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Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1838

Redazione Giustamm.it — Tue, 02 Mar 2021 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1838

Pres. Frattini – Est. Marra

Sui presupposti dell’informativa antimafia, sulla sua validità limitata nel tempo e sulla possibilità per il Il ragionamento indiziario di fondarsi anche su un unico elemento presuntivo.

1. – Informativa antimafia – Elementi fattuali alla base – Possibilità di desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna non definitiva – Art. 91, co. 6, d.lgs. n. 159 del 2011.

2. – Informativa antimafia – Art. 86, co. 2, d.lgs. n. 159 del 2011 – Durata – Dodici mesi – Necessità di verificare l’attualità delle circostanze a fondamento dell’interdittiva decorsi i dodici mesi.

3. – Informativa antimafia – Ragionamento indiziario – Può fondarsi anche su un unico elemento presuntivo.

1. – L’informativa antimafia deve basarsi sua una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, co. 4, del d.lgs. n. 159 del 2011: i cosiddetti delitti spia), altri, a condotta libera, lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che «può» desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, co. 6, del d.lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata.

2. – Il senso della disposizione dell’art. 86, co. 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, quello per cui l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, decorsi i quali occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva con specifico riferimento all’attualità , in guisa da prevenire minacce reali e presenti e non pericoli ipotetici o pregressi.

3. – Il ragionamento indiziario può fondarsi anche su un unico elemento presuntivo, purchè non contrastato da altro ragionamento presuntivo di segno contrario, con la conseguenza che il requisito della concordanza, previsto dall’art. 2729 c.c., perde il carattere di requisito necessario e finisce per essere elemento eventuale della valutazione presuntiva, destinato a operare solo laddove ricorra una pluralità di presunzioni. Analogamente: il condizionamento mafioso si può desumere anche dalla presenza di un solo dipendente “infiltrato”, del quale la mafia si serva per controllare o guidare dall’esterno l’impresa, nonchè dall’assunzione o dalla presenza di dipendenti aventi precedenti legati alla criminalità organizzata, nonostante non emergano specifici riscontri oggetti sull’influenza nelle scelte dell’impresa.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2838 del 2020, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Filippo Traviglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Palmieri in Roma, via Alberico II, 4;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Torino, non costituito in giudizio;
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, Ministero della Difesa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente il provvedimento di diniego 3 giugno 2015, riguardo l’istanza di iscrizione in elenco fornitori (White list)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2021 svolta in modalità da remoto il Cons. Antonio Massimo Marra e rinviato, quanto alla presenza degli avvocati delle parti, al verbale di udienza.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanza del 16 giugno 2014, l’odierna appellante -OMISSIS- ha presentato all’Ufficio Territoriale del Governo di Torino l’istanza d’iscrizione negli elenchi dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori (c.d. “white list”), istituito presso la Prefettura di Torino, nelle sezioni: V, “-

OMISSIS-“, VI, “-OMISSIS-” e VII, “-OMISSIS-“.
Con nota prot. -OMISSIS-, del 3 giugno 2015, la Prefettura di Torino ha respinto la ora vista istanza ritenendo, per distinte circostanze puntualmente indicate nel provvedimento che, la compagine societaria, facesse capo a soggetti ritenuti vicini a due esponenti di cosche della “ndrangheta”, già condannati per il reato di cui all’art. 416 bis c.p., nonchè fosse come tale esposta al pericolo di tentativi di infiltrazioni mafiose tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società ricorrente.
Il provvedimento impugnato si fonda, quindi, su una serie di elementi emergenti dalle risultanze istruttorie, che, considerati nel loro insieme, delineano un quadro indiziario complessivo tale da far ritenere concreto ed

attuale il pericolo di infiltrazioni mafiose tendenti a condizionare le scelte e/o gli indirizzi imprenditoriali delle società ricorrenti.
Nel provvedimento stato infatti evidenziato che:
nel maggio 2008, l’intero pacchetto delle quote della -OMISSIS- era stato acquistato dai sig.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-, nella misura del 50% ciascuno, al prezzo di 50.000,00 euro, ritenuto incompatibile con il loro reddito, come riferito dalla D.I.A. di Torino, nella nota 2 settembre 2014, versata in atti; il mese successivo, la società -OMISSIS-, nella cui amministrazione si sono avvicendate persone ritenute avere legami con cosche della ‘ndrangheta, stata in liquidazione; nel contempo, si proceduto alla stipula del contratto d’affitto, tra -OMISSIS- e -OMISSIS-, di ramo d’azienda, in virtà¹ del quale la società -OMISSIS- subentrata nel rilevante contratto di appalto appena concluso tra -OMISSIS- e la società -OMISSIS-; nello stesso mese di giugno, -OMISSIS-, dipendente della -OMISSIS- dal 2001, stato nominato amministratore unico della -OMISSIS-.

Nel corso dello stesso anno, i soci della società -OMISSIS- hanno poi ceduto il rispettivo pacchetto di quote societarie ad un prezzo alquanto inferiore a quello che avevano corrisposto per acquistarlo.
Le perplessità riscontrate dagli organi accertatori sono quindi costituite, da una parte, dal fatto che i cedenti, pur dopo aver acquisito il visto ramo d’azienda da -OMISSIS-, hanno trasferito le loro quote societarie ad un quarto del valore originario; dall’altra, dalla circostanza che, la sig. -OMISSIS-, – OMISSIS-, aveva acquistato dette quote – con l’interposizione di una società fiduciaria – ad un prezzo incompatibile, con il suo reddito essenzialmente formato dalle entrate di natura -OMISSIS-.

Ancora, l’istruttoria ha evidenziato che -OMISSIS-, era stato formalmente assunto dalla -OMISSIS- nel febbraio 2012 divenendone, come riferito da nel corso dell’istruttoria alcuni dipendenti dell’-OMISSIS-, un referente.

Alla stregua dei surriferiti elementi non appare irragionevole ritenere che alcuni esponenti delle cosche (-OMISSIS-, -OMISSIS-) erano strettamente uniti alla società -OMISSIS-; che quindi quest’ultima società , prima per dare vita alla -OMISSIS-, era non solo finanziata dalla criminalità organizzata, anche collegata all’-OMISSIS-; che risulta evidente che, nel patrimonio della società -OMISSIS-, confluito quantomeno in parte quello della -OMISSIS-. Avverso il predetto provvedimento la -OMISSIS- ha proposto ricorso al TAR Piemonte.

Il TAR lo ha respinto, ritenendo che la valutazione prefettizia fosse immune da censure in quanto legittimamente fondata su una valutazione globale e complessiva da non escludere la sussistenza tra la -OMISSIS- ed alcuni esponenti di cosche della Ndrangheta piemontese, tali da tradursi in un condizionamento della criminalità organizzata sull’attività della predetta società

Avverso la sentenza –OMISSIS- ha proposto appello.
In chiave critica rispetto alle statuizioni di prime cure sostiene che il Prefetto si sarebbe limitato ad affermare un rischio, senza indicare i fatti concreti dai quali lo stesso sarebbe desumibile.
Nel dettaglio deduce l’erronea ricostruzione delle circostanze di fatto, attesa anche la risalenza delle stesse, operata dal Tar; laddove, il primo giudice ha, invece, trascurato il decisivo rilievo che la società odierna appellante ha acquistato un ramo d’azienda di -OMISSIS- direttamente dalla Procedura Fallimentare e, dunque, sotto l’egida di un Giudice tutelare
La storia della -OMISSIS- sarebbe, poi, irrilevante, trattandosi di vicende certamente non recenti e allegatamente inidonee a giustificare elementi di possibili e soprattutto attuali condizionamenti mafiosi nei confronti della società -OMISSIS-.

Così pure le considerazioni afferenti ai vari passaggi di proprietà delle partecipazioni di –OMISSIS- sarebbero inconferenti, in quanto assai risalenti nel tempo
Ancora, l’odierna appellante evidenzia – contrariamente a quanto dedotto dall’amministrazione – che, l’unico elemento di “contatto” tra il sig. – OMISSIS- (-OMISSIS-) ed il sig. -OMISSIS- sarebbe stato rappresentato dal solo rapporto professionale, di durata per vero limitata, intrattenuto primo con la –OMISSIS-. nel 2004, quindi in epoca non prossima rispetto al “sospettato” subentro della società appellante nel ramo d’azienda della – OMISSIS-.

La sentenza sarebbe, altresì, errata nella parte in cui, con riferimento alla presunta riconducibilità di –OMISSIS-. alla titolarità di esponenti delle cosche, il Tar Piemonte si sarebbe sostituito alla Prefettura, seguendo una parabola motivazionale allegatamente innovativa rispetto a quella compiuta dalla Amministrazione: di qui il vizio di illegittima integrazione della motivazione del provvedimento.

Inoltre, i soli elementi indiziari riguardanti la presunta interferenza fra – OMISSIS- e il mondo criminale avrebbero riguardato le intercettazioni – richiamate espressamente nel provvedimento – che, a dire dell’odierna appellante, hanno escluso i contestati condizionamenti, giacchè il rapporto fra -OMISSIS- e la società appellante, era cessato nell’anno 2014, ossia in epoca anteriore ben all’istanza d’iscrizione in white list, presentata da -OMISSIS-. Nel giudizio si costituito il Ministero dell’Interno e ha chiesto la reiezione del gravame.

Dopo la parentesi cautelare di reiezione, la causa stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 28.1.2021.
Ritiene il Collegio che l’appello sia infondato.

La Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi in sede cautelare sulla legittimità dell’agire della Prefettura di Torino, confermando la accurata ricostruzione delle vicende che hanno interessato -OMISSIS- dal 2008 ad oggi, vicende dalle quali il provvedimento prefettizio ha tratto un non irragionevole giudizio complessivo di perdurante permeabilità mafiosa dell’impresa, riconducibile al complesso intreccio di conoscenze e cointeressenze alla figura di -OMISSIS- di quest’ultimo e dei suoi fiduciari con personaggi appartenenti alla criminalità organizzata di stampo mafioso infiltratasi in Piemonte, rapporti ai quali non pare estraneo nemmeno l’odierno legale rappresentante di -OMISSIS-, -OMISSIS-, dipendente dal 2001 al 2008 di –OMISSIS-, poi fallita, riconducibile anche essa a -OMISSIS-

Tanto premesso, la Sezione ha reiteratamente chiarito che l’informativa antimafia (e gli atti sulla stessa fondati, quali il diniego di iscrizione nella white list) costituisce il prodotto di una valutazione tecnico-discrezionale dell’autorità prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, e segnatamene al rischio che dalla stessa possa derivare condizionamento delle scelte e degli indirizzi dell’impresa. Essa deve basarsi sua una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011: i cosiddetti delitti spia), altri, a condotta libera, lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che «può» desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali «unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata» (ex plurimis Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758 e Cons. St., sez. III, 3 aprile 2019, n. 2211).

Dinanzi al carattere ampio e generico del disposto normativo da ultimo citato, la giurisprudenza della Sezione, così come sviluppatasi attraverso la concreta disamina dei casi decisi, ha nel tempo definito un nucleo consolidato di situazioni indiziarie che sviluppano e completano le indicazioni legislative, costruendo, sin dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743 un sistema di “tassatività sostanziale”.

Vero che la difesa dell’appellante ha evidenziato, nell’ambito del giudizio, che alcuni degli elementi indiziari – tra cui ad es. la citata intercettazione – posti a base della valutazione prefettizia, oltre che risalenti nel tempo, si sono rilevati privi di significatività : ciò vale per la intercettazione richiamata nel procedimento che ha allegatamente escluso i contestati condizionamenti.

E’ certo, peraltro, che alcune di siffatte circostanze e l’esito della invocata intercettazione segnalazione possano essere rimaste prive di seguito, ma non esclude che il quadro indiziario nel suo complesso e per i contenuti emersi, possa essere considerato, in ordine ai fatti e alle condotte descritte, come rilevanti e significative ai fini delle conclusioni cui pervenuta l’Autorità prefettizia.

E’ questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, decorsi i quali occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva con specifico riferimento all’attualità , in guisa da prevenire minacce reali e presenti e non pericoli ipotetici o pregressi.

Trattasi di indizi che, soprattutto se letti in un quadro complessivo e nel contesto territoriale in cui essi si collocano, ragionevolmente inducono per la sussistenza di un rischio di permeabilità .
Come afferma consolidata giurisprudenza, il ragionamento indiziario può fondarsi anche su un unico elemento presuntivo, purchè non contrastato da

altro ragionamento presuntivo di segno contrario, con la conseguenza che il requisito della concordanza, previsto dall’art. 2729 c.c., perde il carattere di requisito necessario e finisce per essere elemento eventuale della valutazione presuntiva, destinato ad operare solo laddove ricorra una pluralità di presunzioni (ex plurimis, Cass., sez. I, 26.3.2003, n. 4472).

Analogamente: “il condizionamento mafioso si può desumere anche dalla presenza di un solo dipendente “infiltrato”, del quale la mafia si serva per controllare o guidare dall’esterno l’impresa, nonchè dall’assunzione o dalla presenza di dipendenti aventi precedenti legati alla criminalità organizzata, nonostante non emergano specifici riscontri oggetti sull’influenza nelle scelte dell’impresa” (Cons. Stato, sent. 00304/2021).

Quanto sopra ampiamente sufficiente a sorreggere la legittimità del decreto impugnato.
Il subentro di ex dipendenti della società attinta da interdittiva antimafia, nella compagine societaria della -OMISSIS-, nonchè le viste cointeressenze societarie degli esponenti aziendali con il soggetto ritenuto permeabile al condizionamento del locale sodalizio criminale sono elementi ulteriori che corroborano la tesi sostenuta dall’amministrazione appellata.

L’appello dev’essere pertanto respinto
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente

pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite sostenute dall’amministrazione per il giudizio d’appello, forfettariamente liquidate in ¬. 3.000, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare persone fisiche e giuridiche menzionate.

Così deciso in modalità da remoto nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente
Giulia Ferrari, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

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Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1791

Redazione Giustamm.it — Tue, 02 Mar 2021 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1791

Pres. Frattini, Est. Maiello

Sulle misure correttive volte alla prevenzione della corruzione in materia di contratti della pubblica amministrazione.

Contratti della pubblica amministrazione – Anticorruzione – Misure correttive e preventive – Tutoraggio – Limitazione dell’autonomia di impresa – Necessità di misure adeguate e funzionali – Sussistenza

E’ l’inscindibilità sul piano funzionale dell’articolato sistema di misure correttive che conferma il dato letterale del necessario ancoraggio alla vigenza di un rapporto contrattuale con i pubblici poteri, che costituisce la premessa ed il limite di esplicazione degli interventi in rilievo in un regime di “legalità controllata”.
Lo sbocco finale del progressivo recupero alla legalità dell’impresa si risolve in una forma di gestione separata e “a tempo” di un segmento dell’impresa con un orizzonte temporale contenuto nella durata massima del rapporto contrattuale in essere siccome commisurata alle esigenze connesse alla realizzazione dell’appalto pubblico oggetto del contratto.
Ne discende che a tale dato temporale non possono non allinearsi tutte le altre e più contenute misure costituendo quel dato temporale e quell’esigenza il limite che – in coerenza con le premesse (come sopra già evidenziato) – giustifica la compressione dell’autonomia di impresa.
Opinare diversamente, e cio svincolando il tutoraggio dalle altre due misure e dai limiti che ne segnano l’ambito operativo, renderebbe, da un lato, tale misura del tutto priva di un concreto orizzonte operativo non essendo rinvenibili altri limiti temporali e, per converso, dall’altro lato, ne risulterebbe fortemente compromessa l’effettività non essendo previste forme coercitive, dirette o indirette, idonee ad assicurare l’effettivo recepimento dei modelli operativi indicati dagli esperti, con l’effetto di vanificarne completamente l’utilità .

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7797 del 2020, proposto dal Ministero dell’Interno, (Ufficio Territoriale del Governo Livorno), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Simone Leo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, svolta in modalità da remoto, il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 22.8.2018, il GIP presso il Tribunale di Livorno applicava la misura interdittiva del divieto di esercitare, per un anno, ruoli direttivi o di rappresentanza anche commerciale delle persone giuridiche e delle imprese nei confronti della signora -OMISSIS- da un rapporto di collaborazione. Tale misura veniva spedita in relazione al delitto di cui agli artt. 110 e 353 bis c.p. per un’imputazione di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente in relazione ad un contratto di fornitura di servizi, stipulato dalla società -OMISSIS- con il Comune di Livorno, della durata di 2 anni del valore complessivo di euro 23.500,00, con scadenza al 31 dicembre 2019.

1.1. L’ANAC, all’esito della svolta istruttoria, con nota del 9 gennaio 2019, inviava al Prefetto di Livorno la proposta di applicazione della misura del sostegno e monitoraggio di cui all’art.32, comma 8, del d.l. n.90/2014 nei confronti della detta società -OMISSIS- in relazione all’affidamento del servizio di chiamate telefoniche automatiche di emergenza – -OMISSIS– per l’anno 2018, misura che il Prefetto applicava con provvedimento n.65969 del 25.10.2019 nominando un esperto, poi revocato e sostituito con provvedimento -OMISSIS-.

Con il decreto prefettizio del 25/10/2019 veniva stabilito che la misura del sostegno e monitoraggio dovesse durare 6 mesi, con scadenza il 25/04/2020, quasi 4 mesi dopo la fine del contratto.

2. Il TAR per la Toscana, sez. II, adito dalla società -OMISSIS-, con la sentenza n. -OMISSIS-, rilevava il difetto di legittimazione passiva dell’Anac e, nel merito, accoglieva il ricorso, salvo che per la domanda risarcitoria, viceversa respinta.

2.1. Segnatamente, il giudice di prime cure riteneva che il ricorso proposto dall’odierna appellata evidenziasse profili di fondatezza quanto alla durata della misura in questione, che, in base ad una complessiva lettura dell’art.32 del d.l. n.90 del 2014, anche alla luce della ratio legis, non poteva travalicare il termine di efficacia del contratto, con scadenza al 31 dicembre 2019.

3. Con il mezzo qui in rilievo il Ministero dell’Interno e l’Ufficio territoriale di Livorno, quale organo periferico del primo, chiedono la riforma della detta decisione.

