requête no 35941/03, GIANNI E ALTRI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come la pendenza della procedura innanzi le giurisdizioni interne non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE GIANNI + 8 AUTRES c. ITALIE

(Requête no 35941/03)

ARRÊT

STRASBOURG

30 mars 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Gianni + 8 autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
M. C.L. ROZAKIS, président,
Mme F. TULKENS,
M. P. LORENZEN,
Mme N. VAJIC,
MM. V. ZAGREBELSKY,
D. SPIELMANN,
S.E. JEBENS, juges,
et de M. S. QUESADA, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 9 mars 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 35941/03) dirigée contre la République italienne et dont neuf ressortissants de cet Etat, M. Pietro Gianni (premier requérant), Mme Angela Gianni (deuxième requérante), Mme Giulia Gianni (troisième requérante), Mme Silvana Pandolfi (quatrième requérante), M. Pietro Gianni (cinquième requérant) et Mme Clotilde Micheli (sixième requérante), M. Gianfranco Gianni (septième requérant), M. Giampiero Gianni (huitième requérant), Mme Orietta Gianni (neuvième requérante), ont saisi la Cour le 12 novembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me G. Lavitola, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 24 mars 2005, la première section a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1950, 1956, 1947, 1927, 1971, 1938, 1941, 1957 et 1939 et résident respectivement à Villanova di Guidonia (Rome) et Rome.
5. Les quatre premiers requérants et deux autres personnes (« les donateurs ») étaient propriétaires d’un terrain constructible de 6 398 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 662, parcelle 28.
6. Les cinq autres requérants ont succédé à deux donateurs au cours de la procédure devant les juridictions internes.
7. Par un arrêté du 5 février 1980, approuvé le 6 mars 1980 par le comité régional de contrôle («CO.RE.CO.»), la municipalité de Rome approuva le projet de construction d’un réseau de canaux sur le terrain des quatre premiers requérants et des deux donateurs, fixant pour l’adoption d’un décret d’expropriation un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle l’arrêté serait devenu exécutoire.
8. Par un arrêté du 12 mai 1981, la municipalité de Rome autorisa l’occupation d’urgence de ce terrain en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique afin de procéder à la construction du réseau de canaux.
9. Le 27 août 1981, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
10. Par un acte d’assignation notifié le 26 février 1990, les requérants introduisirent devant le tribunal de Rome une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité de Rome.
11. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était prolongée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les requérants alléguaient qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. Ils réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
12. Par un jugement déposé au greffe le 14 février 1995, le tribunal de Rome statua que l’arrêté du 5 février 1980 devait se considérer exécutoire à compter de la date de son adoption. Compte tenu de ce qu’aucun décret d’expropriation n’avait été prononcé dans les cinq ans suivant le moment où cette mesure était devenue exécutoire, l’occupation devait se considérer comme illégale à compter du 5 février 1985. Par conséquent, le tribunal déclara prescrit le droit des requérants au dédommagement conséquent à la perte de leur terrain par l’effet de l’expropriation indirecte, au motif que l’action en justice avait été introduite plus de cinq ans après le 5 février 1985.
13. Par deux actes notifiés respectivement les 16 janvier et 12 mars 1996, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Rome. Ils faisaient notamment valoir que l’arrêté du 5 février 1980 était devenu exécutoire à compter du 6 mars 1980 et que donc l’occupation du terrain était devenue illégale à compter du 6 mars 1985. Par conséquent, selon les requérants, leur demande de dédommagement ne pouvait pas être considérée comme tardive, étant donné que l’action devant le tribunal avait été introduite moins de cinq ans après le 6 mars 1985.
14. Par un arrêt déposé au greffe le 16 novembre 1998, la cour d’appel de Rome rejeta l’appel, statuant que le droit des requérants au dédommagement était prescrit.
15. Par un recours notifié le 16 novembre 1999, les requérants attaquèrent l’arrêt de la cour d’appel devant la Cour de cassation, faisant notamment valoir que leur droit au dédommagement ne pouvait pas se considérer comme prescrit, étant donné que l’occupation du terrain était devenue illégale à compter du 6 mars 1985 et non pas du 5 février 1985.
16. Par une ordonnance déposée au greffe le 20 juin 2001, la Cour de cassation renvoya la requête devant ses sections unies.
17. Par un arrêt déposé au greffe le 15 mai 2003, rendu dans sa composition à sections unies, la Cour de cassation accueillit le pourvoi des requérants et renvoya l’affaire à une autre section de la cour d’appel de Rome. Selon la Cour de cassation, l’arrêté du 5 février 1980 était devenu exécutoire à compter du 6 mars 1980 et l’occupation du terrain était donc devenue illégale à compter du 6 mars 1985. Par conséquent, le droit des requérants à l’obtention du dédommagement conséquent à la privation de leur terrain par l’effet de l’expropriation indirecte, ne pouvait pas se considérer comme prescrit.
18. Quant à la quantification du dédommagement dû aux requérants pour la perte du terrain, la Cour de cassation statua qu’un tel calcul devait être effectué par la cour d’appel à laquelle l’affaire était renvoyée, compte tenu de ce que l’arrêt annulé ne contenait aucune quantification du dédommagement et qu’une expertise s’avérait nécessaire afin d’en calculer le montant.
19. Par un acte d’assignation notifié le 25 juin 2004, les requérants assignèrent la municipalité devant la cour d’appel de Rome, demandant le versement d’une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi que d’une indemnité d’occupation.
20. Il ressort du dossier que cette procédure est toujours pendante.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L’occupation d’urgence d’un terrain
21. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
22. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.

