Pres. Antonio Onorato, est. Anna Pappalardo
Mocerino Esposito Francesco (Avv. Marcello Pipola) c. Comune di Marigliano (Avv. Riccardo Marone)

Denuncia di Inizio Attività: anche dopo il decorso del termine di trenta giorni previsto dall’art. 23 co. 6 D.P.R. 380/01, la P.A. può contestare la legittimità dell’intervento

1. Edilizia e Urbanistica – Intervento soggetto a D.I.A. – Potere della P.A. di intervenire in autotutela anche successivamente allo spirare del termine di cui all’art. 23 comma 6, del D.P.R. n. 380/01 – Sussiste.

2. Edilizia e Urbanistica – Presentazione di D.I.A. – Potere della P.A. di intervenire in autotutela anche successivamente allo spirare del termine di cui all’art. 23 comma 6, del D.P.R. n. 380/01 – Sussiste – Conseguenze.

3. Edilizia e Urbanistica – Realizzazione di un sottotetto con funzione di camera d’aria – Modifica sostanziale di prospetti e volumetria – Disciplina – Intervento soggetto a D.I.A. – Non sussiste – Intervento soggetto a permesso di costruire – Sussiste.
4. Edilizia e Urbanistica – Volumi Tecnici – Rapporto di strumentalità necessaria con l’utilizzo della costruzione – Esclusione dei locali complementari all’abitazione, quali le soffitte, gli stenditoi chiusi, i locali di sgombero – Sussiste.

1. Nel caso di interventi soggetti a D.I.A., lo spirare del termine di cui all’art. 23 comma 6, del D.P.R. 6 giugno 2001, senza che l’Amministrazione contesti la legittimità dell’intervento, se da un lato comporta la giuridica esistenza degli effetti dell’atto-denunzia – titolo abilitante di natura privata – dall’altro non elimina in capo all’Amministrazione il più generale potere di vigilanza e di repressione di cui all’art. 4 e segg. della l. 28 febbraio 1985, n. 47, – ora art. 27 D.P.R. 380/2001 – il cui esercizio non è soggetto a termini di prescrizione.

2. Nel caso di interventi soggetti a D.I.A., il perdurante esercizio dei poteri di autotutela da parte della P.A. anche dopo il decorso del termine breve di cui all’art. 23 comma 6, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (siano essi adottati spontaneamente attesa la loro doverosità, ovvero sollecitati da terzi), condurrà alle due possibili conclusioni del procedimento di verifica: conformità della dichiarazione alle prescrizioni urbanistiche e quindi sussistenza dei presupposti per far luogo alla procedura semplificata, ovvero (se le opere edilizie avviate o realizzate corrispondono alle opere denunciate ma non potevano essere realizzate con una semplice D.I.A., perchè necessitavano del permesso di costruire) esercizio dei poteri di vigilanza e repressione, anche una volta decorso il termine assegnato per inibire i lavori a seguito della presentazione della D.I.A.

3. La realizzazione di un sottotetto con funzione di camera d’aria al piano sottostante, qualora comporti la sostanziale modifica di prospetti e di volumetrie con la creazione di nuovi volumi edilizi, è intervento soggetto a permesso di costruire e non a denuncia di inizio attività, esulando dagli interventi di cui all’art. 22 co. 2 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (1) (2).

4. Sono volumi tecnici quelli esclusivamente adibiti alla sistemazione di impianti aventi un rapporto di strumentalità necessaria con l’utilizzo della costruzione, e che non possono essere ubicati all’interno della parte abitativa; pertanto, non sono tali i locali complementari all’abitazione, quali le soffitte, gli stenditoi chiusi o quelli «di sgombero».

— *** —

-1 Fattispecie relativa alla costruzione di un sottotetto con una muratura perimetrale, una altezza di mt. 2,40, dell’apertura di finestre e una superficie e relativa altezza media tale da rendero lo stesso su suscettibile di uso abitativo: in tale ipotesi il TAR Campania, aderendo alla giurisprudenza prevalente (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 14 gennaio 1991 n.44, 21 ottobre 1992 n.1025 e 13 maggio 1997 n.483; T.A.R. Campania, IV Sezione, 9 giugno 1998 n.1777 e 12 gennaio 2000 n.30) ha escluso che il sottotetto potesse rientrare nella categoria di “tetto termico” (necessario cioè a garantire l’isolamento termico del piano sottostante) e quindi di volume tecnico, configurando lo stesso quale intervento idoneo a modificare, ampliandola, la volumetria e la superficie utile dell’edificio.

-2 Inoltre il TAR Campania ritiene che per la realizzazione di tale intervento – atteso il consistente aumento dell’altezza e del volume del fabbricato, con il conseguente mutamento della sagoma – non possa farsi ricorso alle categorie degli interventi di manutenzione, di restauro e di risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia, secondo le definizioni contenute nell’art.31, 1° comma, della legge 5 agosto 1978 n.457 – poi confluite nell’art.3 del d.P.R: 6 giugno 2001, n.380 – venendo in rilievo un quid novi, ossia un organismo del tutto diverso nella sua consistenza rispetto a quello preesistente (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 11 maggio 1998 n.552).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
SEDE DI NAPOLI SECONDA SEZIONE

composto dai Magistrati:
– dr. ANTONIO ONORATO Presidente
– dr. ANNA PAPPALARDO Consigliere rel.
– dr. PIERLUIGI RUSSO P.Referendario
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.2727/2005 R.G. proposto da

MOCERINO ESPOSITO Francesco rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Pipola, con il quale è elettivamente domiciliato in Pomigliano d’Arco alla via Verdi 50;

CONTRO

– il Comune di Marigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Marone presso cui elett.te dom. in Napoli via C. Console 3

PER L’ANNULLAMENTO

Del provvedimento del 26 gennaio 2005 notificato il successivo 16 febbraio, avente ad oggetto diffida a dar corso ai lavori a seguito di DIA presentata dal ricorrente il 21.12.2004
di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati ;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Marigliano;
Visti i documenti e le memorie depositati dalle parti a sostegno delle rispettive difese ;
Visti gli atti tutti della causa ;
Uditi i difensori delle parti presenti alla pubblica udienza del 24 novembre 2005, come da verbale, relatore il Cons. Anna Pappalardo ;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con il gravame in epigrafe il ricorrente ha premesso di essere proprietario di un fondo sito in Marigliano, con annesso immobile in relazione al quale, in data 21 dicembre 2004, presentava una denuncia di inizio attività per la realizzazione di un sottotetto con funzione di camera d’aria al piano primo; aggiunge che con l’atto impugnato veniva diffidato a non dar corso alle opere, rilevando che l’intervento è soggetto a permesso di costruire;
tanto premesso, lamentava:
violazione e falsa applicazione art. 22 TU 380/2001, trattandosi di costruzione di un sottotetto termico non soggetto a permesso di costruire;
violazione e falsa applicazione dell’art. 22 citato, consentendo la normativa in oggetto anche la realizzazione di nuove costruzioni tramite denuncia di inizio attività, qualora vi siano delle revisioni di dettaglio nelle norme urbanistiche vigenti,
violazione e falsa applicazione legge regionale 19/2991, che consente la realizzazione tramite cd. dia di una serie di interventi edilizi minori, tra cui anche quelli di nuova costruzione, qualora disciplinati da norme urbanistiche di dettaglio
violazione dell’art. 22 citato, avendo l’amministrazione comunale esercitato il potere inibitorio dopo il termine di 30 gg. dalla presentazione della documentazione
difetto di motivazione.
Instauratosi ritualmente il contraddittorio,si costituiva in giudizio il Comune di Marigliano e contestava la fondatezza della domanda nel merito.
Alla pubblica udienza del 24.11.2005 il ricorso è stato ritenuto in decisione.

