni per proporre l’opposizione giurisdizionale; in altre parole, attribuisce al ricorso alla direzione regionale del lavoro un effetto sospensivo-interruttivo.

Invece, l’art. 17, comma 3 (nel testo applicabile alla fattispecie), stabilendo che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende il termine in questione, comporta che esso riprenda a decorrere dopo la cessazione dell’effetto sospensivo, detraendo, però, la parte già decorsa prima della presentazione del ricorso (cioè la parte compresa tra la notifica del provvedimento e la proposizione del ricorso al Comitato regionale).

Orbene, la suddetta diversità di disciplina, in presenza di due situazioni palesemente analoghe (per entrambe si tratta del termine di trenta giorni per proporre l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione, dopo la parentesi procedimentale amministrativa, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981), si rivela del tutto ingiustificata. Premesso che deve essere esclusa la possibilità di una interpretazione costituzionalmente orientata, stante il testuale riferimento (da ultimo, sentenza n. 1 del 2013) operato dall’art. 17, comma 3, alla sospensione del termine di cui si tratta, risulta palese la disparità di trattamento che viene a crearsi tra il soggetto il quale abbia proposto il ricorso previsto dall’art. 16 e quello che abbia utilizzato il rimedio stabilito dall’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004.

Tuttavia, ancor più evidente si rivela la manifesta irragionevolezza della sospensione del corso del termine statuito da quest’ultima norma. Per effetto di essa, la parte che, dopo l’esito negativo del ricorso amministrativo, intenda attivare il rimedio giurisdizionale disciplinato dall’art. 22 della legge n. 689 del 1981, può vedersi ridurre il relativo termine fin quasi alla sua scomparsa (nel caso di specie, alla parte privata residuavano soltanto nove giorni, rispetto ai trenta ordinariamente previsti, per proporre le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni).

La norma censurata, dunque, viene a porsi in contrasto con l’art. 3 Cost., per disparità di trattamento e per manifesta irragionevolezza della disciplina in essa stabilita; ma si pone in contrasto, altresì, con l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo dell’effettività della tutela giurisdizionale, fortemente limitata dalla sospensione del termine per proporre l’opposizione all’ingiunzione.

Né giova addurre il carattere facoltativo del ricorso amministrativo de quo, rimesso alla libera scelta della parte intimata, la quale potrebbe anche ricorrere – nello stesso termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione – all’autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Si deve replicare che rientra, senza dubbio, nella discrezionalità del legislatore organizzare la disciplina del processo e conformare gli istituti processuali (ex plurimis: sentenze n. 17 del 2011; n. 230 e n. 50 del 2010). Tuttavia, una volta che tale discrezionalità sia stata esercitata e l’istituto, o gli istituti, siano stati introdotti nell’ordinamento, è anche necessario assicurarne la conformità alla Costituzione, a prescindere dal carattere, facoltativo o meno, della tutela giurisdizionale ad essi affidata.

Conclusivamente, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004 (nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (Modifiche al sistema penale);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo articolo 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, sollevata, in riferimento agli articoli 76 e 77 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.119 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Grossi

in materia di incompatibilità a rivestire qualifiche interne agli enti locali

Enti locali – Art. 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) – Disposizioni in tema di incompatibilità a rivestire la carica di sindaco – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli – Lamentata violazione degli artt. 3, 51, 67 e 97 della Costituzione nonché del principio di ragionevolezza in riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 4 della L. n. 53/1960 [recte: n. 60/1953] come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sent. 277/2010 della Cort. Cost. – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI “

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 63 e 70 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), promosso dal Tribunale ordinario di Napoli nel procedimento vertente tra Boccellino Giovanni ed altri e Nespoli Vincenzo ed altro, con ordinanza del 14 marzo 2012 iscritta al n. 262 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2012.



Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 24 aprile 2013 il Giudice relatore Paolo Grossi.

1. – In un giudizio promosso (con ricorso depositato il 5 dicembre 2011) da cittadini elettori nei confronti del Sindaco di Afragola – per accertare la sussistenza in capo a questo della causa di incompatibilità tra tale carica e quella di senatore della Repubblica italiana e dichiararne la decadenza dalla prima – il Tribunale ordinario di Napoli, prima sezione civile, con ordinanza emessa il 14 marzo 2012, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), «in combinato disposto con l’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, nella parte in cui il suddetto articolo 63, nel sancire le cause di incompatibilità, non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, non consentendo così l’esercizio dell’azione popolare, per la lesione degli articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione nonché del principio di ragionevolezza in riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 4 della L. n. 53/1960 [recte: n. 60/1953] come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale».

Il rimettente espone che l’elezione a sindaco del convenuto era avvenuta nella tornata elettorale del 13 e 14 aprile 2008 e nel successivo turno di ballottaggio del 28 e 29 aprile 2008 (ed era stata convalidata l’11 giugno 2008), mentre il medesimo rivestiva anche la carica di parlamentare nazionale in quanto eletto al Senato della Repubblica nella XVI legislatura, in data 13 aprile 2008 (proclamato il 24 aprile 2008, con convalida in data 1° luglio 2008), con conseguente contemporanea assunzione delle due cariche.

Ciò premesso – esaminato il quadro normativo vigente in tema di incompatibilità tra cariche pubbliche e di modalità di contestazione e di accertamento, in particolare con riguardo alle cariche di parlamentare e di sindaco –, il Collegio rileva che nel decreto legislativo n. 267 del 2000, tra le disposizioni che prevedono le cause di ineleggibilità ed incompatibilità, anche sopravvenute, non si rinviene alcuna previsione che sancisca l’ineleggibilità del parlamentare a sindaco e l’incompatibilità tra le due cariche, giacché un riferimento ai profili di interferenza tra dette cariche si trova solo nell’art. 62, che disciplina (con previsione coincidente a quella contenuta nell’art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, recante «Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati», e negli artt. 2 e 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, recante «Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica») il diverso caso in cui la accettazione della candidatura a parlamentare comporta la decadenza dalla carica di sindaco di un Comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti.

Richiamate analiticamente le argomentazioni contenute nella sopra citata sentenza di questa Corte n. 277 del 2011, nel respingere le eccezioni del convenuto di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e decadenza dall’azione, il Tribunale osserva, da un lato, che – se va considerato che l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco, enucleata da detta sentenza, non ricade direttamente sull’ambito applicativo del decreto legislativo n. 267 del 2000, ove è disciplinata l’azione popolare – non può non considerarsi che la mancata possibilità di esercitarla, conseguente a questa assenza normativa, determinerebbe una disarmonia ed un disequilibrio del sistema, così da causare una sperequazione tra il diritto di elettorato passivo rispetto al diritto di elettorato attivo, «atteso che la valutazione di una incompatibilità ricadente su due diverse cariche elettive (parlamentare e sindaco) si troverebbe ad essere parzialmente sottratta all’ordinario sistema di accertamento e contestazione previsto per una delle due (sindaco)»; laddove, comunque, la domanda proposta in giudizio non verterebbe in materia coperta dalla riserva di autodichia di cui all’art. 66 Cost., giacché «la qualità di parlamentare non è in nessun caso suscettibile di subire riflessi giuridici, diretti o indiretti, dalla decisione che l’A.G.O. è tenuta ad assumere nel merito dell’azione popolare esperita in relazione alla carica di Sindaco». Dall’altro lato, il Tribunale rileva che secondo il consolidato orientamento della Suprema Corte, l’azione elettorale si colloca su un piano di assoluta autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida dell’elezione, involgendo posizioni di diritto soggettivo perfetto; e che pertanto i pieni poteri di cognizione del giudice ordinario, comprendenti anche quello di correggere il risultato delle elezioni, non sono influenzati da eventuali provvedimenti del consiglio comunale, né il relativo procedimento amministrativo può incidere sulla proponibilità dell’azione giudiziaria, che prescinde sia dalla esistenza di un deliberato consiliare sia dalla correlativa impugnativa di esso.

Escluso che la censurata lacuna normativa possa essere colmata in via di applicazione estensiva o analogica, ovvero di interpretazione costituzionalmente orientata (atteso il principio di tassatività delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità), il rimettente osserva, dunque, come la mancata previsione nel decreto legislativo n. 267 del 2000 della incompatibilità (legislativamente prevista, sia pure in altra legge, in ragione della richiamata sentenza n. 277 del 2011) tra la carica di sindaco di un Comune con più di 20.000 abitanti e di parlamentare, non consentendo tra l’altro la utilizzabilità dell’azione popolare, si ponga in contrasto: a) con l’art. 3 Cost., «sotto il profilo della ragionevolezza, per la violazione del principio generale secondo cui un soggetto non può assumere e mantenere durante il proprio mandato la carica di parlamentare e di sindaco tra le quali è stata sancita una incompatibilità ex lege ex artt. 2, 3 e 4 della legge n. 60/1953 come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale, senza che sia consentito ai cittadini elettori di sottoporre questa situazione al vaglio della giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, come previsto per tutte le altre ipotesi di incompatibilità dettate ex lege per il Sindaco»; e con il «principio di eguaglianza specificamente sancito in materia elettorale dall’art. 51 Cost.»; b) con l’art. 67 Cost., «nella parte in cui viene in evidenza una possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali, e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante popolazione, ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà di mandato» e di imparzialità nell’esercizio delle funzioni; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate, come ripetutamente affermato dalla Corte (di cui cita le sentenze n. 143 del 2010, n. 44 del 1997 e n. 235 del 1988).

2. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la declaratoria di inammissibilità della sollevata questione, in ragione del fatto che – prevista dall’art. 62 del decreto legislativo n. 267 del 2000 la decadenza (azionabile ai sensi del successivo art. 70) dalle cariche elettive ricoperte per i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 20 mila abitanti ed i presidenti di Provincia che accettino la candidatura a deputato o senatore – il rimettente muoverebbe dall’erroneo presupposto che la mancata previsione nell’impugnato art. 63 della incompatibilità tra le cariche de quibus precluderebbe la possibilità per il cittadino di far valere la decadenza in oggetto. La difesa erariale rileva viceversa che, nel caso in esame, le conseguenze della contemporaneità dell’incarico parlamentare con quello di sindaco sarebbero già previste e disciplinate con la decadenza, che ben può essere fatta valere (come è stata concretamente esercitata) con l’azione prevista dal citato art. 70.

1. – Il Tribunale ordinario di Napoli, prima sezione civile – chiamato a pronunciarsi su una azione popolare promossa da cittadini elettori nei confronti del Sindaco di Afragola, per accertare la sussistenza in capo ad esso della causa di incompatibilità (per contemporanea assunzione all’esito delle rispettive elezioni tenutesi entrambe nel mese di aprile del 2008) tra tale carica e quella di senatore della Repubblica italiana e dichiararne la decadenza dalla prima – censura dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), «in combinato disposto con l’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, nella parte in cui il suddetto articolo 63, nel sancire le cause di incompatibilità, non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, non consentendo così l’esercizio dell’azione popolare, per la lesione degli articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione nonché del principio di ragionevolezza in riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 4 della L. n. 53/1960 [recte: n. 60/1953] come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale», «nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti».

Secondo il rimettente – escluso che la censurata lacuna normativa possa essere colmata nel giudizio a quo mediante applicazione estensiva o analogica, ovvero interpretazione costituzionalmente orientata, stante il principio di tassatività delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità –, la norma impugnata si pone in contrasto: a) con gli articoli 3 e 51 della Costituzione, «sotto il profilo della ragionevolezza, per la violazione del principio generale secondo cui un soggetto non può assumere e mantenere durante il proprio mandato la carica di parlamentare e di sindaco tra le quali è stata sancita una incompatibilità ex lege […] senza che sia consentito ai cittadini elettori di sottoporre questa situazione al vaglio della giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art.70 del D.Lgs. n. 267/2000, come previsto per tutte le altre ipotesi di incompatibilità dettate ex lege per il Sindaco»; e con il «principio di eguaglianza specificamente sancito in materia elettorale»; b) con l’art. 67 Cost., «nella parte in cui viene in evidenza una possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali, e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante popolazione, ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà di mandato» e di imparzialità nell’esercizio delle funzioni; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

2. – L’Avvocatura generale dello Stato, intervenuta nel presente giudizio in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, eccepisce l’inammissibilità della sollevata questione, in ragione di una dedotta erroneità della premessa da cui muove il rimettente, secondo cui la mancata previsione (nell’impugnato art. 63 della incompatibilità) tra le cariche de quibus verrebbe a precludere la possibilità per il cittadino di far valere la decadenza in oggetto. Il rimettente, infatti, non avrebbe considerato che le conseguenze della contemporaneità dell’incarico parlamentare con quello di sindaco sarebbero già previste e disciplinate, con la specifica decadenza sancita dal precedente art. 62, che ben potrebbe essere fatta valere con l’azione popolare.

2.1. – L’eccezione non è fondata.

Essa si basa sull’assunto (privo di fondamento normativo) in base al quale il rimettente (anziché proporre l’incidente di costituzionalità) avrebbe dovuto applicare per la definizione della fattispecie sottoposta al suo giudizio il rimedio disciplinato dall’art. 62 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (azionabile anch’esso con la generale azione di cui all’art. 70, la quale dunque, in tesi, non rimarrebbe preclusa al cittadino elettore). Detto articolo dispone che, «Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e dall’articolo 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, l’accettazione della candidatura a deputato o senatore comporta, in ogni caso, per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e per i presidenti delle province la decadenza dalle cariche elettive ricoperte». Dalla lettura dell’inequivoco disposto normativo emerge viceversa con chiarezza che la norma richiamata dalla difesa dello Stato regola gli effetti derivanti dalla accettazione di una candidatura a parlamentare nazionale da parte di colui il quale (all’atto della candidatura medesima) sia già sindaco di un grande Comune (ovvero presidente di Provincia).