B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

23. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

24. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
25. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
26. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
27. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

28. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription
29. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
30. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
31. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
32. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
33. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
34. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
35. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
36. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
37. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 38-39 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 48-49 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
38. Aux termes de l’article 3 de cette loi,
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »
39. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains – obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains – et l’intérêt public – concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées – a donné la priorité à ce dernier intérêt. »
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
40. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
41. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
42. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
43. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.
44. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
45. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
46. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
47. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 49 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
48. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence exécutoire existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
49. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

50. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité

51. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes basée sur deux volets.
52. Quant au premier volet, le Gouvernement fait observer que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.
53. S’agissant du deuxième volet, le Gouvernement fait valoir que, compte tenu de l’arrêt du Conseil d’Etat no 2/2005 du 29 avril 2005 (paragraphe 47 ci-dessus), les requérants auraient dû entamer une action devant les juridictions administratives afin d’obtenir la restitution du terrain.
54. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
55. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond

1. Thèses des parties

a) Le Gouvernement

56. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
57. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
58. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
59. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
60. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi est compréhensive des principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
61. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
62. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
63. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
64. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
65. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
66. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue de compenser le particulier.
67. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
68. Le Gouvernement admet que les requérants ne pourront pas être entièrement indemnisés et que par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée sera inférieure à la valeur du terrain.
69. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité que les requérants pourront obtenir rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause, est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
70. A la lumière de ces considérations et se referant à l’affaire Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

b) Les requérants

71. Les requérants font observer qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte, tel qu’appliqué par les juridictions nationales. Ils demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant notamment aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arrêt du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ainsi qu’aux affaires Carletta c. Italie (no 63861/00, 15 juillet 2005) et La Rosa et Alba (no 6) c Italie (no 63240/00, 15 juillet 2005), ils observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit.
72. A la lumière de ces considérations, les requérants demandent à la Cour de constater la violation de l’article 1 du Protocole no 1.

2. Appréciation de la Cour

73. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
74. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».
75. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
76. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19 – 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
77. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
78. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 47 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
79. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 47 ci-dessus).
80. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
81. La Cour constate qu’en l’espèce les requérants ont perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1981 et qui a été transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation de l’ouvrage public. Selon la Cour de cassation l’occupation est devenue sans titre à compter de 1985 et à cette même date les requérants ont été privés de leurs biens. La procédure devant les juridictions internes ne s’est pas encore conclue, étant donné qu’elle est toujours pendante devant la cour d’appel.
82. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en cause, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
83. En conclusion, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

84. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
85. Au titre de préjudice matériel, les requérants sollicitent la restitution du terrain, ce qui selon eux constituerait la forme de réparation idéale. A défaut de restitution, les requérants demandent le versement d’une somme égale à la valeur vénale du terrain réévaluée au juillet 2005, à savoir 1 151 465,50 EUR.
86. En outre, ils réclament la somme de 2 200 263,26 EUR pour non-jouissance du terrain.
87. Quant au préjudice moral, les requérants demandent un montant global de 360 000 EUR.
88. Enfin, les requérants demandent la somme de 19 772,21 pour frais de procédure devant les juridictions nationales, ainsi que la somme de 21 380,16 pour frais de procédure devant la Cour.
89. Le Gouvernement conteste d’emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).
90. En outre, le Gouvernement conteste l’évaluation de la valeur vénale du terrain effectuée par les requérants et estime qu’en tout état de cause la somme réclamée par les requérants serait excessive.
91. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme au titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto.
92. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
93. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
94. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Joint au fond l’exception préliminaire du Gouvernement et la rejette ;

2. Déclare la requête recevable ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 30 mars 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Santiago QUESADA Greffier adjoint
Christos ROZAKIS
Président

L'articolo Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – Sentenza – 30/3/2006 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. A. ROSAS – Rel. S. VON BAHR –
nel procedimento C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti.

1. Comunità europea  Diritto comunitario  Artt. 43 e 49 Trattato CE – Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Legge n. 241/1997 – Centri di assistenza fiscale – Attribuzione di talune attività in via esclusiva – Accesso al mercato di soggetti stabiliti in altri Stati membri – Impossibilità – Prestazione di servizi da parte di soggetti con sede in altri Stati membri – Impossibilità – Incompatibilità col diritto comunitario.

2. Comunità europea  Diritto comunitario  Art. 87 Trattato CE – Aiuti di Stato – Legge n. 241/1997 – Centri di assistenza fiscale – Compensi a carico del bilancio dello Stato – Mancata equiparazione agli obblighi di pubblico servizio imposti – Mancanza di un’analisi dei costi sostenuti – Sono aiuti vietati.

1. Gli articoli 43 e 49 del Trattato CE ostano a una normativa nazionale che attribuisce ai centri di assistenza fiscale lo svolgimento di talune attività in via esclusiva impedendo di fatto l’accesso al mercato da parte di soggetti stabiliti in altri Stati membri e la prestazione di servizi da parte di soggetti aventi sede in altri Stati membri.

2. Costituisce un aiuto vietato dall’art. 87 del Trattato CE l’erogazione di compensi ai centri di assistenza fiscale quando questa è posta a carico del bilancio dello Stato; non è equiparata agli obblighi di pubblico servizio imposti ai centri medesimi; non è calcolata sulla base di un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi, tenendo conto degli introiti ricavati e di un ragionevole margine di utile.

