Pres. Romeo, est. Modica De Mohac

sulla riforma della sentenza TAR Campania Napoli n. 4059/2014 concernente il rilascio di un’autorizzazione sanitaria per la realizzazione di una residenza assistenziale per disabili

1. Igiene e sanità – Autorizzazioni Sanitarie – Realizzazione di una residenza assistenziale per disabili – Istanza di autorizzazione – Diniego dell’ASL – Motivazione – Blocco regionale al rilascio di nuove autorizzazioni – Legittimità – Sussiste.  

2. Igiene e sanità – Autorizzazioni Sanitarie – L.R. 4/2011 – Blocco alle nuove autorizzazioni in attesa del completamento delle procedure di accreditamento istituzionale – Implicita abrogazione da parte della L.R. 5/2013 recante obbligo di presentare l’istanza al Comune competente – Non sussiste.
 

1.  In materia di autorizzazioni sanitarie deve ritenersi legittimo il diniego opposto dall’ASL all’istanza per il rilascio del parere di conformità per la realizzazione di una residenza sanitaria assistenziale per disabili, laddove tale diniego sia motivato in ragione del blocco imposto dalla normativa regionale al rilascio di nuove autorizzazioni fino al completamento delle procedure di riorganizzazione e riassetto del Servizio Sanitario Regionale.
 
2. In ordine alle procedure per il rilascio delle autorizzazioni sanitarie nella Regione Campania, deve ritenersi che l’art. 1, co. 60, L. R. 5/2013 nella parte in cui afferma che le istanze di nuova autorizzazione devono essere presentate al Comune competente, non abbia inteso abrogare implicitamente la L. R. 4/2011 che subordinava il rilascio di nuove autorizzazioni al completamento delle procedure di accreditamento istituzionale. Pertanto, il diniego al rilascio del parere di compatibilità motivato in ragione del blocco imposto dalla normativa regionale, deve ritenersi legittimo.
 

 
N. 04515/2015REG.PROV.COLL.
N. 07556/2014 REG.RIC.
N. 08040/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7556 del 2014, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Grimaldi, con domicilio eletto presso l’Avv. Maria Concetta Alessandrini in Roma, Via Cesare Federici 2;
contro
Emme Due s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ezio Maria Zuppardi, con domicilio eletto presso lo studio legale Abbamonte-Titomanlio, in Roma, Via Terenzio, 7; 
nei confronti di
Comune di Sessa Aurunca, Casa di Cura Colucci Srl, Sir Casasole, non costituite; 
Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Edoardo Barone ed Alessandra Miani, unitamente ai quali elegge domicilio presso l’ufficio dell’Avvocatura regionale, in Roma, Via Poli,29; 

sul ricorso numero di registro generale 8040 del 2014, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Edoardo Barone ed Alessandra Miani, unitamente ai quali elegge domicilio presso l’ufficio dell’Avvocatura regionale, in Roma, Via Poli,29; 
contro
Emme Due s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ezio Maria Zuppardi, con domicilio eletto presso lo studio legale Abbamonte-Titomanlio, in Roma, Via Terenzio, 7; 
nei confronti di
ASL di Caserta, Comune di Sessa Aurunca, Casa di Cura Colucci srl, Sir Casasole, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, non costituiti;
per la riforma
quanto al ricorso n. 7556 del 2014:
della sentenza n. 4059 del 2014 resa dal T.A.R. Campania – Napoli: Sezione I^;
quanto al ricorso n. 8040 del 2014:
della medesima sentenza n. 4059 del 2014 resa dal T.A.R. Campania – Napoli: Sezione I^;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti, nel giudizio d’appello introdotto con il primo ricorso indicato in epigrafe (proposto dall’ASL di Caserta), gli atti di costituzione in giudizio della società Emme Due s.r.l. e della Regione Campania;
Visti, nel giudizio d’appello introdotto con il secondo ricorso indicato in epigrafe (proposto dalla Regione Campania), gli atti di costituzione in giudizio della società Emme Due s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2015 il Cons. Avv. Modica de Mohac e uditi per le parti l’Avv. Tommaso Marchese su delega dell’Avv. Grimaldi, e gli Avv.ti Ezio Maria Zuppardi e Rosanna Panariello su delega dell’Avv. Edoardo Barone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
I. Con istanza del 23.7.2013 la società Emme Due s.r.l. chiedeva al Comune di Sessa Aurunca l’autorizzazione alla realizzazione di una residenza sanitaria assistenziale per disabili, ai sensi dell’art.1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5 del 6.5.2013.
In applicazione alle direttive di cui alla D.G.R. n.7301/2001, il Comune trasmetteva l’istanza alla competente A.S.L. di Caserta al fine di acquisire la ‘c.d. verifica di compatibilità’ del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, ai sensi dell’art.8 ter del D.Lgs. n.502 del 30.12.1992.
Con nota prot. n. 6344 del 7.11.2013, la ASL di Caserta definiva ‘improcedibile’ la domanda della società Emme Due s.r.l., in quanto – si riporta testualmente – “la L.R. n.23/2011 rinvia il rilascio di nuove autorizzazioni al completamento delle procedure di cui ai commi 237 quinques e 237 unvicies”.
II. Avverso tale atto di sostanziale diniego, la società Emme Due proponeva ricorso (N.R.G. 516/2014) al T.A.R. Campania.
Lamentava, al riguardo, violazione e falsa applicazione dell’art.1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5/2013 nonché dell’art.8 ter del D.Lgs. n.502 del 1992 e dell’art.21 ter della L. n.241 del 1990 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità della motivazione (nonché per violazione della direttiva di cui alla nota del 18.7.2011 dell’Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato), deducendo:
– che il ‘divieto’ di rilascio di nuove autorizzazioni (alla realizzazione di residenze sanitarie assistenziali) posto dalla L. Reg. n.23 del 2011 non è più operante in quanto, come stabilito dalla L. n.296 del 2006, aveva efficacia temporale limitata fin
– che il diverso termine (di scadenza della operatività del divieto in questione) fissato (nel 31.12.2013) dalla Legge regionale non è applicabile; e ciò in quanto nel contrasto fra la legge regionale e quella statale prevale quest’ultima (trattandosi di
– che, in ogni caso, con l’introduzione dell’art.1, comma 60, della L. reg. n.5/2013 (che ha nuovamente devoluto ai Comuni la competenza al rilascio delle autorizzazioni), è stato lo stesso Legislatore regionale ad aver abrogato – per quanto implicitament
Con il predetto ricorso, la società Emme Due sollevava, inoltre, in via subordinata, alcune questioni di legittimità costituzionale relative alle norme regionali sopra citate; e chiedeva il risarcimento dei danni subiti per effetto del mancato rilascio del titolo autorizzatorio richiesto.
III. Si costituiva in giudizio la Regione Campania che chiedeva il rigetto del ricorso rappresentando:
– che la sospensione delle procedure per l’accreditamento istituzionale e per l’autorizzazione alla realizzazione di tutte le strutture sanitarie private – fino all’adozione (rectius: alle determinazioni da assumere in conseguenza dell’adozione)
– e che con decreto commissariale n.31 del 2011 si era altresì disposto di prorogare la sospensione in questione fino al completamento degli adempimenti correlati al c.d. “Piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del SSN” (
IV. Con la sentenza n.3257 del 12.6.2014, la I^ Sezione del TAR Campania – Napoli ha accolto il ricorso per il primo motivo, ritenendo “assorbite” le altre doglianze.
Al riguardo il TAR ha osservato:
– che “Dopo un periodo di sospensione delle procedure di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie, disposto in relazione al biennio 2010/2011 dalle delibere del Commissario ad acta (… omissis …) n.21/2009, n.5/2010 e n.31/2011, so
