Sanità Ospedali   Commissariamento art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009 rinnovazione del piano di rientro competenza del commissario ad acta art. 120 Cost. 

 

Per le regioni sottoposte ai piani di rientro e commissariate al momento dell entrata in vigore della legge n. 191/2009, vi erano due alternative: proseguire il piano di rientro già adottato, mantenendo ferma la gestione commissariale, tramite programmi operativi in attuazione e aggiornamento del piano di rientro stesso, ovvero presentare un nuovo piano di rientro che, una volta approvato, facesse cessare il commissariamento. Poiché la Regione Abruzzo era già commissariata, il nuovo piano di rientro ai sensi dell art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009, volto a far cessare il commissariamento stesso, non poteva che essere adottato dal Commissario ad acta. L assetto regionale "emergenziale", infatti, è segnato dai poteri sostitutivi del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal deficit sanitario: per effetto della nomina del predetto organo straordinario, alla Regione resta precluso (in via temporanea) l’esercizio delle funzioni di amministrazione delle procedure attinenti alle competenze sanitarie, le quali sono assegnate, in via sostitutiva e in forza del regime emergenziale che trova nell’art. 120 Cost. il referente normativo costituzionale, al Commissario ad acta cui solo compete l’obbligo di provvedere. 
 
 

Pubblicato il 28/05/2018

N. 00217/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00482/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 482 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comitato Regionale per la Difesa dei Presidi Ospedalieri Minori e Punti Nascita D’Abruzzo, Comitato Civico per la Difesa del Presidio Ospedaliero Umberto I di Tagliacozzo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Livia Ranuzzi, Giovanni Marcangeli, Rita Tabacco, Paolo Novella, Franco Novella, con domicilio eletto presso lo studio Pierluigi Capaldi in L’Aquila, via Giuseppe Cacchi 14/B;

Commissario ad Acta Dott. Luciano D’Alfonso, Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
per l’annullamento del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo n. 55 del 10.06.2016, nonché di ogni altro atto presupposto, prodromico, successivo e consequenziale, noto o non conosciuto, e, comunque, connesso ai richiamati atti;
dell’allegato A al decreto del Commissario ad acta n. 79/2016 del 21.07.2016 intitolato: "Riordino della rete ospedaliera regione Abruzzo";
Inoltre, a seguito di motivi aggiunti, della comunicazione prot. 0098445/17 del 26.05.2017, prevedente una riduzione dei posti letto nella U.O.C. Medicina Riabilitativa del Presidio Ospedaliero di Tagliacozzo da 28 a 16 unità al fine di garantire il periodo di ferie contrattualmente previsto e della determinazione del 12.06.2017 prot. 0108790/17 con sottoscrizione del Direttore Sanitario Aziendale;
di qualsiasi ulteriore atto connesso e consequenziale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad Acta Dott. Luciano D’Alfonso e della Regione Abruzzo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 aprile 2018 la dott.ssa Lucia Gizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

