S. Romano, Pres., L. Viola, Est.

Sul riparto di competenze ad adottare provvedimenti in materia ambientale, in particolare sui poteri della Provincia, quale ente più prossimo al sito contaminato, ad adottare provvedimenti di messa in sicurezza di emergenza, e la competenza statale ad adottare provvedimenti definitivi di bonifica

1. Ambiente e territorio – Inquinamento- Bonifica di un sito siderurgico inserito in area di interesse nazionale- Riparto di competenze.

2. Ambiente e territorio – Tutela del terriotorio – Procedura di bonifica ex art. 242 d. lgs. 152/2006- Ad iniziativa privato o d’ufficio- Non è criterio discretivo per delimitare la competenza provinciale o ministeriale.

Pubblicato il 04/05/2017

N. 00641/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01270/2016 REG.RIC.

N. 01308/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1270 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Fintecna s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Lamarmora 14;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria Delfino, Lucia Bora, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Autorità Portuale di Piombino, Agenzia del Demanio, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Direzione Generale Regionale Arpat, Provincia di Livorno, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Comune di Piombino, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Società Lucchini s.p.a. in Amministrazione Controllata, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1308 del 2016, proposto da:
Lucchini s.p.a. in Amministrazione Straordinaria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi, Alessandro Salustri, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Grassi in Firenze, via G. La Pira n. 21;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria Delfino, Lucia Bora, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1.
Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dello Sviluppo economico, Ministero dell’Economia e delle Finanze, I.S.P.R.A., Presidente della Regione Toscana in qualità di Commissario straordinario per l’Area industriale di Piombino, Agenzia del Demanio, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Comune di Piombino, Provincia di Livorno, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Autorità Portuale di Livorno, Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti – Invitalia s.p.a., non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Fintecna s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Morbidelli in Firenze, via Lamarmora 14;
Aferpi s.p.a., Società Piombino Logistics s.p.a., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 1270 del 2016:

del decreto 4738 del 24/06/2016 “chiusura procedimento per l’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione del sito LI- 053 stabilimento Lucchini Piombino” del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazioni Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana, nonché del decreto 1974 del 21/04/2016 del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazioni Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana “Avvio del procedimento per l’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione del sito Li – 053 stabilimento Lucchini Piombino;

in parte qua, dell’Accordo di Programma Quadro “Interventi di infrastrutturazione, riqualificazione ambientale e reindustrializzazione dell’area portuale di Piombino del 12/08/2013;

in parte qua dell’Accordo di Programma “disciplina per la riqualificazione e la riconversione del polo industriale di Piombino” del 24/04/2014;

e con atto di motivi aggiunti depositato in data 3 novembre 2016:

– del decreto n. 6812 del 29.07.2016 “Adozione del provvedimento ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D. Lgs. n. 152/2006 nei confronti dei responsabili della contaminazione del sito LI-053 Stabilimento Lucchini Piombino (LI)” del Dirigente della Direzione Ambiente e Energia, Settore Bonifiche, Autorizzazione Rifiuti ed Energetiche della Regione Toscana, notificato via pec in data 01/08/2016;

quanto al ricorso n. 1308 del 2016:

– del decreto Dirigenziale n. 4738 del 24/06/2016 (unitamente alla Relazione Istruttoria Finale, allegata quale parte integrante e sostanziale del medesimo decreto) con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha: concluso il procedimento per l’individuazione definitiva dei soggetti responsabili della contaminazione del sito LI-053 a Stabilimento Lucchini; individuato FINTECNA Spa e LUCCHINI in A.S. quali soggetti cui imputare gli obblighi di bonifica ed ingiungere, con successivo atto ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D.lgs. 152/2006 l’esecuzione dei necessari interventi di bonifica e/o messa in sicurezza.;

– del decreto Dirigenziale n. 6812 del 29/07/2016 con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha: ordinato, ai sensi dell’art. 244 del D.lgs. 152/2006 a FINTECNA Spa con sede in Roma, Via Versilia 2 e a LUCCHINI in A.S. con sede in Piombino (LI) Largo Caduti sul Lavoro 21, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, di provvedere agli interventi di cui al Titolo V della Parte IV del D.lgs. 152/2006 nelle aree del sito LI-053a Stabilimento Lucchini; diffidato le stesse FINTECNA Spa, e LUCCHINI in A.S., a trasmettere, ai fini dell’ordine di cui sopra, al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed alla Regione Toscana entro 120 (centoventi) giorni dalla notifica dello stesso D.D. n. 6812 del 29/07/2016 un progetto di messa in sicurezza operativa/bonifica per il sito LI-053a Stabilimento Lucchini, fermi restando gli impegni già assunti da Aferpi Spa ai sensi dell’art. 3 dell’Accordo di Programma del 30/06/2015; avvisato che, ai sensi dell’art. 244, comma 4, del D.lgs. 152/2006, ove non provvedano i soggetti responsabili della contaminazione, come individuati, né i soggetti proprietari delle aree, né altri soggetti interessati, gli interventi necessari ai sensi del Titolo V della Parte IV del D.lgs. 152/2006 saranno adottati dall’Amministrazione competente ai sensi dell’art. 250 del medesimo D.lgs. 152/2006 ed ai sensi del citato Accordo di Programma del 30/06/2015 (Attuazione del progetto integrato di messa in sicurezza, riconversione industriale e sviluppo economico produttivo nell’area dei complessi aziendali di Piombino ceduti dalla Lucchini in A.S. – art. 252-bis D.lgs. 152/2006), ferma restando la ripetizione delle somme spese per gli interventi effettuati a carico dei responsabili della contaminazione; notificato tale provvedimento (D.D. 6812 del 29/07/2016) alle stesse FINTECNA Spa e LUCCHINI in A.S., ai sensi dell’art. 244 comma 2 del D.lgs. 152/2006;

-di tutti gli atti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali al sopra indicato decreto direttoriale, ivi inclusi, in particolare, per quanto possa occorrere:

la Relazione dell’attività di indagine svolta relativamente al sito LI-053 a Stabilimento Lucchini in merito all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione (riferimento all’art. 6 comma 2 lett. d) dell’accordo di programma del 24/04/2014)”, coi relativi 7 allegati (A-B-C-D-E-F-G);

la Disposizione n. 248 del 23/12/2015 del Dirigente dell’Unità di Servizio Tutela Ambientale della Provincia di Livorno; il Decreto Dirigenziale n. 1974 del 21 aprile 2016 con cui la Regione Toscana – Direzione Ambiente ed Energia – Settore Bonifiche ed Autorizzazioni rifiuti ed energetiche ha avviato il procedimento per l’individuazione definitiva dei soggetti responsabili della contaminazione del sito LI-053 a Stabilimento Lucchini.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Toscana, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Autorità Portuale di Piombino, Agenzia del Demanio, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, Presidente della Regione Toscana quale Commissario Straordinario pro tempore per l’Area Industriale di Piombino e di Fintecna s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2017 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Fintecna s.p.a. è una società interamente partecipata da Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. che si occupa di gestione, dismissione e liquidazione di partecipazioni societarie afferenti al settore industriale ed immobiliare di rilevanza nazionale e comunitaria.

Con provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738, il Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana individuava in Fintecna s.p.a. (in qualità di <>) e in Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria (in quanto <>) i soggetti cui imputare gli obblighi di bonifica di cui all’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 con riferimento al sito industriale siderurgico LI-053a inserito nel S.I.N. di Piombino, perimetrato con d.m. Ambiente e della tutela del territorio 7 aprile 2006.

Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati da Fintecna s.p.a., con il ricorso R.G. n. 1270/2016, sulla base di censure di: 1) violazione artt. 23 e 97 Cost., incompetenza e difetto di attribuzione della Regione Toscana, violazione e falsa applicazione artt. 252, commi 2 e 4, 244, 299 e 309 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (motivo suscettibile di considerazione eventualmente anche in termini di nullità per difetto assoluto di attribuzione ex art. 31, 4° comma c.p.a.); 2) violazione art. 97 e 117, comma 2 Cost., eccesso di potere con riferimento ai principi di partecipazione procedimentale di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere con riferimento ai principi desumibili dall’art. 15 della l. 24 novembre 1981 n. 689, nonché dall’art. 223 disp. att. c.p.p., difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, indeterminatezza e perplessità della motivazione, violazione del principio “chi inquina paga”; 3) violazione del principio “chi inquina paga”, violazione e falsa applicazione dei principi desumibili dagli artt. 242, 300 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 18 della l. 349 del 1986.

Con il successivo provvedimento 29 luglio 2016 prot. 6812, sempre il Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana ordinava a Fintecna s.p.a. e a Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria (sempre per le ragioni e nelle qualità già individuate dal precedente provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738) di provvedere agli interventi di cui al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, diffidando le stesse a presentare un progetto di messa in sicurezza/bonifica delle aree in discorso entro 120 giorni dalla notifica del provvedimento (termine poi prorogato al 31 agosto 2017 dal successivo provvedimento 28 novembre 2016 prot. 12646 del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana).

Anche il provvedimento sopra richiamato era impugnato da Fintecna s.p.a., con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1270/2016 regolarmente notificati e depositati in data 3 novembre 2016, per: 1) illegittimità derivata; 2) violazione e falsa applicazione artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 239, 240, 242, 244, 245, 252, 252-bis, 250, 253 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, violazione del principio comunitario “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza, illogicità, travisamento dei fatti.

Si costituivano in giudizio la Regione Toscana, il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, l’Autorità portuale di Piombino e l’Agenzia del Demanio, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezioni preliminari di inammissibilità e irricevibilità per tardività dell’impugnazione degli Accordi di programma relativi al S.I.N. di Piombino proposta con il ricorso.

I due provvedimenti 24 giugno 2016 prot. 4738 e 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana erano impugnati, unitamente agli atti presupposti, anche da Lucchini s.p.a. in Amministrazione straordinaria, con il ricorso R.G. n. 1308/2016, articolato su censure di: 1) violazione e falsa applicazione art. 2 d.l. 23 dicembre 2003, n. 347 e 40 d.lgs. 8 luglio 1999, n. 270, violazione e falsa applicazione dei principi in materia di risarcimento del danno ambientale, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 311 e 315 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, eccesso di potere sotto i profili del difetto dei presupposti legittimanti, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità grave e manifesta, contraddittorietà, violazione del principio di proporzionalità; 3) violazione e falsa applicazione artt. 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 97 Cost. e del principio “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto dei presupposti, dell’istruttoria e assoluta mancanza di motivazione, adeguatezza e contraddittorietà, illogicità; 4) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, degli artt. 41 e 97 della Cost., violazione del principio di proporzionalità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti; 5) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, violazione art. 97 della Cost., violazione del principio di proporzionalità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta; 6) violazione e falsa applicazione della Parte IV del Titolo V del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, illegittimità costituzionale art. 2 della l.r. 26 febbraio 2016, n. 16, incompetenza della Regione Toscana, violazione e falsa applicazione art. 6, 2° comma lett. d) Accordo di programma del 12 agosto 2013 e dell’art. 6, 8° comma dell’Accordo di programma del 24 aprile 2014.

Si costituivano in giudizio la Regione Toscana, il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero dello Sviluppo economico, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, l’I.S.P.R.A., il Presidente della Regione Toscana in qualità di Commissario straordinario per l’Area industriale di Piombino, l’Agenzia del Demanio, controdeducendo sul merito del ricorso; si costituiva altresì Fintecna s.p.a., instando per l’accoglimento del terzo, quarto, quinto (in parte) e sesto motivo di ricorso e contrastando le residue censure.

Alla pubblica udienza del 12 aprile 2017 i ricorsi passavano quindi in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve procedersi alla riunione dei ricorsi oggi in decisione, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

Il primo motivo del ricorso R.G. n. 1270/2016 è poi fondato e deve pertanto essere accolto.

Nella parte in fatto della sentenza è già stata richiamata la circostanza fattuale (assolutamente non contestata tra le parti) relativa all’inclusione dell’area che ci occupa (il sito industriale siderurgico LI-053) nel Sito di interesse nazionale (cd. S.I.N.) di Piombino perimetrato con d.m. Ambiente e della tutela del territorio 7 aprile 2006.

Con riferimento alle aree inserite nei S.I.N., la giurisprudenza del Giudice amministrativo ha seguito un percorso ricostruttivo che, sulla base della previsione dell’art. 252, 4° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (che attribuisce espressamente alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività produttive, le procedure di bonifica di cui all’art. 242 del d.lgs.), ha sempre riconosciuto la competenza statale in materia di imposizione degli obblighi di bonifica al responsabile dell’inquinamento.

In particolare, la competenza statale in materia appare genericamente affermata nella giurisprudenza, sia della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. II, 19 maggio 2010, n. 1525, relativa alla distinzione tra atti di competenza del Ministro e atti gestionali di competenza dirigenziale all’interno dell’Amministrazione statale) che del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 21 giugno 2011, n. 3721, relativa peraltro sempre al S.I.N. di Piombino).

Oggi le difese della Regione Toscana e delle Amministrazioni statali costituite in giudizio propongono una diversa ricostruzione sistematica che tende a riportare alla competenza statale solo i procedimenti instaurati su “segnalazione” del responsabile dell’inquinamento (ovvero quelli ex art. 242 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) e non quelli instaurati d’ufficio (ex art. 244 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) dalla Provincia (nel caso che ci occupa sostituita dalla Regione Toscana, per quanto si dirà successivamente); ad una simile conclusione porterebbe lo stesso testo dell’art. 252, 4° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che, in effetti, si esaurisce nel richiamo letterale solo dell’art. 242 del testo unico e non della successiva previsione dell’art. 244.

In realtà, si tratta però di una tesi già abbondantemente respinta e confutata dalla stessa giurisprudenza citata dalla difesa della Regione Toscana.

Particolare importanza assume, al proposito, una sentenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249) che ha espressamente affrontato la problematica, concludendo per la necessità di riportare alla competenza della Provincia i soli provvedimenti di cd. M.I.S.E. (messa in sicurezza di emergenza) del sito inquinato ovvero i provvedimenti finalizzati <> e non i procedimenti di bonifica che risultano inequivocabilmente devoluti alla competenza statale; appare pertanto sufficiente il richiamo di quanto esaurientemente sostenuto nella sentenza sopra richiamata in ordine al riparto di competenze tra livello statale e livello provinciale con riferimento ai S.I.N.:

A favore di tale conclusione, secondo cui, anche nei siti di interesse nazionale l’esclusiva competenza ministeriale di cui all’art. 252 cit. comprende soltanto le misure di bonifica e di messa in sicurezza permanente, ma non anche quelle di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza depongono le seguenti considerazioni.

… Sul piano letterale, tale tesi trova riscontro nell’art. 252, il quale, nel rinviare all’art. 242, devolve al ministero dell’Ambiente la sola competenza in relazione a procedure di bonifica, in relazione ai siti di interesse nazionale, senza però menzionare i provvedimenti espressamente attribuiti alla competenza provinciale dall’art. 244.

Per meglio delimitare il contenuto dei provvedimenti che rientrano nella competenza provinciale occorre rapidamente ripercorrere i tratti salienti della procedura di bonifica descritta dagli artt. 242 e ss.

Queste norme prevedono che, in presenza di un evento potenzialmente in grado di contaminare il sito, il procedimento amministrativo relativo alla bonifica possa iniziare o su iniziativa del soggetto privato responsabile dell’inquinamento o su iniziativa dell’Amministrazione.

Nel primo caso, il responsabile dell’inquinamento, attuate le necessarie misure di prevenzione, svolge, nelle zone interessate dalla contaminazione, un’indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento e, ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, provvede al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione. Qualora l’indagine preliminare accerti l’avvenuto superamento delle CSC anche per un solo parametro, il responsabile dell’inquinamento ne dà immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate In tal senso, si esprime chiaramente l’art. 242, commi 2, e 3, il quale, quindi, prevede l’obbligo del privato di responsabile, nelle more del procedimento di bonifica, di adottare le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza, dandone comunicazione all’Amministrazione.

Nel caso in cui, invece, in assenza di una segnalazione del privato, il procedimento inizi d’ufficio viene in rilievo l’art. 244, il quale prevede che, la Provincia, “dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.

Tale norma deve essere letta nel senso che la Provincia abbia il potere di ordinare al responsabile dell’inquinamento l’adozione di quelle misure, preventive e di messa in sicurezza d’emergenza, che egli, ai sensi dell’art. 242, commi 1 e 2, avrebbe già dovuto adottare di sua iniziativa.

…Tale competenza provinciale permane anche in presenza di un sito di interesse nazionale.

Va, infatti, evidenziato che:

a) l’art. 244 non distingue tra siti di interesse nazionale e siti diversi; b) l’art. 252 riserva al Ministero soltanto le procedure di bonifica di cui all’art. 242, facendo riferimento ad una fase del procedimento certamente successiva rispetto a quella in cui si innesta la competenza provinciale; c) nel momento in cui la Provincia adotta l’ordinanza di cui all’art. 244 non è nemmeno certo che il sito necessiti di bonifica (perché non è stato ancora accertato il superamento delle soglie di cui all’art. 242, comma 2); d) sul piano della ratio, del resto, tale interpretazione trova ulteriore conferma nella considerazione che la messa in sicurezza d’emergenza presuppone esigenze di celerità che possono certamente giustificare la deroga alla competenza ministeriale a favore dell’Amministrazione più vicina al territorio contaminato e, quindi, presumibilmente meglio in grado di intervenire rapidamente>> (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249).

La competenza della Provincia in materia di S.I.N. non è pertanto radicata sul profilo (in realtà, del tutto estrinseco e casuale) relativo all’instaurazione del procedimento ad istanza di parte o d’ufficio, ma sul diverso discrimine (che assume ben diversa rilevanza sostanziale) relativo alla tipologia dei provvedimenti da adottare, che sono devoluti all’Amministrazione locale (in funzione sostitutiva del privato e in via d’emergenza) solo ove si tratti di misure di messa in sicurezza d’emergenza non spontaneamente adottate dal responsabile dell’inquinamento; con tutta evidenza non può però trattarsi di provvedimenti in qualche modo sostitutivi dei provvedimenti impositivi dell’obbligo di bonifica, riservati all’Amministrazione statale e non attribuiti in alcun modo alla competenza dell’Ente locale.

L’impostazione di Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2249 è poi stata univocamente seguita dalla giurisprudenza successiva che ha affermato la competenza della Provincia ad adottare provvedimenti impositivi di M.I.S.E. non spontaneamente adottate dal responsabile dell’inquinamento (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 23 ottobre 2012, n. 359; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 3 luglio 2014, n. 767; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 31 ottobre 2016, n. 1634) e la competenza statale con riferimento ai provvedimenti che non costituiscono <> (T.AR. Puglia, Lecce, sez. I, 6 febbraio 2014, n. 320 e 339; 19 febbraio 2014, n. 504).

Nel caso di specie, è assolutamente indubbio in punto di fatto come siano già state adottate le misure di M.I.S.E., sia già stata accertata la necessità della bonifica dell’area (con conseguente piena competenza del M.A.T.T.M.) e, addirittura, sia già stata intrapresa la bonifica dell’area ad opera della AFERPI s.p.a. (che attualmente gestisce lo stabilimento siderurgico); altrettanto indubbio è poi come i provvedimenti adottati dall’Amministrazione regionale non attengano per nulla al campo delle M.I.S.E., ma all’individuazione dei responsabili dell’inquinamento ed all’imposizione degli obblighi “finali” di bonifica.

La competenza statale ad adottare provvedimenti del tipo di quelli oggi contestati in giudizio non può pertanto essere seriamente contestata.

2. Del resto, la conclusione relativa alla competenza statale all’emanazione dei provvedimenti impositivi di obblighi di bonifica con riferimento ai siti inquinati ricadenti nei S.I.N. non è infirmata neanche dai vari Accordi di programma relativi al S.I.N. di Piombino o dalla legislazione regionale.

A questo proposito, la Sezione non può non prendere atto della precisazione fornita in giudizio ad opera della difesa dell’Amministrazione regionale in ordine all’inapplicabilità alla fattispecie della previsione di cui all’art. 6, 2° comma lett. d) dell’Accordo di programma quadro del 12 agosto 2013 (pur citato nelle premesse degli atti impugnati a giustificazione del potere esercitato), non trattandosi di immobile rientrante nell’area portuale e di >.

Per quello che riguarda la previsione dell’art. 6, 8° comma dell’Accordo di programma del 24 aprile 2014 (sicuramente applicabile all’area che ci occupa), la Sezione non può mancare di rilevare come la detta previsione si limiti a prevedere la possibilità per il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare di avvalersi degli uffici della Regione Toscana ai sensi degli artt. 299, 2° comma (che così recita: <>) e 309 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, con la precisazione espressa relativa all’obbligo del Ministero dell’ambiente di dare conto ai soggetti sottoscrittori degli <> (che quindi rimangono di competenza dell’Amministrazione statale); con tutta evidenza, si tratta pertanto di previsione che si limita a richiamare le attribuzioni di competenza previste dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e la possibilità per il Ministero di avvalersi di uffici delle Regioni, senza attribuire alla Regione Toscana poteri particolari in materia.

La conclusione sopra raggiunta in ordine alla sostanziale irrilevanza degli Accordi di programma con riferimento alla problematica delle competenze in materia di bonifica permette poi di prescindere del tutto dall’esame delle eccezioni d’inammissibilità e irricevibilità dell’impugnazione dei detti Accordi tuzioristicamente proposta dalla ricorrente.

L’ordine di competenze previsto dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 non è poi stato innovato neanche dall’art. 5 della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (come sostituito dall’art. 1, 1°comma della l.r. 28 ottobre 2014, n. 61) che, nell’attribuire alla Regione Toscana i poteri in materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati già svolti dalle Province, ha espressamente fatto salve le funzioni <> (1° comma) ed espressamente limitato il trasferimento a <> (1° comma lett. p della disposizione); non trattandosi di previsione destinata ad incidere sulla competenza statale in materia di bonifica dei S.I.N. non ha pertanto alcun senso discettare sulla possibilie incostituzionalità di una disposizione, del tutto irrilevante ai fini che ci occupano, avendo riferimento al riparto di competenze tra livello provinciale e regionale.

3. Il primo motivo del ricorso R.G. n. 1270/2016 deve pertanto essere accolto, con conseguenziale annullamento del provvedimento 24 giugno 2016 prot. 4738 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana.

Discorso analogo per il successivo provvedimento 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana, avendo parte ricorrente riproposto, con il primo dei motivi aggiunti depositati in data 3 novembre 2016, la censura relativa al difetto di competenza dell’Amministrazione regionale sopra esaminata.

Il carattere assorbente dell’annullamento e il riconoscimento del difetto di competenza della Regione Toscana ad adottare gli atti impugnati esime poi la Sezione dall’esame delle ulteriori censure proposte da parte ricorrente.

Per le stesse ragioni già precedentemente richiamate deve poi trovare accoglimento anche il sesto motivo del ricorso R.G. n. 1308/2016, sempre relativo al difetto di competenza della Regione Toscana nei confronti del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

La particolare complessità della materia trattata permette di procedere alla compensazione delle spese di giudizio nei confronti delle altre Amministrazioni costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 1270/2016, sui motivi aggiunti al detto ricorso e sul ricorso R.G. n. 1308/2016, li riunisce e li accoglie, come da motivazione, disponendo l’annullamento dei provvedimenti 24 giugno 2016 prot. 4738 e 29 luglio 2016 prot. 6812 del Dirigente del Settore Bonifiche, autorizzazioni, rifiuti ed energetiche della Regione Toscana.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Alessandro Cacciari, Consigliere

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 4/5/2017 n.641 proviene da Giustamm.

Pres. Poli, Est. Di Carlo

Sulla legittimità della deliberazione del Consiglio comunale di Ventimiglia n. 7 del 26 febbraio 2015, avente ad oggetto la decisione di non assentire, per esigenze di tutela dell’ambiente urbano, all’istanza per la realizzazione di una struttura di vendita.

1. Liberalizzazioni – Direttiva “Bolkestein” 123/2006/CE – Esercizi commerciali – Decreto Salva Italia – Limitazioni urbanistiche – Tutela dell’ambiente urbano – Legittimità

1.        Sono compatibili con i principi in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi sanciti dalla direttiva 123/2006/CE (c.d. Direttiva Bolkestein) le limitazioni urbanistiche alla realizzazione di grandi strutture di vendita poste dall’amministrazione comunale per effettive esigenze di interesse generale di cui all’art. 31, co.2, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (c.d. Decreto Salva Italia, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214) e concernenti in particolare la tutela dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano.

​

Pubblicato il 04/05/2017

N. 02026/2017REG.PROV.COLL.

N. 00676/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 676 del 2016, proposto dal Comune di Ventimiglia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare n. 14/4a;

contro

Società Verrando 2002 s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Massa, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Silvia Villani in Roma, via Asiago n. 8;

nei confronti di

Regione Liguria, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria – Sezione I – n. 902 del 12 novembre 2015, resa tra le parti, concernente diniego di insediamento di un parco commerciale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Verrando 2002 Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2017 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato G. Pafundi su delega dell’avvocato C. Mauceri e l’avvocato F. Massa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia riguarda l’impugnazione, da parte della società Verrando 2002 s.r.l., con ricorso introduttivo: a) della nota del Dirigente V Ripartizione Tecnica del Comune di Ventimiglia del 14 gennaio 2014, con la quale è stato sospeso l’esame dell’istanza presentata dalla medesima società presso il SUAP in data 16 dicembre 2013 per l’insediamento di un parco commerciale in località Bevera; b) della nota dello stesso Dirigente (prot. n. 5470) del 26 febbraio 2014; c) di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o connesso, ivi compresi: la circolare regionale (prot. n. PG/2013/42712) del 13 marzo 2013; d) le relazioni allegate alla nota comunale del 14 gennaio 2014; e) gli atti citati nella nota comunale del 26 febbraio 2014; con primo ricorso per motivi aggiunti: f) della deliberazione della Commissione straordinaria del Comune di Ventimiglia n. 9 del 29 gennaio 2014; con secondo ricorso per motivi aggiunti: g) del provvedimento a firma del Dirigente V Ripartizione Tecnica del Comune di Ventimiglia del 13 giugno 2014 (ricevuto il 26 giugno 2014), concernente comunicazione di chiusura, con esito negativo, del procedimento di SUAP; con terzo ricorso per motivi aggiunti: h) della deliberazione del Consiglio comunale n. 7 del 26 febbraio 2015, comunicata con nota n. 7120 del 13 marzo 2015, avente ad oggetto la decisione di non assentire la prosecuzione dell’iter istruttorio di cui al procedimento SUAP; i) dell’atto n. 009909 dell’8-9 aprile 2015 con il quale il Dirigente dello Sportello unico delle attività produttive ha definitivamente rigettato l’istanza di insediamento del parco commerciale in località Bevera.

2. Il Tar per la Liguria, sede di Genova, con la sentenza n. 902 del 12 novembre 2015 ha:

a) dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);

b) respinto i secondi motivi aggiunti (anche tale capo non è stato impugnato);

c) accolto i terzi motivi aggiunti e, per l’effetto, annullato gli atti e i provvedimenti impugnati;

d) compensato tra le parti le spese di lite.

3. Il Comune di Ventimiglia ha impugnato la sentenza limitatamente al capo che ha accolto i terzi motivi aggiunti, proponendo due motivi di censura.

4. Si è costituita la società Verrando con memoria di stile chiedendo pronunciarsi la declaratoria di inammissibilità, irricevibilità e/o infondatezza dell’avverso appello.

5. All’udienza camerale del 17 marzo 2016 il Collegio, con l’ordinanza n. 937/2016, ha accordato la tutela cautelare invocata dal Comune appellante e, per l’effetto, ha sospeso l’efficacia esecutiva della sentenza impugnata a motivo della necessità, sul piano del fumus boni iuris, dell’approfondimento nel merito della censura afferente la legittimità dell’apposizione di limitazioni alle attività oggetto di liberalizzazione per esigenze di tutela dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano; nonché, sul piano del periculum in mora, per la necessità di mantenere la res adhuc integra, evitando anche l’avvio di un’ulteriore attività amministrativa che sarebbe potuta risultare – in disparte i profili di possibile irritualità procedurale censurati con il secondo motivo di appello – superflua alla luce della decisione della causa nel merito.

5. Le parti hanno ulteriormente insistito nelle rispettive argomentazioni mediante il deposito di memorie difensive e di replica.

6. All’udienza pubblica del 23 marzo 2017 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

7. L’appello è fondato e merita accoglimento nei limiti che seguono.

7.1. Col primo motivo il Comune di Ventimiglia deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto la decisione assunta dall’amministrazione comunale in ordine alla sorte dell’istanza di insediamento di un parco commerciale in contrasto con i principi generali in tema di liberalizzazione delle attività commerciali.

Il Comune lamenta, in particolare, la violazione e la falsa applicazione dell’art. 31, comma 2 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214. La violazione e la falsa applicazione della D.C.R. n. 31 del 17 dicembre 2012. L’omessa e/o insufficiente motivazione della sentenza sui punti decisivi della controversia. L’errore di diritto. L’infrapetizione. Il travisamento dei fatti.

A parere dell’amministrazione comunale, infatti, contrariamente a quanto prospettato da controparte e ritenuto dal giudice di prime cure, la decisione di non dare seguito al progetto non riposa su ragioni di natura commerciale volte ad ostacolare la libera iniziativa economica di attività economiche liberalizzate, bensì su ragioni di natura esclusivamente allocativa. Insiste, infatti, il Comune appellante, nel sostenere di avere già provveduto ad individuare, a livello di strumentazione generale, altre zone insediabili con grandi strutture di vendita o attività ad esse assimilabili, quali i parchi commerciali come quello oggetto del presente giudizio, nell’ambito delle procedure di approvazione dell’Accordo di programma ex art. 34, D.lvo n. 267/2000 e 58 l.r. n. 36/1997 in vista della riconversione ad usi commerciali, produttivi ed urbani di parte degli impianti ferroviari siti nello stesso comune – area del Parco ferroviario del Roja, in attuazione del quale con deliberazioni della Commissione straordinaria n. 6/2014 sono state adottate le relative varianti ai vigenti PTCP, PUC e Piano commerciale.

7.1.1. Il motivo è fondato e merita, dunque, accoglimento per le ragioni che seguono.

7.1.2. Oggetto della presente controversia è la verifica della compatibilità dei limiti imposti dagli atti della pianificazione urbanistica con i principi in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi sanciti dalla direttiva 123/2006/CE e dai provvedimenti legislativi che vi hanno dato attuazione.

La premessa di fondo è che la disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali.

La questione, pertanto, involge tipicamente un giudizio sulla proporzionalità delle limitazioni urbanistiche opposte dall’autorità comunale rispetto alle effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano o afferenti all’ordinato assetto del territorio (cfr. Corte giustizia UE, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 345; sez. II, 24 marzo 2011, n. 400); esigenze che, per l’appunto, devono essere sempre riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e non fondate su ragioni meramente economiche e commerciali, che si pongano quale ostacolo o limitazione al libero esercizio dell’attività di impresa che non deve comunque svolgersi in contrasto con l’utilità sociale (in argomento da ultimo, proprio in materia di apertura di strutture di vendita e di rapporti fra la direttiva 12 dicembre 2006 n. 2006/123/CE, c.d. Bolkestein, v. Corte cost., 25 febbraio 2016, n. 39; Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2014, n. 1860; 13 gennaio 2014, n. 70).

7.1.3. Nel caso di specie, dalla piana lettura degli atti impugnati – ed in particolare di quelli contestati con il terzo atto di motivi aggiunti (la determina dirigenziale finale del 9 aprile 2015, conforme alla delibera di Consiglio comunale del 26 febbraio 2015 ed al decisivo parere dell’Ufficio urbanistica in data 9 febbraio 2015) – è dato evincere che l’amministrazione comunale ha posto a base del diniego di procedibilità sei autonome ragioni, tutte incentrate proprio sui motivi imperativi di interesse generale presi in considerazione dall’art. 31, co.2, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, concernenti la tutela dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano.

A ciò l’amministrazione comunale si determinava, peraltro, anche in esecuzione – come dalla stessa puntualmente ricordato – della circolare 13 marzo 2013 (prot. n. PG/2013/42712) della Regione Liguria, volta a stabilire i principi cardine da osservare nella nuova programmazione commerciale ed urbanistica, approvata con deliberazione di Consiglio regionale n. 31/2012, tra cui spiccano: a) quello di previamente verificare se nel vigente strumento urbanistico (PUC o PRG o PdF) siano già individuate le aree compatibili con l’insediamento delle gradi strutture di vendita o attività ad esse assimilate (come i parchi commerciali); b) quello di consentire l’insediamento di quelle strutture che, sole, insistono nelle aree, zone o edifici che abbiano una specifica destinazione a ciò deputata.

Avuto, pertanto, riguardo alla specifica ed oggettivamente apprezzabile ragione ostativa opposta dall’amministrazione locale (l’avere già previsto, nell’ambito del territorio comunale, in rapporto al tessuto urbano ed insediativo, altra area deputata ad ospitare le dette strutture di vendita), non può che concludersi nel senso della compatibilità delle criticate limitazioni urbanistiche e programmatorie rispetto agli obiettivi di tutela del territorio e dell’ambiente, ivi compreso quello urbano, nel perseguimento di esigenze attinenti a motivi imperativi di pubblico interesse (il corretto uso del territorio, il bilanciamento del carico urbanistico, la preservazione dal consumo esasperato di suolo, la valorizzazione del bacino di utenza), prescindendo del tutto, la decisione impugnata, da valutazioni estrinseche di natura prettamente economica o commerciale.

8. L’accoglimento del primo motivo di appello importa l’integrale travolgimento, oltre che del capo della sentenza che ha accolto il terzo atto di motivi aggiunti, altresì del diverso capo che ha ordinato al Comune di svolgere la conferenza di servizi per l’adozione degli atti di programmazione urbanistica. Tale circostanza rende, di fatto, inutile esaminare il relativo motivo d’appello (il secondo) spiegato dal Comune, il quale va dunque dichiarato assorbito ex art. 336, co.1, c.p.c.

9. La regolamentazione delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014, segue il principio della soccombenza.

10. Analogo principio regola la restituzione del contributo unificato del presente grado, il cui pagamento va definitivamente posto a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso recante il terzo atto di motivi aggiunti.

Condanna la società Verrando s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Ventimiglia, delle spese di entrambi i gradi del giudizio, liquidate nella complessiva somma di euro 8.000,00 oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. come per legge, nonché alla restituzione delle spese vive anticipate dal Comune appellante a titolo di contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE                       IL PRESIDENTE

Daniela Di Carlo                      Vito Poli

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