3.1. Le appellanti, nel proprio costrutto, contrastano, anzitutto, l’osservazione censorea sviluppata in prime cure dalla società -OMISSIS- secondo cui l’art.32 non potrebbe essere applicato al caso de quo perchè il soggetto destinatario della misura interdittiva, sig.ra -OMISSIS-, non ha mai ricoperto alcuna carica sociale all’interno di -OMISSIS-essendosi limitata ad una collaborazione esterna, con funzioni squisitamente di supporto (c.d. help desk) agli utenti e/o clienti finali.

Sul punto, va osservato che su tale doglianza il TAR non si pronunciato avendo, viceversa, delibato in senso favorevole alla ricorrente esclusivamente la censura incentrata sulla durata della misura del sostegno e monitoraggio ed assorbendo nella statuizione di accoglimento le residue censure. Non sussiste, dunque, un interesse all’articolazione di uno specifico motivo di gravame in quanto in merito nemmeno vi stata soccombenza, potendo le suddette deduzioni semmai rilevare a fini difensivi rispetto alla riproposizione, ai sensi dell’articolo 101 comma 2 del c.p.a., della suindicata argomentazione censorea.

3.2. Analoghe conclusioni vanno rassegnate rispetto al distinto profilo – parimenti non confluito nel capo della decisione appellata recante la statuizione di accoglimento – afferente alla presunta mancanza di una approfondita valutazione da parte dell’Autorità procedente sulla gravità dei fatti contestati e, dunque, sulla sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato, rispetto ai quali l’Avvocatura erariale fa rinvio alla relazione prefettizia depositata in atti.

3.3. Di poi, a sostegno dello spiegato gravame, lamentano l’erroneità della sentenza appellata eccependo che la misura del sostegno e monitoraggio, pur essendo geneticamente connessa all’appalto “incriminato” in base ad un criterio di contestualità o di contiguità temporale, riflette un ambito di efficacia che trascende il singolo contratto e ne postula la piena operatività indipendentemente da ulteriori e sopravvenute circostanze attinenti alla stessa commessa pubblica. La suddetta misura, secondo quanto evidenziato dalle stesse linee guida dell’ANAC del 15.7.2014, del 27.1.2015 e dell’11.4.2019, prescinderebbe, dunque, dal contratto e dal suo effettivo periodo di vigenza per andare ad incidere sulla governance dell’impresa, in modo da favorirne il risanamento, sotto il profilo gestionale ed organizzativo.

4. Si costituita -OMISSIS-che ha concluso per il rigetto del ricorso, riproponendo altresì i motivi rimasti assorbiti nella decisione di primo grado, ed all’uopo deducendo che:

– l’art.32 non poteva essere qui applicato in ragione del ruolo della sig. -OMISSIS-, che non avrebbe mai ricoperto alcuna carica sociale all’interno di -OMISSIS-, essendo una mera collaboratrice esterna che svolgeva funzioni squisitamente di supporto (c.d. help desk) agli utenti e/o clienti finali. Non risulterebbe, invero, in alcun modo dimostrato il ruolo di amministratore di fatto della società , solo affermato ma non dimostrato dalle appellanti;

– mancherebbe una valutazione sulla particolare gravità della condotta contestata in sede penale; e ciò vieppiù in considerazione della riforma dell’originaria ordinanza cautelare penale: il Tribunale del Riesame di Firenze, ritenendo la misura sproporzionata rispetto alle presunte esigenze cautelari ravvisate dal giudice di prime cure, avrebbe, infatti, ridotto l’iniziale durata di 12 mesi a 5 mesi, con la conseguenza che la misura interdittiva cessata in data 22/01/2019;

– soggiunge la società appellata che, all’esito del giudizio, la sig. -OMISSIS- stata assolta.

5. All’udienza del 18.2.2021 il ricorso stato trattenuto in decisione.

6. L’appello infondato e, pertanto, va respinto.

7. Corretta si rivela, anzitutto, la ricostruzione sistemica operata dal primo giudice del ventaglio delle misure di prevenzione dei fenomeni di corruzione e, più in generale, di indebita interferenza nella gestione della cosa pubblica previste dall’articolo 32 del d. l. n. 90/2014 ai commi 1, 2 e 8 che, condividendo il presupposto alternativo dell’esistenza di attività di indagine giudiziaria per specifici delitti contro l’amministrazione pubblica ovvero dell’accertamento di una situazione di anomalia o di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa legata all’Amministrazione da un qualificato rapporto contrattuale (cfr. Cons. St., Sez. III, 10 luglio 2020, n. 4406), risultano ordinate dal legislatore secondo un ordine crescente di gravità in ragione della situazione di irregolarità riscontrata a carico dell’operatore economico.

7.1. Per completezza va evidenziato che al comma 10 contemplata una fattispecie del tutto distinta (e qui non in rilievo) e che, ispirata da finalità antimafia, si riconnette all’adozione di un’informativa antimafia interdittiva.

7.2. Segnatamente, per quanto qui di più diretto interesse, vale a dire rispetto alle misure ispirate da finalità di anticorruzione, la richiamata disciplina di settore prevede tre tipologie di misure applicabili: la prima, di cui al comma 1, lett. a), consistente nella rinnovazione degli organi sociali, mira alla immediata sostituzione del soggetto coinvolto dalle indagini, la seconda di cui al comma 1, lett. b), consistente nella gestione straordinaria e temporanea dell’impresa, implica una gestione sostitutiva ed finalizzata alla completa esecuzione della prestazione oggetto del rapporto contratto in relazione al quale sono emerse le fattispecie di reato o gli altri comportamenti illeciti; la terza, definita sostegno e monitoraggio, di cui all’art. 32, comma 8 d.l. 90/2014, di minore impatto persegue una finalità indubbiamente meno invasiva atteso che si risolve nella nomina di uno o più esperti i quali “& forniscono all’impresa prescrizioni operative, elaborate secondo riconosciuti indicatori e modelli di trasparenza, riferite agli ambiti organizzativi, al sistema di controllo interno e agli organi amministrativi di controllo”.

7.3. La misura del tutoraggio presuppone che le indagini penali pendenti coinvolgano “componenti di organi societari diversi“, intesi come componenti di organi societari non necessari (cfr. Cons. St., Sez. III, 10 luglio 2020, n. 4406) ai quali, dunque, non demandata la responsabilità dell’amministrazione dell’azienda e che, dunque, riflettono un minore livello di infiltrazione criminale nei meccanismi vitali dell’impresa.

8. Il giudice di prime cure ha condivisibilmente agganciato, nell’esegesi delle richiamate disposizioni, l’efficacia delle suddette misure alla durata del contratto cui si correla la singola misura siccome funzionali alla sua corretta gestione ed esecuzione.

8.1. A tale approdo il TAR giunto non solo in base al tenore letterale dell’articolo 32 ma anche valorizzando, sulla scorta della giurisprudenza di questa Sezione formatasi in relazione alla misura del commissariamento (cfr. Cons., Sez. III, 27 novembre 2017, n. 5568; 28 aprile 2016 n. 1630; 24 luglio 2015 n. 3653), la ratio sottesa al reticolo delle disposizioni argomento e che, a fronte di un’ipotesi di illecito penale che coinvolga un contratto pubblico, mira a coniugare le esigenze, da un lato, di evitare che si determinino soluzioni di continuità o difficoltà nella gestione del contratto che possano condurre a fattispecie di inadempimento contrattuale a danno dell’interesse pubblico e, dall’altro lato, di garantire che il contratto stesso sia gestito ed eseguito in modo conforme ai principi di legalità , trasparenza ed efficienza.

8.2. D’altro canto, le stesse linee guida ANAC, fin dalla loro prima versione del 15.7.2014 (da ultimo aggiornata in data 8.7.2020), indicano la ratio dell’intervento legislativo giustappunto nell’esigenza di fare in modo che, in presenza delle situazioni patologiche descritte dalla norma, “l’esecuzione del contratto pubblico non venga oltremodo a soffrire di tale situazione“, dal momento che “la prioritaria istanza a cui ha corrisposto il legislatore sembra essere quella di porre rimedio all’affievolimento dell’efficacia dei presidi legalitari da cui appaiono afflitte le procedure contrattuali, senza che ne risentano i tempi di esecuzione della commessa pubblica, finendo col coniugare, dunque, entrambe le descritte esigenze“.

8.3 Nella detta prospettiva, il legislatore ha, dunque, introdotto misure di chiaro stampo cautelare che spaziano da interventi che incidono, più o meno direttamente, sulla governance (sostegno e monitoraggio ovvero rinnovo degli organi sociali) a misure ad contractum (commissariamento) che si risolvono nella gestione controllata del contratto.

9. Va, qui, ribadito che l’intero ventaglio delle misure in argomento si pone pur sempre, nonostante la varietà tipologica delle misure in argomento, in funzione dell’obiettivo primario della salvaguardia dell’esecuzione del contratto da un lato e, dall’altro, della tutela del lavoro (cfr. Cons. St., Sez. III, 10 luglio 2020, n. 4406) variando, dunque, le sole modalità attraverso cui il legislatore persegue tale obiettivo.

9.1. Nella specie del tutoraggio pur vero che il beneficio della misura non ha un’immediata ricaduta sul contratto siccome volto a promuovere un percorso di revisione virtuosa dell’impresa attraverso l’introduzione di un presidio di esperti che, senza incidere sulla composizione ed i poteri degli organi di amministrazione, sono chiamati a riorientarne in senso lato la governance onde ricondurre la gestione complessiva dell’Azienda su binari di legalità e trasparenza con trasversale ricaduta sull’intero assetto organizzativo e gestionale dell’impresa.

