Pres. Ruoppolo – Est. Montedoro
Ministero dell’Interno (Avv. dello Stato) c/ Maliou (n.c.)

sulla legittimità del diniego del permesso di soggiorno in caso di mancanza del possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento dello straniero

Stranieri – Permesso di soggiorno – Rinnovo – Reddito minimo – Insussistenza – Diniego – Legittimità

In materia di stranieri, il requisito del possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento dello straniero e del di lui nucleo familiare deve essere posseduto e dimostrato, in base al principio tempus regit actum, alla data di adozione del provvedimento di rinnovo, sulla cui legittimità non assume rilievo il mutamento delle condizioni economiche dell’interessato sopravvenuto in un periodo successivo, con la conseguenza che correttamente deve ritenersi denegato il rinnovo del permesso di soggiorno per difetto del requisito di un possesso di un reddito sufficiente al sostentamento del nucleo familiare dell’interessato.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 2138 del 2005, proposto da:

Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Gen.Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Questura di Genova;

Mbengue Aliou;

della sentenza del TAR LIGURIA – GENOVA :SEZIONE II n. 00038/2004, resa tra le parti, concernente RIGETTO ISTANZA DI RINNOVO PERMESSO DI SOGGIORNO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il Cons. Giancarlo Montedoro e uditi per le parti l’ Avvocato dello stato Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso innanzi al Tar per la Liguria il sig. Mbengue Aliou impugnava il decreto di rigetto dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno emanato dal Questore di genova in data 28 gennaio 2002, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge connessa a sviamento di potere e carenza di istruttoria.

L’analisi compiuta dalla Questura di Genova , con riferimento alla valutazione della disponibilità d mezzi economici di sostentamento sarebbe stata illegittima.

In particolare, il ricorrente lamentava che la Questura avrebbe valutato la sua dichiarazione dei redditi per l’anno 2001 omettendo di valutare che egli si sarebbe allontanato dal territorio nazionale per due mesi all’anno, nei quali, quindi non avrebbe potuto produrre reddito.

Il Tar ligure ha accolto il ricorso, sostenendo che la dimostrazione del possesso del requisito reddituale avrebbe dovuto essere confrontata con il periodo di permanenza in Italia pari a dieci mesi.

Avverso detta sentenza si grava il Ministero dell’Interno sostenendo che l’art. 26 del d.lv. n. 286 del 1998 richiede la dimostrazione da parte dello straniero della percezione di un reddito annuo proveniente da fonti lecite , pari al livello minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria; tale reddito, per l’anno 2001, era pari a lire 8.826.000.

La norma non porrebbe secondo il Ministero una statuizione di tipo flessibile, modulabile secondo discrezionalità amministrativa, ma imporrebbe l’accertamento di un fatto , con effetti vincolati.

Ciò opera nel senso anche favorevole agli interessati, poiché l’amministrazione,una volta provato il requisito, non può in concreto sostenere che esso non è sufficiente al sostentamento dell’interessato, anche qualora conosca circostanze rilevanti in tal senso.

La sentenza censura un malgoverno della discrezionalità amministrativa in un caso in cui l’amministrazione non ha alcun potere discrezionale.

Il ricorrente originario non si è costituito in appello.

DIRITTO

L’appello è fondato.

Per legge ( art. 26 comma 3 del d.lgs. n. 286 del 1998 ) il “lavoratore non appartenente all’Unione europea deve comunque dimostrare di disporre di idonea sistemazione alloggiativa e di un reddito annuo, proveniente da fonti lecite, di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria o di corrispondente garanzia da parte di enti o cittadini italiani o stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato.”

La legge non lascia spazio ad interpretazioni flessibili quali quella adottata dal Tar per la Liguria nella sentenza impugnata.

Il legislatore ha usato l’espressione “deve comunque dimostrare” proprio per sottolineare che il possesso del reddito minimo previsto è un requisito indispensabile per soggiornare lecitamente nel territorio dello Stato italiano.

La sentenza impugnata , quindi, ha supposto l’esistenza di un potere discrezionale di riduzione del requisito legalmente previsto che la fattispecie legale non autorizza.

Il requisito del possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento dello straniero e del di lui nucleo familiare costituisce un requisito soggettivo non eludibile ai fini del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno, perché attiene alla sostenibilità dell’ingresso dello straniero nella comunità nazionale per ragioni di lavoro subordinato. Questi deve essere, infatti, stabilmente inserito nel contesto lavorativo e contribuire con il proprio impegno allo sviluppo economico e sociale del Paese ospitante. Detto requisito, in base al principio tempus regit actum, deve essere posseduto e dimostrato alla data di adozione del provvedimento di rinnovo, sulla cui legittimità non assume rilievo il mutamento delle condizioni economiche dell’interessato sopravvenuto in un periodo successivo, con la conseguenza che correttamente deve ritenersi denegato il rinnovo del permesso di soggiorno per difetto del requisito di possesso di un reddito sufficiente al sostentamento del nucleo familiare dell’interessato. (Consiglio Stato , sez. VI, 03 settembre 2009 , n. 5192).

Il requisito reddituale è chiaramente finalizzato ad evitare l’aggravio per il pubblico erario che comporterebbe l’esercizio del diritto di accedere ai servizi e alle prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione, riconosciuto ai soggiornanti, da parte di soggetti non in possesso di un adeguato reddito e quindi mira ad evitare l’inserimento nella collettività degli utenti dei servizi pubblici e degli aventi diritto alle prestazioni sociali di soggetti che non offrano un’adeguata contropartita in termini di partecipazione fiscale alla spessa pubblica e soprattutto che finiscano per gravare sul pubblico erario come beneficiari di assegno asociale in quanto indigenti.

A questo insegnamento può aggiungersi come corollario che , nel caso in cui lo straniero abbia soggiornato solo per parte dell’anno, non può ammettersi una riduzione proporzionale dell’ammontare legalmente stabilito del reddito minimo, atteso che ciò determinerebbe incertezza del diritto e costringerebbe l’amministrazione in violazione del canone costituzionale del buon andamento ( art, 97 Cost . ) a modulare i propri accertamenti rispetto a situazioni individuali assai variabili e non prevedibili, con conseguente rischio di vanificazione della tutela dell’interesse protetto dalla normativa ad un equilibrato sviluppo del sistema previdenziale ed assistenziale.

Ne consegue l’accoglimento del ricorso e la riforma della sentenza impugnata con rigetto del ricorso di primo grado.

Spese compensate, sussistendone giusti ed eccezionali motivi anche in ragione della novità della questione affrontata per la quale non si rinvengono precedenti in termini e per le alterne vicende della lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione Sesta, definitivamente pronunciando, sul ricorso indicato in epigrafe così provvede :

1) Accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata rigetta il ricorso di primo grado.

2) Spese compensate .

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Giancarlo Montedoro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1238 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo – Est. Buonvino
Decafin S.r.l. ed altri (Avv. Cesellato) c/ Ministro delle Attività Produttive (Avv. dello Stato) ed altri

sulla legittimità della revoca di un contributo pubblico per inadempimento  agli obblighi imposti al beneficiario

Contributi e provvidenze – Contributo finanziario – Fallimento impresa – Obblighi beneficiario – Inadempienza – Revoca – Legittimità – Ragioni

In tema di contributi pubblici, va inquadrata tra le ipotesi di decadenza per gli obblighi incombenti sul beneficarlo di contributi “ la revoca disposta per impossibilità sopravvenuta di adempiere agli obblighi fissati con la concessione del contributo medesimo come nel caso in cui sopraggiunga il fallimento dell’impresa beneficiaria, esplicitamente prescritti a carico dell’impresa, a pena, appunto di revoca del finanziamento, non occorrendo una specifica esternazione delle ragioni dell’opportunità e convenienza nel provvedere in via di autotutela, anche in relazione all’interesse di rilievo pubblico perseguito, quando “la revoca reca puntuale richiamo agli estremi della sentenza dichiarativa del fallimento”, trattandosi di evento che è espressione dell’estremo stato di crisi economica del soggetto che esercita l’attività di impresa e che rende evidente l’impossibilità di raggiungere gli scopi di rilievo primario che avevano costituito la ragione dell’ammissione alle agevolazioni finanziarie.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sui ricorsi in appello nn. di registro generale 3202/ 2005, 3203/2005 e 3204/2005, proposti da: quanto all’appello n. 3202/2005, dalle

società Decalift S.p.A., Decafin S.r.l., Arksa S.A. e dall’avv. Carmine De Vizia in proprio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Adriano Cesellato e Fabrizio Imbardelli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale R. Margherita 290,

il Ministero delle Attività Produttive, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi 12,

Fallimento Publitel S.p.A., n.c.;

quanto all’appello n. 3203/2005, dalle

società Decalift S.p.A., Decafin S.r.l., Arksa S.A. e dall’avv. Carmine De Vizia in proprio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Adriano Cesellato e Fabrizio Imbardelli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale R. Margherita 290,

il Ministero delle Attività Produttive, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi 12,

Fallimento Publitel S.p.A., n.c.;

quanto all’appello n. 3204/2005, dalle

società Decalift S.p.A., Decafin S.r.l., Arksa S.A. e dall’avv. Carmine De Vizia in proprio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Adriano Cesellato e Fabrizio Imbardelli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale R. Margherita 290

il Ministero delle Attività Produttive, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi 12,

Fallimento Publitel S.p.A., n.c.;

n. 16617/2004 (appello n. 3203/2005),

n. 16621/2004 (appello n. 3204/2005),

rese tra le parti, concernenti REVOCA AGEVOLAZIONI PER CREAZIONE DI NUOVI IMPIANTI PRODUTTIVI.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il Cons. Paolo Buonvino;

Uditi, per le parti, l’avv. Casellato e l’avv. dello stato Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1) – Con il ricorso di primo grado n. 104988/2004 le parti appellanti hanno chiesto l’annullamento del decreto del D.G. per il coordinamento degli incentivi alle imprese 12 maggio 2004, n. 132387 recante revoca delle agevolazioni di cui al D.M. 9/4/2001, n. 95557 (prog. n. 6329/11 – ditta Publitel S.p.a. – impianto di Matera), nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Con il ricorso di primo grado n. 10490/2004 le parti appellanti stesse hanno chiesto l’annullamento del decreto del D.G. per il coordinamento degli incentivi alle imprese 12 maggio 2004, n. 132107 recante revoca delle agevolazioni di cui al D.M. 9/4/2001, n. 95557 (prog. n. 6327/11 – ditta Publitel S.p.a. – impianto di Napoli), nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Con il ricorso di primo grado n. 10491/2004 dette parti hanno chiesto l’annullamento del decreto del D.G. per il coordinamento degli incentivi alle imprese 12 maggio 2004, n. 132386 recante revoca delle agevolazioni di cui al D.M. 9/4/2001, n. 95557 (prog. n. 6330/11 – ditta Publitel S.p.a. – impianto di Reggio Calabria), nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

In particolare, hanno dedotto che i provvedimenti impugnati, poggianti solo sull’intervenuta dichiarazione di fallimento della società Publital s.p.a., sarebbero illegittimi sotto molteplici profili in quanto il solo fallimento dell’impresa non avrebbe potuto legittimare la revoca dell’agevolazione laddove non si fossero registrati inadempimenti o ritardi nella realizzazione dei programmi agevolati che avessero fatto venire meno gli scopi perseguiti dalla legge; ma nel caso in cui, come nella specie, gli interventi avessero mantenuto i requisiti legittimanti i contributi, la semplice dichiarazione di fallimento non avrebbe potuto influire sulle loro sorti; gli interventi agevolati avrebbero conservato, invero, tutti gli elementi necessari alla continuazione dei relativi programmi, essendo stato dato debitamente corso, a suo tempo, mediante anticipazione delle erogazioni, agli investimenti programmati e, inoltre, il curatore aveva chiesto la sospensione delle revoche per un anno in presenza di valide trattative per la cessione a terzi dell’azienda (richiesta alla quale l’Amministrazione non ha aderito); gli interventi sarebbero stati, dunque, regolarmente in corso e la p.a. avrebbe avuto a disposizione tutti gli elementi oggettivi da cui ricavare la continuazione effettiva degli stessi, rispetto ai quali nessun ritardo o inadempimento l’Amministrazione stessa ha mai contestato; elementi, questi, che non sarebbero stati illegittimamente presi in dovuta considerazione, la sola dichiarazione di fallimento non essendo sufficiente, in assenza di altre condizioni, a legittimare la revoca dell’agevolazione; ciò posto, i provvedimenti impugnati sarebbero anche affetti da assoluto difetto di istruttoria, essendo, inoltre, anche mancato il rispetto delle disposizioni sulla comunicazione dell’avvio del procedimento; del resto, come desumibile dalla c.m. del 14 luglio 2000, le aziende fruenti di agevolazioni ben potrebbero essere cedute a terzi ed un’eventualità siffatta non potrebbe ritenersi preclusa dalla declaratoria fallimentare.

