Pres. R. Politi – Est. D. Testini

Sulla sussistenza della corresponsabilità solidale del proprietario o del titolare di diritti reali di godimento dell’area in caso di abbandono di rifiuti e sul conseguente obbligo di rimozione degli stessi.

1. Inquinamento – Rifiuti – Abbandono – Proprietario o titolare di diritti personali o reali di godimento – Corresponsabilità per colpa – Sussiste – Conseguenza – Obbligo di rimozione – Legittimità delle ordinanze comunali di rimozione dei rifiuti adottate nei confronti di ANAS

1. Se è vero che l’art. 14 del d.lg. n. 22 del 1997 (sostituito dal d.lg. n. 152/2006, art. 192, comma 3) prevede la corresponsabilità solidale del proprietario o del titolare di diritti personali o reali di godimento sull’area ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, con il conseguente suo obbligo di provvedere allo smaltimento ed al ripristino, solo in quanto la violazione sia imputabile anche a quei soggetti a titolo di dolo o colpa, le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli – e per ciò stesso imporgli – di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente. Per altro verso, il requisito della colpa postulato da detta norma ben può consistere proprio nell’omissione degli accorgimenti e delle cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficace custodia e protezione dell’area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi. In materia di strade, il canone dell’ordinaria diligenza va definito in relazione all’art. 14 del codice della strada (d.lg. n. 285/1992) che prevede un obbligo da parte del gestore di provvedere alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze. Tale norma, fatto salvo il caso fortuito, impone quindi all’ANAS obblighi particolari anche in materia di rimozione dei rifiuti che insistono non solo sulla carreggiata, ma anche sulle pertinenze.

N. 00809/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00939/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 939 del 2005 proposto da: 
A.N.A.S. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Federico Bucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ignazio Li Gotti in Reggio Calabria, via 2 Settembre n. 47; 
contro
Comune di Rosarno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giulia Cimato, Rita Maria Greco ed Emanuela Zagari, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Lazzaro in Reggio Calabria, via Pellicano n. 15/E; 
per l’annullamento
– dell’ordinanza comunale prot. n. 1581 del 27 luglio 2005;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rosarno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2015 la dott. Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La presente controversia concerne l’ordinanza indicata in epigrafe con la quale il Comune di Rosarno ha intimato ad ANAS s.p.a. – odierna ricorrente – di provvedere alla rimozione dei rifiuti giacenti nell’area, posta accanto al sottopasso della superstrada di collegamento al Porto di Gioia Tauro, sita in località Mongiari e corrispondente alla particella catastale n. 446 del foglio di mappa n. 446, con conseguente ordine di bonifica, recinzione e corretta custodia.
Avverso il predetto atto insorge parte ricorrente, deducendone l’illegittimità, in via di sintesi, per i seguenti motivi.
1) Violazione degli artt. 7, 13, 14, III comma, e 21 del D. Lgs. n. 22/1997, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e inesistenza e/o falsità dei presupposti; affermando, in buona sostanza, il proprio difetto di legittimazione passiva in conseguenza della qualità di mero soggetto gestore, e non proprietario, delle aree in questione e la titolarità in capo al Comune dell’obbligo di rimozione, in assenza degli estremi dell’urgenza;
2) Violazione dell’art. 3, L. n. 241/1990, in punto di mancata motivazione sulla ricorrenza degli estremi della colpa;
3) Violazione degli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento;
4) Incompetenza del Sindaco in favore del Dirigente.
Si è costituito in giudizio il Comune intimato che invoca la reiezione del ricorso in ragione della sua infondatezza.
Con ordinanza n. 438, pronunciata alla camera di consiglio del 26 ottobre 2005, l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente, è stata rigettata.
La causa viene ritenuta in decisione alla pubblica udienza del 24 giugno 2015.
Il ricorso non è meritevole di accoglimento.
Va immediatamente esaminato, in ordine di priorità logica, il motivo di ricorso relativo all’incompetenza del Sindaco ad adottare l’ordinanza gravata in quanto rientrante nelle attribuzioni della Dirigenza comunale.
La censura è infondata.
L’atto impugnato risulta sottoscritto congiuntamente dal Sindaco e dal Responsabile della V ripartizione U.O.C., architetto Giovanni Matruzzo: quest’ultimo, secondo la prospettazione del ricorrente, sarebbe l’organo competente ad emanare l’atto, in quanto Dirigente dell’Unità Ambiente – Protezione civile.
L’atto gravato, pertanto, risulta emesso (quantomeno anche) dall’organo competente secondo l’assunto della ricorrente.
Né a vanificare tale rilievo può richiamarsi l’epigrafe del provvedimento che fa riferimento al Sindaco; invero resterebbe sempre da spiegare il senso da attribuire alla firma del Dirigente che depone inequivocabilmente a favore della provenienza dell’atto dallo stesso Dirigente.
Tale regola di giudizio (espressa anche dal T.A.R. Puglia, Bari, con sentenza n. 1536/2001), oltre a valorizzare correttamente il principio di conservazione degli atti giuridici, va applicata al caso di specie in quanto, in ragione delle emergenze fattuali, non è perplessa la manifestazione di volontà dell’amministrazione comunale, resa evidente dal provvedimento: il che val quanto dire che non v’è dubbio su quale sia il potere esercitato che è, evidentemente, quello attribuito dall’allora vigente art. 14 del D.Lgs. n. 22/1997.
Il criterio dell’effettiva volontà dell’amministrazione, in funzione del potere concretamente esercitato, peraltro, è quello adottato anche dalla più recente giurisprudenza in tema di eventuale efficacia invalidante della doppia sottoscrizione del provvedimento (T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 febbraio 2014, n. 186).
Parimenti infondata è la censura relativa all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, dovendo farsi applicazione dell’art. 21 octies, II comma, ultima parte, della L. n. 241/90 come risulterà da quanto si viene di seguito ad esporre.
Nel merito, infatti, il Collegio ritiene di aderire alla precedente giurisprudenza che in numerosi casi analoghi, riguardanti la posizione di A.N.A.S. s.p.a., ha già accertato e dichiarato la legittimità delle ordinanze di rimozione adottate nei confronti di quest’ultima.
Da ultimo, anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 74, ultima parte, c.p.a., può farsi richiamo a T.A.R. Emilia Romagna, Sez. II, 21 maggio 2014, n. 524 che ha stigmatizzato l’inconferenza del rilievo volto a censurare il mancato accertamento di una responsabilità propria di A.N.A.S. s.p.a. relativamente all’abbandono dei rifiuti con conseguente insussistenza dell’obbligo di smaltimento, sia in relazione alle caratteristiche del bene, sia avuto riguardo alla sua estensione e sia, infine, alla sua difficile controllabilità: “… la questione controversa ha trovato soluzione con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 84 che ha richiamato la Cassazione Civile, Sezioni Unite, 25 febbraio 2009, n. 4472. Secondo tale pronuncia, se è vero che l’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 (oggi sostituito dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 192, comma 3) prevede la corresponsabilità solidale del proprietario o del titolare di diritti personali o reali di godimento sull’area ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, con il conseguente suo obbligo di provvedere allo smaltimento ed al ripristino, solo in quanto la violazione sia imputabile anche a quei soggetti a titolo di dolo o colpa, le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli – e per ciò stesso imporgli – di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato da detta norma ben può consistere proprio nell’omissione degli accorgimenti e delle cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficace custodia e protezione dell’area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi.
Si deve poi aggiungere che, in materia di strade, il canone dell’ordinaria diligenza va definito in relazione all’art. 14 del codice della strada (D.L.vo n. 285/19992) che prevede un obbligo da parte del gestore di provvedere alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze.
Tale norma, fatto salvo il caso fortuito, impone quindi all’ANAS obblighi particolari anche in materia di rimozione dei rifiuti che insistono non solo sulla carreggiata, ma anche sulle pertinenze; ne consegue che il comune non era tenuto ad una motivazione particolare”.
Parte ricorrente, inoltre, non solo non ha provato, ma finanche allegato, l’adozione di alcuna cautela eventualmente adottata al fine di adempiere agli obblighi di custodia su di essa gravanti con ciò comprovando il proprio comportamento omissivo, fondante la corresponsabilità con gli autori dell’illecito.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite in considerazione dell’evoluzione giurisprudenziale in materia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Francesca Romano, Referendario
Donatella Testini, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/08/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 3/8/2015 n.809 proviene da Giustamm.

