Pres. M. Perrelli – Est. I. Caso

Sulla ammissibilità delle varianti di salvaguardia fondate su problematiche specifiche dell’assetto del territorio a tutela del suo pregio ambientale, storico o artistico.

Piani regolatori generali – Variante – “Varianti di salvaguardia” se fondate su problematiche specifiche dell’assetto del territorio a tutela del suo pregio ambientale, storico o artistico – Ammissibilità – Misure interinali di salvaguardia volte all’esclusivo fine dell’adozione di futuri atti pianificatori – Inammissibili – Fattispecie

Devono considerarsi pienamente ammissibili le c.d. “varianti di salvaguardia”, da intendere come provvedimenti di pianificazione e legittima modalità di programmazione dello sviluppo del territorio, se fondate su problematiche specifiche dell’assetto del territorio a tutela del suo pregio ambientale, storico o artistico, e preordinate all’obiettivo di porre una limitazione all’edificazione in date zone fino alla compiuta e ponderata disciplina dettata da un nuovo strumento urbanistico che ne regolamenti in modo organico l’uso, sì da rispondere in tali casi le varianti ad esigenze effettive, concrete e attuali di programmazione del territorio, senza risolversi in misure interinali di salvaguardia volte all’esclusivo fine dell’adozione di futuri atti pianificatori, esse sì incompatibili con l’ordinamento. Nella fattispecie, la misura restrittiva adottata dall’Amministrazione e impugnata in sede giurisdizionale era seguita alla presa di coscienza delle criticità legate allo smaltimento delle acque meteoriche e alla non agevole soluzione delle problematiche ambientali a ciò collegate, anche alla luce dei fenomeni di allagamento verificatisi in passato, sicché la scelta di vietare nuovi insediamenti legati alle attività di recupero e stoccaggio dei rifiuti trovava giustificazione, ad avviso del Collegio, in obiettive esigenze di protezione dal rischio idrogeologico, in vista del completamento di studi propedeutici alla redazione del piano strutturale comunale.
 

N. 00701/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00035/2008 REG.RIC.

N. 00408/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi n. 35 del 2008 e n. 408 del 2008 proposti da Cargofer S.r.l., in persona dell’Amministratore unico Maura Antonioni, rappresentata e difesa dall’avv. Giancarlo Mengoli e dall’avv. Valerio Mengoli, e presso gli stessi elettivamente domiciliata in Bologna, via de’ Carbonesi n. 5;

contro

il Comune di Bondeno, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Corinaldesi e dall’avv. Alberto Mischi, e presso gli stessi elettivamente domiciliato in Bologna, via Santo Stefano n. 50;

nei confronti di

della Provincia di Ferrara, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa (limitatamente al ricorso n. 408/2008) dall’avv. Gianfranco Berti ed elettivamente domiciliata in Bologna, via Ugo Bassi n. 3, presso lo studio dell’avv. Lorenzina Cavazzana;
Regione Emilia-Romagna, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale, Consorzio Bonifica Burana Leo Scoltenna Panaro;

per l’annullamento

– quanto al ricorso n. 35/2008 – della deliberazione del Consiglio comunale di Bondeno n. 91 del 25 ottobre 2007 (avente ad oggetto “approvazione variante specifica a PRG ai sensi dell’art. 15 comma 4 L.R. 47/78 adottata con D.C.C. n° 18 del 02.04.2007”), nonché della deliberazione del Consiglio comunale di Bondeno n. 18 del 2 aprile 2007 (avente ad oggetto “variante specifica al PRG ai sensi dell’art. 15 comma 4 della L.R. 47/78”) e della deliberazione del Consiglio comunale di Bondeno n. 92 del 25 ottobre 2007 (avente ad oggetto “adozione variante normativa al PRG ai sensi dell’art. 15 comma 4 lett. c) L.R. 47/78”);

