Presidente Bile, Estensore Quaranta

la tesi posta a fondamento della questione promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri e cioè che i Comuni, sin dall’entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2006, siano tenuti, in base alla disposizione impugnata, a provvedere al rilascio dei titoli abilitativi conformi agli strumenti urbanistici vigenti e in contrasto con i PGT adottati si basa su un’erronea interpretazione della norma, non essendo possibile ipotizzare un contrasto tra i titoli abilitativi da rilasciare e uno strumento urbanistico, quale quello costituito dai PGT, che ancora non è stato adottato

Giurisdizione e competenza – Edilizia e urbanistica – Art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, Legge per il governo del territorio)- Norme della Regione Lombardia – Rilascio del permesso di costruire -Riduzione della misura di salvaguardia – Competenza concorrente della Regione in materia di “governo del territorio” – Q. .l. c. proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli art. 3 e 97 – Infondatezza.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, Legge per il governo del territorio), promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 15 settembre 2006, depositato in cancelleria il 20 settembre 2006 e iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2006.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato in data 15 settembre 2006 e depositato il successivo 20 settembre, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2. – Il ricorrente premette che l’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2006 ha sostituito l’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 36 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, il quale stabiliva che «La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi cinque anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico», con il seguente: «La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente per l’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione».

Il ricorrente afferma che la novella introdotta, peraltro in conformità con la normativa nazionale recata dall’art. 12, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), comporta la riduzione della misura di salvaguardia da cinque a tre anni, ovvero il mantenimento del termine di cinque anni solo nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione, senza però prevedere norme transitorie per le adozioni-approvazioni in corso.

Secondo il ricorrente, la nuova scadenza del termine di applicazione della misura di salvaguardia, senza una disposizione transitoria che disciplini i termini in corso, obbligherebbe il Comune, da un giorno all’altro, a provvedere in conformità con gli strumenti vigenti e, presumibilmente, in contrasto con le disposizioni del piano di governo del territorio adottato (PGT). In altri termini, la norma regionale impugnata, ancorché si presenti in astratto come adeguamento alla legislazione nazionale, avrebbe l’effetto pratico di rendere possibili interventi edilizi non conformi al PGT adottato e di rendere più difficile l’approvazione definitiva dello stesso.

L’irragionevolezza di tale norma regionale emergerebbe dalla circostanza che, pur nella vigenza di una diversa disciplina statale, in un primo momento, all’atto dell’approvazione della legge regionale n. 12 del 2005, la Regione Lombardia aveva ritenuto che la moratoria delle decisioni in ordine ad interventi in contrasto con i piani adottati e non approvati dovesse durare 5 anni. Tale deroga rispetto alla normativa statale che a suo tempo non era stata oggetto di impugnazione, unitamente al successivo ripristino, realizzato con la disposizione censurata, dei termini previsti dalla normativa statale determinerebbe «nella disciplina urbanistica regionale un buco temporale», con il conseguente sacrificio di essenziali interessi delle collettività locali, e «senza alcuna assunzione di specifica responsabilità, ma come semplice effetto dell’adeguamento immediato e non ponderato della normativa regionale alle regole suppletive fissate nella legislazione statale».

Secondo il ricorrente, la norma impugnata sarebbe il frutto di una sorta di caso di eccesso di potere legislativo, o, comunque, di un tentativo di fare amministrazione diretta attraverso un provvedimento legislativo, in violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.

Sulla base di tali argomentazioni l’Avvocatura dello Stato chiede che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 12 del 2006, nella parte in cui non prevede una disciplina transitoria relativa ai procedimenti di approvazione in corso.

In data 14 ottobre 2006 si è costituita la Regione Lombardia concludendo per la declaratoria di infondatezza del ricorso.

La difesa della Regione evidenzia, in primo luogo, che le scelte del legislatore regionale vanno collocate nell’ambito del nuovo riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni introdotto dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. In particolare, com’è noto, la materia dell’edilizia e dell’urbanistica, non prevista esplicitamente, rientra nell’ambito della materia «governo del territorio» che l’art. 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (ex multis, vengono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 326 e n. 303 del 2003).

La Regione, nell’atto di costituzione, ricorda che l’art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un doppio termine di efficacia delle misure di salvaguardia stabilendo che «In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione».

Il legislatore regionale, nell’esercizio delle proprie competenze in subiecta materia, doveva far riferimento ai principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato oppure desumibili dalle leggi statali vigenti e, con riguardo alle misure di salvaguardia, l’unico principio desumibile dalla legislazione statale era quello dell’obbligatorietà della previsione delle stesse da parte del legislatore regionale a garanzia degli strumenti urbanistici adottati.

Quanto ai termini di efficacia delle misure di salvaguardia, ad avviso della Regione non sembra possa individuarsi un principio vincolante per il legislatore regionale: d’altra parte, anche in precedenza era ammessa la possibilità per le Regioni di prevedere una diversa efficacia temporale delle misure di salvaguardia.

Pertanto, risulterebbe errata la ricostruzione della difesa erariale che pretende di qualificare la previsione del termine quinquennale di efficacia delle misure di salvaguardia di cui all’art. 36, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005 e la successiva modifica ad opera dell’art. 1, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 12 del 2006 in termini, rispettivamente, di deroga e riconduzione alla regola generale fissata dal legislatore statale.

Tali interventi – sempre secondo la resistente Regione – sono, invece, il risultato del legittimo esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di edilizia e di urbanistica.

Alla luce di tali argomentazioni, deve essere anche respinta l’affermazione del Governo secondo la quale la norma impugnata è irragionevole, in quanto il legislatore regionale aveva previsto appena un anno prima che la moratoria delle decisioni in ordine ad interventi in contrasto con i piani adottati e non approvati dovesse durare cinque anni.

Analoga sorte deve – secondo la Regione – essere riservata alla censura del Governo che lamenta la mancanza di norme transitorie per le adozioni-approvazioni in corso al momento dell’entrata in vigore del doppio termine di tre e cinque anni.

Tale scelta, che rientra nella discrezionalità del legislatore regionale, non può dirsi viziata da irragionevolezza, in quanto il legislatore regionale si è allineato ad un criterio comunque fissato dal legislatore statale.

La difesa della Regione, inoltre, ribadisce che la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 prevede due tipologie di misure di salvaguardia: quelle applicabili sino all’adozione degli atti di PGT, disciplinate dall’art. 36, comma 4, e quelle a regime, di cui all’art. 13, comma 12, a garanzia dei PGT adottati, e che la modifica del termine è intervenuta solo sulle misure applicabili fino all’adozione dei PGT.

Dunque, se il comma 4 dell’art. 36 della legge regionale n. 12 del 2005 si applica sino all’adozione degli atti di PGT, è del tutto impossibile che da tale norma, come modificata dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 12 del 2006, possa derivare, come erroneamente affermato dalla difesa erariale, l’effetto pratico di rendere possibili interventi edilizi non conformi al PGT adottato e di rendere più difficile la stessa approvazione definitiva del medesimo.

La censura del Governo, pertanto, sarebbe del tutto infondata.

Secondo la Regione, inoltre, la successione delle leggi regionali n. 12 del 2005 e n. 12 del 2006 «non è qualificabile in termini di “deroga e di successiva riconduzione alla regola generale”» e, comunque, l’art. 1, comma 1, lettera h), impugnato, non ha creato alcun vuoto temporale, in quanto va coordinato con le disposizioni dettate dagli artt. 25 e 26 della legge regionale n. 12 del 2005. In proposito, il comma 1 dell’art. 25 di tale legge prevede che «Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni dalla data di entrata in vigore della presente legge».

L’art. 26, ai commi 2 e 3, prevede che «I comuni deliberano l’avvio del procedimento di adeguamento dei loro PRG vigenti entro un anno dalla data di entrata in vigore delle presente legge e procedono all’approvazione di tutti gli atti di PGT secondo i principi, i contenuti ed il procedimento stabiliti dalla presente legge. Per i comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti, tale obbligo di adeguamento decorre dalla data di entrata in vigore della deliberazione della Giunta regionale di cui all’articolo 7, comma 3 [comma 2]. I comuni di cui all’articolo 25, comma 2, deliberano l’avvio del procedimento di adeguamento dello strumento urbanistico generale entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge e procedono successivamente all’approvazione di tutti gli atti di PGT [comma 3]».

Risulta, pertanto – secondo la resistente – non irragionevole e conforme al principio del buon andamento della pubblica amministrazione la scelta effettuata dal legislatore regionale del 2006, in quanto l’art. 25, comma 1, prevede che i piani vigenti conservano comunque efficacia fino all’approvazione del PGT.

D’altra parte, una volta adottati i PGT, a garanzia degli stessi intervengono le misure di salvaguardia a regime previste dall’articolo 13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005.

Infine, ad evitare l’effetto di un eccessivo procrastinarsi dell’efficacia dei piani regolatori vigenti, l’art. 25 della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che tali piani hanno efficacia non oltre quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge e l’art. 26 prevede termini abbastanza brevi entro i quali i comuni debbono provvedere all’adeguamento dei PRG vigenti.

Con memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Lombardia ha ribadito le argomentazioni già esposte nella memoria di costituzione.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata violerebbe gli articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto la modifica della scadenza del termine di applicazione della misura di salvaguardia precedentemente prevista, in assenza di una disposizione transitoria che disciplini i termini in corso, ancorché si presenti in astratto come adeguamento alla legislazione dello Stato, obbligherebbe i Comuni a provvedere in conformità con gli strumenti urbanistici vigenti, con l’effetto pratico di rendere possibili interventi edilizi non conformi ai piani di governo del territorio (PGT) adottati e non ancora approvati e di rendere più difficile la loro stessa approvazione definitiva.

La questione non è fondata.

Il ricorrente basa le sue censure su una lettura parziale dell’art. 36 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, senza considerare l’intero testo di tale legge regionale.

Le censure contenute nel ricorso, infatti, fanno riferimento ad ipotetiche illegittimità che si potrebbero verificare nella fase successiva all’adozione dei PGT, mentre la norma impugnata disciplina il momento antecedente, la fase cioè che giunge «sino all’adozione degli atti di PGT».

Il legislatore regionale, nell’introdurre un nuovo tipo di strumento urbanistico denominato PGT, ha predisposto una duplice disciplina per l’applicazione delle misure di salvaguardia, la prima, efficace fino al momento della adozione dei PGT, regolata dall’art. 36, comma 4, e la seconda, operante dall’adozione dei PGT fino alla loro definitiva approvazione, regolata dall’art. 13, comma 12.

L’art. 36, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005 stabilisce che «Sino all’adozione degli atti di PGT secondo quanto previsto nella parte prima della presente legge, in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni degli strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda stessa. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione».

E’ invece l’art. 13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005 – non impugnato dal ricorrente – a prevedere testualmente che «Nel periodo intercorrente tra l’adozione e la pubblicazione dell’avviso di approvazione degli atti di PGT si applicano le misure di salvaguardia in relazione a interventi, oggetto di domanda di permesso di costruire, ovvero di denuncia di inizio attività, che risultino in contrasto con le previsioni degli atti medesimi».

Da tale quadro normativo si ricava che, mentre per la prima fase, fino al momento di adozione degli atti di PGT, il legislatore regionale ha inteso modificare il termine massimo di efficacia delle misure di salvaguardia che aveva previsto in sede di prima approvazione, adeguandolo a quello previsto dal legislatore statale (tre anni dall’adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui questo sia stato sottoposto all’amministrazione competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione), per la seconda fase, vale a dire nel periodo successivo all’adozione dei PGT e fino alla loro definitiva approvazione non ha, invece, previsto alcun termine ultimo di applicazione delle misure di salvaguardia. La giurisprudenza amministrativa, infatti, pronunciandosi in casi analoghi, ha ritenuto che dovrebbero trovare applicazione in via residuale «gli stessi limiti di validità temporanea del potere di salvaguardia fissati, in sede nazionale, dall’art.12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001» (Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 3834 del 2005).

Pertanto, la tesi posta a fondamento della questione promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – e cioè che i Comuni, sin dall’entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2006, siano tenuti, in base alla disposizione impugnata, a provvedere al rilascio dei titoli abilitativi conformi agli strumenti urbanistici vigenti e in contrasto con i PGT adottati – si basa su un’erronea interpretazione della norma, non essendo possibile ipotizzare un contrasto tra i titoli abilitativi da rilasciare e uno strumento urbanistico, quale è quello costituito dai PGT, che ancora non è stato adottato.

In conclusione, la norma impugnata, che costituisce esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio da parte della Regione Lombardia, non presenta i vizi lamentati dal ricorrente, dal momento che essa riproduce gli stessi termini di efficacia delle misure di salvaguardia previsti dal legislatore statale né può determinare gli effetti lesivi paventati, dato che si riferisce ad una fattispecie diversa da quella prospettata nel ricorso.

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 30/11/2007 n.402 proviene da Giustamm.

Pres. Vacirca, Rel. Salvatore
Comune di Reggio Calabria (Avv. M. De Tommasi) c.
Catanoso G. (Avv.ti V. Panuccio e A. Panuccio);
Ente Nazionale di Assistenza al volo – ENAV s.p.a. (Avv. S. D’Ercole)

sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa esclusiva nell’ipotesi di esproprio susseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità e sul risarcimento del danno causato da occupazione d’urgenza

1) Espropriazione – Giurisdizione esclusiva – Dichiarazione pubblica utilità – Sussiste.

2) Espropriazione – Occupazione usurpativa – Illegittimità – Atto motivato a carattere di sanatoria – Necessità – Risarcimento – Periodo occupazione – Sussiste.

1) Sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di procedimenti di esproprio, quando l’oggetto della controversia riguardi, anche ai fini della tutela risarcitoria, attività di occupazione e trasformazione di un bene, conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi. Infatti, la dichiarazione di pubblica utilità è l’atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato, mentre, all’opposto è il caso in cui la dichiarazione manchi del tutto venendo allora in rilievo un mero comportamento di fatto, in nessun modo funzionalizzato all’esercizio di un effettivo potere degradatorio e traslativo.

2) Sussiste il diritto al risarcimento del danno per occupazione d’urgenza quando, prima del verificarsi della prescrizione siano stati notificati al Comune espropriante specifici atti interruttivi, anche stragiudiziali. Infatti, essendo stato, l’istituto della c.d. occupazione usurpativa, dichiarato contrario ai principi della Convenzione Europea sui diritti dell’uomo, in quanto attraverso di esso, anche in assenza di un atto di natura ablatoria, l’Amministrazione acquistava a titolo originario la proprietà altrui, quando su di essa erano state realizzate opere pubbliche in attuazione di una dichiarazione di pubblica utilità, la normativa attualmente in vigore, contenuta nell’art. 43 del DPR n. 327/01, attribuisce all’Amministrazione il potere di acquisire la proprietà dell’area con atto motivato di natura ablatoria e discrezionale, in sostanziale sanatoria della previa occupazione in via d’urgenza, salvo il risarcimento del danno relativo al periodo dell’utilizzazione senza titolo e la corresponsione degli importi previsti dallo stesso Decreto contenente il testo unico sugli espropri.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso n. 7439 del 2004, proposto dal
Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario De Tommasi ed elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46, Pal. IV scala B, presso studio Grez;

contro

Catanoso Giuliana, rappresentata e difesa dagli avv. prof. Vincenzo Panuccio ed Alberto Panuccio, elettivamente domiciliata in Roma Via E. Q. Visconti, n. 20, presso lo studio dell’avv. Vincenzo Comi;

NONCHÉ CONTRO
Ente Nazionale di Assistenza al volo – ENAV s.p.a., in persona dell’amministratore delegato, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano D’Ercole ed elettivamente domiciliato in Roma, Largo Teatro Valle, n. 6 presso lo studio del medesimo;

PER L’ANNULLAMENTO
della sentenza del TAR Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria 22 marzo 2004, n. 231;

Visto l’appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ENAV e della signora Catanoso;
Visto l’appello incidentale proposto dall’originaria ricorrente nei confronti del comune di Reggio Calabria, nonché quello incidentale condizionato dalla medesima signora proposto nei riguardi dell’ENAV;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 13 luglio 2007, relatore il Consigliere Costantino Salvatore;
Uditi l’avv. Petretti, su delega dell’avv. De Tommasi, per il comune appellante, l’avv. Sanino, su delega degli avv. ti Panuccio, per l’appellata Catanoso e l’avv. Garatti, su delega dell’avv. D’Ercole, per l’E.N.A.V.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

La signora Giuliana Catanoso, con ricorso al TAR Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria, esponeva di essere proprietaria nel Comune di Reggio Calabria, di terreni siti nella collina di Mortara – località Piani di Plutino di Pellaro, riportati in catasto alla partita 1109, fol. 2, partt. 189, 190 e 191, che avevano formato oggetto di procedura espriopriativa da parte del predetto comune il quale, con deliberazione della Giunta Municipale n. 4067 del 21 ottobre 1991 aveva approvato il progetto “per l’esecuzione delle opere di adeguamento del sedime aeroportuale dell’aeroporto di Reggio Calabria”, e con decreto del Sindaco 21 dicembre 1991, ne aveva autorizzato l’occupazione d’urgenza.

Aggiungeva che l’occupazione si era protratta ben oltre il termine di efficacia del decreto sindacale e che i lavori nel frattempo eseguiti avevano determinato l’irreversibile trasformazione dei terreni, per cui sussistevano tutti i presupposti per il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno da mancato godimento e di quello derivante dalla perdita del diritto di proprietà derivata dalla loro irreversibile trasformazione, con conseguente condanna del Comune di Reggio Calabria e dell’ENAV s.p.a. al pagamento delle somme relative.
Il Comune di Reggio Calabria si costituiva in giudizio contestando la fondatezza del ricorso ed assumendo che la ricorrente non avrebbe fornito prova delle sue deduzioni, e chiedendone la reiezione.
Anche l’ENAV S.p.A. si costituiva in giudizio, deducendo, in via preliminare, il proprio difetto di legittimazione passiva e in subordine l’intervenuta prescrizione della pretesa azionata; nel merito sosteneva l’infondatezza del ricorso.

Il TAR adito, con la sentenza in epigrafe specificata:

a). in accoglimento dell’eccezione formulata dall’ente, ha disposto l’estromissione dal giudizio dell’ENAV S.p.A.;
b). ha accolto il ricorso e, per l’effetto,
– ha dichiarato l’acquisto di proprietà (intervenuto il 24 gennaio 1997) da parte del Comune di Reggio Calabria – per occupazione acquisitiva – delle aree già di proprietà della ricorrente signora Catanoso, siti nella collina di Mortara – località Piani- ha condannato il Comune di Reggio Calabria al pagamento a favore della ricorrente della somma complessiva di € 1.772.645,00, oltre rivalutazione monetaria (fino alla data di definitività del titolo giudiziario), da determinarsi secondo gli indici ISTAT- ha condannato, altresì, il Comune di Reggio Calabria al pagamento delle spese di giudizio a favore della ricorrente, forfettariamente liquidate in € 3.500,00 complessivi.
Contro l’indicata decisione ha proposto appello il Comune di Reggio Calabria, contestando sia l’estromissione dell’ENAV sia le altre statuizioni del primo giudice.

