Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, con sentenza numero 733/2020 del 20.05.2020 (pubblicata il 22.05.2020), ha disposto l’annullamento di una serie di ordinanze emanate dal Sindaco di un Comune pugliese nelle more della c.d. “Fase 1” della nota emergenza epidemiologica da COVID – 19 – e, quindi, nel periodo di vigenza sull’intero territorio nazionale delle misure limitative della circolazione previste dai vari provvedimenti governativi e legislativi emanati in tale arco temporale e, segnatamente, per quanto rileva nel caso di specie, dal D.P.C.M. del 22 marzo 2020e dal decreto legge n. 19 del 25 marzo 2020 – finalizzate al contenimento della diffusione del predetto virus, le quali prevedevano il divieto d’ingresso nel territorio comunale anche di automezzi per il trasporto di generi agricoli, alimentari e di prima necessità , garantendone, tuttavia, la loro reperibilità  presso gli esercizi commerciali di vendita al dettaglio locali.
Pìù precisamente, i giudici amministrativi hanno avallato le doglianze addotte dal ricorrente, statuendo che in periodi caratterizzati dal perdurare di una situazione emergenziale sull’intero territorio dello Stato, in relazione alla quale siano stati adottati specifici provvedimenti governativi e/o legislativi, diversamente da quanto avviene in periodi non qualificabili come emergenze nazionali –  in cui l’ordinanza sindacale contingibile e urgente vale a fronteggiare una situazione emergenziale territorialmente circoscritta ad un ambito esclusivamente locale, di guisa che essa può rivestire finanche attitudine derogatoria dell’ordinamento giuridico – il Sindaco non può esercitare il cennato potere di ordinanza travalicando i limiti dettati dalla normativa statale, non solo per quel che concerne i presupposti, ma anche quanto all’oggetto delle misura limitative adottate mediante l’anzidetta tipologia di provvedimenti.

2. La vicenda processuale. 

La scaturigine della vicenda processuale in esame è da rinvenirsi nell’emanazione ad opera del Sindaco di Peschici (FG) di due ordinanze sindacali contingibili ed urgenti – adottate dopo aver richiamato una serie di provvedimenti normativi e regolamentari di carattere governativo, susseguitisi nel periodo di massima emergenza epidemiologica – con le quali disponeva il divieto di introduzione di pane e derivati nel territorio comunale, con decorrenza immediata e fino a nuove diverse disposizioni, sospendendo l’efficacia di una remota ordinanza, risalente al 13 febbraio 1990, in forza della quale era autorizzato lo svolgimento dell’attività  commerciale in questione. Le particolari fonti di legittimazione poste a base delle ordinanze sindacali erano individuate, come anticipato, nel D.P.C.M. del 22 marzo 2020, in particolare nell’art. 1, lett. b) della disciplina regolamentare, a tenore del quale era fatto divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un Comune diverso rispetto a quello in cui si trovavano all’attualità  della promulgazione del provvedimento; e nel decreto legge 25 marzo 2020 n. 19, segnatamente negli artt. 3, co. 2, e 5, co. 1, che consentivano ai Sindaci di adottare ordinanze contingibili e urgenti volte a fronteggiare la predetta emergenza, laddove esse non si fossero poste in contrasto con le misure statali all’uopo già emanate. Il Sindaco ravvisava il presupposto fattuale per l’adozione dei provvedimenti limitativi in esame nella perdurante esistenza di una situazione di emergenza epidemiologica – che perಠnon specificava ulteriormente nè citava dati sanitari riferibili alla stessa – “ancora presente nell’intero territorio della Capitanata”,e nell’indispensabilità  di disporre provvedimenti atti a scongiurare possibili contagi interpersonali, vietando, a tal fine, l’ingresso nel territorio comunale anche di automezzi per il trasporto di generi agricoli, alimentari e di prima necessità , garantendone, tuttavia, la loro reperibilità  presso gli esercizi commerciali di vendita al dettaglio locali.