– quanto al ricorso n. 408/2008 – del «provvedimento conclusivo del procedimento unico» ex d.P.R. n. 447/98 adottato con esito negativo dal Dirigente del Settore Tecnico del Comune di Bondeno con atto prot. gen. n. 3902/08 (pratica n. 10/2007) del 7 febbraio 2008 sull’istanza della ricorrente di attivazione della procedura di VIA e contestuale attivazione della procedura di AIA per la realizzazione del progetto di “deposito preliminare rifiuti pericolosi (D15) nell’ambito dell’interporto sito in Bondeno, via Osti n. 2”, nonché della deliberazione della Giunta provinciale di Ferrara n. 473 del 18 dicembre 2007 (avente ad oggetto “L.R. 9/99. Decisione in merito alla procedura di VIA per il progetto di realizzazione di un deposito preliminare di rifiuti pericolosi (D15) nell’ambito dell’interporto sito in Bondeno. Ditta Cargofer S.r.l.”), della deliberazione della Giunta provinciale di Ferrara n. 261 del 6 luglio 2007 (recante proroga di sessanta giorni dei termini per l’adozione del provvedimento conclusivo della procedura di VIA e di AIA (atto n. 3 impugnato) e delle note provinciali prot. n. 24990/2007, prot. n. 33749/2007, prot. n. 49152/2007 e prot. n. 90688/2007, oltre che della comunicazione in data 12 novembre 2007 ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990;

………………….per la condanna……..

del Comune di Bondeno e della Provincia di Ferrara al risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bondeno e, limitatamente al ricorso n. 408/2008, della Provincia di Ferrara;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il dott. Italo Caso;

Uditi l’avv. Valerio Mengoli, l’avv. Michele Lombardo e l’avv. Sara Pantanali, per le parti, alla pubblica udienza del 18 giugno 2015;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Titolare nel territorio comunale di Bondeno di un impianto per le operazioni di deposito preliminare (D15) e messa in riserva (R13) di rifiuti non pericolosi ai fini del loro riutilizzo, la società ricorrente – che svolge attività di carico, scarico, movimentazione, stoccaggio e trasporto di materiali di qualsiasi natura per conto terzi servendosi di uno stabilimento assimilabile ad un terminal merci per lo scambio camion-ferrovia nell’ambito del trasporto intermodale – promuoveva nel 2007 un procedimento congiunto di “valutazione di impatto ambientale” e di “autorizzazione integrata ambientale”, per vedersi assentita la realizzazione di un deposito preliminare di rifiuti pericolosi, così da ampliare a questi ultimi la propria attività. Ricevuta, però, una comunicazione dalla Provincia di Ferrara, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, circa la sussistenza di motivi ostativi legati alla sopraggiunta adozione di una variante urbanistica (deliberazione comunale n. 92 del 25 ottobre 2007) preclusiva di nuove attività di recupero e stoccaggio di rifiuti, per l’uso U.22, sull’intero territorio del Comune di Bondeno, la ditta impugnava gli atti della procedura di variante del piano regolatore che avrebbe potuto determinare l’esito negativo della sua istanza (ricorso n. 35/2008).

Assume indebitamente impiegata la procedura semplificata di “variante” di cui all’art. 15 della legge reg. n. 47 del 1978, per trattarsi di modificazione degli usi di aree non ascrivibile al genus delle “varianti normative” e quindi da assoggettare all’ordinario iter di pianificazione urbanistica di cui al precedente art. 14. Imputa, poi, all’Amministrazione comunale di avere giustificato il ricorso alla variante “di salvaguardia” con l’esigenza di dare séguito ad un’osservazione della Provincia di Ferrara, in realtà del tutto disattesa e travisata giacché non si sarebbe tenuto conto della problematica dello smaltimento delle acque meteoriche nei terreni oggetto dell’originario procedimento di variante di piano e non si sarebbe considerata la necessità di occuparsi della sicurezza idraulica dell’intero territorio locale nella sola sede a ciò deputata, ovvero l’emanando piano strutturale comunale. Censura, inoltre, la nuova norma di piano (relativamente all’uso U.22 – Impianti tecnologici, nell’ambito dell’art. 22 n.t.a., è stato previsto “Sono esclusi tutti gli interventi relativi alla nuova costruzione o al recupero di strutture esistenti da destinarsi alle attività di gestione dei rifiuti, ed in particolare verranno escluse le attività di recupero e di stoccaggio (Deposito preliminare di rifiuti D15 e messa in riserva dei materiali R13) così come meglio definite dall’art. 183 del DLgs n. 152/06 in tutte le zone omogenee dell’intero territorio, fatto salvo per le attività già autorizzate”), in quanto espressione di un illegittimo divieto indiscriminato di determinate tipologie di attività produttive in zone che per loro natura sono destinate ad attività produttive, e comunque illogicamente preclusiva di un’attività di deposito meramente temporaneo di materiali già prodotti da altri perciò necessaria per la protezione dell’ambiente, con conseguente incompatibilità della norma anche con l’art. 43 Cost. circa il libero esercizio delle attività economiche. Denuncia, ancora, lo sviamento di potere che caratterizzerebbe le determinazioni dell’Amministrazione comunale, giacché il dichiarato fine di tutelare il territorio dal rischio idrogeologico sarebbe smentito dalla mancata previsione del divieto per altre attività produttive ben più rilevanti, quale la stessa produzione di rifiuti pericolosi, e nasconderebbe il vero obiettivo di bloccare la nuova attività della ditta. Deduce, poi, l’illogicità e il carattere sproporzionato di un divieto che si estende all’intero territorio comunale e che avrebbe invece richiesto l’accertamento puntuale dello stato dei luoghi per potersene poi circoscrivere gli effetti alle sole aree effettivamente interessate da simili problematiche, tenuto conto del resto delle varie cautele e prescrizioni stabilite dalla legge per simili attività e quindi della possibilità di introdurre limitazioni ben ponderate, secondo tipologie di attività e caratteristiche ambientali specifiche. Si duole, infine, dell’indebita inclusione della sua area tra quelle interessate dal rischio idrogeologico, come si evincerebbe dalla relazione geologico-tecnica di un consulente di parte. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bondeno, resistendo al gravame.

Nel frattempo si concludeva con esito negativo l’iter autorizzatorio avviato con l’istanza della società ricorrente (v. provvedimento conclusivo del procedimento unico» ex d.P.R. n. 447/98 adottato in data 7 febbraio 2008 dal Dirigente del Settore Tecnico del Comune di Bondeno e deliberazione della Giunta provinciale di Ferrara n. 473 del 18 dicembre 2007). Avverso gli atti del procedimento ha quindi proposto un’autonoma impugnativa l’interessata (ricorso n. 408/2008).

Censura la ragione ostativa legata alla sopraggiunta deliberazione comunale n. 92/2007 (divieto di nuove attività di recupero e stoccaggio di rifiuti, per l’uso U.22, sull’intero territorio del Comune di Bondeno), in quanto relativa ad un atto di mera adozione e non ancora approvazione della “variante”, in quanto erroneamente fondata sulla sussumibilità della progettata attività della ditta sotto l’uso U.22 anziché sotto l’uso U.27 e in quanto viziata in via derivata dalla deliberazione comunale del 2007 già impugnata con il ricorso n. 35/2008. Assume illegittimi, poi, gli ulteriori rilievi mossi dall’Amministrazione provinciale circa la compatibilità programmatica del progetto, a proposito cioè della vicinanza a nuclei abitati e a proposito della questione dell’impatto acustico. Si duole, ancora, di altre osservazioni riferite al progetto – anche se in assenza di elementi che ne chiariscano la natura di motivi autonomi di diniego –, circa in particolare l’asserita migliorabilità dell’elaborato tecnico e il possibile aggravio per la qualità dell’aria della zona. Denuncia, inoltre, la tardiva conclusione del procedimento per la deliberazione della valutazione di impatto ambientale, giacché protrattosi oltre i termini a tal fine stabiliti dall’art. 16, comma 1, e dall’art. 18, comma 8, della legge reg. n. 9 del 1999, all’evidente scopo di attendere l’adozione della “variante” comunale e poter in tal modo addurre un motivo ostativo altrimenti insussistente. Lamenta, infine, la carente indicazione, nella comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, dei motivi di diniego diversi dalla preclusione derivante dalla sopraggiunta variante di piano. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati e di risarcimento dei danni.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Bondeno e la Provincia di Ferrara, resistendo al gravame.

