Pres. FF. Corciulo, est. Di Vita

sull’annullamento dell’autorizzazione sanitaria per lo svolgimento di prestazioni ambulatoriali rilasciata da un Comune che non abbia ottenuto il preventivo parere dell’ASL

1.  Nell’ambito del procedimento autorizzativo preordinato alla realizzazione di nuove strutture sanitarie, assume carattere imprescindibile la presupposta verifica da parte dell’ASL in ordine alla sussistenza dei requisiti tecnico-organizzativi della struttura e alla compatibilità del progetto con il fabbisogno regionale. Pertanto, deve ritenersi illegittima l’autorizzazione sanitaria rilasciata da un Comune che non abbia preventivamente acquisito il parere dell’ASL.
 
2. Il regime autorizzatorio preposto alla realizzazione e all’esercizio delle attività sanitarie nella Regione Campania non può ritenersi abrogato dal D.L. n. 1/2012 (cd. Decreto Liberalizzazioni), dal momento che tale normativa non ha natura precettiva in mancanza dei decreti governativi di attuazione. (1)
 
3. Nella Regione Campania, il cd. “blocco alle autorizzazioni sanitarie” imposto dall’art. 1, co. 60, L. R. 6/5/2013 n. 5 impedisce alle Amministrazioni Sanitarie di rilasciare il parere preventivo di compatibilità di una struttura sanitaria, fino a quando il fabbisogno regionale non sia soddisfatto attraverso l’accreditamento definitivo delle strutture provvisoriamente accreditate e successivamente delle strutture private già in esercizio. (2)
 
4. Ai fini dell’operatività del cd. “blocco alle autorizzazioni sanitarie” vigente nella Regione Campania, deve ritenersi irrilevante la circostanza che la richiesta di autorizzazione sanitaria non sia preordinata alla successiva richiesta di accreditamento, atteso che la sospensione delle procedure autorizzative mantiene una congrua ragionevolezza quando le misure di razionalizzazione dell’offerta sanitaria non sono ancora giunte a compimento, e quindi non può escludersi che le strutture accreditate già insistenti sul territorio siano in grado di soddisfare il fabbisogno di una certa area geografica.

(1) cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. I, 5.6.2014 n. 3095.
(2) cfr. Cons. Stato, Sez. III, 16.7.2014 n. 3762; Idem, 28.11.2014 n. 5908.

N. 05981/2015 REG.PROV.COLL.
N. 03034/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3034 del 2015, proposto da: 
Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Anna Rosa Peluso, elettivamente domiciliata ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm. presso la Segreteria del T.A.R. Campania, in Napoli, piazza Municipio, 64;
contro
Comune di San Giuseppe Vesuviano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele Marciano, presso cui ha eletto domicilio in Napoli, via S. Lucia, 62; 
nei confronti di
Motus Sano s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Paola Ammendola e Pasquale Fornaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carmela Romano, in Napoli, via Chiatamone, 55; 
per l’annullamento
del decreto n. 8665 del 13 marzo 2014 del Comune di San Giuseppe Vesuviano, recante autorizzazione della società Motus Sano s.r.l. all’esercizio di attività sanitaria per lo svolgimento delle prestazioni ambulatoriali di fisioterapia e riabilitazione fisico – motoria in regime privatistico;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giuseppe Vesuviano e della società Motus Sano s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2015 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato il 19 maggio 2015 e depositato in data 11 giugno 2015 l’A.S.L. Napoli 3 Sud impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento comunale indicato in epigrafe con cui la società Motus Sano s.r.l. è stata autorizzata all’esercizio di attività sanitaria per lo svolgimento delle prestazioni ambulatoriali di fisioterapia e riabilitazione fisico – motoria in regime privatistico nei locali siti in San Giuseppe Vesuviano, via Torricello n. 16.
Parte ricorrente deduce violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 502/1991, delle delibere di Giunta Regionale n. 3958/2001 e n. 7301/2001, violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere ed arbitrarietà.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di San Giuseppe Vesuviano e la società controinteressata che eccepiscono l’irricevibilità per tardività e, altresì, la carenza di legittimazione attiva dell’A.S.L. Napoli 3 Sud controvertendosi di un’autorizzazione sanitaria che rientrerebbe nella esclusiva sfera di competenza del Comune: nel merito, le parti convenute assumono la legittimità del decreto autorizzativo e si oppongono all’accoglimento del gravame ex adverso.
Il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare con ordinanza collegiale n. 1401 del 16 luglio 2015, tracciando la seguente traiettoria argomentativa: “Considerato che, nei limiti della sommaria delibazione consentita in fase cautelare, non appare condivisibile l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dalle parti resistenti, alla luce delle condisivibili osservazioni svolte dalla difesa dell’A.S.L.; Ritenuto che il ricorso appare assistito dalla ragionevole previsione di accoglimento in ragione: – dell’omessa acquisizione del parere obbligatorio dell’A.S.L. in ordine all’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria; – dell’indirizzo espresso dalla Sezione con sentenza n. 3095/2014 circa la natura non precettiva dell’art. 1 del D.L. 1/2012, dal quale non può farsi quindi discendere l’intervenuta abrogazione del regime autorizzatorio alla realizzazione e all’esercizio dell’attività sanitaria nella Regione Campania; – dell’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (Sez. III, 16 luglio 2014 n. 3762 e 28 novembre 2014 n. 5908) in ordine alla intrinseca ragionevolezza della sospensione delle procedure autorizzative anche qualora la richiesta di autorizzazione non sia preordinata alla successiva richiesta di accreditamento”.
All’udienza pubblica del 2 dicembre 2015 la causa è stata spedita in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, occorre scrutinare l’eccezione in rito sollevata dalle parti resistenti.
Per comprendere il ragionamento sotteso all’argomentazione delle controparti processuali, occorre premettere che il provvedimento autorizzativo oggetto di gravame è stato rilasciato in data 13 marzo 2014 dal Comune di San Giuseppe Vesuviano, all’uopo compulsato dalla società Motus Sano s.r.l. con atto di diffida a provvedere. Nello specifico, il decreto in questione è stato emanato nelle more del giudizio proposto dalla società controinteressata ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., definito dal T.A.R. con sentenza n. 2008 dell’8 aprile 2014 di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.
Ebbene, le parti resistenti sostengono che il gravame in trattazione sarebbe stato tardivamente proposto rispetto al termine decadenziale di 60 giorni di cui agli artt. 29 e 41 del cod. proc. amm. decorrente, alternativamente, nella data di rilascio del decreto di autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria (13 marzo 2014), ovvero nella data di deposito della predetta sentenza di questo T.A.R. n. 2008 dell’8 aprile 2014.
I rilievi non persuadono.
Non risulta che l’atto autorizzativo in questione sia stato depositato nel predetto giudizio ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. al quale ha preso parte l’A.S.L. Napoli 3 Sud, con la conseguenza che non può farsi riferimento alla data di deposito della predetta sentenza n. 2008/2014 per il calcolo del termine decadenziale (nella pronuncia è riportato infatti che “all’odierna udienza camerale la difesa di parte ricorrente ha dichiarato che è intervenuta la cessazione della materia del contendere, sulla scorta del rilievo che l’amministrazione comunale intimata avrebbe rilasciato la richiesta autorizzazione sanitaria” aggiungendo che “nel caso specifico non può essere pronunciata la cessazione della materia del contendere, poiché la predetta difesa non ha addotto alcun elemento di prova idoneo a suffragare che il provvedimento richiesto sia stato effettivamente emanato, in modo da determinare la piena soddisfazione della pretesa attorea…”).
Ritiene pertanto il Collegio che il gravame sia stato tempestivamente proposto entro il prescritto termine decadenziale decorrente dal giorno in cui l’amministrazione ricorrente ha avuto conoscenza del rilascio del provvedimento autorizzativo. Ebbene, come indicato a pag. 3 del ricorso, l’atto impugnato è stato acquisito al protocollo del Dipartimento di Prevenzione dell’A.S.L. in data 16 marzo 2015, onde a tale data occorre riferirsi per individuare il dies a quo del termine per proporre impugnazione.
Rispetto a tale data, il ricorso è stato tempestivamente affidato per la notifica in data 15 maggio 2015 (cfr. tagliando della richiesta di notifica all’Ufficiale Giudiziario accluso al foglio contenente la procura speciale alle liti).
Neppure ha pregio l’eccezione di parte resistente secondo cui il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di legittimazione attiva dell’A.S.L. Napoli 3 Sud.
Come si vedrà in seguito, l’amministrazione comunale ha omesso di acquisire il parere dell’A.S.L. circa la verifica del possesso dei requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi della struttura sanitaria, così come prescritto dalla delibera della Giunta Regionale Campania n. 7301/2001. L’illegittima soppressione di tale imprescindibile verifica legittima certamente alla proposizione del ricorso la parte pubblica cui detto accertamento è affidato per effetto della richiamata disciplina regionale. A ciò si aggiunga che non può dubitarsi della piena legittimazione a ricorrere avverso atti autorizzativi all’esercizio di attività di fisioterapia e riabilitazione fisico – motoria in capo alle A.S.L. cui istituzionalmente compete l’attività di vigilanza e di controllo sulla erogazione delle prestazioni sanitarie e sulla coerenza con le esigenze di tutela della salute dei cittadini ex art. 32 della Costituzione.
Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto per le ragioni già succintamente illustrate nell’ordinanza cautelare n. 1401/2015 che in questa sede vanno ulteriormente ribadite e confermate.
L’art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992 stabilisce che la realizzazione di strutture e l’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie è subordinata ad autorizzazione, sia per la verifica di requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi (quarto comma), sia per la verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione, effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento di nuove strutture (terzo comma).
Nella Regione Campania, la disciplina del procedimento di autorizzazione è poi integrata dalle delibere di Giunta Regionale n. 3958/2001 e n. 7301/2001 che così scandiscono la sequenza procedimentale preordinata al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 26 gennaio 2015 n. 453 e 3208 del 12 giugno 2015):
– dopo la presentazione dell’istanza all’amministrazione comunale, al fine di acquisire la verifica di compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, alla localizzazione territoriale e ai requisiti minimi strutturali ed impiantistici, il C
– l’A.S.L., per il tramite di una apposita commissione (nominata dal Direttore Generale e presieduta dal Responsabile del Dipartimento di Prevenzione dell’A.S.L. con la partecipazione di soggetti esperti, anche esterni, in possesso di idonee professionali
– l’A.S.L. trasmette alla Regione, Assessorato Regionale alla Sanità – Settore Programmazione Sanitaria le risultanze delle verifiche effettuate ed il relativo parere di compatibilità entro 20 giorni dalla data di ricevimento, se trattasi di istanze invia
– la Giunta Regionale per il tramite di una apposita commissione all’uopo nominata valuta il parere di compatibilità espresso dall’A.S.L. e trasmette al Comune richiedente e all’A.S.L. il parere definitivo entro i successivi 20 giorni, se trattasi di ista
– in caso di parere positivo il Comune rilascia la concessione o l’autorizzazione edilizia e l’autorizzazione alla realizzazione della struttura, dandone notizia all’interessato.
Dalla disamina della disciplina di settore discende che non può dubitarsi circa l’imprescindibilità, nell’ambito del procedimento autorizzativo alla realizzazione di nuove strutture sanitarie, della presupposta verifica di competenza dell’A.S.L. in ordine alla sussistenza dei requisiti tecnico – organizzativi e alla compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale.
Da tale disciplina si è discostato il Comune di San Giuseppe Vesuviano che ha ritenuto di prescindere dalla preventiva acquisizione del parere della commissione istituita presso l’A.S.L., con conseguente illegittimità dell’impugnato atto autorizzativo.
Si aggiunga che, come già rilevato in fase cautelare, neppure può farsi discendere l’intervenuta abrogazione del regime autorizzatorio alla realizzazione e all’esercizio dell’attività sanitaria nella Regione Campania dalla normativa di liberalizzazione di cui al D.L. n. 1/2012, convertito in legge, con modificazioni dalla L. n. 27/2012.
Secondo l’indirizzo espresso dalla Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, 3095/2014) a tale normativa non può riconoscersi natura precettiva, atteso che: I) il primo comma dell’art. 1 determina l’effetto abrogativo delle norme di cui alle categorie descritte alle lettere a) e b) dalla data della entrata in vigore dei decreti di cui al terzo comma; si tratta di una disposizione di piana lettura, in cui l’abrogazione viene collegata dal punto di vista temporale all’adozione di atti governativi, allo stato non ancora emanati; II) il legislatore affida espressamente al Governo il compito di individuare “le disposizioni di legge e regolamentari dello Stato che, ai sensi del comma 1, vengono abrogate a decorrere dalla data di entrata in vigore dei regolamenti stessi”; e ciò fa senza eccezione alcuna per determinate categorie di norme; III) l’immediata abrogazione delle norme preesistenti è smentita anche dal secondo comma dell’art. 1 che nell’imporre un’interpretazione restrittiva costituzionalmente orientata, di (tutte) le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche, ne sottende la perdurante vigenza; IV) il legislatore della novella, nel pieno rispetto del principio di cui all’art. 117 della Costituzione, al quarto comma dell’art. 1 si è limitato ad imporre alle Regioni di adeguarsi ai principi ed alle regole della riforma, prevedendo anche un potere sostitutivo, senza sancire alcun effetto abrogativo, nemmeno indiretto, nei confronti di normative territoriali.
Infine, non può dissentirsi dalla prospettazione dell’A.S.L. circa l’attuale operatività del c.d. “blocco delle autorizzazioni sanitarie” nella Regione Campania, principio che impedirebbe all’amministrazione sanitaria di rilasciare allo stato il prescritto parere favorevole.
In proposito, vanno richiamati i principi espressi dal Consiglio di Stato (Sez. III, 16 luglio 2014 n. 3762 e 28 novembre 2014 n. 5908) secondo cui:
– l’attuale assetto ordinamentale non può dirsi mutato per effetto dell’art. 1, comma 60, della L. Reg. 6 maggio 2013 n. 5 che (contrariamente a quanto statuito da questo T.A.R. con sentenze n. 869/2014 e n. 3216/2014) non ha disposto la procedibilità del
– difatti, permane la previsione contenuta nell’art. 1, comma 237 quater, della L. Reg. 4/2011 secondo cui, ferme restando le condizioni di cui agli artt. 8 ter e 8 quater, comma 1, del D.Lgs. n. 502/1992, il fabbisogno sanitario va soddisfatto, prioritar
– non sussistono i presupposti per disapplicare la disposizione ostativa contenuta nel richiamato art. 1, comma 237 quater della L. Reg. 4/2011 per contrasto con i principi di concorrenza e di libertà di impresa sanciti nel Trattato dell’Unione Europea, p
– non rileva per il Consiglio di Stato la circostanza che, allo stato, la richiesta di autorizzazione non sia preordinata alla successiva richiesta di accreditamento in quanto la sospensione delle procedure autorizzative mantiene una congrua ragionevolezz
Le considerazioni richiamate conducono all’accoglimento del ricorso e al conseguente annullamento del provvedimento impugnato con le conseguenze di legge in ordine alla regolazione delle spese processuali che vanno poste a carico del Comune di San Giuseppe Vesuviano e della società controinteressata nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di San Giuseppe Vesuviano al pagamento delle spese processuali in favore dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud che liquida in euro 1.000,00 (mille/00).
Condanna altresì la società Motus Sano s.r.l. al pagamento delle spese processuali in favore dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud che liquida in euro 1.000,00 (mille/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente FF
Carlo Dell’Olio, Consigliere
Gianluca Di Vita, Primo Referendario, Estensore

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