Si sono costituite per resistere all’appello sia l’originaria ricorrente sia l’ENAV, che hanno insistito nelle rispettive tesi già svolte nel giudizio di primo grado ed hanno replicato alle argomentazioni poste a base della pronuncia impugnata.
Tutte le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi con apposite memorie e, in particolare, la signora Catanoso, nel replicare all’eccezione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dal Comune, si richiama alle statuizioni rese da questa Sezione con la decisione 21 maggio 2007, n. 2582, in materia di risarcimento del danno da occupazione abusiva del fondo privato.
L’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 13 luglio 2007.

DIRITTO

1. La prima questione da affrontare, in via preliminare, attiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata dal Comune in questo grado del giudizio.
Il TAR ha osservato che le aree di proprietà della ricorrente sono state oggetto di acquisto a titolo originario da parte del Comune di Reggio Calabria, a seguito della loro irreversibile trasformazione per la realizzazione di opere pubbliche.
I terreni sono stati occupati d’urgenza il 24 gennaio 1992, e allo spirare del termine di durata dell’occupazione legittima (23 gennaio 1997), l’esproprio non era stato disposto, mentre le opere erano state realizzate.
Ciò ha determinato, ad avviso del primo giudice, l’acquisto della proprietà delle aree in questione, per occupazione acquisitiva, da parte del Comune di Reggio Calabria e l’insorgere a suo carico della responsabilità per il danno derivatone alla proprietaria, secondo il noto, ed ormai consolidato, orientamento assunto al riguardo dalla Corte di cassazione (v., da ultimo, Cass. SS.UU. 6 maggio 2003, n. 6853).
La sentenza è stata deliberata nella Camera di Consiglio del 16 dicembre 2003 e pubblicata il 22 marzo 2004. Essa, pertanto, è antecedente alla sentenza della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, relativa alla nota vicenda del riparto di giurisdizione in tema di “comportamenti” della P.A..

Secondo il Comune, nella vicenda in questione la lite tra privato e pubblica amministrazione prescinde completamente da qualsiasi valutazione circa la legittimità dei provvedimenti emanati (dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, decreto di occupazione), che non sono stati mai impugnati; fatto costitutivo della pretesa avanzata dall’interessato è il comportamento materiale della pubblica amministrazione, rispetto al quale i pregressi provvedimenti sono privi di qualsivoglia rilievo, diversamente dall’ipotesi in cui venga contestualmente (o anche in giudizi separati) posta a base della tutela complessivamente richiesta al giudice l’illegittimità dell’atto ablatorio.

Ne deriva che, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
1.1. La tesi dell’amministrazione non può essere condivisa.
La questione della giurisdizione per le controversie come quella in esame può ormai considerarsi definitivamente risolta a favore del G.A. a seguito della decisione 30 luglio 2007, n. 9 dell’Adunanza Plenaria.
Ha osservato al riguardo l’Adunanza Plenaria che nei procedimenti come quello in controversia non governati ratione temporis dalle norme sostanziali del T.U., la dichiarazione di pubblica utilità è l’atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attività, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati.

In questo quadro, la mancata adozione del provvedimento traslativo entro il prescritto termine non sembra poter dequotare la valenza giuridica di un’attività appunto espletata nel corso e in virtù di un procedimento che la dichiarazione ha ab origine funzionalizzato a scopi specifici e concreti di pubblica natura o utilità.
La fattispecie presenta dunque evidenti punti di contatto con quella che si determina a seguito dell’annullamento in s.g. della dichiarazione di pubblica utilità, in quanto in entrambi i casi gli effetti retroattivi naturalmente conseguenti alla pronuncia demolitoria o quelli derivanti dalla mancata conclusione del procedimento non sembrano poter travolgere a posteriori il nesso funzionale che ha comunque legato l’attività dell’Amministrazione alla realizzazione del fine di interesse collettivo individuato all’origine.
Ben distinto invece – e dunque non equiparabile ai fini del riparto di giurisdizione ai sensi dell’art. 34 del D. L.vo n. 80 del 1998 e delle corrispondenti norme processuali contenute nell’art. 53 del T.U. n. 327 del 2001 come incisi dalle citate sentenze della Corte costituzionale – è il caso in cui la dichiarazione manchi del tutto, venendo allora in rilievo un mero comportamento per vie di fatto, in nessun modo e nemmeno mediatamente funzionalizzato all’esercizio di un effettivo potere degradatorio e traslativo.
E’ stato pertanto ritenuto che nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – naturalmente anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi.
La relativa eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal comune appellante deve essere disattesa.

2. Con il primo motivo di appello, il comune contesta l’estromissione dal giudizio dell’ENAV, assumendo che erroneamente quest’ultimo ente sarebbe stato ritenuto sfornito di legittimazione passiva.

Il motivo è infondato.

Come esattamente osservato dal primo giudice, l’ENAV non ha avuto parte alcuna nell’occupazione in questione, né dal punto di vista giuridico, essendo stato il relativo procedimento curato interamente dal Comune di Reggio Calabria, né da quello puramente fattuale, giacché i lavori sono stati materialmente eseguiti da altro soggetto (ALCATEL s.p.a.), cui il Comune ha direttamente consegnato le aree interessate.
Dalla documentazione depositata agli atti del giudizio, si ricava che nelle aree di proprietà della ricorrente occupate d’urgenza, giusta decreto del Sindaco di Reggio Calabria del 21 dicembre 1991 (eseguito il 24 gennaio 1992), non sono state realizzate le opere originariamente progettate dalla ESTRAMED S.p.A., bensì, ad opera dell’ENAV (progetto approvato con decreto dell’amministratore delegato dell’ENAV n. 15/AS del 3 aprile 1995), interventi di trasformazione ed adeguamento sul sentiero di avvicinamento alla pista “RWY 33” dell’aeroporto di Reggio Calabria (per le radio assistenze RSA, Markers e NDB).
Si tratta, dunque, di opere diverse ed autonome rispetto a quelle che erano state originariamente prese in considerazione ai fini della procedura di esproprio nei confronti della ricorrente, che sono state approvate e finanziate solo con deliberazione della G.M. di Reggio Calabria n. 86 del 7 febbraio 1995 e poi realizzate in base a convenzione stipulata tra il Comune e l’ENAV il 21 settembre 2005.
D’altra parte, secondo tale ultima convenzione, il Comune si era obbligato “ad acquistare e a mettere a disposizione dell’AAAVTAG (ora ENAV), a titolo di diritto d’uso, tutte le aree necessarie alla installazione degli apparati di radioassistenza RSA, Markers e NDB e le aree necessarie a realizzare il nuovo sentiero luminoso di avvicinamento alla pista”. Ciò che in effetti il Comune ha fatto, consegnando però (verbale in data 16 maggio 1995) non all’ENAV, ma all’ALCATEL S.p.A. (impresa cui l’appalto dei lavori è stato aggiudicato dall’ENAV), il terreno di proprietà della ricorrente, occupato d’urgenza fin dal 24 gennaio 1992.
Nessuna delega o concessione traslativa è stata prevista in materia di procedura espropriativi in favore dell’ENAV, la quale, pertanto, correttamente non è sfornita di legittimazione passiva nel presente procedimento di risarcimento danno, eventualmente dovuto alla proprietaria delle aree stesse, a seguito dell’illecito protrarsi dell’occupazione e della realizzazione di opere che ne avrebbe determinato l’acquisizione di proprietà da parte del Comune di Reggio Calabria.
Conseguentemente la statuizione del TAR di estrometterla dal giudizio appare corretta e merita di essere confermata.

3. Con il secondo motivo di appello, il comune eccepisce l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento, questione già sollevata in primo grado e non esaminata dal TAR.

Il motivo è infondato in punto di fatto, in quanto, come esattamente oppone l’originaria ricorrente, prima del verificarsi della prescrizione vi sono stati specifici atti interrottivi, quali, in particolare, l’atto stragiudiziale, intitolato “richiesta di risarcimento” e notificato sia al comune di Reggio Calabria sia al Dirigente dell’ufficio espropri in data 4 giugno 2001, con la quale la signora Catanoso chiedeva espressamente il risarcimento dei danni subiti per effetto della procedura espropriativi e precisava che l’atto valeva anche come interruzione della prescrizione.

Ma il motivo è infondato per una ragione di portata più generale che si ricollega alla problematica concernente la normativa applicabile nel caso di realizzazione di opere di interesse pubblico su un suolo altrui, in assenza di efficaci atti ablatori.
3.1. Tale problematica è stata affrontata dalla Sezione con le decisioni 27 giugno 2007, n. 3752 e 21 maggio 2007, n. 2852 (la seconda esplicitamente richiamata dall’originaria ricorrente a pag. 7 della memoria in data 28 giugno 2007), con le quali si è precisato che, nell’attuale assetto normativo, comunitario e nazionale, non vi è più spazio per l’istituto della cd. occupazione usurpativa, secondo cui anche in assenza di un atto di natura ablatoria, l’Amministrazione acquista a titolo originario la proprietà dell’area altrui, quando su di essa ha realizzato in tutto o in parte un’opera pubblica, in attuazione della dichiarazione della pubblica utilità e dalla data in cui si verifica tale acquisto, comincia a decorrere il termine di prescrizione quinquennale per il risarcimento del danno, derivante dalla perdita del diritto di proprietà.
Tale ricostruzione non sarebbe condivisibile, in primo luogo, perché non conforme ai principi della Convenzione Europea sui diritti dell’uomo, che hanno una diretta rilevanza nell’ordinamento interno (art. 117, primo comma, della Costituzione, secondo cui le leggi devono rispettare i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”; art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), in base al quale «l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, … in quanto principi generali del diritto comunitario»; la pacifica giurisprudenza della CEDU che ha più volte riaffermato il diretto contrasto con l’art. 1, prot. 1, della Convenzione della prassi interna sulla ‘espropriazione indiretta’, secondo cui l’Amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio (cfr. CEDU, Sez. IV, 17 maggio 2005; Sez. IV, 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV, 20 aprile 2006).
In secondo luogo, la ricostruzione anzidetta sarebbe ormai superata dall’art. 43 del testo unico approvato col d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, il quale attribuisce all’Amministrazione il potere di acquisire la proprietà dell’area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.

La rilevanza di ultima disposizione del legislatore delegato si coglie in tutta la sua portata ove si consideri che essa è stata emessa per consentire all’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto quando il bene sia stato “modificato per scopi di interesse pubblico” (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno), così evitando ulteriori sentenze di condanna da parte della CEDU.
Da qui l’enunciazione dei seguenti principi:
– l’art. 43 del T.U. espropriazione per p.u., approvato con D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, testualmente preclude che l’Amministrazione diventi proprietaria di un bene in assenza di un titolo previsto dalla legge; infatti, secondo tale disposizione, l’Ammini
– il testo e la ratio dell’art. 43 del T.U. espropriazione non consentono di ritenere sussistente un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell’area o dalla realizzazione dell’opera, decorso il quale si verificherebbe la pres
I principi desumibili dall’art. 43 risultano rilevanti anche nel presente giudizio, anche se l’occupazione del suolo in questione è stata disposta in attuazione di una dichiarazione di pubblica utilità risalente al 1991, alla quale non è seguita l’emanazione del decreto di esproprio entro il prescritto termine di validità.
Difatti, l’art. 43 – come segnalato nelle richiamate decisioni – si riferisce a tutti i casi di occupazione sine titulo, anche a quelle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico, in quanto l’art. 57 del testo unico, riferendosi ai «procedimenti in corso», ha previsto norme transitorie unicamente per individuare l’ambito di applicazione della riforma in relazione alle diverse fasi ‘fisiologiche’ del procedimento.
Il medesimo art. 57, invece, non ha limitato, neanche per implicito, l’ambito di applicazione dell’art. 43, che è ‘opposto’ a quello delle norme che riguardano i «procedimenti in corso» (per la scadenza del termine entro il quale poteva essere emesso il decreto di esproprio, o per l’annullamento di un atto del procedimento ablatorio).

In altri termini, l’atto di acquisizione – in quanto emesso ab externo del procedimento espropriativo – non rientra nell’ambito di operatività della normativa transitoria di cui all’art. 57.

3.2. Facendo applicazione di tali principi, dai quali il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va respinta l’eccezione di prescrizione della domanda risarcitoria.
Per quanto concerne la domanda di risarcimento dei danni, già formulata in primo grado, va confermata la statuizione di accoglimento del primo giudice.
Va, al riguardo, precisato che, anche se fondata sull’erroneo presupposto che gli appellanti non siano più proprietari dell’area, detta domanda risulta ammissibile, essendo chiaramente individuati la causa petendi (la lesione del diritto di proprietà, in relazione all’occupazione sine titulo) e il petitum (la pretesa al risarcimento dei danni).

La medesima domanda risulta fondata, perché il comune di Reggio Calabria, in assenza di un atto ablatorio, continua ad utilizzare il terreno di proprietà della ricorrente.

Per tali ragioni va respinto il terzo motivo di appello, con il quale si assume, erroneamente come risulta dalla documentazione in giudizio, che la ricorrente non avrebbe fornito alcuna prova del danno subito per effetto dell’occupazione d’urgenza dei terreni di sua proprietà.

3.3. Per la quantificazione del danno appaiono pertinenti le censure sollevate dal Comune con i motivi quarto e quinto dell’appello, con i quali si lamenta che il TAR ha accolto acriticamente le conclusioni della perizia depositata dall’originaria ricorrente, senza preoccuparsi di verificare né l’estensione del terreno effettivamente occupato né la destinazione urbanistica del medesimo alla stregua dello strumento urbanistico vigente.

Sotto quest’ultimo profilo, il comune assume che i terreni per cui è causa sono destinati dal PRG: parte a Zona omogenea D – attività industriali e commerciali; parte Zona omogenea F – aree a verde pubblico e che gli stessi, per la loro vicinanza all’aeroporto, sono stati sottoposti ai vincoli e alle limitazioni di cui alla legge 4 febbraio 1963, n. 58.
Per la concreta determinazione dell’importo dovuto, e non potendosi effettuare in questa sede di cognizione una valutazione di merito riservata al comune, la Sezione ritiene decisivo verificare se il comune intenda acquisire la proprietà dell’area ai sensi dell’art. 43 del testo unico sugli espropri, ovvero se intenda restituirla ai proprietari (fermo restando il loro diritto al risarcimento dei danni per il periodo di mancata utilizzazione del fondo).
Pertanto, anche in considerazione delle deduzioni del comune sul rilievo delle prescrizioni urbanistiche, la Sezione dispone che il quantum sia determinato dallo stesso comune in base alle disposizioni sostanziali del testo unico sugli espropri e in coerenza alle previsioni dell’art. 35 del d.lg. n. 80 del 1998.

Al riguardo, vanno fissati i seguenti principi:
a) entro il termine di novanta giorni (decorrente dalla comunicazione o dalla previa notifica della presente decisione), il comune e l’appellata possono addivenire ad uno o a più accordi, in base ai quali la proprietà sia trasferita al comune e alla signora Catanoso sia corrisposta la somma specificamente concordata;
b) ove tale accordo non sia raggiunto entro il termine, il comune – entro i successivi sessanta giorni – potrà emettere un formale e motivato decreto, con cui disporrà o la restituzione dell’area a suo tempo occupata, ovvero l’acquisizione di questa al suo patrimonio indisponibile, ai sensi dell’art. 43 del testo unico.

Nel caso di restituzione dell’area, il comune è tenuto a risarcire il danno relativo al periodo della sua utilizzazione senza titolo (cioè dalla data di scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, sino a quella della effettiva restituzione), oltre agli interessi moratori.

Nel caso di acquisizione ex art. 43, il comune è tenuto a risarcire il danno relativo al periodo della utilizzazione senza titolo, nonché l’importo spettante, in base alle vigenti disposizioni del testo unico, oltre agli interessi moratori.

Sotto tale aspetto, per la determinazione dell’importo da corrispondere a titolo di risarcimento (sia nel caso di accordo, sia nel caso di emanazione dell’atto ex art. 43), il comune dovrà applicare le disposizioni vigenti alla data della medesima quantificazione, tendo altresì conto dei riflessi che su questo specifico aspetto ha prodotto il cui contenuto precettivo delle sentenze della Corte costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348 e n. 349.
c). nel caso in cui il comune e l’appellata non concludano alcun accordo e il comune neppure adotti un atto formale volto alla restituzione o alla acquisizione dell’area in questione, decorsi i termini sopra indicati, la signora Catanoso potrà chiedere alla Sezione l’esecuzione della presente decisione, per la conseguente adozione delle misure consequenziali (rientrando nei poteri della Sezione la nomina di un commissario ad acta e la trasmissione degli atti alla Corte dei Conti, per la sua valutazione dei fatti che hanno condotto alla medesima fase del giudizio).

In ordine al quantum dei danni risarcibili per la mancata utilizzazione, sarà interesse dell’appellata Catanoso indicare con accurata precisione quali siano state le previsioni urbanistiche che hanno riguardato nel tempo le aree in questione, nonché le voci di danno lamentate e tutti i criteri posti a base dei relativi calcoli, per consentire il più pieno contraddittorio tra le paryi, le specifiche controdeduzioni da parte del comune e una rapida definizione dell’eventuale giudizio di esecuzione.

4. Per le ragioni che precedono, l’appello va accolto in parte e, in parziale riforma della sentenza impugnata, va accolto in parte anche il ricorso di primo grado, nel senso che il comune di Reggio Calabria deve uniformarsi alle statuizioni della presente decisione.
5. Con riferimento all’appello incidentale proposto contro il comune in relazione alla mancata statuizione del primo giudice in merito ai suoli relitti di mq. 4.923, ritiene il Collegio che la relativa questione potrà essere esaminata in sede di procedimento per la quantificazione del danno avanti descritta.
Ne deriva l’improcedibilità dell’appello medesimo.
Quanto all’appello incidentale condizionato proposto dall’appellata nei confronti dell’ENAV, si osserva che la conferma dell’estromissione del predetto ente rende superflua qualsiasi statuizione sul punto.
6. In considerazione delle vicende che hanno caratterizzato il quadro normativo e la giurisprudenza e tenuto conto, altresì, della soccombenza parziale, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), pronunciando sull’appello in epigrafe specificato, così provvede:
a). accoglie in parte, nei sensi indicati in motivazione, l’appello principale proposto dal comune di Reggio Calabria e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge in parte il ricorso di primo grado;
b). dichiara il non luogo a procedere sull’appello incidentale proposto dalla signora Catanoso nei confronti del comune di Reggio Calabria nonché su quello incidentale condizionato dalla medesima proposto nei riguardi dell’ENAV.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 13 luglio e 14 novembre 2007, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori

Giovanni Vacirca Presidente

Costantino Salvatore Consigliere est.

Anna Leoni Consigliere

Salvatore Cacace Consigliere

Sandro Aureli Consigliere


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
30/11/2007

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