Pres. Gianpiero Paolo Cirillo, Est. Cons. Paola Alba Aurora Puliatti

Sul diniego dell’autorizzazione per la realizzazione di una struttura di medicina nucleare.

1. Giustizia amministrativa – Decreto legge – Mancata conversione – Effetti – Retroattività della legge – Limiti.
 
2. Sanità privata – Autorizzazione realizzazione nuova struttura – Accreditamento istituzionale – Differenze.
 
3. Sanità pubblica e privata – Fabbisogno di prestazioni sanitarie – Criteri di determinazione.
 
4. Sanità pubblica e privata – Reti sanitarie – Blocco autorizzazioni nuove attività – Art. 41 Cost. – Conformità.
 
5. Sanità privata – Autorizzazione realizzazione nuova struttura – Libertà di iniziativa economica.
 

1. Dal momento della pubblicazione della mancata conversione, il decreto perde retroattivamente efficacia; tuttavia, gli atti emanati e i rapporti sorti sulla base dei decreti non convertiti non decadono automaticamente, ma essi potranno essere rimossi alle condizioni previste in via generale per ogni tipo di atto, attraverso i normali mezzi di impugnazione. La mancata conversione autorizza le Camere, peraltro, a disciplinare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti, consentendo loro di superare eventuali limiti alla retroattività della legge e, soprattutto, di derogare al principio della decadenza. 
 
2. L’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie è provvedimento diverso e autonomo (sia logicamente che cronologicamente) rispetto all’ accreditamento istituzionale, pur costituendo il necessario presupposto di quest’ultimo qualora la struttura voglia accedervi e sia in possesso di ulteriori requisiti di qualificazione. Difatti, ai sensi dell’art. 8 bis, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992  “la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie, l’esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l’esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies”.
Il provvedimento autorizzatorio comunale, e la presupposta verifica di compatibilità, non hanno, dunque, una diretta incidenza sulla spesa e sulla programmazione sanitaria, non essendo necessariamente le strutture autorizzate (che non accedono automaticamente all’accreditamento e alla successiva stipula di accordi contrattuali con il Servizio sanitario) destinatarie di alcuna remunerazione delle prestazioni rese da parte del Servizio Sanitario pubblico.

3. Il fabbisogno va soddisfatto, prioritariamente, attraverso l’accreditamento delle strutture private transitoriamente accreditate, successivamente dalle strutture private già in esercizio e solo successivamente mediante accreditamento di strutture o attività di nuova realizzazione. Con l’effetto che il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonché l’accreditamento di nuove strutture, è subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237 quinquies a 237 invicies dell’art. 1 l.r. 4/2011 cit. 

4. Il blocco delle autorizzazioni di nuove attività non violerebbe il diritto all’iniziativa economica privata, in relazione all’art. 41, primo e secondo comma della Cost., con possibile illegittimità costituzionale dell’art. 1, co. 237 quater, della legge regionale n. 4/2011, in quanto nel bilanciamento di diritti costituzionalmente protetti, ma contrapposti, è del tutto ragionevole e conforme ai parametri posti dalla normativa statale di principio, la scelta del legislatore regionale di sospendere il rilascio delle autorizzazioni per nuove attività fino all’adozione dei piani di riassetto delle reti sanitarie che, anche nel settore della radioterapia costituiscono il presupposto della valutazione del fabbisogno complessivo e della localizzazione territoriale, dando la priorità, comunque, al completamento della procedura di accreditamento definitivo delle strutture già provvisoriamente accreditate. 

5. L’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 non subordina il rilascio del titolo autorizzatorio all’esistenza di uno strumento pianificatorio generale, ma ad una valutazione dell’idoneità della nuova struttura a soddisfare il fabbisogno complessivo di assistenza, prendendo in considerazione le strutture presenti in ambito regionale, secondo i parametri dell’accessibilità ai servizi ed avuto riguardo alle aree di insediamento prioritario di nuovi presidi. A detta valutazione può accedersi in relazione alle singole fattispecie. Tuttavia, la regola di principio stabilita dall’art. 8 ter non può risolversi alla luce dell’art. 32 della Costituzione – che eleva la tutela della salute a diritto fondamentale dell’individuo – e dell’art. 41 – teso a garantire la libertà di iniziativa di impresa – in uno strumento ablatorio delle prerogative dei soggetti che intendano offrire, in regime privatistico (vale a dire senza rimborsi o sovvenzioni a carico della spesa pubblica, e con corrispettivi a carico unicamente degli utenti), mezzi e strumenti di diagnosi, di cura e di assistenza sul territorio. Al riguardo si osserva che una politica di contenimento dell’offerta sanitaria non può tradursi in una posizione di privilegio degli operatori del settore già presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialità della domanda; inoltre, deve sottolinearsi, ancora una volta, l’irrilevanza dei criteri di contenimento della spesa sanitaria, non versandosi a fronte di soggetti che operino in accreditamento. Difatti, le valutazioni inerenti all’indispensabile contenimento della spesa pubblica ed alla sua razionalizzazione hanno la loro sede propria nei procedimenti di accreditamento, di fissazione dei “tetti di spesa” e di stipulazione dei contratti con i soggetti accreditati. 
 