 Ad avviso del Sindaco, inoltre, le citate ordinanze sindacali ricevevano ulteriore copertura normativa, in forza dell’art. 32 della legge n. 833 del 1978 (istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale), la quale demanda al Sindaco – in qualità  di Autorità  sanitaria locale – competenze per l’emanazione dei provvedimenti a tutela della salute pubblica; e nell’art. 50, comma 5 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (recante il Testo Unico degli Enti Locali, d’ora in avanti TUEL), che definisce le attribuzioni del Sindaco per l’emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti, sempre in qualità  di Autorità  sanitaria locale.
Avverso le predette ordinanze proponeva ricorso un cittadino – nella qualità  di titolare di un esercizio commerciale che, pur ubicato in altro comune, quotidianamente riforniva di pane e derivati (trasportandoli con mezzi propri) alcuni supermercati siti nel Comune – chiedendone l’annullamento previa concessione della tutela cautelare di somma urgenza, oltre al risarcimento del danno patito in conseguenza della battuta d’arresto nelle vendite subita dalla propria attività .
Nello specifico, il ricorrente lamentava la violazione della normativa statale (D.P.C.M. del 22 marzo 2020 e Decreto Legge n. 19 del 25 marzo 2020), avendone le ordinanze travalicato i dettami, e contestava il difetto di competenza del sindaco.
Dopo la somministrazione al ricorrente della tutela cautelare di somma urgenza -mediante due decreti del presidente del TAR ,emanati sul presupposto del ravvisato deficità motivazionale delle ordinanze e della omessa indicazione del termine di durata dei provvedimenti – il Sindaco revocava le due ordinanze impugnate, adottandone, perಠuna terza, recante fissazione di un limite temporale di efficacia, fissato nella data del 3 maggio 2020. 
Anche tale ordinanza sindacale veniva impugnata dal ricorrente, sulla scorta delle medesime doglianze, in ragione delle quali aveva chiesto l’annullamento delle due precedenti.
L’Amministrazione Comunale si costituiva in giudizio, sostenendo la tesi della perfetta legittimità  delle ordinanze sindacali ,attesa la loro rispondenza alla normativa statale richiamata e stante il rispetto dei poteri riconosciuti al primo cittadino nella fase emergenziale in questione.
Per di pìù – in prossimità  della data di fissazione della camera di consiglio per la trattazione collegiale dell’incidente cautelare – il Comune depositava un’ulteriore ordinanza sindacale, recante la data del 29 aprile 2020, con la quale revocava in autotutela l’ordinanza del 24 aprile 2020, facendo, tuttavia, salvi ed impregiudicati gli esiti del giudizio pendente innanzi al Giudice Amministrativo.
Il difensore del Comune chiedeva quindi – sulla base della suesposta circostanza – che venisse dichiarata l’improcedibilità  del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuto difetto di interesse.
 
3. Le ordinanze contingibili ed urgenti in generale.

Prima di affrontare compiutamente il percorso argomentativo seguito dai giudici nella sentenza in esame, giova ripercorrere la disciplina afferente le ordinanze contingibili ed urgenti in generale.
Ai fini di un compiuto inquadramento della suddetta categoria di provvedimento amministrativo, è necessario preliminarmente ricordare che, come è noto, l’emanazione di tale tipologia di ordinanze è ammissibile quando ricorrono due specifici presupposti dell’evento dannoso: la contingibilità  – ossia l’imprevedibilità  che impedisce di usare dei comuni provvedimenti amministrativi tipizzati – e l’urgenza – cioè la necessità  di fronteggiare lo stesso immediatamente e senza differimenti, a cagione di un pericolo per la pubblica incolumità  che non si può evitare in altro modo[1]– e che,oltre alle ordinanze sindacali, in circostanze connotate dai requisiti di contingibilità  ed urgenza anche il Prefetto può emanare tale tipologia di ordinanza, che trova il suo fondamento normativo negli artt. 2 e 216 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (d’ora in avanti TULPS) a tenore dei quali il Prefetto – in qualità  di rappresentante territoriale del Governo – può in caso di urgenza o grave necessità  pubblica, adottare provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (art. 2 TULPS), ed emanare delle ordinanze anche in deroga alle leggi vigenti, su materie che comunque abbiano attinenza all’ordine o alla sicurezza pubblica (art. 216 TULPS). Inoltre, il Ministro dell’Interno e per delega i Prefetti possono, qualora sia necessario affidare all’autorità  militare la tutela dell’ordine pubblico, dichiarare lo stato di guerra (art. 217 TULPS).
Il fondamento normativo delle ordinanze contingibili ed urgenti emanate dal Sindaco deve essere ravvisato,invece, negli artt. 50 e 54 TUEL.
Segnatamente, l’art. 50, comma 5, TUEL consente al sindaco di emettere provvedimenti contingibili ed urgenti in caso di emergenze sanitarie e di igiene pubblica esclusivamente a carattere locale (precisandosi che, in tali casi, agisce come organo del comune).
Giova precisare che sul punto è, in seguito, intervenuto il d.l. n. 14 del 2017, conv. con l. n. 48 del 2017 (c.d. decreto Minniti) che ha ampliato l’intervento di carattere locale del Sindaco con interventi volti a superare le situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità  urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità  e del riposo dei residenti, anche con interventi in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche
L’art. 54, comma 4, TUEL, invece, conferisce al sindaco la facoltà  di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti finalizzati alla prevenzione o all’eliminazione di gravi pericoli che minacciano l’incolumità  dei cittadini e la sicurezza urbana, ovvero tesi a contrastare l’insorgere di fenomeni di carattere criminoso (in tal caso, deve precisarsi,perà², che egli agisce quale ufficiale di Governo e che tali provvedimenti vanno comunicati al prefetto – rappresentante del Governo a livello provinciale – ai fini della predisposizione degli strumenti attuativi).
Anche l’art. 54 TUEL è stato successivamente novellato dal decreto Minniti, al fine di precisare il concetto di sicurezza urbana, essendo esso il bene giuridico minacciato dai pericoli che giustificano l’adozione dell’ordinanza con tingibile ed urgente[2].
In particolare, le condotte suscettibili di mettere in pericolo detto bene giuridico sono individuate dal legislatore nello spaccio di sostanze stupefacenti, nello sfruttamento della prostituzione, nell’accattonaggio con impiego di minori, nell’abuso di bevande alcoliche o di sostanze stupefacenti, nell’illecita occupazione di spazi pubblici.
Orbene, il problema che si pone per entrambe le tipologie di ordinanze contingibili ed urgenti è se esse siano conformi al principio di legalità . In altri termini, la dottrina si è interrogata su se siano ammissibili nel nostro ordinamento provvedimenti amministrativi aventi attitudine derogatoria rispetto alle norme di legge.
Per quanto concerne le ordinanze prefettizie ex art. 2 TULPS (tale problematica non si è posta con riferimento alle ordinanze emanate dal Prefetto di cui agli artt. 216 e 217 TULPS, non essendo, ad oggi, mai stata emanato un siffatto provvedimento amministrativo) la dottrina è addivenuta alla conclusione che pur essendo esse contenutisticamente atipiche, cioè la PA può riempire tali ordinanze di qualsivoglia contenuto purchè giustificato dalla necessità  di tutelare l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica, vengono considerate dalla dottrina maggioritaria perchè comunque è comunque una fonte legislativa a definire i presupposti fattuali per la loro adozione e varie massime giurisprudenziali e la dottrina maggioritaria hanno sancito che esse devono avere una durata predeterminata[3]. Inoltre, la Corte Costituzionale, dopo una sentenza di interpretativa del 1956 che tentava di “salvare” la norma in questione[4], nel 1961[5]con un intervento manipolativo sanciva che comunque che le ordinanze in esame dovevano comunque essere rispettose dei principi generali dell’ordinamento,potendo derogare la legge solo nelle materie coperte da riserva di legge relativa (ossia al cospetto di previsioni legislative che conferiscano espressamente alla PA di provvedere anche in deroga alla legislazione primaria); per di pìù, alla luce della regola della disapplicazione della norma di legge contrastante con il diritto comunitario e della novella avvenuta nel 2005 della l. 241/90 – che sancisce la doverosa conformità  dell’attività  amministrativa al diritto comunitario – risulta pacifico che tali ordinanze debbano essere rispettose anche del diritto europeo, rimanendo solamente il dubbio relativo al fatto se l’ordinanza anticomunitaria debba essere disapplicata o sia da considerare affetta da un vizio di legittimità  come se contrastasse con una norma di diritto interno.
Di converso, con riferimento alle ordinanze sindacali ex artt. 50 e 54 TUEL la principale questione interpretativa ha riguardata la riforma dell’art.54 TUEL operata dal d.l. n. 92/2008 (convertito in legge n. 125 del 2008) che testualmente recita che il Sindaco “adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili ed urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità  pubblica e la sicurezza urbana“; prevedendo,altresì¬, la preventive comunicazione al Prefetto rispetto all’adozione del provvedimento.
In particolare la norma, adoperando la parola anche , sembrava ammettere l’adozione dal parte del Sindaco di ordinanze derogatorie della legge anche al di fuori di situazioni connotate dai requisiti della contingibilità  e dell’urgenza.
Tale previsione è stata ritenuta costituzionalmente illegittima dalla Consulta nel 2011[6], per contrasto con l’ art. 23 Cost. – che sancisce che le prestazioni personali o patrimoniali possono essere imposte ai cittadini solo per legge – e con gli artt. 3 e 97 Cost. che sanciscono rispettivamente i principi di eguaglianza tra i cittadini e di imparzialità  della Pubblica Amministrazione, atteso che le ordinanze sindacali di cui all’ art. 54 non hanno un contenuto predeterminato e potrebbero rendere illeciti in un determinato territorio comportamenti reputati leciti in altre zone della Nazione.
Invece, la ricorrenza di situazioni connotate dai requisiti della contingibilità  e dell’urgenza giustifica l’adozione delle ordinanze ex art. 54 TUEL, poichè la situazione “emergenziale” è fondamento e limite del cennato potere del sindaco, di guisa che l’adozione di tali ordinanze è giustificata proprio dal verificarsi di circostanze eccezionali ed esse devono avere una durata limitata al tempo necessario per fronteggiare la situazione emergenziale.
 
4. Il percorso argomentativo della sentenza.

La peculiarità  della questione sottoposta al TAR Puglia nel caso di specie, è costituita dal fatto che le ordinanze sindacali contingibili ed urgenti impugnate sono state adottate nelle more di una situazione emergenziale di carattere nazionale, in relazione alla quale erano stati già adottati provvedimenti governativi e legislativi, circostanza mai verificatasi in precedenza nella storia della Repubblica.
Alla luce di quanto sopra, quindi, il Tribunale amministrativo – dopo aver preliminarmente sancito la permanenza dell’interesse al giudizio in capo al ricorrente, atteso che il fatto che la revoca in autotutela dell’ordinanza del 24 aprile 2020 sia avvenuta “facendo salvi ed impregiudicati gli esiti del giudizio pendente innanzi al T.a.r. Puglia”, significava che l’autotutela non era definitiva ed il Comune stesso attendeva l’esito del giudizio di merito della controversia, dovendo essere tale locuzione intesa nel senso che l’ Amministrazione Comunale si prefigurava una possibile convalida del proprio operato, in caso di esito a lei favorevole del giudizio; il che significava possibile riproposizione del divieto oggetto della controversia – dichiarava il ricorso fondato nel merito.
Invero, veniva rilevato che le due ordinanze sindacali impugnate erano state adottate in base al D.P.C.M. del 22 marzo 2020 e, segnatamente, in forza dell’art. 1, lett. b), a tenore del quale era fatto divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasposto pubblici o privati, in un Comune diverso rispetto a quello in cui si trovavano in quel momento; e sulla scorta del decreto legge 25 marzo 2020 n. 19, i cui artt. 3, co. 2, e 5, co. 1, consentivano al Sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti tese a fronteggiare la predetta emergenza, laddove non in contrasto con le misure
statali già emanate.
I giudici amministrativi, tuttavia, argomentavano su un’erronea applicazione delle norme in questione da parte del Sindaco. Invero, all’interno delle misure di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale e di distanziamento sociale, di cui al D.P.C.M. 22 marzo 2020, individuavano un’ area di esenzione dalla loro applicazione relativa, tra l’altro, proprio l’attività  di produzione, trasporto, commercializzazione e consegna di farmaci, tecnologia sanitaria e dispositivi medico chirurgici, nonchè di prodotti agricoli e alimentari, espressamentesempre consentita.
La ratio della disposizione in esame era da rinvenirsi nell’esigenza di non compromettere la fruizione di beni di primaria necessità  nonostante il periodo emergenziale,dovuto ad una conclamata emergenza epidemiologica di rilevanza internazionale.
Difatti, una volta individuata l’area di inapplicabilità  del divieto in sede di normativa statale, il Sindaco non può assumere provvedimenti attraverso i quali il divieto stesso trova nuova espansione, atteso che ciò significherebbe porsi in insanabile contrasto con la normativa statale di riferimento.
Nè il richiamo effettuato dall’ Amministrazione Comunale nel preambolo delle ordinanze alla norma di cui articolo 1 del D.L. n. 19 del 25 marzo 2020 – in base alla quale potevano essere adottate misure limitative finalizzate al contenimento ed al contrasto dei rischi sanitari connessi diffusione del virus COVID 19 su specifiche parti del territorio nazionale o, occorrendo, sulla totalità  di esso e per periodi predeterminati – non costituiva valida copertura normativa per l’esercizio del potere di ordinanza, così¬ come posto in essere dal Sindaco di Peschici (FG).
Invero, innanzitutto, le misure limitative contemplate dall’art. 1 del decreto legge 25 marzo 2020, n. 19, potevano consistere, nello specifico, tra le altre opzioni, in limitazioni o nel divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonchè rispetto al territorio nazionale, (opzione prescelta dall’Amministrazione).
Nondimeno, l’attuazione delle misure di contenimento – anche a carattere locale – era perಠaffidata, in primis, al Presidente del Consiglio dei Ministri attraverso propri decreti. Solamente le singole Amministrazioni Regionali, nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legge sopra citato – e con efficacia limitata fino a tale momento – potevano varare misure ulteriormente restrittive giustificate dalla sussistenza di situazioni specifiche e sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel territorio regionale o in una parte di esso, esclusivamente nell’ambito di loro competenza e senza compromissione delle attività  produttive e di quelle di rilevanza strategica nazionale individuate nei DPCM.
I Sindaci, per converso, non potevano adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza, in contrasto con le misure statali, nè eccedere i limiti di oggetto di cui al co. 1.
Vale a dire, che nel momento in cui una situazione emergenziale connotata dalle caratteristiche di contingibilità  ed urgenza viene affrontata – a cagione della sua estensione territoriale – mediante l’emanazione di provvedimenti legislativi dall’Autorità  Statale, le Amministrazioni Comunali non possono emettere ordinanze deroganti alle prescrizioni contenute nella normativa statale.
In altri termini – trovandosi nelle more di una situazione di una situazione di emergenza estesa sull’intero territorio dello Stato in relazione alla quale il Governo aveva già promulgato provvedimenti tesi a fronteggiarla – i Sindaci potevano, in linea con le prescrizioni statali, introdurre un divieto di ingresso nel proprio Comune per un periodo di tempo limitato solo in presenza di un sopravvenuto aggravamento del rischio sanitario,oggetto di valutazione adeguata e proporzionata ai dati epidemiologici del territorio in un dato momento.
Nel caso di specie, era invece accaduto che le prime due ordinanze erano state emanate senza alcuna indicazione di efficacia nel tempo e in presenza di una generica affermazione di perdurante rischio sanitario in tutta la Capitanata, non accompagnata da alcuna rilevazione di dati epidemiologici a supporto. I giudici concludevano sostenendo che anche la terza ordinanza, fatta poi oggetto di motivi aggiunti di ricorso, risultava priva di sufficiente motivazione, pur essendo fissato un periodo di efficacia del provvedimento
A nulla valeva, poi, il richiamo, operato nell’intestazione della terza ordinanza, alla norma di cui all’art. 50 del T.U.E.L perchè anche le attribuzioni del Sindaco per l’emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti, promulgati in qualità  di Autorità  sanitaria locale sono tenute al rigoroso rispetto dei limiti già delineati. Difatti, lo stesso art. 3, comma 3, del d.l. 25 marzo 2020, n. 19, espressamente stabilisce espressamente che “le disposizioni di cui al presentearticolo si applicano, altresì¬, agli atti posti in essere per ragioni di sanità  in forza dipoteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente”.
Con riferimento alla domanda risarcitoria proposta dal ricorrente il Collegio reputava tale domanda accessoria infondata, in quanto non sorretta da adeguati elementi di ricostruzione relativamente alla responsabilità  dell’Autorità  locale che, in base all’art. 2043 c.c. ed alla vasta giurisprudenza civile e amministrativa[7]– a partire dalla nota pronuncia di Cassazione civile, Sezioni Unite, n. 500/1999 –  deve essere limitata all’ipotesi di lesione di interesse legittimo da parte della Pubblica Amministrazione, condannando, tuttavia, l’Amministrazione Comunale al pagamento delle spese processuali, in virt๠della soccombenza.
Alla luce del suesposto percorso argomentativo il Tribunale Amministrativo Regionale, pronunciava, quindi, la seguente massima “In caso di emergenza epidemiologica di rilievo internazionale, le misure di contenimento del contagio previste dalla normativa statale e, nel dettaglio, da quella regolamentare di carattere governativo, di cui al D.P.C.M. 22 marzo 2020 e al d.l. 25 marzo 2020, n. 19 impongono il rispetto del principio di non contraddizione dell’ordinamento giuridico; per questa ragione il Sindaco può esercitare il potere di ordinanza extra ordinem, di regola affidatogli in periodo non emergenziale, ma non può assumere decisioni in contrasto con la normativa statale . Il Sindaco, chiamato ad adottare ordinanze contingibili e urgenti in periodo di Covid-19 deve esercitare il suo potere in base ai seguenti criteri: a) scelta della misura nell’ambito di un catalogo definito dalla normativa statale e governativa di tipo regolamentare; b) predeterminazione della durata degli effetti del provvedimento; c) adeguata motivazione della indispensabilità  della decisione straordinaria, sulla base di dati epidemiologici attendibili circa il sopravvenuto aggravamento del rischio sanitario nel territorio di riferimento”. 

5.Osservazioni conclusive.

La sentenza in commento assume una particolare importanza per la peculiarità  dell’argomento affrontato. Infatti, non essendosi mai anteriormente verificata nella storia della Repubblica Italiana una situazione d’emergenza che ha investito contemporaneamente l’intero territorio dello Stato, essa ha delineato per la prima volta in concreto i rapporti tra la legislazione nazionale e le ordinanze sindacali contingibili ed urgenti in tali contesti emergenziali. 
Per tale ragione, l’annotata pronuncia costituisce un utile strumento per tutti gli operatori del diritto e per gli amministratori locali, oltre ad essere suscettibile di dare la stura ad un futuro orientamento giurisprudenziale e dottrinario in materia.