– che “Successivamente è intervenuta la L.R. n.5 del 2013, il cui art.1, comma 60, nel prescrivere che l’ASL deve provvedere alle verifiche di competenza entro sessanta giorni dal ricevimento delle dichiarazioni inerenti alle ‘richieste di autori
– e che “invero, pena una lettura contraddittoria dello stesso dato normativo, non avrebbe avuto senso imporre all’ASL di provvedere entro un dato termine sulle istanze di autorizzazione, sul presupposto del blocco delle procedure precedentemente
V. Con atto di appello ritualmente notificato l’Azienda Sanitaria Locale di Caserta ha impugnato la predetta sentenza e ne chiede l’annullamento o comunque la riforma per le conseguenti statuizioni reintegratorie e di condanna.
Con unico mezzo di gravame l’ASL appellante lamenta, al riguardo, violazione e falsa applicazione dell’art.1, comma 60, della L.Reg. Campania n.5 del 6.5.2013 e dell’art.1 della L. Reg. Campania n.23 del 14.12.2011, deducendo che erroneamente il TAR ha ritenuto che la citata normativa regionale abbia rimosso il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni (e stabilito il riavvio delle procedure per l’accreditamento istituzionale).
VI. Anche la Regione Campania ha proposto appello avverso la medesima sentenza chiedendone l’annullamento o comunque la riforma per le conseguenti statuizioni di condanna.
E con unico mezzo di gravame anch’Essa (nel lamentare violazione dell’art.1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5 del 2013, dell’art. 1 comma 237 quater della L. Reg. Calabria n.4 del 2011, dell’art.2, comma 95 della L. n.191 del 2009, dell’art.1, comma 796 della L. n.296 del 2006, dell’art.8 ter del D.lgs. n.502 del 1999 e dell’art.12 delle ‘preleggi’, nonché violazione della delibera della Giunta Regionale della Calabria n.460 del 2007, delle delibere del Consiglio dei Ministri del 24.7.2009 e del 24.4.2010, e del decreto commissariale n.21/2009), deduce che erroneamente il Giudice di primo grado ha ritenuto che il blocco delle autorizzazione per la realizzazione di nuove strutture sanitarie privata sia stato superato dalla sopravvenuta normativa regionale.
VII. Ritualmente costituitasi in ciascun giudizio, la società Emme Due s.r.l. ha eccepito l’infondatezza degli appelli proposti dall’ASL e dalla Regione Campania.
VIII. Nel corso dei relativi giudizi le parti hanno insistito nelle rispettive domande ed eccezioni.
Infine all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito degli appelli in questione, le cause sono state poste in decisione.
DIRITTO
1. Considerato che con ciascuno dei due ricorsi in esame viene impugnata la medesima sentenza (nella specie: la sentenza n.3257 del 30.4.2014, dep. il 12.6.2014, resa dal TAR Campania – Napoli, Sez. I^), si dispone la riunione degli appelli in questione ai sensi dell’art.96 del codice del processo amministrativo.
2. I ricorsi sono fondati.
Con unico mezzo di gravame (del ricorso in appello n.7557/2014), l’Azienda Sanitaria Locale di Caserta lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.1, comma 60, della L. Reg. Campania 6.5.2013 n.5 e dell’art.1 della L. Reg. Campania 24.12.2011 n.25, deducendo che la sentenza appellata è ingiusta in quanto il Giudice di primo grado ha erroneamente ritenuto:
– che l’art.1, comma 60, della L. Reg. n.5 del 2013, cit., ha implicitamente abrogato la L. Reg. n.23 del 2011 cit., nella parte in cui condiziona il rilascio di autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture sanitarie, al completamento delle proc
– che, dunque, non sussiste più alcun impedimento al rilascio di autorizzazioni di tal genere.
Con unico mezzo di gravame (del ricorso in appello n.8041/2014), anche la Regione Campania lamenta, tra l’altro, la medesima violazione di legge ed utilizza argomentazioni deduttive sostanzialmente identiche a quelle su cui si basa l’atto d’appello dell’A.S.L. di Caserta.
La doglianza – sostanzialmente unitaria – sollevata dalle Appellanti (Azienda Sanitaria Locale di Caserta e Regione Campania), merita accoglimento.
2.1. L’art.1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5 del 2013 non ha affatto rimosso il divieto di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture sanitarie private, e/o consentito lo “sblocco” (e l’avvio, o comunque il riavvio) dei procedimenti volti ad ottenerle.
La predetta norma si limita ad affermare ed a confermare che – a regime – le istanze devono essere presentate al Comune competente e che solamente con riferimento ad alcune tipologie di studi medici è, invece, sufficiente una segnalazione certificata alla ASL competente per territorio.
Ma non ha inteso sopprimere il temporaneo stato di blocco delle procedure; blocco imposto da esigenze di carattere eccezionale e contingente.
Ed invero, il temporaneo divieto di rilascio delle autorizzazioni trova la sua ragione nelle particolari esigenze di risanamento finanziario delle Aziende Sanitarie Locali campane.
Ne consegue che fino a quando non si sarà proceduto al loro definitivo riassetto e condotto a termine il processo di riorganizzazione e risanamento (ancora in corso) del SSR, mediante le procedure e l’attuazione dei piani specificamente previsti dalla normativa emergenziale di settore, il divieto in questione non può che mantenere la sua operatività.
E, del resto, appare illogico ritenere che il Legislatore abbia inteso sopprimere “implicitamente” – anzicchè espressamente – un divieto di tal genere, motivato da ragioni di interesse pubblico sì pregnanti ed ancora persistenti; e che abbia inteso farlo – peraltro in totale carenza di specifiche disposizioni di attuazione – in una fase in cui le procedure di riassetto non sono ancora concluse e non hanno ancora determinato gli effetti (di risanamento) desiderati.
2.2. Le superiori osservazioni confermano, peraltro, quanto già affermato dalla Sezione con una statuizione dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi.
In un precedente identico la Sezione ha già affermato, infatti:
– che “Il TAR dà un’interpretazione della LR Campania, art.1, comma 60, non coerente con il quadro normativo nazionale e regionale e con le prescrizioni dettate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nella Delibera 24 luglio 2009, che ha att
– che mentre “(…) il D. lgs. n.502 del 1992, come modificato nel 1999 dal D.lgs. n.229, innovando, ha stabilito che la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate all’autorizzazione d
– e che “nell’esposto quadro ordinamentale, l’art.1, comma 60, della L. Regione Campania n.5 del 2013, a differenza di quanto si legge nella sentenza appellata, non dispone la procedibilità delle istanze di autorizzazione alla realizzazione di nu
2.3. Il Giudice di primo grado ha sottolineato, a fondamento della appellata decisione, la diversità tra le ‘procedure di accreditamento istituzionale’ e le ‘procedure meramente autorizzative’, rappresentando che soltanto le prime determinano oneri a carico dello Stato e che pertanto per le stesse il divieto di concedere nuove autorizzazioni non avrebbe senso, “in un’ottica di liberalizzazione delle attività sanitarie”.
Ma anche questa tesi non merita condivisione, posto che tale ‘ottica di liberalizzazione’ non emerge affatto dalla normativa in vigore.
Ed invero, l’art.27, comma 2, del DL n.90/2014 che abrogava (rectius: intendeva abrogare) il comma 3 dell’art.8 ter del D.lgs. n.502 del 1992 (che, com’è noto, stabiliva che l’autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture sanitarie è condizionata al rilascio da parte della Regione della certificazione di compatibilità del progetto, riferita al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzare), è stato soppresso in sede di conversione (in L. 11.8.2014 n.114).
Ne consegue che allo stato attuale, ed in assenza di specifiche norme contrarie, le nuove autorizzazioni continuano ad essere subordinate alla verifica di compatibilità del fabbisogno; e dunque sottoposte – in ragione della situazione di emergenza finanziaria che si è abbattuta sul settore – ad una disciplina di carattere pubblicistico.
Da ciò consegue, altresì – ed a maggior ragione – che nulla può ritenersi mutato per la Regione Campania, posto:
– che in tale Regione le procedure erano state bloccate per la sola e specifica ragione che il programmato riassetto delle strutture sanitarie e del SSR non si era ancora concluso;
– e che tale situazione persiste.
2.4. In conclusione, posto che con la L.Reg. n.4 del 2011 (e con le successive disposizioni attuative dettate dal Commissario ad acta per il Piano di rientro dal disavanzo) nella Regione Campania è stato introdotto il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni fino al definitivo riassetto delle strutture sanitarie (e fino alla conclusione del processo di riorganizzazione e di risanamento del S.S.R. mediante l’attuazione dei piani specificamente previsti dalla speciale normativa emergenziale introdotta proprio per Essa), e considerato che tale processo di risanamento non si è ancora concluso, non appare sostenibile che con l’art. 1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5 del 2013 né che con L. n.114 del 2014 (di conversione del DL n.90/2014) – leggi aventi entrambe carattere generale – il Legislatore (regionale, ove si consideri la prima legge citata; e statale, ove si consideri la seconda) abbia inteso modificare, in senso estintivo, tale stato di “blocco”; e, in senso abrogativo, l’articolato impianto normativo speciale – legislativo e regolamentare – che lo ha disposto e determinato.
3. In considerazione delle superiori osservazioni, ‘assorbito’ quant’altro (e richiamate le statuizioni di cui alla citata sentenza n. 3762 del 2014 di questa Sezione), gli appelli avverso la sentenza n.3257 del 12.6.2014 del TAR Campania – Napoli, vanno riuniti ed accolti.
La delicatezza delle questioni dibattute, che ha visto impegnate le parti in difese tecniche ed in operazioni ermeneutiche particolarmente analitiche e dettagliate, giustifica la compensazione delle spese processuali fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez.III^, riunisce gli appelli in epigrafe e li accoglie, annullando – per l’effetto – l’impugnata sentenza.
Compensa le spese fra le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2015 con l’intervento dei Signori Magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore