Pres. Cirillo, Est. de Mohac
Pevel Tradizione & Innovazione S.r.l. (Avv.ti F.A. Caputo e R. Mauro) vs. Comune di San Pietro in Guarano (Avv. G. Catera)

sulla sufficienza ed insindacabilità del voto numerico nella valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa

Contratti della P.A. – Gara – Criteri di aggiudicazione – Offerta economicamente più vantaggiosa – Discrezionalità tecnica – Valutazione mediante attribuzione di punteggi numerici – Difetto di motivazione – Non sussiste – Ragioni

Il metodo dell’attribuzione del giudizio mediante voto numerico implica la valorizzazione delle percezioni e degli apprezzamenti personali di chi è chiamato ad esprimere la valutazione. Dal che discende che non può essere sindacata neanche la intrinseca “capacità motivazionale” del voto numerico. Ciò che è sindacabile – eventualmente – è la scelta, effettuata a monte, di far ricorso alla modalità valutativa in questione; scelta che si giustifica laddove la motivazione richiesta non possa che basarsi, in via esclusiva o preminente, su percezioni soggettive che non siano motivabili (o del tutto motivabili) con espressioni logico-verbali, o con calcoli o tecniche desumibili da scienze esatte.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 526 del 2015, proposto dalla società Pevel Tradizione & Innovazione s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Antonio Caputo e Rossella Mauro, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, Via Ugo Ojetti, 114;

contro

Comune di San Pietro in Guarano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Catera, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, Piazza Capo di Ferro 13;

nei confronti di

Cosman s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Oreste Morcavallo, presso il cui studio, in Roma, Via Arno, n.6, è elettivamente domiciliato;

per la riforma

della sentenza n.1701/2014 del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO, SEZIONE I^;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Pietro in Guarano e della società Cosman s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2015 il Cons. Avv. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti gli avvocati Francesco Antonio Caputo, Oreste Morcavallo e Gaetano Catera;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO

I. Con determina n.225 del 30.9.2013 il Comune di San Pietro in Guarano bandiva una gara per l’aggiudicazione dei lavori di realizzazione di una residenza collettiva per anziani, mediante il recupero di un edificio.
L’appalto era da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Pervenivano sei offerte di partecipazione alla gara.
Espletate le procedure di valutazione delle domande e delle offerte, l’impresa ricorrente veniva collocata al secondo posto, sicchè l’appalto veniva pronunziata l’aggiudicazione provvisoria in favore della prima classificata, la società Cosman s.r.l.
La società Pevel avanzava richiesta di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione provvisoria.
Ma il Responsabile del procedimento non riteneva di procedere in tal senso.
A seguito di ciò, con determina n.119 del 13.5.2014 l’Amministrazione aggiudicava l’appalto, in via definitiva, alla società Cosman.
II. Con ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sez. di Catanzaro, la società Pevel impugnava l’aggiudicazione e gli atti procedimentali connessi e ne chiedeva l’annullamento per le conseguenti statuizioni ripristinatorie, conformative e di condanna.
Lamentava, al riguardo:
1) violazione e falsa applicazione dell’art.81 del codice degli appalti, violazione del bando di gara ed eccesso di potere per illogicità manifesta e violazione del principio della ‘par condicio’, deducendo che la controinteressata aggiudicataria (società Cosman) avrebbe dovuto essere esclusa per avere presentato un’offerta tecnica priva dei requisiti prescritti dal disciplinare di gara (nella specie, non corredata della prescritta relazione descrittiva della qualità dei materiali, delle caratteristiche funzionali ed estetiche degli arredi e delle attrezzature di cui si intendeva dotare la struttura; nonchè dei relativi cataloghi);
2) violazione e falsa applicazione dell’art.10 del disciplinare di gara, violazione dell’art.52 del RD n.2537/1925 ed eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di motivazione e disparità di trattamento, deducendo:
a) che, contrariamente a quanto stabilito dal disciplinare, la Cosman ha presentato un progetto che comporta modifiche architettoniche e strutturali (nella specie: la creazione di tre alloggi in luogo dei due esistenti e la realizzazione di una scala);
b) che per la redazione del progetto la Cosman si è avvalsa delle prestazioni professionali di un Ingegnere anzicchè di un Architetto; e ciò non ostante l’edificio su cui effettuare i lavori sia soggetto a vincolo in quanto edificio di interesse storico-monumentale.
Ritualmente costituitasi, sia l’Amministrazione comunale eccepiva l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
Anche la controinteressata società aggiudicataria si costituiva eccependo l’infondaterzza del ricorso; e con ricorso incidentale lamentava, a sua volta, che la Pevel avrebbe dovuto essere esclusa.
III. Con sentenza n.1701 del 17.10.2014 (pubblicata il 24.10.2014) il TAR per la Calabria (Sez. I^) ha respinto il ricorso principale e dichiarato improcedibile quello incidentale.
IV. Con l’appello in esame la società Pevel, già ricorrente e soccombente in primo grado, impugna la predetta sentenza ritenendola ingiusta ed errata, e ne chiede l’annullamento o la riforma per le conseguenti statuizioni.
Ritualmente costituitesi, sia l’Amministrazione comunale che la società aggiudicataria Cosman eccepiscono l’infondatezza del ricorso e ne chiedono il rigetto con vittoria di spese.
Nel corso del giudizio le parti hanno insistito nelle rispettive domande ed eccezioni.
Infine, all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito dell’appello, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato.
La società appellante, già ricorrente in primo grado, si duole della asserita ingiustizia della sentenza di primo grado e reitera le doglianze che la avevano condotta a proporre ricorso (riproponendo i medesimi motivi ivi dedotti).
1.1. Con il primo mezzo di gravame lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.37, comma 8, del DPR n.207 del 2010, ed eccesso di potere giurisdizionale, deducendo:
a) che la controinteressata aggiudicataria (società COSMAN) avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per avere presentato un’offerta tecnica incompleta e generica (se non addirittura sommaria), e dunque priva dei requisiti prescritti dal disciplinare di gara (nella specie, non corredata della prescritta relazione descrittiva della qualità dei materiali, delle caratteristiche dimensionali, funzionali ed estetiche e degli arredi, mobili ed attrezzature di cui intendeva dotare la struttura; nonchè dei relativi cataloghi);
b) che, in ogni caso, la qualità del progetto non giustifica le valutazioni, espresse in voti numerici, dalla Commissione giudicatrice; valutazioni che dunque si risolvono in giudizi immotivati e disparitari.