9.2. Pur tuttavia, come di seguito meglio evidenziato, tanto i presupposti giustificativi della misura, che le modalità di attuazione non possono che essere permeati dalla finalità di fondo che quella di assicurare, nella cornice temporale in cui attivo un legame contrattuale con l’Amministrazione, le condizioni di piena legalità entro cui può e deve svilupparsi tale rapporto.

10. Ed, invero, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, plurimi indici sembrerebbero confermare la imprescindibilità di un rapporto di interdipendenza tra il rapporto contrattuale e le misure previste dal legislatore.

11. Deve, in apice rilevarsi, come lo stesso presupposto giustificativo che qualifica l’intera gamma degli interventi correttivi qui in rilievo impinge nella presenza di "un’impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture", di un’impresa che esercita attività sanitaria per conto del SSN in base ad accordi contrattuali previsti dalla disciplina di settore, ovvero di "un concessionario di lavori pubblici" o di "un contraente generale", perimetrando, dunque, la legittimazione passiva delle imprese destinatarie della misura in funzione della intervenuta stipula di un contratto pubblico la cui esecuzione non stata ancora completamente eseguita. E’, dunque, proprio il perdurante legame che lega l’impresa all’Amministrazione che fonda e giustifica un intervento autoritativo finalizzato a ripristinare una cornice di necessaria legalità entro cui ineludibilmente dovà svilupparsi tale rapporto.

11.1. In coerenza con tale necessario ancoraggio ad un rapporto contrattuale in essere lo stesso legislatore ha finanche disciplinato il regime delle competenze, individuato l’Autorità procedente nel Prefetto territorialmente competente “in relazione al luogo in cui ha sede la stazione appaltante“, ove vi siano “fatti gravi e accertati” (cfr. articolo 32 comma 1).

11.2. Il suddetto dato, oltretutto, nemmeno contestato dall’Avvocatura erariale secondo cui, però, e per la sola misura qui in rilievo (del sostegno e monitoraggio), il necessario collegamento al rapporto contrattuale incriminato sarebbe di tipo esclusivamente genetico. In tal senso, ed uniformandosi al contenuto delle linee guida ANAC (cfr. linee guida dell’11.4.2019 e, da ultimo dell’8.7.2020), l’appellante in ragione dell’ambito di incidenza della misura qui in rilievo, riferita direttamente alla governance, rivendica un ambito di efficacia che trascende il singolo contratto e ne postula la piena operatività indipendentemente da ulteriori e sopravvenute circostanze attinenti alla stessa commessa pubblica, consentendone l’applicazione anche oltre la scadenza del rapporto contrattuale ovvero anche nel caso in cui – nelle more del procedimento avviato dall’A.N.AC. – l’esecuzione delle prestazioni contrattuali sia già stata ultimata, il contratto sia stato risolto oppure all’affidamento della commessa incriminata non abbia fatto seguito alcuna stipula contrattuale (perchè, ad esempio, l’operatore economico stato escluso oppure l’aggiudicazione stata revocata o annullata in autotutela dalla stazione appaltante).

In tal modo, però, viene a crearsi un primo profilo di distonia con il quadro regolatorio di riferimento che nel perimetrare l’ambito soggettivo dei possibili destinatari di tali misure – ivi incluso il sostegno e monitoraggio, rispetto al quale trova integrale applicazione il comma 1 dell’articolo 32 in commento – sembra declinare in un contesto di necessaria attualità la posizione qualificante delle imprese che versano nelle condizioni di aggiudicatarie o contraenti.

12. Nè può essere obliata la chiara valenza semantica delle proposizioni letterale compendiate al successivo comma 2, nella parte in cui prevede che il Prefetto, accertata l’esistenza dei suddetti presupposti, e valutata la particolare gravità dei fatti”, provveda all’adozione di una delle suddette misure stabilendone la durata “in ragione delle esigenze funzionali alla realizzazione dell’opera pubblica, al servizio o alla fornitura oggetto del contratto e comunque non oltre il collaudo ovvero dell’accordo contrattuale”.

Orbene, con specifico riferimento proprio alla misura del tutoraggio, la disposizione di cui comma 8, reca un espresso rinvio al comma 2, all’uopo giustappunto prevedendo che il Prefetto provvede, con decreto adottato secondo le modalità di cui al comma 2, secondo una tecnica di rinvio relazionata, senza esclusioni di sorta, all’insieme delle modalità di esplicazione del potere, ivi inclusi i profili che attengono alla tempistica.

13. Deve, poi, rimarcarsi, in una necessaria lettura di insieme del reticolo delle disposizioni compendiate nell’art. 32, come il legislatore, in attuazione del principio di proporzionalità , abbia graduato le misure da applicare in ragione della gravità della situazione in cui versa l’impresa.

E’, infatti, di tutta evidenza la progressiva afflittività che passa dalla misura del tutoraggio – in cui non vi una diretta compromissione degli organi sociali di gestione dall’azienda – a quella della rinnovazione di tali organi, compulsata dal Prefetto ed attuata dalla stessa Azienda, fino ad arrivare alla misura più incisiva della gestione straordinaria e temporanea dell’impresa che attua, ancorchè in via transitoria, un vero e proprio esproprio della governance aziendale.

13.1. E’, dunque, lo stesso recupero di una dimensione di sistema che impone di ravvisare un’unica trama nel pur articolato ventaglio di misure la cui logica non può che essere condivisa e che, nella sua dimensione minima, va individuata nell’esigenza di ripristinare un contesto di legalità in cui possano svilupparsi in maniera corretta e feconda le relazioni contrattuali in corso tra Amministrazione ed impresa.

Non può, dunque, essere smarrita in nessuna delle dette misure tale finalistica lettura e ciò indipendentemente dal fatto che, rispetto ai meccanismi operativi, venga in rilievo una misura ad contractum (come nel caso del commissariamento) ovvero una misura che guarda (in modo più o meno incisivo) alla governance dell’azienda.

13.2. D’altro canto, proprio il necessario recupero di una visione di insieme consente di far emergere, nel dinamismo rinveniente dalla valorizzazione del principio di proporzionalità , una graduazione nella risposta correttiva non storicizzata al momento dell’applicazione della misura ma che costantemente deve informare l’intera gestione della fase di prevenzione.

Tale sequenzialità in senso dinamico ed elastico dei possibili interventi esplicitamente prevista alla lettera a) del comma 1 dell’articolo 32 cit. (quanto ai rapporti tra intimazione alla rinnovazione degli organi e straordinaria e temporanea gestione) ma deve ritenersi sottesa anche alla previsione del tutoraggio di guisa che il mancato recepimento delle prescrizioni operative impartite dagli esperti deve inevitabilmente condurre ad un innalzamento del livello di gravità della situazione da correggere con conseguente applicazione di una delle altre più penetranti misure (rinnovazione degli organi e straordinaria e temporanea gestione) rispetto alle quali non in discussione il limite temporale della completa esecuzione del contratto. Nelle stesse linee guida ANAC del 15.7.2014 si evidenzia che, nel caso in cui l’impresa non si uniformi alle prescrizioni impartite dagli esperti, un simile atteggiamento può integrare i contorni di quelle anomalie che, in virtà¹ del comma 1, legittimano l’adozione della più penetrante misura della straordinaria e temporanea gestione dell’impresa.

13.3. E’, dunque, l’inscindibilità sul piano funzionale dell’articolato sistema di misure che conferma il dato letterale del necessario ancoraggio alla vigenza di un rapporto contrattuale con i pubblici poteri, che costituisce la premessa ed il limite di esplicazione degli interventi qui in rilievo in un regime di “legalità controllata”.

Lo sbocco finale del progressivo recupero alla legalità dell’impresa si risolve, dunque, in una forma di gestione separata e “a tempo” di un segmento dell’impresa con un orizzonte temporale contenuto nella durata massima del rapporto contrattuale in essere siccome commisurata alle esigenze connesse alla realizzazione dell’appalto pubblico oggetto del contratto. Ne discende che a tale dato temporale non possono non allinearsi tutte le altre e più contenute misure costituendo quel dato temporale e quell’esigenza il limite che – in coerenza con le premesse (come sopra già evidenziato) – giustifica la compressione dell’autonomia di impresa.

13.4. Opinare diversamente, e cio svincolando il tutoraggio dalle altre due misure e dai limiti che ne segnano l’ambito operativo, renderebbe, da un lato, tale misura del tutto priva di un concreto orizzonte operativo non essendo rinvenibili altri limiti temporali e, per converso, dall’altro lato, ne risulterebbe fortemente compromessa l’effettività non essendo previste forme coercitive, dirette o indirette, idonee ad assicurare l’effettivo recepimento dei modelli operativi indicati dagli esperti, con l’effetto di vanificarne completamente l’utilità .

13.5. D’altro canto, nemmeno può essere sottaciuto che le misure in argomento incidono sui poteri di amministrazione e gestione dell’impresa, comprimendo la libertà di iniziativa economica, ed , pertanto, evidente che le limitazioni che ne conseguono devono avere un saldo ancoraggio nella legge, dovendo questa, a sua volta, porsi come sintesi ragionevole di un armonioso bilanciamento di contrapposti, interessi, pubblici ed individuali, presidiati da garanzie costituzionali.

13.6. Ne discende che la latitudine operativa delle disposizioni in commento – ed in particolare i profili che attengono alla durata della misura, da ritenersi necessariamente limitata – non può che rigidamente coincidere con il perimetro delle corrispondenti previsioni di legge non essendo queste suscettive di interpretazione analogica o anche solo estensiva.

14. Nè di ostacolo la circostanza che nelle linee guida confezionate dall’ANAC si privilegi l’opposta opzione ermeneutica che svincola la misura qui in rilievo, anche per i profili che impingono nella durata, dalla efficacia del rapporto contrattuale di riferimento.

E’, infatti, di tutta evidenza che le dette linee guida non sono vincolanti, tanto più che la disposizione qui in rilievo non reca alcuna specifica investitura di tipo regolamentare, valendo al più ad orientare in modo uniforme le Prefetture nell’interpretazione ed applicazione della normativa rinveniente dalla disposizione di rango primario (cfr. Cons. Stat., Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Numero 02189/2019 e data 29/07/2019).

15. In ragione di quanto fin qui evidenziato deve ritenersi, pertanto, corretta la statuizione di primo grado dal momento che il termine del contratto tra -OMISSIS- ed il Comune di Livorno risulta fissato al 31/12/2019, mentre, con il decreto prefettizio del 25/10/2019, stato stabilito che la misura del sostegno e monitoraggio dovesse trovare applicazione per 6 mesi, ossia fino al 25/04/2020, vale a dire quasi 4 mesi dopo la fine del contratto.

Le spese, in considerazione della novità della questione scrutinata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2021, svolta in modalità da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Umberto Maiello, Consigliere, Estensore

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Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1829

Redazione Giustamm.it — Tue, 02 Mar 2021 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/3/2021 n.1829

Pres. Frattini – Est. Puliatti

Sulla giurisdizione in materia di organismi privati di certificazione

Giurisdizione del giudice ordinario – Istituto di Certificazione Etica e Ambientale (ICEA) – Organismi di certificazione – Agricoltura biologica – Etichetta con la dicitura ‘biologico’

In materia di organismi privati di certificazione sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, essendo le funzioni da questi esercitate attività di certificazione di diritto privato, prive di carattere autoritativo. Da ciò consegue dunque che 99la posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio deve ritenersi di diritto soggettivo::.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6511 del 2020, proposto da ICEA – Istituto di Certificazione Etica e Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Ugo Ruffolo, Valter Loccisano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Società Agricola A.R.T.E. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Ripalta Borrelli e Nicola Palladino, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Chiara Caggiano in Cerignola, via Ferdinando, n. 40;
nei confronti
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Regione Puglia, Impresa Individuale Vincenzo Paolillo, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 825/2020, resa tra le parti, concernente l’annullamento dei provvedimenti di ICEA, notificati il 5 giugno 2019, recanti “Soppressione delle indicazioni BIO” e applicazione della sanzione “Esclusione dell’operatore” a seguito del mancato rispetto della sospensione del 27 giugno 2018.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Agricola A.R.T.E. S.r.l. e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;
Visti gli artt. 11, comma 1, 35, comma 1, 38 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, svoltasi in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25, comma 1, D.L. 28 ottobre 2020, n. 37, il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli avvocati Valter Loccisano, Ripalta Borrelli e Nicola Palladino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso r.g.n. 1059 del 2019 al TAR per la Puglia, la Società Agricola A.R.T.E. s.r.l. ha impugnato i provvedimenti di ICEA – Istituto di Certificazione Etica e Ambientale – notificati entrambi il 5 giugno 2019, l’uno recante “Soppressione delle indicazioni BIO” e l’altro “Esclusione dell’operatore” per mancato rispetto della sospensione disposta in data 27 giugno 2018.
La Società ricorrente impugnava anche la decisione n. 28 dell’8.07.2019 del Comitato Unico Ricorsi dell’ICEA, che aveva respinto il ricorso amministrativo avverso i predetti provvedimenti, e il diniego parziale di accesso agli atti del 23.07.2019 e successiva nota del 31.07.2019.
2.-I provvedimenti impugnati traevano origine dalla commercializzazione di due partite di frumento tenero “bio”, accertate in esito a controlli incrociati eseguiti nel febbraio 2019, dopo che, a seguito di ispezioni avviate nell’aprile 2018, era emerso che la Società ricorrente faceva uso di prodotti non ammessi o non registrati ed ICEA aveva adottato la “soppressione cautelativa delle indicazioni biologiche”, con ricalcolo del periodo di conversione di tutti gli appezzamenti oggetto di campionamento nella loro interezza, e conseguente divieto di riportare in etichetta la dicitura di “biologico” relativamente alla vendita dei prodotti aziendali durante il periodo di sospensione (provvedimento n. 501 del 10 maggio 2018).
3.- La sentenza in epigrafe, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo e la competenza territoriale del TAR Puglia, accoglieva il ricorso sotto il profilo della violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, per il carattere tutt’altro che intenzionale della condotta posta in essere dalla Società ricorrente “ascrivibile effettivamente alla categoria della colpa lieve” e condannava ICEA alle spese di giudizio.
4.- Con l’appello in esame, ICEA censura la sentenza di cui chiede la riforma, deducendo innanzitutto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo l’attività di certificazione di ICEA un’attività ausiliaria nei confronti del potere pubblico di sorveglianza, non avente carattere pubblicistico (Cass. Sez. Un. 05/04/2019, n. 9678 e, da ultimo, 28.1.2021, n. 1914).
Nel merito, ICEA deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere ritenuto la misura di esclusione adottata nei confronti di A.R.T.E. S.r.l. contraria al principio di proporzionalità , in violazione dell’Allegato 1 al D.M. 15962 del 20 dicembre 2013, che invece definisce tassativamente le singole fattispecie e le misure applicabili, distinguendo le ipotesi di non conformità a seconda della gravità e prevedendo per ciascuna l’applicazione di specifiche sanzioni.
Nella specie, l’unico elemento costitutivo necessario e sufficiente ad integrare la non conformità di “mancato rispetto di una sospensione” (voce L.4.01 dell’Allegato 1 del D.M. 20/12/2013)” contestata ad A.R.T.E. S.r.l. il fatto che l’operatore abbia effettuato vendite di prodotto recante i riferimenti al biologico in pendenza di sospensione, nonostante il divieto sia previsto dall’art. 5, comma 5, D.lgs. n. 20/2018 e dall’art. 5, comma 3, D.M. 20/12/2013.
ICEA denuncia, quindi, l’erroneità e ingiustizia della sentenza sotto ulteriori profili, circa l’insindacabilità della propria eventuale discrezionalità ; l’irrilevanza dell’intenzionalità o meno dell’operatore; la contraddittorietà della motivazione in merito alla prova del fatto che le vendite fossero state effettuate da A.R.T.E. S.r.l. come “biologiche”; l’infondatezza e l’irrilevanza della eventuale imputabilità al vettore della materiale compilazione dei DDT; la pretesa dimostrazione del fatto che A.R.T.E. S.r.l. avesse fatturato come convenzionale il prodotto di cui al DDT n. 55; il fatto che il DDT n. 77 si riferisce ad una cessione di prodotto in “conto lavorazione” e non ad una vendita.
5.- Si costituita in giudizio l’appellata chiedendo il rigetto dell’appello per infondatezza.
6.- Il Ministero delle Politiche Agricole, alimentari e Forestali si costituito in giudizio rilevando la propria sostanziale estraneità alla materia del contendere poichè la controversia involge esclusivamente determinazioni assunte dall’appellante nei confronti della Società Agricola appellata.
7.- In data 12.2.2021, ICEA ha depositato la sentenza della Corte di Cassazione Sezioni Unite n. 1914 del 28.1.2021 che, in sede di impugnazione della sentenza di questa Sezione n. 4114 del 18.6.2019 adottata in analogo giudizio, attribuisce la giurisdizione al Giudice ordinario in ordine ai provvedimenti impugnati.
8.- Alla pubblica udienza del 18 febbraio 2021, la causa stata assunta in decisione.
9.- L’appello fondato.
10.- Merita accoglimento il primo motivo di appello con cui viene censurata la sentenza per aver ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo.
I provvedimenti impugnati non hanno carattere autoritativo e non rappresentano esercizio di una pubblica funzione “per effetto di delega”, configurandosi piuttosto quale esercizio di un’attività ausiliaria rispetto al potere di sorveglianza e controllo attribuito al Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, cui compete insieme alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano, altresì, la vigilanza sugli organismi di certificazione autorizzati a verificare il rispetto dei requisiti necessari a consentire l’indicazione sull’etichetta di “agricoltura biologica- regime di controllo CE” e, in caso di successivi controlli negativi, all’applicazione delle misure sanzionatorie.
Come affermano le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le certificazioni di ICEA si configurano, infatti, come “strumenti di circolazione di informazioni destinate in particolare ai consumatori quali attestazioni di conformità del prodotto agli standard di legge e di garanzia dell’affidabilità al riguardo dell’impresa e dei suoi prodotti, in conformità a quanto afferma il considerando 22 del reg CE 834/2007, che afferma che << importante preservare la fiducia del consumatore nei prodotti biologici. Le eccezioni ai requisiti della produzione biologica dovrebbero pertanto essere strettamente limitate ai casi in cui sia ritenuta giustificata l’applicazione di norme meno restrittive>>” (Cass. Sez. Un. ord. n. 9678/2019 e sentenza n. 1914/2021 cit.).
L’attività degli organismi privati di controllo, dunque, quale disciplinata dal Regolamento CE n. 2092/91, prima, e successivamente dai Regolamenti CE 834/07 e 967/08, nonchè dall’art. 3, comma 2, del D.lgs. n. 20/2018, nel sistema complessivamente delineato, “attività di certificazione di diritto privato, legata a parametri tecnici, in adempimento di obbligazioni aventi fonte contrattuale con il produttore biologico, che si assoggetta alla relativa certificazione di conformità ” e la posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio deve ritenersi di diritto soggettivo.
11.- Il ricorso introduttivo del presente giudizio, pertanto, deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione, con conseguente dichiarazione della giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale vanno rimesse le parti.
12.- Le spese di giudizio possono compensarsi tra le parti, attese le oscillazioni giurisprudenziali in materia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, ai sensi dell’art. 11, comma 1, c.p.a. e 35, comma 2, lett. b), dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso introduttivo della Società Agricola A.R.T.E. S.r.l., e dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Paola Alba Aurora Puliatti Franco Frattini

IL SEGRETARIO

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T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 3/3/2021 n.79

Redazione Giustamm.it — Tue, 02 Mar 2021 23:00:00 +0000

T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 3/3/2021 n.79

Pres. Gaviano – Est. Scali

1. Emergenza e rischio ambientale – Domanda di finanziamento per progetti di messa in sicurezza – Interventi da finanziare – Determina di approvazione di un primo elenco di interventi inseriti in piattaforma ReNDiS – Atto endoprocedimentale – Rivalutazione – Atto di “mero ritiro”.

1. In considerazione della complessa struttura del procedimento amministrativo finalizzato alla concessione del finanziamento per gli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico di cui al d.p.c.m. del 28 maggio 2015, la determina regionale di approvazione di un primo elenco di interventi inseriti in piattaforma ReNDiS (Repertorio Nazionale degli interventi per la Difesa del Suolo), sopposto ad una ulteriore fase istruttoria a carico del Ministero dell’Ambiente, costituisce solo un atto endoprocedimentale.
Dal che discende l’inapplicabilità , in caso di rivalutazione di tale atto, delle regole generali previste per l’autotutela amministrativa e la soggezione del ritiro ai principi elaborati da dottrina e giurisprudenza per gli atti c.d. di “mero ritiro”. Ed ancora, venendo in rilievo un atto di base inefficace, perchè di natura ancora preparatoria ed istruttoria, il suo ritiro per definizione non potrebbe incidere su interessi privati già consolidati: sicch detto atto, solo prodromico, può quindi essere validamente ritirato anche per ragioni di semplice opportunità e senza il coinvolgimento dei suoi destinatari, che su di esso non potrebbero aver riposto alcun qualificato affidamento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 188 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Sepino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Molise, Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti d’Ungheria n. 74;
Comune di Isernia, Comune di Trivento, Comune di Sesto Campano, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento:
– della determinazione del Direttore del Dipartimento Regionale Risorse Finanziarie – Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale e Autonomie Locali n. 15 del 23.3.2019, recante annullamento in autotutela della determina dello stesso Dipartimento n. 89 del 17 aprile 2018, nonchè degli atti nello stesso richiamati, e segnatamente delle scelte indicate nell’atto impugnato;
– della determina del Direttore del II Dipartimento n. 16 del 23.3.2019, contenente elenco degli interventi da finanziare (A e B), e determina del Direttore del II Dipartimento n. 17 del 23.3.2019, contenente ulteriore elenco degli interventi da finanziare; e di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente;
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
– delle determinazioni già impugnate con l’atto introduttivo;
– nonchè per l’annullamento della nota del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare del 18.11.2019 n. 0023448, nella parte in cui non ricomprende tra gli interventi oggetto di finanziamento il rifacimento del muro di recinzione del cimitero comunale per euro 440.411 già oggetto di Ordinanza per la messa in sicurezza, nonchè, ove presupposta, della nota della Regione Molise n. 39007 del 27.3.2019;
– della determina direttoriale n. 17 del 23.03.2019, che approva il nuovo elenco di interventi da finanziare a seguito di rinnovata validazione delle preposte presenti in piattaforma ReNDiS secondo le metodologie di cui alla determina direttoriale n. 15 del 23 marzo 2019, relativo alla “Individuazione dei criteri e delle modalità per stabilire le priorità di attribuzione delle risorse agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise e del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Marianna Scali nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2021, svoltasi con la partecipazione da remoto dei magistrati ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, come modificato dall’art. 1 del d.l. n. 183/2020, nonchè dell’art. 4 del d.l. 28/2020, e in presenza, ai sensi degli stessi articoli, degli avvocati di cui al verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Sepino, odierno ricorrente, presentava una domanda di finanziamento per due progetti di messa in sicurezza, il primo riguardante il rifacimento del ponte in località Redealto con sistemazione degli argini, e il secondo la risistemazione del muro perimetrale del cimitero comunale.
Con determinazione n. 89/2018 del direttore del IV Dipartimento della Regione Molise veniva approvato un elenco dei 45 interventi da finanziare in piattaforma ReNDiS a carico delle risorse ESC 2014-2010 – Area tematica Ambiente Tema prioritario 2.5, Azione "Consolidamento dissesti per la mitigazione dei rischi da frana e crollo" (di seguito denominato anche solo come “primo elenco”). In tale elenco figurava anche il Comune ricorrente, per gli interventi presentati.
Tuttavia, in base a una successiva determinazione n. 15/2019 del Direttore del II Dipartimento della Regione Molise, avente a oggetto «Patto per lo sviluppo del Molise. Delibera CIPE n. 26/2016. Area tematica 2 "Ambiente", tema prioritario 2.5 "cambiamento climatico, prevenzione e gestione dei rischi ambientali", linea d’intervento "ripristino sicurezza del territorio", azione "consolidamento dissesti per la mitigazione dei rischi da frana e crolli a pregiudizio della viabilità e dei centri abitati". Approvazione in piattaforma RENDIS dell’elenco di interventi da finanziare. Determina dell’allora Direttore del IV Dipartimento n. 89 del 17 aprile 2018. Annullamento in autotutela. Definizione modalità di attribuzione punteggi su piattaforma RENDIS-WEB», il Comune di Sepino non figurava più tra i destinatari del finanziamento.
Stante quanto precede, il Comune agiva in giudizio dinanzi a questo T.A.R. per l’annullamento della predetta delibera e degli atti connessi, come identificati in epigrafe, proponendo i seguenti motivi di ricorso:
– violazione art. 21-nonies della l. 241 del 1990; violazione dei principi generali in materia di esercizio del potere di autotutela; eccesso di potere; difetto di motivazione; carente istruttoria; violazione art. 97 cost. e art. 3 l. 241/1990; eccesso di potere per inesistenza dei presupposti; illogicità manifesta; violazione artt. 7, 8 e 14 della l. 7.8.1990, n. 241; violazione del giusto procedimento di legge; violazione del d.lgs. 3 aprile 2016 n. 152; violazione del d.p.c.m. 28 maggio 2015; violazione l. 241 del 1990; violazione del giusto procedimento di legge; violazione art. 3, comma 5, del patto per lo sviluppo della regione Molise sottoscritto il 26 luglio 2016.
La parte ricorrente con i detti motivi lamentava, in estrema sintesi:
– il difetto di motivazione e il mancato rispetto dei presupposti richiesti per l’esercizio del potere di autotutela (i provvedimenti impugnati farebbero riferimento ad una serie di criticità del sistema con cui erano stati attribuiti i punteggi ai progetti contenuti nel “primo elenco” senza tuttavia specificare, con la necessaria chiarezza, il vizio di legittimità che avrebbe giustificato il ricorso all’autotutela);
– la violazione dei diritti procedimentali del Comune, per non essere stato coinvolto nel procedimento amministrativo che aveva condotto all’annullamento del “primo elenco”;
– l’eccesso di potere e il difetto di istruttoria, che sarebbero confermati anche dalla sostanziale contestualità dell’adozione della determina n. 15 del 23.03.2019 rispetto alle successive nn. 16 e 17, adottate in pari data;
2. Con atto di motivi aggiunti parte ricorrente impugnava anche i provvedimenti conclusivi del procedimento in oggetto, per come identificati in epigrafe, facendo valere nei confronti dei nuovi atti gli stessi vizi già predicati con il ricorso introduttivo.
3. L’Amministrazione si costituiva in giudizio per resistere al ricorso eccependone l’inammissibilità , nonchè il difetto di contraddittorio nei confronti dei Comuni indicati nella graduatoria finale, e deducendo comunque anche la sua infondatezza nel merito.
4. Con ordinanza n. 144/2019 questo Tribunale disponeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni utilmente inseriti nell’elenco allegato ai provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo.
Con successiva ordinanza n. 112/2020 veniva respinta l’istanza cautelare proposta con l’atto di motivi aggiunti.
All’udienza del 24 febbraio 2021 la causa stata trattenuta in decisione.
5. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti del Comune di Sepino, stante la loro connessione, richiedono una trattazione congiunta.
L’impugnativa in parte improcedibile, e per il residuo infondata.
6. In via preliminare va dichiarata una parziale sopravvenuta carenza d’interesse a base dell’impugnativa, atteso che dagli atti di causa risulta che il Comune abbia comunque ottenuto, ancorchè attraverso un diverso canale, il finanziamento per il rifacimento del ponte in località Redealto.
7.1. Permane, invece, l’interesse di parte ricorrente all’esame del merito del ricorso per quanto attiene all’esclusione dal finanziamento del progetto di risistemazione del muro perimetrale del cimitero comunale.
Sul punto, non possono difatti assumere rilievo le osservazioni dell’Amministrazione resistente secondo le quali il Comune per l’intervento in questione potrebbe beneficiare di ulteriori finanziamenti aggiuntivi generati da economie, revoche e rinunce, atteso che con ciò si evocano elementi solo eventuali, futuri ed incerti, che, in quanto tali, non valgono ad incidere sull’interesse al ricorso.
7.2. Ciò premesso, ragioni di priorità logica impongono di esaminare immediatamente l’obiezione dell’Amministrazione resistente secondo la quale la determina n. 89/2018, recante il primo elenco, rappresentava solo un atto endoprocedimentale, come tale inidoneo a generare un affidamento qualificato in ordine ai suoi contenuti, con conseguente inconsistenza delle violazioni dedotte dalla ricorrente (in primis, per il proprio mancato coinvolgimento nel successivo procedimento di autotutela).
7.3. A questo riguardo sembra opportuno ricostruire la struttura del procedimento amministrativo finalizzato alla concessione del finanziamento in discussione. Ciò alla luce del d.p.c.m. del 28 maggio 2015 recante l'”Individuazione dei criteri e delle modalità per stabilire le priorità di attribuzione delle risorse agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico“.
La procedura di valutazione degli interventi in questione, per come descritta dal predetto d.p.c.m., strutturata in tre fasi distinte:
1) accertamento dell’ammissibilità del finanziamento;
2) elencazione delle richieste ammissibili per ordini di priorità ;
3) verifica di cantierabilità e cronoprogramma.
La prima fase, in particolare, volta all’accertamento dell’ammissibilità delle proposte di finanziamento inserite nella piattaforma ReNDiS-web. Tale accertamento viene svolto mediante l’applicazione di criteri predeterminati dallo stesso d.p.c.m. e si conclude con una validazione da parte della Regione, volta a certificare la validità dei dati comunicati all’atto della compilazione e del caricamento on-line, nel sistema, di ciascuna scheda per proposta di interventi.
La seconda fase volta alla classificazione delle richieste ammissibili. Tale fase viene svolta dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare d’intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che opera, per quanto di competenza, di concerto col Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e con il supporto tecnico dell’Ispra, sulla base dei dati inseriti nelle schede di rilevazione mediante l’accertamento del grado di sussistenza di alcuni criteri tecnici e amministrativi.
Definita la graduatoria delle richieste di finanziamento su base regionale, si passa infine alla terza fase del procedimento, che ha per oggetto la valutazione dei cronoprogrammi degli interventi ammissibili e della cantierabilità dell’intervento.
7.4. Tanto premesso, può evidenziarsi che la determina regionale n. 89 del 17.04.2018 disponeva semplicemente l’approvazione di un primo elenco di interventi inseriti in piattaforma ReNDiS (Repertorio Nazionale degli interventi per la Difesa del Suolo), oltre che la trasmissione del provvedimento così formato “unitamente all’Elenco di interventi da finanziare& al rappresentante della Regione nel Comitato di indirizzo e controllo per la gestione del Patto per lo sviluppo della Regione Molise e al Responsabile Unico dell’attuazione, incaricati con deliberazione di Giunta Regionale n. 502/2016, che provvederanno agli adempimenti successivi, ivi compreso l’inoltro al Comitato di indirizzo e controllo per la gestione del Patto per lo sviluppo della Regione Molise e al MATTM”.
La detta trasmissione stata poi effettuata con nota n. 54086 del 18.04.2018, con la quale venivano inviati, al Comitato di cui sopra ed al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, la determina direttoriale n. 89/2018 e l’allegato elenco degli interventi selezionati, inseriti e validati nel sistema ReNDiS, “ai fini della prevista istruttoria”.
Ciò in quanto, come si chiarito, il complesso procedimento delineato prevedeva una ulteriore fase istruttoria a carico del Ministero dell’Ambiente, il quale, con il coinvolgimento di una pluralità di soggetti, avrebbe dovuto validare i risultati, a partire dalla verifica degli indicatori valorizzati nello strumento ReNDiS.
7.5. Le considerazioni che precedono inducono quindi questo Collegio a ritenere, conformemente a quanto sostenuto dalla difesa delle Amministrazioni resistenti, che la determina direttoriale n. 89/2018 costituiva effettivamente solo un atto endoprocedimentale.
Dal che discende l’inapplicabilità , alla rivalutazione che ha riguardato tale mero atto istruttorio, delle regole generali previste per l’autotutela amministrativa, le quali presuppongono il ritiro di un provvedimento amministrativo: con l’ulteriore conseguenza della soggezione del ritiro della stessa determina n. 89/2018 ai principi elaborati da dottrina e giurisprudenza per gli atti c.d. di mero ritiro.
Vale richiamare, in particolare, l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il “mero ritiro di un atto amministrativo regolato da un regime diverso da quello concernente gli atti di ritiro propriamente detti (per esempio, la revoca), espressione di autotutela decisoria, in quanto l’inefficacia originaria dell’atto ritirato non obbliga la p.a. procedente a valutare l’incidenza esterna delle sue precedenti statuizioni (in relazione all’eventuale affidamento ingenerato nei terzi ed alla concreta valenza dell’interesse pubblico attuale alla rimozione) e giustifica il ritiro per ragioni di merito o per fatti sopravvenuti o senza considerazione delle posizioni soggettive coinvolte nella vicenda” (Cons. St., sez. V, 10.08.2000, n. 4405; in senso analogo Cons. St., sez. V, 03.02.2000, n. 599 e Cons. St., sez. IV, 15.05.2000, n. 2724, Cons. St., sez. V, 21.04.2016, n.1600; Cons. St., sez. III, 07.07.2017, n.3359; T.A.R. Milano, sez. IV,11.06.2019, n. 1322).
7.6. Dall’applicazione di tali principi al caso di specie deriva l’infondatezza delle censure del Comune ricorrente. Questo non solo con riguardo alle dedotte violazioni della disciplina dell’autotutela, che, per quanto chiarito, non trova applicazione, ma anche per quel che riguarda i più specifici vizi prospettati in termini di difetto di motivazione/istruttoria, eccesso di potere e violazione dei diritti partecipativi. Invero, venendo in rilievo un atto di base inefficace, perchè di natura ancora preparatoria e istruttoria, il suo ritiro per definizione non potrebbe incidere su interessi privati già consolidati: sicchè il detto atto, solo prodromico, può quindi essere validamente ritirato anche per ragioni di semplice opportunità e senza il coinvolgimento dei suoi destinatari, che su di esso non potrebbero aver riposto alcun qualificato affidamento.
7.7. A fini di completezza espositiva, in ogni caso, il Collegio soggiunge che l’esame degli atti impugnati non ha fatto emergere la presenza dei vizi dedotti dal Comune ricorrente, avendo l’Amministrazione regionale chiaramente illustrato i passaggi dell’istruttoria svolta, esplicitato le ragioni d’interesse pubblico che giustificavano il ritiro dell’originaria determina n. 89/2018 (pur impropriamente qualificato come annullamento), e spiegato perchè le ragioni stesse dovessero ritenersi prevalenti sugli altri interessi coinvolti (cfr. le pagine 5 e 6 della determina n. 15/2019).
E parimenti priva di consistenza risulta la critica di “simulazione procedimentale” che il Comune ricorrente ha argomentato dalla tempistica, a suo dire troppo ravvicinata, dell’adozione delle determine n. 15, 16 e 17 del 23 marzo 2019 di cui in epigrafe.
Invero, come stato replicato dall’Amministrazione resistente, la congiunta emissione di tali determine ha rappresentano solo il formale punto di arrivo estrinseco di un iter procedimentale ampiamente articolato, iniziato dal luglio 2018 (dopo il primo incontro tenutosi presso il MATTM, nel corso del quale sono state rilevate le suesposte criticità ) e terminato nel marzo 2019, con l’adozione dei provvedimenti direttoriali gravati.
8. Stante le suesposte considerazioni il ricorso, come integrato dall’atto di motivi aggiunti, va dichiarato in parte improcedibile, e per il residuo infondato.
La natura delle parti in controversia e la complessità della vicenda, per quanto attinente, in particolare, alla ricostruzione delle fasi dell’articolato procedimento amministrativo di concessione del finanziamento, giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile, e per il residuo lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2021, svoltasi con la contemporanea e continua presenza da remoto dai componenti il Collegio ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, come modificato dall’art. 1 del d.l. n. 183/2020, con l’intervento dei magistrati:
Nicola Gaviano, Presidente
Marianna Scali, Referendario, Estensore
Daniele Busico, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Marianna Scali Nicola Gaviano

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T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 3/3/2021 n.86

Redazione Giustamm.it — Tue, 02 Mar 2021 23:00:00 +0000

T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 3/3/2021 n.86

Pres. Realfonzo – Est. Colagrande

1. Ordinanza contingibile e urgente – Discarica comunale – Inquinamento da percolato – Emergenza di tutela sanitaria – Illegittimità .

1. E’ legittimo il ricorso ad ordinanza contingibile e urgente a fronte dell’accertamento della dispersione da una discarica di percolato pericoloso per la salute umana; parimenti legittima l’intimazione a provvedere allo smaltimento dello stesso diretta alla società che ha condotto i rilevamenti e che gestisce il sito in questione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5 del 2020, proposto da
Segen S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Attilio Macchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Castellafiume, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Nunzio Mazzocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Caserta, via Pollio, n. 18;
per l’annullamento,
previa sospensiva,
– dell’ordinanza del sindaco di Castellafiume n.. 17 del 28.10.2019;
– di ogni altro atto presupposto e/o conseguenziale comunque lesivo per la ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellafiume;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Maria Colagrande nell’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 in collegamento simultaneo da remoto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La Segen una società a capitale interamente pubblico che si occupa di servizi di raccolta, conferimento e smaltimento dei rifiuti per i Comuni in essa consorziati, compreso il Comune di Castellafiume, con il quale nel 1999 stipulò una convenzione per la realizzazione e gestione di una discarica comunale autorizzata con DGR 502/2000.
L’impianto cessò di essere attivo nel 2003.
A seguito di segnalazione del 24.5.2019 da parte di Segen della dispersione dal sito della discarica di percolato, il cui livello di concentrazione di ferro idrocarburi e manganese superava i valori limite, il Comune ha ordinato a Segen di provvedere entro trenta giorni allo “smaltimento del percolato presente, come da rilevazioni inoltrate, sul sito della ex discarica comunale presente nel territorio di Castellafiume“.
Il provvedimento impugnato con i seguenti cinque motivi di ricorso:
1. violazione dell’art. 54, co. 4 D. Lgs. 267 2000 (TUEL)/ art. 245 Codice Ambiente D.Lgs 152/06 – art. 97 Cost. – art. 1 l. n. 241/1990 – annullabilità ex art. 21-octies L.241/90 / nullità art. 21 septies; non ricorrerebbero in specie le condizioni – immanenza di un grave pericolo per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana e impossibilità di fare ricorso a misure ordinamentali – che consentono l’esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000, al quale l’ordinanza impugnata espressamente rinvia; inoltre, ai sensi degli art. 244 e 245 del d.lgs. n. 152/2006, titolare del potere di disporre gli interventi di bonifica sarebbe la Provincia, non già il Comune;
2. violazione di legge; difetto di motivazione (art. 3 L.241/90); l’ordinanza non conterrebbe alcun riferimento alla specifica situazione di eccezionale e attuale pericolo per la pubblica incolumità ;
3. eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti; inesistenza di una situazione di grave pericolo per l’incolumità pubblica; la mera presenza di percolato o di superamento di alcuni valori soglia in una zona (abusivamente) utilizzata come pascolo, distante dai centri abitati e da insediamenti produttivi, urbanisticamente sottratta a tali destinazioni, non costituirebbe pericolo per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana;
4. eccesso di potere per travisamento dei fatti nell’aver considerato SEGEN tenuta al compimento dell’attività prescritta in ordinanza; la ricorrente non proprietaria, nè gestore della discarica, nè responsabile dell’inquinamento, che invece sarebbe addebitabile all’incuria del Comune, il quale dopo averla presa in consegna, dal 2006 avrebbe interrotto la periodica manutenzione;
5.Annullabilità per violazione di legge (Art. 23 Cost. – Codice Ambiente art. 244 – art. 2043 e ss. c.c.); l’ordinanza sarebbe illegittima perchè impone a Segen una prestazione patrimoniale, benchè non ne ricorrano le condizioni di legge;
6.Eccesso di potere per sviamento; utilizzazione dell’ordinanza ex art. 54, 4° co. TUEL per fini diversi dalla tutela dell’incolumità pubblica; il vero fine perseguito con il provvedimento impugnato sarebbe ottenere che Segen provveda, spinta dalla conseguenze derivanti dell’inosservanza all’ordine ex art. 650 c.p., alle operazioni di aspirazione e smaltimento del percolato accumulatosi in tanti anni di incuria del Comune.
Resiste il Comune di Castellafiume.
All’udienza del 10 febbraio 2021 il ricorso passato in decisione.
DIRITTO
Viene in decisione l’impugnativa dell’ordinanza con la quale il Comune di Castelafiume ha intimato alla società ricorrente, affidataria del servizio di gestione dei rifiuti urbani, di provvedere allo smaltimento del percolato presente sul sito della ex discarica presente nel territorio comunale.
I primi due motivi di ricorso, con i quali si contesta la sussistenza dei presupposti legittimanti il ricorso al potere di ordinanza, possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi.
evidente che la dispersione di percolato con concentrazioni di ferro, manganese e idrocarburi superiori ai limiti di legge a valle del sito occupato dalla discarica di Castellafiume, rilevata e comunicata dalla stessa ricorrente agli enti interessati con la nota prot. 2062 del 24.5.2019, integra l’ipotesi di emergenza di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale che, ai sensi dell’art. 50 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000, giustifica appieno l’esercizio del potere di ordinanza da parte del Sindaco; nè può avere rilevanza, in senso contrario, il rinvio nell’epigrafe del provvedimento all’art. 54 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000 in quanto la verifica del potere esercitato deve essere condotta sul piano sostanziale in relazione ai presupposti di fatto e al fine perseguito dal provvedimento adottato.
Il primo e il secondo motivo pertanto sono respinti.
I terzo motivo manifestamente infondato.
Proprio la ricorrente con la citata nota prot. n. 2062 del 24.5.2019, dopo aver condotto sopralluoghi e indagini sullo stato di qualità ambientale del sito e dell’area a valle della discarica, ha dichiarare che avrebbe dato seguito ad interventi di messa in sicurezza ai sensi dell’art. 245 comma 1 del d.lgs. n. 152/2006, così dando atto della gravità della situazione.
Anche il quarto, il quinto e il sesto motivo sono infondati.
Benchè la discarica sia stata dismessa nel novembre 2002 e i registri di carico e scarico siano stati riconsegnati da Segen al Comune nell’aprile dei 2003, negli anni successivi la ricorrente ha continuato a gestire l’impianto come dimostrano:
– la nota in data 11.3.2003 con la quale la Segen si dichiara responsabile, nella persona del suo procuratore, del pericolo concreto e attuale d’inquinamento per il superamento dei limiti di concentrazione di sostanze inq uinanti a causa di fuoriuscite di percolato;
– la nota del 5.4.2003 con la quale la Segen dichiara di monitorare la perdita di percolato e di aver realizzato uno scavo nel terreno per arginare il liquido per poi aspirarlo;
– i rapporti di prova del 22.6.2015 e del 31.17.2028 sul percolato rilevato nel sito della discarica commissionati da Segen;
– la nota del 24.5.2019 del Comune di Castellafiume dalla quale si evince che la Segen dal 24.2.1999 ha gestito la discarica per i due anni successivi finchè stata attiva e per ulteriori diciotto anni, in virtà¹ di contratto stipulato inter partes;
– il contratto del 24.2.1999 fra il Comune e la Segen (allegato al ricorso) di durata decennale con rinnovo automatico di anno in anno, alle stesse condizioni se non rinegoziato sei mesi prima della scadenza naturale, che ha ad oggetto, fra l’altro la “gestione delle discariche comunali“;
Le predette circostanze lasciano presumere che il contratto decennale con il quale Segen ha assunto al gestione della discarica, si sia in effetti rinnovato dal 2009 di anno in anno fino alla data degli ultimi rilevamenti di superamento dei limiti di concentrazione delle sostanze inquinanti immediatamente precedenti all’adozione del provvedimento impugnato.
Non appare in proposito credibile che la ricorrente abbia condotto le indagini sulla presenza del percolato e la natura degli inquinanti solo a scopo promozionale della propria attività o abbia dichiarato con la nota n. 2062/2019 del 24.5.2019 che sarebbe intervenuta per mettere in sicurezza il sito intendendo comunque riceverne un corrispettivo.
Se ciò fosse vero, non si spiegherebbe perchè Segen ha reso espressamente tale dichiarazione ai sensi dell’art. 245 comma 1, secondo il quale Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili (gestore o proprietario che non hanno cagionato la contaminazione).
Tale ultima circostanza, univoca e concordante con le altre sopra riepilogate, avvalora la presunzione che Segen – se non direttamente responsabile dell’inquinamento – alla data dell’adozione dell’ordinanza impugnata ancora gestiva la discarica, con conseguente applicazione dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 252/2006 che dispone: Fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242 [&] il gestore dell’area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve [&] attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’articolo 242.
Coerentemente pertanto il Comune ha individuato nella società ricorrente il soggetto al quale legittimamente ordinare lo smaltimento del percolato presente sul sito della ex discarica comunale.
Il ricorso pertanto respinto.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna Segen S.p.a. al pagamento, in favore del Comune di Castellafiume, delle spese processuali che liquida in ¬ 2.000,00, oltre accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Umberto Realfonzo, Presidente
Maria Colagrande, Primo Referendario, Estensore
Giovanni Giardino, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Maria Colagrande Umberto Realfonzo

IL SEGRETARIO

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