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
30 marzo 2006

Nel procedimento C-451/03,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla la Corte d’appello di Milano con decisione 15 ottobre 2003, pervenuta in cancelleria il 27 ottobre 2003, nella causa
Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl
contro
Giuseppe Calafiori,
con l’intervento di:
Pubblico Ministero,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J. Malenovský, S. von Bahr (relatore), A. Borg Barthet e U. Lõhmus, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz Jarabo Colomer
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 25 maggio 2005,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl, dagli avv.ti F. Capelli e M. Valcada;
– per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. E. Traversa e V. Di Bucci, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 28 giugno 2005,
ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 4 CE, 10 CE, 82 CE, 86 CE e 98 CE in materia di concorrenza, degli artt. 43 CE, 48 CE e 49 CE in materia di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, e dell’art. 87 CE in materia di aiuti di Stato.
2 Questa domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la società Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl (in prosieguo: l’«ADC Servizi») e il sig. Calafiori, notaio, relativamente al rifiuto di quest’ultimo di procedere all’iscrizione nel registro delle imprese di Milano della decisione adottata dall’assemblea generale di tale società di modificare lo statuto di quest’ultima.
Ambito normativo nazionale
3 L’ambito normativo nazionale, quale risulta dalla decisione di rinvio, può essere riassunto nel modo seguente.
4 Il decreto legislativo 9 luglio 1997 n. 241, come integrato dal decreto legislativo 28 dicembre 1998, n. 490 (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 241/97»), riserva esclusivamente ai centri di assistenza fiscale (in prosieguo: i «CAF») il diritto di esercitare determinate attività di consulenza e di assistenza in materia tributaria, tra le quali rientrano le attività relative alla dichiarazione annuale dei redditi dei lavoratori dipendenti e assimilati.
5 L’art. 34, n. 4, del decreto legislativo n. 241/97 attribuisce una competenza esclusiva ai CAF per la liquidazione della dichiarazione dei redditi presentata in base ad un modello semplificato (modello 730), compresa la consegna al contribuente di una copia della dichiarazione elaborata e del prospetto di liquidazione delle imposte, nonché la comunicazione ai sostituti d’imposta del risultato della dichiarazione ai fini del conguaglio in sede di ritenuta d’acconto e l’invio delle dichiarazioni all’amministrazione finanziaria.
6 L’art. 35, n. 2, lett. b), del decreto legislativo n. 241/97 riserva inoltre ai CAF la verifica della conformità alla documentazione allegata dei dati indicati nelle dichiarazioni.
7 I CAF devono essere costituiti sotto forma di società di capitali che esercitano la loro attività previa autorizzazione del Ministero delle Finanze. Essi possono essere costituiti solo dai soggetti indicati agli artt. 32 e 33 del decreto legislativo n. 241/97. Si tratta, in particolare, o di associazioni datoriali o di organizzazioni sindacali ovvero di organizzazioni territoriali da esse delegate aventi complessivamente almeno 50 000 aderenti, o di sostituti d’imposta, aventi complessivamente almeno 50 000 dipendenti, o ancora di associazioni di lavoratori promotrici di istituti di patronato aventi complessivamente almeno 50 000 aderenti. Per quanto riguarda alcuni dei soggetti menzionati nel decreto legislativo n. 241/97, risulta che la possibilità di istituire CAF è limitata a quelli che sono stabiliti in Italia.
8 Inoltre, l’art. 33, n. 2, del decreto legislativo n. 241/97 prevede che i CAF designino uno o più responsabili dell’assistenza fiscale da individuare tra gli iscritti nell’albo dei dottori commercialisti o in quello dei ragionieri.
9 La normativa di cui è causa prevede, per le attività riservate ai CAF, il versamento a questi ultimi di un compenso, a carico del bilancio dello Stato, fissato inizialmente a ITL 25 000 per ciascuna dichiarazione elaborata e trasmessa, successivamente elevato a circa EUR 14.
La causa principale
10 L’ADC Servizi, con sede a Milano, aveva ad oggetto l’assistenza e la consulenza in materia contabile e amministrativa.
11 Il 25 febbraio 2003, l’assemblea generale straordinaria di questa società ha deciso di approvare l’adozione di un nuovo statuto per tener conto del fatto che la società esercitava anche attività di assistenza fiscale per le imprese, per i lavoratori dipendenti ed assimilati, nonché per i pensionati.
12 Il notaio verbalizzante, sig. Calafiori, ha rifiutato di procedere all’iscrizione di questa decisione nel registro delle imprese di Milano, ritenendo che la modifica dello statuto, con la quale si autorizzava la società ad esercitare le dette attività di assistenza fiscale, fosse incompatibile con l’art. 34 del decreto legislativo n. 241/97.
13 L’ADC Servizi ha chiesto al Tribunale di Milano di ordinare l’iscrizione della detta decisione nel registro delle imprese di Milano. Con ordinanza 15 maggio 2003 questo giudice ha respinto il ricorso.
14 L’ADC Servizi ha impugnato questa ordinanza dinanzi alla Corte d’appello di Milano facendo valere che le disposizioni del decreto legislativo n. 241/97, in quanto riservano esclusivamente ai CAF talune attività di consulenza e di assistenza fiscale, sono incompatibili con il Trattato CE.
15 La Corte d’appello di Milano ritiene che la soluzione della controversia dinanzi ad essa pendente sollevi questioni relative all’interpretazione del diritto comunitario.
16 Essa indica, innanzi tutto, che i lavoratori dipendenti, i pensionati ed i soggetti assimilati sono indotti a rivolgersi ai CAF anche per questioni che non sono riservate a questi organismi dalla normativa di cui è causa, il che ha per effetto di falsare il gioco della concorrenza su questo mercato. Pertanto, il sistema venutosi così a creare sarebbe in contrasto con gli artt. 10 CE, 81 CE, 82 CE e 86 CE.
17 La Corte d’appello di Milano rileva poi che il fatto di riservare esclusivamente la liquidazione e la presentazione delle dichiarazioni dei redditi ad alcuni soggetti dotati di particolari requisiti costituisce non solo per l’operatore economico nazionale, ma anche per l’operatore stabilito in un altro Stato membro, un ostacolo all’esercizio della sua attività tale da poter rappresentare una restrizione vietata dagli artt. 43 CE, 48 CE e 49 CE.
18 Infine, secondo il detto giudice nazionale, il compenso menzionato al punto 9 della presente sentenza, esclusivamente riservato ai CAF a carico del bilancio dello Stato, sembra cadere nel divieto di cui agli artt. 87 CE e 88 CE.
Le questioni pregiudiziali
19 Sulla base di queste considerazioni, la Corte d’appello di Milano ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se gli artt. 4 [CE], 10 [CE], 82 [CE], 86 [CE] e 98 [CE] (…) debbano essere interpretati in modo da ritenere che ostino ad una disciplina nazionale, quale quella risultante dal [decreto legislativo n. 241/97], in riferimento anche al T.U. delle imposte sui redditi (D.P.R. [decreto del Presidente della Repubblica] 22 dicembre 1986, n. 917) ed alla [legge] 30 dicembre 1991, n. 413, che riserva in via esclusiva il diritto di svolgere alcune attività di consulenza tributaria ad un’unica categoria di soggetti, i (…) CAF, negando agli altri operatori economici del settore, pur in possesso di un’abilitazione all’esercizio della professione in materia di consulenza fiscale e contabile (dottori, ragionieri commercialisti, avvocati, nonché consulenti del lavoro), l’esercizio a parità di condizioni e modalità di svolgimento di quelle stesse attività riservate ai [CAF].
2) Se gli artt. 43 [CE], 48 [CE] e 49 [CE] (…) debbano essere interpretati in modo da ritenere che essi ostino ad una disciplina nazionale, quale quella risultante dal [decreto legislativo n. 241/97], in riferimento anche al T.U. delle imposte sui redditi (D.P.R. […] n. 917) ed alla [legge] 30 dicembre 1991, n. 413, che riserva in via esclusiva il diritto di svolgere alcune attività di consulenza tributaria ad un’unica categoria di soggetti, i (…) CAF, negando agli altri operatori economici del settore, pur in possesso di un’abilitazione all’esercizio della professione in materia di consulenza fiscale e contabile (dottori, ragionieri commercialisti, avvocati, nonché consulenti del lavoro), l’esercizio a parità di condizioni e modalità di svolgimento di quelle stesse attività riservate ai [CAF].
3) Se l’art. 87 [CE] (…) debba essere interpretato in modo da ritenere che costituisca aiuto di Stato una misura quale quella risultante dalla disciplina del [decreto legislativo n. 241/97], ed in particolare dall’art. 38 dello stesso, che prevede a favore dei CAF compensi a carico del bilancio dello Stato per le attività di cui al comma 4 dell’art. 34 e per le attività di cui al comma 2 dell’art. 37 del [decreto legislativo] n. 241».
Sulla prima questione
20 In via preliminare, occorre indicare che gli artt. 4 CE e 98 CE definiscono i principi fondamentali della politica economica del sistema comunitario ed evocano il contesto in cui si inseriscono le regole di concorrenza di cui agli artt. 82 CE e 86 CE. In tale situazione, il riferimento fatto dal giudice nazionale agli artt. 4 CE e 98 CE non richiede una soluzione diversa da quella che sarà data relativamente all’interpretazione degli artt. 82 CE e 86 CE.
21 Si deve pertanto ritenere che il giudice del rinvio con la prima questione chiede in sostanza se gli artt. 82 CE e 86 CE ostino ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nella causa principale, che riserva esclusivamente ai CAF il diritto di esercitare talune attività di consulenza e di assistenza in materia fiscale.
22 Al riguardo occorre ricordare che, conformemente all’art. 82 CE, è vietato lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo.
23 Occorre anche precisare che il semplice fatto di creare una posizione dominante mediante la concessione di diritti speciali o esclusivi ai sensi dell’art. 86, n. 1, CE non è, in sé e per sé, incompatibile con l’art. 82 CE. Uno Stato membro viola i divieti sanciti da queste due disposizioni solo quando l’impresa di cui trattasi è indotta, con il mero esercizio di diritti speciali o esclusivi che le sono attribuiti, a sfruttare abusivamente la sua posizione dominante, o quando questi diritti sono idonei a creare una situazione in cui l’impresa è indotta a commettere tali abusi (sentenza 25 ottobre 2001, causa C 475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I 8089, punto 39).
24 Di conseguenza, occorre accertare non solo se la normativa nazionale abbia per effetto di concedere ai CAF diritti speciali o esclusivi ai sensi dell’art. 86, n. 1, CE, ma anche se una tale normativa abbia potuto comportare un abuso di posizione dominante.
25 Orbene, occorre rilevare che, indipendentemente dalla questione se siffatti diritti speciali o esclusivi siano stati conferiti ai CAF dalla normativa nazionale, né la decisione di rinvio né le osservazioni scritte forniscono alla Corte gli elementi di fatto e di diritto che le consentirebbero di determinare se siano soddisfatte le condizioni relative all’esistenza di una posizione dominante o di un comportamento abusivo, ai sensi dell’art. 82 CE.
26 In tale contesto, la Corte non è in grado di risolvere utilmente la prima questione.
Sulla seconda questione
27 Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se gli artt. 43 CE e 49 CE si oppongano ad una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nella causa principale che riserva esclusivamente ai CAF il diritto di esercitare talune attività di consulenza e di assistenza in materia fiscale.
28 In via preliminare, occorre indicare che il governo italiano fa valere che tale questione è irricevibile, in quanto l’insieme degli elementi dell’attività di cui trattasi nella causa principale si colloca all’interno di un solo Stato membro.
29 A tal riguardo si deve rilevare che una soluzione può tuttavia risultare utile al giudice del rinvio, in particolare nell’ipotesi in cui il suo diritto nazionale imponga, in un procedimento come quello in esame, di far beneficiare un cittadino italiano degli stessi diritti di cui godrebbe, in base al diritto comunitario, un cittadino di un altro Stato membro nella medesima situazione (v. ordinanza 17 febbraio 2005, causa C 250/03, Mauri, Racc. pag. I 1267, punto 21).
30 Occorre quindi esaminare se le disposizioni del Trattato, di cui è chiesta l’interpretazione, si oppongano all’applicazione di una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nella causa principale, laddove essa verrebbe applicata a soggetti che risiedono in altri Stati membri.
31 In via preliminare, va ricordato che gli artt. 43 CE e 49 CE impongono l’abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi e che devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio di tale libertà (v., segnatamente, sentenza 15 gennaio 2002, causa C 439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I 305, punto 22).
32 A tal riguardo, dalla decisione di rinvio risulta che il decreto legislativo n. 241/97 attribuisce una competenza esclusiva ai CAF ad offrire ai contribuenti taluni servizi di consulenza e di assistenza in materia fiscale e, in particolare, servizi di assistenza fiscale ai lavoratori dipendenti e ai soggetti assimilati relativi alla compilazione del modello semplificato della dichiarazione tributaria.
33 Per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, una tale normativa nazionale, riservando queste attività ai CAF, impedisce totalmente l’accesso al mercato dei servizi di cui trattasi agli operatori economici stabiliti in altri Stati membri.
34 Relativamente alla libertà di stabilimento, una tale normativa, limitando la possibilità di costituire CAF a taluni soggetti che soddisfano condizioni tassative e, come risulta dalle informazioni fornite, a taluni di questi soggetti aventi la loro sede in Italia, è idonea a rendere più difficile, se non ad impedire totalmente, l’esercizio da parte degli operatori economici provenienti da altri Stati membri del loro diritto di stabilirsi in Italia al fine di fornire i servizi in questione.
35 In tale contesto, l’attribuzione di una competenza esclusiva ai CAF di offrire taluni servizi di consulenza e assistenza fiscale costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, vietata, in via di principio, dagli artt. 43 CE e 49 CE.
36 Le disposizioni della normativa nazionale che limitano la possibilità di creare CAF a taluni soggetti già stabiliti in Italia sono discriminatorie. Siffatte disposizioni possono essere giustificate solo da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, previsti agli artt. 46 CE e 55 CE, che non sono stati fatti valere nella fattispecie (sentenza 29 maggio 2001, causa C 263/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I 4195, punto 15).
37 Per contro, le disposizioni della normativa nazionale di cui trattasi che si applicano a qualsiasi persona o impresa che esercita un’attività nel territorio dello Stato membro ospitante possono essere giustificate qualora rispondano a motivi imperativi di interesse pubblico, purché siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v. sentenza 17 ottobre 2002, causa C 79/01, Payroll e a., punto 28 e giurisprudenza citata).
38 A tal riguardo occorre rilevare che l’interesse pubblico collegato alla tutela dei destinatari dei servizi di cui trattasi nei confronti del danno che essi potrebbero subire a causa di servizi prestati da soggetti che non abbiano le necessarie qualifiche professionali o morali può giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (v., in tal senso, sentenza 25 luglio 1991, causa C 76/90, Säger, Racc. pag. I 4221, punti 15 17).
39 Ora, come l’avvocato generale ha sottolineato al paragrafo 49 delle sue conclusioni, taluni dei servizi riservati ai CAF, come la consegna di una copia della dichiarazione tributaria e del progetto di liquidazione delle imposte, l’invio delle dichiarazioni tributarie all’amministrazione finanziaria nonché la comunicazione ai sostituti d’imposta del risultato finale delle dichiarazioni, hanno essenzialmente un carattere semplice e non richiedono qualifiche professionali specifiche.
40 È evidente che la natura di questi servizi non può giustificare una limitazione del loro esercizio ai soli titolari di una qualifica professionale specifica.
41 Se taluni compiti riservati ai CAF risultano invece più complessi, ossia, in particolare, il controllo della conformità dei dati esposti nella dichiarazione tributaria alla documentazione allegata, non sembra che gli organismi autorizzati a costituire CAF offrano garanzie di competenze professionali specifiche al fine di svolgere questi compiti.
42 Come risulta dalla decisione di rinvio, conformemente all’art. 33, n. 2, del decreto legislativo n. 241/97, i CAF designano le persone responsabili dello svolgimento di tali compiti tra gli iscritti nell’albo dei dottori commercialisti o in quello dei ragionieri, ossia di professionisti che non possono offrire, in nome proprio, i servizi riservati ai CAF.
43 Alla luce di queste circostanze, non sembra che le disposizioni del decreto legislativo n. 241/97, attribuendo una competenza esclusiva ai CAF ad offrire taluni servizi di consulenza ed assistenza in materia tributaria, siano idonee a garantire l’interesse pubblico menzionato al punto 38 della presente sentenza.
44 All’udienza, il governo italiano ha fatto valere che la normativa nazionale di cui trattasi è, in ogni caso, giustificata in forza degli artt. 45, primo comma, CE, e 55 CE in base ai quali la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi non si applicano alle attività che partecipano all’esercizio dei pubblici poteri.
45 A tal riguardo occorre ricordare che gli artt. 45 CE e 55 CE, ponendo una deroga alla regola fondamentale della libertà di stabilimento, sono soggetti a un’interpretazione che limita la loro portata a quanto è strettamente necessario per tutelare gli interessi che le stesse norme permettono agli Stati membri di proteggere (sentenze 15 marzo 1988, causa 147/86, Commissione/Grecia, Racc. pag. 1637, punto 7, e 29 ottobre 1998, causa C 114/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I 6717, punto 34).
46 Pertanto, secondo una giurisprudenza costante, la deroga prevista da questi articoli va limitata alle attività che, considerate di per sé, costituiscono una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri (sentenze 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners, Racc. pag. 631, punto 45; 13 luglio 1993, causa C 42/92, Thijssen, Racc. pag. I 4047, punto 8; Commissione/Spagna, cit., punto 35, e 31 maggio 2001, causa C 283/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I 4363, punto 20).
47 Occorre constatare che il controllo della conformità dei dati esposti nella dichiarazione alla documentazione allegata, anche se in realtà raramente viene rimesso in discussione dall’amministrazione finanziaria, non costituisce una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri, ma una misura destinata a preparare o a facilitare lo svolgimento dei compiti che spettano all’amministrazione finanziaria.
48 Lo stesso vale per quanto riguarda gli altri compiti, indicati agli artt. 34 e 35 del decreto legislativo n. 241/97 e menzionati dal giudice nazionale nella sua decisione di rinvio, ossia la consegna al contribuente di una copia della dichiarazione elaborata e del progetto di liquidazione delle imposte, nonché la comunicazione ai sostituti d’imposta del risultato finale delle dichiarazioni e l’invio delle dichiarazioni all’amministrazione finanziaria.
49 Occorre quindi constatare che attività riservate ai CAF quali quelle cui si fa riferimento nella decisione di rinvio non rientrano nella deroga di cui agli artt. 45 CE e 55 CE.
50 Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione dichiarando che gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che si oppongono ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nella causa principale, che riserva esclusivamente ai CAF il diritto di esercitare talune attività di consulenza e di assistenza in materia fiscale.
Sulla terza questione
51 In via preliminare, occorre indicare che, nella terza questione, il giudice del rinvio fa riferimento al tempo stesso alle disposizioni dell’art. 38 del decreto legislativo n. 241/97 relative al versamento di compensi a favore dei CAF, a quelle dell’art. 34, n. 4, di questo stesso decreto relative alle attività di assistenza fiscale prestate dai CAF e a quelle dell’art. 37, n. 2, del detto decreto relative alle attività di assistenza fiscale prestate da altri soggetti.
52 Orbene, la motivazione della decisione di questo stesso giudice riguarda il versamento di compensi a favore dei CAF.
53 In tale contesto occorre limitare l’esame della terza questione ai compensi versati ai CAF conformemente agli artt. 34, n. 4, e 38, n. 1, del decreto legislativo n. 241/97.
54 Occorre quindi constatare che, con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se compensi quali quelli percepiti dai CAF per l’elaborazione e l’invio di una dichiarazione tributaria, conformemente agli artt. 34, n. 4, e 38, n. 1, del decreto legislativo n. 241/97 costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
55 In via preliminare occorre anche ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la qualificazione di «aiuto» richiede che sussistano tutti i presupposti previsti da tale disposizione (v. sentenze 21 marzo 1990, causa C 142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse», Racc. pag. I 959, punto 25; 14 settembre 1994, cause riunite da C 278/92 a C 280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I 4103, punto 20; 16 maggio 2002, causa C 482/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I 4397, punto 68, nonché 24 luglio 2003, causa C 280/00, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, Racc. pag. I 7747, punto 74).
56 Innanzi tutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza.
57 Per quanto riguarda il primo presupposto, questo è soddisfatto poiché i compensi di cui all’art. 38, n. 1, del decreto legislativo n. 241/97 sono a carico del bilancio dello Stato.
58 Per quanto riguarda il secondo presupposto, occorre rilevare che importi rilevanti possono essere versati ai CAF a titolo dell’art. 38, n. 1, del decreto legislativo n. 241/97 e che operatori economici provenienti da altri Stati membri potrebbero essere autorizzati a creare CAF che beneficino di questi importi. In tali circostanze, il provvedimento in questione può incidere sugli scambi commerciali tra gli Stati membri.
59 Per quanto riguarda il terzo e il quarto presupposto, occorre ricordare che vengono considerati aiuti gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese o che devono ritenersi un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 84).
60 Per contro, nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 87).
61 Tuttavia, affinché, in un caso concreto, una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 88).
62 In primo luogo, l’impresa beneficiaria di una siffatta compensazione deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti in modo chiaro (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 89).
63 A tal riguardo, non è escluso che uno Stato membro possa qualificare come «servizio pubblico» i servizi di assistenza fiscale forniti dai CAF, conformemente all’art. 34, n. 4, del decreto legislativo n. 241/97, ai lavoratori dipendenti e assimilati, i quali sono diretti ad aiutare i contribuenti ad adempiere i loro obblighi tributari ed a facilitare lo svolgimento dei compiti che incombono alle autorità fiscali.
64 In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 90).
65 A tal riguardo, il compenso che è stato fissato a circa EUR 14 per ogni dichiarazione elaborata e inviata all’amministrazione finanziaria sembra idoneo a soddisfare tale presupposto.
66 In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 92).
67 In quarto luogo, la compensazione dovrebbe essere determinata sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento dei detti obblighi (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punto 93)
68 L’esame di questi due ultimi presupposti relativi al livello dei compensi di cui è causa richiede una valutazione dei fatti della causa principale.
69 A tal riguardo occorre ricordare che la Corte non è competente a pronunciarsi sui fatti della causa principale o ad applicare a provvedimenti o a situazioni nazionali le norme comunitarie di cui essa ha fornito l’interpretazione, dato che tali questioni rientrano nella competenza esclusiva del giudice nazionale (v. sentenze 19 dicembre 1968, causa 13/68, Salgoil, Racc. pag. 601, in particolare pag. 612; 23 gennaio 1975, causa 51/74, Van der Hulst, Racc. pag. 79, punto 12; 8 febbraio 1990, causa C 320/88, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, Racc. pag. I 285, punto 11; 5 ottobre 1999, cause riunite C 175/98 e C 177/98, Lirussi e Bizzaro, Racc. pag. I 6881, punto 38, e 15 maggio 2003, causa C 282/00, RAR, Racc. pag. I 4741, punto 47).
70 Spetta quindi al giudice nazionale valutare, alla luce dei fatti della causa principale, se i compensi di cui all’art. 38, n. 1, del decreto legislativo n. 241/97 costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
71 In tale contesto occorre anche indicare che il giudice nazionale non è competente a valutare la compatibilità delle misure di aiuto o di un regime di aiuti con il mercato comune. Questa valutazione rientra nella competenza esclusiva della Commissione delle Comunità europee, sotto il controllo del giudice comunitario (v. sentenze 21 novembre 1991, causa C 354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Racc. pag. I 5505, punto 14; 11 luglio 1996, causa C 39/94, SFEI e a., Racc. pag. I 3547, punto 42, e 17 giugno 1999, causa C 295/97, Piaggio, Racc. pag. I 3735, punto 31).
72 Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere la terza questione dichiarando che una misura con cui uno Stato membro prevede il versamento di compensi a carico del bilancio dello Stato a favore di talune imprese incaricate di assistere i contribuenti, per quanto riguarda l’elaborazione e l’invio delle dichiarazioni tributarie all’amministrazione finanziaria, deve essere qualificata come aiuto di Stato dell’art. 87, n. 1, CE allorché:
– il livello del compenso eccede quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento, e
– il compenso non è determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi.
Sulle spese
73 Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) Gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che si oppongono ad una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nella causa principale che riserva esclusivamente ai CAF il diritto di esercitare talune attività di consulenza e di assistenza in materia fiscale.
2) Una misura con cui uno Stato membro prevede il versamento di compensi a carico del bilancio dello Stato a favore di talune imprese incaricate di assistere i contribuenti, per quanto riguarda l’elaborazione e l’invio delle dichiarazioni tributarie all’amministrazione finanziaria, deve essere qualificata come aiuto di Stato a sensi dell’art. 87, n. 1, CE allorché:
– il livello del compenso eccede quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento, e
– il compenso non è determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi