Pres. Savo Amodio – Est. Brancatelli

Sulla durata della fase istruttoria nei procedimenti antitrust.

REPUBBLICA ITALIANa IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7034 del 2017, proposto da
Intesa Sanpaolo S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Davide Cacchioli e Alessandro Bardanzellu, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Assotelecomunicazioni – Asstel non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento n. 26565 adottato dall’Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato (“Autorità ” o “AGCM”) nell’adunanza del 28 aprile 2017 e relativo al procedimento n. I794 – ABI/SEDA, notificato a Intesa Sanpaolo S.p.A. (“ISP” o la 

“Ricorrente”) il 15 maggio 2017 (prot. 0040899 – il “Provvedimento” o la “Decisione”), nonchè, in ogni caso, di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale al Provvedimento stesso, ancorchè non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 9 giugno 2021 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe la società  Intesa San Paolo Spa, (di seguito, “ISP”) ha impugnato, unitamente agli atti presupposti, il provvedimento del 28 aprile 2017,adottato dall’Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato (“Autorità ” o “Agcm”) a conclusione del procedimento n. I794, che ha accertato l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza, in violazione dell’art. 101 TFUE, posta in essere dalle principali banche nazionali, inclusa ISP, insieme con l’Associazione bancaria Italiana (ABI), consistente nella concertazione delle strategie commerciali in occasione della determinazione del modello di remunerazione del servizio SEDA.

Con lo stesso provvedimento stato ingiunto a tutte le suddette società , nonchè ad ABI, di cessare il comportamento in atto e presentare una relazione in cui dar conto delle misure adottate per far cessare l’infrazione entro il 1° gennaio 2018; stato altresì ordinato di astenersi in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi a quelli oggetto dell’infrazione accertata.

L’Autorità  decideva infine, in ragione della non gravità  dell’infrazione, anche alla luce del contesto normativo e economico in cui le condotte si erano svolte, di non applicare sanzioni.

2. Il ricorso affidato ai seguenti motivi:
“I. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 101 TFUE. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 14 DELLA LEGGE N. 689/81. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST., DELL’ART. 6 DELLA CEDU, DELL’ART. 41
DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UE E DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 247/90. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIEtà€ INTRINSECA ED ESTRINSECA, ILLOGICItà€ E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA”.
ISP ritiene che il provvedimento sia stato adottato in violazione dei principi di cui agli artt. 6 CEDU e 41 della Carta dei diritti fondamentali UE, in base ai quali eventuali contestazioni relative a possibili violazioni del diritto della concorrenza devono essere contestate “entro un termine ragionevole”, che l’art. 14, commi 1-2, della legge n. 689/81 fissa in novanta giorni dal giorno in cui sia “possibile” la contestazione, ossia dalla “acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita”. Sostiene che, in ragione delle interlocuzioni tra ABI e l’Autorità , avvenute nel periodo di elaborazione del modello SEDA, Agcm fosse pienamente a conoscenza delle condotte oggetto d’istruttoria almeno dal 2012. Conseguentemente, la ricorrente sostiene che l’Autorità  doveva ritenersi decaduta dall’esercizio del potere di avviare l’istruttoria, avendo deciso di intervenire solo nel 2016.
“II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 101 TFUE E DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 689/81 IN MERITO ALL’OMESSO APPREZZAMENTO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO DI ISP”.
La ricorrente afferma che sussistono gli estremi del legittimo affidamento, il quale avrebbe dovuto impedire un’imputazione di responsabilità  antitrust a ISP in relazione alle condotte contestate nel
provvedimento, avendo essa confidato, senza colpa, nella legittimità  del proprio 

comportamento, tenuto conto che, quantomeno a partire dal 2012, l’Autorità  disponeva di tutti gli elementi necessari per valutare il sistema SEDA e che neppure di fronte alla presa d’atto ufficiale della Banca d’Italia del 31 luglio 2013, l’Agcm ha sollevato alcuna contestazione.

“III. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 101 TFUE IN MERITO ALLA SUSSISTENZA DI UN’INTESA RESTRITTIVA “PER OGGETTO”. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/90 PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE. CARENZA DI PROVA DI FATTI COSTITUTIVI DELL’INFRAZIONE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FORME E, IN PARTICOLARE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CONTRADDITTORIEtà€, ILLOGICItà€ E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA”.

La ricorrente lamenta la inesatta e parziale ricostruzione degli eventi come riportata nel provvedimento sanzionatorio, tanto avuto riguardo al funzionamento del sistema “SEPA DD” e del servizio SEDA quanto alle modalità  di remunerazione di tale servizio. Sarebbero inoltre assenti i requisiti necessari a qualificare l’intesa contestata come restrittiva “per oggetto”, tenuto conto tra l’altro che il gruppo di lavoro in sede ABI aveva un obiettivo lecito dal punto di vista antitrust. Mancherebbe poi nel provvedimento la prova del grado sufficiente di dannosità  per la concorrenza che l’intesa contestata a ISP avrebbe dovuto avere perchè si possa ritenere che l’esame degli effetti non sia necessario.

“IV. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 101 TFUE IN ORDINE AGLI ASSERITI EFFETTI RESTRITTIVI PRODOTTI DALL’INTESA CONTESTATA. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/90 PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FORME E, IN PARTICOLARE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, ERRONEItà€ CONTRADDITTORIEtà€, ILLOGICItà€ E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA. VIOLAZIONE DEi DIRITTI DI DIFESA E DEL PRINCIPIO DELLA PARItà€ DELLE ARMI IN RELAZIONE ALL’UTILIZZO DI TALUNI DATI E ALLA TARDIVItà€ DI ALCUNE CONTESTAZIONI”.
ISP aggiunge che la presunta intesa non avrebbe neppure prodottoeffetti anticoncorrenziali, essendo carente l’analisi condotta nel provvedimento su tale argomento, che si sarebbe basata su dichiarazioni non circonstanziate e non univoche. Afferma anche che l’Agcm avrebbe ecceduto i limiti dei propri poteri istruttori, corroborando tardivamente le proprie contestazioni con dati che le erano stati forniti da ABI a fini diversi.

“V. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 101, PARAGRAFO 3, TFUE IN ORDINE ALL’ESISTENZA DEI REQUISITI DI ESENZIONE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FORME”.
In subordine, la ricorrente ritiene che essa sarebbe esentabile individualmente ai sensi dell’art. 101(3) TFUE, in quanto ricorrerebbero tutte le condizioni ivi previste poichè il modello di remunerazione SEDA promuoverebbe il progresso tecnico ed economico, consentirebbe un beneficio per i consumatori, non imporrebbe restrizioni non indispensabili e non eliminerebbe la concorrenza tra le banche nell’offerta del servizio SEDA.

3. L’Agcm si costituita in giudizio per resistere al gravame.
4. All’udienza del 9 giugno 2021 la causa stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia concerne oggetto una intesa restrittiva della concorrenza per

oggetto ai sensi dell’art. 101 TFUE, accertata dall’Agcm volta alla definizione del sistema di remunerazione del Sepa Compliant Electronic Database Alignment (in avanti, “SEDA”) e all’applicazione delle commissioni alle preesistenti deleghe RID, con finalità  anticompetitive tese a mantenere elevato il prezzo del servizio SEDA. Tale servizio stato messo a disposizione dalle banche nell’ambito del processo di creazione del mercato comune dei pagamenti (Single Euro Payments Area –

“SEPA”) e della relativa cornice normativa (tra cui il Regolamento UE n. 260/2012), che ha portato alla progressiva sostituzione in Italia del sistema di pagamento denominato “RID” con il SEPA Direct Debit (“SEPA DD”). Il servizio SEDA costituisce un servizio opzionale aggiuntivo (“AOS”) al SEPA DD, implementato allo scopo di rendere disponibili anche per gli strumenti di addebito diretto SEPA le funzionalità  della procedura di allineamento elettronico archivi già  previste dallo schema nazionale RID.

2. L’oggetto dell’intesa stato individuato nella “elaborazione di un accordo interbancario che prevede un modello di definizione del prezzo del servizio SEDA che, attraverso un sistema che elimina (o limita fortemente) la pressione competitiva sul soggetto che definisce il prezzo, consente alle banche di aumentare i prezzi e la redditività  rispetto al precedente sistema RID ovvero di evitare che il prezzo del servizio si riduca con l’introduzione della SEPA, impedendo la diminuzione delle commissioni bancarie auspicata dalla direttiva PSD e dal Regolamento UE 260/2012” (par. 281). L’Autorità  ha osservato in particolare che “il sistema di definizione del prezzo del servizio SEDA elaborato dalle Parti ha come caratteristica essenziale il fatto che il soggetto che definisce il prezzo del servizio (PSP del pagatore) viene scelto da un soggetto diverso (utente) da quello che paga il servizio (beneficiario): ciò limita fortemente la pressione concorrenziale. L’accordo adottato invece di attenuare gli effetti di tale caratteristica del servizio, la accentua prevedendo il sistema "1 a molti". Il sistema di remunerazione, inoltre, definisce a livello interbancario una serie di variabili competitive strategiche (quali la scelta di prezzare i mandati ex RID acquisiti dalla banca come SEDA Avanzato) che avrebbero dovuto esser lasciate alla libera definizione delle Parti e non concertate in un’ottica di aumento generalizzato della remunerazione complessiva” (par. 284). Aggiungeva l’Autorità  che dalla documentazione in atti emergeva che l’obiettivo delle parti era quello di aumentare i profitti rispetto al previgente sistema RID e che la concertazione aveva avuto ad oggetto anche il trattamento dello stock dei mandati acquisiti nel previgente sistema RID (par. 285).
3. Parte ricorrente censura in primo luogo l’avvenuta decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio, deducendo che l’Autorità  ha avviato il procedimento il 21 gennaio 2016 nei confronti di ABI (estendendola il 13 aprile 2016 alle altre parti del procedimento), mentre la condotta sanzionata doveva ritenersi conosciuta fin dal 2012, tenuto conto che nell’audizione del 30 ottobre 2012 ABI aveva descritto ad Agcm il modello SEDA, che era stato anche illustrato in dettaglio dall’Associazione all’Autorità  in risposta alla richiesta di informazioni del giorno 11 gennaio 2013.
In proposito, l’Autorità  replica che il termine decadenziale di cui all’art. 14 l. n. 689/1981 non trova applicazione nel procedimento antitrust e che, comunque, come osservato anche al par. 226 del provvedimento, quanto comunicato da ABI, da ultimo nel dicembre 2013, era solo una parte della più ampia concertazione posta in essere, di cui l’Autorità  aveva avuto contezza solo in occasione dell’acquisizione di documentazione ispettiva, dalla quale era emerso l’obiettivo di pervenire, attraverso la concertazione, ad un sistema che consentisse un incremento della remuneratività  del servizio, rispetto al previgente servizio RID.
4. La censura relativa alla tardività  dell’avvio dell’istruttoria in ragione dell’ingiustificato protrarsi di quella preistruttoria merita accoglimento.
5. Deve rammentarsi, quanto all’art. 14 l. n. 689/81, che la norma prevede quanto segue: “La violazione, quando possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento”.
La Sezione ha avuto modo di chiarire che il termine decadenziale di cui all’art. 14 L. 689/1981 non trova diretta applicazione nei procedimenti antitrust in relazione alla durata della fase istruttoria. Ciò in quanto il richiamo operato dall’art. 31 della L. 287/1990, pur nei termini dell’applicabilità  delle disposizioni del Capo I, Sez. I e II, L. 689/1981, vale ai soli fini delle sanzioni amministrative pecuniarie, ma non per la disciplina della fase istruttoria del procedimento, in relazione alla quale la fattispecie distintamente e autonomamente regolata (TAR Lazio, Sez. I, 28 luglio 2017, n. 9048).

Quanto alla durata della fase preistruttoria, nè nell’art. 14 L. 287/1990 nè nel Regolamento dell’Autorità  in materia di procedure istruttorie viene individuato un termine massimo per la sua durata.
La Sezione, tuttavia, ha già  affermato che la non applicabilità  diretta del termine di cui all’art. 14 cit. non può giustificare il compimento di una attività  preistruttoria che si prolunghi entro un lasso di tempo totalmente libero da qualsiasi vincolo e ingiustificatamente prolungato, poichè un simile modus operandi sarebbe in aperto contrasto con i principi positivizzati nella legge n. 241/90 e, più in generale, con l’esigenza di efficienza dell’agire amministrativo e di certezza del professionista sottoposto al procedimento (cfr., tra le pronunce più recenti in tal senso, Tar Lazio, sez. I, 24 novembre 2020 n. 12532).

In proposito, opportuno ricordare, quali riferimenti interpretativi, anche i principi generali di cui all’art. 6 CEDU e all’art. 41 della Carta Fondamentale dei diritti UE, che costituiscono parametri imprescindibili. Ebbene, dalla lettura di questi non può che desumersi l’obbligo per l’Autorità  competente di accertare una violazione del diritto antitrust e di applicare le relative sanzioni, procedendo all’avvio della fase istruttoria entro un termine ragionevolmente congruo, in relazione alla complessità  della fattispecie sottoposta, a pena di violazione dei principi di legalità  e buon andamento che devono sempre comunque contraddistinguerne l’operato (in termini, Tar Lazio, sez. I, 12 giugno 2018, n. 6525, conf. da Cons. Stato, sez. VI, 21 gennaio 2020, n. 512). Resta fermo, come più volte rammentato dalla giurisprudenza di questa Sezione, che, ai fini della valutazione della congruità  del tempo di accertamento dell’infrazione, ciò che rileva, quale termine iniziale, non la notizia del fatto ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità , ma l’acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita; conoscenza a sua volta implicante il riscontro, anche ai fini di una corretta formulazione della contestazione, dell’esistenza e della consistenza dell’infrazione e dei suoi effetti. Ne discende la non computabilità  del tempo ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità  delle singole fattispecie, ai fini dell’acquisizione e della delibazione degli elementi necessari allo scopo di una matura e legittima formulazione della contestazione (Tar Lazio, n. 6525/2018 cit.).

Come rilevato anche dal giudice amministrativo di secondo grado, pertanto, in linea generale si può convenire sulla legittimità  della condotta dell’Autorità  antitrust che deliberi l’avvio dell’istruttoria a distanza di vari mesi – ma non di vari anni – dalla segnalazione della possibile infrazione, ma a condizione che la stessa valutazione dell’esigenza di avviare o meno l’istruttoria si presenti complessa (Cons. Stato n. 512/2020 cit.).

6. Nel caso in esame, dalla documentazione versata in giudizio emerge che il servizio SEDA e il relativo modello di remunerazione erano noti fin nei dettagli all’Autorità  almeno fino dal 30 ottobre 2012, data in cui l’ABI ha partecipato ad un’audizione presso l’Agcm, volta proprio a “descrivere il nuovo modello di riferimento in ambito SEPA che si immagina di introdurre come servizio opzionale aggiuntivo in vista della migrazione dal RID al Direct Debit”.

Nel gennaio 2012 l’ABI ha ulteriormente chiarito alcune caratteristiche del servizio in risposta alle richieste di informazioni dell’Autorità , che riguardavano nel dettaglio: la circostanza che il PSP di Allineamento era libero di concordare con il Beneficiario il prezzo per il servizio reso in ambito SEDA; la necessità  di remunerare la banca che svolge il doppio ruolo di banca di Allineamento e PSP del Pagatore per entrambi i servizi resi.

Nel marzo del 2013 l’Agcm comunicava all’ABI di riservarsi “ogni valutazione ai sensi della legge n. 287/90 anche alla luce delle concrete modalità  di erogazione del servizio SEDA e dei conseguenti effetti prodotti sul mercato” osservando come lo stesso fosse “allo stato, ancora in progettazione”.
Nel dicembre del 2013 l’ABI illustrava nuovamente in audizione all’Agcm le caratteristiche del servizio SEDA, depositando anche una copia della “proposta contrattuale servizio SEDA” e dell'”accordo interbancario per l’offerta del servizio AOS”. In tale contesto l’ABI, oltre a descrivere nuovamente all’Autorità  le caratteristiche del modello SEDA già  in precedenza illustrate, specificava anche il trattamento applicabile alle deleghe ex RID (cfr. il verbale di audizione ABI del dicembre 2013 depositato in giudizio dall’Autorità  il 17 maggio 2021 e, segnatamente la pag. 10 della presentazione di ABI denominata “AOS SEDA – Modello di remunerazione e schema contrattuale”).

L’istruttoria veniva avviata circa due anni dopo, il 21 gennaio 2016, e nel provvedimento si afferma in proposito che: anche successivamente al 2013 ABI stata più volte sentita in audizione e che sono state chieste informazioni nel corso del 2014 e 2015, oltre a talune banche, anche a numerose imprese fatturatrici e associazioni; quanto comunicato da ABI fino al 2013 costituiva “solo una parte della più ampia concertazione posta in essere dalle parti” che non si era limitata alla definizione dell’architettura del sistema di remunerazione del servizio SEDA ma era “entrata nel dettaglio delle modalità  di applicazione del modello” ed era anche emerso che le parti avevano “colto l’occasione dell’adozione del nuovo modello per aumentare la remunerazione”; di tali aspetti l’Autorità  aveva avuto contezza solo in occasione dell’acquisizione di documentazione ispettiva, successivamente all’avvio dell’istruttoria (cfr. par. 226 e ss. del provvedimento). Tuttavia, dall’analisi della documentazione prodotta in giudizio emerge che tutte le caratteristiche del servizio SEDA oggetto di contestazione – vale a dire l’abbandono della commissione interbancaria multilaterale (multilateral interchange fee, in avanti “MIF”) come sistema di remunerazione, la scelta del modello cd. “1 a molti”, la libertà  di ciascun PSP del pagatore di determinare i canoni per il servizio offerto, la possibilità  per la banca di allineamento di offrire un servizio aggiuntivo, logicamente distinto dal SEDA e separatamente remunerato – erano state già  compiutamente descritte da ABI all’Agcm nel gennaio del 2013, mentre nel dicembre del 2013 era stato illustrato anche l’aspetto della gestione delle deleghe “ex RID” e la circostanza che esse avrebbero potuto essere prezzate secondo il listino previsto per il SEDA avanzato. Dunque, a partire da tale momento l’Autorità  era in possesso di tutte le informazioni utili a conoscere compiutamente il modello di funzionamento e di remunerazione del servizio SEDA e a comprendere la potenziale produzione di effetti anticompetitivi sul mercato.

La documentazione richiamata nel provvedimento, acquisita successivamente al dicembre 2013 e prima dell’avvio dell’istruttoria nel gennaio 2016, nulla ha aggiunto quanto alla conoscenza della consistenza dell’infrazione e dei suoi effetti, sicchè la circostanza che l’Autorità  abbia deliberato l’avvio dell’istruttoria decorsi due anni della piena conoscenza della fattispecie oggetto di istruttoria si pone in contrasto con il rispetto dei principi di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa, alla luce degli orientamenti giurisprudenziali sopra richiamati.

7. Deve aggiungersi che il mancato rispetto di un termine ragionevole per l’avvio del procedimento antitrust rappresenta un vulnus particolarmente grave dei surriferiti principi e dell’interesse dell’operatore che opera nel mercato alla rapidità  della formulazione della contestazione, soprattutto in quelle fattispecie, come la presente, ove viene contestata l’esistenza di una intesa “per oggetto”, in cui il tempestivo avvio dell’istruttoria di fondamentale importanza per impedire il protrarsi dell’attività  ritenuta non compatibile con le regole poste a tutela della concorrenza e a correggere tempestivamente le condotte illecite degli operatori.

8. Ferma restando la fondatezza della censura procedimentale innanzi scrutinata, il ricorso merita accoglimento anche in relazione alle censure di tipo sostanziale, relative alla insussistenza per qualificare il coordinamento tra le parti in termini di accordo con finalità  anticoncorrenziali e violativo dell’art. 101 TFUE.

9. L’Autorità  ha ritenuto che il sistema di remunerazione prescelto fosse più restrittivo di quello basato sulla MIF, che presuppone l’applicazione di un prezzo uguale per tutti, e che la decisione di adottare il meccanismo “1 a molti” rispondesse all’obiettivo, anche nel trattamento dello stock dei mandati RID ancora in circolazione, di aumentare i profitti rispetto al previgente sistema RID ed evitare interventi al ribasso di Agcm. Il meccanismo “1 a molti”, nello specifico, comportava che il beneficiario dell’addebito diretto entrava in rapporto contrattuale diretto con ciascun PSP del pagatore, con cui negoziava direttamente il prezzo offerto per il servizio reso, ovvero, in assenza di contrattazione, pagava una commissione pari all’importo massimo determinato autonomamente da quest’ultimo e pubblicato sul sito internet di Sepa Italia.

Tuttavia, la circostanza che l’intento delle parti fosse quello di alterare la dinamica concorrenziale della fissazione dei prezzi di remunerazione del servizio SEDA risulta smentita da una serie di circostanze.
10. In primo luogo, l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui le banche si sarebbero attivate al fine di sostenere un aumento complessivo dei prezzi di remunerazione del servizio ovvero di impedirne la diminuzione rispetto all’analogo servizio offerto tramite RID prima dell’introduzione del SEPA DD, non trova conferma nella documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria.

Le banche, consapevoli che la legislazione comunitaria vieta il ricorso alla MIF per la remunerazione del prestatore di un servizio di pagamento in relazione a operazioni di addebito diretto (art. 8 del Reg. CE n. 260/2012) e tenuto conto che il SEDA un servizio opzionale del servizio SEPA DD, avevano accantonato l’idea di ricorrere allo strumento della MIF per “evitare interventi al ribasso di AGCM” (par. 260), sottolineando come vi fosse l’esigenza “di aumentare la remunerazione sensibilmente rispetto a oggi che lavoriamo in perdita” (par. 259), in ragione del fatto che la MIF ” ormai legata al recupero dei soli costi diretti peraltro calcolati sulla base di medie efficientanti sempre meno legate alla realtà  dei costi  effettivamente sostenuti (…)” (par. 262).
In sostanza, l’intento delle banche, tenuto conto che il SEDA un servizio commerciale non obbligatorio bensì opzionale e aggiuntivo previsto dalle nuove regole e normative europee relative all’introduzione del SEPA SDD, era quello di individuare un meccanismo alternativo alla MIF – percepito come eccessivamente rigido e foriero di conseguenze negative anche in ragione della possibilità  che la determinazione di una commissione unica fosse considerata dall’Autorità  come una intesa tra concorrenti – e in grado di permettere una remunerazione adeguata del servizio.
Inoltre, nella individuazione del modello di remunerazione le parti avevano scartato la possibilità  di prevedere un prezzo massimo di sistema unico per tutte le banche perchè ritenuta problematica soprattutto da un punto di vista antitrust, richiedendo la discussione su un possibile prezzo comune del servizio.
Dunque, non trova conferma l’affermazione secondo cui l’intento delle parti era quello di realizzare un accordo anticompetitivo per mantenere artificiosamente alti i prezzi del servizio offerto (o non consentirne la diminuzione). Dalla documentazione acquisita in via istruttoria si evince, anzi, che la volontà  era quella di individuare un meccanismo di remunerazione adeguato al nuovo servizio offerto, che si ponesse “al riparo” da contestazioni in termini di compatibilità  con la normativa antitrust e che consentisse ai PSP di applicare un corrispettivo che, pur rimanendo sempre autonomamente deciso da ogni prestatore di servizio, ricomprendesse anche un utile.
11. Anche la scelta in merito alla modalità  di gestione delle deleghe ex RID risulta improntata secondo la medesima finalità , vale a dire l’adozione di una soluzione non vincolante per le parti ma che consentisse la sola possibilità  per il PSP del pagatore di diversificare il prezzo per il servizio, applicando alle deleghe raccolte presso il PSP del pagatore il prezzo più elevato.
12. Risulta, in definitiva, smentita la statuizione dell’Agcm circa la presenza di un intento anticoncorrenziale comune alle parti e sotteso alla formazione dell’accordo. 13. Conclusivamente, alla stregua di quanto suesposto, il ricorso merita accoglimento con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
14. Le spese del giudizio possono essere compensate, tenuto conto della novità  e della complessità  delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e,

per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio mediante collegamento da remoto del giorno 9 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente
Laura Marzano, Consigliere
Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 30/6/2021 n.7709 proviene da Giustamm.

Pres. de Francisco – Est. Luttazi

Sulla costituzionalità  della previsione legislativa che fissa a 30 anni l’età  massima per partecipare al concorso per funzionari tecnici psicologi della Polizia di Stato.

Militari, forze armate e di polizia – Polizia di Stato – Funzionari tecnici psicologi -Concorso – Partecipazione -Limite massimo di età  per partecipare – 30 anni – Art. 31, comma 1, d.lgs. n. 334 del 2000 – Violazione art. 3, comma 1, Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza – Rimessione della questione alla Corte costituzionale.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso avente numero di registro generale 9227 del 2020, proposto dal Ministero dell’interno in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

il sig. Giovanni Serra, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, n. 8783/2020, resa tra le parti e concernente partecipazione a concorso per Commissario tecnico psicologo del ruolo degli psicologi della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Giancarlo Luttazi nell’udienza pubblica del giorno 20 aprile 2021, tenutasi con modalità  da remoto ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, e successive modifiche e integrazioni;

Nessuno presente in udienza per le parti;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

1.1 – Con atto d’appello recante istanza cautelare, notificato il 9 novembre 2020 al sig Giovanni Serra presso i suoi difensori in primo grado e depositato in data 27 novembre 2020, il Ministero dell’interno ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 8783/2020, pubblicata il 27 luglio 2020 e notificata in data 1 ottobre 2020, la quale ha accolto, compensando le spese, il ricorso n. 9530/2019 proposto da Lucia Petrillo, Valentina Sena, Chiara Longo, Chiara Petrocchi, Giovanni Serra, Maria Carmela Rosa, Isabella Remigio, Maria Domenica Liliana Montereale, e proseguito dal suddetto sig. Giovanni Serra (avendo gli altri ricorrenti in primo grado successivamente dichiarato di non avere più interesse alla definizione del giudizio) per l’annullamento, con gli atti connessi:

– del bando di concorso, per titoli ed esami, indetto con decreto del Capo della Polizia del 2 maggio 2019 per il conferimento di 19 posti di commissario tecnico psicologo del ruolo degli psicologi della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato, nella parte in cui, all’art. 3 (“Requisiti di partecipazione e cause di esclusione“), prevede quale requisito di partecipazione non aver compiuto il 30° anno di età ;

– della comunicazione del Ministero dell’interno, diretta singolarmente a ognuno dei ricorrenti, con cui stata negata espressamente la partecipazione al concorso per il superamento del limite di età  di 30 anni;

– dell’art. 31 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, recante “Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato“, nella parte in cui prevede il limite di età  al 30° anno per l’accesso alla qualifica iniziale della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato;

-dell’art. 3 del decreto del Ministero dell’interno 13 luglio 2018, n. 103 (“Regolamento recante norme per l’individuazione dei limiti di età  per la partecipazione ai concorsi pubblici per l’accesso a ruoli e carriere del personale della Polizia di Stato“, nella parte in cui stabilisce il limite massimo di età  di trenta anni per la partecipazione ai concorsi pubblici per l’accesso alla qualifica di commissario e di direttore tecnico della Polizia di Stato;

nonchè per l’accertamento:

– del diritto dei ricorrenti ad essere ammessi al concorso de quo e quindi allo svolgimento delle relative prove selettive;

– in subordine, ove ciò divenisse impossibile, del diritto al risarcimento dei danni subiti e subendi come conseguenza dell’illegittima condotta tenuta dall’Amministrazione, da determinarsi in via equitativa.

L’appello reca le censure di seguito indicate.

1) La decisione risulta anzitutto affetta, in tesi di parte appellante, da violazione dell’art. 31 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, giacchè proprio questa disposizione, di rango legislativo, che prevede il limite anagrafico dei 30 anni per la partecipazione alla procedura concorsuale in argomento.

2) Nel merito, la pronuncia non avrebbe correttamente considerato la peculiarità  della figura ed i compiti commessi al funzionario di polizia appartenente ai ruoli tecnici, al quale tra l’altro l’art. 42, comma 2, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 337 (“Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta attività  tecnico-scientifica o tecnica”) attribuisce la qualifica di ufficiale di pubblica sicurezza e ufficiale di polizia giudiziaria, sia pure “limitatamente alle funzioni esercitate“.

3) Riguardo al rilievo secondo cui risulterebbe “irragionevole l’applicazione al tecnico psicologo di un limite di età  inferiore addirittura di cinque anni rispetto a quello previsto per gli altri funzionari civili, tenuto anche conto della sproporzione e contraddittorietà  emergente dalla disciplina laddove l’art. 4, comma 1, del predetto DM n.103 del 2018 prevede per l’accesso del personale medico il limite di trentacinque anni.“, il giudice di prime cure avrebbe effettuato un paragone non correttamente proponibile, in tesi di parte, con i funzionari dei ruoli civili del Ministero dell’interno.

4) Risulterebbe errato, poi, che vi sia un contrasto delle disposizioni del bando di concorso indicato in oggetto e del predetto d.m. n. 103/2018 con la Direttiva del Consiglio 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE.

5) Viene infine sottolineata, da parte appellante, la piena ragionevolezza e giustificazione del limite di età  in questione.

Il sig. Giovanni Serra non si costituito.

Con ordinanza n. 156/2021 stata accolta l’istanza cautelare, e fissata per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 20 aprile 2021.

Il Ministero appellante ha depositato una memoria in data 11 marzo 2021.

La causa passata in decisione all’udienza pubblica del 20 aprile 2021, tenutasi con modalità  da remoto ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, e successive modifiche e integrazioni.

Giova premettere alla trattazione in diritto il rilievo di come anche la sentenza appellata si richiami alla discrezionalità  del legislatore relativamente alla previsione dei limiti di età  per l’accesso ai ruoli della Polizia di Stato.

Ivi si afferma infatti: “Non vi dubbio che il decreto legislativo n. 29 maggio 2017, n. 95 ha inteso migliorare la funzionalità  della Polizia di Stato mediante la modernizzazione e la semplificazione del proprio ordinamento, nonchè la definizione di un nuovo modello organizzativo volto ad assicurare il potenziamento delle attività  istituzionali ed ha adottato la revisione dei ruoli della P.S.. In tale ambito la previsione di limiti d’età  per l’accesso alle qualifiche iniziali dei diversi ruoli del personale addetto al servizio di P.S. risponde all’esigenza dell’Amministrazione di disporre di personale più giovane per lo svolgimento dei compiti istituzionali e costituisce una scelta del legislatore da ritenere non irragionevole tenuto conto della finalità  di garantire il buon andamento della PA con la selezione di personale più giovane e più efficiente fisicamente da impiegare sul campo per l’attività  di intervento per la pubblica sicurezza.“

Nondimeno, rispetto a tale disciplina legislativa sui limiti di età  in argomento, appare singolare che il primo giudice non abbia ritenuto di dover prospettare dubbi di legittimità  costituzionale, avendo invece ritenuto tout court illegittima la norma regolamentare di cui al decreto del Ministero dell’interno 13 luglio 2018, n. 103, laddove ha stabilito all’art. 3 il limite di età  anche per i funzionari tecnici, come gli psicologi, senza tener conto della particolare “natura del servizio” svolto da questi ultimi e senza indicare la ragione giustificatrice della limitazione anagrafica riguardo a tale specifico personale.

Sembra invece evidente che la suddetta norma regolamentare, di cui al decreto ministeriale 13 luglio 2018, numero 103, non abbia operato alcuna deroga a norme di rango superiore: il regolamento ha infatti semplicemente applicato la suddetta disposizione di rango legislativo, di cui all’articolo 31, comma 1, del decreto legislativo n. n. 334 del 2000, il quale stabilisce che per l’accesso alla qualifica iniziale della carriera dei funzionari tecnici di Polizia &.Il limite di età  per la partecipazione al concorso, non superiore a trenta anni, stabilito dal regolamento adottato ai sensi dell’articolo 3, comma 6, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

Ritiene dunque il Collegio che lo scrutinio di legittimità  (necessariamente costituzionale, nella specie) vada dunque effettuato non già  con riferimento alla norma regolamentare testà© citata, bensì, alla luce dei principi costituzionali di cui infra, alla norma di rango legislativo contenuta nel citato articolo 31, comma 1, del decreto legislativo n. 334/2000.

Non si disconosce, naturalmente, che un orientamento pur relativamente recente (Consiglio di Stato, Sez. IV, N. 02989/2012), collocandosi nel solco della tradizione, “rammenta, conclusivamente, che la Corte Costituzionale ha costantemente affermato, in passato, che “rientra nella discrezionalità  del legislatore stabilire i requisiti d’ età  per l’accesso ai pubblici impieghi, purchè essi non siano determinati in modo arbitrario o irragionevole” ribadendo che “dal riconoscimento dell’importanza costituzionale del lavoro non deriva l’impossibilità  di prevedere condizioni e limiti per l’esercizio del relativo diritto, anche attraverso la fissazione di un limite massimo di età  posto a tutela di altri valori costituzionalmente garantiti, purchè sempre nel rispetto della ragionevolezza dei requisiti soggettivi di partecipazione ai concorsi pubblici.” (ex multis, si veda Corte costituzionale, 22 luglio 1999 , n. 357). “

Nè che la stessa Corte costituzionale, ancora con la sentenza n. 275 del 2020, ribadisca come “già  in epoca risalente questa Corte ha affermato, sia pure con riferimento al diverso requisito di accesso rappresentato dall’età , che rientra nella discrezionalità  del legislatore stabilire criteri per l’accesso ai pubblici impieghi, purchè i «requisiti non siano determinati in modo arbitrario o irragionevole» (sentenza n. 466 del 1997, punto 3 del Considerato in diritto) e costituiscano «opzione non obbligata sul piano costituzionale», ben potendo essere perseguite altre soluzioni, in vista di un trattamento uniforme tra i concorrenti (sentenza n. 466 del 1997, punto 4 del Considerato in diritto)“.

Nè (con la sentenza n. 466 del 1997) che “nella specie (concorso per l’accesso a posto di ruolo di insegnante statale) il legislatore ha stabilito con una scelta, immune da irragionevolezza e non arbitraria, di estendere i requisiti minimi di età  fissati in via generale per gli impiegati civili dello Stato (con rinvio ricettizio mobile) alle relative norme che tradizionalmente richiedono il diciottesimo anno di età “, ponendo sempre in evidenza che (Corte costituzionale, ordinanza 22 luglio 1999 , n. 357)“, inoltre, rientra nella discrezionalità  del legislatore stabilire i requisiti d’età  per l’accesso ai pubblici impieghi purchè i detti requisiti non siano determinati in modo arbitrario o irragionevole (v., per tutte, le sentenze n. 466 del 1997, n. 412 del 1988)“.

Nondimeno il Collegio, a meglio scansionare la peculiarità  della presente vicenda, ritiene sembrino sussistere ulteriori ragioni che, con esclusivo riferimento alla normativa primaria che tale limite di età  applica ai funzionari del ruolo tecnico degli psicologi, inducono a ritenere non manifestamente infondata, oltre che con piena evidenza rilevante, la questione di legittimità  costituzionale della prefata disposizione legislativa.

A dimostrazione della rilevanza della questione qui proposta, basti rilevare che gli atti regolamentari impugnati unitamente al bando concorsuale, da cui deriva l’obbligo per l’amministrazione di porre il limite di età  di anni 30 per l’accesso al concorso di cui qui trattasi, necessariamente stanno e cadono insieme alla norma di legge che impone tale limite massimo: sicchè giocoforza concludere che la legittimità  di tutti tali atti – e con essi l’esito stesso del presente ricorso giurisdizionale – diretta conseguenza dell’esito della verifica, che si richiede con la presente ordinanza, della legittimità  costituzionale del ridetto art. 31, comma 1, del decreto legislativo n. 334 del 2000.

Di tal chè l’esito dell’invocato sindacato del giudice delle leggi su detta norma primaria non potà  che risultare dirimente, rispetto all’esito della presente controversia; e, a mezzo di esso, della stessa possibilità  per l’odierno appellato – che si peraltro classificato al primo posto della graduatoria concorsuale, in esito alle prove selettive svolte grazie alle misure cautelari disposte dal giudice di prime cure – di essere assunto nel ruolo tecnico degli psicologi della Polizia di Stato.

Invece, circa la non manifesta infondatezza della questione medesima il Collegio ritiene debba osservarsi quanto segue.

A) Il Consiglio di Stato, Sez. IV, ord. 23 aprile 2021, n. 3272, ha dichiarato (intentando un procedimento di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia della Unione europea) di dubitare funditus della conformità  al diritto unionale di ogni normativa nazionale che fissa limiti di età  per l’accesso ai ruoli – non soltanto a quello tecnico di funzionario psicologo, di cui qui trattasi; ma anche a quelli dei funzionari da considerarsi “operativi” rispetto allo svolgimento delle funzioni effettivamente “di polizia” – direttivi della Polizia di Stato: e, peraltro, ciò ha fatto con considerazioni che, astrattamente, potrebbero attagliarsi anche ai ruoli degli ispettori, dei sovrintendenti e degli agenti e assistenti.

Giova chiarire subito che questo Collegio non ritiene di far propri siffatti dubbi “sistemici”.

Esso infatti ben convinto che – proprio in ragione della specificità  delle funzioni cui sono chiamati (epperò concretamente ed effettivamente; non solo astrattamente e nominalmente) non solo gli agenti e gli assistenti, ma anche gli ispettori e pure i funzionari del ruolo “normale” della Polizia di Stato – rispetto a tutto il personale cui si testà© fatto cenno siano ravvisabili esigenze specifiche, peculiari ed effettive che rendano del tutto giustificabile (e, per vero, pure rispetto al diritto europeo) la previsione, a livello di legislazione statale primaria, di limitazioni anche stringenti in punto di età  massima richiesta per l’accesso dall’esterno ai ruoli della Polizia di Stato: non oltre trenta anni, o anche meno.

Si possono condividere, sul punto, i puntuali rilievi che sono stati prospettati dalla difesa erariale:

“In primo luogo, la & direttiva n. 2000/78/CE, all’art. 6 (rubricato “Giustificazione delle disparità  di trattamento collegate all’età “) stabilisce che “Gli stati membri possono prevedere che le disparità  di trattamento in ragione dell’età  non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità  legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità  siano appropriati e necessari“.

In secondo luogo, la Corte di giustizia UE ha di recente affermato che la citata direttiva n. 2000/78/CE rispettata nel caso di concorsi che prevedono un limite di età  massimo per accedere in settori che richiedono lo svolgimento di attività  operative ed esecutive e, quindi, non meramente amministrative (Corte giustizia UE, grande sezione, sentenza 15 novembre 2016, causa C-258/15, relativamente alla decisione dell’Academia Vasca de Policìa y Emergencias di pubblicare un bando di concorso contenente il requisito dell’età  massima di 35 anni per i candidati ai posti di agenti della Polizia della comunità  autonoma dei Paesi Baschi) e, ancora, la stessa ha affermato che le previsioni contenute nella suddetta direttiva n. 2000/78/CE non ostano ad una normativa interna la quale preveda che i candidati ad impieghi particolari, che svolgono funzioni operative o esecutive peculiari, non debbano aver compiuto un determinato limite massimo di età  (Corte giustizia UE, grande sezione, sentenza 12 gennaio 2010, con riferimento all’età  massima di trent’anni stabilita dalla Stadt Frankfurt am Main per l’accesso alla carriera del servizio di medio livello del corpo dei vigili del fuoco professionali del Land dell’Assia).“

B) Nondimeno, il Collegio ritiene che – diversamente dai funzionari di Polizia del ruolo che potremmo definire “normale”, ossia quelli che istituzionalmente e principalmente “espletano funzioni di polizia” – sia ben difficile sostenere la tesi che, quantomeno ordinariamente, le funzioni svolte dai funzionari del ruolo tecnico degli psicologi della Polizia di Stato (in disparte la formale attribuzione delle qualifiche di ufficiale di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza) consistano effettivamente e concretamente, di norma, nello “svolgimento di attività  operative ed esecutive”, ovvero di “funzioni operative o esecutive peculiari”.

Il Collegio ritiene invece che, all’evidenza, sia esattamente il contrario: ossia che le funzioni ordinariamente richieste al funzionario psicologo non sono tali da giustificare quella deroga di cui si detto al principio della generale non ragionevolezza di stringenti limitazioni all’accesso in funzione dell’età .

Se, dunque, per l’accesso tramite concorso dall’esterno agli equivalenti ruoli dei funzionari della Polizia di Stato che espletano funzioni di polizia del tutto correttamente e legittimamente (almeno ad avviso di questo Collegio) l’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, nel testo vigente alla data del bando di concorso (e anche nel testo vigente tuttora, introdotto dall’art. 7, comma 1, lett. c), n. 1), del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 172) prevede il limite di età  di 30 anni, non sembra viceversa corretto, ragionevole, proporzionato e – in ultima istanza – manifestamente conforme a Costituzione (oltre che al diritto europeo, nei sensi già  espressi, pur se forse in termini troppo generali, dalla prefata ordinanza n. 3272/2021) che identico limite di età  sia esteso anche ai funzionari tecnici del ruolo degli psicologi dal qui controverso art. 31, comma 1, del decreto legislativo n. 334 del 2000.

Il quale, nel testo vigente alla data del 2 maggio 2019 (ossia a quella del bando di concorso e, perciò, rilevante ai fini della presente decisione giurisdizionale), così disponeva:

“1. L’accesso alla qualifica di commissario, ai sensi dell’articolo 2-bis, comma 1, lettera a), avviene mediante concorso pubblico, per titoli ed esami, al quale possono partecipare i cittadini italiani che godono dei diritti politici e che sono in possesso della laurea magistrale o specialistica ai sensi di quanto previsto dal comma 2. Il limite di età  per la partecipazione al concorso, non superiore a trenta anni, stabilito dal regolamento adottato ai sensi dell’articolo 3, comma 6, della legge 15 maggio 1997, n. 127, fatte salve le deroghe di cui al predetto regolamento. Le qualità  morali e di condotta sono quelle previste dalle disposizioni di cui all’articolo 35, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165″.

Il Collegio evidenzia che, sebbene successivamente la norma sia stata modificata dall’art. 7, comma 1, lett. c), n. 1), del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 172, anche nel testo attualmente vigente detto limiti di età  rimasto tuttavia immutato.

C) Il Collegio ritiene debba ulteriormente rappresentarsi che siffatto limite di 30 anni per l’accesso dall’esterno non sussiste (e, soprattutto, non sussisteva alla data del bando del concorso di cui qui trattasi: 2 maggio 2019), quanto agli omologhi ruoli degli ufficiali psicologi, nè per l’Arma dei carabinieri, nè per la Guardia di finanza.

Ciò in quanto, per l’accesso dall’esterno al ruolo tecnico degli ufficiali dell’Arma dei carabinieri (in cui sono compresi gli ufficiali psicologi) previsto il più elevato limite di età  di 32 anni, ex art. 664 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare): neppure risultano, quanto alle qualifiche di ufficiale di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza, diversità  fra i ruoli normali e i ruoli tecnici dell’Arma (artt. 178 e 179 del citato decreto legislativo n. 66 del 2010).

Mentre, per l’accesso dall’esterno al ruolo tecnico-logistico-amministrativo del Corpo della guardia di finanza (in cui sono compresi gli ufficiali psicologi) alla data, qui rilevante, del 2 maggio 2019 era previsto (in luogo del previgente limite di età  di 32 anni, ex art. 9, comma 1, del decreto legislativo 19/03/2001, n. 69) il ben più elevato limite di età  di 35 anni, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. i), nn. 1.1) e 1.2), del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (che ha elevato detto limite a 35 anni), poi sostituito dall’art. 9, comma 1, lett. d), n. 1), del decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126, che ha tuttavia mantenuto quel limite a 35 anni (solo successivamente l’art. 27, comma 1, lett. f), nn. 1.1) e 1.2), del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 172, ha riportato il limite a 32 anni).

D) Ulteriore e forse ancor più rilevante argomento, ad avviso del Collegio, per l’incostituzionalità  della norma qui censurata si trae dalla constatazione che, nell’ambito della stessa Polizia di Stato, sussiste una diversa disciplina dei limiti di età  per i medici e per i medici veterinari: infatti, per la partecipazione al concorso di accesso alle relative qualifiche iniziali previsto un più elevato limite massimo di età  (non superiore a trentacinque anni) dall’art. 46 del citato decreto legislativo n. 334 del 2000 (poi declinato dall’art. 4 D.M. 103 del 2018, ma a livello di fonte secondaria, in 35 anni per i medici e 32 anni per i veterinari).

Ritiene il Collegio che, pur al netto dell’ovvia diversità  delle relative professioni, in sede di confronto con l’età  stabilita con i ruoli operativi della Polizia di Stato (ruolo dei commissari di polizia, solo per il quale il limite, fissato in 30 anni, pare al Collegio pianamente ragionevole) che si appalesi in modi assai evidenti il qui denunziato profilo di irragionevolezza e di ingiustificata disparità  di trattamento del diverso limite (di soli 30 anni) fissato per gli psicologi.

Appare al Collegio, infatti, che anche per gli psicologi, come che per i medici e i veterinari, si tratti di funzioni caratterizzate da una prestazione di carattere professionale specializzata e, soprattutto, tecnica, strutturalmente diversa da quella richiesta ai funzionari in servizio di polizia.

E) Ciò stante, e così ricostruito l’assetto normativo relativo ai c.d. ruoli tecnici sia presso la stessa Polizia di Stato, sia presso l’Arma dei carabinieri e il Corpo della guardia di finanza, il Collegio – pur volendo tenere nettamente distinta, nei sensi predetti, la propria valutazione rispetto a quella svolta dalla citata ordinanza di questo Consiglio di Stato n. 3272/2021 – ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità , che per l’effetto solleva d’ufficio, del citato art. 31, comma 1, del decreto legislativo n. 334 del 2000, nel testo in vigore alla data del bando di concorso di cui qui trattasi (e dunque a esso applicabile), nella parte in cui tale disposizione di rango primario impone (al legislatore secondario e all’Amministrazione) un limite massimo di trenta anni per la partecipazione al concorso dall’esterno anche per l’accesso al ruolo tecnico dei funzionari psicologi della Polizia di Stato, per il triplice profilo di cui appresso:

1) per intrinseca irragionevolezza (e in violazione, dunque, del parametro di cui art. 3, comma 1, della Costituzione), stante la non particolare necessità  per l’accesso a tale ruolo di un’età  anagrafica particolarmente bassa e, come tale, idonea a garantire una speciale ed estrema prestanza fisica dei vincitori del concorso;

2) per irragionevole disparità  di trattamento rispetto ai diversi limiti di età  previsti, senza che vi sia alcuna ragione giustificativa della non irrilevante differenza, per l’accesso agli altri ruoli tecnici (medici e veterinari) della stessa Polizia di Stato (dove, a livello di normativa primaria, il limite fissato a 35 anni); sia ai ruoli, che al Collegio appaiono del omologhi, dei funzionari psicologi dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza (rispettivamente: 32 e 35 anni) alla stregua delle relative succitate disposizioni legislative (da considerare, a questo fine, quali norme interposte rispetto al parametro costituito dal medesimo art. 3, comma 1, della Costituzione);

3) per irragionevole equiparazione del limite di età  (sempre di trenta anni, ma in questo caso ben ragionevolmente, ad avviso del Collegio) previsto (dall’articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo 5.10.2000, n. 334: da considerare anch’esso quale norma interposta rispetto al parametro costituito dal medesimo art. 3, comma 1, della Costituzione) per l’accesso ai ruoli dei funzionari della Polizia di Stato che espletano funzioni di polizia.

Tale ultimo profilo in particolare dà luogo secondo il Collegio a un’irragionevole equiparazione di situazioni intrinsecamene diverse, che avrebbero perciò richiesto un trattamento normativo adeguatamente differenziato anche sotto il profilo che qui viene in rilievo, e si sostanzia a sua volta in un doppio difetto di adeguata considerazione da parte del legislatore.

Non stata infatti adeguatamente considerata la specificità  dei funzionari del ruolo tecnico degli psicologi, soprattutto quanto alle diverse funzioni che essi sono ordinariamente e concretamente chiamati a svolgere, rispetto ai funzionari che, pur se parigrado, svolgono invece funzioni di polizia.

Ritiene il Collegio che se può apparire ragionevole la ratio della previsione della limitazione anagrafica per l’accesso ai ruoli del personale della Polizia di Stato impegnato nella attività  di pubblica sicurezza in azioni sul campo, altrettanto ragionevole e logica non può apparire invece la scelta della previsione normativa limitativa per il personale tecnico quale gli psicologi, da selezionare con il concorso in questione, da impiegare in attività  che non necessitano di una particolare preparazione fisica ed età ; ed infatti il personale da assumere nel ruolo degli psicologi, al contrario, destinato a svolgere l’attività  professionale per la quale risulta specializzato e abilitato all’esercizio della professione, seppur all’interno della P.S., con funzioni tecnico scientifiche inerenti ai compiti istituzionali dell’Amministrazione, come meglio definite dall’art. 30 del decreto legislativo n. n. 334 del 2000.

Ciò analogamente a medici e veterinari: per i quali infatti il limite legale massimo posto a 35 anni e non a 30.

Appare rilevante al Collegio che la funzione di tecnico psicologo, seppure svolta all’interno della P.S., non costituisce una funzione di “pubblica sicurezza” per assicurare i servizi di polizia con funzioni operative e di intervento abitualmente “sul campo“, nei sensi predetti, ma quella di un funzionario tecnico svolgente attività  professionale per la quale risulta specializzato e abilitato all’esercizio della professione, con funzioni tecnico scientifiche inerenti ai compiti istituzionali dell’Amministrazione (come definite dall’art. 30 del decreto legislativo n. n. 334 del 2000), e quindi una attività  tecnico professionale di ausilio al personale di polizia (ovvero alla relativa selezione in ingresso), necessitante di competenza ed esperienza acquisita, anche post lauream, in ambito sia universitario sia lavorativo, stante il richiesto possesso dell’abilitazione e dell’iscrizione all’albo professionale (sotto tale profilo analoga a quella dei medici e dei medici veterinari, per cui infatti, pur tenendo conto delle diverse caratteristiche dei relativi percorsi, fissato in 35 anni il limite massimo di età  per l’accesso).

Pare dunque palese al Collegio che non sia stata adeguatamente considerata la più lunga formazione post lauream ordinariamente e ragionevolmente occorrente (peraltro anche nello stesso interesse della Polizia di Stato alla miglior qualità  tecnica del proprio personale) per la qualificazione professionale ed esperienziale degli psicologi, rispetto ai laureati in giurisprudenza destinati allo svolgimento delle funzioni di polizia (periodo di formazione che – evidentemente e correttamente – stato tenuto invece nella dovuta considerazione per i medici e per i medici veterinari della stessa Polizia di Stato).

In conclusione, il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale del prefato art. 31, comma 1, del decreto legislativo n. 334 del 2000, nella parte in cui esso fissa il limite massimo di età  di anni trenta per la partecipazione al concorso per l’accesso al ruolo dei funzionari tecnici psicologi della Polizia di Stato, in luogo di un limite più elevato da individuarsi nell’età  di anni 35, alla stregua di quanto già  previsto alla stessa data per l’accesso all’omologa qualifica della Guardia di finanza; ovvero, comunque, di almeno 33 anni (secondo ragionevolezza e per quanto assume concretamente rilevanza ai fini della presente controversia (l’odierno appellato avendo 32 anni al momento della partecipazione al concorso), per sospetta violazione dell’articolo 3 della Costituzione e dei coessenziali principi di ragionevolezza, di uguaglianza nel trattamento normativo di situazioni eguali o simili, e altresì di adeguata differenziazione nella disciplina normativa di situazioni tra loro oggettivamente diverse.

Vanno conseguentemente disposte la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, secondo le modalità  indicate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda),

dichiara d’ufficio rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale del articolo 31, comma 1, del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, nella parte in cui fissa l’età  massima di anni trenta per la partecipazione al concorso per l’accesso al ruolo dei funzionari tecnici psicologi della Polizia di Stato, in luogo di un più elevato limite da individuarsi nell’età  di anni trentacinque, ovvero comunque di anni trentatrè, nei sensi e per le ragioni di cui in parte motiva; e ciò in relazione all’articolo 3, primo comma, della Costituzione, nonchè ai connessi principi di uguaglianza e ragionevolezza, di parità  di trattamento delle situazioni uguali e di trattamento adeguatamente differenziato delle situazioni diverse, nei sensi e per le ragioni di cui in motivazione.

Dispone la trasmissione degli atti del giudizio alla Corte costituzionale e la comunicazione della presente ordinanza alle parti in causa, nonchè la sua notificazione al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

Sospende il presente giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2021, tenutasi con modalità  da remoto ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, e successive modifiche e integrazioni; con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Giancarlo Luttazi, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

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