Con il secondo motivo degli originari ricorsi hanno lamentato, le originarie ricorrenti, che la Publitel s.p.a., una volta ricevuta l’anticipazione delle prime quota dei predetti contributi, avrebbe effettivamente realizzato gli investimenti programmati, sicché si sarebbero verificate le condizioni per lo svincolo delle relative cauzioni prestate a garanzia della realizzazione degli investimenti corrispondenti alle prime quota di contributo; donde la radicale illegittimità, anche sotto questo profilo, dei provvedimenti impugnati.

2) – Il TAR, con le sentenze qui appellate, ha ritenuto i ricorsi inammissibili per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo laddove si concretizzavano nella pretesa – azionata con il secondo motivo di gravame dai garanti coobligati nella deduzione degli intervenuti svincoli delle cauzioni escusse – in ragione della realizzazione degli investimenti corrispondente alle prime quote dei relativi contributi erogate in anticipazione; al riguardo, i primi giudici hanno ritenuto che siffatte doglianze, indirizzate avverso i disposti incameramenti delle cauzioni relative a cisacun intervento, seguendo il criterio del petitum sostanziale, determinato dalla relazione fra petitum e causa petendi, configurassero una situazione di diritto soggettivo e si sottraessero, quindi, alla sua giurisdizione.

Con riguardo, invece, al primo mezzo degli originari gravami, con cui era dedotta l’illegittimità della revoca, il TAR ha ritenuto il ricorso inammissibile, per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, sotto un triplice profilo: quanto alla Decalift S.p.a., la cui posizione era quella di mera garante coobligata, per la mancanza del carattere della personalità, avendo agito, essa, in giudizio, in parte qua, per la tutela di una situazione che non apparteneva alla propria sfera giuridica; per quanto concerneva, poi, la Decafin S.r.l., l’Avv. De Vizia e la ARKSA S.a., nella qualità di soci della Publitel s.p.a., nella considerazione che il potere di opporsi ad un provvedimento che si asseriva lesivo della società fallita spettava al curatore del fallimento (in termini Cons. Stato, Sez. V, 9/12/2002, n. 6719; Cons. Stato, Sez. VI, 19/3/1998, n. 341), e comunque, a tutto concedere, sarebbe stata la società (e non anche i singoli soci) titolare di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante in ordine ai provvedimenti concernenti la sua attività istituzionale (Cons. Stato, Sez. IV, 14/1/1997, n. 10); considerato, infatti, che la società commerciale, quale persona giuridica, assommava in sé e componeva tutti gli interessi dei soggetti partecipanti, secondo le norme dell’organizzazione interna disposta con il contratto sociale e lo statuto, nei limiti dell’oggetto e dello scopo sociale, con la conseguenza che tali interessi erano da ritenersi unitariamente individuati dagli organi aventi legittimazione ad esprimerli (Cons. reg. sic., 13/7/1999, n. 339); sicché, in definitiva, i ricorsi apparivano manifestamente inammissibili in parte per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed in parte per difetto di legittimazione a ricorrere.

3) – Per le appellanti le sentenze sarebbero erronee e dovrebbero essere riformate, in punto di giurisdizione, in quanto, nella misura in cui si ammette che un provvedimento possa avere effetti indiretti e riflessi nei confronti dei soggetti diversi dal destinatario principale, non potrebbe negarsi a questi ultimi la titolarità, in astratto, di un interesse meritevole di tutela davanti al g.a., in quanto risentirebbero del sacrificio imposto al destinatario del provvedimento stesso; conseguentemente, non potrebbe negarsi che l’espressa previsione, nei provvedimenti impugnati, dell’incameramento della cauzione costituirebbe fattore legittimante, in capo ai fideiussori coobbligati, per la proposizione di ricorsi avverso il provvedimento stesso; sotto nessun profilo, quindi, potrebbe ritenersi che difetti, nella specie, la giurisdizione del g.a. (né, sotto connesso profilo, il requisito della personalità dell’interesse all’impugnativa).

In punto di legittimazione, deducono le parti appellanti che la stessa non potrebbe essere negata, in quanto i soci della società fallita ben potrebbero agire per la migliore tutela della massa attiva del fallimento, quanto meno nel caso in cui il curatore non eserciti il relativo potere; sicché, nel caso in esame, sussistendo, ad avviso dei deducenti, soci della fallita società Publitel s.p.a., la possibilità concreta di continuazione degli interventi industriali mediante cessione a terzi dell’azienda comprensiva dei progetti agevolati, i soci avrebbero interesse alla migliore valorizzazione degli investimenti effettuati e dei progetti approvati, anche ai fini della migliore quantificazione della massa attiva del fallimento; né varrebbero i riferimenti giurisprudenziali fatti dal TAR, dal momento che essi non si attaglierebbero alla presente fattispecie.

Resiste il Ministero appellato che insiste per il rigetto degli appelli e la conferma delle sentenze impugnate.

Con ordinanze nn. 2310, 2011 e 2312 del 10 maggio 2005 la Sezione ha respinto le istanze cautelari di sospensione dell’efficacia delle sentenze appellate.

Con memorie conclusionali le appellanti ribadiscono i propri assunti difensivi.

4) – Gli appelli in epigrafe – attesa la connessione soggettiva e oggettiva che li caratterizza, i contenuti, sostanzialmente identici, delle sentenze impugnate ed il contenuto delle censure svolte, coincidente nei tre appelli – possono essere riuniti.

Gli stessi sono infondati.

Quanto al primo motivo dei tre appelli (relativo all’esame, da parte del TAR, del secondo motivo dell’originario ricorso, inerente all’incameramento della cauzione), correttamente i primi giudici hanno rilevato che si controverte, in effetti, in tema di diritti soggettivi, l’esercizio della potestà di escussione della garanzia poggiando su presupposti oggettivi la cui valutazione, circa la loro effettiva sussistenza, esclude ogni possibile valutazione di carattere discrezionale ed è rimessa, quindi, al vaglio del giudice ordinario; il diritto soggettivo del privato non è suscettibile, infatti, in tali casi, di ridursi ad interesse legittimo in conseguenza del provvedimento con cui la p.a. ne abbia disposto l’incameramento, essendo questo un provvedimento non condizionato da valutazioni discrezionali, bensì adottato unicamente nell’ambito di poteri di verifica e di controllo dell’adempimento degli obblighi in relazione ai quali il privato aveva proceduto a detto deposito cauzionale (cfr., al riguardo, Cassazione civile, SS.UU., 28 giugno 2006, n. 14854; Cons. St., Sezione VI, 21 settembre 2006, n. 5551; Sezione IV, 27 ottobre 2005, n. 6016).

5) – Quanto alla legittimazione, da parte dei soci della società fallita, va rilevato che nella specie si tratta di impugnazione di provvedimenti amministrativi che investe, direttamente, solo la società fallita stessa e, quindi, solo gli organi ad essa facenti capo e, in particolare, il curatore, quale titolare dell’amministrazione del patrimonio fallimentare (art. 31 L.F. di cui al R.D. 16 marzo 1942, n. 267), che compie tutte le operazioni della procedura sotto la vigilanza del giudice delegato e del comitato dei creditori, nell’ambito delle funzioni ad esso attribuite; nella specie, invero, quella fallita è una società per azioni e gli odierni appellanti si qualificano semplicemente come soci e non come amministratori della società stessa; pertanto, nell’esercitare l’azione essi hanno fatto valere una posizione di mero interesse di fatto, mirato, al massimo, come dagli stessi dedotto, a conseguire una più favorevole formazione della massa attiva, ma senza effetti diretti sulla propria sfera giuridica, donde l’assenza di una loro posizione qualificata alla proposizione del gravame.

Per mera completezza, può anche rilevarsi, ad ogni buon conto, che gli originari ricorsi erano, in effetti, pure privi di consistenza nella parte in cui vi si deduceva l’illegittimità dei provvedimenti di revoca delle agevolazioni, dal momento che (cfr. Cons. St., Sezione VI, 2 marzo 2009 , n. 1167), come è stato più volte ribadito dalla giurisprudenza di questo Consiglio, va inquadrata tra le ipotesi di decadenza per gli obblighi incombenti sul beneficiario di contributi “la revoca disposta per impossibilità sopravvenuta di adempiere agli obblighi fissati con la concessione del contributo medesimo come nel caso in cui sopraggiunga il fallimento dell’impresa beneficiaria, esplicitamente prescritti a carico dell’impresa, a pena, appunto di revoca del finanziamento”, non occorrendo, peraltro, una specifica esternazione delle ragioni dell’opportunità e convenienza nel provvedere in via di autotutela, anche in relazione all’interesse di rilievo pubblico perseguito, quando “la revoca reca puntuale richiamo agli estremi della sentenza dichiarativa del fallimento”, trattandosi di “evento che è espressione dell’estremo stato di crisi economica del soggetto che esercita l’attività di impresa e che rende evidente l’impossibilità di raggiungere gli scopi di rilievo primario che avevano costituito la ragione dell’ammissione alle agevolazioni finanziarie” (in tal senso, cfr. anche Sezione VI, 9 settembre 2008, n. 4298; 7 luglio 2008, n. 3351).

6) – Per tali motivi gli appelli in epigrafe appaiono infondati e, per l’effetto, devono essere respinti.

Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, riunisce e respinge gli appelli in epigrafe (nn. 3202/2005, 3203/2005 e 3204/2005).

Condanna le parti appellanti al pagamento in solido delle spese del presente grado di giudizio che liquida a favore del Ministero appellato, per i tre appelli, in complessivi € 5.000,00(cinquemila/00), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Giovanni Ruoppolo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere, Estensore

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Giancarlo Montedoro, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1240 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo – Est. Montedoro
Impresa Marfish (Avv. De Angelis) c/ Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (Avv. dello Stato)

sulla legittimità dell’integrazione postuma qualora le ragioni del provvedimento siano intuibili  dal dispositivo

1. Provvedimento amministrativo – Motivazione – Dispositivo – Integrazione postuma – Ammissibilità – Fattispecie

2. Unione europea – Corte di Giustizia CE – Sentenze – Efficacia diretta – Disapplicazione norme nazionali confliggenti – Giudice nazionale – Obbligo – Sussiste

1. La legislazione più recente in tema di processo amministrativo, impongono una attenuazione del divieto di motivazione postuma, in quanto depongono per l’abbandono di impostazioni formalistiche in favore di soluzioni che consentono al giudice di conoscere del merito della controversia, quando ciò sia possibile senza elidere le garanzie difensive. Ne discende che l’Amministrazione non incorre nel vizio menzionato quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato. Nel caso di specie l’integrazione postuma della motivazione si è risolta nella mera indicazione di una fonte normativa prima non esplicitata (consistente nell’esistenza di una decisione comunitaria a fondamento dell’operato dell’amministrazione), fonte che ben avrebbe dovuto e potuto essere conosciuto da un operatore professionale quale la società ricorrente.

2. Le pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee hanno efficacia diretta nell’ordinamento interno degli Stati membri, al pari dei regolamenti e delle direttive e delle decisioni della commissione, vincolando il giudice nazionale alla disapplicazione delle norme interne con esse confliggenti.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3550 del 2005, proposto da:

Impresa Marfish di Mattioli Clemente, rappresentata e difesa dagli avv. Domenico De Angelis, Ezio Giabbanelli, con domicilio eletto presso Benito Piero Panariti in Roma, via Celimontana 38;

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

della sentenza del TAR LAZIO – ROMA :Sezione II TER n. 01942/2004, resa tra le parti, concernente RESTITUZIONE CONTRIBUTI COMUNITARI E NAZIONALI EROGATI AI SENSI REGOLAMENTO CEE.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il Cons. Giancarlo Montedoro e uditi per le parti gli avvocati Calvetta per De Angelis l’ Avvocato dello Stato Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha presentato al Ministero intimato, per ottenere un finanziamento ai sensi del regolamento CEE n. 2080/1993, il progetto n. 78/IT / 98 per l’ammodernamento del proprio impianto di lavorazione di prodotti ittici.

Il Ministero, con d.m. n. 150/IT/C del 14 giugno 1999 approvò la spesa di lire 5.485.789.000 e concesse alla Marfish il contributo comunitario in conto capitale di lire 1.645.736.700 ed il contributo nazionale in conto capitale di 1.097.157.800.

Questi contributi furono poi rideterminati con d.m. n. 186/IT/C del 18 ottobre 1999 rispettivamente in lire 1.572.868.350 ed in lire 2.621.447.250.

Con il d.m. n. 30/IT/ANT del 21 giugno 1999 il Ministero ha autorizzato, previa polizza fideiussoria, il pagamento in conto capitale alla Marfish di lire 792.090.000 a titolo di anticipazione del contributo comunitario e di lire 528.060.000 a titolo di anticipazione del contributo nazionale.