DIRITTO

La domanda è infondata e va respinta.
Il ricorrente sostiene invero che l’intervento proposto , al contrario di quanto dedotto dall’amministrazione comunale nell’atto di diffida, ben può essere realizzato attraverso la procedura di denuncia inizio attività, richiamando le disposizioni dell’art. 22 del DPR 380/2001 e della legge regionale 19/2001.
La tesi non può essere condivisa.
Invero,sul piano sostanziale della causa petendi, il contenzioso all’esame del collegio riguarda interventi soggetti a concessione edilizia ( rectius permesso di costruire) e non a DIA, perchè a ben vedere rientrano nelle tipologie escluse sia dalla legge statale che da quella regionale dalla procedura semplificata.
Il nuovo T.U. sull’edilizia (all’ art. 22, al 2° c.), precisa al riguardo che:”Sono, altresì, realizzabili mediante denuncia d’inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidano sulle volumetrie e non alterino la sagoma dell’edificio e non violino le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire.”; e, nel caso di specie, modifiche di prospetti e di volumetrie risultano realizzati per effetto della costruzione di un sottotetto con dichiarata funzione di camera d’aria, con modalità tali da rappresentare creazioni di nuovi volumi edilizi.
Si duole poi il ricorrente della circostanza che la originaria denuncia di inizio attività avrebbe comunque prodotto i suoi effetti, atteso che sarebbero decorsi trenta giorni dal momento della sua presentazione sino all’ordine di inibizione dei lavori.
Osserva in proposito il Collegio che, nel regime antecedente alla modifica legislativa apportata all’art. 19 legge 241/90 per effetto del decreto leg. 80/2005, se da un lato poteva affermarsi cheh la d.i.a. non corrispondeva ad una fattispecie provvedimentale (neppure tacita), ma costituiva atto privato e come tale non impugnabile ex se, specularmente ne derivava che la realizzazione di interventi edilizi attraverso la d.i.a. – ove la attività doverosa degli uffici tecnici di verifica della rispondenza della denuncia ai canoni di legge avesse condotto ad una diversa valutazione, tale da negare la sussistenza dei presupposti per farvi ricorso- costituiva attività edilizia in assenza del permesso di costruire, soggetta alla potestà comunale di repressione degli abusi edilizi.
In tal senso il preteso esercizio del diritto soggettivo del privato soggiace al principio di autoresponsabilità –principio ben noto alle categorie civilistiche- in base al quale il soggetto che crea una situazione di apparentia juris deve sopportare le conseguenze derivanti dal suo comportamento.
Occorre in altri termini trovare un punto di equilibrio tra le esigenze di semplificazione e celerità della azione amministrativa, che sorreggono l’istituto della denuncia inizio attività , sì da portare alla creazione di un modulo privatistico che si sostituisce alla adozione di provvedimenti amministrativi senza comportare ricadute di carattere provvedimentale ( neppure tacito) , e necessità di assicurare efficacia allo svolgimento della attività amministrativa, a tutela dei valori di ordinato assetto del territorio.
Viene in evidenza, pertanto il principio di autoresponsabilità che in altri ordinamenti, si esprime in termini di “assunzione del rischio”: autoresponsabilità non solo come assunzione delle conseguenze dei propri atti verso i terzi, ma anche verso se stessi : atteso che nella fattispecie – di cui si esclude carattere provvedimentale- il dato in ordine alla tipologia, entità, caratteristiche della costruzione è introdotto dall’interessato, che in modo volontario è consapevole della obiettiva incidenza della dichiarazione , lo stesso deve sopportare integralmente le conseguenze della permanente contestabilità della attività posta in essere, in quanto non rispondente ai canoni di legge, e conseguentemente non sorretta da alcun titolo abilitativo.
Con il decorso di un termine breve, da un lato si definiscono e vengono a giuridica esistenza anche gli effetti dell’atto-denunzia, titolo abilitante di natura privata; ma dall’altro, la valenza di tale atto non può trasformare in lecita e/o legittima un’attività edilizia oggettivamente abusiva, qualora il denunziante abbia erroneamente ricondotto l’intervento ad una delle fattispecie in cui opera il meccanismo della d. i. a., od erroneamente abbia certificato, tramite il proprio progettista, l’inesistenza delle condizioni impeditive stabilite dalla legge.
Infatti è solo la funzione di controllo preventivo dell’amministrazione sulle attività private che ha lasciato spazio al principio di autoresponsabilità che risponde ad esigenze di semplificazione amministrativa; la sostituzione con l’attestazione del privato “ de veritate” riguarda solo il riscontro dei presupposti e requisiti richiesti, ma non esclude, anzi comporta la attivazione ex post, di poteri di controllo e sanzionatori.
Come affermato dalla Sezione in fattispecie analoga ( cfr. sentenza 8707/2005) , conclusosi il procedimento d’iniziativa privata, permane in capo all’Amministrazione il più generale potere di vigilanza e di repressione di cui all’art. 4 e segg. della l. 28 febbraio 1985, n. 47, – ora art. 27 TU 380/ 2001, il cui esercizio non è soggetto a termini di prescrizione (salvo a dover motivare, in ipotesi di lungo tempo trascorso dall’ultimazione dei lavori, sulla permanenza dell’interesse pubblico specifico ed attuale perseguito e ritenuto prevalente rispetto all’affidamento ingenerato nel privato dal comportamento omissivo dell’Amministrazione).
Il perdurante esercizio dei poteri di autotutela ( siano essi adottati spontaneamente attesa la loro doverosità, ovvero sollecitati da terzi), come ribadito anche dalla modifica legislativo di cui alla legge 80/2005, condurrà alle due possibili conclusioni del procedimento di verifica: conformità della dichiarazione alle prescrizioni urbanistiche e quindi sussistenza dei presupposti per far luogo alla procedura semplificata, ovvero ( se le opere edilizie avviate o realizzate corrispondono alle opere denunciate ma non potevano essere realizzate con una semplice D.I.A., perchè necessitavano del permesso di costruire) esercizio dei poteri di vigilanza e repressione, anche una volta decorso il termine assegnato per inibire i lavori a seguito della presentazione della D.I.A.
In tal caso si deve avere riguardo all’effettiva consistenza dei lavori che, a prescindere dalla D.I.A., il privato ha effettivamente avviato (o realizzato) in assenza del titolo abilitativo realmente dovuto.
Deve, infatti, tenersi distinta la specifica funzione di controllo sulle denunce di inizio di attività prevista dall’art. 23, comma 6, del citato D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, che l’amministrazione deve esercitare nel termine di trenta giorni dalla presentazione della denuncia, dalla generale funzione di controllo sulle attività di trasformazione edilizie del territorio prevista dall’art. 27, comma 1, del citato T.U. che non è sottoposta a termine di decadenza.
Tale opzione interpretativa risulta indirettamente confermata dalla nuova disciplina dell’articolo 19 legge 241/1990 come introdotta dal D. Leg.vo 80/2005, laddove – ridisegnando l’istituto della denuncia inizio attività – prevede che sia “ fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela” .
Nel merito, appare inoltre improprio il richiamo di parte ricorrente alla legge regionale 19/2001 al fine di sorreggere la inadeguata procedura intrapresa: invero,anche ammesso che la normativa (nazionale, regionale, o regolamentare locale), dovesse ritenere soggetti a DIA certi interventi perchè in astratto li considera concettualmente semplici e slegati dal contesto , nel concreto della loro realizzazione gli stessi interventi edilizi sono complessi per la stessa loro connessione funzionale e strutturale con altri da realizzare o già realizzati nello stesso stabile, e pertanto indispensabilmente legati alla procedura del rilascio del permesso di costruire.
In sostanza, è necessario il rilascio di concessione edilizia, per quegli interventi che realizzino volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto o costituiscano un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza o autonomamente utilizzabile. ( T.A.R. Lazio, sez. II, 26 settembre 1995, n. 1460-).
Per quanto riguarda specificamente la tipologia di intervento edilizio progettato, piano sottotetto, occorre rilevare che il ricorrente non ha dedotto alcuna specifica previsione urbanistica comunale dalla quale sia desumibile la sottrazione della relativa superficie a quella rilevante ai fini della verifica concernente il rispetto dell’indice di utilizzazione fondiaria. Ne consegue la necessità di fare appello, in via di prima approssimazione, alla giurisprudenza che si è occupata del tema, dalla quale è desumibile il principio in base al quale “sono volumi tecnici quelli esclusivamente adibiti alla sistemazione di impianti aventi un rapporto di strumentalità necessaria con l’utilizzo della costruzione, e che non possono essere ubicati all’interno della parte abitativa; pertanto, non sono tali i locali complementari all’abitazione, quali le soffitte, gli stenditoi chiusi o quelli « di sgombero »” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 483 del 13 maggio 1997, TAR Lombardia, Milano, n. 1337 del 4 aprile 2002; TAR Campania, Napoli, n. 1431 del 19 marzo 2002; TAR Puglia, Bari, n. 3419 del 6 settembre 2001 ).
Peraltro, per le caratteristiche progettate, il sottotetto ha una muratura perimetrale, ed al colmo una progettata altezza di mt. 2,40 per una superficie , e relativa altezza media, non trascurabili.
L’intervento edilizio, impropriamente definito tetto termico, si sostanzia in effetti in un piano di copertura reso suscettibile di uso abitativo, tenuto conto della non indifferente superficie ed altezza media nonché dell’apertura di finestre (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 14 gennaio 1991 n.44, 21 ottobre 1992 n.1025 e 13 maggio 1997 n.483; T.A.R. Campania, IV Sezione, 9 giugno 1998 n.1777 e 12 gennaio 2000 n.30).
Invero, ai fini della qualificazione di una costruzione rilevano le caratteristiche obiettive della stessa, prescindendosi dall’intento dichiarato dal privato di voler destinare l’opera ad utilizzazioni più ristrette di quelle alle quali il manufatto potenzialmente si presta (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 23 novembre 1996 n.1406).
Il consistente aumento dell’altezza e del volume del fabbricato, con il conseguente mutamento della sagoma, comporta infatti che non possa farsi ricorso alle categorie degli interventi di manutenzione, di restauro e di risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia, secondo le definizioni contenute nell’art.31, 1° comma, della legge 5 agosto 1978 n.457 – poi confluite nell’art.3 del d.P.R: 6 giugno 2001, n.380 – venendo in rilievo un quid novi, ossia un organismo del tutto diverso nella sua consistenza rispetto a quello preesistente (cfr. Consiglio di Stato, V Sezione, 11 maggio 1998 n.552).
Sotto tale profilo, deve ritenersi che il provvedimento del dirigente tecnico è adeguatamente motivato con rinvio alla necessità che l’intervento progettato sia soggetto a permesso di costruire, consentendo tale riferimento all’interessato di dedurre, sinteticamente ma in maniera esaustiva, le ragioni del diniego.
In conclusione, il provvedimento impugnato si presenta pertanto legittimo, sicchè il ricorso in epigrafe va respinto.
Sussistono giusti motivi per dichiarare integralmente compensate le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli – Sezione Seconda , definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
a) respinge la domanda;
b) compensa integralmente le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24 novembre 2005.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 3/2/2006 n.1506 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone, est. Montedoro
SITA s.p.a. (Avv.ti C. Colapinto e G.E. Iacobelli) c. Regione Campania (Avv. V. Baroni), Provincia di Avellino (Avv. F.A. Di Martino), Provincia di Salerno (Avv. A. Casella)

sulla giurisdizione del G.A. nelle controversie relative alla legittimità di atti prodromici allo svolgimento di attività contrattuale e sulla vessatorietà della clausola compromissoria contenuta nella convenzione per la concessione di pubblico servizio

1. Giurisdizione e competenza – Servizi pubblici – Concessione – Approvazione dello schema contrattuale tipo – Sindacato – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Sussiste

2. Giurisdizione e competenza – Servizi pubblici – Concessione – Contributi di esercizio – Determinazione – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Sussiste

3. Contratti della p.a. – Servizi pubblici – Trasporti pubblici locali – Convenzione di concessione –- Clausola di revisione prezzi – Obbligatorietà – Non sussiste – Principio della normale invariabilità del canone – Vigente

4. Arbitrato – Servizi pubblici locali – Convenzione di concessione –- Clausola compromissoria – Criteri di nomina degli arbitri – Attribuzione del potere di nomina sia al Comune che alla Regione – Vessatorietà – Non sussiste

1. La controversia relativa alla legittimità della deliberazione di atti prodromici allo svolgimento di una attività contrattuale della p.a., quali l’approvazione di uno schema di contratto tipo, attiene al modo in cui l’amministrazione ha esercitato il suo potere autoritativo e rientra pertanto nella giurisdizione esclusiva del G.A.

2. Il diritto patrimoniale ai contributi di esercizio, spettante alle imprese che gestiscono i servizi di trasporto pubblico locale, non nasce direttamente dalla legge, ma da una manifestazione di volontà della regione espressa nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali; pertanto, la posizione delle suddette imprese, che lamentino la insufficiente espansione del proprio diritto in conseguenza della illegittima determinazione del contributo, ha consistenza di interesse legittimo e la relativa azione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.(1)

3. Il principio dell’obbligatorietà della clausola di revisione prezzi, previsto espressamente per i contratti ad esecuzione continuativa e periodica, non si applica alle concessioni di pubblici servizi, in ordine alle quali vige l’opposto principio della normale invariabilità del canone concessorio, salva esplicita clausola di deroga.

4. E’ legittima e non vessatoria la clausola della convenzione di concessione di pubblico servizio che, disciplinando la composizione del collegio arbitrale preposto alla risoluzione delle relative controversie, attribuisca il potere di nomina degli arbitri all’impresa e all’ente concedente, affidando all’assessore regionale la nomina dell’arbitro con funzione di presidente del collegio.(2)

— *** —

-1 Cfr. Corte di Cassazione, sez. un., 26/04/2000, n. 288, secondo cui in materia di assegnazione di contributi e sovvenzioni, previsti da leggi regionali a favore delle imprese concessionarie di servizi pubblici di trasporto, l’amministrazione regionale diviene titolare di un debito correlato ad un credito in capo all’impresa concessionaria (azionabile soltanto davanti al G.O.), solo a partire dal momento in cui emana la delibera che determina l’entità del contributo spettante alla impresa medesima.