N. 03807/2015REG.PROV.COLL.
N. 00183/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 183 del 2015, proposto da: 
Centro Alma Center Servizi Medicali Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Arturo Umberto Meo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, n. 2; 
contro
Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro-tempore; 
Regione Campania, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziana Taglialatela, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, Via Poli, n. 29; 
nei confronti di
Commissario Straordinario per l’attuazione del Piano di Rientro Sanità Campania;
Comune di Mariglianella, in persona del Sindaco pro-tempore; 
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE I, n. 04063/2014, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione per la realizzazione di una struttura di medicina nucleare

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2015 il Cons. Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli avvocati Avvocato Arturo Umberto Meo e Edoardo Barone, su delega dell’Avv. Tiziana Taglialatela;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. – Con ricorso al TAR Campania, sede di Napoli, Il Centro Alma Center Servizi medicali s.r.l. impugnava la nota dell’Asl Napoli 3 Sud n. 3689 del 9.4.2014, avente ad oggetto la risposta all’atto di invito e diffida della ricorrente del 27 marzo 2014, e precedente istanza del 20.1.2011 inoltrata al Comune di Mariglianella, per la realizzazione di una struttura di medicina nucleare.
L’Azienda sanitaria, chiamata ad esprimere il parere di conformità di cui al comma 3 del citato art. 8-ter del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n.502, con l’atto impugnato, ha reputato non sussistenti i presupposti per poter accogliere la domanda.
2. – Con la sentenza in epigrafe, il TAR partenopeo, considerato che l’art. 27, comma 2, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90 ha abrogato il summenzionato comma terzo dell’art. 8-ter del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n.502, ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto d’interesse, atteso che, ai sensi della suindicata sopravvenienza normativa, non è più necessaria l’acquisizione della verifica di compatibilità del progetto.
3. – Propone appello il Centro ricorrente asserendo l’erroneità della declaratoria di difetto di interesse, essendo, invece, persistente l’interesse all’annullamento della nota impugnata e, comunque, alla declaratoria di illegittimità dell’inerzia serbata anche a seguito della diffida del 27 marzo 2014 e della successiva istanza di autorizzazione, successivamente all’emissione della sentenza, e presentata anche sulla scorta della intervenuta abrogazione del comma 3 dell’art. 8 ter da parte del D.L. n. 90.
Di fatto, attualmente il centro ricorrente non è in grado di realizzare la struttura sanitaria, perché in sede di conversione del D.L. n. 90 del 24.6.2014 nella L. n. 114 dell’11.8.2014, il 2° comma dell’art. 27 è stato eliminato, con conseguente reviviscenza dell’art. 8-ter del D. lgs 30.12.1992, n. 502.
Denuncia, pertanto, la violazione e falsa applicazione delle DGR 3859 e 7301 del 2001, nonché del D.Lgs n. 502/1992, la violazione dell’art. 8 ter, comma terzo, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà palese, ingiustizia manifesta, error in judicando, illogicità, contraddittorietà, violazione dell’obbligo di provvedere, la violazione del principio tempus regit actum.
4. – Resiste in giudizio la Regione Campania, non condividendo l’impostazione difensiva dell’appellante, in quanto a prescindere dall’ingresso definitivo o provvisorio della normativa d’urgenza richiamata, non si sarebbe potuto procedere comunque alla richiesta autorizzazione sanitaria per la cogenza del blocco delle autorizzazioni alla luce della normativa commissariale e regionale di riferimento.
Esamina, quindi, la normativa con riferimento alle procedure di rilascio dell’accreditamento istituzionale e afferma che il rilascio delle nuove autorizzazioni alla realizzazione di strutture sanitarie è attualmente ancora sospeso in virtù della normativa generale (decreti commissariali 21/09, 5/11, 31/11 e art. 1, comma 237 quater legge regionale Campania n. 23/11).
Infine, la Regione afferma che va considerata la normativa in materia di piani di rientro e i relativi obiettivi.
La delibera di Giunta Regionale n. 7301/2001 impone alla Regione di valutare la compatibilità territoriale delle strutture preesistenti con le nuove attraverso l’acquisizione dei PAT (programmi di attività territoriali) da predisporre da parte delle ASSLL.
Inoltre, invoca la giurisprudenza di questo Consiglio (sentenze nn. 3762 e 5908/2014).
5. – All’udienza del 19 marzo 2015, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – L’appello è fondato.
2. – Come si è detto, la vicenda in esame concerne il parere negativo reso dalla ASL NA3 SUD su istanza del Centro appellante, presentata già in data 20.1.2011 e ribadita con diffida del 27 marzo 2014, per il rilascio dell’autorizzazione ex art. 8 ter del D.Lgs 502/1992 al fine di realizzare una nuova struttura sanitaria destinata all’erogazione di prestazioni di medicina nucleare in vivo in regime ambulatoriale.
L’art. 8 ter citato prevede che il Comune, cui va richiesta l’autorizzazione alla realizzazione della struttura, acquisisce preventivamente il parere di competenza regionale circa la compatibilità del progetto in relazione al fabbisogno complessivo, alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture.
La singolarità del caso consiste nella circostanza che, nelle more del giudizio di primo grado avverso il detto diniego, l’art. 27, comma 2, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90 ha abrogato il comma terzo dell’art. 8-ter del D.lgs n. 502/1992.
Il TAR Campania, con la sentenza in epigrafe, ha ritenuto, pertanto, la sopravvenuta carenza di interesse, dichiarando improcedibile il ricorso, implicitamente ritenendo che non fosse più necessaria la verifica di compatibilità regionale e che risultasse invece “liberalizzato” il rilascio dell’autorizzazione di cui trattasi.
Invero, la norma non è stata, poi, confermata in sede di conversione in legge del decreto, rivivendo, pertanto, la disposizione dell’art. 8 ter, terzo comma, citato.
3. – La sentenza impugnata ha, invero, dichiarato cessato l’interesse alla decisione, considerando per effetto della norma del Decreto legge n. 90/2014 (che non è stata però confermata in sede di conversione in legge) non più necessaria la verifica di “compatibilità” , negata col provvedimento impugnato.
Al momento della decisione (la sentenza è stata pubblicata il 22.7.2014) poteva, in effetti, ritenersi inutile la decisione circa l’eventuale illegittimità del diniego impugnato, e per l’immediata esecutività della sentenza ben avrebbe potuto il Comune adottare il richiesto provvedimento autorizzatorio, se sussistenti gli altri presupposti, a prescindere dalla “verifica di compatibilità” di cui all’art. 8 ter D.Lgs 50271992.
Tuttavia, non essendo stata convertita la norma del decreto legge favorevole all’interessato, si rivela fondato il motivo di appello con cui si lamenta l’erroneità della pronuncia di primo grado, in quanto la sopravvenuta carenza di interesse, legata alle sorti del Decreto legge n. 90/2014, non era definitiva.
Va detto, infatti, che la Costituzione ricollega alla mancata conversione del decreto nei 60 giorni dalla pubblicazione la sua perdita di efficacia “sin dall’inizio”, mentre consente alle Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto non convertito.
Dal momento della pubblicazione della mancata conversione, il decreto perde retroattivamente efficacia; tuttavia, gli atti emanati e i rapporti sorti sulla base dei decreti non convertiti non decadono automaticamente, ma essi potranno essere rimossi alle condizioni previste in via generale per ogni tipo di atto, attraverso i normali mezzi di impugnazione.
La mancata conversione autorizza le Camere, peraltro, a disciplinare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti, consentendo loro di superare eventuali limiti alla retroattività della legge e, soprattutto, di derogare al principio della decadenza.
Ma, nella fattispecie, il venir meno ( temporaneo) della necessità della “verifica di compatibilità” non ha determinato il sorgere di “rapporto” tra le parti, né l’adozione del provvedimento autorizzatorio favorevole cui aspirava il ricorrente, rendendo così stabile il conseguimento del “bene della vita” satisfattivo dell’interesse sostanziale.
Il presupposto parere di competenza regionale di cui si discute è stato, dunque, reintrodotto retroattivamente, rivivendo la disciplina dell’art. 8 ter D.Lvo 502/1992, cosicché ritiene il Collegio che sia fondato il motivo con cui l’appellante censura la sentenza dichiarativa di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse alla pronuncia, mentre è evidente che per le sorti successive della norma applicata dal TAR nessun vantaggio concreto si è prodotto nella sua sfera giuridica.
4. – La legittimità del parere negativo impugnato va, dunque, valutata alla luce della disciplina vigente all’epoca del provvedimento impugnato, secondo il principio “tempus regit actum”; disciplina peraltro ancora in vigore.
Vanno sul punto svolte una serie di considerazioni.
4.1. – Va, innanzitutto, sgombrato il campo dall’equivoco adombrato dalla difesa della Regione Campania: l’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie è provvedimento diverso e autonomo (sia logicamente che cronologicamente) rispetto all’ accreditamento istituzionale, pur costituendo il necessario presupposto di quest’ultimo qualora la struttura voglia accedervi e sia in possesso di ulteriori requisiti di qualificazione.
Difatti, ai sensi dell’art. 8 bis, comma 3, “la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di
attivita’ sanitarie, l’esercizio di attivita’ sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l’esercizio di attivita’ sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater, nonche’ alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies.”.
Il provvedimento autorizzatorio comunale, e la presupposta verifica di compatibilità, non hanno, dunque, una diretta incidenza sulla spesa e sulla programmazione sanitaria, non essendo necessariamente le strutture autorizzate (che non accedono automaticamente all’accreditamento e alla successiva stipula di accordi contrattuali con il Servizio sanitario) destinatarie di alcuna remunerazione delle prestazioni rese da parte del Servizio Sanitario pubblico.
4.2 – Tuttavia, la giurisprudenza di questa Sezione del Consiglio di Stato invocata dalla Regione si è pronunciata sulla problematica dell’art. 8 ter, comma 3, con riferimento specifico alla normativa regionale campana e ai provvedimenti del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi, antecedenti l’intervento legislativo d’urgenza di cui sopra.
Va evidenziato che il divieto per le istanze di nuova realizzazione di cui ai Decreti n. 21 del 30/12/2009, 5/2010, n. 31/2011 del Commissario ad Acta sembrerebbe superato dall’art. 1, comma 60, della legge Regione Campania n. 5/2013.
Ma, con sentenze di questa Sezione del 16/07/2014, n. 3762 e n. 5908 del 28/11/2014 si è
ritenuto rilevante, in senso contrario, che l’art. 1, co. 237-quater, della legge regionale n. 4/2011, non abrogato dall’art. 1, co. 60, della legge regionale n. 5/2013, per coerenza con il quadro normativo nazionale e regionale e con le prescrizioni dettate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nella delibera 24 luglio 2009, che ha attribuito i poteri di Commissario ad acta al Presidente della regione Campania per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del servizio sanitario, ha sospeso l’esame delle domande di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie, fino all’esito dei procedimenti di accreditamento in corso.
Difatti, l’art. 1, dal comma 237 bis al comma 237 duovicies, della legge regionale n. 4/2011 (come modificato dalla legge reg. n. 23/2011) lasciano ferma la sussistenza del fabbisogno e delle condizioni di cui agli artt. 8ter e 8quater, co. 1, del d.lgs. n. 502/1992, in conformità ai principi generali del sistema, per cui il fabbisogno va soddisfatto, prioritariamente, attraverso l’accreditamento delle strutture private transitoriamente accreditate, successivamente dalle strutture private già in esercizio e solo successivamente mediante accreditamento di strutture o attività di nuova realizzazione. Con l’effetto che il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonché l’accreditamento di nuove strutture, è subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237 quinquies a 237 invicies dell’art. 1 l.r. 4/2011 cit.
Quindi, visto che la legge regionale n. 5/2013 conferma le disposizioni contenute nella legge regionale n. 4/2011, art. 1. co. 237 quater, le sentenze di questa Sezione nn. 3762 e n. 5908 del 28/11/2014 hanno ritenuto non perfezionata l’abrogazione tacita in parte qua della legge reg. 4/2011 ad opera della posteriore legge regionale n. 5/2013.
Del resto, il blocco delle autorizzazioni di nuove attività non violerebbe il diritto all’iniziativa economica privata, in relazione all’art. 41, primo e secondo comma della Cost., con possibile illegittimità costituzionale dell’art. 1, co. 237 quater, della legge regionale n. 4/2011, in quanto nel bilanciamento di diritti costituzionalmente protetti, ma contrapposti, è del tutto ragionevole e conforme ai parametri posti dalla normativa statale di principio, la scelta del legislatore regionale di sospendere il rilascio delle autorizzazioni per nuove attività fino all’adozione dei piani di riassetto delle reti sanitarie che, anche nel settore della radioterapia costituiscono il presupposto della valutazione dl fabbisogno complessivo e della localizzazione territoriale, dando la priorità, comunque, al completamento della procedura di accreditamento definitivo delle strutture già provvisoriamente accreditate.
Ha osservato questa Sezione che “il blocco delle autorizzazioni di nuove attività, mantiene una evidente ragionevolezza quando le misure di razionalizzazione dell’offerta sanitaria a carico del servizio sanitario regionale non sono ancora giunte a compimento; potrebbe, infatti, rilevarsi che le strutture accreditate, in esse ricomprese le strutture che abbiano presentato nuove domande di accreditamento al servizio sanitario regionale successivamente accolte, siano in grado di soddisfare i fabbisogni garantendo una soddisfacente accessibilità al servizio sanitario pubblico, cosicché la eventuale sufficienza dell’offerta di prestazioni da parte delle strutture accreditate, nell’ambito della programmata razionalizzazione del servizio sanitario regionale in situazione di emergenza, non risulta una variabile irrilevante anche quando la valutazione di compatibilità riguarda una struttura sanitaria, che, erogando prestazioni non a carico del servizio pubblico, non comporta ulteriori oneri finanziari al bilancio regionale.”
4.2. – La richiamata giurisprudenza, che concerne in particolare la situazione normativa della regione Campania e si attaglia al caso concreto, non contraddice un diverso orientamento, pure emerso in seno alla Sezione, con riguardo all’interpretazione dell’art. 8 ter D.Lgvo 502/1992.
Secondo varie pronunce di questa Sezione, l’art. 8 ter del d.lgs. n. 502 del 1992 non subordina il rilascio del titolo autorizzatorio all’esistenza di uno strumento pianificatorio generale, ma ad una valutazione dell’idoneità della nuova struttura a soddisfare il fabbisogno complessivo di assistenza, prendendo in considerazione le strutture presenti in ambito regionale, secondo i parametri dell’ accessibilità ai servizi ed avuto riguardo alle aree di insediamento prioritario di nuovi presidi. A detta valutazione può accedersi in relazione alle singole fattispecie.
Tuttavia, come ha condivisibilmente affermato la Sezione, la regola di principio stabilita dall’art. 8 ter non può risolversi alla luce dell’art. 32 della Costituzione – che eleva la tutela della salute a diritto fondamentale dell’individuo – e dell’art. 41 – teso a garantire la libertà di iniziativa di impresa – in uno strumento ablatorio delle prerogative dei soggetti che intendano offrire, in regime privatistico (vale a dire senza rimborsi o sovvenzioni a carico della spesa pubblica, e con corrispettivi a carico unicamente degli utenti), mezzi e strumenti di diagnosi, di cura e di assistenza sul territorio.
Al riguardo si osserva che una politica di contenimento dell’offerta sanitaria non può tradursi in una posizione di privilegio degli operatori del settore già presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialità della domanda; inoltre, deve sottolinearsi, ancora una volta, l’irrilevanza dei criteri di contenimento della spesa sanitaria, non versandosi a fronte di soggetti che operino in accreditamento.
Difatti, le valutazioni inerenti all’indispensabile contenimento della spesa pubblica ed alla sua razionalizzazione hanno la loro sede propria nei procedimenti di accreditamento, di fissazione dei “tetti di spesa” e di stipulazione dei contratti con i soggetti accreditati (C.d.S., III Sezione, 26/09/2013, n. 4788; 29.1.2013, n. 550).
Le considerazioni di principio che precedono, tuttavia, attengono a diverse realtà regionali.
6. – In conclusione, l’istanza di autorizzazione dell’appellante andrà valutata alla luce del quadro normativo anche regionale, oltre che delle pronunce giurisprudenziali sopra richiamate, ovvero, il Comune di Mariglianella dovrà determinarsi sull’istanza dell’appellato sulla base della verifica attuale di compatibilità col fabbisogno e accessibilità territoriale al servizio sanitario, compiuta a livello regionale, tenendo conto delle prescrizioni poste dai provvedimenti commissariali, e cioè valutando il fabbisogno alla luce dell’eventuale adottato piano di riassetto della rete laboratoristica e di assistenza specialistica ambulatoriale, ove sopravvenuti.
In difetto, dovrà, comunque, l’amministrazione regionale sanitaria compiere una valutazione puntuale, attinente al caso specifico, a prescindere da qualsivoglia attività programmatoria o pianificatoria, non potendosi condizionare negativamente l’attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi.
7. – Le spese di giudizio si compensano tra le parti in considerazione della singolarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo della Regione intimata di effettuare la “verifica di compatibilità” sull’istanza di autorizzazione del Centro appellante.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Dante D’Alessio, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere, Estensore
Pierfrancesco Ungari, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/08/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/8/2015 n.3807 proviene da Giustamm.

Pres. Cirillo, est. Puliatti

sulla riforma della sentenza TAR Campania Napoli n. 4063/2014 concernente diniego di autorizzazione per la realizzazione di una struttura sanitaria di medicina nucleare

1. Igiene e sanità – Autorizzazioni sanitarie – Diniego del parere di compatibilità – Ricorso – Intervenuta abrogazione a mezzo D.L. dell’obbligo della verifica di compatibilità – Sopravvenuta carenza d’interesse – Mancata conversione in legge – Conseguenza – Riforma della sentenza.  

2. Igiene e sanità – Autorizzazioni sanitarie – Regione Campania – Blocco al rilascio di nuove autorizzazioni – Non contrasta con l’art. 41 Cost. – Ragioni.

3. Igiene e sanità – Autorizzazioni sanitarie – Regioni diverse dalla Campania – Politiche di contenimento dell’offerta sanitaria – Non possono compromettere la concorrenza degli operatori sul mercato.

4. Igiene e sanità – Autorizzazioni sanitarie – Obbligo del Comune di pronunciarsi sulla scorta di una verifica di compatibilità – Sussiste – Mancanza di una valutazione regionale del fabbisogno – Conseguenze – Valutazione specifica del caso concreto da parte dell’Amministrazione Sanitaria Regionale – Obbligo – Sussiste.
 

1.  Nel caso di un ricorso proposto da un centro sanitario avverso il diniego opposto dall’ASL alla richiesta di un parere di compatibilità per la realizzazione di una struttura sanitaria, la sentenza che abbia dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, basandosi sul fatto che nelle more del giudizio fosse stata abrogata da un Decreto Legge la norma recante l’obbligo di conseguire la verifica di compatibilità per le autorizzazioni sanitarie, deve essere riformata laddove in sede di conversione del Decreto Legge la relativa disposizione sia stata espunta, con conseguente reviviscenza dell’obbligo di conseguire la verifica di compatibilità. (1)
 
2. Il blocco imposto dalla Regione Campania al rilascio di nuove autorizzazioni sanitarie nelle more della definizione del Piano di Riassetto della Sanità regionale, non è in contrasto con l’art. 41, co. 1 e 2, Cost., poiché nel bilanciamento dei diritti costituzionalmente protetti, ma contrapposti, deve ritenersi ragionevole e conforme ai parametri dettati dalla normativa statale di principio, la decisione del legislatore regionale di subordinare il rilascio di nuove autorizzazioni all’adozione dei piani di riassetto delle reti sanitarie che costituiscono il presupposto delle valutazioni sul fabbisogno complessivo. (2)
 
3. In situazioni diverse da quelle della Regione Campania, laddove il blocco al rilascio di nuove autorizzazioni sanitarie è imposto dalla mancanza di un Piano di Riassetto della sanità regionale, la politica di contenimento dell’offerta sanitaria non può tradursi in una posizione di privilegio degli operatori del settore già presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialità della domanda, a discapito dei soggetti che intendano offrire, in regime privatistico, mezzi e strumenti di diagnosi, di cura e di assistenza sul territorio. (3)
 
4. Spetta al Comune il compito di determinarsi sull’istanza di autorizzazione per l’apertura di un centro di medicina nucleare in base alla verifica attuale di compatibilità con il fabbisogno e tenendo conto delle prescrizioni poste dai provvedimenti commissariali e valutando il fabbisogno alla luce dell’eventuale piano di riassetto della rete laboratoristica; dovendo, in mancanza, l’Amministrazione sanitaria regionale compiere una valutazione puntuale, attinente al caso specifico, a prescindere da qualsivoglia attività programmatoria o pianificatoria, non potendosi condizionare negativamente l’attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi.

(1) Nella specie l’art. 27, co. 2, D.L. 90/2014 recante l’abrogazione dell’art. 3, co. 8-ter, D.Lgs 502/1992 è stato eliminato in sede di conversione nella L. 114/2014.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28/11/2014 n. 5908.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 26/9/2013 n. 4788; idem, 29/1/2013, n. 550.
 

N. 03762/2014REG.PROV.COLL.
N. 04023/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 4023 del 2014, proposto da: 
Regione Campania, rappresentata e difesa per legge dagli avv. Maria D’ Elia, Alessandra Miani, domiciliata in Roma, via Poli N.29; 
contro
C.D.F.Centro Diagnostico Flegreo di M.L.Giganti Sas, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Ceceri, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Roma, V. Bocca di Leone 78(St. Bdl); 
nei confronti di
ASL Na 1 Centro, Comune di Napoli; Commissario ad Acta per la Prosecuzione del Piano di Rientro dal Disavanzo Sanitario in Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE I n. 00869/2014, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione all’esercizio di nuove attività di laboratorio ed all’esercizio della attività di laboratorio veterinario, comunicato da ASL Napoli 1 Centro, commissione ex DGR n,7301/2001, con nota 23 ottobre 2013 n.220.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di C.D.F.Centro Diagnostico Flegreo di M.L.Giganti Sas e di Commissario ad acta per la Prosecuzione del Piano di Rientro dal Disavanzo Sanitario in Campania e di Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2014 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli Avvocati Barone su delega di Miani e di D’Elia, Ceceri e l’Avvocato dello Stato Varrone Tito;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.Con istanza del 18 luglio 2013 il Centro Diagnostico Flegreo- CDF, laboratorio di analisi provvisoriamente accreditato per analisi di base con annessi settori A1 e A2, in occasione dell’annessione di un nuovo locale, ha chiesto al Comune di Napoli l’autorizzazione all’esercizio del settore A6 ( avendone i requisiti minimi strutturai, tecnologici ed organizzativi), con riferimento alla legge Regione Campania n. 5/2013, nonché all’esercizio della Diagnostica veterinaria con la corrispondente modifica delle stato dei luoghi.
La competente commissione (operante presso la ASL Napoli 1 Centro ai sensi della DGR n. 7301/2001), dopo aver ascoltato i chiarimenti dati dal responsabile del laboratorio di analisi, con nota 23 ottobre 2013 n.220 comunicava al CDF la improcedibilità della domanda “ di implementazione del settore A6 stante il divieto regionale per le istanze di nuova realizzazione ( Decreto n. 21 del 30/12/2009 del Commissario ad Acta e smi) e la promiscuità di attività con il laboratorio veterinario”.
Con sentenza semplificata n.869/2014 il TAR Campania, Napoli, nell’accogliere in parte qua il ricorso proposto da CDF- Centro Diagnostico Flegreo, annullava il diniego in questione per violazione dell’art.1, comma 60, della legge Regione Campania n.5/2013 e, quanto alla promiscuità con il laboratorio veterinario, per mancato preavviso di rigetto e genericità della valutazione negativa che non specificava i presupposti di fatto e di diritto del diniego.
In particolare, ad avviso del TAR, quanto al blocco delle autorizzazioni per la realizzazione o l’ampliamento delle strutture sanitarie ( quarto motivo), il Decreto commissariale n. 21/2009 risulterebbe superato per effetto dell’art. 1, comma 60, legge n.5/2013 Regione Campania, che presupporrebbe la procedibilità delle istanze di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio di nuove strutture Sanitarie, presentate ai sensi dell’art. 8 ter DLGS n. 502/1992 e s.m. i. ; inoltre, quanto alla addebitata promiscuità, la motivazione risulterebbe generica e priva di riferimenti normativi (sesto motivo) .
1.1.La Regione ha proposto l’appello in epigrafe, chiedendo, previa sospensione, la riforma della sentenza in parte qua con unico articolato motivo di appello.
Si è costituito CDF sas, con sede in Napoli, che preliminarmente ha eccepito la carenza di interesse e di legittimazione attiva della Regione Campania, mentre nel merito ha chiesto la conferma della sentenza appellata, sollevando in subordine la questione di legittimità costituzionale della legge Regione Campania n 23/2011 con riferimento agli artt. 2-3-32-41 e 117 Cost.; poi, ai sensi dell’art.101, comma 2, cpa, ha riproposto i motivi dichiarati assorbiti dal TAR.
Sentite le parti, la causa è stata introitata per essere decisa direttamente nel merito ai sensi dell’art.60 c p a .
2. Preliminarmente va esaminata l’eccezione di difetto di interesse e legittimazione attiva all’appello sollevata da CDF appellante nei confronti della Regione Campania: ad avviso del centro diagnostico la questione di diritto riguarderebbe solo la valutazione negativa data da ASL Napoli 1 Centro (commissione ex DGR n.7301/2001) con un atto, che, arrestando il procedimento aperto con l’istanza presentata al Comune di Napoli per il rilascio di una nuova autorizzazione per attività di laboratorio, non inciderebbe sulla sfera giuridica della Regione Campania .
La eccezione va disattesa: infatti la Regione fa valere la propria competenza in materia di programmazione sanitaria, atteso che sia la normativa statale ( DLGS n. 502/1992, art. 8ter) sia la normativa regionale ( legge reg.4/2011, art.1, comma 237 quater e ssgg.) prevedono che il rilascio delle nuove autorizzazioni alla realizzazione di strutture sanitarie viene subordinato alla verifica da parte della Regione della compatibilità del progetto e della localizzazione della strutture presenti in ambito regionale.
Inoltre la Regione è stata intimata nel giudizio di primo grado e si è regolarmente costituita; quindi ha anche un interesse processuale ad evitare la formazione del giudicato nella controversia di cui è parte.
2.1.Nel merito l’appello va accolto.
Il TAR dà un’interpretazione della legge R. Campania art.1, comma 60, non coerente con il quadro normativo nazionale e regionale e con le prescrizioni dettate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nella delibera 24 luglio 2009, che ha attribuito i poteri di Commissario ad acta al Presidente della Regione Campania per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del SSR Campania in applicazione della specifica normativa nazionale dettata per il contenimento dello squilibrio economico dei bilanci regionali derivante dalla gestione del SSR( legge n. 311/2004, art1. comma 180, legge n.266/2005, legge n. 296/2006, legge n. 222/2007, recanti disposizioni confermate anche da legge n. 191/2009 e altre successive).
Infatti, in primo luogo, il DLGS n. 502/1992 come modificato nel 1999 da DLGS n. 229, innovando, ha stabilito che la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie e socio sanitarie sono subordinate alla autorizzazione del Comune, dove operano le strutture medesime, e che il Comune, ai fini del rilascio del titolo abilitativo, verifica, non solo, la sussistenze dei requisiti strutturali, tecnici ed organizzativi minimi fissati dal DPR 17 gennaio 1997 e da disposizioni regionali integrative, ma acquisisce dalla Regione, altresì, la valutazione di compatibilità del progetto “ in rapporto al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito territoriale , anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture”( DLGS n. 502/1992, art.8 ter). Entro 60 giorni le Regioni avrebbero dovuto determinare modalità di rilascio ed ambiti di carenze di strutture( in regione Campania vedi DGR n. 7301/2001).
2.2.A livello regionale, invece, in Campania il quadro normativo va definito con riferimento, in primo luogo, sia alla legge reg. n. 4/1011 sia alle disposizioni dettate dal Commissario ad acta per il Piano di rientro dal disavanzo che, in conformità ai vincoli imposti dal Consiglio dei Ministri nelle delibere di nomina 24 luglio 2009, punto 18, lett. C, e 24 ottobre 2010, con decreto n. 21/ 2009, n. 5 del 2010 e n. 31/2011 ha disposto di vietare alle ASL competenti di procedere sia all’autorizzazione alla realizzazione di tutte le strutture sanitarie private sia all’accreditamento istituzionale di nuove strutture sanitarie private, fino alle determinazioni che saranno assunte in conseguenza dell’adozione del piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza specialistica ambulatoriale e, comunque, fino al dicembre 2010, termine poi differito al 31 dicembre 2011 in conformità alle direttive inserite nella Delibera Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2010, punto 4, che imponeva l’adozione dei Piani di riassetto delle reti sanitarie sopraindicati.
Peraltro dagli atti di causa si apprende che, nelle more del giudizio al TAR, con Decreto 19 novembre 2013, n. 109, su BURC 13 gennaio 2014. n.3, il Commissario ha approvato il Piano di riassetto della rete laboratoristica , mentre risulta ancora non perfezionato il Piano della rete di assistenza specialistica ambulatoriale.
2.3.Quindi, nell’esposto quadro ordinamentale, l’art.1, comma 60, della legge Regione Campania n. 5/2013, a differenza di quanto si legge nella sentenza appellata, non dispone la procedibilità delle istanze di autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture ed all’esercizio di attività sanitarie, superando il divieto di rilasciare nuove autorizzazioni contenuto nei Decreti commissariali n 21/2009 e n. 31/2011, ma si limita a confermare la necessità della istanza al Comune, precisando, invece, nella seconda parte del periodo, che per alcune tipologie di studi medici è necessaria una segnalazione certificata alla ASL competente per territorio, che entro 60 giorni provvede alle verifiche .
2.4.A sostegno di questa interpretazione milita anche la lettura sistematica della normativa regionale vigente, in quanto, nell’ambito dell’art.1 della legge reg. n5/2013, l’invocato comma 60, in realtà, va collegato al comma 36 che, nel modificare la legge regionale n. 4/2011 con riguardo alla procedura di accreditamento definitivo, lascia “ferme le disposizioni vigenti previste dall’art1, dal comma 237 bis al comma 237 duovicies”; per analoghe ragioni il comma 60, invocato dal TAR , deve essere coordinato con l’art.1, comma 237 quater della citata legge regionale n. 4/2011( come modificato dalla legge reg. n. 23/2011) secondo il quale, ferma restando la sussistenza del fabbisogno e delle condizioni di cui agli artt. 8ter e 8quater, comma 1, del dlgs n. 502/1992, in conformità ai principi generali del sistema, si sensi dell’art.1, comma 796,lett. s e t, della legge n. 296/2006, il fabbisogno va soddisfatto, prioritariamente, attraverso l’accreditamento delle strutture private transitoriamente accreditate, successivamente dalla strutture private già in esercizio e solo successivamente mediante accreditamento di strutture o attività di nuova realizzazione. Il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonché l’accreditamento di nuove strutture, è subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237 quinquies a 237 invicies.
Quindi, visto che la legge reg. n. 5/2013 conferma, comunque, le disposizioni contenute nella legge reg. n. 4/2011, art.1. comma 237 quater ed altri sopra indicati,va disattesa l’argomentazione dell’appellato che ritiene perfezionata la abrogazione tacita in parte qua della legge reg.4/2011 ad opera della invocata legge reg. n.5/2013 posteriore.
2.5.Né sussistono i presupposti per disapplicare, in questo giudizio, la disposizione ostativa (contenuta nel censurato art. 1,comma 237 quater, legge reg. n. 4/2011) per contrasto con i principi di concorrenza e di libertà di impresa sanciti nel Trattato UE: infatti dal contenuto della normativa vagliata appare evidente che in Campania il legislatore regionale si è conformato a vincoli, preordinati ad obiettivi di risanamento finanziario, fissati dal legislatore nazionale(con intervento sussidiario rispetto alla inerzia regionale) per improcrastinabili esigenze di rientro dallo stato di grave disavanzo finanziario verificatosi nella gestione del Servizio sanitario regionale.
2.6.Per analoghe ragioni va dichiarata manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art.1, comma 237 quater, legge Regione Campania n.4/2011, testo vigente, sollevata in via subordinata dall’appellata con riferimento agli artt. 2-3-32-41 e 117 Cost. : infatti, nel bilanciamento di diritti costituzionalmente protetti, ma contrapposti, appare, per un verso, ragionevole e, per l’altro, conforme ai parametri dalla normativa statale di principio la scelta del legislatore regionale di sospendere il rilascio della autorizzazioni per nuove attività fino alla adozione dei Piani di riassetto delle reti sanitarie, che costituiscono il presupposto della valutazione dl fabbisogno complessivo e della localizzazione territoriale, dando la priorità, comunque, al completamento della procedura di accreditamento definitivo delle strutture già provvisoriamente accreditate nel luglio 2007.
Infatti, pur considerando l’ipotesi del rilascio delle autorizzazioni alla realizzazione non preordinato alla successiva richiesta di accreditamento, tuttavia è intuibile che il blocco delle autorizzazioni di nuove attività, comunque, mantiene una congrua ragionevolezza quando le misure di razionalizzazione dell’offerta sanitaria a carico del SSR non sono ancora giunte a compimento; potrebbe, invero, rilevarsi che già le strutture accreditate siano in grado di soddisfare i fabbisogni di prestazioni richieste a carico del SSR in una certa area, garantendo una soddisfacente accessibilità al servizio sanitario pubblico, cosicché la eventuale sufficienza dell’offerta di prestazioni da parte delle strutture accreditate, nell’ambito della programmata razionalizzazione del SSR, non risulta una variabile irrilevante anche quando la valutazione di compatibilità riguarda una struttura sanitaria, che, erogando prestazioni non a carico del SSR, non comporta ulteriori oneri finanziari al bilancio regionale.
2.6.1.Né si configura una violazione del diritto alla salute con riferimento all’art.32 Cost, in quanto la pretesa carenza di laboratori che, nell’ambito di ASL Napoli 1 Centro, eroghino analisi del settore A6 non viene esposta né nella istanza al Comune né nelle difese depositate in appello .
2.6.2.Né la norma regionale avrebbe in contrasto con l’art. 117 Cost, per aver disposto in materia di concorrenza, materia di competenza statale esclusiva : si richiamano le argomentazioni già svolte con riguardo al contemperamento delle esigenze di programmazione e della razionale organizzazione del SSR, che è di interesse generale, con quella della libertà di impresa del singolo .
Quindi l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art.1, comma 237 quater, legge Regione Campania n.4/2011 va dichiarata manifestamente infondata.
2.7.Riassumendo, quindi, nel caso di specie, essendo ancora non completate le procedure di accreditamento definitivo delle strutture accreditate provvisoriamente, l’art,1, comma 60, della legge Regione Campania n. 5/2013 non può essere interpretato nel senso che il divieto di rilascio di autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture private, disposto dal Commissario ad acta per il SSR Campania con decreti n.21/2009 e n.31/2011, non è più vigente.
3.Si passa ora all’esame degli altri motivi di ricorso, riproposti dall’appellata ai sensi dell’art 101 cpa .
Appaiono infondati, innanzitutto, il primo ed il secondo.
Non sussiste la violazione dell’art. 10 bis legge n.241/1990, in quanto il CDF ha partecipato adeguatamente al procedimento, fornendo chiarimenti .
Infatti in data 18 ottobre 2013 il legale rappresentante del centro diagnostico è stato ascoltato dalla Commissione della ASL Napoli 1 Centro ex DGR n.7301/2001 alla quale ha avuto modo di fornire tutti gli ulteriori elementi ritenuti utili per l’esame favorevole della istanza di ampliamento in questione, ricevendo anche dalla commissione suggerimenti su soluzioni progettuali diverse, prospettate come conformi alla normativa vincolistica del settore.
3.1Né sussiste l’eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca e perplessità della motivazione del diniego impugnato (secondo motivo).
Infatti, a differenza di quanto asserisce l’appellato, siamo in un caso di motivazione multipla; la commissione, cioè, dopo aver fatto riferimento al divieto di rilasciare nuove autorizzazioni sanitarie ( ribadito dal decreto commissariale n.21/2009 e da quelli successivi), ha ritenuto di esprimersi, nell’ambito di un esame completo delle due richieste contenute nella istanza, anche con riguardo al progetto di aprire un laboratorio veterinario; in particolare la commissione ha rappresentato la eterogeneità della prevista apertura di un laboratorio veterinario rispetto all’ampliamento della attività di analisi cliniche, al fine di significare che la valutazione di tale profilo della domanda non rientrava nella propria competenza, definita da DGR n. 7301/2001, ma in quella dei diversi organi deputati alle procedure per l’esercizio delle strutture veterinarie.
3.2.Sono infondati anche il terzo ( infatti, a differenza di quanto deduce il centro diagnostico, il decreto commissariale n.21/2009 ha bloccato anche il rilascio delle nuove autorizzazioni all’esercizio non collegate all’accreditamento) ed il quarto motivo, con il quale vengono impugnati gli stessi decreti commissariali n.21/2009 e n.5/2010, ove lesivi, per contrasto con gli artt. 32 e 41 Cost. e con i principi comunitari in materia di concorrenza, nonché con i principi di ragionevolezza e proporzionalità .
I decreti del commissario impugnati non sono inficiati dai vizi dedotti.
Al riguardo si richiamano le argomentazioni già esposte con riferimento al quadro normativo vigente a livello regionale in Campania a seguito della nomina di un Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del SSR ( delibera CdM 24 luglio 2009) .
3.3.Il quinto motivo è inammissibile perché la commissione ha respinto la istanza di autorizzazione all’ampliamento al settore A6 senza alcun riferimento ad un ipotetico nesso funzionale al successivo accreditamento presso il SSR.
3.4.Infine va disatteso anche il sesto motivo (ultimo) che deduce il difetto di motivazione e di istruttoria, nonché la violazione del principio di legalità e di proporzionalità con riferimento alla rilevata “promiscuità” dell’attività di laboratorio di base con settori rispetto a quella di diagnostica veterinaria : si fa riferimento a quanto già sopra esposto sull’argomento, aggiungendo che risulta di comune conoscenza la circostanza che l’autorizzazione all’attività veterinaria ricade nella area veterinaria ed è disciplinata da proprie norme , rientrando nella competenza di specifiche strutture aziendali diverse dalla commissione aziendale operante in attuazione della DGR n.7301/2001(come precisa la relazione ASL acquisita in istruttoria, le modalità di rilascio di autorizzazione per struttura veterinaria sono fissate nella determinazione pubblicata su BURC 15/5/2006 n. 22).
4. In conclusione, preliminarmente respinte le eccezioni di carenza di interesse e legittimazione attiva sollevate nei confronti della Regione Campania, nel merito l’appello va accolto e, per l’effetto, la sentenza semplificata TAR in epigrafe va riformata.
Le caratteristiche della normativa di settore, molto complessa ed articolata su vari livelli di formazione, consentono di compensa tra le parti le spese di lite per entrambi i gradi di giudizio .

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, annulla la sentenza TAR in epigrafe.
Spese di lite compensate tra le parti .
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore

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