All’udienza pubblica del 18 giugno 2015, ascoltati i rappresentanti delle parti, i due ricorsi sono stati assegnati in decisione.

Osserva preliminarmente il Collegio che, per evidenti motivi di connessione, si può provvedere alla riunione dei ricorsi, ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm. L’infondatezza degli stessi, inoltre, esonera dal vaglio delle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate nel corso del giudizio.

Nel merito, muovendo dall’esame del ricorso n. 35/2008, una prima questione è legata all’ammissibilità o meno dell’impiego della procedura semplificata di pianificazione urbanistica di cui all’art. 15 della legge reg. n. 47 del 1978, a dire della ricorrente circoscritta all’ipotesi delle “varianti normative”, quale non sarebbe il caso in esame. In realtà – osserva il Collegio – appare corretto il richiamo operato nella circostanza all’art. 15, comma 4, lett. c), della legge reg. n. 47 del 1978 (“Sono approvate dal Consiglio comunale, con le procedure di cui all’art. 21, integrate da quanto disposto dal comma 5, le varianti al P.R.G. relative a: a) …; b) …; c) la modifica delle previsioni del P.R.G. vigente, a condizione che dette varianti: 1) non prevedano, nell’arco di validità del piano, incrementi complessivi della nuova capacità insediativa o incrementi delle zone omogenee D maggiori del tre per cento per i Comuni con abitanti teorici superiori ai 30.000 abitanti e del sei per cento per i restanti Comuni, e garantiscano nel contempo il rispetto delle dotazioni di standards urbanistici previsti dalla legge regionale; 2) non riguardino zone sottoposte a tutela, ai sensi dell’art. 33 della presente legge; 3) non ineriscano alla disciplina particolareggiata per la zona omogenea A, di cui all’art. 35, comma quinto della presente legge, salvo che per la ridefinizione delle unità minime di intervento e la modifica delle destinazioni d’uso che non abbiano incidenza sugli standards urbanistici di aree per servizi pubblici; d) …”), in quanto la norma non reca limitazioni alle tipologie di “varianti” ammesse, ma pone unicamente le tre condizioni di intervento ivi espressamente indicate (e della cui eventuale insussistenza non viene fornita prova dalla società ricorrente), il che assorbe ogni altro aspetto, anche quello della denunciata non riconducibilità della variante in oggetto al genus delle “varianti normative”.

Né è fondata la censura relativa alla presunta contraddittorietà e incompatibilità tra le deliberazioni assunte dal Comune di Bondeno in sede di variante di piano e l’osservazione presentata dalla Provincia di Ferrara in ordine alla tematica della sicurezza idraulica del territorio. La circostanza, invero, che l’Amministrazione provinciale avesse sollevato la delicata questione dello smaltimento delle acque meteoriche e delle problematiche in tal senso emerse da tempo in sede locale, lungi dal determinare un’unica e inderogabile soluzione procedurale e di merito, lasciava in realtà all’ente titolare del potere di pianificazione un significativo margine di scelta circa le opzioni da seguire per affrontare il tema, in conformità agli indirizzi formulati. Estraneo, allora, alla presente controversia l’aspetto della disciplina relativa alle aree interessate dalla variante di cui alla deliberazione n. 91/2007, e rilevante unicamente la questione della variante “di salvaguardia” di cui alla deliberazione n. 92/2007 – che fa ricadere nel proprio ambito di applicazione l’intervento della società ricorrente –, il Collegio è dell’avviso che la scelta di adottare una simile misura cautelativa, anche se non richiesta dall’Amministrazione provinciale, non si presenti per ciò solo illegittima, giacché risponde in ogni caso all’avvertita esigenza di scongiurare fenomeni pregiudizievoli per la sicurezza idraulica dell’intero territorio nelle more della definitiva disciplina da assumere con il piano strutturale comunale, sì che, a ben vedere, non se ne coglie un’effettiva incoerenza con le preoccupazioni dell’ente provinciale, e neppure se ne ravvisa un’insufficiente motivazione, a fronte della chiara finalità di non procedere ad ulteriori interventi prima della compiuta regolamentazione attesa con il nuovo strumento urbanistico, per preservarne l’efficacia e in tal modo tutelare il territorio dal rischio idrogeologico.

Non persuade nemmeno la doglianza imperniata sull’addotta intollerabilità di un divieto indiscriminato di determinate tipologie di attività produttive sull’intero territorio comunale. La giurisprudenza ha riconosciuto ammissibili le c.d. “varianti di salvaguardia”, da intendere come provvedimenti di pianificazione e legittima modalità di programmazione dello sviluppo del territorio, se fondate su problematiche specifiche dell’assetto del territorio a tutela del suo pregio ambientale, storico o artistico, e preordinate all’obiettivo di porre una limitazione all’edificazione in date zone fino alla compiuta e ponderata disciplina dettata da un nuovo strumento urbanistico che ne regolamenti in modo organico l’uso, sì da rispondere in tali casi le varianti ad esigenze effettive, concrete e attuali di programmazione del territorio, senza risolversi in misure interinali di salvaguardia volte all’esclusivo fine dell’adozione di futuri atti pianificatori, esse sì incompatibili con l’ordinamento (v. Cons. Stato, Sez. VI, 5 aprile 2013 n. 1882). Nella fattispecie, invero, la misura restrittiva è seguita alla presa di coscienza delle criticità legate allo smaltimento delle acque meteoriche e alla non agevole soluzione delle problematiche ambientali a ciò collegate, anche alla luce dei fenomeni di allagamento verificatisi in passato, sicché la scelta di vietare nuovi insediamenti legati alle attività di recupero e stoccaggio dei rifiuti trova giustificazione in obiettive esigenze di protezione dal rischio idrogeologico, in vista del completamento di studi propedeutici alla redazione del piano strutturale comunale. Non se ne desumono, in definitiva, profili di arbitrario esercizio della funzione pianificatoria, a fronte di una previsione che, lungi dal congelare lo stato di fatto al solo scopo di lasciare integro il potere di ridisciplina dell’assetto urbanistico locale, mira in realtà a proteggere l’ambiente da interventi che, in ragione dell’istruttoria compiuta, richiedono prudenzialmente la previa definizione di regole adeguate alla tutela del territorio.

Quanto, poi, al denunciato sviamento di potere, il Collegio ritiene plausibile che la decisione di introdurre il divieto di nuove attività di recupero e stoccaggio dei rifiuti sia stata adottata anche tenendo conto dell’istanza della società ricorrente e che ciò abbia influito sul tenore della “variante”. Che, però, l’Amministrazione comunale abbia avvertito i rischi legati all’ampliamento dei settori di intervento della ditta, traendone elementi di giudizio utili alle scelte operate in sede pianificatoria, non si risolve di per sé in un’alterazione delle modalità di esercizio della funzione amministrativa, nel senso che resta indimostrato che l’obiettivo perseguito non è quello della salvaguardia del territorio comunale nelle more della compiuta ridisciplina dell’assetto urbanistico locale. Va ricordato, del resto, che il vizio di eccesso di potere per sviamento consiste nell’effettiva e comprovata divergenza fra l’atto e la sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso – in particolare quando l’atto sia stato determinato da un interesse differente da quello pubblico –, tuttavia la censura di sviamento va supportata da precisi e concordanti elementi di prova, non essendo sufficienti semplici supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione dell’illegittima finalità perseguita in concreto dall’Amministrazione, né il vizio è ravvisabile quando l’atto sia comunque adottato conformemente alle norme sulla sua forma e sul suo contenuto e risulta in ogni caso aderente al fine cui è istituzionalmente preordinato (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 3 luglio 2014 n. 3355). La circostanza, quindi, che non si siano vietate altre tipologie di attività produttive, anche più rilevanti ai fini del rischio idrogeologico, ben può dipendere da ragioni che non hanno a che vedere con la finalità di danneggiare la società ricorrente, quale – ad es. – la consapevolezza che in un comune di così piccole dimensioni non fossero prevedibili nel breve termine nuove attività produttive in quei settori e che il carattere transitorio della misura escludesse la necessità di ampliarne la portata.

Quanto, ancora, all’asserita illogicità e sproporzione del divieto indiscriminato delle attività di recupero e stoccaggio dei rifiuti, ben si comprende come sarebbe stato più soddisfacente per l’interesse pubblico una disciplina pianificatoria che avesse immediatamente provveduto a dettare regole organiche e puntuali per l’intero territorio comunale, contemperando in modo adeguato la necessità di protezione dal rischio idrogeologico con l’esigenza di garantire lo svolgimento di attività private di interesse generale. Sennonché, quando un’Amministrazione comunale rileva una situazione di diffusa criticità sul territorio per fenomeni di allagamento derivati dalla difficoltà di smaltimento delle acque meteoriche e gli studi tecnici necessari all’adozione delle scelte urbanistiche più appropriate non risultano giunti ad uno stadio di completezza ritenuto accettabile, non si presenta in sé censurabile la decisione di impedire nuovi insediamenti produttivi, lasciando però che prosegua l’attività di quelli già assentiti, fino a che non venga assunta in sede pianificatoria una disciplina organica tale da definire regole frutto di un consapevole e ponderato apprezzamento degli interessi in gioco. Stante l’ampia discrezionalità di cui gode in materia l’Amministrazione, non ritiene quindi il Collegio che, alla luce della situazione accertata, la scelta si presenti in sé arbitraria o ingiustificata, semmai opinabile – per le soluzioni alternative possibili (segnalate anche nel ricorso) – in una sfera di merito sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo.

Quanto, infine, all’addotta erronea estensione all’area della società ricorrente di un divieto che non troverebbe fondamento in parte qua, perché riguardante terreno con caratteristiche che lo escluderebbero in toto dal rischio idraulico, il Collegio considera ininfluente un simile aspetto sulla legittimità della scelta urbanistica censurata e pertanto non necessaria un’indagine specifica circa la correttezza tecnica degli elementi allegati in giudizio (v. relazione geologico-tecnica allegata al ricorso). Come si è detto, la decisione dell’Amministrazione ha incluso nel divieto tutte le aree produttive per un’esigenza prudenziale, non ravvisandosi negli studi a disposizione dati sufficienti per operare scelte selettive e definitive in materia; in quest’ottica, la circostanza che tra le varie zone comunali sussistessero differenti caratteristiche geomorfologiche, ed eventualmente anche situazioni che, isolatamente considerate, non evidenziassero un apprezzabile livello di rischio idraulico, non inficia le determinazioni adottate, il cui carattere generale è scaturito da valutazioni di tipo cautelativo, non manifestamente illogiche, in attesa di una disciplina complessiva che nel previsto nuovo strumento urbanistico regolasse in modo organico la questione.

Le altre censure da esaminare sono state proposte con il ricorso n. 408/2008.

Quanto, innanzi tutto, alla lamentata applicazione di una norma di piano del tutto provvisoria – perché all’adozione della “variante” avrebbe dovuto seguire l’approvazione e tale circostanza rappresentava un accadimento futuro per nulla certo –, il Collegio ricorda che la deliberazione comunale di adozione di una variante allo strumento urbanistico, pur costituendo un elemento della fattispecie complessa che si completa con l’atto di approvazione, acquista anche un’efficacia imperativa diretta e propria, che ne fa uno strumento di governo del territorio idoneo ad impedire gli interventi edilizi ed urbanistici con essa contrastanti, imponendo l’applicabilità delle misure di salvaguardia (v. Cons. Stato, Sez. IV, 22 agosto 2013 n. 4243). Pertanto, una volta adottata dal Comune di Bondeno la “variante”, l’Amministrazione chiamata a pronunciarsi sulla richiesta di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale non avrebbe potuto discostarsi dalle relative previsioni, assentendo un intervento con esse in contrasto; ove, poi, quelle previsioni non fossero state confermate in sede di approvazione o comunque fossero successivamente venute meno, la società ricorrente bene avrebbe potuto ripresentare l’istanza, invocando la conformità del proprio progetto alla normativa urbanistica in essere.

Quanto, ancora, all’assunto per cui non deriverebbe dalla “variante” comunale un’effettiva preclusione al progetto della società ricorrente in quanto la relativa attività ricadrebbe nell’uso U.27 (Attrezzature per la mobilità e l’interscambio delle persone e delle merci) e non nell’uso U.22 (Impianti tecnologici), si tratta di doglianza che muove dal rilievo che l’art. 22 delle n.t.a. del piano regolatore comunale include nell’uso U.22 solo gli “impianti per il trattamento dei rifiuti e simili”, sicché le attività di stoccaggio ascrivibili al punto D15 non sarebbero vietate nel territorio comunale di Bondeno se relative ad impianti di mera movimentazione dei rifiuti. Il Collegio è tuttavia dell’avviso che la locuzione “impianti per il trattamento dei rifiuti e simili” abbia in tale contesto una latitudine estesa a tutte le attività che comportino il maneggio dei rifiuti e che l’apposizione “e simili” abbia questo specifico fine, come del resto appare confermato dalla circostanza che la norma aggiunta dalla variante di piano del 2007 parli di “…strutture esistenti da destinarsi alle attività di gestione dei rifiuti, ed in particolare …”, essendo notorio come la «gestione» includa tutto il ciclo di cura dei rifiuti (v. art. 183 d.lgs. n. 152/2006). D’altra parte è insito nel sistema che i “rifiuti” non possano essere assimilati a qualsiasi tipo di merce, sicché lo speciale regime giuridico che li contraddistingue si riflette coerentemente sulle regole, anche urbanistico/ambientali, che in vario modo ne disciplinano l’uso, a meno che singole previsioni non dettino deroghe esplicite in tal senso.

Quanto, invece, alla presunta illegittimità derivata dalla presupposta deliberazione comunale di adozione della variante allo strumento urbanistico, vanno richiamate le suindicate considerazioni a proposito dell’infondatezza delle censure formulate con il ricorso n. 35/2008 avverso quella deliberazione.

Si può prescindere, poi, dalle questioni relative agli ulteriori capi di motivazione censurati dalla società ricorrente relativamente alle determinazioni conclusive del procedimento, essendo notorio che, laddove un provvedimento amministrativo di segno negativo si fondi su una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse resista alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento, divenendo in tal modo irrilevanti, per difetto di interesse, le ulteriori doglianze dedotte dal ricorrente avverso le altre ragioni opposte dall’Autorità emanante a rigetto della sua istanza (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2014 n. 6337).

Priva di fondamento, poi, è la doglianza legata alla tardiva conclusione del procedimento per la deliberazione della valutazione di impatto ambientale, stante l’oggettivo superamento dei termini a tale scopo stabiliti dall’art. 16, comma 1, e dall’art. 18, comma 8, della legge reg. n. 9 del 1999. Quali che siano le ragioni che hanno condotto al protrarsi dell’iter oltre i tempi massimi stabiliti dalla normativa regionale, va infatti considerato che, quando l’ordinamento non riconnette specifiche conseguenze al mancato rispetto del termine previsto dalla legge per la conclusione del procedimento – e in materia di VIA il potere dell’Amministrazione non si consuma (v., tra le altre, TAR Campania, Napoli, Sez. I, 5 novembre 2010 n. 23129) –, il ritardo con cui si sia eventualmente provveduto sull’istanza non è idoneo ad inficiare la legittimità del sopraggiunto diniego, giacché l’astratta configurabilità di una responsabilità da ritardo può al più dare luogo alla spettanza di un ristoro di tipo risarcitorio, ove ne sussistano i presupposti, ma non assume certamente rilievo ai fini della validità del provvedimento conclusivo, che resta quindi indipendente da tale fattore.

Non induce a diverse conclusioni neppure la censura relativa all’insufficiente contenuto della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, in quanto – lamenta la società ricorrente – circoscritta alla questione della sopravvenuta deliberazione comunale di adozione della “variante” e priva di riferimenti agli altri aspetti preclusivi poi richiamati nelle determinazioni finali. Come si è detto, invero, il divieto derivante dalla nuova disciplina di piano è risultato ex se idoneo a sorreggere l’esito negativo del procedimento, sicché si presentano a questo punto irrilevanti eventuali irregolarità legate ad altri profili della vicenda.

Resta da vagliare l’istanza risarcitoria.

Proposta la stessa per la responsabilità dell’Amministrazione da attività provvedimentale illegittima, ed emersa tuttavia l’insussistenza dei vizi denunciati, il Collegio evidenzia come nella domanda di parte si possa però ritenere ricompresa una residua richiesta di ristoro del danno subito in conseguenza del mero ritardo nella conclusione del procedimento per la deliberazione della valutazione di impatto ambientale. A tal proposito, è noto come costituisca principio consolidato che in tema di responsabilità da ritardo il ricorrente ha l’onere di provare, secondo i principi generali, la sussistenza e l’ammontare dei danni dedotti, in quanto la limitazione dell’onere della prova gravante sulla parte che agisce in giudizio, tipica del processo amministrativo, si fonda sulla naturale ineguaglianza delle parti di consueto connotante il rapporto amministrativo di natura pubblicistica intercorrente tra la parte privata e l’Amministrazione, mentre l’esigenza di un’attenuazione dell’onere probatorio a carico della parte ricorrente viene meno con riguardo alla prova dell’an e del quantum dei danni azionati in via risarcitoria, inerendo in siffatte ipotesi i fatti oggetto di prova alla sfera soggettiva della parte che si assume lesa e trovandosi le relative fonti di prova normalmente nella sfera di disponibilità dello stesso soggetto leso (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2012 n. 1750); spettando, dunque, all’interessato dare contezza del vulnus subito, la quantificazione del lucro cessante, in particolare, non può prescindere da una indicazione, né generica né esplorativa, dei mancati guadagni, delle mancate occasioni e degli aggravi patrimoniali indiretti, scaturiti dal ritardo a provvedere (v., da ultimo, TAR Abruzzo, L’Aquila, 14 gennaio 2015 n. 10). Nella fattispecie, al contrario, nulla ha in tal senso specificato la società ricorrente, che si è limitata a richiedere una consulenza tecnica d’ufficio per accertare e stimare i danni patiti e in via subordinata ha invocato la quantificazione in via equitativa ex art. 1226 cod.civ., laddove la consulenza è strumento di valutazione delle prove fornite dalla parte ma non può supplire a un deficit probatorio della parte stessa, cui è quanto meno richiesta l’allegazione di fatti da cui ricavare l’importo da risarcire (v., ex multis, TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 4 giugno 2015 n. 1301); è ben vero, poi, che si tratta di attività non ancora avviata, ciò nonostante solo la società ricorrente è a conoscenza di dati, quali le dimensioni dell’azienda e il grado di penetrazione nel mercato della sua pregressa attività per i rifiuti non pericolosi, che avrebbero permesso di stimare, seppure in via approssimativa, i guadagni ottenibili in conseguenza dell’autorizzazione non rilasciata. Anche, pertanto, a ritenere sussistenti tutte le altre condizioni per il risarcimento del danno da ritardo, si oppone all’accoglimento dell’istanza – assorbendo ogni ulteriore accertamento – la mancata allegazione dei fatti rivelatori dell’entità del pregiudizio che si assume subito in conseguenza della tardiva conclusione del procedimento, avvenuta quando era oramai sopraggiunta la normativa urbanistica ostativa alla realizzazione del progetto della società ricorrente.

Per le esposte considerazioni, i due ricorsi vanno respinti.

La complessità delle questioni esaminate induce il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sui ricorsi in epigrafe, e riuniti gli stessi ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm., li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 18 giugno 2015, con l’intervento dei magistrati:

Michele Perrelli, Presidente

Italo Caso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 30/07/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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