-2 Si veda, al riguardo, Corte cost, 13/02/1995 n. 33, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 61 l.reg. Puglia n. 27/85, in quanto non consente che uno dei cinque componenti del collegio arbitrale sia nominato dall’ente locale territoriale, diverso dalla regione, parte nella controversia devoluta alla cognizione degli arbitri (da cui consegue che la presenza di più rappresentanti nominati da enti diversi non vizia di irragionevolezza la clausola compromissoria).

sulla giurisdizione del G.A. nelle controversie relative alla legittimità di atti prodromici allo svolgimento di attività contrattuale e sulla vessatorietà della clausola compromissoria contenuta nella convenzione per la concessione di pubblico servizio

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.388/2006
Reg.Dec.
N. 4000 Reg.Ric.
ANNO 2005

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dalla

SITA SPA, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Colapinto e Gianni Emilio Iacobelli ed elettivamente domiciliata in Roma, via Panama n. 74, presso lo studio del secondo;

contro

REGIONE CAMPANIA in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Vincenzo Baroni con domicilio eletto in Roma via Poli n. 29, presso il suo studio;

PROVINCIA DI AVELLINO in persona del Presidente della Giunta provinciale p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Ferdinando Antonio Di Martino con domicilio eletto in Roma via Gallia n. 86, presso lo studio dell’Avv. Gianluigi Cassandra;
PROVINCIA DI SALERNO in persona del Presidente della Giunta provinciale p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Angelo Casella con domicilio eletto in Roma viale Giulio Cesare n. 14, presso lo studio dell’Avv. Gerardo Romano Cesareo;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sede di Napoli Sez. III n. 2873 dell’11 marzo 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2005 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Uditi gli Avv.ti Iacobelli, Colosimo per delega dell’Avv. Baroni e Fiorentino per delega dell’Avv. Casella;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso di primo grado l’azienda appellante, titolare di concessione di autotrasporto viaggiatori alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 3 del 28 marzo 2002, che ne prevedeva, all’art. 46, la proroga previa stipula di un contratto ponte, chiedeva l’annullamento della delibera della Giunta regionale Campana, n. 4833 del 25 ottobre 2002, pubblicata sul BURC del 25 novembre 2002, di approvazione dello schema di contratto tipo da sottoscrivere fra le amministrazioni concedenti e le imprese esercenti servizio pubblico locale, nonché del regolamento disciplinante le modalità ed i criteri di trasferimento degli stanziamenti dei fondi in favore delle Province e dei Comuni, altresì l’annullamento di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente ivi compresa la successiva delibera n. 5656 del 22 novembre 2002.
L’azienda chiedeva altresì l’accertamento del diritto alla corresponsione del giusto prezzo per l’espletamento del servizio previo annullamento della norma contrattuale difforme e per la declaratoria di nullità e di annullamento delle clausole del contratto ponte contrario a norme imperative ed a disposizioni di legge e di quelle con le quali erano stati imposti all’azienda, già titolare di un rapporto concessorio con la Regione Campania, ulteriori obblighi rispetto a quelli in vigore in virtù della preesistente concessione.
Al riguardo la ditta interessata deduce la mancanza di contrattazione, non essendosi tenuto conto delle osservazioni provenienti dalle associazioni di categoria, l’erroneità del corrispettivo (art. 15 dello schema di contratto), determinato senza alcun adeguamento ai maggiori costi, l’esclusione di ogni meccanismo revisionale in violazione dell’art. 44 comma 4 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, la vessatorietà di alcune clausole, quali la risoluzione solo per fatti imputabili all’azienda (art. 22), la nomina del terzo arbitro demandata alla stessa Regione (art. 25), la previsione di 60 giorni per il pagamento del corrispettivo (art. 15 in violazione del d.lvo 9 ottobre 2002 n. 231 che prevede un dies ad quem di 30 giorni) nonché gli obblighi operativi ulteriori con facoltà della Regione di modifica delle condizioni del servizio senza preventivo assenso del contraente privato (art. 5); in ultimo lamenta l’omessa specificazione dell’oggetto della cessione in caso di subentro di nuova impresa (art. 18) e l’omessa fissazione dei criteri per il trasferimento dei fondi mediante l’emanazione del regolamento di cui all’art. 45 della legge regionale.
La Regione intimata si è costituita in giudizio ed ha resistito al ricorso, eccependone in via preliminare l’inammissibilità per carenza di interesse, attesa l’esistenza di una clausola compromissoria, nonché l’inammissibilità di ogni pretesa ad un maggior prezzo per il servizio di trasporto, essendo la relativa quantificazione riservata all’attività discrezionale della pubblica amministrazione.
Il Tar adito ha rigettato il ricorso per inammissibilità ed infondatezza non avendo l’impugnativa, pur in presenza di una volontà contrattuale, dedotto e dimostrato i tipici vizi del consenso o l’esistenza di ipotesi di rescissione del contratto.
Nel merito il Tar, sinteticamente, ha rilevato che le premesse alla delibera impugnata attestavano la partecipazione delle associazioni di categoria alla elaborazione del testo contrattuale; che la fissazione del corrispettivo rientrava nell’autonomia contrattuale, in mancanza di parametri di diversa determinazione del prezzo; che l’operatività della clausola revisionale era stata esclusa per la natura transitoria del rapporto e la sua breve durata; che le pretese clausole vessatorie erano state approvate ai sensi dell’art 1341 del cod. civ.; che l’oggetto dell’art. 18 era chiaramente identificabile attraverso il riferimento alla funzionalità dei beni rispetto allo svolgimento dei servizi, che il regolamento di cui si lamentava la mancanza era proprio quello approvato con la delibera impugnata.
Appella l’originaria ricorrente.
Resiste la Regione Campania.