La doglianza non merita accoglimento.
1.1.1. Quanto al primo profilo di doglianza (sub a), dai documenti processuali prodotti in giudizio è emerso, fin dal primo grado, che la COSMAN ha presentato unitamente all’offerta: una relazione tecnica, un’ampia documentazione fotografica degli arredi e delle attrezzature, nonché le cc.dd. “piante arredate”, le “piante quotate d’insieme” e le “piante di dettaglio” (anch’esse in duplice versione, e cioè sia arredate che quotate).
Dalla relazione tecnica emergeva perfettamente, dunque – nel dettaglio – quanto l’impresa intendeva fornire (rectius: il contenuto dell’offerta tecnica) sia con riferimento agli appartamenti sia per le aree comuni, con la specifica delle caratteristiche tecniche relative ai materiali ed alle attrezzature.
L’elaborato tecnico rinviava, inoltre, in maniera chiara e puntuale alla documentazione fotografica, atta ad evidenziare le qualità anche estetiche e tipologiche degli oggetti rappresentati; e le tavole grafiche (piante quotate) evidenziavano gli obiettivi progettuali.
E poiché il disciplinare di gara non prescriveva le modalità attraverso cui avrebbero dovuto essere rappresentati i materiali e gli arredi, correttamente il Giudice di primo grado ha ritenuto che la documentazione prodotta fosse completa ed esauriente. 1.1.2. Quanto al secondo profilo di doglianza (sub b), volto a criticare il ‘merito’ della valutazione ed il fatto che essa sia stataespressa in ‘voti numerici’, la sua inammissibilità ed infondatezza appare evidente.
1.1.2.1. Va in primo luogo rilevato, al riguardo che per assicurare una più analitica valutazione delle “caratteristiche del progetto”, la Commissione:
– ha prefissato una c.d. ‘griglia’ di due sub-criteri, volti: il primo a valorizzare epremiare le soluzioni che consentissero la immediatezza della utilizzabilità delle strutture; ed il secondo a valorizzare e premiare
– ha fissato per ciascun sub-criterio una quota (rectius: un “tetto massimo”) di punteggio attribuibile;
– ha valutato le offerte analizzandole (e scomponendole) secondo i profili relativi ai singoli sub-criteri precedentemente individuati;
– ha formulato i propri giudizi mediante attribuzione di voti con riferimento ai sub-criteri;
– e ha attribuito in punteggi finali complessivi tenendo conto di quelli attribuiti analiticamente.
Sicchè non appare revocabile in dubbio che l’organizzazione delle operazioni di valutazione mediante attribuzione di punteggi numerici sia avvenuta nel pieno rispetto delle regole di trasparenza e di efficienza.
1.1.2.2. L’appellante lamenta, però, che i voti numerici non integrano una motivazione in senso proprio; che, comunque, essi non hanno rispecchiato la reale qualità delle varie offerte, e che appaiono formulati con criteri di giudizio disomogenei (e dunque ingeneranti disparità di trattamento).
Neanche tale profilo di doglianza può essere condiviso.
1.1.2.2.1. Quanto all’ultimo profilo, va osservato che la ‘griglia’ dei sub-criteri è stata formulata proprio al fine di “omogeneizzare” i giudizi, facendo in modo che i profili di valutazione fossero sempre gli stessi per ciascuna ditta candidata all’aggiudicazione.
La censura appare, dunque, agevolmente smentibile.
1.1.2.2.2. Mentre per il resto la doglianza si appalesa inammissibile in quanto volta a sindacare il‘merito’ delle scelte della Commissione giudicatrice.
Per smentire l’assunto della ricorrente, è sufficiente osservare che nelle valutazioni che (come quella per cui è causa) non si basano su calcoli scientifici o su discipline mutuate dalle scienze esatte (ma su opinioni, per quanto illuminate dall’autorevolezza di chi è chiamato ad esprimerle), vi è sempre un margine di giudizio che dipende da percezioni (frutto di intuizione e/o di esperienza), e/o dasensibilità e abilità cognitive soggettive, difficilmente esternabili mediante espressioni verbali puntuali e precise..
Proprio per tale ragione qualora si ritenga che la valutazione debba fondarsi (esclusivamente o preminentemente) su percezioni di tal genere, si ricorre all’uso del voto numerico (che, infatti, è cosa ben diversa dal risultato di un computo o di un calcolo matematico).
E sempre per tale ragione, la giurisprudenza afferma pacificamente che l’espressione del voto numerico costituisce – nel caso di legittima scelta di tale metodo – una “tecnica motivazionale” legittima.
In sintesi può essere affermato che il metodo dell’attribuzione del giudizio mediante voto numerico implica la valorizzazione delle percezioni e degli apprezzamenti personali di chi è chiamato ad esprimere la valutazione; percezioni:
– che non sono efficacemente esternabili (o esternabili con successo) in forme verbali (sintatticamente predicative);
– e che non sono preventivamente orientabili né controllabili – se non a rischio di neutralizzare la discrezionalità e l’indipendenza dei giudicanti – mediante la definizione di un analitico quadro di previsioni di dettaglio volte a fissare uno specifico