È vero che la previsione della decadenza dalla carica locale già rivestita in ragione della semplice candidatura (svincolata nella sua immediata operatività da qualunque incidenza della successiva elezione alla carica nazionale) risulta finalizzata a realizzare in anticipo (ed «in ogni caso») l’effetto preclusivo di un eventuale cumulo di cariche. Ed è altrettanto vero che – rammentato che costituisce principio costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale quello secondo cui la eleggibilità costituisce la regola, mentre la ineleggibilità rappresenta una eccezione; sicché le norme che disciplinano quest’ultima sono di stretta interpretazione, analogamente a quanto avviene per le cause di incompatibilità, introducendo le une e le altre limitazioni al diritto di elettorato passivo (sentenza n. 283 del 2010) – il censurato art. 63 si riferisce a fattispecie di incompatibilità affatto differente rispetto a quella regolata dal richiamato all’art. 62, che quindi costituisce norma inconferente e non applicabile. Ciò, a meno di non attribuire ad essa (con opzione ermeneutica che smentirebbe radicalmente il menzionato consolidato orientamento) un generale effetto decadenziale derivante dalla mera candidatura al Parlamento nazionale (non caratterizzato dal peculiare rapporto di priorità temporale tra la carica locale già rivestita e quella cui il soggetto aspira), così estendendone inammissibilmente la portata limitativa del diritto di elettorato passivo anche alla fattispecie che ha dato origine al giudizio a quo, in cui (secondo la prospettazione, non contestata) le cariche oggetto del contenzioso sono state conseguite pressoché contemporaneamente, e comunque senza che si sia verificata in concreto il presupposto richiesto dalla disposizione evocata di una accettazione da parte del convenuto della candidatura alle elezioni del Senato, intervenuta in un momento successivo alla elezione del medesimo a Sindaco del Comune di Afragola.

La sottolineata eterogeneità delle fattispecie porta pertanto ad escludere che le lamentate conseguenze della contemporaneità della assunzione dell’incarico parlamentare con quello di sindaco avrebbero potuto essere ovviate dal rimettente attraverso il rimedio di cui all’art. 62 del d.lgs. n. 267 del 2000.

2.2. – Non assume, inoltre, rilevanza ai fini della decisione del presente scrutinio quanto sancito dall’art. 13, comma 3, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale prevede che, «Fermo restando quanto previsto dalla legge 20 luglio 2004, n. 215, e successive modificazioni, le cariche di deputato e di senatore, nonché le cariche di governo di cui all’articolo 1, comma 2, della citata legge n. 215 del 2004, sono incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 5.000 abitanti, fermo restando quanto previsto dall’articolo 62 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le incompatibilità di cui al primo periodo si applicano a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto. […]». Come evidenziato dallo stesso rimettente, la espressa posticipazione alla prossima legislatura della operatività della nuova previsione di incompatibilità del parlamentare successivamente eletto sindaco rende la nuova normativa priva di incidenza, ratione temporis, sulla sollevata questione; laddove le eventuali problematiche derivanti dalla duplice regolamentazione della medesima materia troveranno evidentemente soluzione nei giudizi a quibus secondo le generali regole della successione di leggi nel tempo.

Altrettanto è a dirsi quanto alle vicende di fatto sopravvenute rispetto alla proposizione dell’odierno scrutinio di costituzionalità, quali la cessazione del mandato parlamentare ricoperto dal convenuto a seguito della intervenuta conclusione della XVI legislatura: infatti, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, tali mutamenti non sono idonei ad esplicare effetti sul giudizio incidentale, in quanto questo, una volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente, non è suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato, come previsto dall’art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7 ottobre 2008 (sentenze n. 274 del 2011 e n. 227 del 2010).

3. – Nel merito, la questione è fondata.

3.1. – Va premesso che – sebbene formalmente risulti censurato l’art. 63 del decreto legislativo n. 267 del 2000 «in combinato disposto con l’art. 70» dello stesso testo unico degli enti locali – nella sostanza, per il rimettente, la denunciata impossibilità di avvalersi dell’azione popolare in mancanza di una previsione che sancisca l’incompatibilità tra le cariche de quibus, non deriva dal dettato dell’art. 70 (che, quale norma processuale, in sé non produce alcuno dei vizi lamentati, trattandosi di un generale rimedio giurisdizionale, utilizzabile per rimuovere tutti i casi in cui siano state violate le regole di ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità previste dall’intero capo II del titolo III del decreto legislativo n. 267 del 2000), ma costituisce un mero effetto della lacuna normativa che il rimettente ravvisa sussistere nella incompleta previsione, appunto, dell’art. 63, richiedendo di colmarla attraverso l’estensione ad essa del dictum di cui alla sentenza n. 277 del 2011.

3.2. – Così individuato il thema decidendum, anche in rapporto al petitum formulato dal rimettente (che, depurato dai richiami di valenza meramente argomentativa, va individuato nella richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 63 del decreto legislativo n. 267 del 2000, nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti), questa Corte rileva, in primo luogo, che nella specie la sollevata questione risulta diretta ad accertare non se debba essere (ri)affermata l’incompatibilità tra l’ufficio di parlamentare nazionale e la carica di sindaco di un Comune di grandi dimensioni. Piuttosto (una volta riconosciuta, con la sentenza n. 277 del 2011, tale causa di incompatibilità attraverso la dichiarazione di incostituzionalità diretta a rimediare ad una omissione presente nel plesso normativo delle leggi sulle incompatibilità parlamentari) che tale previsione – ove si presenti rispetto ad una fattispecie che il rimettente (mediante motivazione non implausibile né contestata) afferma essere regolata dal differente sistema di leggi sull’ordinamento degli enti locali, che deve trovare applicazione nel giudizio a quo in ragione della domanda azionata dai cittadini elettori – venga formalmente ad essere estesa anche a questo, stante la eadem ratio fondata sul naturale carattere bilaterale della causa di incompatibilità, attesa la medesima necessità di rimediare ad una omissione, già ritenuta incostituzionale dalla Corte rispetto ad altra legge (sentenza n. 67 del 2012).

Orbene, nella sentenza n. 277 del 2011 – premesso che l’art. 7, primo comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), sancisce che: «Non sono eleggibili: […] c) i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti»; e che, a sua volta, l’art. 5 del decreto legislativo 2 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), dispone che: «Sono eleggibili a senatori gli elettori che, al giorno delle elezioni, hanno compiuto il quarantesimo anno di età e non si trovano in alcuna delle condizioni d’ineleggibilità previste dagli articoli 7, 8, 9 e 10 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361» – questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60, recante le regolamentazione delle «Incompatibilità parlamentari» (censurati in quanto nulla disponevano, in termini di incompatibilità, per il caso in cui la identica causa di ineleggibilità fosse sopravvenuta rispetto alla elezione a parlamentare), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

Trattandosi in quel contesto decisionale di «verificare la coerenza di un sistema in cui, alla non sindacabile scelta operata dal legislatore (che evidentemente produce in sé una indubbia incidenza sul libero esercizio del diritto di elettorato passivo) di escludere l’eleggibilità alla Camera o al Senato di chi contemporaneamente rivesta la carica di sindaco di grande Comune, non si accompagni la previsione di una causa di incompatibilità per il caso in cui la stessa carica sopravvenga rispetto alla elezione a membro del Parlamento nazionale», questa Corte ha innanzi tutto sottolineato, sotto il profilo sistematico, che la valutazione della mancata previsione della causa di incompatibilità in oggetto deve muoversi non solo sul versante della diversità di ratio e di elementi distintivi proprí, per causa ed effetti, delle cause di ineleggibilità rispetto a quelle di incompatibilità (le prime tradizionalmente intese a limitare lo jus ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio benevolentiae e di metus publicae potestatis; le altre incidenti sullo jus in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi: sentenze n. 288 del 2007 e n. 235 del 1988).

Deve, viceversa, essere condotta – in ossequio alla esigenza di ricondurre il sistema ad una razionalità intrinseca altrimenti lesa – alla stregua di un criterio più propriamente teleologico, nel cui contesto va evidenziato «il naturale carattere bilaterale dell’ineleggibilità», il quale inevitabilmente «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni, non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica, il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la candidatura in questione» (sentenza n. 276 del 1997).

Ed ha quindi affermato, in primo luogo, che «tale profilo finalistico non può trovare attuazione se non attraverso l’affermazione della necessità che il menzionato parallelismo sia assicurato, allorquando il cumulo tra gli uffici elettivi sia, comunque, ritenuto suscettibile di compromettere il libero ed efficiente espletamento della carica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 51 Cost. (sentenza n. 201 del 2003)»; in secondo luogo, che – poiché in ultima analisi le cause di ineleggibilità e di incompatibilità si pongono quali strumenti di protezione non soltanto del mandato elettivo, ma anche del pubblico ufficio che viene ritenuto causa di impedimento del corretto esercizio della funzione rappresentativa – il potere discrezionale del legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche «trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale elusione (sentenza n. 143 del 2010)».

Sulla base di tali argomentazioni, anche nella specie va ribadito che, in assenza di una causa normativa (enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più ampio sistema in cui la previsione opera) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione, la previsione della non compatibilità di un munus pubblico rispetto ad un altro preesistente, cui non si accompagni, nell’uno e nell’altro, una disciplina reciprocamente speculare, si pone in violazione della naturale corrispondenza biunivoca della cause di ineleggibilità e di incompatibilità, che vengono ad incidere necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione.

Tanto più, allorquando «la regola della esclusione “unidirezionale” viene in concreto fatta dipendere, quanto alla sua effettiva operatività, dalla circostanza – meramente casuale – connessa alla cadenza temporale delle relative tornate elettorali ed alla priorità o meno della assunzione della carica elettiva “pregiudicante” a tutto vantaggio della posizione del parlamentare; da ciò la lesione non soltanto del canone di uguaglianza e ragionevolezza ma anche della stessa libertà di elettorato attivo e passivo» (sentenza n. 277 del 2011; nonché sentenza n. 67 del 2012).

3.3 – Pertanto, la sussistenza di un’identica situazione di incompatibilità derivante dal cumulo tra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore a ventimila abitanti – in assenza di un peculiare motivo (enucleabile all’interno delle disposizioni impugnate ovvero nel più ampio sistema in cui esse operano) idoneo ad attribuirne ragionevole giustificazione ed a prescindere dal momento di assunzione delle cariche medesime – porta (stante l’assoluta identità di ratio) alla declaratoria di illegittimità costituzionale della mancata specifica previsione di tale incompatibilità nella norma impugnata.

3.4. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura formulati dal rimettente.

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.120 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio – Est. Caringella
Ligra Srl (Avv. G. De Vergottini) / Poste Italiane Spa (Avv.ti M. Filippetto e M. Sanino)

sull’inidoneità della mera presentazione dell’istanza di dilazione di pagamento a soddisfare il requisito della regolarità contributiva nelle gare

1. Contratti della p.a. – Gara – Requisiti – Regolarità fiscale – Possesso – Momento rilevante – Presentazione domanda- Partecipazione- Istanza rateizzazione- Accoglimento- Necessità.

2. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Situazione debitoria nei confronti dell’erario – Rateizzazione – Condizione.

3. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Situazione debitoria nei confronti dell’erario – Rateizzazione – Effetti- Nuova obbligazione tributaria.

4. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Situazione debitoria nei confronti dell’erario – Rateizzazione – Istanza – Debito certo scaduto ed esigibile – Individuazione.

5. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Situazione debitoria nei confronti dell’erario – Rateizzazione – Ammissione – Potere discrezionale della p.a. – Sussiste.

1. In materia di gare, ai fini della partecipazione, il requisito della regolarità fiscale può dirsi sussistente solo qualora, prima del decorso del termine per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara di appalto, l’istanza di rateizzazione sia stata accolta con l’adozione del relativo provvedimento costitutivo. Pertanto, non è ammissibile la partecipazione alla gara del concorrente che, al momento della scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione, non abbia ancora ottenuto il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione o dilazione del debito tributario ex art. 19 d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602.

2. La rateizzazione del debito tributario è espressione del favore legislativo verso i contribuenti in temporanea difficoltà economica, ai quali viene offerta la possibilità di regolarizzare la propria posizione tributaria senza incorrere nel rischio di insolvenza. Pertanto, condizione per la concessione del beneficio è la dimostrazione dell’ obiettiva situazione di temporanea difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare in un’ unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia, in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali.

3. La rateizzazione si traduce in un beneficio che, una volta accordato, comporta la sostituzione del debito originario con uno diverso, secondo un meccanismo di stampo estintivo-costitutivo che dà la stura a una novazione dell’obbligazione originaria. Pertanto, l’ammissione alla rateizzazione, rimodulando la scadenza dei debiti tributari e differendone l’esigibilità, implica quindi la sostituzione dell’originaria obbligazione a seguito dell’insorgenza di un nuovo rapporto obbligatorio secondo i canoni della novazione oggettiva di cui agli artt. 1230 e ss. del c.c. Il risultato è la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di mancato pagamento delle rate.

4. Il debito che grava sul contribuente prima dell’accoglimento dell’istanza, in caso di istanza di rateizzazione non ancora accolta all’atto della scadenza dei termini di presentazione delle domande di partecipazione, è quindi unicamente quello originario, in quanto tale certo (tanto nella sua esistenza quanto nel suo ammontare), scaduto ed esigibile nei sensi richiesti dal c. 2 dell’art. 38 del cod. contr. pubbl. Infatti, l’art. 19 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nel regolamentare l’istituto della dilazione del pagamento, al comma 1-quater, pone quale unico limite all’attività forzosa dell’agente della riscossione, una volta ricevuta la richiesta di rateazione, l’inibizione all’iscrizione di ipoteca ex art. 77.

5. L’ammissione alla rateazione non costituisce, di norma atto dovuto, in quanto l’art. 19 del d.P.R. n. 602/1973 conferisce all’Amministrazione il potere discrezionale di valutare quell’ “obiettiva difficoltà economica” che è presupposto per la concessione del beneficio. Ne deriva che l’ammissione alla procedura del concorrente che non abbia ancora ottenuto il provvedimento favorevole, oltre a sancire una deroga atipica al principio secondo cui i requisiti di partecipazione alle gare vanno verificati al momento della scadenza dei termini fissati per la presentazione delle domande, innesterebbe nello svolgimento della procedura di evidenza pubblica il fattore di incertezza legato all’accertamento di un requisito in fieri, collegato alla variabile della valutazione discrezionale dell’amministrazione tributaria.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 di A.P. del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Ligra Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni De Vergottini, con domicilio eletto presso Giovanni De Vergottini in Roma, via A. Bertoloni, n. 44;

Poste Italiane Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Filippetto e Mario Sanino, con domicilio eletto presso Spa Poste Italiane Direzione Affari Legali, in Roma, viale Europa, n. 175;

ad adiuvandum:
Bruno Raffaele, Pariso Ciro, Grimaldi Massimo, Mazzarella Vincenzo, Lo Franco Giuseppe, Avallone Vincenzo, La Magna Marco, Ilardo Ferdinando, Covino Tommaso, Abbatiello Vittorio, Sacco Fabio, Sacco Marco, Paciocco Alessandro, Castelluccio Salvatore, Schiano Nicola, D’Alise Antonio, Vannella Dario, Pullo Katia, Esposito Brunella, Scognamiglio Danilo, Tarantino Alfredo, Lucarelli Marco, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Roberto Manservisi, con domicilio eletto presso la segreteria del Consiglio di Stato in Roma, alla piazza Capo di Ferro, n. 13;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 07382/2012, resa tra le parti, concernentei servizio di distribuzione e raccolta di corrispondenza prodotti postali ed espletamento servizi ausiliari

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Poste Italiane Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2013 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati De Vergottini, Filippetto, Sanino e Manservisi.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Ligra a r.l. propone appello avverso la sentenza di primo grado che ha respinto l’originario ricorso proposto nei confronti della determinazione con la quale Poste Italiane s.p.a. ne aveva disposto l’esclusione dall’albo dei fornitori.

Il suddetto provvedimento era motivato in ragione della ritenuta violazione dell’art. 38, comma 1, lett. g) del codice dei contratti pubblici (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163), in ragione dell’omessa dichiarazione in ordine all’esistenza di due cartelle esattoriali.

In sede d’appello parte ricorrente ripropone la tesi, disattesa dalla sentenza gravata, secondo cui siffatte cartelle non sarebbero riferibili a violazioni di obblighi tributari definitivamente accertati ex art. 38, comma 1, lett. g), in quanto:

– con riguardo alla prima cartella (n. 07120110100998446000), la Ligra s.r.l. aveva richiesto ad Equitalia Sud s.p.a. la rateizzazione degli importi dovuti all’Erario, istanza in prosieguo accolta da Equitalia;

– con riguardo alla seconda cartella (n. 07120100112047469000), al momento in cui la Ligra s.r.l. aveva reso la dichiarazione di regolarità fiscale non era ancora decorso il termine per l’impugnazione e per la richiesta di rateizzazione.

Si è costituita Poste Italiane s.p.a., che ha chiesto il rigetto dell’appello.

I soggetti in epigrafe specificati hanno spiegato intervento adesivo.

La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza parziale, ha rigettato i motivi di appello con cui parte ricorrente aveva dedotto la violazione di termini a difesa, la conclusione del procedimento di qualificazione per facta concludentia e la lesione di un suo legittimo affidamento.

Ai fini dell’esame del motivo d’appello che involge la questione di diritto relativa alla portata dell’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, la Sezione ha deferito con apposita ordinanza la soluzione della controversia al vaglio dell’ Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 del codice del processo amministrativo.

All’udienza del 22 aprile 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. La questione rimessa all’Adunanza Plenaria riguarda l’individuazione dell’esatta portata del concetto di definitività dell’accertamento della violazione tributaria, ex art. 38, comma 1, lett. g, del codice dei contratti pubblici, laddove vengano in rilievo meccanismi di rateizzazione o dilazione del debito tributario ai sensi dell’art. 19 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e di norme analoghe (cfr. la sospensione amministrativa della riscossione di cui all’art. 39 del medesimo DPR n. 602/1973).

2. Deve essere, in via preliminare, riepilogato il quadro normativo che regola la fattispecie sottoposta all’esame dell’Adunanza Plenaria.

L’articolo 38, comma 1, lettera g, del codice dei contratti pubblici stabilisce che “sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti…. che hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti”.

Il d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, ha dettato un parametro quantitativo cui ancorare l’elemento della gravità della violazione (“si intendono gravi le violazioni che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse per un importo superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602”).

Su altro fronte, il d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito in legge 26 aprile 2012, n. 44, è intervenuto fornendo una definizione normativa di “definitività” dell’accertamento (art. 1, comma 5, modificativo del comma 2 dell’art. 38 cit.: “costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili”), e, al contempo, regolando le situazioni poste in essere precedentemente all’entrata in vigore dello stesso decreto (art. 1, comma 6 : “Sono fatti salvi i comportamenti già adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto dalle stazioni appaltanti in coerenza con la previsione contenuta nel comma 5”).

La ratio della normativa fin qui passata in rassegna risponde all’esigenza di garantire l’amministrazione pubblica in ordine alla solvibilità e alla solidità finanziaria del soggetto con il quale essa contrae.

Concentrando l’esame sul concetto di “violazione definitivamente accertata”, occorre poi rammentare che l’art. 38 citato è direttamente attuativo dell’articolo 45 della direttiva 2004/18, norma volta ad accertare la sussistenza dei presupposti di generale solvibilità dell’eventuale futuro contraente della pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332).

L’ attribuzione di un effetto rigidamente preclusivo all’inadempimento fiscale legislativamente qualificato risponde all’ esigenza di contemperare la tendenza dell’ordinamento ad ampliare la platea dei soggetti ammessi alle procedure di gara alla stregua del canone del favor partecipationis con la necessaria tutela dell’ interesse del contraente pubblico ad evitare la stipulazione con soggetti gravati da debiti tributari che incidono in modo significativo sull’affidabilità e sulla solidità finanziaria degli stessi.

3. Tanto premesso in merito alla coordinate normative di riferimento e alla ratio che le ispira, si tratta di stabilire se, ai fini dell’integrazione del requisito della regolarità fiscale di cui all’art. 38 cit., sia sufficiente che, entro il termine di presentazione dell’offerta, sia stata presentata da parte del concorrente istanza di rateazione del debito tributario oppure occorra che il relativo procedimento si sia concluso con un provvedimento favorevole.

4. E’ da rilevarsi che, con riguardo alla questione di diritto rimessa all’Adunanza Plenaria, l’ordinanza di rimessione ha così riassunto le opzioni ermeneutiche astrattamente percorribili:

-una tesi più rigorosa ritiene che, ai fini della regolarizzazione della posizione fiscale, sia necessaria la positiva definizione del procedimento di rateazione con l’ accoglimento dell’istanza del contribuente prima del decorso del termine fissato dalla
– una tesi più elastica annette rilievo già alla presentazione dell’istanza di rateazione entro il suddetto confine temporale;

-una linea interpretativa mediana ammette alla partecipazione l’impresa che abbia presentato istanza di rateizzazione, sub condicione della positiva definizione della procedura prima dell’aggiudicazione della gara e della conseguente stipulazione d
5. L’Adunanza ritiene che la quaestio iuris debba essere risolta in conformità al prevalente indirizzo interpretativo affermatosi in subiecta materia.

5.1. La giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte giust. CE, Sez. I, 09 febbraio 2007, n. 228/04 e 226/04) e quella nazionale (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332; sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 531; sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084), al pari dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (cfr. determinazione 16 maggio 2012, n. 1; determinazione 12 gennaio 2010, n. 1; parere 12 febbraio 2009, n. 23; deliberazione 18 aprile 2007, n. 120), hanno anche di recente ribadito, sulla scorta di argomentazioni suscettibili di condivisione, l’adesione alla tesi più rigorosa secondo cui il requisito della regolarità fiscale può dirsi sussistente solo qualora, prima del decorso del termine per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara di appalto, l’istanza di rateizzazione sia stata accolta con l’adozione del relativo provvedimento costitutivo.

Si è a tale stregua subordinata l’ammissione alla procedura alla condizione che “l’istanza di rateizzazione sia stata accolta prima della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara e preceda l’autodichiarazione circa il possesso della regolarità, essendo inammissibile una dichiarazione che attesti il possesso di un requisito in data futura” (Cons. Stato sez. VI n. 531/2013 cit.; vedi anche, ex plurimis, Cons. St., sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084, che mette l’accento sulle condizioni di ammissione date dall’ “ottenimento della rateizzazione” o dalla “dimostrazione di aver beneficiato di un concordato al fine di una rateizzazione o di una riduzione dei debiti”).

5.2. La bontà della tesi sposata dalla giurisprudenza pressoché univoca di questo Consiglio trova riscontro nella conformazione nella disciplina dell’istituto della rateizzazione fiscale ex art. 19 del d.P.R. n. 602/1973.

5.2.1. Sul piano teleologico la rateizzazione del debito tributario è espressione del favore legislativo verso i contribuenti in temporanea difficoltà economica, ai quali viene offerta la possibilità di regolarizzare la propria posizione tributaria senza incorrere nel rischio di insolvenza. Pertanto, condizione per la concessione del beneficio è la dimostrazione dell’ obiettiva situazione di temporanea difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare in un’ unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia, in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali.

5.2.2.Sul versante tecnico la rateizzazione si traduce in un beneficio che, una volta accordato, comporta la sostituzione del debito originario con uno diverso, secondo un meccanismo di stampo estintivo-costitutivo che dà la stura a una novazione dell’obbligazione originaria (cfr. Cons. St., Sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633).

L’ammissione alla rateizzazione, rimodulando la scadenza dei debiti tributari e differendone l’esigibilità, implica quindi la sostituzione dell’originaria obbligazione a seguito dell’insorgenza di un nuovo rapporto obbligatorio secondo i canoni della novazione oggettiva di cui agli artt. 1230 e seguenti del codice civile.

Il risultato è la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di mancato pagamento delle rate.

5.2.3. La configurazione del meccanismo novativo fa sì che, nell’arco di tempo che precede l’accoglimento della domanda, resta in vita il debito originario, la cui esistenza è ammessa dallo stesso contribuente con la presentazione della domanda di dilazione del pagamento delle somme iscritte a ruolo.

Il debito che grava sul contribuente prima dell’accoglimento dell’istanza, in caso di istanza di rateizzazione non ancora accolta all’atto della scadenza dei termini di presentazione delle domande di partecipazione, è quindi unicamente quello originario, in quanto tale certo (tanto nella sua esistenza quanto nel suo ammontare), scaduto ed esigibile nei sensi richiesti dal comma 2 dell’art. 38 del codice dei contratti pubblici.

A sostegno dell’assunto depone viepiù la considerazione che l’art. 19 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nel regolamentare l’istituto della dilazione del pagamento, al comma 1-quater, pone quale unico limite all’attività forzosa dell’agente della riscossione, una volta ricevuta la richiesta di rateazione, l’inibizione all’iscrizione di ipoteca ex art. 77. Ne deriva che, salva questa specifica prescrizione di favore a tutela del debitore richiedente, la presentazione dell’istanza non incide ex se sull’esigibilità del credito originario e sulla conseguente possibilità per il creditore pubblico di dare impulso alle procedure finalizzate alla relativa riscossione in executivis.

Va soggiunto che l’inidoneità della mera presentazione dell’istanza di dilazione a soddisfare il requisito della regolarità contributiva è corroborata dalla considerazione che l’ammissione alla rateazione non costituisce, di norma (fa eccezione l’art. 38 del d. lgs. 31 ottobre 1990, n. 346, relativo all’imposta di successione), atto dovuto, in quanto l’art. 19 del d.P.R. n. 602/1973 conferisce all’Amministrazione il potere discrezionale di valutare quell’ “obiettiva difficoltà economica” che si è in precedenza visto essere presupposto per la concessione del beneficio. Ne deriva che l’ammissione alla procedura del concorrente che non abbia ancora ottenuto il provvedimento favorevole, oltre a sancire una deroga atipica al principio secondo cui i requisiti di partecipazione alle gare vanno verificati al momento della scadenza dei termini fissati per la presentazione delle domande, innesterebbe nello svolgimento della procedura di evidenza pubblica il fattore di incertezza legato all’accertamento di un requisito in fieri, collegato alla variabile della valutazione discrezionale dell’amministrazione tributaria.

5.3. Le considerazioni da ultimo esposte ostano alla praticabilità anche della tesi mediana secondo cui l’istante che abbia presentato richiesta di rateazione dovrebbe essere ammesso a condizione del conseguimento del beneficio nel corso della procedura di gara.

A sostegno della soluzione in esame non può, infatti, militare in modo decisivo la valorizzazione del principio del favor partecipationis, in quanto la preferenza per un ampliamento del novero dei partecipanti non è un valore assoluto ma deve essere ricondotta nel suo alveo naturale, dato dalla sua funzione di strumento volto al conseguimento dell’ obiettivo di assicurare la scelta del miglior contraente in una gara celere e trasparente alla stregua del codice dei contratti pubblici.

Il favor admissionis non può pertanto giustificare l’ammissione di un contraente, sprovvisto al momento della domanda del requisito della regolarità tributaria, in forza di una riserva il cui scioglimento sarebbe caratterizzato da profili di aleatorietà sia sul piano dell’an che sul versante del quando.

Il principio della certezza del quadro delle regole e dei tempi della procedura di evidenza pubblica impone, infatti, che i requisiti di partecipazione siano verificati in modo compiuto al momento della scadenza dei termini di presentazione delle domande e impedisce un’ammissione condizionata che si rifletterebbe negativamente sui valori dell’efficienza e della tempestività dell’azione amministrativa, subordinando l’aggiudicazione e la successiva stipulazione a fattori caratterizzati dagli esposti profili di imponderabilità.

5.4. L’adesione all’orientamento più rigoroso non è scalfito, ai fini che in questa sede rilevano, dalla citata novella normativa secondo cui “costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili” (art. 1, comma 5, del decreto legge n. 16/2012).

Si è già osservato in precedenza che la presentazione di un’istanza di ripartizione del debito in rate, dando la stura ad un meccanismo volto alla produzione di un fenomeno novativo, non incide, alla luce della disciplina tributaria e della normativa civilistica, sulla sussistenza dei suddetti requisiti del credito nelle more della definizione della procedura.

Detto assunto è confermato dal tenore dei lavori preparatori.

In particolare, dall’esame della relazione tecnica (A.S. 3184) di accompagnamento al d.l. sulle semplificazioni fiscali si ricava come l’ intenzione del legislatore fosse quella di intendere non scaduti ed esigibili i debiti per i quali sia stato “concordato un piano di rateazione” rispetto al quale il contribuente è in regola con i pagamenti. Di tenore ancor più inequivocabile è la scheda di lettura (n. 625/4) redatta dall’Ufficio Studi della Camera dei Deputati in data 15 giugno 2012 in cui si afferma che i commi 5 e 6 sono volti a non escludere dalle gare pubbliche il contribuente “ammesso alla rateizzazione” del proprio debito tributario.

È pertanto chiara la volontà di considerare in regola con il fisco unicamente il contribuente cui sia stata accordata la rateizzazione e la conferma del principio secondo cui la mera presentazione dell’istanza di rateazione o dilazione non rileva ai fini della dimostrazione del requisito della regolarità fiscale.

5.5. Non può infine essere valorizzato, in senso contrario alla tesi rigorosa fin qui esposta, l’argomento secondo cui sarebbe iniquo che la tardiva definizione della procedura finalizzata alla concessione della rateazione o della dilazione si riflettesse negativamente sulla sfera giuridica dell’istante, sub specie di esclusione dalla procedura di evidenza pubblica regolate dal codice dei contratti pubblici. Si deve infatti osservare, in direzione opposta, che l’inibizione legale trova fondamento nella condizione di illiceità fiscale imputabile al concorrente e che il beneficio della rateazione è previsto da una normativa eccezionale i cui effetti favorevoli non possono superare i confini delle espresse previsioni legislative, riflettendosi nell’ammissione alla gara di un soggetto gravato da un debito tributario liquido, scaduto ed esigibile.

6. Questa Adunanza reputa in definitiva che, alla stregua delle considerazioni che precedono, debba trovare conferma l’indirizzo ermeneutico secondo cui non è ammissibile la partecipazione alla procedura di gara, ex art. 38, comma 1, lett. g, del codice dei contratti pubblici, del soggetto che, al momento della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione, non abbia conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione.

7. L’applicazione di tali coordinate conduce alla reiezione dell’appello, ricavandosi dagli atti di causa che per una delle due cartelle esattoriali oggetto di giudizio la parte ricorrente, al momento della presentazione della dichiarazione di regolarità fiscale, non aveva ancora conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione.

La complessità della questione di diritto affrontata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Riccardo Virgilio, Presidente

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Alessandro Pajno, Presidente

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Marzio Branca, Consigliere

Aldo Scola, Consigliere

Vito Poli, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere, Estensore

Maurizio Meschino, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 5/6/2013 n.15 proviene da Giustamm.

Pres. Riccardo Virgilio, est. Fabio Taormina
King Bet Srl (Avv. Andrea Abbamonte) c. Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avvocatura Generale dello Stato), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Avvocatura Generale dello Stato), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Ufficio Regionale della Campania (Avvocatura Generale dello Stato)

sulla giurisdizione in materia di giochi pubblici

1. Giustizia amministrativa – Appello – Rimessione giudizio Tar – Questioni di merito – Esame – Inammissibilità

2. Giurisdizione e competenza – Giochi e scommesse – Attività di raccolta del flusso di entrate all’erario e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici- E’ servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi- Controversie-Giurisdizione del G.A.- Art. 33 D.Lgs. 80/1998-Eccezione-Controversia relativa versamento di penali ed interessi per il preteso ritardato pagamento dei flussi finanziari- Sentenza della Corte Cost. n. 204/2004-Giurisdizione del G.O. -Spetta

1. Ai sensi dell’art. 35 l. n. 1034/1971 non possono essere esaminate nel grado di appello le questioni di merito, ove il giudizio debba essere rimesso al giudice di primo grado. Infatti, in casi del genere appare ravvisabile quel difetto di procedura della sentenza appellata, che non consente di trattenere in decisione la causa per l’effetto devolutivo dell’appello, tenuto conto dell’esigenza di non sottrarre alle parti – ivi compresi i soggetti controinteressati – le garanzie del doppio grado di giudizio; (principio ora espressamente tipizzato dall’art. 105 C.P.A.)

2. In materia di scommesse e giochi d’azzardo, l’attività di raccolta del flusso di entrate all’erario e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, riservata allo Stato e ad altre Amministrazioni, al fine di garantire, a fronte della espansione del settore, l’interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale (1) integra un servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi (2):ne deriva che sono devolute alla giurisdizione del G.A., ai sensi dell’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80 (oggi art. 133 c.p.a.), tutte le controversie che riguardano il settore, ad eccezione di quelle attinenti ad aspetti esclusivamente patrimoniali del rapporto concessorio, quali il versamento di penali ed interessi per il preteso ritardato pagamento dei flussi finanziari, relativamente alle quali la giurisdizione, a seguito della sentenza della Corte Cost. n. 204/2004, spetta al G.O..

— *** —

(1) cfr., in particolare, Cass. pen., SS.UU., 26 aprile 2004 n. 3272

(2). cfr. Cass SS.UU., ord. 1 aprile 2003 n. 4994 e Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2004 n. 2330

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 273 del 2013, proposto da:
King Bet Srl, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Roma, via degli Avignonesi, 5;

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Ufficio Regionale della Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono ope legis domiciliati;

della sentenza del T.A.R. del LAZIO – Sede di ROMA – SEZIONE II n. 09622/2012, resa tra le parti, concernente versamento somme per ritardato pagamento dei flussi finanziari della convenzione di concessione per la raccolta dei giochi pubblici

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’ Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e dell’ Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Ufficio Regionale della Campania;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Andrea Abbamonte e l’Avvocato dello Stato Pio Marrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale del Lazio – Sede di Roma – pronunciandosi sul ricorso corredato da motivi aggiunti proposto dalla odierna appellante società King Bets s.r.l. indicata in epigrafe, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del plesso giurisdizionale amministrativo in ordine alla domanda di annullamento dei provvedimenti dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Ufficio regionale della Campania, con i quali era stato alla stessa stato richiesto il versamento di penali ed interessi per il preteso ritardato pagamento dei flussi finanziari di cui all’art. 14, comma 5, della convenzione di concessione n. 4008 per la raccolta dei giochi pubblici di cui all’art. 38 del decreto legge n. 223/2006, convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge n. 248/2006.

La società originaria ricorrente era insorta avverso i detti atti prospettando tre macrocensure con le quali si lamentava la mancata applicazione del regime previsto dall’art. 5 del decreto legislativo n. 504/1998 in materia di sanzioni, la non imputabilità del ritardato pagamento dei suddetti flussi finanziari, (per motivi già esposti nell’istanza di autotutela presentata in data 26 aprile 2012) e la violazione del principio di proporzionalità.

L’Amministrazione intimata con memoria depositata in data 18 ottobre 2012 aveva contestato le prospettazioni dell’odierna appellante ed aveva eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, evidenziando che la controversia verteva sulla spettanza di interessi e penali derivanti dal «ritardato versamento dei flussi finanziari (raccolta del giocato al netto delle somme pagate per i vincenti e dei compensi) inquadrabili nella voce altri corrispettivi» ed era riconducibile alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., laddove si escludeva espressamente dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui pubblici servizi le controversie in materia di «indennità, canoni ed altri corrispettivi».

Il primo giudice, richiamata la pregressa giurisprudenza del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in punto di riconducibilità dell’attività di raccolta scommesse e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, nel novero del pubblico servizio suscettibile di concessione in gestione a terzi e fatto riferimento al contenuto della nota pronuncia della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 ha declinato la giurisdizione ed affermato trattarsi di controversia devoluta alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Ciò, in quanto la vicenda contenziosa investiva profili esclusivamente patrimoniali del rapporto concessorio – sotto l’aspetto della sussistenza del debito (an debeatur) e del suo ammontare (quantum debeatur) – perché attinente esclusivamente al versamento di penali ed interessi per il preteso ritardato pagamento dei flussi finanziari di cui all’art. 14, comma 5, della convenzione di concessione.

La originaria parte ricorrente ha impugnato la detta decisione criticandola sotto il profilo della – asseritamente erronea – declinatoria della giurisdizione e chiedendone l’annullamento, previa affermazione della giurisdizione del plesso giurisdizionale amministrativo.

In particolare, è stato rimarcato che la impugnativa proposta riguardava anche l’art. 26 dello schema di convenzione accessivo alla concessione n. 4008 per disparità di trattamento e violazione dell’art. 2 comma 2 della legge n. 73/2010 essendo stata denunciata l’assenza di proporzionalità e ragionevolezza della detta prescrizione che, comunque, ad avviso di parte appellante, era illegittima anche alla luce del sopravvenuto art. 2 comma 2 del d.L. 25-3-2010 n. 40.

L’appellante ha parimenti rilevato che, anche applicando l’orientamento ermeneutico di cui alla precedente sentenza del Tar del Lazio n. 5144/2011 (richiamata dal primo giudice nella avversata decisione declinatoria della giurisdizione) ugualmente il Tar avrebbe dovuto ritenere la causa e pronunciarsi nel merito posto che ivi era stato chiarito che “restano attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto ricadenti nella giurisdizione esclusiva le domande volte a contestare la sussistenza o meno del ritardo nel versamento delle vincite e dei rimborsi prescritti per la raccolta delle scommesse previste di cui al D.M. n. 111 del 2006 i soli provvedimenti inerendo strettamente al rapporto concessorio e non riguardante corrispettivi dovuti e già liquidati nel loro ammontare.”.

Alla odierna camera di consiglio del 9 aprile 2013 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

1. L’appello è infondato e merita di essere disatteso: a cagione della conferma della declinatoria di giurisdizione, peraltro, non ritiene questo Collegio di pronunciarsi in ordine alla richiesta di estromissione dal processo avanzata dal Ministero evocato (ex multis, Cons. Stato Sez. IV Sent., 30-01-2009, n. 519: “la questione di giurisdizione, investendo la necessaria verifica, da parte del Giudice, dei propri poteri cognitori, assume carattere prioritario rispetto a tutte le altre questioni di rito: nell’ordine di esame delle questioni pregiudiziali, quella sulla giurisdizione precede ogni altra questione, compresa quella sulla ricevibilità del gravame.”).

1.1. Al fine di perimetrare l’oggetto del giudizio appare opportuno rammentare immediatamente che per la pacifica giurisprudenza formatasi in ordine alla interpretazione dell’art. 35 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, non possono essere esaminate nel grado di appello le questioni di merito, ove il giudizio debba essere rimesso al giudice di primo grado, (nel caso di errata dichiarazione di difetto di giurisdizione da parte del Tribunale amministrativo regionale). Infatti, in casi del genere appare ravvisabile quel «difetto di procedura » della sentenza appellata, che non consente di trattenere in decisione la causa per l’effetto devolutivo dell’appello, tenuto conto dell’esigenza di non sottrarre alle parti (ivi compresi i soggetti controinteressati) le garanzie del doppio grado di giudizio. (Consiglio Stato , sez. VI, 17 settembre 2009 , n. 5587).

1.2.Per completezza si rileva altresì che il comma 1 dell’art. 105 del codice del processo amministrativo ha espressamente positivizzato detto principio di matrice giurisprudenziale.

A fortiori, le dette questioni non potrebbero essere esaminate da questo Consiglio di Stato neppure laddove venisse confermata la declinatoria di giurisdizione resa dal primo giudice.

Ne consegue che l’odierno segmento processuale ha quale unico oggetto la esatta individuazione del giudice fornito di giurisdizione sulla res controversa

1.2. Ciò premesso il Collegio può passare ad esaminare il detto unico residuo profilo oggetto dell’odierna cognizione giudiziale, ed a tal proposito si rammenta che la giurisprudenza amministrativa (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 1 marzo 2006 n. 962) ha sempre e costantemente sostenuto che l’attività di raccolta delle scommesse e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, riservata allo Stato e ad altre Amministrazioni, integra, alla stregua dell’ordinamento vigente, un servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi (Cass SS.UU., ord. 1 aprile 2003 n. 4994 e Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2004 n. 2330).

La causa del potere riconosciuto alla Pubblica amministrazione persegue non solo (e non tanto) lo scopo di assicurare un congruo flusso di entrate all’erario, quanto piuttosto quello di garantire, a fronte della espansione del settore, l’interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale (cfr., in particolare, Cass. pen., SS.UU., 26 aprile 2004 n. 3272): ne consegue che l’attività di raccolta delle scommesse sportive in esame va qualificata quale servizio pubblico, con la conseguenza che rispetto alle controversie che riguardano il settore trova applicazione l’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, poi trasfuso nell’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205 (ed ora presente nell’elenco di cui all’art. 133 c.p.a.) che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del G.A. tutte le controversie in materia di servizi pubblici.

Tuttavia, deve essere anche ricordato che la antevigente citata disposizione di legge era stata oggetto di sindacato da parte della Corte Costituzionale, che ne aveva dichiarato la parziale illegittimità laddove la giurisdizione esclusiva andava a ricomprendere anche le controversie in tema di servizi pubblici aventi ad oggetto indennità, canoni ed altri corrispettivi (sentenza della Corte cost. 6 luglio 2004 n. 204).

3. Il quesito cui occorre fornire una risposta, pertanto, riposa nella sussumibilità – o meno – dell’oggetto del provvedimento gravato nell’ambito delle controversie in tema di servizi pubblici aventi ad oggetto indennità, canoni ed altri corrispettivi sottratte alla giurisdizione del plesso amministrativo (come oggi positivamente ribadito dall’art. 133 del cpa).

3.1. Ritiene in proposito il Collegio di non doversi discostare dall’orientamento consolidato della Corte Costituzionale e della Corte regolatrice della giurisdizione secondo cui la giurisdizione si determina in relazione al c.d. “petitum sostanziale” (tenendo conto cioè, non solo della tipologia di richiesta veicolata nel processo e degli atti gravati ma anche e soprattutto della posizione giuridica sostanziale sottesa) .

Con riguardo a tale profilo, e con specifico riferimento alla controversia per cui è causa, il Collegio ribadisce immediatamente la correttezza dell’approdo del Tar che ha posto in luce che la controversia attiene ad aspetti esclusivamente patrimoniali del rapporto concessorio, riguardando esclusivamente al versamento di penali ed interessi per il preteso ritardato pagamento dei flussi finanziari di cui all’art. 14, comma 5, della convenzione di concessione.

3.2. Nè giova all’appellante, il richiamo alla sopravvenuta disposizione di cui alla legge 22 maggio 2010, n. 73 (recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40: art. 2 comma 2 “per garantire il pieno rispetto dei principi comunitari sulla concorrenza in materia di concessioni pubbliche statali generatrici di entrate erariali, si considerano lesivi di tali principi, e conseguentemente vietati, ogni pratica ovvero rapporto negoziale di natura commerciale con soggetti terzi non precedentemente previsti in forma espressa e regolati negli atti di gara; ogni diverso provvedimento di assenso amministrativo di tali pratiche e rapporti, anche se già adottato, è nullo e le somme percepite dai concessionari sono versate all’amministrazione statale concedente. Le amministrazioni statali concedenti, attraverso adeguamenti convenzionali ovvero l’adozione di carte dei servizi, ivi incluse quelle relative alle reti fisiche di raccolta del gioco, assicurano l’effettività di clausole idonee a garantire l’introduzione di sanzioni patrimoniali, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non automaticità, a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione imputabile al concessionario, anche a titolo di colpa, la graduazione di tali sanzioni in funzione della gravità dell’inadempimento, nonché riduzione di meccanismi tesi alla migliore realizzazione del principio di effettività della clausola di decadenza dalla concessione, oltre che di maggiore efficienza, efficacia ed economicità del relativo procedimento nel rispetto del principio di partecipazione e del contraddittorio”), trattandosi di disposizione non immediatamente precettiva ma avente natura programmatica e postulante un riallineamento delle pregresse convenzioni stipulate ai criteri ivi dettati.

Proprio la necessità di un futuro adeguamento delle pregresse convenzioni ai detti principi (laddove si subordina potere di irrogare sanzioni da parte dell’Amministrazione concedente al rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non automaticità nel caso di inadempimento da parte del concessionario, le quali a loro volta devono essere graduate in relazione alla gravità dell’inadempimento) ed il rispetto del principio tempus regit actuminduce a ritenere che, certamente, con riguardo agli inadempimenti pregressi (il caso odierno concerne un torno temporale risalente al 2007) ed antecedentemente al detto adeguamento non ci si trovi al cospetto di una spendita di un potere autoritativo, ma che si rimanga nell’alveo del regime paritetico e di una pretesa all’erogazione di corrispettivi accessori predeterminati/predeterminabili perchè l’an e il quantum di questi ultimi non necessitano dell’intermediazione di un potere pubblico.

Né conferma dell’esistenza di un potere in capo all’autorità in tale fase è data dalla circostanza per cui l’Amministrazione è anche intervenuta ad annullare parzialmente il provvedimento prot. n. 21003 in data 21 marzo 2012, essendo evenienza del tutto frequente che anche nei rapporti paritetici ci si possa determinare alla rettifica delquantum debeatur laddove il soggetto passivo dell’obbligazione dimostri che il conteggio delle spettanze sia errato per l’omessa contabilizzazione di versamenti effettuati, ovvero per mero errore, senza che ciò “trasformi” la consistenza della posizione soggettiva in contestazione.

3.1. Ne consegue che non è decisiva in favore della società appellante la segnalata circostanza – diffusamente esposta nella memoria conclusionale in ultimo depositata – che essa aveva impugnato l’art. 26 della convenzione di concessione, posto che l’automaticità del calcolo degli importi contenuta nella detta previsione non appariva direttamente censurabile alla luce dello jus superveniens (quest’ultimo, per le dette ragioni non avente immediata funzione precettiva) e non risultando che l’appellante avesse posto in essere alcun procedimento teso alla modifica della detta previsione convenzionale, gravando successivamente l’eventuale silenzio-rifiuto dell’amministrazione sul punto, ovvero l’espresso diniego opposto alla richiesta di modifica.

La sola circostanza rappresentata dall’avvenuta impugnazione di detta disposizione non è atta a produrre effetti traslativi sulla giurisdizione se non ricorrendo al – già da tempo ripudiato da giurisprudenza e dottrina – criterio discretivo fondato sul petitum “puro” che prescinda dalla consistenza della posizione soggettiva azionata.

3.2. Neppure può ricondursi la presente vicenda processuale alla prescrizione di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, trattandosi invece di convenzione accessiva ad un provvedimento concessorio di pubblico servizio.

4. Alla stregua di tali considerazioni e tenuto conto della prescrizione positiva di cui all’art. 133 del cpa l’appello va pertanto respinto e la declinatoria di giurisdizione resa dal primo giudice deve essere confermata.

5. Le spese processuali possono essere compensate tra le parti, ricorrendo le condizioni di legge ed in particolare la parziale novità delle questioni esaminate ed anche in considerazione della natura della causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese processuali compensate.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 5/6/2013 n.3111 proviene da Giustamm.

Pres. Luigi Domenico, est. Guglielmo Passarelli Di Napoli
Solimena Massimo (Avv. Angelo Coppola) c. Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile (Avvocatura Distrettuale)

sulla liquidazione dell’equo indennizzo per infermità da causa da servizio

1. Pubblico impiego – Infermità da causa di servizio – Equo indennizzo –Commissione medica ospedaliera- Comitato di verifica sulla causa di servizio (prima c.p.p.o.)-Competenze- Ripartizione

2. Pubblico impiego – Infermità da causa di servizio – Equo indennizzo- Commissione medica ospedaliera- Dissenso- Parere del Comitato di verifica sulla causa di servizio (prima c.p.p.o.)-Motivazione- Necessità- Sussiste

1. In materia di liquidazione dell’equo indennizzo per infermità da causa da servizio, ai sensi degli artt. 6 e 10 d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461, spetta alla Commissione medica ospedaliera il giudizio diagnostico sull’infermità o lesione denunciate dal pubblico dipendente e, per il caso che da esse siano residuati postumi invalidanti a carattere permanente, l’indicazione della categoria di menomazioni alla quali essi devono ritenersi ascrivibili, al Comitato di verifica sulla causa di servizio (succeduto al soppresso c.p.p.o.), il compito di accertare l’esistenza di un nesso causale o quanto meno concausale, ma pur sempre efficiente e determinante, fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa da lui svolta (1).

2. In materia di liquidazione dell’equo indennizzo per infermità da causa da servizio, in caso di contrasto fra le valutazioni della Commissione medica ospedaliera e del Comitato di verifica sulla causa di servizio (succeduto al soppresso c.p.p.o.), in ordine alla dipendenza da causa di servizio dell’infermità, l’amministrazione è tenuta a motivare le ragioni della sua opzione solo nel caso in cui ritenga di non poter aderire al parere del Comitato, che è obbligatorio, ma non vincolante (2).

— *** —

(1). cfr. Consiglio di Stato, IV, 1972/2007

(2). cfr. Consiglio di Stato, IV, 3259/2008

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3374 del 2010, proposto da:
Solimena Massimo, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Coppola, elettivamente domiciliato in Napoli alla via C. Bolino trav. Borrelli n. 23/E presso l’avv. Mariarosaria Varlese

Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, domiciliata per legge in Napoli, via Diaz, 11.

del D.M. 1289 del Ministero dell’Interno del 04.06.2009, notificato in data 18.03.2010, con cui sono stati negati la dipendenza da causa di servizio, e l’equo indennizzo, per l’infermità lamentata dal ricorrente; nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale, ed in particolare delle delibere n. 42535/2006 del 25.03.2008 e n. 51113/2008 del 28.04.2009 del Comitato di verifica delle cause di servizio;

nonché per la declaratoria del diritto del ricorrente al riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lamentata infermità ed alla liquidazione dell’equo indennizzo

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2013 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 3374 dell’anno 2010, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:

di essere dipendente del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dal 1997, con la qualifica di vigile permanente;

di aver svolto tutte le mansioni inerenti la predetta qualifica, con costante impegno fisico e psichico;

che, in data 13.10.2005, il ricorrente, dopo aver spento un incendio, al rientro in sede era colto da malore, sicché – condotto al pronto soccorso – gli veniva diagnosticata una ischemia cerebellare;

di aver pertanto chiesto riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lamentata infermità e la liquidazione dell’equo indennizzo;

di essere stato sottoposto, in data 06.09.2007, a visita presso la Commissione Medica Ospedaliera di Caserta, che ha riconosciuto per le lamentate infermità l’ascrivibilità della patologia alla Tabella A categoria VI, dichiarandolo non idoneo al servizio in via permanente;

che, con l’atto impugnato, l’Amministrazione respingeva tuttavia l’istanza, atteso che la patologia consiste in una insufficiente irrorazione dell’encefalo per riduzione del flusso ematico; ciò che può dipendere da molteplici fattori, e soprattutto dall’età, sicché era da escludere che la patologia potesse dipendere dal servizio prestato, anche per la non particolare gravosità o disagio che caratterizzava il servizio stesso.

Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.

Si costituiva l’Amministrazione chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 15.05.2013, il ricorso è stato assunto in decisione.

DIRITTO

La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) violazione della l. 241/1990, atteso che l’atto è motivato per relationem ma l’Amministrazione non ha reso disponibili le delibere cui esso rinviava; 2) violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e l’impossibilità del ricorrente di partecipare al procedimento stesso; 3) violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione, prima dell’adozione del provvedimento di diniego, dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda; 4) eccesso di potere, atteso che non può dirsi non dimostrata la dipendenza della patologia da causa di servizio: le mansioni svolte dal ricorrente comportano, con tutta evidenza, un costante stress psicofisico; senza considerare l’ambiente di lavoro in cui il ricorrente era inserito e la prolungata esposizione ai rischi ambientali (si pensi alle polveri sprigionate dagli incendi).

L’Amministrazione eccepiva che il Comitato di verifica delle Cause di Servizio è l’unico organo competente ad accertare la predetta dipendenza; che l’Amministrazione non è tenuta a motivare le ragioni della preferenza accordata al parere reso dal Comitato. Quanto alla pretesa violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, secondo costante giurisprudenza tale norma non si applica al procedimento di concessione dell’equo indennizzo; quanto al primo motivo di gravame, si contesta che l’Amministrazione non abbia indicato e reso disponibili le delibere in questione, e comunque si invoca l’applicazione dell’art. 21 octies. Nel merito, il servizio non si caratterizzava per condizioni di particolare disagio, ma consisteva nell’attività ordinaria.

Il ricorso non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

Come precisato dal Consiglio di Stato, “in sede di liquidazione dell’equo indennizzo gli art. 6 e 10 d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461 hanno dettato un nuovo e più ragionevole criterio di riparto delle competenze fra Commissione medica ospedaliera e Comitato di verifica sulla causa di servizio (succeduto al soppresso c.p.p.o.), assegnando alla prima il giudizio diagnostico sull’infermità o lesione denunciate dal pubblico dipendente e, per il caso che da esse siano residuati postumi invalidanti a carattere permanente, l’indicazione della categoria di menomazioni alla quali essi devono ritenersi ascrivibili, mentre al secondo ha affidato in via esclusiva il compito di accertare l’esistenza di un nesso causale o quanto meno concausale, ma pur sempre efficiente e determinante, fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa da lui svolta (“id est” la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della c.d. causa di servizio)” (Consiglio di Stato, IV, 1972/2007). Dunque, non può condividersi la censura di legittimità costituzionale della norma, nella parte in cui permette valutazioni discordanti: la possibilità di valutazioni discordanti è del tutto fisiologica, attese le diverse competenze dei due organi.

Come ritenuto dal Consiglio di Stato, in caso di contrasto fra le valutazioni della Commissione medica ospedaliera e del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie in ordine alla dipendenza da causa di servizio dell’infermità, che il pubblico dipendente afferma di aver contratto in ragione dell’attività lavorativa svolta, l’amministrazione non è affatto tenuta a motivare le ragioni della sua opzione per il parere del Comitato, atteso che un obbligo motivazionale incombe su di essa solo nel caso in cui ritenga di non poter aderire al parere di detto Comitato, che è obbligatorio, ma non vincolante (Consiglio di Stato, IV, 3259/2008).

Com’è noto, nel procedimento preordinato al riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità contratta dal pubblico dipendente il giudizio medico legale espresso dal Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie – in quanto fondato su nozioni scientifiche e su dati di esperienza tecnico discrezionale – è insindacabile, salve le ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (Consiglio di Stato, IV, 2243/2008) e, nel caso di specie, non risultano tali ipotesi di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento dei fatti, neppure alla luce della perizia di parte (dalla quale, per la verità, non si evince perché le condizioni di lavoro del ricorrente avrebbero favorito l’insorgenza della patologia riscontrata).

Quanto alla violazione degli artt. 7 e 10 bis l. n. 241/1990, trattasi di violazioni puramente formali, anche perché l’Amministrazione – nel caso di specie – gode di una discrezionalità esclusivamente tecnica; deve pertanto ritenersi applicabile l’art. 21 octies comma 2 l. n. 241/1990.

Anche la violazione della norma che impone di rendere disponibili gli atti endoprocedimentali non comporta, per giurisprudenza costante, l’annullamento del provvedimento: “In caso di motivazione per relationem, l’art. 3 della legge generale sul procedimento amministrativo n. 241/1990 non obbliga l’amministrazione ad accludere al provvedimento gli atti cui lo stesso rinvia, risultando sufficiente che tali atti siano resi disponibili, rimettendo dunque la concreta disponibilità all’attivazione dell’interessato, a mezzo del diritto di accesso” (Tar Campania, Napoli, sez. II, n. 2081/2012).

Sussistono giusti motivi, attesa la peculiarità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quarta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:

1. Respinge il ricorso n. 3374 dell’anno 2010;

2. Compensa integralmente le spese tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore

Fabrizio D’Alessandri, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 5/6/2013 n.2933 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Dell’Olio
Marino Andrea Massimo Galbiati (Avv. Bruno Ricciardelli) c. Comune di Torre Annunziata (n.c.) e c. Ministero dell’Interno e Prefettura – U.T.G. di Napoli (Avvocatura distrettuale dello Stato)

sull’annullamento della nota del Comune di Torre Annunziata recante la decadenza dall’incarico di difensore civico e sull’annullamento della successiva nota di conferma

1. Enti Locali – Comune – Difensore civico – L. 191/2009 – Soppressione del difensore civico – Termini – D.L. n. 2/2010 convertito in L. 42/2010 – Dispone la soppressione a partire dalla scadenza naturale dell’incarico – Conseguenze – Illegittimità del provvedimento di immediata decadenza.

2. Giustizia amministrativa – Illegittimità del provvedimento di immediata decadenza del difensore civico – Risarcimento danni – Quantum risarcibile.

1. Il decreto legge n. 2/2010, come convertito dalla L. 42 del 2010, dispone che la soppressione della figura del difensore civico, come prevista dall’art. 2, comma 186, lett. a), della legge n. 191/2009, diventa operativa a partire dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici. (Sulla scorta di tale principio il TAR ha dichiarato illegittimo il provvedimento con cui il Comune di Torre Annunziata ha disposto l’immediata decadenza dall’incarico di difensore civico senza attendere la naturale scadenza del mandato al termine dei cinque anni previsti dallo Statuto.)

2. L’Amministrazione Comunale che abbia disposto illegittimamente la decadenza dall’incarico del difensore civico, in caso di richiesta di risarcimento danni è obbligata a risarcire una somma pari al mancato introito dei relativi compensi provocato dall’impedito esercizio della funzione fino alla naturale data di scadenza.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4182 del 2012, proposto da:
MARINO ANDREA MASSIMO GALBIATI, rappresentato e difeso dall’Avv. Bruno Ricciardelli, presso il quale è elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza G. Bovio n. 8;

– COMUNE DI TORRE ANNUNZIATA, non costituito in giudizio;
– MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTURA – U.T.G. DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

a) della nota del Comune di Torre Annunziata prot. n. 402 S.G. del 5 giugno 2012, recante la decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico;

b) della nota del Comune di Torre Annunziata prot. n. 409/S.G. del 6 giugno 2012, recante la conferma della decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico;

c) di ogni altro atto interno o non noto, comunque presupposto, connesso o consequenziale che sia pregiudizievole dei diritti e degli interessi del ricorrente;

e per la condanna

dell’intimata amministrazione comunale al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale scaturente dai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni statali resistenti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2013 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame in trattazione il ricorrente, esercente la professione di avvocato e difensore civico del Comune di Torre Annunziata, impugna i provvedimenti indicati in epigrafe prospettando vizi attinenti alla violazione del decreto legge n. 2/2010, convertito nella legge n. 42/2010, e dello statuto comunale. All’impugnativa è acclusa domanda di risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale consequenziale, sotto forma di ristoro dei compensi mensili non percepiti e del pregiudizio morale subito.

Si sono costituiti in resistenza il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Napoli.

Il ricorrente ha depositato memoria difensiva nella quale ribadisce le proprie ragioni, insistendo per la soddisfazione della pretesa risarcitoria.

L’intimata amministrazione comunale non si è costituita.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 22 maggio 2013.

DIRITTO

1. L’odierna controversia si incentra sulla contestazione di due provvedimenti del Comune di Torre Annunziata, con cui è stata prima disposta e poi confermata la decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico.

1.1 Occorre premettere una breve ricostruzione dei contorni fattuali e giuridici della vicenda contenziosa.

Il ricorrente è stato nominato difensore civico con delibera di Consiglio Comunale n. 5 del 14 febbraio 2008, immediatamente esecutiva.

La durata del suo incarico si sarebbe dovuta protrarre per cinque anni dalla data di esecutività della delibera di nomina, come prescritto dall’art. 15, comma 4, del vigente statuto comunale, con la conseguenza che il termine ultimo di svolgimento della funzione sarebbe dovuto coincidere con il 14 febbraio 2013.

Sennonché, con i gravati provvedimenti l’amministrazione comunale ha inteso far decadere anticipatamente il ricorrente, essenzialmente per le seguenti tre ragioni: a) la figura del difensore civico comunale sarebbe stata soppressa ai sensi dell’art. 2, comma 186, “lett. b” (rectius lett. a), della legge n. 191/2009; b) la disposizione dello statuto comunale (art. 15), che prevede la nomina e la durata dell’incarico di difensore civico, sarebbe stata “annullata” (rectius abrogata) dalla citata disposizione legislativa, fonte di primo grado rispetto allo statuto che è fonte di secondo grado; c) in ogni caso, l’incarico di difensore civico non avrebbe potuto eccedere la durata del mandato sindacale, che nel caso specifico si è esaurita prima del 5 giugno 2012.

L’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009 così recita: “Al fine del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, i comuni devono adottare le seguenti misure: a) soppressione della figura del difensore civico comunale di cui all’articolo 11 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267. Le funzioni del difensore civico comunale possono essere attribuite, mediante apposita convenzione, al difensore civico della provincia nel cui territorio rientra il relativo comune. In tale caso il difensore civico provinciale assume la denominazione di “difensore civico territoriale” ed è competente a garantire l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini;”.

A sua volta, l’articolo 1, comma 2, ultimo periodo, del decreto legge n. 2/2010 (convertito nella legge n. 42/2010), nel precisare la portata di tale ultima disposizione, così statuisce: “Le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 186, lettere a) e d), della medesima legge n. 191 del 2009, come modificato dal presente articolo, si applicano, in ogni comune interessato, dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici e dei direttori generali in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.”.

2. Ciò chiarito, si può dare corso allo scrutinio delle censure prospettate in gravame, non senza sottolineare che, nonostante la scadenza naturale dell’incarico in questione sia già intervenuta il 14 febbraio 2013, permane comunque l’interesse del ricorrente alla coltivazione dell’odierna impugnativa, evincendosi dal tenore dei suoi scritti difensivi la sussistenza dell’interesse morale ad ottenere la rimozione di determinazioni ritenute lesive della propria reputazione presso i cittadini.

2.1 Con un unico motivo, si tende ad infirmare le motivazioni poste dall’amministrazione comunale alla base dei provvedimenti di decadenza, adducendo essenzialmente le seguenti censure: i) la soppressione della figura del difensore civico non sarebbe immediatamente collegata alla data di entrata in vigore della legge n. 191/2009 (1° gennaio 2010), ma diventerebbe operativa, ai sensi, dell’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010 (convertito nella legge n. 42/2010) dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici, con la conseguenza che nel caso specifico si sarebbe dovuta attendere, per pronunciare la decadenza, la scadenza naturale del mandato conferito al ricorrente, ossia la data del 14 febbraio 2013; ii) la stessa disposizione di legge posta a giustificazione della pronuncia di decadenza, se letta in combinazione con l’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, presupporrebbe la vigenza dell’art. 15 dello statuto comunale, connettendo la soppressione della figura del difensore civico all’espletamento del relativo incarico fino alla sua naturale scadenza; iii) il termine finale dell’incarico di difensore civico coinciderebbe con la scadenza dei cinque anni previsti dall’art. 15 dello statuto comunale e non con l’insediamento del nuovo Sindaco.

2.2 Il motivo, come complessivamente articolato, è fondato e merita accoglimento con riguardo ad ognuno dei tre profili di doglianza.

Innanzitutto la lettura, fatta propria dall’amministrazione comunale, dell’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009 è parziale e fuorviante in quanto priva dell’addentellato normativo costituito dall’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010: questo subordina espressamente l’applicabilità della soppressione della figura del difensore civico comunale alla data di scadenza del singolo incarico in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto stesso, con implicito rimando alle disposizioni dello statuto comunale che disciplinano la durata di tale organo. In altri termini, ai sensi del predetto combinato disposto, ogni comune, per poter procedere alla soppressione della figura del difensore civico, deve attendere la scadenza naturale del relativo incarico come fissata nello statuto comunale, purché tale incarico sia in corso di svolgimento alla data di entrata in vigore della legge n. 42/2010, di conversione del decreto legge n. 2/2010.

Ebbene, il caso di specie si attaglia perfettamente al descritto quadro normativo, essendo stato il ricorrente nominato in data 14 febbraio 2008 ed essendo il suo incarico in via di espletamento alla data di entrata in vigore della legge n. 42/2010, ossia al 28 marzo 2010, con scadenza mandato fissata per statuto alla decorrenza dei cinque anni, ossia al 14 febbraio 2013. Ne discende che prima del 14 febbraio 2013, data di scadenza naturale dell’incarico di difensore civico, non poteva essere pronunciata alcuna decadenza nei confronti del ricorrente; essendo la determinazione di decadenza stata emanata il 5 giugno 2012 e poi confermata il giorno successivo, palese è la violazione legislativa commessa dall’amministrazione comunale.

2.3 Né può convenirsi con la tesi, posta da quest’ultima a fondamento dei provvedimenti impugnati, dell’abrogazione implicita dell’art. 15 dello statuto comunale ad opera dell’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009, giacchè tale ultima norma, nel prevedere la soppressione della figura del difensore civico comunale mantenendone però intatte le funzioni – attribuibili in forza di apposita convenzione al difensore civico provinciale – non abroga ma anzi presuppone la vigenza dell’art. 11 del d.lgs. n. 267/2000 e delle conferenti disposizioni degli statuti comunali, le quali, beninteso, si troveranno solo ad avere margini più ridotti di applicabilità con riguardo alle (future) procedure di nomina.

D’altronde, si è già precisato che è lo stesso art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, integrativo della normativa di settore, a rinviare implicitamente alle previsioni dello statuto comunale che fissano la durata dell’incarico di difensore civico, con la conseguenza di legittimare la perdurante vigenza di tali previsioni.

Pertanto, l’assunto che l’art. 15 dello statuto del Comune di Torre Annunziata sarebbe stato travolto dalla successiva legislazione del 2009 e del 2010 in materia di nomina ed attribuzioni del difensore civico comunale, trova la sua smentita nelle stesse pieghe della legislazione in parola le quali, al contrario, confermano la vigenza della disposizione statutaria, seppure con un più limitato ambito operativo.

2.4 Infine, non trova alcun appiglio normativo, né nel d.lgs. n. 267/2000 né nello statuto comunale (cfr. artt. 15 e 17), l’ulteriore tesi, pure propugnata dal Comune di Torre Annunziata a sostegno della pronuncia di decadenza, che la durata dell’incarico di difensore civico fosse condizionata alla durata del mandato sindacale.

In definitiva, deve essere ravvisata l’illegittimità dei gravati provvedimenti di decadenza per contrasto con l’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, convertito nella legge n. 42/2010, e deve essere conseguentemente disposto il loro annullamento.

3. L’intervenuto annullamento giurisdizionale rende doveroso lo scrutinio della connessa pretesa risarcitoria azionata dal ricorrente, la quale è ancorata al ristoro del danno morale per un importo non minore di € 15.000,00 (oltre interessi legali decorrenti dalla domanda giudiziale), nonché al risarcimento del danno patrimoniale per mancata percezione dei compensi mensili spettanti a decorrere dal mese di giugno 2012 e fino al 14 febbraio 2013, maggiorati degli interessi legali.

3.1 Quanto al danno morale, si rileva che questo viene sostanzialmente ricondotto dall’interessato alla lesione della reputazione scaturente dalla comune opinione, ragionevolmente formatasi presso la cittadinanza, che la decadenza dall’incarico di difensore civico avesse connotazioni di tipo punitivo.

Ebbene, il Collegio osserva che tale danno è reintegrabile in re ipsa con la pubblicazione della presente sentenza, che restituisce al ricorrente l’onorabilità professionale di cui lamenta la compromissione, ponendo nella dovuta evidenza gli errori di diritto commessi dall’amministrazione comunale a fronte di un servizio ai cittadini che doveva continuare ad essere svolto fino al suo naturale epilogo.

Ne deriva la reiezione dell’istanza risarcitoria inerente al danno morale.

3.2 Viceversa, deve essere delibata favorevolmente l’istanza risarcitoria relativa al danno patrimoniale.

Sicuramente sussiste l’an del danno, in termini di pregiudizio subito e di collegamento causale con l’evento dannoso. Difatti, è evidente che l’impedito esercizio della funzione fino alla data di naturale scadenza ha determinato per il ricorrente il mancato introito dei relativi compensi, e che tale diminuzione patrimoniale è eziologicamente riconducibile all’emissione dei provvedimenti impugnati.

Del pari, è stato dimostrato il quantum del danno, ragguagliato dal ricorrente alla somma dei compensi mensili non percepiti fino al 14 febbraio 2013.

Infine, con riferimento all’elemento soggettivo dell’illecito, osserva il Collegio che, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, poiché resta a carico dell’amministrazione l’onere di dimostrare l’assenza di colpa per essere incorsa in un errore scusabile, configurabile in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una fonte normativa di formulazione incerta o di recente introduzione, ovvero di notevole complessità del fatto o di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 novembre 2012 n. 5761; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 settembre 2012 n. 4894).

Nel caso di specie, a fronte dell’acclarata illegittimità dei provvedimenti di decadenza, le emergenze processuali depongono nel senso della mancanza di errore scusabile in capo all’amministrazione comunale, non essendo rinvenibile nessuno dei menzionati indici di scusabilità; anzi, la vicenda di cui è causa non si presentava granché complicata se soltanto fosse stata riguardata alla luce del quadro normativo complessivo, e non, come avvenuto, di una sola sua parte.

Pertanto, il Comune di Torre Annunziata deve essere condannato a risarcire il danno patrimoniale subito dal ricorrente, corrispondendo a quest’ultimo la sommatoria degli importi dei compensi mensili non percepiti relativi all’incarico di difensore civico, maturati nel periodo intercorrente tra il 5 giugno 2012 ed il 14 febbraio 2013. Oltre a tale cifra, la predetta amministrazione dovrà pagare al ricorrente l’importo degli interessi legali, calcolati con decorrenza dalla data di maturazione dei singoli ratei mensili fino alla data dell’effettivo soddisfo.

4. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limiti dell’annullamento dei provvedimenti impugnati e del risarcimento del danno patrimoniale, come meglio sopra indicato.

Le spese processuali devono essere addebitate alla soccombente amministrazione comunale nella misura liquidata in dispositivo, mentre si compensano con riguardo alle amministrazioni statali resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e condanna il Comune di Torre Annunziata al risarcimento del danno patrimoniale in favore del ricorrente, nei termini parimenti indicati in motivazione.

Condanna il Comune di Torre Annunziata a rifondere al ricorrente le spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA, CPA e contributo unificato come per legge. Compensa le spese per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 5/6/2013 n.2926 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Dell’Olio
De Angelis Costruzioni s.r.l. (Avv. Mario Caliendo) c. Ministero dell’interno, Prefettura – U.T.G. di Caserta e Prefettura – U.T.G. di Napoli (Avvocatura Distrettuale dello Stato) e Provincia di Napoli (Avv. Luciano Scetta).

sull’informativa antimafia in capo a un soggetto che è stato indagato per il reato di turbativa d’asta

1. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Finalità preventiva – Imprenditore indagato per turbativa d’asta al fine di favorire un clan camorristico – Legittimità – Sussiste.
2. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Presupposto – Procedimento penale a carico dell’imprenditore per il reato di turbativa d’asta aggravata dallo scopo mafioso – Successivo provvedimento di dissequestro dei beni – Conseguenze.
2. Contratti della P.A. – Informativa antimafia tipica – Non richiede un’ulteriore valutazione delle circostanze da parte dell’Amministrazione – Conseguenze – Legittimità del Provvedimento della Provincia di risoluzione del contratto.

1. La finalità dell’informativa antimafia è quella della massima prevenzione dei fenomeni di infiltrazione mafiosa pertanto la stessa può fondarsi su elementi che di per sé non sono rilevanti penalmente ma che inseriti in un quadro indiziario sono tali da fondare un giudizio di possibilità che l’attività d’impresa possa agevolare anche in maniera indiretta le attività criminali. Nel caso di specie il TAR ha giudicato legittima l’informativa antimafia motivata emessa in danno dell’impresa il cui amministratore era indagato per il reato di turbativa d’asta con l’aggravante di favorire un’organizzazione camorristica.(1)
2. La legittimità di un provvedimento impugnato in sede giurisdizionale deve essere valutata in base ai presupposti di fatto e di diritto sussistenti all’epoca dell’emanazione della determinazione lesiva, pertanto, l’informativa antimafia emanata a carico di un’impresa il cui amministratore sia indagato per il reato di turbativa d’asta con l’aggravante di favorire un’organizzazione camorristica, è legittima anche laddove successivamente alla stessa sia disposto il dissequestro dei beni dell’imprenditore. (2)
3. L’informativa antimafia “tipica” ha immediata efficacia interdittiva ed è vincolante per la stazione appaltante che non è tenuta a un’ulteriore valutazione dei fatti e delle circostanze oggetto dell’informativa. (Nel caso di specie il Tar non ha accolto la censura con cui l’impresa ricorrente lamentava l’omessa autonoma valutazione della gravità o meno delle circostanze addotte dall’autorità prefettizia). (2)

………………………………

(1) Cfr. Tar Campania, Napoli, Sez. I, 8 Novembre 2005 n. 18714; Cons. Stato, Sez. IV, 30 Maggio 2005, n. 2796; TAR Sicilia Palermo, Sez. III, 13 gennaio 2006 n. 38; TAR Campania Napoli, Sez. I, 19 gennaio 2004 n. 115;
(2) Cfr. Tar Campania Napoli, Sez. I, 2 Aprile 2008 n. 1786
Cfr. C.G.A. Sicilia, 24 novembre 2009 n. 1129; Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 dicembre 2005 n. 7619; TAR Campania Napoli, Sez. I, 4 maggio 2007 n. 4739; TAR Calabria Catanzaro, Sez. II, 12 febbraio 2007 n. 38

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3778 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

DE ANGELIS COSTRUZIONI S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Mario Caliendo, con il quale è elettivamente domiciliata in Napoli alla Via P. Colletta n. 12;

– MINISTERO DELL’INTERNO, PREFETTURA – U.T.G. DI CASERTA e PREFETTURA – U.T.G. DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;
– PROVINCIA DI NAPOLI, rappresentata e difesa dall’Avv. Luciano Scetta, ed elettivamente domiciliata in Napoli alla Piazza Matteotti n. 1;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) della determinazione dirigenziale della Provincia di Napoli n. 6511 del 9 giugno 2011, recante la risoluzione del contratto stipulato con la ricorrente per la realizzazione dei lavori di sistemazione e riqualificazione ambientale della S.P. Ciraccio in Procida;

b) della nota della Provincia di Napoli prot. n. 43335 del 12 aprile 201, recante l’avviso di avvio del procedimento di risoluzione del contratto di cui al punto precedente;

c) della determinazione dirigenziale della Provincia di Napoli n. 4668 del 27 aprile 2011 (prot. int. n. 119 del 21 aprile 2011), recante la risoluzione del contratto stipulato con la ricorrente per la realizzazione dei lavori di adeguamento alle norme di sicurezza da eseguirsi presso il L.C. e IPSAR A. Munthe di Capri;

d) della nota della Provincia di Napoli prot. n. 49304 del 29 aprile 2011, recante la comunicazione della determinazione di cui al punto precedente;

e) della determinazione dirigenziale della Provincia di Napoli n. 95892 del 4 agosto 2011, recante la risoluzione del contratto stipulato con la ricorrente per la realizzazione dei lavori di manutenzione triennale ordinaria e ricarica degli impianti antincendio fissi e mobili degli uffici provinciali;

f) dell’informativa della Prefettura di Caserta prot. n. 1798/12B.16/ANT/AREA 1^ del 21 luglio 2010, recante la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa a carico della società ricorrente;

g) della nota della Prefettura di Caserta prot. n. 483/P.L./12B.16/ANT/AREA 1^ del 30 novembre 2010, con la quale è stata comunicata alla Prefettura di Napoli l’avvenuta emissione dell’informativa interdittiva del 21 luglio 2010;

h) della nota della Prefettura di Caserta prot. n. 483/P.L./12B.16/ANT/AREA 1^ del 2 maggio 2011, con la quale è stata trasmessa al difensore della società ricorrente copia dell’informativa interdittiva del 21 luglio 2010;

i) della nota del Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta e della segnalazione del C.E.D. del Dipartimento della P.S. del Ministero dell’Interno poste a base dell’informativa interdittiva del 21 luglio 2010;

l) di ogni altro atto o provvedimento connesso e collegato, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresi, se ed in quanto intervenuti, i nuovi atti di aggiudicazione a favore di altre imprese;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

m) delle determinazioni dirigenziali della Provincia di Napoli n. 6511 del 9 giugno 2011 e n. 95892 del 4 agosto 2011, già impugnate con il ricorso introduttivo;

n) della nota della Prefettura di Caserta prot. n. 483/P.L./12B.16/ANT/Area 1^ del 28 giugno 2011, recante relazione alla difesa erariale sulla vicenda contenziosa;

o) di ogni altro atto o provvedimento connesso e collegato, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresi, se ed in quanto intervenuti, i nuovi atti di aggiudicazione a favore di altre imprese;

e per la condanna

delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni consequenziali patiti dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2013 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, l’informativa prefettizia interdittiva del 21 luglio 2010 e gli atti della relativa sequenza procedimentale, unitamente ai consequenziali atti incidenti sulla prosecuzione dei rapporti contrattuali instaurati con l’amministrazione provinciale di Napoli, atti tutti meglio in epigrafe individuati, adducendo una serie di ragioni attinenti alla violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, alla violazione della normativa in tema di informazioni antimafia e della legge sul procedimento amministrativo, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

Oltre alla domanda di annullamento, la ricorrente avanza istanza di risarcimento dei danni consequenziali subiti.

Resistono le intimate amministrazioni statali e la Provincia di Napoli, eccependo nei rispettivi scritti difensivi l’infondatezza del ricorso.

Parte ricorrente insiste nelle proprie tesi con ulteriori memorie difensive, nelle quali formula anche nuove censure.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 10 aprile 2013.

DIRITTO

1. L’odierna controversia si incentra sulla contestazione dell’informativa interdittiva della Prefettura di Caserta emessa il 21 luglio 2010 a carico della società ricorrente e dei conseguenti provvedimenti di risoluzione contrattuale adottati dalla Provincia di Napoli.

1.1 Il Collegio deve, in via preliminare, circoscrivere l’ambito del presente giudizio giacché non tutti gli atti impugnati si manifestano come espressione del potere autoritativo.

Difatti, esula dall’odierna cognizione la nota della Prefettura di Caserta prot. n. 483/P.L./12B.16/ANT/Area 1^ del 28 giugno 2011, con la quale si è inteso fornire delucidazioni alla difesa erariale sulla situazione contenziosa, assumendo tale atto una chiara valenza processuale e non provvedimentale.

1.2 Sempre in via preliminare, giova rilevare che, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa attorea nella memoria di replica depositata il 18 marzo 2013, la causa non appare bisognevole di ulteriore istruttoria, essendo presenti agli atti sia la gravata informativa interdittiva sia la documentazione di supporto della stessa (cfr. da ultimo la produzione documentale depositata dalla difesa erariale il 28 febbraio 2013).

2. Prima di passare allo scrutinio delle questioni di merito, è opportuno precisare, in punto di fatto, che l’impugnata informativa prefettizia poggia essenzialmente sulla seguente circostanza ritenuta significativa del pericolo di infiltrazioni mafiose (cfr. nota del Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta n. 0218643/7-4 di prot. “P” del 14 luglio 2010): il socio amministratore unico della società risulta indagato nell’ambito di un procedimento penale presso il Tribunale di Napoli perché ritenuto responsabile del reato di turbata libertà degli incanti aggravato dal fine di favorire l’organizzazione camorristica denominata clan dei Casalesi; tale indagine è culminata nell’arresto, nel corso del 2010, di 17 persone in esecuzione di ordinanza di custodia cautelare in carcere, coinvolte nel medesimo procedimento penale che ha interessato 73 persone tra affiliati e fiancheggiatori del citato clan camorristico.

3. Ciò premesso, si può dare ingresso al vaglio delle censure articolate in gravame, come completate nei motivi aggiunti.

Con una prima censura, viene lamentato il difetto di istruttoria e di motivazione, sulla scorta dell’assunto che l’autorità prefettizia avrebbe addotto elementi di controindicazione privi di univocità, insufficienti a far palesare la sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Le critiche attoree tendono ad evidenziare nel percorso valutativo della Prefettura le seguenti anomalie: a) l’amministratore unico è soggetto incensurato e non ha carichi pendenti, come dimostrato dalle negative certificazioni penali in suo possesso; b) al medesimo non sono stati contestati fatti mafiosi, ma solo il reato di turbata libertà degli incanti, rispetto al quale la sua posizione assume rilevanza marginale, come comprovato dalla circostanza che non è stato tratto in arresto e che “ha prontamente ottenuto, da parte del Tribunale del Riesame, il dissequestro di beni e conti correnti originariamente ed illegittimamente bloccati dalla Procura”; c) l’amministratore unico non ha commesso il reato in questione, non avendo presentato domanda di partecipazione alla procedura truccata, come dimostrato da perizia calligrafica depositata in Procura, dalla quale “emerge chiaramente che egli non ha mai compilato e sottoscritto la domanda di partecipazione alla gara su cui si indaga”.

3.1 Tale complessa censura non merita condivisione.

La giurisprudenza che si è occupata della materia, condivisa da questo Collegio (cfr. per tutte TAR Campania Napoli, Sez. I, 8 novembre 2005 n. 18714), ha avuto modo di sottolineare che i tratti caratterizzanti l’istituto dell’informativa prefettizia, di cui agli artt. 4 del d.lgs. n. 490/1994 e 10 del d.P.R. n. 252/1998, ruotano intorno ai seguenti concetti:

– si tratta di una tipica misura cautelare di polizia, preventiva e interdittiva, che si aggiunge alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale e che prescinde dall’accertamento in sede penale di uno o più reati connessi all’associazione
– è sufficiente il “tentativo di infiltrazione” avente lo scopo di condizionare le scelte dell’impresa, anche se tale scopo non si è in concreto realizzato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2796 e 13 ottobre 2003 n. 6187);

– tale scelta è coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia dell’intimidazione, dell’influenza e del condizionamento latente
– la formulazione generica, più sociologica che giuridica, del tentativo di infiltrazione mafiosa rilevante ai fini del diritto comporta l’attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento;

– l’ampia discrezionalità di apprezzamento riservata al Prefetto genera, di conseguenza, che la valutazione prefettizia è sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesti vizi di eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e travisamen
Si è ritenuto inoltre, con riguardo alle informative di cui all’art. 10, comma 7, lettera c), del d.P.R. n. 252/1998 (tra le quali rientra quella di specie), che, essendo fondate le medesime su valutazioni discrezionali non ancorate a presupposti tipizzati, i tentativi di infiltrazione mafiosa possono essere desunti anche da parametri non predeterminati normativamente; tuttavia, onde evitare il travalicamento in uno “stato di polizia” e per salvaguardare i principi di legalità e di certezza del diritto, si è precisato che non possono reputarsi sufficienti fattispecie fondate sul semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, occorrendo l’individuazione di idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o collegamenti con la criminalità organizzata (cfr. TAR Sicilia Palermo, Sez. III, 13 gennaio 2006 n. 38; TAR Campania Napoli, Sez. I, 19 gennaio 2004 n. 115).

In particolare, con riferimento agli elementi di fatto idonei a sorreggere l’impianto probatorio delle informative de quibus, la giurisprudenza ha sottolineato che in tali ipotesi il Prefetto, anziché limitarsi a riscontrare la sussistenza di specifici elementi (come avviene per gli accertamenti eseguiti ai sensi dell’art. 10, comma 7, lettere a) e b), del d.P.R. n. 252/1998), deve effettuare la propria valutazione sulla scorta di uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza che i comportamenti e le scelte dell’imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali nelle funzioni della pubblica amministrazione; pertanto, si può ravvisare l’emergenza di tentativi di infiltrazione mafiosa in fatti in sé e per sé privi dell’assoluta certezza – quali una condanna non irrevocabile, l’irrogazione di misure cautelari, il coinvolgimento in un’indagine penale, collegamenti parentali, cointeressenze societarie e/o frequentazioni con soggetti malavitosi, dichiarazioni di pentiti – ma che, nel loro insieme, siano tali da fondare un giudizio di possibilità che l’attività d’impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali o esserne in qualche modo condizionata per la presenza, nei centri decisionali, di soggetti legati ad organizzazioni mafiose (cfr. C.G.A. Sicilia, 24 novembre 2009 n. 1129; Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 agosto 2006 n. 4737; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 ottobre 2005 n. 5247; TAR Lazio Roma, Sez. II, 9 novembre 2005 n. 10892).

3.2 Orbene, calando i superiori orientamenti giurisprudenziali al caso concreto, deve essere sconfessata la tesi della ricorrente volta ad evidenziare gli errori istruttori e motivazionali da cui sarebbe inficiata la gravata informativa prefettizia.

Al contrario, le valutazioni della Prefettura di Caserta risultano sorrette da un quadro indiziario sufficientemente preciso e concordante, che non trae forza da semplici sospetti o congetture ma risulta ben tratteggiato nel rapporto informativo dei Carabinieri.

Nel dettaglio, si presenta correttamente argomentata, da parte dell’autorità prefettizia e di quella di polizia, la sussistenza degli elementi di fatto da cui sono stati desunti i tentativi di infiltrazione mafiosa, atteso che nel caso di specie gli accertamenti condotti sulla società ricorrente, pur non facendo palesare situazioni di effettiva e conclamata infiltrazione mafiosa, hanno dato conto della presenza di circostanze poste alla soglia, giuridicamente rilevante, dell’influenza e del condizionamento latente dell’attività d’impresa da parte delle organizzazioni criminali.

3.3 Al riguardo assumono valore pregnante, come fattori di controindicazione, i seguenti aspetti:1) il coinvolgimento del socio amministratore unico in un’indagine penale per turbativa d’asta aggravata dallo scopo di favorire un’organizzazione camorristica; 2) la ristretta composizione della compagine sociale, limitata a due soli soggetti, con inevitabile sovraesposizione anche dell’altro socio al pericolo di condizionamenti mafiosi.

3.4 Vale rilevare che, a termini dell’art. 10, comma 7, del d.P.R. n. 252/1998, le informative antimafia possono ben fondarsi su accertamenti che prescindono dagli eventi processuali destinati a confluire nelle certificazioni penali, e che danno conto di situazioni di pericolo infiltrativo poste anche al di sotto del penalmente rilevante, come ha avuto modo di precisare il massimo giudice amministrativo quando ha condivisibilmente affermato che la norma introduttiva dell’informativa prefettizia “si spiega nella logica di una anticipazione della soglia di difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalità organizzata, in guisa da prescindere da soglie di rilevanza probatorie tipiche del diritto penale, per cercare di cogliere l’affidabilità dell’impresa (…) complessivamente intesa. (…) E tanto specie se si pone mente alla circostanza prima rimarcata che le cautele antimafia non obbediscono a finalità di accertamento di responsabilità, bensì di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di là dell’individuazione di responsabilità penali.” (così Consiglio di Stato, n. 2867/2006 cit.).

3.5 Come emerge dalla piana lettura degli atti del procedimento penale intentato nei confronti dell’amministratore unico (cfr. produzioni documentali depositate il 28 febbraio 2013 rispettivamente dalla difesa attorea e da quella erariale), a questi è stato ascritto il reato di turbata libertà degli incanti aggravato dallo scopo di favorire un’organizzazione camorristica; ne deriva, a differenza di quanto dedotto in gravame, che nel caso specifico si tratta di un fatto connotato da evidente mafiosità.

Né la posizione del socio amministratore in parola appare assumere rilevanza marginale rispetto all’episodio contestato, risultando dagli atti d’indagine che egli si sarebbe prestato, insieme ad altri imprenditori, a concordare le offerte ed a fornire le cosiddette “buste d’appoggio” per truccare la gara d’appalto, conformemente al disegno criminale del clan camorristico. Invero, il mancato assoggettamento di costui alla misura della custodia cautelare, al pari dell’ottenuto dissequestro dei beni e dei conti correnti, ha trovato giustificazione (cfr. risultanze processuali in atti) non nella carenza del quadro indiziario, ma nell’insussistenza delle altre condizioni previste dalla legge (pericolo di reiterazione del reato, pertinenza al reato delle cose sequestrate, etc.).

Inoltre, i provvedimenti giudiziali di dissequestro sono intervenuti successivamente all’emissione dell’informativa antimafia, con la conseguenza che comunque non potevano essere conosciuti dall’autorità prefettizia al momento dell’emanazione della misura interdittiva.

Va rimarcato che la legittimità di un provvedimento impugnato in sede giurisdizionale deve essere valutata in base ai presupposti di fatto e di diritto sussistenti all’epoca dell’emanazione della determinazione lesiva (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. I, 2 aprile 2008 n. 1786).

3.6 Infine, ogni valutazione in ordine all’effettiva commissione del reato da parte dell’amministratore unico deve intendersi rimessa alla competente autorità giudiziaria penale all’esito del relativo processo – che peraltro si è successivamente concluso in primo grado in maniera sfavorevole per l’interessato (cfr. produzione documentale depositata dalla difesa erariale il 28 febbraio 2013) – non essendo consentito alla Prefettura anticipare, in sede di emanazione delle informazioni antimafia, un accertamento che è istituzionalmente demandato al potere giurisdizionale.

4. Con altra censura, la società ricorrente, sul presupposto che nel caso di specie sia intervenuta un’informativa atipica, deduce l’illegittimità dei provvedimenti di risoluzione contrattuale per omessa autonoma valutazione della gravità o meno delle circostanze addotte dall’autorità prefettizia.

La censura non coglie nel segno, atteso che l’informativa in questione è di carattere tipico e di immediata efficacia interdittiva, con la conseguenza che l’amministrazione provinciale era vincolata ad emanare i provvedimenti risolutori senza poter effettuare alcuna autonoma ponderazione della pericolosità degli elementi di controindicazione.

5. Con una terza censura, la ricorrente lamenta la violazione della normativa di settore e degli obblighi motivazionali, giacché le determinazioni provinciali risolutorie non contemplerebbero alcun passaggio argomentativo sulla sussistenza o meno dell’interesse pubblico a proseguire, a fronte dell’intervenuta interdittiva, i rapporti contrattuali in corso, relativi a lavori ormai in fase di ultimazione.

La doglianza deve essere disattesa.

Si rileva in via assorbente che l’amministrazione provinciale, mediante la sottoscrizione del protocollo di legalità in data 1° agosto 2007, si è autovincolata (cfr. art. 2) all’automatica interruzione del rapporto contrattuale a seguito dell’eventuale emissione di informativa interdittiva, con ciò rinunciando in via preventiva e generalizzata all’esercizio di potere discrezionale in merito.

Ad ogni modo, giova osservare su un piano più generale che, in presenza di informative tipiche successive come quella di specie, le determinazioni amministrative in ordine alla recisione dei contratti d’appalto in corso assumono di regola carattere vincolato, non potendo l’ordinamento tollerare, per evidenti ragioni di ordine pubblico e di tutela dell’amministrazione dai condizionamenti della criminalità organizzata, la sopravvivenza di rapporti contrattuali con imprese interessate da tentativi di infiltrazione mafiosa. L’unico margine di discrezionalità della stazione appaltante rimane circoscritto alla valutazione di opportunità, per l’interesse pubblico, che prosegua il rapporto contrattuale già instaurato, allorché tale rapporto perduri da un cospicuo lasso di tempo e sussistano concrete e stringenti ragioni che rendano del tutto sconveniente per l’amministrazione l’interruzione della fornitura, del servizio o dei lavori oggetto del contratto revocando. Pertanto, la motivazione dovrà essere ampia e dettagliata quando l’amministrazione ritenga (eccezionalmente) di valorizzare tali circostanze, ma non quando intenda aderire alla portata inibitoria dell’informativa prefettizia. In quest’ultimo caso, invero, a giustificare l’adozione del provvedimento risolutorio è sufficiente il mero rinvio alla misura interdittiva, come si è puntualmente verificato nella presente evenienza (cfr. C.G.A. Sicilia, 24 novembre 2009 n. 1129; Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 dicembre 2005 n. 7619; TAR Campania Napoli, Sez. I, 4 maggio 2007 n. 4739; TAR Calabria Catanzaro, Sez. II, 12 febbraio 2007 n. 38).

6. In ultimo, nelle memorie depositate il 28 febbraio ed il 18 marzo 2013, la società ricorrente formula censure con cui denuncia la sussistenza nella gravata informativa prefettizia di ulteriori vizi motivazionali ed istruttori.

Le prefate doglianze sono tutte inammissibili in quanto sono state dedotte in meri atti difensivi non notificati alle controparti, in dispregio delle regole del contraddittorio processuale.

7. In conclusione, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, la domanda di annullamento degli stessi deve essere rigettata per infondatezza.

Analoga sorte subisce la connessa istanza risarcitoria, non essendosi profilata l’ingiustizia dei danni asseritamente patiti.

Pertanto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, merita di essere in toto respinto, mentre sussistono giusti e particolari motivi, in virtù della delicatezza della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 5/6/2013 n.2928 proviene da Giustamm.