DIRITTO

L’appello è infondato.
Va in primo luogo rilevato che la controversia in esame attiene alla materia dei trasporti, materia che la nuova formulazione dell’art. 33 del d.l.vo n. 80/1998, come riscritto dalla sentenza della Corte Cost. n. 204/2004, non ha espunto dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché in tale settore vi è sempre e comunque esercizio del potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, e, quindi, una posizione della pubblica amministrazione quale autorità.
In particolare il provvedimento impugnato in primo grado dispone l’approvazione del regolamento di cui all’art. 45 della legge regionale n. 3/2002, concernente il trasferimento dei fondi alle Province ed ai Comuni capoluoghi di Provincia per l’esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale e dello schema di contratto tipo da sottoscrivere tra le amministrazioni concedenti e le imprese esercenti il servizio pubblico locale.
Non v’è dubbio che la controversia attiene al modo in cui l’amministrazione ha esercitato il suo potere autoritativo (relativo alla deliberazione di atti prodromici allo svolgimento di un’attività contrattuale della p.a. quali l’approvazione di uno schema di contratto tipo) sicché non può dubitarsi della pertinenza della controversia ad un campo di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche alla luce del decisum Corte Cost. n. 204 /2004.
Sembrerebbe esulare dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo la domanda di accertamento del giusto prezzo della concessione, poiché, nella specie, tale domanda potrebbe essere riguardata come una domanda di accertamento di un diritto, che introduce una mera controversia patrimoniale concernente “indennità, canoni o altri corrispettivi” mentre spetta senza alcun dubbio alla giurisdizione del giudice amministrativo la domanda di annullamento, pure proposta nel ricorso di primo grado, diretta alla valutazione della legittimità delle determinazioni amministrative relative all’equilibrio finanziario generale delle aziende concessionarie e, quindi, di una lite fra pubblica amministrazione e gestore incidente sull’erogazione del servizio stesso, anche relativamente all’importo del corrispettivo (nonché la domanda relativa alla declaratoria di nullità e/o annullamento delle clausole del contratto di servizio ponte contrarie a norme imperative ed a disposizioni di legge che attiene alle modalità di svolgimento del servizio dato in concessione).
Va in proposito condiviso l’orientamento del giudice amministrativo a tenore del quale il diritto patrimoniale ai contributi di esercizio spettanti alle imprese che gestiscono i servizi di trasporto pubblico locale non nasce direttamente dalla legge, ma da una manifestazione di volontà della regione espressa nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali; pertanto, la posizione delle suddette imprese, che lamentino la insufficiente espansione del proprio diritto, in conseguenza dell’illegittima determinazione del contributo, ha consistenza di interesse legittimo e la relativa azione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo (T.a.r. Puglia, sez. I, 26-06-1995, n. 664) ora divenuta, nel settore del servizio pubblico dei trasporti, un campo di giurisdizione esclusiva.
La Corte di Cassazione ha confermato indirettamente tale principio quando ha statuito che in materia assegnazione di contributi e di sovvenzioni, previsti da leggi regionali a favore delle imprese concessionarie di servizi pubblici di trasporto, l’amministrazione regionale diviene titolare di un debito correlato ad un credito in capo alla impresa concessionaria, solo a partire dal momento in cui emana la delibera che determina l’entità del contributo spettante alla impresa medesima; tale credito dell’impresa è azionabile soltanto davanti al giudice ordinario (Cass., sez. un., 26-04-2000, n. 288).
Nella specie, non trattandosi di esigere un contributo deliberato e non corrisposto, ma di accertare l’ammontare del giusto prezzo dovuto, non sussiste (già in astratto) alcun diritto soggettivo dell’azienda appellante.
Ritiene il Collegio tuttavia che l’ azione d’accertamento del diritto al contributo di un certo ammontare spetti (astrattamente) alla giurisdizione del giudice amministrativo – perché non avente ad oggetto non un tariffa relativa al rapporto non fra gestore ed utente ma un corrispettivo relativo al rapporto fra amministrazione e gestore – mentre va negato che la legge configuri il diritto del gestore ad un corrispettivo di un certo ammontare (nel ricorso ritenuto pari ai costi aziendali ammissibili), imponendo solo il rispetto di parametri di proporzionalità e di equilibrio finanziario delle gestioni, sicché l’azione risulta per questo verso infondata (ove diretta a richiedere l’accertamento di un preciso importo del corrispettivo dovuto).
Va quindi, di seguito, accertata la manifesta infondatezza dell’azione di accertamento, delibata l’azione di annullamento della delibera regionale impugnata, unitamente all’azione diretta ad invalidare il contratto ponte, perché relativa a valutare la conformità alla legge del contratto di servizio sottoscritto fra amministrazione ed aziende.
In primo luogo deve essere esaminata l’eccezione di carenza di interesse, avanzata dalla Regione Campania, in relazione alla mancata specifica impugnazione della statuizione della sentenza di primo grado recante pronuncia di inammissibilità del ricorso.
L’eccezione è infondata.
Il ricorso di appello deve essere interpretato nel suo complesso, ed allora è evidente che, con esso, per il suo tenore, specie con riguardo alle premesse logiche dell’impugnazione proposta innanzi al Consiglio di Stato, l’appellante ha chiarito di volere contestare le scelte della Regione Campania quale amministrazione autoritativa, con ciò contestando implicitamente la sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado sul presupposto che esso avesse introdotto una mera impugnativa del contratto, senza deduzione di alcun vizio – civilistico – conducente all’invalidità o alla rescissione del medesimo.
L’appello con ciò evidenzia sostanzialmente che, senza concludere nel senso dell’inammissibilità del ricorso, il giudice di primo grado avrebbe dovuto, in sostanza, esaminare i motivi di ricorso nel merito, essendo tali motivi relativi alla normale deduzione di invalidità dell’atto amministrativo.
Per la Sezione (C. Stato, sez. VI, 27-05-1991, n. 317) la determinabilità dell’oggetto del rapporto processuale deve essere individuata in concreto, secondo il principio generale di affidamento che sorregge l’interpretazione degli atti negoziali, sicché non è dato arrestarsi a formule, ma occorre valutare l’atto nel suo complesso ed intendere l’oggetto dell’impugnazione secondo il senso in cui può essere normalmente inteso dal destinatario per il suo tenore.
La valorizzazione del potere del giudice di interpretare sostanzialisticamente il ricorso è stata operata in materia elettorale (ed in punto di inammissibilità per genericità) anche ad es. da C. Stato, sez. V, 27-12-1988, n. 86 per cui il principio dell’inammissibilità del ricorso per genericità dei motivi di gravame non deve essere inteso in senso assoluto, essendo rimessa al giudice la valutazione degli elementi del giudizio, dell’oggetto dell’impugnativa nonché delle modalità di prospettazione delle censure; (pertanto, attesa la particolare natura del giudizio elettorale circoscritta giustificatamente da elementi di cautela e segretezza, non è ravvisabile la genericità dei motivi di un ricorso ove in luogo di una articolata esposizione, non consentita dalla peculiarità del giudizio, siano comunque rappresentate le ragioni a fronte delle quali si ritengono viziate le operazioni elettorali).
Ne consegue l’ammissibilità dell’appello.
Con il primo motivo l’azienda appellante, dopo avere analizzato la normativa di settore, asserisce che il giudice di primo grado avrebbe ignorato la normativa comunitaria violata dalla Regione Campania ed in particolare avrebbe omesso di prevedere un progressivo incremento del rapporto fra ricavi e costi operativi che si pretenderebbe pari almeno allo 0,35.
Il motivo in parte è nuovo, non rinvenendosi in primo grado alcuna specifica censura relativa al mancato rispetto di un rapporto di valore 0,35 fra ricavi e costi operativi mentre, ove assume che il giudice avrebbe dovuto tenere conto di quanto previsto dagli articoli 30 comma 8 e 46 della legge n. 422 /1997, è generico, risolvendosi semplicemente nella precisazione dei presupposti giuridici da considerare nella disamina delle doglianze proposte con il ricorso avverso la delibera di approvazione del contratto ponte.
Con il secondo motivo d’appello si lamenta la mancata contrattazione tra le parti delle clausole contenute nel contratto tipo, in violazione degli artt. 30 e 46 della legge regionale prima citati.
Va, in proposito richiamata la premessa della delibera che precisa che sullo schema di contratto tipo sono state acquisite le osservazioni dei rappresentanti delle aziende di trasporto (ANAV – ASTRA – FITTELL) e che nel corso di apposite riunioni istruttorie sono state concordate modifiche ed integrazioni.
La trascrizione completa della proposta contrattuale avanzata dalle aziende del settore non ha pregio poiché la Regione era ovviamente titolare di un potere discrezionale di approvazione del contratto tipo, da esercitare tenendo conto dei vincoli di spesa imposti dalla legislazione di settore e dei vincoli di bilancio.
Ne consegue il rigetto del secondo motivo di appello.
Con il terzo motivo d’appello si rileva che l’amministrazione è tenuta ad assicurare al concessionario l’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione.
Si invoca l’art. 6 della legge 10 aprile 1981 n. 151 che prevede che l’ammontare dei contributi, entro i limiti dello stanziamento di cui all’art. 5, da erogare alle imprese o esercizi di trasporto sia determinato sulla base di parametri obiettivi per coprire la differenza fra costi e ricavi e si evidenzia che tale contributo è quantificato un misura pari alla differenza fra costo standardizzato (moltiplicato per i chilometri di percorrenza) e ricavi presunti del traffico.
Si deduce inoltre l’erroneità del corrispettivo determinato dalla Regione Campania , basato su valori fermi al 31 dicembre 1999, senza alcun adeguamento ai maggiori costi conseguenti al naturale rincaro dei fattori della produzione primo fra tutti il costo del lavoro.
Si richiama l’art. 19 della legge 19 novembre 1997 n. 422 e l’art. 30 della legge regionale campana n. 3 del 2002, per evidenziare l’illegittimità della mancata previsione di un meccanismo di revisione prezzi.
Si lamenta la violazione delle regole di correttezza e buona fede da parte della Regione, pur nella ipotesi (ritenuta assurda dall’appellante) che il potere della Regione di determinazione del corrispettivo fosse da ritenersi discrezionale.
Va rilevato che la relazione di servizio depositata nel giudizio di primo grado evidenzia che la finalità della riforma di cui alla legge regionale n. 3 del 2002 non è “quella di cristallizzare le situazioni pregresse e aumentare i costi a carico dei bilanci pubblici con sistema di progressiva rivalutazione di trasferimenti ma è quella di recuperare maggiori gradi di efficienza”.
Rispetto a questa finalità la relazione evidenzia che i “margini di recupero per la Regione Campania sono enormi in quanto , come risulta da tutte le statistiche ufficiali, i contributi ed i corrispettivi chilometrici sono ai livelli più alti in Italia”.
Nonostante ciò – conclude la relazione di servizio – la Regione Campania ha ritenuto di adottare una linea rispettosa delle esigenze prospettate rinunciando ad operare tagli (come molte regioni hanno fatto) ai trasferimenti degli anni precedenti garantendo alle aziende gli stessi introiti ed un efficientamento almeno limitato al tasso di inflazione programmata.
Ritiene quindi il Collegio, anche in relazione alla natura transitoria del contratto ponte, ed all’intento complessivo di contenimento dei costi perseguito dalla riforma che non vi sia alcuna illegittimità nell’operato della Regione, tanto che le aziende hanno sottoscritto i contratti pur potendo non accedere alla proroga valutandola non conveniente.
Va evidenziato che il contratto ponte in una logica di recupero di efficienza e parziale compensazione degli imprenditori, prevede l’incremento del rapporto fra ricavi del traffico e costi operativi, con la specifica clausola di cui all’art. 13 che pone il limite dell’inflazione programmata; mentre la revisione dei corrispettivi non è imposta obbligatoriamente dall’art. 30 comma 8 della legge regionale n. 3/2002, richiamato dall’art. 46 della stessa legge, ma costituisce un contenuto eventuale del contratto, che ben poteva essere omesso stante la natura transitoria ed eccezionale della proroga di cui all’art. 46 della legge regionale citata.
Nessuna violazione della buona fede può quindi ravvisarsi nella predisposizione di un contratto, liberamente accettato poi dalle imprese, recante un corrispettivo in linea con quello dei pregressi esercizi.
Con il quarto motivo d’appello si censura l’illegittimità dell’operato della Regione per avere approvato un contratto ponte privo di clausola revisionale, imposta invece dall’art. 6 della legge n. 537/1993 come sostituito dall’art. 44 della legge n. 724 del 1994, anche qui con pericolo di compromissione dell’equilibrio delle prestazioni contrattuali e si lamenta l’errore provocato dall’amministrazione sul punto della spettanza del compenso revisionale, in dipendenza della perentorietà dell’invito alla stipula.
Il Collegio rileva che il principio dell’obbligatorietà della clausola di revisione prezzi è previsto, testualmente, per i contratti ad esecuzione continuativa e periodica e non per le concessioni come quelle in esame (art. 6 della legge n. 537/1993).
In proposito la giurisprudenza amministrativa ha rilevato con T.a.r. Campania, sez. II, 29-06-2001, n. 3040, che l’affidamento del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani in regime di concessione determina l’inapplicabilità del meccanismo revisionale, previsto unicamente per i contratti di appalto e non anche per quelli accessivi ad una concessione di pubblico servizio, per i quali vige l’opposto principio della normale invariabilità del canone concessorio, salva esplicita clausola di deroga (il tribunale esclude che nel caso di specie possa trovare applicazione il principio dell’inserzione automatica di clausole ex art. 1339 c.c., posto che la disciplina in materia di revisione dei prezzi di cui all’art. 6, 4º comma, l. 24 dicembre 1993 n. 537, come sostituito dall’art. 44 l. 23 dicembre 1994 n. 724, non possiede quelle caratteristiche di completezza precettiva necessarie per l’integrazione legale del contratto).
Ma in ogni caso va rilevato che si tratta di una speciale proroga di un rapporto in essere che, per la sua breve durata (un anno), non è compatibile con la previsione della revisione prezzi,peraltro prevista in sostanza, dall’art. 3 comma 4 del contratto,che, per il caso di proroga del rapporto oltre il termine del 30 dicembre 2003, consente la rinegoziazione del corrispettivo .
Nessun errore poi può configurarsi per la mera perentorietà dell’invito alla stipula da parte della Regione, stante la mancanza di concrete allegazioni in ordine al dolo dell’amministrazione , ossia in ordine a raggiri od artifici posti in essere da suoi rappresentanti e di incidenza dell’errore sulla volontà contrattuale.
Con il quinto motivo di appello si lamenta la mancata ponderazione del contratto da parte del contraente privato e la vessatorietà (e quindi la nullità) delle clausole di cui all’art. 22 e 25, ai sensi dell’art. 1469 bis del cod. civ.
Rileva il Collegio che la clausola di cui all’art. 22 risulta sottoscritta in modo specifico ai sensi dell’art. 1341 cod. civ. mentre la clausola di cui all’art. 25 prevede che un rappresentante sia nominato dall’impresa, uno dall’ente affidante (diverso dalla Regione) ed un altro, in funzione di Presidente, dall’Assessore Regionale, per cui non vi è alcuna illegittimità dell’atto impugnato che eventualmente collegabile solo ad una manifesta concreta vessatorietà della composizione del collegio; vessatorietà che non emerge icu oculi, in quanto non è consentita la nomina di due componenti da parte della Regione ma è prevista la nomina di due componenti da parte di enti diversi (uno dei quali la Regione, non interessato direttamente dalla gestione del rapporto).
Si ricorda che Corte cost., 13-02-1995, n. 33 ha ritenuto incostituzionale l’art. 61 l.reg. Puglia 16 maggio 1985 n. 27, in quanto non consente che uno dei cinque componenti del collegio arbitrale, previsto dalla norma, sia nominato dall’ente locale territoriale, diverso dalla regione, parte nella controversia devoluta alla cognizione degli arbitri (da cui consegue che la presenza di più rappresentanti nominati da enti diversi non vizia di irragionevolezza la clausola compromissoria).
Va considerato altresì che la clausola introduce un arbitrato libero o irrituale che non riveste carattere vessatorio (Cass. n. 2157/1965 e T. Torino, 23-01-1986 secondo cui la previsione dell’arbitrato configura una clausola vessatoria da approvarsi specificatamente per iscritto, ai sensi degli art. 1341, 2º comma, e 1342 c.c., soltanto nell’ipotesi in cui l’arbitrato sia rituale e determini quindi un’eccezione al principio della competenza del giudice ordinario a conoscere delle controversie in materia di diritti soggettivi insorgente tra privati.).
Si deve ricordare Cass., sez. III, 21-12-1995, n. 13023 che ha statuito nel senso che l’eccezione con la quale si deduca l’esistenza di una clausola compromissoria per arbitrato irrituale, non comporta deroga alla competenza dell’autorità giudiziaria – come si verifica invece nel caso di clausola compromissoria per arbitrato rituale – ma attiene alla sola proponibilità della domanda, onde essa non è vincolata ai limiti propri dell’eccezione di incompetenza e può essere fatta valere in ogni momento del giudizio secondo le regole proprie dell’eccezione sostanziale, senza che l’eventuale ritardo nella sua formulazione possa di per sé integrare una rinunzia tacita, salva tuttavia l’ipotesi di atti incompatibili con la volontà di avvalersi del compromesso, quali la deduzione per la prima volta in sede di legittimità della clausola arbitrale, senza mai aver manifestato in alcun modo nelle precedenti fasi del giudizio la volontà di avvalersi del compromesso, non facendo neppure cenno della sua esistenza.
Sul fatto poi che , nel silenzio delle parti, ed in mancanza di indici in equivoci circa la ritualità dell’arbitrato debba ritenersi l’arbitrato irrituale è sufficiente richiamare Cass., sez. I, 08-08-2001, n. 10935 secondo cui al fine di accertare se una determinata clausola compromissoria configuri un arbitrato rituale o irrituale, deve aversi riguardo alla volontà delle parti desumibile dalle regole di ermeneutica contrattuale, ricorrendo l’arbitrato rituale quando è da ritenersi che le parti abbiano inteso demandare agli arbitri una funzione sostitutiva di quella del giudice e ricorrendo invece un arbitrato irrituale quando debba ritenersi che abbiano inteso demandare ad essi la soluzione di determinate controversie in via negoziale, mediante un negozio d’accertamento, ovvero strumenti conciliativi o transattivi; nel caso in cui residuino dubbi sull’effettiva volontà dei contraenti, si deve optare per l’irritualità dell’arbitrato, tenuto conto che l’arbitrato rituale, introducendo una deroga alla competenza del giudice ordinario, ha natura eccezionale; tale accertamento comporta la necessità della diretta conoscenza, da parte della suprema corte, della convenzione compromissoria (attraverso l’esame diretto degli atti e degli elementi acquisiti al processo, ferma restando l’esclusione di nuove acquisizioni probatorie) tutte le volte in cui la relativa indagine incida su problemi di carattere processuale, come quello dell’ammissibilità dell’impugnazione del lodo per nullità del medesimo.
Con il sesto motivo si deduce la violazione del d.l.vo 9 ottobre 2002 n. 231 attuativo della nota direttiva 200/35 CE contenente norme sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Ma, in disparte la questione relativa alla qualificazione della concessione di servizi di trasporto come “transazione commerciale” ai sensi della normativa di recepimento della direttiva, va rilevato che il termine di pagamento a sessanta giorni della presentazione della fattura è stato accettato contrattualmente, sicché non v’è luogo all’applicazione dell’art. 4 della normativa che prevede il termine di trenta giorni in caso di mancanza di pattuizione contrattuale sul termine di pagamento.
Il termine di sessanta giorni è poi da ritenersi congruo rispetto alla comune prassi commerciale e non risulta quindi gravemente iniquo ai danni del creditore (art. 7 normativa citata).
Con il settimo motivo d’appello si censura la sentenza impugnata per non avere accolto il motivo di ricorso relativo alla previsione di obblighi ulteriori in un contratto ponte che, per sua natura, avrebbe dovuto limitarsi ad allungare il termine di un regime preesistente.
Ci si riferisce in particolare all’art. 5 del contratto ponte che faculta il contraente pubblico a modificare le condizioni del servizio senza preventivo assenso della parte privata con una franchigia in termini di rimborso dei costi aziendali in favore dell’Ente.
Anche in questo caso va rilevato che si tratta di pattuizioni regolarmente accettate, mentre la legge regionale n. 3/2002, nel consentire la proroga dei rapporti in essere subordinandola alla approvazione di un contratto tipo con tutta evidenza permette anche l’introduzione di clausole aventi carattere di novità.
Con l’ottavo motivo di appello si censura l’erroneità della sentenza che non avrebbe accolto l’eccezione di nullità formulata in relazione all’art. 18 del contratto ponte (disciplina del subentro) per indeterminatezza dell’oggetto.
L’art. 18 indica l’oggetto del subentro (personale, beni acquistati, altri beni strumentali), sicché è evidente che il trasferimento riguarderà beni funzionali allo svolgimento dei servizi disciplinati dal contratto.
L’oggetto del subentro è, quindi, chiaramente identificabile come anche i criteri di valutazione (al prezzo di mercato dei beni funzionali).
Con il nono motivo si censurano gli atti impugnati per avere determinato il corrispettivo senza tener conto per intero del valore dei cespiti ammortizzabili, ma considerando gli stessi al netto dei contributi in conto capitale erogati dalla Regione.
La censura non merita accoglimento poiché è del tutto ragionevole che la Regione Campania abbia considerato il valore dei cespiti “depurato” dai contributi dalla stessa Regione concessi in conto capitale per evitare una duplicazione di benefici.
Inoltre, come rilevato dalla relazione del dirigente di settore, il corrispettivo è stato determinato tenendo conto degli standards storici determinati per ogni singola azienda in maniera onnicomprensiva per cui è difficile enucleare dall’importo del corrispettivo – sinteticamente determinato – la metodica utilizzata per la sua determinazione in punto di valore dei cespiti ammortizzabili.
In ultimo le censure sub 9 A e B lamentano l’incompetenza della Regione Campania ad approvare il contratto tipo e la mancata approvazione del regolamento che ha stabilito i criteri per il trasferimento dei fondi .
Anche tale censura è priva di pregio.
Non sussiste l’incompetenza della Regione stante la facoltà della medesima di continuare ad esercitare funzioni e compiti delegati nei primi tre anni di vigenza della legge n. 3/2002 (art. 44) né sussiste un impedimento creato all’esercizio delle competenze degli enti locali, avendo la Regione, con lo stesso atto approvativo del contratto ponte, approvato il regolamento per il trasferimento dei fondi a province e comuni.
Il decimo motivo d’appello è infondato, in esso lamentandosi la mancata ammissione dei mezzi istruttori richiesti in primo grado, superflui per tutto quanto già esposto.
Ne deriva il rigetto dell’appello.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 28 ottobre 2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Claudio VARRONE Presidente

Sabino LUCE Consigliere

Luigi MARUOTTI Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere

Giancarlo MONTEDORO Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il..03/02/2006
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 3/2/2006 n.388 proviene da Giustamm.

Pres. GIULIA; Est. CONTI
Soc. E.L.I.A. Edilizia Lottizzazioni Iniziative Affini s.r.l (Avv. C. Manzia) c. COMUNE di POMEZIA n.c. e nei cfr. Soc. SUGHERETO PARK s.r.l. n.c.;

sul termine di approvazione delle varianti dei piani attuativi di iniziativa privata

Edilizia e urbanistica – Richieste di varianti di piani attuativi di iniziativa privata – Termine di approvazione – 90 gg – Sussiste – Ragioni.

Il termine di 90 gg entro cui devono essere approvate da parte dei consigli comunali le richieste dei piani attuativi di iniziativa privata ai sensi dell’art. 22 della legge 30.4.1999 n. 136, è applicabile anche nei riguardi di successive richieste di “variante”, atteso che le stesse non si differenziano dalle prime se non sotto il profilo quantitativo.
.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 10043/2005, proposto dalla
Soc. E.L.I.A. – Edilizia Lottizzazioni Iniziative Affini – s.r.l., in persona degli amministratori e legali rappresentanti sigg.re Elia Lucia Cenni e Schiano Maria Rosa, rappresentata e difesa dall’avv. Claudio Manzia ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Piazzale Clodio n. 14.

Contro

il COMUNE di POMEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio.

e nei confronti
della Soc. SUGHERETO PARK s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, non costituitasi in giudizio.

per l’annullamento
del silenzio-rifiuto maturato in data 26.10.2005 sulla diffida a provvedere sulla richiesta di variante al piano di lottizzazione del comprensorio “P6”, presentata in data 21.5.2002 prot. n. 20652.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 12 gennaio 2006 il consigliere Renzo CONTI;
Udito, altresì,l’avv. C. Manzia.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in trattazione, notificato il 7 novembre 2005 e depositato il successivo 12 novembre, la ricorrente società E.L.I.A. espone:
– di essere proprietaria dell’area sita in Comune di Pomezia di mq. 1.900, distinta in catasto terreni (a seguito di frazionamento) al foglio 11, particelle nn. 3311 e 3313, già particella 3072/parte (ex 66/b);

– che, in base al vigente P.R.G. del Comune di Pomezia detta area, facente parte di un più vasto appezzamento, è destinata a zona “D” di espansione residenziale ed è compresa nel perimetro del comprensorio denominato “P6” oggetto di lottizzazione convenzionata;

– che la stessa area veniva erroneamente esclusa dal piano di lottizzazione approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 182 del 26.8.1989 e dalla relativa convenzione urbanistica stipulata tra il Comune di Pomezia, la Sughereto Park s.r.l. e Antonelli Attilio in data 21.10.1989 con atto notaio Renato Ciocci di Roma rep. n. 2445;

– che lo stesso Comune di Pomezia, con nota n. 15119 del 1.4.1994, indirizzata alla Sughereto Park, comunicava che la lottizzazione non rispettava il perimetro della zona di espansione prevista dal P.R.G. ed invitava a presentare apposita variante;

– la ricorrente e la predetta Soc. Sughereto Park presentavano, pertanto, in data 21.5.2002 (prot. 20652) un progetto di variante al richiamato piano di lottizzazione che prevede l’inserimento nel piano medesimo delle aree di loro proprietà;

– che, non avendo il Comune provveduto su detta richiesta, con atto notificato il 26.9.2005, diffidava il medesimo Comune a provvedere entro il termine di 30 giorni;

– che la diffida non ha avuto esito e si è formato, pertanto, il silenzio-rifiuto.

Ciò esposto, ha chiesto l’annullamento del predetto silenzio-rifiuto, deducendo al riguardo i seguenti motivi di gravame, così dalla medesima società ricorrente paragrafati:
1) Violazione dell’art. 22 della legge 30.4.1999 n. 136 in relazione all’art. 28 legge 17.8.1942 n. 1150 e all’art. 2 legge regionale Lazio 2.7.1987 n. 36. Conseguente violazione dell’art. 25 T.U. 10.1.1957 n. 3;

2) Violazione degli artt. 2 e 3 legge 7.8.1990 n. 241 e dell’art. 97 Cost. – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione;

3) Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Violazione del P.R.G. di Pomezia approvato con deliberazione della G,.R. Lazio n. 4246 del 20.11.1974.

Il Comune di Pomezia e la Soc. Sughereto Park non si sono costituiti in giudizio, benché il ricorso risulti ai medesimi ritualmente notificato.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione alla camera di consiglio del 12 gennaio 2006.

DIRITTO

Il ricorso è diretto contro il silenzio-rifiuto serbato dal Comune di Pomezia sulla richiesta di variante al piano di lottizzazione del comprensorio “P6” approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Pomezia n. 182 del 26.8.1989, presentata dalla ricorrente, unitamente alla Soc. Sughereto Park, in data 21.5.2002 prot. n. 20652, al fine di ricomprendere nel perimetro della lottizzazione medesima anche il terreno di proprietà della ricorrente Soc. E.L.I.A.(oltre altro terreno di proprietà della citata Soc. Sughereto Park), alla quale ha fatto seguito l’atto di diffida notificato dall’odierna società ricorrente il 26.9.2005, ai sensi dell’art. 25 del D.P.R. 10.1.1957 n. 3.
Il ricorso è fondato.
Al riguardo si osserva che, come correttamente evidenziato dalla ricorrente nel primo motivo di gravame, l’art. 22 della legge 30.4.1999 n. 136, espressamente prevede che “L’approvazione da parte dei consigli comunali di piani attuativi di iniziativa privata, conformi alle norme e agli strumenti urbanistici vigenti, deve intervenire entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla data di presentazione dell’istanza corredata degli elaborati previsti. Qualora vi sia necessità di preventivi parerei o nulla osta, il termine di novanta giorni decorre dalla data in cui tali atti siano acquisiti”.
Tale disposizione, pur dettata specificamente nei soli riguardi delle richieste dei piani attuativi di iniziativa privata, ovviamente, è applicabile anche nei riguardi di successive richieste di varianti, atteso che le stesse non si differenziano dalle prime se non sotto il profilo quantitativo.
A tale stregua, l’Amministrazione comunale ha l’obbligo di pronunciarsi entro i richiamati termini anche con riferimento alle richieste di “variante” dei piani attuativi di iniziativa privata. Tanto più nell’ipotesi di specie, allorché si consideri che, come parimenti correttamente dedotto dalla ricorrente nel terzo motivo di gravame, la stessa Amministrazione Comunale, con nota prot. n. 15119 del 1.4.1994, aveva invitato la Soc. Sughereto Park “a presentare variante al P.d.l. onde eliminare l’inconveniente”, nella considerazione che la “lottizzazione convenzionata non rispetta il perimetro della zona di espansione prevista da P.R.G. poiché non risulta inserita la porzione di terreno di mq. 1.900 circa di proprietà della su menzionata Soc. ELIA”.
Nella specie, non risulta contestato che la domanda di variante presentata il 21.5.2002 era completa della documentazione richiesta e che su detta richiesta l’Amministrazione non si è pronunciata nemmeno dopo il formale atto di diffida notificato dall’odierna ricorrente in data 26.9.2005 ai sensi dell’art. 25 del D.P.R. 10.1.1957 n. 3.
Ne consegue che, essendo trascorso inutilmente il termine di 30 giorni dalla diffida previsto dal 5°comma del citato art. 25, alla data del 26.10.2005 deve ritenersi formatosi il silenzio-rifiuto ai sensi e per gli effetti della medesima norma.
Alla stregua delle richiamate considerazioni, l’impugnato silenzio-rifiuto risulta illegittimo per violazione dell’ art. 22 della legge n. 136/1999 (primo motivo di gravame), che impone all’Amministrazione comunale di pronunciarsi anche sulla richiesta di varianti di strumenti attuativi entro i termini fissati dal citato art. 22 della legge n. 136/1999, nonché per eccesso di potere, sotto i profili della contraddittorietà ed illogicità (terzo motivo di gravame), rispetto alla nota dello stesso Comune prot. n. 15119 del 1.4.1994, con la quale era stata espressamente richiesta sollecitata del adottare il provvedimento finale entro il termine nelle stesse fissato.
Detto silenzio-rifiuto è altresì illegittimo in quanto, come fondatamente dedotto dalla società ricorrente nel secondo motivo di gravame, esso viola l’art. 2 della L.7.8.1990 n.241. E’ noto, infatti, che detta ultima disposizione stabilisce che, sia nell’ipotesi di procedimento iniziato d’ufficio, che in quello attivato su istanza di parte, “la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso”. Ciò comporta, sul piano processuale, la possibilità del privato di tutelare l’interesse all’adozione dell’atto conclusivo del procedimento, al fine di ottenere una pronuncia che accerti la violazione di tale dovere e che ponga a carico all’Amministrazione l’obbligo specifico di pronunciarsi.
Né alle conclusioni di cui sopra è di ostacolo la previsione dell’intervento sostitutivo regionale, contenuta nel quinto comma del richiamato art. 22 della legge n. 136/1999, atteso che tale intervento non può comunque pregiudicare ovvero condizionare l’immediata tutela giurisdizionale avverso il silenzio dell’Amministrazione.
In conclusione e per quanto sopra argomentato, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il silenzio-rifiuto impugnato, va dichiarato l’obbligo del Comune intimato di pronunciarsi con un provvedimento espresso in ordine alla richiesta di variante di cui è causa entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione se anteriore e va, conseguentemente, ordinato allo stesso Comune di adempiere a tale obbligo.
Le spese di giudizio, come è regola, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo, ivi compresi diritti ed onorari.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II bis, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 10043/2005 indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato silenzio-rifiuto, dichiara l’obbligo del Comune intimato di pronunciarsi con un provvedimento espresso in ordine alla richiesta di variante di cui è causa entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione se anteriore e ordina, conseguentemente, allo stesso Comune di adempiere a tale obbligo.
Condanna il Comune di Pomezia alle spese del presente giudizio, che liquida a favore della soc. ricorrente nella misura complessiva di euro 1.000,00 (mille/00), ivi compresi diritti ed onorari.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, il 12 gennaio 2005, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori magistrati:

Patrizio GIULIA – Presidente

Francesco GIORDANO – Consigliere

Renzo CONTI – Consigliere, estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 3/2/2006 n.781 proviene da Giustamm.

Pres. Saltelli, est. Cacace Consiglio Nazionale delle Ricerche (Avv. Stato) c. FONTANELLA (Avv.ti G. Palma e P. Kivel Mazuy)

sulla natura del rapporto di lavoro instaurato dal C.N.R. con i contratti di formazione e lavoro

1. Pubblico impiego – Contratti di formazione e lavoro – Svolgimento di prestazioni tipiche del rapporto di pubblico impiego – Applicabilità della disciplina pubblicistica – Esclusione

2. Pubblico impiego – Contratti di formazione e lavoro – Superamento dell’esame di idoneità ex art. 4 L. 14/1989 – Rilevanza del servizio prestato pre-ruolo a fini previdenziali e di quiescenza – Esclusione – Ragioni

3. Pubblico impiego – Contratti di formazione e lavoro – Art. 26 L. 287/1977 – Diritto alle prestazioni previdenziali ed assistenziale – Applicati ai contratti presso il C.N.R. – Esclusione

4. Pubblico impiego – Contratti di formazione e lavoro – Differenze con i C.F.L. del C.N.R. – Conseguenze in tema di diritto alla equiparazione stipendiale

1. Ai contratti di formazione e lavoro non si applica la disciplina tipica del rapporto di pubblico impiego. Infatti, anche quando tali contratti comportino lo svolgimento di prestazioni lavorative tipiche di una determinata qualifica funzionale propria del sistema di inquadramento del pubblico impiego, non vengono meno le particolari caratteristiche del rapporto, improntato soprattutto all’apprendimento professionale.

2. Nell’ambito della disciplina legale e convenzionale dei contratti di formazione e lavoro non vi è alcuna norma che riconosca la rilevanza ai fini previdenziali e di quiescenza del servizio prestato prima del superamento dell’esame di idoneità di cui all’art. 4 L. 14/1989.

3. La previsione dell’articolo 26, ult. comma, L. 287/1977 (nella parte in cui stabilisce che i giovani destinati ai progetti specifici predisposti dalle regioni fruiscono delle prestazioni assistenziali e previdenziali erogate dalla Cassa pensioni dipendenti enti locali e dall’Istituto nazionale assistenza dipendenti enti locali) non costituisce espressione di un principio generale, riferibile anche ai contratti di formazione e lavoro presso il Consiglio nazionale delle ricerche.

4. L’oggetto dei contratti di formazione e lavoro stipulati dall’amministrazione centrale e dalle regioni è diverso da quello dei contratti conclusi dal Consiglio nazionale delle ricerche. Mentre i primi si riferiscono, infatti, all’attuazione dei “progetti specifici” indicati dal secondo comma dell’articolo 26 L. 287/1977, i secondi si riferiscono a “progetti di rilevante prospettiva per i settori produttivi ed in particolare per la ricerca scientifica ed applicata e per l’informatica…”. Pertanto, da una norma che concerne un differente tipo di contratto di formazione e lavoro, non può desumersi un principio generale riferibile anche ai contratti stipulati dal Consiglio nazionale delle ricerche, caratterizzati dallo specifico contenuto di svolgimento di attività di ricerca nel preminente interesse degli stessi ricercatori. Ne consegue, ulteriormente, che la previsione del riconoscimento del diritto alla equiparazione stipendiale, contenuta nell’art. 26-quater L.287/1977, non è estendibile ai contratti individuali di formazione e lavoro stipulati dal Consiglio nazionale delle ricerche, anche in ragione della circostanza che nessuna analoga disposizione è rinvenibile nella L. 14/1989.

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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al N.R.G. 8846 del 1998, proposto da
Consiglio Nazionale delle Ricerche, in persona del legale rappresentante p.t., ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

FONTANELLA Eugenio, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Palma e Patrizia Kivel Mazuy ed elettivamente domiciliato presso lo studio Napolitano – Sarcina, in Roma, viale Angelico, 38,

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, sez. III, 7 luglio 1998, n. 2281.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato;
Viste le memorie prodotte da quest’ultimo a sostegno delle sue difese;
Vista l’Ordinanza n. 434, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 2 marzo 1999, di reiezione della domanda di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 novembre 2005, il Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Wally Ferrante dello Stato per l’appellante e l’avv. Angelo Clarizia, in sostituzione dell’avv. Giuseppe Palma, Patrizia Kivel Mazuy per l’appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, il sig. Eugenio Fontanella, già vincitore di uno degli assegni di formazione professionale conferiti ex lege 285/1977 dal Consiglio Nazionale delle Ricerche e poi immesso nei ruoli dello stesso dal 1990 in forza del D.L. n. 663/1979 e della legge 18 gennaio 1989, n. 14, chiedeva l’annullamento della nota del Presidente dell’ente, con cui era stata rigettata la sua intimazione per il riconoscimento del rapporto di pubblico impiego a decorrere dalla data di inizio del rapporto fuori ruolo, con conseguente accertamento del suo diritto ad ottenere, a decorrere dall’inizio del rapporto lavorativo con il C.N.R. e fino all’immissione in ruolo, un trattamento economico equiparato a quello previsto per i dipendenti statali di analoghe mansioni, ex art. 26 legge n. 285 cit., con la liquidazione delle relative differenze retributive, incrementate da interessi e rivalutazione e con la regolarizzazione della sua posizione previdenziale.
A tale ricorso resisteva l’intimata Amministrazione.
L’adìto Tribunale, con la sentenza indicata in epigrafe, accoglieva il ricorso in relazione al primo dei motivi di gravame, con il quale veniva dedotta la violazione dell’art. 26 della legge n. 285 del 1977 e dell’art. 26-quater del D.L. n. 663/1979.
Conseguentemente il T.A.R. dichiarava la spettanza, in capo a parte ricorrente, “sin dall’inizio del suo rapporto con il C.N.R instaurato posteriormente all’avvento dell’art. 26 quater”, della equiparazione stipendiale richiesta.
Quanto alla pure richiesta equiparazione al personale statale anche dal punto di vista della posizione previdenziale, il T.A.R. concludeva nel senso che “se … al riconoscimento delle differenze retributive spettanti alla parte dovrà indubbiamente conseguire una regolarizzazione della sua posizione contributiva, questa non potrà essere operata, tuttavia, in applicazione del regime proprio del personale statale non di ruolo, dovendo invece applicarsi la disciplina previdenziale che il C.N.R ha fin qui osservato per il periodo anteriore all’immissione in ruolo del suo collaboratore ( oppure, ma in ultima analisi, la disciplina previdenziale di diritto comune )” (pag. 7 sent.).
Avverso detta statuizione il Consiglio Nazionale delle Ricerche ha proposto appello, chiedendone la riforma, con conseguente reiezione della domanda relativa al trattamento economico e previdenziale rivendicato con il ricorso introduttivo del giudizio.
Premessa, invero, eccezione di inammissibilità del ricorso originario (“per mancata tempestiva impugnazione dei provvedimenti autoritativi di concessione, rinnovo ed aumento dell’assegno di formazione professionale erogato”: pag. 3 appello), la difesa dell’appellante sottolinea, in sostanza, che, in base alle previsioni di cui all’art. 26 della legge n. 285/1977, “il CNR ha inteso predisporre degli schemi pubblicistici di lavoro, tipici del settore ricerca … [che] non configurano … un rapporto di lavoro tipico, e tanto meno un rapporto di lavoro assimilabile al pubblico impiego” (pag. 4 appello).
“Occorre”, si conclude, “scindere i concetti di assegno, spettante al ricorrente, e di retribuzione, che invece, per effetto del … quadro normativo, non spetta (pag. 5 appello).
Quanto alla posizione previdenziale dell’interessato, l’appello insiste nel rappresentarla come “non spettante” ( ibidem ).
“In ogni caso”, conclude l’appello, “si eccepisce la prescrizione quinquennale del preteso diritto” ( pag. 6 ).
Parte privata appellata si è costituita in giudizio per resistere al gravame.
La stessa, con successive memorie, ha articolatamente illustrato le sue difese.
Con Ordinanza n. 434, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 2 marzo 1999, è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 18 novembre 2005.

DIRITTO

1. – L’appello è fondato e merita di essere accolto.
Si può all’uopo prescindere dall’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, con lo stesso preliminarmente svolta, rivelandosi le pretese fatte valere dall’odierno appellato con l’atto introduttivo del giudizio prive di fondamento.
2. – Il punto centrale della controversia attiene alla individuazione della natura del rapporto instaurato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche (C.N.R.) con i contratti di formazione e lavoro stipulati ai sensi dell’articolo 26, comma 3° e 26-bis, comma 1°, della legge 1 giugno 1977, n. 285 (introdotti, rispettivamente dagli articoli 20 e 21 del d.l. 6 luglio 1978, n. 351, convertito in legge 4 agosto 1978, n. 479).
A mente del terzo comma del citato articolo 26, il Consiglio nazionale delle ricerche, al pari di altri enti pubblici non economici, era autorizzato a “predisporre, per la durata massima di tre anni, progetti di rilevante prospettiva per i settori produttivi ed in particolare per la ricerca scientifica ed applicata e per l’informatica […]”; il primo comma dell’articolo 26-bis precisava che “i programmi di cui all’articolo precedente si attuano mediante contratti di formazione e lavoro ai sensi dell’articolo 7”.
L’originario termine triennale di durata dei contratti venne successivamente prorogato due volte, con deliberazioni del Comitato interministeriale per la programmazione economica, fino all’immissione degli assegnisti nei ruoli del C.N.R., prevista dall’articolo 4 della legge 18 gennaio 1989, n. 14 (Sistemazione definitiva degli assegnisti assunti ai sensi dell’articolo 26 della legge 1° giugno 1977, n. 285, dal Consiglio nazionale delle ricerche e dall’Istituto Mario Negri di Milano), previo superamento di esami di idoneità ed iscrizione nelle relative graduatorie.
Ai sensi dell’articolo 2 della citata legge n. 14 del 1989, inoltre, i contratti di formazione e lavoro predisposti dal C.N.R. ed approvati dal C.I.P.E. sono stati prorogati “sino alle date dei provvedimento di approvazione delle graduatorie […]”.
Il rapporto così instauratosi fra il C.N.R. e gli assegnasti, a seguito della conclusione dei suddetti contratti di formazione e lavoro e fino all’eventuale superamento della prova di idoneità, deve essere qualificato quale rapporto di impiego pubblico, in quanto consegue alla conclusione di un contratto di lavoro fra i ricercatori e l’ente (in termini, Cass., Sez. un., 1° ottobre 1987, n. 7336): sotto tale profilo non è, dunque, corretto accomunare la posizione degli assegnisti in esame a quella dei comuni vincitori di borse di studio bandite dal Consiglio nazionale delle ricerche.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha, tuttavia, già avuto modo di evidenziare i caratteri del tutto peculiari di tale rapporto, che si configurava quale “rapporto d’impiego a termine, preliminare e precario” (vedi, al riguardo, sez. IV: 27 ottobre 2003, n. 6643; 2 marzo 2001, n. 1174; 8 febbraio 2001, n. 541; 25 settembre 1998, n. 1199; 31 ottobre 1996, n. 1178 ).
Esso presentava, inoltre, specifici connotati anche sotto il profilo della causa, in quanto, trattandosi di contratto di formazione e lavoro, lo schema causale consisteva non nella sinallagmaticità della prestazione lavorativa in relazione alla retribuzione, ma nella finalità di formazione professionale, da realizzarsi mediante l’addestramento ed il miglioramento del giovane assunto, sulla base di “programmi” o “progetti” (v. art. 2 della legge 18 gennaio 1989, n. 14 ed art. 26, commi 3 e 4, della legge 1 giugno 1977, n. 285), vòlti a costituire un bagaglio di esperienze professionali tale da qualificare il soggetto interessato, al quale viene corrisposto, durante l’attività di studio, approfondimento ed apprendimento, a titolo di mero aiuto economico, un assegno (Cons. St., IV, 18 marzo 2002, n. 1613); sicché, in tale tipo di contratto, non vi è una mera corrispettività tra la somma erogata e l’attività svolta (sez. IV: n. 1199 del 1998 citata e 21 aprile 1992, n. 430) e questa, quand’anche comporti lo svolgimento di prestazioni lavorative tipiche di una determinata qualifica funzionale propria del sistema di inquadramento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (alla quale sia equiparabile la posizione professionale, cui si riferisce il contratto di formazione), non fa venir meno le particolari caratteristiche del rapporto in esame, per il quale, proprio perché in esso anche la prestazione lavorativa si atteggia a strumento dell’apprendimento professionale (Cons. St., IV, n. 1613/2002, cit.), non è dunque ipotizzabile una diretta estensione allo stesso della generale disciplina del pubblico impiego.
Il rapporto in esame trova, invece, il suo esclusivo regolamento nelle previsioni della legge n. 1° giugno 1977, n. 285, della legge 18 gennaio 1989, n. 14 e dello stesso contratto di formazione e lavoro; in tal senso, è stata esclusa la possibilità di riconoscere agli assegnisti in esame il trattamento giuridico, assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo del Consiglio nazionale delle ricerche (sez. IV, n. 1178 del 1996 citata).
3. – Sulla scorta di tali considerazioni ( recentemente confermate dalle decisioni di questa stessa Sezione n. 8231 del 15 dicembre 2003 e n. 5932 del 14 settembre 2004 ), dalle quali il Collegio non ha motivo per discostarsi, la decisione impugnata, laddove ha riconosciuto la fondatezza della pretesa dell’odierno appellato alla equiparazione stipendiale ai dipendenti statali svolgenti analoghe mansioni ed alla regolarizzazione della posizione contributiva sulla base della “disciplina previdenziale di diritto comune”, si rivela errata.
3.1 – Quanto, invero, al preteso trattamento previdenziale, valga richiamare quanto limpidamente osservato, da ultimo, nella citata sentenza di questa Sezione n. 5932/2004, secondo cui nell’ambito della disciplina legale e convenzionale dei nominati contratti di formazione e lavoro, non è dato rinvenire alcuna norma che riconosca la rilevanza ai fini previdenziali e di quiescenza del servizio prestato prima del superamento dell’esame di idoneità di cui all’articolo 4 della legge 18 gennaio 1989, n. 14.
“Né varrebbe”, aggiunge la citata decisione, “ai fini che qui interessano, richiamare le previsioni degli articoli 9, comma 7°, e 10 della legge 1° giugno 1977, n. 285, in quanto tali disposizioni sono applicabili ai soli giovani assunti con contratti di formazione e lavoro, stipulati da datori di lavoro privati o da enti pubblici economici, nei limiti dell’originario ambito di applicazione dell’articolo 7 della medesima legge.
I versamenti all’INPS dei contributi per le assicurazioni sociali obbligatorie, ai sensi dell’articolo 10, comma 1°, della legge n. 285 del 1977, devono, infatti, essere calcolati, con alcune agevolazioni, sulla “retribuzione contrattuale prevista per il livello aziendale della corrispondente qualifica […]” (articolo 9, comma 1°), ossia in relazione ad un parametro riferibile solo alla struttura retributiva di imprese private o di enti pubblici economici.
Ciò vale a chiarire che le previsioni dei ricordati articoli 9 e 10 della legge n. 285 del 1977 non sono applicabili ai contratti di formazione e lavoro stipulati, ai sensi dell’articolo 26 della stessa legge, dalle Amministrazioni statali e dagli enti pubblici funzionali.
Anche la previsione dell’articolo 26, ultimo comma, della già citata legge 1° giugno 1977, n. 285, secondo cui i giovani destinati ai progetti specifici predisposti dalle regioni fruiscono delle prestazioni assistenziali e previdenziali erogate dalla Cassa pensioni dipendenti enti locali e dall’Istituto nazionale assistenza dipendenti enti locali, non è idonea a fondare l’accoglimento del ricorso.
Tale norma, invero, non può considerarsi espressione di un principio generale, riferibile anche ai contratti di formazione e lavoro presso il Consiglio nazionale delle ricerche: può osservarsi in proposito che per i contratti di formazione e lavoro conclusi da Amministrazioni dello Stato, ai sensi del primo comma dell’articolo 26 della legge n. 285 del 1977, il legislatore non ha evidentemente ritenuto che sussistesse una generale previsione nel senso del riconoscimento ai fini previdenziali e di quiescenza del servizio svolto, tant’è che, a tale specifico fine, è stato necessario uno specifico intervento normativo, operato con l’articolo 26-quater, comma 3°, del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito con modificazioni in legge 29 febbraio 1980, n. 33 (ciò senza contare che detto articolo si limita ad estendere il trattamento previdenziale dei dipendenti civili non di ruolo dello Stato ai soli giovani che hanno superato l’esame di idoneità di cui al precedente articolo 26-ter e che sono stati iscritti nelle relative graduatorie, fino all’immissione nei ruoli delle Amministrazioni statali)”.
In conclusione sul punto, rilevato che nessuna previsione nel senso del riconoscimento del servizio pre-ruolo ai fini previdenziali e di quiescenza è rinvenibile nella legge 18 gennaio 1989, n. 14 e che per effetto dei contratti individuali di formazione e lavoro stipulati dal Consiglio nazionale delle ricerche gli interessati risultano destinatarii della copertura assicurativa contro le malattie e gli infortuni sul lavoro, nessun ulteriore trattamento previdenziale può essere agli stessi assicurato alla stregua del richiamato quadro normativo.
3.2 – Quanto, invece, al diritto alla equiparazione stipendiale riconosciuto dal T.A.R., giovi rilevare che la previsione del terzo comma dell’articolo 26-quater del richiamato d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito con modificazioni in legge 29 febbraio 1980, n. 33 ( posta dal Giudice di primo grado a base dell’accoglimento della pretesa ), non concerne i contratti conclusi dal Consiglio nazionale delle ricerche, in quanto la suddetta disposizione si riferisce al solo “personale di cui al primo comma del presente articolo” e cioè ai “giovani che hanno superato l’esame previsto dall’articolo precedente”, che, a sua volta, fa riferimento ai giovani impegnati nei “progetti specifici”, di cui all’art. 26 della stessa legge, fra i quali non rientrano i “programmi di formazione professionale … predisposti dal Consiglio nazionale delle ricerche ed approvati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica in applicazione delle disposizioni di cui alla legge 1° giugno 1977, n. 285 …” (v. art. 2 della legge 18 gennaio 1989, n. 14 “Sistemazione definitiva degli assegnisti assunti ai sensi dell’art. 26 della legge 1° giugno 1977, n. 285, dal Consiglio nazionale delle ricerche e dall’Istituto Mario Negri di Milano”.
3.2.1 – Deve peraltro ulteriormente evidenziarsi che l’oggetto dei contratti di formazione e lavoro stipulati dall’amministrazione centrale e dalle regioni è del tutto diverso da quello dei contratti conclusi dal Consiglio nazionale delle ricerche.
Mentre i primi si riferiscono, infatti, all’attuazione dei “progetti specifici” indicati dal secondo comma dell’articolo 26, i secondi si riferiscono a “progetti di rilevante prospettiva per i settori produttivi ed in particolare per la ricerca scientifica ed applicata e per l’informatica […]”.
Pertanto, da una norma che concerne un differente tipo di contratto di formazione e lavoro, non può desumersi un principio generale riferibile anche ai contratti stipulati dal Consiglio nazionale delle ricerche, caratterizzati dallo specifico contenuto di svolgimento di attività di ricerca nel preminente interesse degli stessi ricercatori.
Possono peraltro richiamarsi le considerazioni espresse dalla citata Adunanza plenaria n. 1 del 1991 di questo Consiglio di Stato – riferibili alla posizione di tutti gli assegnisti di cui all’articolo 26 della legge n. 285 del 1977 – secondo cui il sistema normativo speciale che li concerne “deve già, nel suo complesso, considerarsi di particolare favore, in quanto deroga al generale indirizzo diretto al contenimento del corpo impiegatizio pubblico attraverso il divieto delle assunzioni precarie e la normale applicazione della selezione concorsuale. Non sembra, quindi, consentita una interpretazione estensiva che vada oltre le specifiche finalità delle disposizioni in esame”.
Conseguentemente, rilevato che la previsione del riconoscimento del diritto alla equiparazione stipendiale contenuta nel citato art. 26-quater non è estendibile ai contratti individuali di formazione e lavoro stipulati dal Consiglio nazionale delle ricerche e che nessuna analoga disposizione è rinvenibile nella legge 18 gennaio 1989, n. 14, specificamente riguardante il rapporto di detti “assegnisti”, anche la pretesa di carattere economico fatta valere in primo grado dall’odierno appellato si rivela priva di qualsiasi fondamento normativo.
Né può venire in considerazione, nel caso che ci occupa, l’articolo 36 della Costituzione, che tende a commisurare la retribuzione alla qualità e quantità del lavoro effettivamente prestato e non può concernere anche la determinazione dell’aiuto economico concesso durante la formazione professionale, in cui la prestazione lavorativa si atteggia a strumento dell’apprendimento professionale (Cons. St., IV, n. 1613/2002, cit.).
4. – Inammissibili, infondate o inconferenti, per finire, si rivelano le deduzioni difensive svolte dall’appellato in particolare con la memoria depositata in data 29 aprile 2005.
4.1 – Inammissibili, invero, laddove rivendicano il diritto dello stesso alla ricostruzione della carriera degli anni oggetto di contestazione ed al riconoscimento del “trattamento economico, previdenziale e assistenziale per il personale non di ruolo”, giacché si tenta indebitamente, per tal via, di ampliare l’oggetto del giudizio, come definito dalla domanda originaria e dalle statuizioni della decisione di primo grado, che, laddove non favorevoli o non pienamente satisfattive delle pretese della parte pur vittoriosa, dovevano esser fatte oggetto di puntuale impugnativa a mezzo appello incidentale.
4. 2 – Infondate, le doglianze di trattamento discriminatorio degli assegnisti del C.N.R. rispetto ad altre categorie di lavoratori in fase di formazione, dovendosi in proposito ricordare che, con decisione 8 febbraio 2001, n. 541 di questa stessa Sezione, intervenuta in controversia pure riguardante gli assegnisti medesimi, è stato escluso ogni dubbio di costituzionalità delle sopra ricordate disposizioni, che regolano la fattispecie in esame, nella parte in cui non viene riconosciuto agli stessi il diritto al trattamento previdenziale e di quiescenza, sotto il profilo dell’eventuale illogica disparità di trattamento rispetto a fattispecie sostanzialmente analoghe.
Con la decisione n. 8231 del 15 dicembre 2003, riguardante sempre una analoga controversia, questa Sezione ha esaminato, respingendola, anche la questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 38 della costituzione, sollevata nei riguardi dell’artt. 26 bis, comma 1, della legge 1 giugno 1977, n. 285 (nella parte in cui non prevede, espressamente, anche per i contratti in detta norma contemplati, l’applicazione delle norme in materia di contributi per le assicurazioni sociali obbligatorie come stabilito per i contratti di natura privatistica dall’art. 9, comma 7 della medesima legge n. 285 del 1977) e dell’art. 26 quater, ultimo comma, della legge 29 febbraio 1980, n. 33, nella parte in cui non prevede che il trattamento previdenziale ed assistenziale dei giovani assunti con contratto di formazione ex art. 26 legge n. 285/1977 dalle amministrazioni dello Stato, debba essere assicurato anche in favore di coloro che furono assunti dal C.N.R. per la realizzazione di progetti di rilevante interesse scientifico, secondo quanto previsto dall’art. 26, comma 3, della legge n. 285/77.E’ stato al riguardo osservato che è rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore la definizione del concetto di “lavoratore” rilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 38, comma 2°, della Costituzione e che la scelta di escludere dalla copertura previdenziale alcuni rapporti caratterizzati dalla prevalente funzione di agevolare un’attività di ricerca svolta nel principale interesse dello stesso contrattista, più che del datore di lavoro pubblico, non appare irragionevole.
Così come, aggiunge questo Collegio, non pare irragionevole, alla luce delle peculiari specificità della formazione nel settore della ricerca scientifica pubblica, non assimilabile completamente a quella che rappresenta la causa dei contratti di formazione e lavoro nel restante settore pubblico ed in quello privato, che il legislatore abbia limitato solo ai contratti conclusi dalle amministrazioni centrali e locali l’“aggancio” dell’assegno corrisposto al “lavoratore” al trattamento retributivo base minimo previsto per i dipendenti dello Stato, in quanto in tale ambito lo schema causale del contratto di formazione stipulato ai sensi della legge n. 285 del 1977, pur conservando le peculiarità tipiche della finalità di formazione, risulta comunque fortemente improntato ad una funzione di scambio tra prestazioni lavorative e retribuzione, ben più sfumata nei rapporti di formazione e lavoro instaurati dal C.N.R.
4.3 – Inconferenti, le osservazioni circa la pretesa incidenza negativa, che il mancato riconoscimento del trattamento economico vantato avrebbe sul diritto dell’appellato alla libera circolazione nel mercato del lavoro comunitario, atteso che, da un lato, detto diritto non risulta certo né favorito né ostacolato dalla misura del trattamento economico riconosciuto alla posizione di “assegnista” del C.N.R., dall’altro la formazione e professionalità notoriamente connessi a tale posizione non possono che portare invece ad un accrescimento delle chances occupazionali dell’assegnista nel mercato del lavoro comunitario.
5. – In conclusione, la sentenza impugnata merita le censure mosse con l’appello all’esame, che deve essere pertanto accolto, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado.
Le spese e gli onorarii del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensati.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 18 novembre 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei signori:
Carlo Saltelli – Presidente f.f.

Carlo Deodato – Consigliere

Salvatore Cacace – Consigliere, rel. est.

Sergio De Felice – Consigliere

Sandro Aureli – Consigliere

IL PRESIDENTE F.F.
Carlo Saltelli

L’ESTENSORE.
Salvatore Cacace

DEPOSITATA IN SEGRETERIA , 3 FEBBRAIO 2006