Previa ulteriore garanzia fideiussoria, con d.m. 182/IT/S del 20 dicembre 2001 il Ministero ha, tra l’altro, autorizzato il pagamento in conto capitale di lire 780.778.000 a titolo di liquidazione del contributo comunitario e di lire 520.518.000 a titolo di liquidazione del contributo nazionale a favore della società Tecnofrigo dell’Orto spa cui, nel frattempo, la Marfish aveva ceduto il credito di lire 1.301.297.250 oggetto del contributo.

Con il decreto impugnato il Ministero:

ha approvato , a fini della liquidazione dei contributi comunitario e nazionale, per la realizzazione del citato progetto n. 78/IT/98 la spesa di investimento totale di lire 3.965.528.760 pari ad euro 2.048.024,68;

ha stabilito che la Marfish è tenuta a restituire i seguenti importi maggiorati degli interessi legali :

contributo comunitario : euro 197.911,12

contributo nazionale: euro 131.940, 41.

La ricorrente ha impugnato per i seguenti motivi:

1) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per violazione del principio del clare loqui. Violazione del diritto di difesa. Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

Il decreto ministeriale sarebbe del tutto privo di motivazione. Non sarebbero indicate le ragioni della disposta restituzione né il criterio con il quale sono state determinate le somme da restituire. Né al decreto ministeriale sono allegati i provvedimenti citati.

Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento e per violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del procedimento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti presupposti.

Con nota del 13 dicembre 2001 il Ministero comunicò alla ricorrente: “al fine del prosieguo del procedimento istruttorio questa ditta può presentare con la massima tempestività l’integrazione della documentazione ovvero apposita fideiussione redatta come da schema che si allega in copia.”

Nelle premesse dello schema è scritto : “la polizza è intesa a garantire che il beneficiario dei contributi rispetti tutti gli obblighi e le prescrizioni stabilite dai richiamati regolamenti comunitari e dalla normativa nazionale e, in particolare, la condizione di realizzare e rendere funzionante il progetto approvato entro il 31 dicembre 2001.”

La ricorrente si è attenuta a questo schema e ciò che più conta ha adempiuto di fatto a quanto in esso previsto ed espressamente indicato.

La ricorrente ha realizzato e reso funzionante il proprio progetto entro la data del 31 dicembre 2001.

Il Ministero avrebbe dovuto accertare se le opere fossero state terminate entro il 31 dicembre 2001 senza tradire l’affidamento della ricorrente.

L’amministrazione in primo grado ha depositato la relazione ministeriale nota prot. n. 222482 del 31 luglio 2002 impugnata con motivi aggiunti.

Con detti motivi aggiunti si contesta:

1) Violazione del principio costituzionale del buon andamento e del principio di chiarezza dell’attività amministrativa e l’eccesso di potere per contraddittorietà fra più atti amministrativi.

Il primo ed il secondo dei verbali di verifica dello stato finale dei lavori evidenzia che la Commissione tecnica di verifica dei finanziamenti SFOP è stata composta o comunque ha basato le proprie valutazioni sull’attività da una sola persona l’ing. Caiafa, firmatario dei predetti verbali.

2) Eccesso di potere per travisamento e falsa interpretazione di atto presupposto.

La decisione della Commissione CE del 30 gennaio 2002 attiene solo alla proroga del termine per la liquidazione degli aiuti al 30 aprile 2002. La data del 31 dicembre 2001 è indicata quale termine entro cui “è opportuno consentire ai soggetti attuatori di realizzare i progetti e saldare le relative fatture” ma senza valore vincolante.

La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso.

Appella Marfish.

Resiste il Ministero.

DIRITTO

L’appello merita il rigetto.

Con il primo motivo di appello si ripropone la censura di difetto di motivazione proposta con il primo motivo del ricorso originario.

La sentenza impugnata ha rigettato il primo motivo di ricorso ritenendo che la relazione ministeriale depositata in giudizio costituisca un accadimento processuale idoneo a sostenere l’atto impugnato, come dimostrato anche dall’impugnativa di detta relazione con motivi aggiunti.

L’appello , sul punto, richiama la relazione ispettiva dell’ing. Caiafa che attesta la congruità economica del costo delle opere realizzate e la funzionalità delle stesse al perseguimento degli obiettivi progettuali.

Sostiene che nessuna delle quattro ipotesi formulate dall’ing. Caiafa per la liquidazione della spesa ammissibile sia stata accolta , rimanendo misterioso il criterio utilizzato dal Ministero per la quantificazione delle somme da riconoscersi alla ricorrente e per la restituzione.

Dalla relazione prot. 222482, si apprende che il 31 dicembre 2001 è stata considerata la data limite entro la quale ai sensi della citata decisione della Commissione CEE i beneficiari dovevano saldare le fatture relative ai lavori eseguiti per cui sono stati esclusi gli importi pagatu successivamente e le cambiali non scadute a tale data.

L’iter logico doveva essere esplicitato ne decreto impugnato, basato su elementi già in possesso del Ministero al momento dell’emanazione del decreto stesso.

Il Ministero avrebbe dovuto dar conto del perché non accoglieva le ipotesi prospettate dall’ing. Caiafa perché calate in atti endoprocedimentali rilevanti e non considerati adeguatamente.

Ed il Tar non avrebbe potuto superare le censure di difetto di motivazione del decreto originario solo in forza della relazione depositata nel corso del giudizio.

La censura non ha pregio.

Come evidenziato dalla stessa appellante la relazione chiarisce con limpidezza i motivi della determinazione impugnata e soprattutto indica la sua base giuridica che si rinviene nella decisione comunitaria del 30 gennaio 2002 n. 148.

Nel regime processuale attuale, segnato dalla potenziale irrilevanza delle invalidità procedimentali che sono sanabili nei limiti ed alle condizioni di cui all’art. 21-octies, l. 7 agosto 1990 n.241, diviene concretamente lesiva quella motivazione postuma di un provvedimento già impugnato, che venga dedotta in giudizio, per il tramite delle difese o per il tramite di atti provenienti comunque dall’Amministrazione resistente, allo scopo di dimostrare (anche in via di eccezione) la sostanziale correttezza del provvedimento impugnato o, correlativamente, la carenza di interesse alla decisione del ricorso, in capo alla parte ricorrente.

Ciò è dimostrato anche dall’ impugnativa con motivi aggiunti della relazione medesima.

Sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato.

D’altra parte, la legislazione più recente in tema di processo amministrativo si va decisamente orientando per l’abbandono di impostazioni formalistiche in favore di soluzioni che consentano al giudice di conoscere del merito della controversia, quando ciò sia possibile senza elidere le garanzie difensive. Ne costituisce esempio la modificazione del procedimento di cui all’art. 21 bis della l. n. 1034 del 1971 ad opera dell’art. 3, comma 6 bis d.l. 14 marzo 2005 n. 35, conv. con modificazioni dalla legge 14 maggio 2005 n. 80, che, a proposito del procedimento contro il silenzio, ha disposto: “Il g.a. può conoscere della fondatezza dell’istanza”. Ma nella stessa direzione si colloca la diversa novella introdotta, nell’intento, anche in questo caso, di favorire la deflazione del contenzioso, dall’art. 14 l. n. 15 del 2005, che ha aggiunto l’art. 21-octies all’originario testo della l. n. 241 del 1990. E se è innegabile che il primo periodo del comma 2 di questa disposizione contempli il caso che “per la natura vincolata del provvedimento sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, è anche vero che il successivo periodo ammette la possibilità che “l’amministrazione dimostri in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, con implicito riferimento ad atti, almeno astrattamente, diversi da quelli vincolati, e quindi, discrezionali. Si tratta, è vero, di innovazione della quale la giurisprudenza non ha ancora adeguatamente approfondito la portata, ma dalla quale sarebbe arduo non far derivare un’ attenuazione del divieto di motivazione postuma. (Consiglio Stato , sez. V, 09 ottobre 2007 , n. 5271).

Ciò è tanto più da considerare ove la condotta tenuta dall’amministrazione sia segnata dalle esigenze del rispetto di precisi obblighi giuridici , specie se derivanti dall’ordinamento sovranazionale.

Né, a ben vedere, tutte le ipotesi di chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibili casi di vera e propria integrazione postuma della motivazione.

Nella specie l’integrazione postuma della motivazione si è risolta nella mera indicazione di una fonte normativa prima non esplicitata ( consistente nell’esistenza di una decisione comunitaria a fondamento dell’operato dell’amministrazione ), fonte che ben avrebbe dovuto e potuto essere conosciuto da un operatore professionale quale la società ricorrente, per cui il vizio di eccesso di potere è insussistente.

Né può ritenersi che l’amministrazione avesse il dovere, a fronte di tale fonte normativa comunitaria, di motivare il non accoglimento delle ipotesi di liquidazione prospettate dall’ingegnere incaricato della verifica della effettiva realizzazione delle opere e della loro rispondenza al progetto finanziato.

In questione infatti è solo il rispetto della tempistica comunitaria di effettuazione dei pagamenti dei progetti ammessi al finanziamento ed è del tutto evidente che il Ministero ha utilizzato il criterio di escludere dalla finanziabilità le spese portate in fatture liquidate oltre il termine.

Ne consegue che il primo motivo di appello merita il rigetto.

Con il secondo motivo di appello si ripropone il secondo motivo del ricorso originario, legato all’affidamento ingenerato dal D.M. n. 182 del 2001 che si riferiva al completamento dei lavori.

Tuttavia gli atti pregressi comunque imponevano il rispetto della normativa comunitaria sia pure senza evidenziare puntualmente la circostanza della necessità di pagare le fatture entro il termine del 31 dicembre 2001.

Ne consegue che nessun affidamento può essersi ingenerato in un operatore professionale comunque tenuto ad informarsi ed a conoscere la complessa normativa di settore quando richiede un beneficio all’amministrazione condizionato al rispetto di un quadro normativo e disciplinare determinato dall’ordinamento sovranazionale che conferisce parzialmente anche le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione delle opere.

Le regole comunitarie , poi, come è noto, sono dotate di forza applicativa particolare e peculiare nel sistema delle fonti dell’ordinamento costituzionale multilivello nel quale opera l’economia globalizzata, e ciò in ragione del principio di primazia del diritto comunitario e del dovere – conseguente – di disapplicazione di qualsiasi norma interna incompatibile con la normativa comunitaria.

I principi del Trattato istitutivo della Ce applicati nelle pronunce della Corte di giustizia delle Comunità Europee hanno efficacia diretta nell’ordinamento interno degli Stati membri e vincolano il giudice nazionale. Le pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee hanno efficacia diretta nell’ordinamento interno degli Stati membri, al pari dei regolamenti e delle direttive e delle decisioni della commissione, vincolando il giudice nazionale alla disapplicazione delle norme interne con esse configgenti (Cons.giust.amm. Sicilia , sez. giurisd., 25 maggio 2009 , n. 470).

A fortiori dette norme vanno ritenute cogenti quando l’amministrazione abbia ad esse fatto rinvio sia pure in modo solo generico.

Fra i principi del diritto comunitario ben noti in materia di liquidazione dei contributi legati alla disciplina dei fondi strutturali e dei quadri comunitari di sostegno, v’è quello del rispetto della tempistica di liquidazione dei pagamenti, da effettuarsi a data certa, in questo caso fissata al 31 dicembre 2001 ( tale peculiare e ripetitiva tecnica di funzionamento dell’ausilio pecuniario pubblico è dettata dalle esigenze di uniforme attuazione dei programmi comunitari ).

Detta tempistica è stata stabilita – come risulta dalla decisione CEE del 30 gennaio 2002 n. 148 – sin dalla data della decisione CEE C894) 3346 del 6 dicembre 1994, come termine ultimo per l’effettuazione delle spese ( data limite per i pagamenti ).

Conformemente al punto 2.2 della scheda n. 2 allegata alla decisione 97/322 /CE della Commissione del 23 aprile 1997 che modifica le decisioni di approvazione dei quadri comunitari di sostegno, dei documenti unici di programmazione e delle iniziative comunitarie prese nei confronti dell’Italia ( GU n. L 146 del 5/6/1997 , pag. 11 ) tale data può essere prorogata dalla Commissione solo su richiesta dello Stato membro.

Avendo la Commissione concesso solo al soggetto competente alla liquidazione dell’aiuto l’ulteriore termine del 30 aprile 2002 ( prorogato proprio con decisione n. 148 del 2002 ) appare del tutto razionale la considerazione fra gli importi finanziabili solo delle spese effettivamente pagate entro il 31 dicembre 2001 ( termine già fissato a suo tempo e non prorogato ).

Pertanto l’amministrazione ha solo agito in adempimento di un dovere giuridico preciso a fronte della violazione del quale sarebbe stata prospettabile un’ipotesi di responsabilità contabile.

La circostanza per cui la polizza faceva riferimento alla data di ultimazione dei lavori non rileva perché la normativa di riferimento prevedeva come termine ultimo per l’effettuazione delle spese ( ossia per il saldo delle fatture ) la data del 31 dicembre 2001 ( decisione CE C894)3346 del 6 dicembre 1994).

L’affidamento dell’impresa non può essere invocato a fronte di tale quadro normativo definito dalla decisione comunitaria.

Ne consegue il rigetto anche del motivo di appello che ripropone il secondo motivo del ricorso originario.

Con il terzo motivo di appello si ripropone il motivo proposto con il ricorso per motivi aggiunti relativo alla misteriosa composizione della commissione per la verifica , composta da una sola persona.

La sentenza ha respinto il motivo rilevando che si è trattato di un errore di esternazione , trattandosi di un professionista esterno incaricato del compito di commissario verificatore dall’amministrazione.

Sicché la doglianza non ha carattere viziante trattandosi di mera irregolarità della documentazione amministrativa relativa alla denominazione del soggetto privato incaricato di svolgere una funzione pubblica che può sostanzialmente essere individuato come commissario di verifica.

Ne consegue il rigetto anche di questo motivo di ricorso.

Né miglior sorte può esser riconosciuta al quarto motivo di ricorso con il quale si contesta la vincolatività dell’affermazione contenuta nella sola parte motiva ( e non nel dispositivo ) della decisione della Commissione CE secondo la quale sarebbe opportuno consentire ai soggetti attuatori di realizzare i progetti e saldare le relative fatture entro il 31 dicembre 2001.

Tale doglianza ignora che , nella stessa decisione , si chiarisce che la precedente decisione CE C(94) 3346 stabilisce che il termine ultimo per l’effettuazione delle spese ( data limite per i pagamenti ) è fissato al 31 dicembre 2001.

Sicché è a tale disposto normativo che occorre fare riferimento per individuare la base giuridica della decisione dell’amministrazione da ritenersi comunitariamente vincolata.

Gli ulteriori argomenti dell’appello criticano la sentenza per aver malgovernato i principi giuridici in materia di motivazione postuma , coerenza e completezza della motivazione ed affidamento dei privati.

Ma in proposito, a parte quanto rilevato in precedenza in tema di chiarimenti resi dall’amministrazione il Collegio rileva che : 1) nessun vizio invalidante deriva dalla mancata materiale allegazione dei verbali ispettivi al decreto impugnato, considerate anche le evenienze processuali della compiuta relazione di chiarimenti ed del deposito dei documenti avvenuto in giudizio; che 2) la relazione del Ministero sulle spese ammissibili a finanziamento non è in contraddizione con le risultanze ispettive incentrate sulla congruità e finalità delle opere realizzate non sulle condizioni giuridiche di finanziabilità del progetto ( esulanti dalla competenza del tecnico ing. Caiafa ); che 3) i criteri di quantificazione sono stati esplicitati; che, 4) a fronte di tale esplicitazione nessuna ulteriore specifica censura è stata mossa dal privato; che 5) la somma di lire 69.056.489 è pari all’importo delle spese sostenute dall’ultimo sopralluogo cui era conseguito il D.M. n. 182 /IT/S del 23/11/2001 fino al 31/12/2001 ( vedasi verbali ispettivi ); che 6) in un anno l’impresa ben avrebbe potuto accelerare i saldi delle fatture; che non vi è oscurità dell’operato del Ministero che si presenta esecutivo di obblighi derivanti dalla normativa comunitaria.

Quanto all’affidamento dell’impresa ricorrente basterà ricordare l’orientamento in questa materia espresso dalla Corte di Giustizia anche in merito alla capacità del diritto comunitario di travolgere persino il giudicato nazionale esterno ( di recente si ricordi Corte giustizia CE, sez. II, 03 settembre 2009 , n. 2 ) per avere un’idea del valore recessivo dell’affidamento privato basato su manchevolezze degli atti amministrativi nazionali.

Ne consegue il rigetto dell’appello.

Sussistono tuttavia giusti ed eccezionali motivi per compensare le spese processuali in ragione della verosimile difficoltà per l’impresa di accedere alle fonti comunitarie ostese nel corso del giudizio dall’amministrazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione Sesta, definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti , sul ricorso in epigrafe specificato :

1) Respinge l’appello .

2) Spese compensate .

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Giancarlo Montedoro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1241 proviene da Giustamm.

Pres. Barbagallo – Est. Colombati
Bernardini (Avv. Giuliani) c/ Ministero dell’ Interno (Avv. dello Stato)

sull’irrilevanza della riabilitazione  da condanne penali ai fini del rinnovo della licenza di detenere armi

Autorizzazione e concessioni – Rinnovo licenza porto d’armi – Affidabilità soggetto – Discrezionalità – Sussiste – Condanne penali – Riabilitazione – Irrilevanza – Ragioni

E’ legittimo il provvedimento con cui si fa diniego di detenere armi e la revoca del titolo abilitativo eventualmente rilasciato, disposti sulla base di una serie di fatti i quali, nel ragionevole apprezzamento che ne fa l’Amministrazione, possono indurre ad ipotizzare un uso improprio dell’arma e quindi a far ritenere carente l’affidabilità del soggetto; inoltre la riabilitazione concessa, come nel caso di specie, è del tutto ininfluente ove vi è un’esplicita previsione che certe condanne non impediscono il rilascio del titolo se è stata ottenuta la riabilitazione.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 9090 del 2006, proposto da:

Bernardini Silvio, rappresentato e difeso dagli avv. Nicola Giuliani, Bruno Taverniti, con domicilio eletto presso Bruno Taverniti in Roma, via Germanico 96;

Ministero dell’interno, Questura di Pisa, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

della sentenza del TAR TOSCANA – FIRENZE: Sezione I n. 03032/2006, resa tra le parti, concernente NEGATO RINNOVO LICENZA DI PORTO DI FUCILE DA CACCIA.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’interno e di Questura di Pisa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2009 il Cons. Marcella Colombati e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Bacosi, e l’avv. Giuliani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con la sentenza n. 3032 del 2006 il Tar dela Toscana ha respinto il ricorso proposto dal sig. Silvio Bernardini per l’annullamento del decreto di rigetto della domanda di rinnovo della licenza di porto di fucile per uso di caccia, emesso dal Questore di Pisa il 31.10.2005, motivato dal riferimento ad una condanna del 1998 a reclusione per resistenza a pubblico ufficiale e lesioni personali.

Il Tar, richiamato l’art. 43 t.u.l.p.s. n. 773 del 1931, ha considerato che i due reati per i quali l’interessato è stato condannato sono ostativi al rilascio del titolo abilitativo, né rileva la riabilitazione, espressamente prevista solo per le fattispecie contemplate nell’art. 11, n. 1, dello stesso testo unico. Inoltre la p.a. ha motivato il diniego anche con riferimento al fatto che l’istante ha agito in stato d’ira, dimostrando di non saper controllare i propri impulsi.

La sentenza è appellata dall’interessato sotto il profilo che il Tar non avrebbe tenuto conto della copiosa giurisprudenza favorevole in materia di diniego non sia sufficientemente motivato e della riabilitazione ottenuta.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione dello Stato intimata, opponendosi al gravame e chiedendo la conferma dell’impugnata sentenza.

All’udienza dell’11.12.2009 la causa è passata in decisione.

L’appello deve essere respinto per l’infondatezza delle censure.

L’art. 11 del t.u.l.p.s. n. 773 del 1931, che è norma di carattere generale, dispone in ordine al rilascio o al diniego delle autorizzazioni di polizia.

L’art. 43 dello stesso testo unico, che è norma di carattere speciale, prevede che la licenza di porto d’armi, oltre a quanto stabilito dalla norma generale (art. 11 cit.), non può essere rilasciata “a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all’autorità….” (primo comma, lettera b) e che “può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati che non diano affidamento di non abusare delle armi” (così l’ultimo comma, a seguito dell’intervento parzialmente demolitorio della Corte costituzionale con la sentenza n. 440 del 1993 in ordine alla parte della norma che poneva a carico dell’interessato l’onere di provare la sua buona condotta).

E’ stato affermato (Corte costituzionale n. 440 del 1993), in adesione alla giurisprudenza del Consiglio di Stato,che in materia di armi nel nostro ordinamento non sono tutelate posizioni di diritto soggettivo e che “il porto d’arma non costituisce un diritto assoluto, rappresentando invece eccezione al normale divieto di portare armi, e può divenire operante solo nei confronti di persone riguardo alle quali esiste perfetta e completa sicurezza circa il buon uso delle armi stesse in modo da scagionare dubbi e perplessità sotto il profilo dell’ordine pubblico e tranquilla convivenza della collettività, dovendo essere garantita anche l’intera e restante massa dei consociali sull’assenza di pregiudizi alla loro incolumità”.

Come ha ricordato anche il giudice delle leggi (Corte costituzionale, ordinanza n. 361 del 1997), in materia di diniego e revoca della licenza di porto di armi la giurisprudenza amministrativa, sia del Consiglio di Stato che dei tribunali amministrativi regionali, ha in più occasioni ribadito che le relative disposizioni vanno interpretate alla luce dei fondamentali princìpi costituzionali, anche al fine di superare possibili profili pregiudiziali di illegittimità costituzionale, e che sulla pubblica Amministrazione gravano specifici oneri di motivazione, valutabili in sede di legittimità del provvedimento amministrativo.

La giurisprudenza amministrativa (da ultimo: Cons. di Stato, VI, n. 4375 del 2009) ha riconosciuto che sono legittimi il divieto di detenere armi e la revoca del titolo abilitativo eventualmente rilasciato, disposti sulla base di una serie di fatti i quali, nel ragionevole apprezzamento che ne fa l’Amministrazione, possono indurre ad ipotizzare un uso improprio dell’arma e quindi a far ritenere carente l’ affidabilità del soggetto; che in materia la p.a. gode di un’ampia discrezionalità, sindacabile dal giudice sotto il profilo dell’abnormità e del travisamento del fatto o della inattendibilità della valutazione quali risultano dalla motivazione del provvedimento; che, in sede di accertamento dei requisiti in capo al soggetto, la valutazione dell’autorità di p.s. non può prescindere dalla prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini rispetto all’interesse privato di portare armi anche soltanto per finalità ludiche; che, nelle ipotesi previste dall’art. 43 del t.u., la riabilitazione concessa è del tutto ininfluente, diversamente dal disposto dell’art. 11, ove vi è un’esplicita previsione che certe condanne non impediscono il rilascio del titolo se è stata ottenuta la riabilitazione.

Nella specie l’appellante ha chiesto il rinnovo del titolo che era scaduto il 31.5.2004. Il diniego è stato motivato per l’esistenza di una condanna a 5 mesi di reclusione emessa a suo carico dalla Corte di Appello di Firenze il 20.11.1998 e passata in giudicato nel 1999 (in seguito alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso in cassazione) per i reati di resistenza a pubblico ufficiale e lesioni personali; per quest’ultimo reato gli erano state concesse le attenuanti generiche per aver agito “in stato d’ira”; in data 28.10.2004 egli ha avuto la riabilitazione.

Come viene specificato nel provvedimento del Questore impugnato, la sentenza definitiva di condanna è successiva alla data dell’ultimo rinnovo della licenza che risale al 1998 ed entrambi i reati commessi sono ostativi al rilascio o al rinnovo del titolo di polizia, sia quello di resistenza a pubblico ufficiale (art. 43, primo comma, lettera b del t.u.l.p.s.) che quello di lesioni personali (art. 43, primo comma, lettera a). Non residua in proposito nessun margine di discrezionalità della p.a., dal momento che è la stessa normativa che, a causa di condanne per determinati reati, esclude la possibilità del rilascio del titolo

Lo stato d’ira accertato dal giudice penale, mentre ha influenzato il giudizio sul quantum della condanna penale, può legittimamente rilevare in modo diverso in sede amministrativa ove l’autorità ben può valutare che siffatto elemento sia sintomo di uno stato di aggressività.

La riabilitazione non è causa di estinzione del reato che incide sul potere punitivo dello Stato, bensì, quale causa di estinzione della pena, opera sulla pena concretamente inflitta al condannato e mantiene ferma la rilevanza giuridica della sentenza di condanna; il suo ambito di operatività è circoscritto alle pene accessorie e agli altri effetti penali che conseguono di diritto e automaticamente ad una sentenza di condanna e non impedisce che l’Amministrazione eserciti le sue valutazioni discrezionali considerando negativamente i fatti accertati nella condanna riportata, quali sintomi di non affidamento all’uso corretto dell’arma.

In conclusione la sentenza impugnata merita di essere confermata. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, tenendo anche conto dell’attività difensiva svolta in favore dell’Amministrazione dello Stato.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sesta sezione, respinge l’appello in epigrafe; condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero dell’interno delle spese processuali liquidate in complessivi 1.000 euro.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Roberto Garofoli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Marcella Colombati, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1245 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo – Est. Garofoli
ENAC (Avv. dello Stato) ed altri c/ Aereoporto di Brescia e Montichiari SPA (Avv. Stajano) ed altri

sulla necessità  di impugnare  i vizi di atti infraprocedimentali unitamente al provvedimento finale nel processo amministrativo

Processo amministrativo – Ricorso giurisdizionale – Atti infraprocedimentali – Vizi – Impugnabilità – Unitamente al provvedimente finale – Necessità – Sussiste

Nel processo amministrativo, gli atti infraprocedimentali non sono di norma impugnabili disgiuntamente dal provvedimento terminale dal procedimento in cui si inseriscono, in quanto atti preparatori e come tali sforniti di autonoma capacità lesiva immediata; coerentemente, gli eventuali vizi dell’atto interno possono farsi valere solo in sede di impugnativa del provvedimento finale che lo recepisce poiché i suoi vizi ridondano in vizi di quest’ultimo.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5054 del 2009, proposto da:

Enac – Ente Nazionale Per L’Aviazione Civile, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Gen.Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi dall’Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Aeroporto di Brescia e Montichiari Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Caputi Dr., Ernesto Stajano, con domicilio eletto presso Ernesto Stajano in Roma, via di Villa Albani,12; Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca Spa, Aeroporto Gabriele D’Annunzio Spa;

Sul ricorso numero di registro generale 5321 del 2009, proposto da:

Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca S.p.A., Aeroporto Gabriele D’Annunzio Spa, rappresentati e difesi dagli avv. Francesco Simone Crimaldi, Giuseppe Mercanti, Enrico Mormino, Mario Sanino, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180;

Aeroporto di Brescia e Montichiari Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Ernesto Stajano, Giovanni Caputi, con domicilio eletto presso Ernesto Stajano in Roma, via di Villa Albani,12;

Enac – Ente Nazionale Per L’Aviazione Civile, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa;

quanto al ricorso n. 5054 del 2009:

della sentenza del Tar Lombardia – Brescia Sezione I n. 00853/2009, resa tra le parti, concernente CONVENZIONE PER AFFIDAMENTO GESTIONE SCALO AEROPORTUALE.

quanto al ricorso n. 5321 del 2009:

della sentenza del T.a.r. Lombardia – Sez. Staccata Di Brescia: Sezione I n. 00853/2009, resa tra le parti, concernente CONVENZIONE PER AFFIDAMENTO GESTIONE SCALO AEROPORTUALE.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Aeroporto di Brescia e Montichiari Spa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Aeroporto di Brescia e Montichiari Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2010 il Cons. Roberto Garofoli e uditi per le parti gli avvocati l’Avv. dello Stato Di Palma e l’avv. Stajano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con la sentenza impugnata il primo giudice ha accolto il ricorso proposto dalla società Aeroporto di Brescia e Montichiari per la parte in cui ha impugnato la convenzione, datata 30 aprile 2008, con cui l’ENAC –Ente Nazionale per l’aviazione civile – ha affidato, per la durata di 40 anni, la gestione nello scalo aeroportuale monteclarense di tutti i servizi generali e di carattere collettivo, compresi gli indotti servizi di carattere commerciale, alla società Aeroporto Catullo di Verona Villafranca, operante anche per il tramite della partecipata soc. Gabriele D’Annunzi; convenzione dalla suddetta società ricorrente in primo grado ritenuta illegittima per più ragioni, in specie in quanto non preceduta dall’indizione e dall’espletamento di una pubblica gara, finalizzata alla scelta del contraente.

Ancorché implicitamente, il primo giudice non ha invece accolto lo stesso ricorso per la parte in cui con lo stesso è stata impugnata la nota ENAC del 28 giugno 2008 (ritenuta priva di alcun rilievo significativo proprio) con cui è stata comunicata l’intervenuta sottoscrizione della convenzione del 30 aprile 2008.

Con i due distinti appelli principali insorgono avverso la sentenza l’ENAC e le società Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca e Aeroporto Gabriele D’Annunzio sostenendo l’erroneità delle sentenze.

Propone appello incidentale la società Aeroporto di Brescia e Montichiari.

All’udienza del 16 febbraio 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I ricorsi principali, preliminarmente riuniti in considerazione della identità della sentenza gravata, meritano accoglimento.

Decisiva e dirimente appare al Collegio la fondatezza del primo motivo di gravame con cui tanto l’ENAC quanto le società Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca e Aeroporto Gabriele D’Annunzio deducono l’erroneità della sentenza appellata laddove ha ritenuto l’ammissibilità del ricorso proposto in primo grado.

Giova considerare che, per principio diffusamente seguito in giurisprudenza, gli atti infraprocedimentali non sono di norma impugnabili disgiuntamente dal provvedimento terminale del procedimento in cui si inseriscono, in quanto atti preparatori e come tali sforniti di autonoma capacità lesiva immediata; coerentemente, gli eventuali vizi dell’atto interno possono farsi valere solo in sede di impugnativa del provvedimento finale che lo recepisce poiché i suoi vizi ridondano in vizi di quest’ultimo (in termini, di recente, Cons. St., sez. V, 11 maggio 2009, n. 2876).

Le uniche eccezioni sono state riconosciute con riferimento alle ipotesi in cui l’atto interno:

a) determini un arresto del procedimento ovvero preveda lo svolgimento di una determinata attività ma senza predeterminazione temporale lasciando l’interesse pretensivo, sine die, esposto all’arbitrio dell’amministrazione;

b) modifichi l’ordinato e corretto iter decisionale alterando la sequenza disegnata dalla disciplina di settore;

c) sia esso stesso conclusivo di una fase autonoma, sotto il profilo giuridico, del procedimento generale in cui si inserisce producendo effetti esterni (è il caso dell’adozione degli strumenti urbanistici che incidono sulle proprietà interessate), o anticipando gli effetti del provvedimento terminale (come, ad esempio, in caso di applicazione cautelare di misure di tutela di beni culturali).

Orbene, l’atto impugnato in primo grado assume senza dubbio carattere endoprocedimentale, senza che possa sostenersi la ricorrenza di una delle indicate ipotesi in cui, eccezionalmente, si ammette parimenti la immediata impugnabilità.

Quanto alla natura infraprocedimentale della convenzione, datata 30 aprile 2008, con cui l’ENAC –Ente Nazionale per l’aviazione civile – ha affidato, per la durata di 40 anni, la gestione nello scalo aeroportuale monteclarense di tutti i servizi generali e di carattere collettivo, compresi gli indotti servizi di carattere commerciale, alla società Aeroporto Catullo di Verona Villafranca, è decisiva la ricognizione della disciplina del procedimento di affidamento della gestione aeroportuale, oltre che del contenuto normativo della stessa convenzione, in specie quello dettato dal suo art. 20.

Sul primo versante, l’art. 1, comma 1-quater, D.L. n. 251 del 1995, dispone, invero, che “l’affidamento in concessione della gestione alle società di cui all’art. 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, è effettuato con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con i Ministri del tesoro, delle finanze e dei lavori pubblici, sulla base di un programma di intervento presentato dalla società di gestione, corredato dal relativo piano economico-finanziario”.

Parimenti, l’art. 7 del D.M. n. 521 del 1997 (recante norme di attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 10, comma 13, della l. 24 dicembre 1993, n. 537, con cui è stata disposta la costituzione di società di capitali per la gestione dei servizi e infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato) prescrive che “l’affidamento in concessione della gestione totale aeroportuale alle società di capitale di cui al precedente articolo 6 è effettuato con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con i Ministri del tesoro, delle finanze e dei lavori pubblici e, limitatamente agli aeroporti militari aperti al traffico civile, della difesa”.

Emerge con chiarezza che il provvedimento conclusivo del procedimento avviato per l’affidamento in concessione della gestione totale aeroportuale è senza alcun dubbio costituito dal decreto interministeriale, atteggiandosi la convenzione a mero atto infraprocedimentale, peraltro privo di autonoma efficacia.

E’ quanto ulteriormente attestato dall’art. 20 della convenzione impugnata in primo grado a tenore del quale “la presente convenzione stipulata a conclusione del procedimento di affidamento della gestione di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 7 del regolamento 12 novembre 1997 n. 521, è soggetta ad approvazione ministeriale ed è vincolante per l’ENAC a decorrere dalla data in cui acquista efficacia il provvedimento di approvazione del presente atto, mentre vincola la concessionaria sin da momento della sua sottoscrizione”.

Evidente appare che la convenzione non acquista efficacia in conseguenza della sola sottoscrizione, la produzione dei suoi effetti essendo subordinata al rilascio del successivo provvedimento ministeriale.

La stessa previsione della vincolatività della convenzione per la sola concessionaria conferma l’assunto dell’inefficacia della stessa, in attesa dell’adozione del successivo decreto interministeriale.

Chiarita la natura senza dubbio endoprocedimentale della convenzione impugnata in primo grado, va escluso peraltro che ricorra nel caso di specie alcuna delle ipotesi in cui eccezionalmente si è ammessa la immediata impugnabilità dell’atto endoprocedimentale.

Invero, non si tratta di atto idoneo:

a) a determinare un arresto del procedimento ovvero facoltizzante lo svolgimento di una determinata attività ma senza predeterminazione temporale lasciando l’interesse pretensivo, sine die, esposto all’arbitrio dell’amministrazione;

b) a modificare l’ordinato e corretto iter decisionale alterando la sequenza disegnata dalla disciplina di settore;

c) a concludere una fase autonoma, sotto il profilo giuridico, del procedimento generale in cui si inserisce producendo effetti esterni o anticipando gli effetti del provvedimento terminale.

Diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, invero, non è nella convenzione impugnata in primo grado che può rinvenirsi il titolo in forza del quale la società odierna appellante principale gestisce l’aeroporto.

Come osservato, infatti, si tratta di atto privo di immediata idoneità a produrre effetti, in mancanza del successivo decreto interministeriale, il solo, quindi, che concludendo il procedimento, potrà produrre effetti assumendo quell’attitudine lesiva necessaria perché possa riconoscersi l’ammissibilità del rimedio impugnatorio.

Né importa in questa sede individuare il fondamento (legittimo o meno) della gestione in atto dell’aeroporto da parte della società appellante principale, essendo sufficiente constatare -in sede di verifica dell’ammissibilità del ricorso di primo grado- che la stessa non è giuridicamente riconducibile alla convenzione datata 30 aprile 2008.

Alla stregua delle esposte argomentazioni, gli appelli principali, preliminarmente riuniti, vanno quindi accolti.

Va conseguentemente respinto l’appello incidentale.

Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sui ricorsi principali, li riunisce e li accoglie.

Respinge l’appello incidentale. Per l’effetto dichiara inammissibile il ricorso proposto in primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo, Presidente

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Domenico Cafini, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1250 proviene da Giustamm.

Pres. Carbone – Rel. Goldoni – P.M. Iannelli
Italmedia srl (avv. Nodaro) c. Prefetto della Provincia di Roma

sulla giurisdizione del G.O. in merito a sanzioni per apposizione impianti pubblicitari senza autorizzazione

Competenza e giurisdizione – Installazione impianto pubblicitario – In assenza autorizzazione – Sanzioni – Giurisdizione G.O.

E’ competente il Giudice Ordinario a conoscere delle sanzioni applicate per l’installazione di impianto pubblicitario senza autorizzazione.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 3/3/2010 n.5020 proviene da Giustamm.

Pres. Vittoria – Rel. Picone – P.M. Gambardella
Romanello (avv.ti Grez, Paradiso) c. Comune di Taranto (avv.ti Mastrobuono, Fischetti)

sulla decorrenza della prescrizione nel caso di danno cagionato da violazione regole di corretta selezione dei concorrenti

1. – Giustizia civile – Ricorso condizionale condizionato – Parte totalmente vittoriosa – Esame prioritario – Condizioni.

2. – Giustizia civile – Ricorso condizionale condizionato – Parte totalmente vittoriosa – Questione decisa in sentenza – Esame successivo al ricorso principale.

3. – Responsabilità e risarcimento – Violazione regole selezione concorrenti – Danno extracontrattuale – Prescrizione – Decorrenza.

4. – Giustizia civile – Prescrizione – Atti interrottivi – Rilevabilità d’ufficio – Condizioni.

1. – Il ricorso condizionale condizionato della parte totalmente vittoriosa che investa questioni pregiudiziali processuali o preliminari di merito, deve essere esaminato con priorità solo se le questioni indicate non siano state valutate nel giudizio di merito.

2. – Il ricorso condizionale condizionato della parte totalmente vittoriosa che investa questioni pregiudiziali processuali o preliminari di merito, qualora abbia formato oggetto della pronuncia impugnata, è riscontrabile solo nel caso in cui il ricorso principale si mostri fondato.

3. – Nel caso in cui la P.A. produca un danno violando le regole di corretta selezione dei concorrenti, da tale momento inizia a decorrere la prescrizione per il risarcimento del danno, mentre il perdurante successivo inadempimento costituisce mero sviluppo del danno insorto.

4. – Perché il giudice possa rilevare d’ufficio l’interruzione della prescrizione, è necessario che i fatti che la integrano siano compiutamente allegati e comprovati.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 3/3/2010 n.5023 proviene da Giustamm.

Pres. Vittoria – Rel. Picone – P.M. Gambardella
Ministero della Difesa (Avvocatura Generale dello Stato) c. Paglioni (avv. Modena)

sulla giurisdizione del G.A. anche nei casi in cui la domanda risarcitoria venga proposta successivamente a quella di annullamento

Competenza e giurisdizione – Domanda risarcitoria – Formulazione in un giudizio successivo a quello di annullamento dell’atto – Post l. 205/2000 – Giurisdizione G.A.

La giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria sussiste sia che l’azione venga proposta congiuntamente a quella di annullamento del provvedimento, sia che si promuova, successivamente all’entrata in vigore della l. 205/2000, un separato giudizio per ottenere la tutela risarcitoria.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 3/3/2010 n.5025 proviene da Giustamm.

Pres. Barbagallo, Est. Buonvino
Fondazione Cassa dei Risparmi di Forlì (Avv.ti L. Nanni e L. Torchia) c/
Ing. Federico Flamigni

le Fondazioni Bancarie non sono organismi di diritto pubblico e dunque non sono soggette alla disciplina sull’accesso

Accesso agli atti amministrativi – Ambito di applicazione – Fondazioni bancarie – Esclusione – Ragioni – Organismo di diritto pubblico – Non sono tali

Le Fondazioni bancarie, poiché non usufruiscono di alcun finanziamento pubblico, non sono soggette a controllo di gestione da parte dello Stato o di altri enti pubblici e non svolgono funzioni pubbliche, non sono qualificabili alla stregua di organismi di diritto pubblico e – pertanto – non soggiacciono alla disciplina sull’accesso agli atti di cui agli artt. 22 e ss. della L. 241/1990.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

sul ricorso numero di registro generale 8541 del 2009, proposto dalla

Fondazione Cassa dei Risparmi di Forlì, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luca Nanni e Luisa Torchia, con domicilio eletto presso lo studio legale “Prof. Avv. Luisa Torchia ed altri s.t.p.” in Roma, via Sannio 65,

L’ing. Federico Flamigni, rappresentato e difeso in proprio, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, p.za Capo di Ferro 13,

Per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 01757 del 6 ottobre 2009, resa tra le parti concernente ACCESSO AD ATTI AMMINISTRATIVI DELLA FONDAZIONE – MCP.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ing. Federico Flamigni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2010, il Cons. Paolo Buonvino;

Udita l’avv. Torchia per l’appellante e l’ing. Flamini in proprio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1) – Con la sentenza impugnata il TAR ha accolto il ricorso proposto dall’odierno appellato per la declaratoria del diritto all’accesso agli atti amministrativi della Fondazione ex bancaria Cassa dei Risparmi di Forlì (istituita ai sensi del d.lgs. n. 153/1999) indicati nel fax inviato alla Fondazione il 16 marzo 2009.

Gli atti richiesti erano, in particolare, i seguenti:

a) delibera del Consiglio di Amministrazione della Fondazione (di cui il richiedente non conosceva gli estremi esatti) con la quale si proponeva all’Assemblea dei Soci “la definitiva dismissione a favore del Gruppo bancario S. Paolo – Imi e Cari Firenze”;

b) delibera del Consiglio di Amministrazione adottata il 5 dicembre 2005 per stipulare con l’azionista di maggioranza (Intesa – San Paolo) un nuovo patto di sindacato e suoi ulteriori addendi;

c) delibera adottata per sostituire l’originario Statuto (dal sito Internet si evince che “Il primo Statuto della Fondazione Cassa dei Risparmi di Forlì porta la data del giugno 1992. Da allora la carta fondamentale della Fondazione ha conosciuto diverse trasformazioni sulla scorta delle modifiche legislative susseguitesi nel tempo, fino a raggiungere la forma attuale, approvata dal Ministero dell’economia e delle finanze il 25 luglio 2005”).

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla resistente Fondazione sottolineando, innanzitutto, che il ricorrente risultava possedere la qualifica di socio della Fondazione.

Ciò posto, i primi giudici hanno rilevato che:

“a) il diritto di accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce, a termini dell’art. 22, comma 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241, principio generale dell’attività amministrativa, al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attinente ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione;

b) sempre in base all’articolo 22 della legge 7 agosto 1990 n. 241, il diritto all’accesso ai documenti amministrativi è riconosciuto a tutti coloro che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso;

c) l’articolo 25 (e successive modificazioni) della legge 241 cit. prevede che “la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata”, tale norma, però, ha carattere generale, dovendosi adattare alle specifiche situazioni nelle quali si inserisce la richiesta di accesso, con la conseguenza che la motivazione della richiesta, anche se non enunciata specificamente dall’interessato, potrà emergere dai rapporti intercorsi o intercorrenti tra il richiedente e l’Amministrazione di cui si chiede di visionare alcuni atti (Consiglio di Stato, V, 6 dicembre 2006 n. 7187);

d) non può revocarsi in dubbio l’ammissibilità del ricorso al procedimento di accesso nei confronti della Fondazione della Cassa dei Risparmi di Forlì, ancorché soggetto di diritto privato, e ciò alla stregua della stessa lettera dell’articolo 23 della legge 7 agosto 1990 n. 241, nel testo attualmente vigente, secondo il quale l’accesso può esercitarsi nei confronti “della pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi”, e dunque anche nei confronti di soggettività giuridiche aventi natura privata ma operanti normalmente secondo moduli tipicamente riconducibili all’alveo pubblicistico;

e) la Fondazione è qualificabile come organismo di diritto pubblico ai sensi e per gli effetti derivanti dal Codice dei contratti (cfr. espressamente sul punto T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 31 luglio 2007, n. 7283) e perciò pienamente sussumibile nella categoria degli enti tenuti all’obbligo di trasparenza sotteso alla disciplina dell’accesso;

f) nella specie, peraltro, si pone la questione se possa configurarsi un diritto di accesso nei confronti di un’attività regolata dal diritto privato, quale quella in effetti posta in essere dalla resistente (al riguardo, il TAR ha ritenuto che sarebbe illogico discriminare l’attuazione del principio di trasparenza in base al criterio formale del regime giuridico dell’attività medesima, che potrebbe condurre alla sostanziale elusione del principio stesso di trasparenza nell’attività amministrativa);

g) infine, in ordine all’affermazione che gli atti oggetto della richiesta non sono documenti amministrativi, i primi giudici hanno osservato che l’accesso non è correlato “agli atti amministrativi”, bensì “all’attività” della pubblica amministrazione o dell’organismo pubblico, nel cui ambito concettuale rientra non solo l’attività di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato, atteso che anch’essa è volta alla cura concreta degli interessi della collettività e dunque ugualmente sottoposta al principio apicale di trasparenza.

Per l’effetto, il TAR ha accolto il ricorso, con conseguente declaratoria dell’obbligo dell’ente resistente di dare corso alla richiesta di accesso nei termini di cui all’istanza.

2) – Appella la sentenza la Fondazione Cassa dei Risparmi di Forlì, che ne deduce l’erroneità, anzitutto, perché, contrariamente a quanto affermato dai primi giudici, la Fondazione stessa non sarebbe organismo di diritto pubblico, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 10 ter, del d.l. n. 162/2008, convertito in legge n. 201/2008 e come risultante, comunque, dai principi generali desumibili dall’ordinamento italiano e da quello comunitario (in particolare, non sarebbe configurabile alcun finanziamento, né controllo pubblico sulla gestione, né sarebbe prevista la nomina negli organi di amministrazione, direzione e vigilanza di soggetti designati dalla mano pubblica in misura pari ad almeno metà dei componenti; in particolare solo per il Consiglio Generale sarebbero previste designazioni di fonte pubblica, ma in misura non eccedente i sette componenti sui 22 che compongono l’organo; inoltre, la Fondazione appellante non sarebbe stata istituita per la soddisfazione di bisogni definiti da enti pubblici, ma sarebbe un soggetto dell’ordinamento civile, la cui istituzione non sarebbe nella disponibilità di alcun ente o potere pubblico, né sarebbe stata costituita per soddisfare strumentalmente interessi propri di soggetti di diritto pubblico, dovendosi escludere il riconoscimento, alle fondazioni, di funzioni pubbliche); tutto ciò condurrebbe ad escludere l’applicabilità, nella specie, della disciplina sull’accesso di cui all’art. 3 (recte: 2) del d.p.r. n. 184/2006.

La sentenza appellata sarebbe erronea, inoltre, anche nella parte in cui ha ritenuto la sussistenza di un concreto interesse personale dell’originario ricorrente all’accesso di cui si tratta, non essendo, per converso, ammissibile l’uso strumentale dell’accesso volto a realizzare un controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione.

Infine, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, non sarebbe ammissibile la richiesta di ostensione di atti inerenti all’attività privatistica.

Resiste personalmente l’appellato che insiste, nelle proprie memorie, per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

3) – L’appello è da accogliere.

Primo e centrale punto oggetto di contestazione è quello relativo alla natura della Fondazione appellante.

Contrariamente a quanto osservato dall’appellato, il TAR ha espressamente ritenuto che “ la Fondazione è qualificabile come organismo di diritto pubblico ai sensi e per gli effetti derivanti dal Codice dei contratti (cfr. espressamente sul punto T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 31 luglio 2007, n. 7283) e perciò pienamente sussumibile nella categoria degli enti tenuti all’obbligo di trasparenza sotteso alla disciplina dell’accesso”; lo stesso TAR ha anche precisato che la Fondazione ex bancaria Cassa dei Risparmi di Forlì è stata istituita ai sensi del d.lgs. n. 153/1999; e proprio la qualificazione di “organismo di diritto pubblico” ha reso, per i primi giudici, sussumibile, la Fondazione, tra le “soggettività giuridiche aventi natura privata, ma operanti normalmente secondo moduli riconducibili all’alveo pubblicistico” che giustificherebbero l’operare, nel loro confronti, della disciplina sull’accesso (punto 3, lettere d ed e della sentenza appellata).

Al riguardo, correttamente l’appellante si richiama, quindi, al disposto di cui all’art.1, comma 10 ter, del d.l. n. 162 del 23 ottobre 2008 (comma inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2008, n. 201), a mente del quale: “ai fini della applicazione della disciplina di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, non rientrano negli elenchi degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico gli enti di cui al decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, e gli enti trasformati in associazioni o in fondazioni, sotto la condizione di non usufruire di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario, di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, e di cui al decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, fatte salve le misure di pubblicità sugli appalti di lavori, servizi e forniture”.

La norma, invero, smentisce quanto rilevato dai primi giudici in merito al fatto che, proprio ai sensi del Codice dei contratti “la Fondazione è qualificabile come organismo di diritto pubblico” (con la conseguente assoggettabilità alla disciplina sull’accesso).

A questo si aggiunga, come dedotto dall’appellante, che la Fondazione in questione non risulta fruire di alcun finanziamento pubblico; che né lo Stato, né altri enti di diritto pubblico, esercitano, sulla stessa, alcun controllo sulla gestione (controllo che, in base ai principi comunitari, è l’unico che consenta di esercitare un effettiva influenza decisionale in seno agli organismi coinvolti), né risulta che gli organi di amministrazione, direzione o vigilanza debbano essere costituititi da soggetti designati dalla mano pubblica in misura pari ad almeno metà dei componenti (invero, solo per il Consiglio Generale prevede, lo Statuto, designazioni di fonte pubblica, ma in misura non eccedente i sette componenti sui 22 che compongono l’organo); inoltre, la Fondazione appellante rientra tra i soggetti dell’organizzazione delle libertà sociali e non svolge funzioni pubbliche (C. Cost., n. 300 del 29 settembre 2003; n. 301/2003); va riconosciuto carattere di utilità sociale agli scopi dalle stesse perseguiti, ma tale carattere non può essere confuso con la “attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario” espletata da “soggetti di diritto privato”, di cui all’art. 2, comma 1, del d.p.r. n. 184/2006, solo queste ultime afferendo all’espletamento di funzioni pubbliche.

Si aggiunga, a quanto precede, in punto di interesse alla ostensione della documentazione richiesta, che il ricorrente è un socio della Fondazione che non risulta far valere un proprio interesse diretto, personale e definito all’acquisizione di quanto richiesto, avendo avanzato una richiesta documentale di natura e portata tale (la delibera del Consiglio di Amministrazione della Fondazione con la quale si proponeva all’Assemblea dei Soci “la definitiva dismissione a favore del Gruppo bancario S. Paolo – Imi e Cari Firenze” e quella del 5 dicembre 2005 per stipulare con l’azionista di maggioranza un nuovo patto di sindacato e suoi ulteriori addendi; nonché la delibera adottata per sostituire l’originario Statuto) da far configurare, piuttosto, l’inammissibile intendimento di esercitare un generalizzato controllo sull’attività gestionale dall’odierna appellante.

Deve, in definitiva escludersi, quindi, sia che l’appellante Fondazione possa farsi rientrare tra i soggetti destinatari della disciplina sull’accesso, sia che l’originario ricorrente abbia fatto valere un interesse legittimante l’accesso stesso.

4) – Per tali assorbenti motivi l’appello in epigrafe va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Per la novità delle questioni trattate devono essere integralmente compensate tra le parti le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione VI, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere, Estensore

Roberto Garofoli, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/3/2010 n.1255 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. P. De Bernardiniis Est.

in tema di ordine di messa in sicurezza e bonifica e necessaria dimostrazione del requisito della c.d. responsabilità colpevole in capo al proprietario nonché della necessità che gli accertamenti analitici siano svolti in contraddittorio

1. Ambiente e territorio – Inquinamento – Ordine di messa in sicurezza d’emergenza e bonifica – Attività istruttoria circa la sussistenza del requisito della c.d. responsabilità colpevole in capo al proprietario – Necessità – Assenza – Illegittimità

2. Ambiente e territorio – Inquinamento – – Ordine di messa in sicurezza d’emergenza e bonifica – Attività istruttoria – Accertamenti analitici – Contraddittorio – Necessità

1. Ai sensi della vigente normativa di settore l’obbligo di messa in sicurezza e di bonifica di un’area inquinata grava unicamente in capo al soggetto responsabile e non in capo al proprietario incolpevole. Ne consegue che è illegittimo l’ordine di messa in sicurezza e bonifica laddove, come nel caso di specie, la P.A. non abbia proceduto ad alcuna verifica della sussistenza, in capo alla attuale ricorrente, del requisito della c.d. responsabilità colpevole*

2. L’attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio*

_____________________________________

* Nello stesso senso v. T.A.R. Toscana – Firenze – sezione II – Sentenza 6 maggio 2009 n. 762, in questa rivista n. 5/09

N. 00594/2010 REG.SEN.

N. 01275/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1275 del 2007, proposto dalla

società Tirrena S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. Alessandro Donati, rappresentata e difesa dall’avv. Attilio Pegazzano Ferrando e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Golini, in Firenze, via Capponi, n. 26

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ministero delle Attività Produttive, Conferenza dei Servizi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici della stessa, in Firenze, via degli Arazzieri, n. 4;

Comune di Carrara, non costituito in giudizio;

Regione Toscana, non costituita in giudizio;

Provincia di Massa Carrara, non costituita in giudizio

A.R.P.A.T. – Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana – Dipartimento di Massa, non costituita in giudizio

nei confronti di

Agenzia Sviluppo Industriale – A.S.I. S.p.A., non costituita in giudizio

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

– del verbale e delle determinazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi decisoria svoltasi in Roma, presso il Ministero dell’Ambiente, in data 13 dicembre 2006, relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara;

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente–Direzione Generale per la Qualità della Vita, prot. n. 3623/QdV/DI/B del 18 maggio 2007, contenente il provvedimento finale di approvazione e di recepimento come definitive delle prescrizioni adottate
– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente–Direzione Generale per la Qualità della Vita, prot. n. 3622/QdV/DI/B del 18 maggio 2007, contenente il provvedimento finale di approvazione e di recepimento come definitive delle prescrizioni adottate
– di ogni altro atto e provvedimento preparatorio, presupposto, inerente, consequenziale o connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero della Salute, del Ministero delle Attività Produttive e della Conferenza dei Servizi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, formulata in via incidentale dalla ricorrente;

Vista l’ordinanza n. 779/2007 del 7 settembre 2007, con cui è stata respinta la domanda incidentale di sospensione;

Visti la memoria ed i documenti depositati dalla ricorrente in vista dell’udienza pubblica;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 4 febbraio 2010, il dr. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

L’odierna ricorrente, Tirrena S.p.A., espone di avere acquistato dall’Agenzia Sviluppo Industriale – A.S.I. S.p.A un terreno (lotto n. 7A), distinto al catasto terreni del Comune di Carrara al foglio n. 99 con il mappale n. 322. Il terreno è situato all’interno della Zona Industriale Apuana denominata “Ex Italiana Coke”.

L’esponente evidenzia che tale area, inizialmente di proprietà della Italiana Coke S.p.a., passò poi a E.N.I. Risorse S.p.A., la quale provvide ad effettuare alcune opere di bonifica, ottenendo i relativi certificati, per gran parte dell’area e poi trasferendo il terreno interessato alla A.S.I. S.p.A., la quale avrebbe dovuto occuparsi della sua bonifica.

La Tirrena S.p.A. lamenta che ad essa, come mera nuova proprietaria del terreno e non responsabile dell’inquinamento, sarebbero state nondimeno indirizzate le prescrizioni in ordine agli interventi di messa in sicurezza di emergenza da adottarsi per il terreno in discorso, contenute nel verbale della Conferenza di Servizi decisoria svoltasi in data 13 dicembre 2006 presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

Più in particolare, in esito alla predetta Conferenza, le cui conclusioni sono state poi recepite con il decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente, prot. n. 3623/QdV/DI/B del 18 maggio 2007, sono state dettate le seguenti prescrizioni (v. n. 2 dell’ordine del giorno):

a) ribadendo le richieste già formulate dalle Conferenze di Servizi decisorie del 24 marzo 2005 e del 28 aprile 2006, si è chiesto all’A.S.I. S.p.A. di adottare entro 10 giorni dal ricevimento del verbale, come prima fase della messa in sicurezza di emergenza, un intervento costituito dalla realizzazione di una barriera di almeno n. 5 pozzi di emungimento per ciascuno dei lotti 1 e 7A, nel rispetto delle prescrizioni dettate dall’A.R.P.A.T. e dalla Conferenza di Servizi istruttoria del 10 febbraio 2005;

b) alla Tirrena S.p.A., quale attuale titolare del lotto 7/A dell’area “Ex Italiana Coke”, alla luce dei superamenti riscontrati dall’A.R.P.A.T. nei suoli per i parametri concernenti un gruppo di sostanze nocive (arsenico, piombo, cadmio, rame, zinco e mercurio), di attivare entro 10 giorni dalla data di ricevimento del verbale misure di messa in sicurezza di emergenza tramite la rimozione della fonte inquinante.

Sul punto va precisato che già la Conferenza di Servizi istruttoria del 19 luglio 2006 aveva ribadito la richiesta all’azienda A.S.I. S.p.A., formulata dalle Conferenze di Servizi decisorie del 24 marzo 2005 e del 28 aprile 2006, di adottare, con riferimento alle acque di falda, la misura della messa in sicurezza di emergenza costituita dall’esecuzione dei n. 5 pozzi di emungimento nei lotti più sopra indicati.

Avverso la suddetta Conferenza di Servizi del 13 dicembre 2006, nonché il decreto ministeriale del 18 maggio 2007 che ne ha recepito le prescrizioni e l’ulteriore decreto ministeriale (di pari data) che ha recepito le prescrizioni delle altre Conferenze di Servizi decisorie attinenti al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara (quelle del 24 marzo 2005, 28 luglio 2005, 22 dicembre 2005, 30 marzo 2006 e 28 aprile 2006), è insorta la società esponente, impugnando tali atti con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione.

A supporto del gravame, ha dedotto le seguenti censure:

– eccesso di potere per travisamento dei fatti e manifesta illogicità, violazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, nonché degli artt. 242, 244, 250, 252 e 253 del d.lgs. n. 152/2006, con riferimento alla richiesta di realizzazione delle opere di bonifi
– eccesso di potere con riferimento alla richiesta di messa in sicurezza delle acque di falda, giacché la misura della barriera idraulica sarebbe tecnicamente irrealizzabile, economicamente insostenibile, inefficace ed illogica, essendo illogico costruire
– eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, con riferimento alla richiesta di messa in sicurezza effettuata da tutti i proprietari dei lotti, in quanto l’intervento che viene richiesto sarebbe inutile, mentre s
– eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, nonché difetto di istruttoria, con riferimento alla richiesta di presentazione di un progetto di bonifica concernente tutto il terreno e non solo i cd. hot spot, in q
– violazione degli artt. 240 e 242 del d.lgs. n. 152/2006, in quanto nel caso di specie sarebbe stato omessa l’indispensabile fase procedimentale dell’analisi di rischio sito specifica;

– violazione dell’art. 14-ter, commi 3, 6-bis e 9, della l. n. 241/1990, nonché dell’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 15, comma 4, del d.m. n. 471/1999, poiché i decreti di recepimento delle Conferenze di Servizi decisorie non sarebbe
– eccesso di potere e violazione di legge con riferimento alla mancata trasmissione alla ricorrente del documento contenente i risultati dei rilevamenti dell’A.R.P.A.T. circa la messa in sicurezza del lotto n. 7/A, in quanto la documentazione dell’attivit
Si sono costituiti il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, quello della Salute, quello delle Attività Produttive (ora Sviluppo Economico) e la Conferenza di Servizi presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, con atto di mera costituzione formale.

Nella Camera di consiglio del 6 settembre 2007 il Collegio, ritenuto, ad un primo esame, di dover dare prevalenza, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, all’interesse pubblico alla bonifica del terreno contaminato da arsenico, piombo ed altre sostanze nocive alla salute umana ed attesa inoltre l’assenza del periculum in mora, per l’inesistenza di pregiudizi a carico della ricorrente, se davvero estranea all’inquinamento riscontrato, con ordinanza n. 779/2007 ha respinto l’istanza incidentale di sospensione.

In vista dell’udienza di merito, la ricorrente ha depositato una memoria conclusiva con allegata la relativa documentazione, dando conto dei successivi sviluppi della vicenda (nonché dei più recenti orientamenti giurisprudenziali) ed insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica del 4 febbraio 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La ricorrente ha impugnato gli atti (il verbale ed il decreto ministeriale di approvazione) relativi alla Conferenza di Servizi decisoria tenutasi il 13 dicembre 2006 presso il Ministero dell’Ambiente ed avente ad oggetto gli interventi ambientali per il sito di interesse nazionale di Massa Carrara. Più in dettaglio, si duole delle prescrizioni impartite per il lotto n. 7/A, di cui è proprietaria, contenute nel punto n. 2 dell’ordine del giorno. Ha altresì impugnato il decreto ministeriale di approvazione delle precedente Conferenze di Servizi decisorie, in cui erano già state impartite analoghe prescrizioni in ordine al lotto n. 7/A, ed in particolare la richiesta di realizzare, quale misura di messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda, una barriera costituita da n. 5 pozzi di emungimento.

In via preliminare, si deve dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Conferenza di Servizi presso il Ministero dell’Ambiente, atteso che, secondo il preferibile orientamento giurisprudenziale, la conferenza di servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della P.A. autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano, limitandosi la conferenza a facilitare il coordinamento tra le singole P.A. interessate (C.d.S., Sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107). Pertanto, il provvedimento finale deve imputarsi alla P.A. che lo adotta e, nel caso di conferenza decisoria, alle P.A. che, attraverso la stessa, esprimono la loro volontà provvedimentale: dunque, la legittimazione passiva in sede processuale spetta soltanto alle P.A. che abbiano adottato il provvedimento rilevante all’esterno (v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 28 febbraio 2002, n. 888; v. pure C.d.S., Sez. IV, 8 luglio 1999, n. 1193; T.A.R. Marche, 5 agosto 2004, n. 976). Orientamento, questo, che si rivela tanto più condivisibile dopo le modifiche apportate dalla l. n. 15/2005, con l’aggiunta del comma 6-bis all’art. 14-ter della l. n. 241/1990: in base a dette modifiche, infatti, all’esito della conferenza di servizi è necessario un atto conclusivo dell’Amministrazione procedente e, per questa, del dirigente competente. In tale ottica, sono stati, quindi, potenziati ruolo e responsabilità dell’Amministrazione procedente, cui si attribuisce la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede (T.A.R. Liguria, Sez. I, 11 luglio 2007, n. 1376).

Sempre in via preliminare, va, inoltre, rilevata l’inammissibilità del ricorso limitatamente al capo di domanda relativo alla prescrizione riguardante l’approntamento di n. 5 pozzi di emungimento “per ciascuno dei lotti 1 e 7/A)” (v. fine pag. 12 – inizio pag. 13 del verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 13 dicembre 2006), perché si tratta di una prescrizione posta esclusivamente a carico dell’A.S.I. S.p.A., quindi la ricorrente non ha alcuna legittimazione ad invocarne l’annullamento. A conferma di ciò, si sottolinea che il verbale della Conferenza di Servizi in discorso, come si legge a pag, 13, ha valore di atto di formale messa in mora nei confronti dell’azienda inadempiente (l’A.S.I. S.p.A.), con il corollario, in caso di perdurante inadempimento, dell’attivazione dei poteri sostitutivi da parte della P.A. e perciò dell’esecuzione in danno nei confronti dell’A.S.I. S.p.A., in qualità, per l’appunto, di soggetto inadempiente.

Venendo all’esame di quella parte della Conferenza di Servizi decisoria contenente la prescrizione, indirizzata questa volta direttamente a Tirrena S.p.A., di realizzare misure di messa in sicurezza di emergenza sul lotto n. 7/A, atteso il rilevamento, in questo, di valori superiori alla soglia consentita per talune sostanze altamente nocive (arsenico, piombo, cadmio, rame, zinco e mercurio), e più in particolare, di provvedere alla rimozione della fonte inquinante, osserva il Collegio che, per questo capo di domanda, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Nello specifico, deve considerarsi fondato il primo motivo di ricorso, con cui, in estrema sintesi, si deduce la violazione del principio “chi inquina, paga”, di derivazione comunitaria, sancito dal d.lgs. n. 22/1997 e poi dal d.lgs. n. 152/2006, il quale, agli artt. 242 e 257, confermerebbe che l’obbligo di bonifica grava sul responsabile dell’inquinamento e non sul proprietario incolpevole, quale sarebbe, nel caso di specie, la ricorrente. Peraltro, quest’ultima non sarebbe stata chiamata a partecipare alle Conferenze di Servizi, con il corollario che le determinazioni assunte in esito a queste risulterebbero illegittime per violazione del contraddittorio; oltre a ciò, vi sarebbe difetto di istruttoria per assenza del piano di caratterizzazione, teso ad individuare lo stato dei luoghi in modo puntuale, allo scopo di consentire la presentazione di un adeguato progetto di bonifica.

Le doglianze devono essere integralmente condivise.

Va premesso, al riguardo che al caso di specie risulta pienamente applicabile la disciplina di cui agli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152/2006 (cd. Codice ambiente). Come si è già visto, tale disciplina, al pari di quella previgente (art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997), è ispirata al principio secondo cui l’obbligo di adottare le misure, tanto urgenti che definitive, idonee a fronteggiare una situazione di inquinamento, è a carico unicamente di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa, a titolo di dolo o colpa: l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere, invece, addossato al proprietario incolpevole, ove manchi ogni responsabilità dello stesso (cfr., ex plurimis, T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 26 luglio 2007, n. 1254). La P.A. non può, pertanto, imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari del bene, lo svolgimento delle attività di recupero e di risanamento (così, nel vigore della precedente disciplina, T.A.R. Veneto, Sez. II, 2 febbraio 2002, n. 320). L’enunciato è conforme al principio “chi inquina, paga”, cui si ispira la normativa comunitaria (cfr. art. 174, ex art. 130/R, del Trattato CE), la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.

Tale impostazione, sancita dal d.lgs. n. 22/1997, risulta, come detto, confermata e specificata dagli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152/2006, dai quali si desume l’addossamento dell’obbligo di eseguire gli interventi di recupero ambientale, anche di tipo emergenziale, al responsabile dell’inquinamento, che può benissimo non coincidere con il proprietario ovvero il gestore dell’area interessata (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 665/2009, cit.). Va precisato, sul punto, che il principio “chi inquina, paga” vale altresì per le misure di messa in sicurezza di emergenza – cui si riferisce la Conferenza di Servizi – come definite dall’art. 240, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 152 cit. (ogni intervento immediato od a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lett. t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito ed a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente). Anche l’adozione di dette misure emergenziali è, infatti, addossata dalla normativa in discorso al soggetto responsabile dell’inquinamento (cfr. art. 242 del d.lgs. n. 152 cit.).

Si deve sottolineare che a carico del proprietario dell’area inquinata, che non sia altresì qualificabile come responsabile dell’inquinamento, non incombe alcun obbligo di porre in essere gli interventi in parola, ma solo la facoltà di eseguirli per mantenere l’area interessata libera da pesi. Dal combinato disposto degli artt. 244, 250 e 253 del Codice ambiente si ricava infatti che, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali in esame da parte del responsabile dell’inquinamento, ovvero di mancata individuazione dello stesso – e sempreché non provvedano né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati – le opere di recupero ambientale sono eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto responsabile nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetti dei medesimi interventi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 settembre 2009, n. 1448).

Facendo applicazione dell’ora visto principio al caso di specie, emerge con tutta evidenza come in questo la P.A. non abbia proceduto ad alcuna verifica della sussistenza, in capo alla ricorrente, del requisito della responsabilità colpevole. Ed invero, non solo non si rinviene, né nella Conferenza di Servizi decisoria del 13 dicembre 2006, né tantomeno nel decreto ministeriale che l’ha approvata, alcun tentativo di ricostruire un qualche comportamento dell’odierna ricorrente, che possa aver dato luogo al superamento dei valori limite per le sostanze nocive accertato dall’A.R.P.A.T., ma, anzi, la P.A. mostra di prescindere (vien quasi da dire: volutamente) da ogni accertamento di responsabilità a carico della Tirrena S.p.A.: questa, infatti, è evocata come destinataria della prescrizione di messa in sicurezza di emergenza attraverso rimozione della fonte inquinante, quale “soggetto attualmente titolare del lotto 7/A” (pag. 14 del verbale della Conferenza di Servizi), quindi esclusivamente nella sua veste di proprietaria dell’area de qua. Donde la fondatezza della censura.

Risulta parimenti fondata la doglianza incentrata sul mancato rispetto, nella vicenda in esame, delle garanzie di partecipazione procedimentale di cui agli artt. 7 e segg. della l. n. 241/1990, senza che vi fossero (o siano state addotte) ragioni sufficienti per derogarvi. A riprova di ciò, si sottolinea il fatto della mancata richiesta alla ricorrente di eseguire il piano di caratterizzazione.

Invero, con una recente decisione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 6 maggio 2009, n. 762) questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che, nei procedimenti in materia di bonifica ambientale, è necessario che la P.A. consenta ai soggetti destinatari delle prescrizioni dettate dalla stessa P.A. di partecipare al relativo procedimento (articolato in una o più Conferenze di Servizi, istruttorie e decisorie). Ciò, quantomeno, con riguardo alle fasi procedimentali in cui emerge l’esistenza di una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell’area in esame e che poi sfociano nelle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi decisoria. È evidente, infatti, che l’onerosità degli obblighi imposti agli interessati impone di instaurare con questi ultimi un ampio contraddittorio. Del resto, è pacifica in giurisprudenza l’affermazione che l’attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato; in particolare, gli accertamenti analitici vanno eseguiti in contraddittorio (v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 19 aprile 2007, n. 1913; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 27 luglio 2001, n. 488).

Sotto quest’ultimo profilo, non si potrebbe ribattere che lo stato di contaminazione dei suoli forma oggetto di un accertamento tecnico, avente natura di attività vincolata, per il quale, quindi, non sono invocabili i principi in tema di giusto procedimento di cui alla l. n. 241/1990. Né potrebbe obiettarsi che incombe sulla ricorrente fornire un principio di prova per far ritenere che i rilevamenti effettuati dalla P.A. non siano stati corretti: principio di prova non fornito nel caso in esame.

In contrario, si richiama la giurisprudenza poc’anzi indicata, secondo cui, nell’attività istruttoria del procedimento di bonifica, il contraddittorio procedimentale si appalesa necessario in particolare per gli accertamenti analitici (v. T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 1913/2007, cit.): ciò, atteso che l’onere di effettuare gli accertamenti in contraddittorio con le parti interessate risponde ad evidenti ragioni di trasparenza e pubblicità, principi del diritto vivente cui la P.A. si deve uniformare in ogni momento della propria azione, oltre che all’interesse pubblico all’imparzialità dell’azione amministrativa. Va poi rilevato che, ad avviso di altra giurisprudenza, in materia sarebbe applicabile l’art. 223 disp. att. c.p.p., secondo cui, qualora, nel corso di attività ispettive o di vigilanza previste da leggi o decreti, si debbano eseguire analisi di campioni per le quali non è prevista la revisione, l’organo procedente deve, anche oralmente, dare avviso all’interessato dell’ora e del luogo di effettuazione delle analisi, in funzione del diritto dello stesso di presenziare a queste, di persona o tramite persona di fiducia da lui designata, eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico (cfr. T.A.R., Lombardia, Sez. I, 11 novembre 2003, n. 4982, che, in proposito, ricorda l’orientamento della Cassazione, per cui la disposizione è applicabile anche alle analisi di campioni finalizzate a verificare l’esistenza di illeciti puniti con sanzioni amministrative).

Nemmeno sarebbe fondata l’obiezione, in termini più generali, che nella vicenda de qua, trattandosi dell’imposizione di misure di messa in sicurezza di emergenza, vi sarebbero esigenze di celerità del procedimento, tali da giustificare, ai sensi dell’art. 7, comma 1, primo periodo, della l. n. 241/1990, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento e di tutta la fase della partecipazione al procedimento stesso. Invero, la tempistica dell’azione amministrativa smentisce già di per se stessa l’attendibilità di ogni giustificazione basata sull’urgenza del provvedere, all’uopo non potendo certo bastare la mera tipologia “emergenziale” dell’intervento prescritto: al riguardo è, infatti, sufficiente richiamare quella parte del verbale della Conferenza di Servizi, in cui sono elencati i risultati degli accertamenti svolti nel sottosuolo del lotto n. 7/A dall’A.R.P.A.T. (pag. 12). Si legge, in particolare, che detti accertamenti sono stati trasmessi dall’Agenzia con nota del 16 agosto 2006, pervenuta al Ministero dell’Ambiente il 23 agosto 2006: nonostante gli esiti di forte contaminazione evidenziati dalle misurazioni compiute, non soltanto le prescrizioni sono state impartite solo con la Conferenza di Servizi decisoria del 13 dicembre 2006 (a distanza di quattro mesi), ma, addirittura, il verbale di questa è stato recepito con decreto ministeriale del 18 maggio 2007, emanato, quindi, a circa dieci mesi di distanza. Ciò dimostra ex se l’insussistenza di motivi di urgenza tali da consentire di fare a meno dell’apporto procedimentale dei privati interessati e, perciò, della ricorrente.

Da ultimo non appare invocabile, sul punto, neppure l’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990, non avendo la P.A. fornito in giudizio la prova che, anche con la partecipazione della controparte, il provvedimento finale non avrebbe potuto avere un contenuto differente da quello contestato (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 762/2009, cit.).

La fondatezza della censura ora analizzata comporta, per conseguenza, la fondatezza delle censure contenute nel quarto motivo di ricorso: motivo che è anch’esso da accogliere, dato che, in mancanza del prescritto contraddittorio procedimentale, non è stata possibile eseguire una compiuta istruttoria sui punti critici da dette censure evidenziati. In particolare:

– dal verbale della Conferenza di Servizi non si desume quale sia l’estensione dell’area interessata dall’intervento di messa in sicurezza di emergenza prescritto, se, pertanto, la rimozione della fonte inquinante riguardi l’intero lotto n. 7/A, o solo ta
– nella Conferenza di Servizi non è stato possibile dibattere circa l’utilità della misura prescritta, in alternativa ad altre soluzioni, ad es. il cd. capping o impermeabilizzazione del terreno; ovviamente, in questa sede non si sindaca il profilo dell’o
Per quanto sopra detto risulta, inoltre, fondato il settimo motivo, inerente alla mancata trasmissione – omissione non contestata dalla difesa erariale – alla ricorrente delle risultanze degli accertamenti analitici effettuati dall’A.R.P.AT..

In definitiva, il ricorso è inammissibile nella parte in cui è diretto a contestare la prescrizione della Conferenza di Servizi decisoria del 13 dicembre 2006 (realizzazione di n. 5 pozzi di emungimento) rivolta, per il lotto in discorso, all’A.S.I. S.p.A., con conseguente inammissibilità del secondo e del terzo motivo, recanti le censure specificamente rivolte avverso tale prescrizione. Il ricorso è invece fondato nella parte in cui è volto a contestare l’imposizione alla ricorrente, ad opera della suddetta Conferenza di Servizi, dell’intervento di messa in sicurezza di emergenza costituito dalla rimozione della fonte inquinante: sono, perciò, fondati e da accogliere il primo, il quarto ed il settimo motivo, con assorbimento dei restanti motivi (quinto e sesto). Al parziale accoglimento del ricorso consegue l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui impongono alla società l’intervento di messa in sicurezza di emergenza ora riportato.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese, ai sensi del vigente testo dell’art. 92 c.p.c., in considerazione sia della fondatezza soltanto parziale del ricorso, sia della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Seconda Sezione, così definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara in parte inammissibile e per la restante parte lo accoglie, nei termini specificati in motivazione e per l’effetto annulla gli atti impugnati, nei limiti parimenti specificati in motivazione.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2010, con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2010

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