Pres. A. Onorato, est. G. Nunziata
Istituti di Vigilanza La Leonessa S.p.a ed altri (Avv. Enrico Soprano e
Giuseppe Ferraro) c. Ministero Interno e Prefettura di Napoli (Avvocatura
Stato).

sui requisiti per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata e sulla illegittimità dell’art. 257 ter co. 4 del Regolamento TULPS come modificato dall’art. 1 DPR 153/2008

1. Autorizzazione e Concessione – Attività di vigilanza – Requisiti ex art. l’art. 257 ter co. 4 del Regolamento TULPS come modificato dall’art. 1 del D.P.R. 153/2008 – Illegittimità – Sussiste.

2. Autorizzazione e Concessione – Attività di vigilanza – Requisiti di affidabilità – Valutazione – Fattispecie.

3. Autorizzazione e Concessione – Attività di vigilanza – Diniego – In ragione del numero degli istituti di vigilanza già operanti – Illegittimità.

1. E’ illegittimo l’art. 257 ter co. 4 del Regolamento TULPS come modificato dall’art. 1 DPR 153/2008, nella parte in cui prevede l’obbligo, per gli Istituti di Vigilanza di produrre annualmente all’Autorità prefettizia la certificazione dell’Ente Bilaterale Nazionale Vigilanza Privata (E.BI.N.VI.P.) circa l’integrale rispetto, per il personale dipendente, degli obblighi della contrattazione nazionale e territoriale delle guardie particolari giurate: tale norma risulta in contrasto con il sistema delle relazioni sindacali ed ingiustificatamente limitativo della libertà imprenditoriale e del diritto di concorrenza di matrice comunitaria.

2. Nella materia delle licenze di pubblica sicurezza, perché siano rispettati i principi costituzionali di eguaglianza e le libertà fondamentali riconosciute dalla Costituzione, i requisiti attitudinali o di affidabilità dei richiedenti di tali licenze devono essere desunti da condotte del soggetto interessato, anche diverse da quelle aventi rilievo penale e accertate in sede penale, ma devono essere significative in rapporto al tipo di funzione o di attività da svolgere, non essendo ammissibile che da episodi estranei al soggetto finiscano per discendere conseguenze per lui negative, diverse ed ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge e non suscettibili, secondo una valutazione ragionevole, di rilevare un’effettiva mancanza di requisiti o di qualità richieste per l’esercizio delle funzioni o delle attività di cui si tratta, traducendosi così in una sorta di indebita sanzione extralegale

3. I provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata di cui all’art.134 TULPS non possono essere motivati solo in base al numero degli Istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma devono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n.755/2009 R.G. proposto dagli

Istituti di Vigilanza La Leonessa S.p.a., Civin Vigilanza S.r.l., La Nuova Lince S.r.l., L’Investigatore S.r.l., Lo Sparviero S.r.l., Coop. Mercurio a r.l., La Vigilante S.r.l., Turris S.r.l., Vigilanza Partenopea S.r.l., Il Notturno di Mastrominico L. & C. S.a.s., Italia S.r.l., La Sicurezza S.r.l., Il Gatto di D’Avino Domenico Salvatore e Grandinetto Domenico & C. S.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli Avv. Enrico Soprano e Giuseppe Ferraro ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, Via del Rione Sirignano n.10;

contro

Ministero dell’Interno e Prefettura di Napoli in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliati ope legis presso gli Uffici di Napoli, Via A. Diaz n.11;

nei confronti di

Ente Bilaterale Nazionale Vigilanza Privata (E.BI.N.VI.P.) in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv. Robrto D’Atri, Teodoro Klitsche de la Grange e Claudio Scognamiglio ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Edoardo Le Boffe in Napoli, Riviera di Chiaia n.276; ù

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento del Prefetto di Napoli dell’11/11/2008, dell’art.257-ter comma 4 del Regolamento TULPS come modificato dall’art.1 del DPR n.153/2008, nonché di tutti gli atti preordinati, collegati, consequenziali e comunque connessi.

Visto il ricorso introduttivo del giudizio e gli allegati con esso depositati;

Vista la memoria di costituzione dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato;

Vista la documentazione depositata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato;

Vista la memoria di costituzione dell’ E.BI.N.VI.P.;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Consigliere Gabriele Nunziata per la pubblica udienza del 16 luglio 2009, ed ivi uditi gli Avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Espongono in fatto gli odierni ricorrenti di essere Istituti titolari di autorizzazione ex art.134 TULPS per servizi di vigilanza privata; con il provvedimento impugnato dell’11/11/2008 è stato richiesto di produrre annualmente, attraverso il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC), la certificazione attestante l’integrale rispetto, per il personale dipendente, degli obblighi previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonché la certificazione dell’Ente Bilaterale Nazionale della vigilanza privata concernente l’integrale rispetto degli obblighi della contrattazione nazionale e territoriale delle guardie particolari giurate e, qualora prevista dalla contrattazione collettiva di categoria, anche la certificazione per il personale comunque dipendente.

L’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita in giudizio replicando alle singole censure di parte ricorrente ed insistendo per il rigetto del ricorso. L’E.BI.N.VI.P. ha insistito per l’inammissibilità oltre che per la manifesta infondatezza del ricorso.

Alla pubblica udienza del 16 luglio 2009 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

1.Con il ricorso in esame i ricorrenti lamentano la violazione degli artt.18 e 39 Cost. anche in relazione agli artt.36, 37, 38 e 41 Cost., del TULPS approvato con R.D. n.773/1931, nonché l’eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e contraddittorietà, nella misura in cui verrebbe prescritta l’applicazione dell’intero contratto collettivo di diritto comune anche a soggetti non aderenti alle Associazioni sindacali stipulanti.

2. Il Collegio ritiene preliminarmente di ribadire che, nella materia delle licenze di pubblica sicurezza, perché siano rispettati i principi costituzionali di eguaglianza e le libertà fondamentali riconosciute dalla Costituzione, i requisiti attitudinali o di affidabilità dei richiedenti di tali licenze devono pur sempre essere desunti da condotte del soggetto interessato, anche diverse da quelle aventi rilievo penale e accertate in sede penale, ma devono essere significative in rapporto al tipo di funzione o di attività da svolgere, non essendo ammissibile che da episodi estranei al soggetto finiscano per discendere conseguenze per lui negative, diverse ed ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge e non suscettibili, secondo una valutazione ragionevole, di rilevare un’effettiva mancanza di requisiti o di qualità richieste per l’esercizio delle funzioni o delle attività di cui si tratta, traducendosi così in una sorta di indebita sanzione extralegale (T.A.R. Veneto, III, 14.4.2006, n.1017).

2.1 L’Amministrazione può d’altra parte esercitare il suo potere nel rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, sia sotto il profilo motivazionale che sotto quello della coerenza logica e della ragionevolezza, dandosi conto in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata al fine di evidenziare le circostanze di fatto in ragione delle quali il soggetto richiedente sia ritenuto pericoloso o comunque capace di abusi (Cons. Stato, IV, 5.7.2000, n. 3709). Se, poi, gli elementi che vengono a tal fine in rilievo attengono a denunce penali, l’Autorità di polizia non può limitarsi a richiamarle acriticamente o a trarre dalle stesse un automatico giudizio negativo (TAR Calabria, Catanzaro, I, 1.3.2001, n.352), ma deve operare un’autonoma valutazione dei fatti che ne sono alla base (TAR Lombardia, Milano, I, 21.8.2002, n. 3286), vagliare l’esito dei relativi procedimenti penali specialmente se si tratta di denunce assai risalenti nel tempo (TAR Campania, Napoli, IV, 10.1.1996, n.30), verificarne con maggior rigore la rilevanza se intervenute in tempi remoti (TAR Campania, Napoli, III, 4.4.2002, n.1859; TAR Lombardia, Milano, I, 25.6.2001, n.4473) e in ogni caso adeguatamente esternare le ragioni per le quali se ne possono far scaturire indici significativi della inaffidabilità del soggetto.

3. Quanto poi alla specifica materia di cui alla presente controversia, il Collegio non ignora che la Sezione (28.2.2007, n.1292) ha già avuto modo di evidenziare che lo svolgimento dell’attività propria degli istituti di vigilanza, pur concretando un esercizio di attività imprenditoriale privata, si colloca nella materia della polizia di sicurezza per gli evidenti riflessi che esercita sulla sicurezza e l’ordine pubblico, sia in quanto la predetta attività si pone come indiretto ausilio nel perseguimento delle finalità di interesse generale della sicurezza e della prevenzione dei reati, sia in quanto incide sulle generali condizioni di controllabilità del territorio da parte delle Forze dell’Ordine, siccome costituita da corpi organizzati autorizzati al porto delle armi, facenti capo ad apposite organizzazioni aziendali, anche complesse.

3.1 Il necessario contemperamento, nel quadro dell’art. 41 Cost., tra l’iniziativa economica privata, che è libera, e l’utilità sociale, viene operato dall’Autorità di pubblica sicurezza competente lungo le linee guida del TULPS, mediante atti connotati da significativi margini di discrezionalità che sono riconosciuti dalla legge al fine precipuo di consentire il raggiungimento del giusto punto di equilibrio tra le opposte esigenze di garantire la libera iniziativa economica privata e di assicurare nel contempo che essa non vada a detrimento di altri interessi di pari o superiore rilievo e protezione costituzionale. In quest’opera di bilanciamento va comunque riconosciuta una naturale preminenza all’interesse generale alla prevenzione e alla garanzia di efficacia della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, spettando al giudice amministrativo un sindacato sulla verità dei presupposti di fatto presi a base della decisione e sulla razionalità complessiva, sulla coerenza logica e sulla proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata, ma non sul merito della convenienza ed opportunità della scelta.

4. Occorre peraltro dare atto che, nella materia de qua, si sono registrati numerosi interventi dell’Autorità Antitrust e della giurisprudenza amministrativa, rivolti ad un maggiore apertura al mercato di questo delicato settore; in particolare i giudici amministrativi (ex multis, Cons. Stato, VI, 23.4.2007, n.1823; 20.4.2006, n.2197; V, 10.1.2005, n.32; IV, 4.10.2005, n.5282; 20.10.2005, n.5900; 15.2.2005, n. 478; 6.3.2004, n.1386; 7.9.2004, n.5782; 6.7.2004, n.5012; 26.11.2001, n.5938; 28.10.1999, n.1643; 23.10.1991, n. 849; T.A.R. Sardegna, 19.7.2006, n.1511; 6.8.2003, n.1005; 22.5.2002, n.597; 18.3.2002, n.284; Cons. Giust. Ammin., 23.12.1988, n.24; T.A.R. Puglia, Bari, I, 8.2.2005, n.394; TAR Lazio, I-ter, 13.10.2004, n.10905; 9.6.2003, n.5197; 16.3.2001, n. 2036; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 1.12.2004, n.17813; 28.2.2005, n.1317; TAR Lombardia, Brescia, 13.4.2002, n. 694; TAR Toscana, I, 16.12.2002, n.3359; 24.11.1998, n.662; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 22.3.2001, n. 489; T.A.R. Umbria, 5.8.1998, n. 829; TAR Valle d’Aosta, 16.12.1994, n. 205; T.A.R. Friuli, 18.5.1991, n.189; T.A.R. Puglia, Lecce, 11.12.1990, n.1079) hanno rimarcato che i provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata di cui all’art.134 TULPS non possono essere motivati solo in base al numero degli Istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma devono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita, in termini dunque di giudizio di eccessività e di negatività di una nuova autorizzazione sotto il profilo del turbamento che potrebbe derivare all’ordine pubblico da un eccesso di concorrenza. Tale giudizio deve perciò fondarsi su concreti ed oggettivi elementi di valutazione, riscontrati con riferimento alla situazione esistente nell’ambito territoriale interessato, atti a dimostrare come l’ingresso di un nuovo soggetto nel settore eroderebbe quote di mercato essenziali a garantire il giusto profitto alle imprese operanti, così da costringere queste ultime a ridurre la qualità del servizio offerto con negativi riflessi sull’interesse all’ordine pubblico tutelato.

4.1 Apparirebbe del resto matura un’interpretazione adeguatrice della disciplina dettata in materia di autorizzazioni di polizia dal TULPS ai principi costituzionali espressi nell’art. 41 Cost., anche in considerazione della qualificazione degli istituti di vigilanza privata come “imprese commerciali esercitanti un servizio (la vigilanza, appunto) nell’interesse dei privati che lo richiedono verso un determinato corrispettivo (la “tariffa”), e cioè imprenditorialmente ed a fine di lucro” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863; nn. 1174 del 1972, 1959 del 1971 e 1740 del 1970). Peraltro “la disciplina pubblicistica di siffatta attività – imposta dalla sua contiguità con quella, istituzionalmente e normalmente riservata allo Stato, relativa alla salvaguardia degli equilibri dell’ordine e della sicurezza pubblica e della tutela, sul piano preventivo e repressivo, delle persone e dei beni – ha un rilievo meramente esterno ed è volta soltanto al controllo dell’esercizio dell’attività medesima nella misura e nei limiti in cui esso può incidere su interessi pubblici anche costituzionalmente garantiti. Ed è esclusivamente in tale dimensione che operano sia il provvedimento autorizzatorio cui l’esercizio dell’attività stessa è subordinata (art. 134 comma 1 R.D. n. 773 del 1931), sia i provvedimenti mediante i quali si realizzano i controlli, di legittimità e di funzionalità, demandati dalla legge alle autorità di pubblica sicurezza” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863).

Con tali premesse il provvedimento prefettizio di autorizzazione allo svolgimento delle imprese di servizi di vigilanza e di investigazione, in quanto espressione del predetto potere-dovere di controllo su tale attività, non può dunque, senza una valida ragione giustificatrice, incidere su principio del libero svolgimento delle attività economiche riconosciuto dall’art. 41 della nostra Costituzione e dai principi di concorrenza e di apertura del mercato di origine comunitaria. L’interpretazione degli artt. 134 e 136 del TULPS, in quanto disposizioni volte alla regolazione delle attività in parola in un sistema pre-costituzionale ispirato a valori e principi diversi rispetto a quelli consacrati nella Costituzione e caratterizzato dal dirigismo statale delle attività economiche e dalla conseguente “funzionalizzazione” dell’autonomia privata, nonché da forme di intervento pubblico di regolazione del mercato mediante la pianificazione delle attività private e la correlata fissazione di contingenti, deve essere condotta in modo da salvaguardare la compatibilità di tali regole con i sopravvenuti principi costituzionali e comunitari; la concorrenza deve, cioè, essere tutelata come bene in sé in quanto assicurante in modo automatico il miglior equilibrio del mercato e la massima soddisfazione dell’interesse dei consumatori, mentre le limitazioni allo svolgimento dei servizi in questione possono essere giustificate, secondo lo spirito ed i principi ricavabili dalla disciplina comunitaria e nazionale in materia, solo in quanto trattasi “di attività che … partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri” ovvero che “siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica” di cui agli artt. 45 e 46 del Trattato CEE (T.A.R. Lazio, Roma, I-ter, 10.3.2006, n.1890).

4.2 Il provvedimento prefettizio che interviene in materia, pertanto, non può essere finalizzato a disciplinare o restringere la concorrenza fra imprese esercenti attività di vigilanza privata e tantomeno ad introdurre contingenti volti a creare un’ingiustificata barriera all’entrata di nuove società o ad assicurare alle imprese operanti nel settore un’ingiustificata posizione di oligopolio, considerato il favor dell’attuale “costituzione economica” per il regime di concorrenza in quanto, per definizione, meglio rispondente alle esigenze della generalità. Inoltre tale atto, se negativo, deve evidenziare, mediante circostanziate motivazioni fondate su un’approfondita istruttoria, le esigenze di ordine pubblico e di sicurezza che rendono inopportuno l’accesso al mercato dei servizi in parola ad un nuovo operatore del settore, alla stregua di una lettura costituzionalmente compatibile della disposizione in esame con i principi e le norme risultati dalla Carta Costituzionale, come modificata a seguito della riforma del Titolo V, ed in particolare con l’art. 118, ultimo comma, secondo il quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà”.

4.3 Pur con tali considerazioni il Collegio reputa non irrilevante il profilo della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, quale oggetto dell’apprezzamento, condotto dal Prefetto, circa il limite di saturazione dell’area territoriale di riferimento in cui chiede di andare ad agire il nuovo operatore che fa istanza per la licenza; il mantenimento di un giusto e accorto equilibrio di questo mercato è infatti garanzia di concorrenza fisiologica e non esasperata e di razionale controllabilità di questi corpi armati da parte dell’Autorità amministrativa.

Sul punto la Sezione (7.5.2007, n.4760) ha, ad esempio, ritenuto che siano integrati gli estremi dell’abuso della licenza ex art. 134 TULPS allorché venga svolta un’attività di prevenzione dei crimini contro le persone, ossia un servizio di ronda anticrimine a tutela non di beni immobili, ma delle persone, con possibilità di intervenire direttamente nel caso di “eventuali situazioni critiche”: tale attività, in quanto strettamente inerente alle funzioni di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, è infatti prerogativa esclusiva delle Forze di Polizia e non può ricomprendersi nell’ambito della licenza di investigatore privato ex art. 134 TULPS che resta circoscritta “alle investigazioni e alla raccolta di informazioni per conto di privati, nonché alla ricerca ed alla individuazione di elementi di prova ai fini della difesa penale”.

5. Nella fattispecie il Collegio ritiene di dover censurare la violazione che, attraverso l’impugnato provvedimento prefettizio per quanto asseritamente adottato in attuazione delle citate norme, viene posta in essere avuto riguardo alla libertà di concorrenza e al diritto di stabilimento delle imprese di vigilanza operanti in diritto comunitario; in particolare appare del tutto immotivata la violazione dei principi di diritto comunitario quale perpetrata attraverso l’obbligo, come imposto, di rispettare integralmente la contrattazione collettiva vigente e di conseguire un’apposita certificazione periodica, da parte di Enti privati nazionali, in ordine al rispetto della relativa disciplina.

In altri termini, non è in discussione la necessità che la materia della sicurezza sia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, garantendosi un puntuale controllo delle attività finalizzate al perseguimento degli obiettivi in questione; è altrettanto certo, però, che ogni attenuazione del principio di libertà economica deve trovare fondamento in precise giustificazioni, così come l’obbligo di produrre all’Autorità prefettizia la certificazione dell’Ente Bilaterale nazionale circa l’integrale rispetto, per il personale dipendente, degli obblighi della contrattazione nazionale e territoriale delle guardie particolari giurate risulta in contrasto con il sistema delle relazioni sindacali ed ingiustificatamente limitativo della libertà imprenditoriale e del diritto di concorrenza.

6. Per questi motivi il ricorso merita accoglimento con conseguente annullamento dei provvedimenti oggetto di impugnazione.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA – Sede di Napoli – V^ Sezione – accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti oggetto di impugnazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 16 luglio 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Antonio Onorato, Presidente

Andrea Pannone, Consigliere

Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/08/2009

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