Sicchè è fin troppo evidente che l’attribuzione del voto numerico costituisce – di regola e fisiologicamente – il momento culminante di una valutazione ampiamente soggettiva.
Ne consegue che è fisiologico che una valutazioni di tal fatta non siano sindacabili, essendo riferibili – come appare chiaro – esclusivamente al personale libero convincimento ed alla empirica “prudenza” (e dunque, in buona sostanza, al c.d. “foro interno”) di chi sia chiamato ad esprimersi.
Dal che discende ulteriormente che non può essere sindacata – contrariamente a quanto la Difesa dell’appellante mostra di credere – neanche la intrinseca “capacità motivazionale” del voto numerico.
Ciò che è sindacabile – eventualmente – è la scelta, effettuata a monte, di far ricorso alla modalità valutativa in questione; scelta che si giustifica – lo si ribadisce – laddove la motivazione richiesta non possa che basarsi, in via esclusiva o preminente, su percezioni soggettive che non siano motivabili (o del tutto motivabili) con espressioni logico-verbali, o con calcoli o tecniche desumibili da scienze esatte. Ma poiché la società ricorrente non ha sollevato tale questione con riferimento alla fattispecie dedotta in giudizio (essendosi limitata a censurare il merito dei punteggi attribuiti, e cioè il contenuto tecnico e dunque, in buona sostanza, la qualità del giudizio), l’infondatezza della censura – nei termini in cui è stata posta – appare evidente.
1.2. Con il secondo motivo d’appello la ricorrente lamenta e falsa applicazione dell’art.10 del disciplinare di gara, violazione dell’art.52 del RD n.2537/1925 ed eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di motivazione e disparità di trattamento, deducendo:
a) che, contrariamente a quanto stabilito dal disciplinare, la COSMAN ha presentato un progetto che comporta modifiche architettoniche e strutturali (nella specie: la creazione di tre alloggi in luogo dei due esistenti e la realizzazione di una scala)
b) che per la redazione del progetto la COSMAN si è avvalsa delle prestazioni professionali di un Ingegnere anzicchè di un Architetto; e ciò non ostante l’edificio su cui effettuare i lavori sia soggetto a vincolo in quanto edificio di interesse storico-monumentale.
L’articolata censura non merita accoglimento.
1.2.1. Quanto alla prima (su a), essa è inammissibile oltrecchè infondata.
1.2.1.1. Inammissibile in quanto sostanzialmente reiterativa della precedente (posto che con essa si tenta di introdurre nel giudizio un sindacato di merito volto a criticare le scelte qualitative della Commissione, basate sulle percezioni dei vari Commissari ed espresse mediante voti numerici); e dunque per le medesime ragioni già indicate nel capo 1.1.
1.2.1.2. Ed infondata per le ragioni che si passa sinteticamente ad esporre.
Contrariamente a quanto prospettato dall’appellante (società PEVEL), le cc.dd. modifiche interne previste dal progetto presentato dall’appellata (società COSMAN) non prevedono né implicano – all’evidenza – alcun apprezzabile aumento di volumetria e costituiscono certamente una miglioria atta ad aumentare la funzionalità della struttura.
Peraltro se a ciò si aggiunga che anche l’appellante PEVEL aveva previsto nel suo progetto una diversa distribuzione degli spazi che avrebbe condotto ala realizzazione di un appartamento in più rispetto a quelli originari, non si vede quale sia il senso della doglianza.
Analoga osservazione vale per la scala prevista nel progetto, essendo stato dimostrato che essa non appesantisce la struttura dell’edificio.
1.2.2. Anche il secondo profilo di doglianza (sub b), relativo alla scelta di utilizzare le prestazioni professionali di un Ingegnere anzicchè quelle di un Architetto, si appalesa infondato.
Ed invero nel bando manca qualsiasi previsione volta ad imporre la sottoscrizione del progetto da parte di un Architetto.
E poiché neanche la Soprintendenza BB.CC.AA., seppur coinvolta nel procedimento, ha sollevato questioni al riguardo il provvedimento ben resiste alla censura sotto ogni profilo.
2. In considerazione delle superiori osservazioni, l’appello va respinto.
Alla soccombenza ell’appellante non può che seguire, in mancanza di esimenti che il Collegio non ravvisa, la sua condanna al pagamento, in favore dell’appellata, delle spese processuali; spese che si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), respinge l’appello.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali, nella misura di €.3000.00 oltre i.v.a., c.p.a. ed ulteriori accessori eventualmente dovuti ex lege.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2015 con l’intervento dei Signori Magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/09/2015

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