1.Con ricorso ritualmente notificato, i Comitati in epigrafe indicati impugnavano, chiedendone l annullamento, le delibere n. 55 e n. 79 del 2016 del Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo, recanti, rispettivamente, il Piano di riqualificazione del SSR 2016-2018 e l Approvazione del documento tecnico riordino della rete ospedaliera Regione Abruzzo .
I ricorrenti deducevano, a fondamento del proprio gravame: A) violazione dell art. 1 della legge n. 311 del 2004, in quanto le delibere commissariali recano veri e propri atti pianificatori a regime e non un mero programma operativo attuativo del piano di rientro, con conseguente incompetenza assoluta del Commissario ad acta, trattandosi di competenza regionale; B) violazione della legge n. 833 del 1978, in quanto la competenza in materia sanitaria, compresa l articolazione della rete ospedaliera, è attribuita alle Regioni; C) violazione della conferenza Stato-Regioni del 5.8.2014 e mancato accoglimento delle osservazioni espresse dal tavolo tecnico dell 11.11.2015-19.4.2016, in quanto non si è tenuto conto che la struttura ospedaliera di Tagliacozzo rientrava nelle indicazioni da esse fornite, trattandosi di zona montuosa, a cui afferiscono diversi comuni, con una popolazione di circa 31.110 abitanti e con una viabilità invernale molto difficoltosa. Ciò avrebbe dovuto far prevedere la conservazione del pronto soccorso, in quanto il presidio di Tagliacozzo è un punto di primo intervento con flusso di accessi superiore a 60.000.
Si costituiva in giudizio il Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo.
2.Con ricorso per motivi aggiunti, i Comitati in epigrafe indicati impugnavano, chiedendone l annullamento, la determinazione n. 98445 del 2017 del Direttore generale della UOC Medicina riabilitativa dell ospedale di Tagliacozzo, avente ad oggetto la comunicazione che, nel periodo 15.6.2017-15.9.2017, per consentire le ferie contrattualmente previste al personale, i posti letto della suddetta UOC sarebbero stati ridotti da 28 a 16, nonché la determinazione del Direttore Generale della Asl n. 1 Avezzano Sulmona L Aquila n. 108790 del 2017, recante la dislocazione dei relativi posti letto e la distribuzione del personale infermieristico per il medesimo periodo temporale.
A fondamento del proprio gravame, i Comitati ricorrenti deducevano: A) violazione della legge n. 208 del 1995 e del dm n. 70 del 2015; V) violazione del decreto commissariale n. 70 del 2016; C) eccesso di potere per errore sui presupposti.
Si costituiva in giudizio il Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo.
3.Alla pubblica udienza del 4.4.2018, la causa veniva trattenuta in decisione.

1.Con l’Accordo sottoscritto in data 6.3.2007, la Regione Abruzzo si impegnava ad attuare il c.d. "Piano di rientro dal disavanzo", elaborato a seguito della presa d’atto dell’inadempimento da parte della stessa degli impegni assunti con l’"Intesa Stato – Regioni" siglata il 23.3.2005, e con il precedente Accordo del 16.12.2004.
Tali Accordi si ponevano l’obiettivo, tra gli altri, di azzerare il disavanzo nella gestione del Servizio Sanitario mediante l’adozione di misure di riequilibrio e di atti e provvedimenti di razionalizzazione delle spese ospedaliere (art. 1, comma 3).
Poiché la Regione continuava a rimanere – suo malgrado – inadempiente, non essendo riuscita a sanare il deficit nel settore sanitario, con provvedimento del 30.7.2008 il Presidente del Consiglio dei Ministri attivava la procedura di cui all’art. 4, comma 1, del DL n. 159 del 2007 (convertito in L. n. 222 del 2007) che prevedeva la messa in mora del citato Ente territoriale e la nomina, in caso di accertata e persistente impossibilità di colmare il deficit, di un Commissario ad acta governativo con il compito di procedere al risanamento in questione.
Il procedimento culminava, infine, nella delibera dell’11.9.2008 con cui il Capo del Governo – preso atto della "grave crisi istituzionale in cui versava la Regione Abruzzo, determinata dalle dimissioni dell’allora Presidente della Regione" – nominava il Commissario ad acta con il compito e per gli effetti già indicati.
Successivamente, con delibera dell’11.12.2009 il Presidente del Consiglio dei Ministri nominava "Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario della Regione Abruzzo" il nuovo Presidente della Regione in questione.
Il commissariamento della Regione Abruzzo, disposto con deliberazione del Consiglio dei Ministri dell 11.9.2008, proseguiva con le deliberazioni dell 11.12.2009 e del 23.7.2014.
La legge n. 191 del 2009, all art. 2, comma 88, ha poi previsto che, per le regioni già sottoposte ai piani di rientro e già commissariate alla data di entrata in vigore della presente legge , è fatta salva la possibilità per la regione di presentare un nuovo piano di rientro ai sensi della disciplina recata dal presente articolo. A seguito dell’approvazione del nuovo piano cessano i commissariamenti, secondo i tempi e le procedure definiti nel medesimo piano per il passaggio dalla gestione straordinaria commissariale alla gestione ordinaria regionale .
Poiché in occasione della riunione congiunta del tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e del comitato permanente per la verifica dei LEA del 23.6.2015, la Regione Abruzzo ha manifestato la volontà di avvalersi della suddetta possibilità e il Commissario ha evidenziato la sussistenza delle relative condizioni, con decreto n. 55 del 2016 il Commissario ad acta ha approvato il Piano di riqualificazione del SSR 2016-2018, recependo le osservazioni del tavolo di monitoraggio e dei Ministri affiancanti il piano di rientro rese nella riunione dell 11.11.2015.
Con il decreto n. 79 del 2016, poi, il Commissario ad acta ha approvato la riorganizzazione delle rete ospedaliera della Regione Abruzzo in attuazione dell intervento 2.1 del decreto n. 55 del 2016 e del DM n. 70 del 2015.
2. Tanto premesso e passando all esame dei motivi di censura di cui al ricorso rg n. 498 del 2016, parte ricorrente ha, innanzitutto, dedotto violazione dell art. 1 della legge n. 311 del 2004, in quanto le delibere commissariali recherebbero veri e propri atti pianificatori a regime e non un mero programma operativo attuativo del piano di rientro, con conseguente incompetenza assoluta del Commissario ad acta, trattandosi di competenza regionale.
La censura è infondata.
È l art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009, che ha fatto salva, per le regioni sottoposte ai piani di rientro e commissariate, la possibilità per la regione di presentare un nuovo piano di rientro ai sensi della disciplina recata dal presente articolo , al fine di far cessare il commissariamento. Si tratta di una soluzione alternativa rispetto alla prosecuzione della gestione commissariale e del piano di rientro, tramite l adozione, da parte del Commissario medesimo, di programmi operativi coerenti con gli obiettivi finanziari programmati, prevista dallo stesso art. 2, comma 88, prima parte.
Insomma, per le regioni sottoposte ai piani di rientro e commissariate al momento dell entrata in vigore della legge n. 191, vi erano due alternative: proseguire il piano di rientro già adottato, mantenendo ferma la gestione commissariale, tramite programmi operativi in attuazione e aggiornamento del piano di rientro stesso, ovvero presentare un nuovo piano di rientro che, una volta approvato, facesse cessare il commissariamento.
La Regione Abruzzo ha optato per questa seconda possibilità: in occasione della riunione congiunta del tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e del comitato permanente per la verifica dei LEA del 23.6.2015, infatti, il Commissario ad acta ha evidenziato la sussistenza delle relative condizioni. Di conseguenza, con decreto n. 55 del 2016, il Commissario stesso ha approvato il Piano di riqualificazione del SSR 2016-2018, recependo peraltro le osservazioni del tavolo di monitoraggio e dei Ministri affiancanti il piano di rientro rese nella riunione dell 11.11.2015. Con il decreto n. 79 del 2016, poi, il Commissario ad acta, sempre nell ottica di consentire la cessazione del commissariamento regionale e in attuazione dell intervento 2.1 del decreto n. 55 del 2016 e del DM n. 70 del 2015, ha approvato la riorganizzazione delle rete ospedaliera della Regione Abruzzo.
In conclusione, poiché la Regione Abruzzo era già commissariata, il nuovo piano di rientro ai sensi dell art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009, volto a far cessare il commissariamento stesso, non poteva che essere adottato dal Commissario ad acta. L assetto regionale "emergenziale", infatti, è segnato dai poteri sostitutivi del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal deficit sanitario: per effetto della nomina del predetto organo straordinario, alla Regione resta precluso (in via temporanea) l’esercizio delle funzioni di amministrazione delle procedure attinenti alle competenze sanitarie, le quali sono assegnate, in via sostitutiva e in forza del regime emergenziale che trova nell’art. 120 Cost. il referente normativo costituzionale, al Commissario ad acta cui solo compete l’obbligo di provvedere.
Peraltro, nel caso di specie, la Giunta Regionale, con le delibere n. 505 e 576 del 2016, ha approvato il Piano di riqualificazione del SSR Abruzzese 2016-2018, di cui alla delibera commissariale n. 55, al fine di far cessare, con decorrenza dal 30.9.2016, il mandato commissariale.
Le delibere di Giunta n. 505 e 576 del 2016 hanno quindi fatto propria l attività di pianificazione e programmazione sanitaria posta in essere, nell esercizio dei suoi poteri sostitutivi, dal Commissario ad acta.
3. Con un secondo gruppo di censure, i Comitati ricorrenti hanno dedotto violazione della legge n. 833 del 1978, in quanto la competenza in materia sanitaria, compresa l articolazione della rete ospedaliera, è attribuita alle Regioni.
La censura è infondata, per le ragioni che si sono illustrate al punto sub 2).
4. Con un ultimo motivo di ricorso, i Comitati ricorrenti hanno dedotto violazione della conferenza Stato-Regioni del 5.8.2014 e mancato accoglimento delle osservazioni espresse dal tavolo tecnico dell 11.11.2015-19.4.2016, in quanto non si è tenuto conto che la struttura ospedaliera di Tagliacozzo rientrava nelle indicazioni da esse fornite, trattandosi di zona montuosa, a cui afferiscono diversi comuni, con una popolazione di circa 31.110 abitanti e con una viabilità invernale molto difficoltosa. Ciò avrebbe dovuto far prevedere la conservazione del pronto soccorso, in quanto il presidio di Tagliacozzo è un punto di primo intervento con flusso di accessi superiore a 60.000.
Anche questo motivo di gravame è privo di fondamento.
La riorganizzazione della rete ospedaliera regionale è stata effettuata in forza dell art. 15 del dl n. 95 del 2012, convertito dalla legge n. 135, e del Patto della salute 2014-2016 e in ottemperanza del Regolamento recepito con DM n. 70 del 2015, recante la Definizione degli standars qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all assistenza ospedaliera .
L allegato al decreto commissariale n. 79 del 2016 parte dall individuazione del percorso metodologico posto a base del riordino della rete ospedaliera, esamina i dati relativi alla produzione a partire dal 2013 con riferimento ai ricoveri, alle giornate di degenza, agli accessi e alla mobilità extraregionale, individua gli obiettivi della riorganizzazione della rete ospedaliera.
Partendo dal contesto attuale della rete ospedaliera regionale, l allegato in questione ha dato atto del processo di riconversione, iniziato con i decreti commissariali n. 44 e n. 45 del 2010, di 5 presidi ospedalieri in presidi territoriali di assistenza con funzioni di punti di primo intervento, tra cui quello di Tagliacozzo.
Questi presidi ospedalieri oggetto di riconversione vengono ora individuati, dall allegato al decreto commissariale n. 79 del 2016, come sede dei c.d. Ospedali di Comunità, quali strutture territoriali intermedie volte alla gestione integrata del paziente. Ciò in attuazione di quanto prescritto, in ordine agli Ospedali di Comunità, da parte appunto del DM n. 70 del 2015.
È comunque importante sottolineare che il Presidio ospedaliero di Tagliacozzo è stato trasformato in Presidio territoriale di Assistenza già con deliberazione del Direttore generale n. 16 del 27.11.2011, in esecuzione appunto delle deliberazioni del Commissario ad acta per la realizzazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo nn. 44 e 45 del 2010, di riorganizzazione della rete ospedaliera abruzzese.
L allegato al decreto commissariale n. 79 del 2016 prevede espressamente che, nella sede di ogni ospedale di comunità, quale Tagliacozzo, sia mantenuto il punto di primo intervento.
Insomma, la riorganizzazione della struttura ospedaliera di Tagliacozzo, con eliminazione del pronto soccorso e l istituzione di un punto di primo intervento, era già stata attuata dai decreti commissariali del 2010.
5. In conclusione, il ricorso principale va rigettato, in quanto infondato.
6. Passando all esame del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto la determinazione n. 98445 del 2017 del Direttore generale della UOC Medicina riabilitativa dell ospedale di Tagliacozzo, avente ad oggetto la comunicazione che, nel periodo 15.6.2017-15.9.2017, per consentire le ferie contrattualmente previste al personale, i posti letto della suddetta UOC sarebbero stati ridotti da 28 a 16, nonché la determinazione del Direttore Generale della Asl n. 1 Avezzano Sulmona L Aquila n. 108790 del 2017, recante la dislocazione dei relativi posti letto e la distribuzione del personale infermieristico per il medesimo periodo temporale, il Collegio osserva quanto segue.
Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Oggetto di gravame sono due determinazioni, una del Direttore generale della UOC Medicina riabilitativa dell ospedale di Tagliacozzo, l altra del Direttore Generale della Asl n. 1 Avezzano Sulmona L Aquila, volte ad organizzare l attività sanitaria di una determinata unità operativa del Presidio ospedaliero di Tagliacozzo nel periodo estivo (da giugno a settembre 2016), al fine di consentire a tutti gli operatori sanitari la fruizione del periodo di ferie e di garantire comunque l erogazione del servizio sanitario: da qui la riduzione di alcuni posti letto, l allocazione dei posti letto, la distribuzione del personale infermieristico, ecc &
Essendo terminato il periodo durante il quale le misure attuate dalle due determinazioni gravate dovevano trovare applicazione, le stesse hanno esaurito la loro efficacia. Ne consegue che nessuna utilità potrebbero trarre i Comitati ricorrenti dall eventuale accoglimento del ricorso.
7. Il ricorso per motivi aggiunti è pertanto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
8.Attesa la complessità delle questioni, possono compensarsi le spese di lite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale, lo rigetta, sul ricorso per motivi aggiunti, lo dichiara improcedibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Amicuzzi, Presidente
Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere
Lucia Gizzi, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE                  IL PRESIDENTE
Lucia Gizzi                         Antonio Amicuzzi
 
IL SEGRETARIO

 
 

1. Contratti della p.a. Affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali- Procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara- Invito a impresa pluriaggiudicataria di affidamenti precedenti- Violazione del principio di rotazione.

2. Processo amministrativo- Graduazione dei motivi effettuata dal ricorrente- Fondatezza del primo motivo- Conseguente aggiudicazione della gara- Irrilevanza degli altri motivi.

1. Ai sensi dell art. 5, comma 1, della l. n. 381, le P.A., anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione , possono stipulare convenzioni con cooperative sociali che svolgono attività finalizzate all inserimento lavorativo delle persone svantaggiate , per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, il cui importo al netto dell I.V.A. sia inferiore alle soglie comunitarie in materia di appalti pubblici, purché le suddette convenzioni siano stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza. Il principio di rotazione costituisce un corollario del principio di non discriminazione ed ha carattere oggettivo, in quanto è diretto a garantire una concorrenza effettiva, onde evitare situazioni di esclusiva o monopolio nell esecuzione dell appalto. Quale corollario del principio di non discriminazione, esso si applica, quindi, anche alle procedure di convenzionamento ex art. 5 della l. n. 381/1991 in quanto, pur non avendo valenza precettiva assoluta, ma solo tendenziale, esso ha portata generale. Nel caso di specie la violazione del principio di rotazione è integrata dalla circostanza che la cooperativa controinteressata /aggiudicataria ha ottenuto un gran numero di affidamenti da parte del Comune negli ultimi anni, e pertanto non avrebbe dovuto essere invitata dall amministrazione.

2. La graduazione dei motivi effettuata dalla ricorrente vincola il giudice adito, perciò, la disamina, da parte del Collegio, dei motivi di ricorso deve seguire l ordine indicato dalla stessa. L accoglimento della censura di violazione del principio di rotazione, dedotta con il primo motivo, comporta l illegittimità della partecipazione alla gara dell aggiudicataria e la conseguente aggiudicazione alla ricorrente, con irrilevanza dei motivi ulteriori.

N. 00583/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01452/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1452 del 2017, proposto dalla
S. Lucia Società Cooperativa Sociale di Solidarietà O.n.l.u.s., in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberta Bertolani ed Alberto Ponti e con domicilio eletto presso lo studio dell avv. Giulia Diletta Bertazzo, in Venezia, San Polo, n. 1189

Comune di Valeggio sul Mincio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall avv. Vittorio Miniero e con domicilio stabilito ex lege presso il seguente indirizzo di posta elettronica certificata: appaltiamo@pec.it
Centrale Unica di Committenza Custoza-Garda-Tione , non costituita in giudizio

Cooperativa Spazio 11, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall avv. Roberto Manservisi e con domicilio eletto presso il seguente indirizzo di posta elettronica certificata: roberto.manservisi@ordineavvocatibopec.it
a) con il ricorso introduttivo:

per l annullamento,
previa sospensione dell efficacia,

– della determinazione della C.U.C. Custoza-Garda-Tione n. 105 del 23 novembre 2017, recante aggiudicazione alla Cooperativa Sociale Spazio 11 della procedura di convenzionamento ex art. 5 della l. n. 381/1991 per l affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali nel Comune di Valeggio sul Mincio nel biennio 2017-2019;
– del provvedimento del Comune di Valeggio sul Mincio n. 787 del 27 ottobre 2017, contenente la determinazione a contrarre;
– delle determinazioni della C.U.C. Custoza-Garda-Tione n. 54 del 14 agosto 2017 e n. 72 del 27 ottobre 2017, recanti, rispettivamente, l approvazione dell’avviso pubblico finalizzato all indagine di mercato per l individuazione degli operatori economici da invitare alla procedura, e l approvazione degli atti di gara e dell indizione della procedura mediante invito alla gara stessa;
– di tutti gli atti e le operazioni di gara, ivi inclusi la lettera di invito e le linee guida per la proposta progettuale, nella parte in cui prevedono il radicamento costante nel territorio quale criterio/parametro preponderante per la valutazione della proposta tecnica;
– dei verbali di gara e dei relativi allegati;
– di ogni altro atto antecedente, conseguente e/o presupposto a quelli che precedono, ivi incluso, ove esistente, il regolamento della C.U.C. ovvero del Comune di Valeggio sul Mincio, nelle ipotesi in cui contenga illegittime deroghe al principio di rotazione

nonché per l accertamento

del diritto all aggiudicazione a proprio favore

e per la condanna

al risarcimento del danno in forma specifica, o, in subordine, al risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto dell adozione ed esecuzione dei provvedimenti impugnati 
b) con i motivi aggiunti depositati il 19 dicembre 2017:

per l annullamento,

– della determinazione del Comune di Valeggio sul Mincio n. 912 del 7 dicembre 2017, recante presa d atto della determinazione della C.U.C. Custoza-Garda -Tione n. 105 del 23 novembre 2017, già gravata con il ricorso introduttivo;
– del verbale di avvio dell esecuzione per motivi di urgenza del 1° dicembre 2017, ove effettivamente adottato ed allo stato non noto.
Visti il ricorso originario ed i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla ricorrente;
Visti i motivi aggiunti depositati il 19 dicembre 2017;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Valeggio sul Mincio e della Cooperativa Spazio 11;
Viste la memoria difensiva e la documentazione del Comune di Valeggio sul Mincio;
Viste, altresì, la memoria difensiva e la documentazione della Cooperativa Spazio 11;
Viste le brevi note difensive e gli ulteriori documenti della ricorrente;
Vista l ordinanza n. 34/2018 del 25 gennaio 2018, con cui è stata accolta l istanza cautelare;
Viste le memorie, i documenti e le repliche depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato relatore nell udienza pubblica del 18 aprile 2018 il dott. Pietro De Berardinis;
Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;
Visto l art. 120 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.) 
Considerato che con il ricorso originario indicato in epigrafe la S. Lucia Società Cooperativa Sociale di Solidarietà O.n.l.u.s. ( S. Lucia ) ha impugnato, unitamente agli atti presupposti e connessi indicati anch essi in epigrafe, la determinazione della Centrale Unica di Committenza (C.U.C.) Custoza-Garda-Tione n. 105 del 23 novembre 2017, recante aggiudicazione alla Cooperativa Spazio 11 della procedura di convenzionamento ex art. 5 della l. n. 381/1991 per l affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali ubicati nel Comune di Valeggio sul Mincio nel biennio 2017-2019 (CIG 7255532E67);
Considerato, in punto di fatto:
– che nel caso di specie l affidamento del servizio (riguardante la pulizia degli immobili comunali) è avvenuto mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara e con invito agli operatori economici individuati in base ad indagine di mercato;
– che l avviso pubblico finalizzato alla suindicata indagine di mercato prevedeva che alla procedura in questione potessero partecipare le cooperative sociali di tipo B, aventi come finalità l inserimento lavorativo delle persone svantaggiate ;
– che il criterio di selezione prescelto era quello dell offerta economicamente più vantaggiosa, ex art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 e che il valore dell appalto è stato stimato dalla stazione appaltante in ¬ 160.200,00 (I.V.A. esclusa), con eventuale proroga tecnica per l importo massimo di ¬ 20.157,00 e, dunque, con un importo complessivo di ¬ 180.357,00;
– che alla procedura sono state invitate quattordici cooperative e vi hanno preso parte quattro, tra cui la controinteressata Cooperativa Spazio 11 ( Spazio 11 ), gestore uscente del servizio, e la ricorrente, e che, all esito delle operazioni di gara, la controinteressata si è collocata al primo posto in graduatoria con punti 74,49, mentre la S. Lucia si è posizionata al secondo posto con punti 70,75;
– che pertanto, con l impugnata determinazione n. 105 del 23 novembre 2017 la C.U.C. ha aggiudicato la gara alla Spazio 11;
Considerato che la S. Lucia fa valere, in via principale, l interesse all aggiudicazione del servizio e, in subordine, l interesse strumentale alla riedizione della procedura. Pertanto, a supporto del gravame, con cui ha chiesto l annullamento, previa sospensione, degli atti e provvedimenti impugnati, deduce i seguenti motivi:
1) violazione degli artt. 4, 30 e 36 del d.lgs. n. 50/2016, violazione dei principi di libera concorrenza e di rotazione degli inviti e degli affidamenti, eccesso di potere per difetto di motivazione, ingiustizia manifesta ed irragionevolezza, in quanto la controinteressata Spazio 11, essendo gestore uscente del servizio, non avrebbe dovuto essere invitata alla procedura e non avrebbe potuto aggiudicarsela, nel rispetto del principio di rotazione ex art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016;
2) violazione dell art. 80 del d.lgs. n. 50/2016 violazione della legge di gara ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento, poiché l aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per non avere allegato la dichiarazione attestante l assenza di procedimenti o condanne penali a carico del revisore contabile;
3) violazione dell art. 3 del d.m. n. 274/1997, violazione degli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 50/2016 ed eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria, in quanto la Spazio 11 avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura anche in ragione della mancanza dell iscrizione nel registro delle imprese ai sensi del d.m. n. 274/1997 per l esercizio delle attività di pulizia;
4) in subordine, violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., degli artt. 4 e 30 del d.lgs. n. 50/2016 e dell art. 5 della l. n. 381/1991, violazione dei principi comunitari di libera concorrenza, non discriminazione, par condicio, eccesso di potere per travisamento, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta, in forza dell inserimento, nella lex specialis di gara, di una clausola che accorderebbe preferenza alle imprese operanti sul territorio di riferimento e che, perciò, avvantaggerebbe la controinteressata (insediata nel Veronese) e penalizzerebbe la S. Lucia, operante nel Mantovano;
Considerato che la ricorrente ha presentato, inoltre, domande: di accertamento del diritto ad ottenere l aggiudicazione dell appalto; di condanna dell Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica o, in subordine, per equivalente monetario;
Considerato che con motivi aggiunti depositati in data 19 dicembre 2017 la S. Lucia ha impugnato in aggiunta i seguenti atti:
– la determinazione del Comune di Valeggio sul Mincio n. 912 del 7 dicembre 2017, recante presa d atto della determinazione della C.U.C. Custoza-Garda -Tione n. 105 del 23 novembre 2017, già gravata con l atto introduttivo del giudizio;
– il verbale di avvio dell esecuzione per motivi di urgenza del 1° dicembre 2017, ove effettivamente adottato;
Considerato che con i citati motivi aggiunti la deducente ha reiterato le stesse censure già formulate con il ricorso introduttivo, chiedendo l annullamento, previa sospensione dell esecuzione, degli atti impugnati;
Considerato che si è costituito in giudizio il Comune di Valeggio sul Mincio, di seguito depositando controricorso con documentazione sui fatti di causa ed eccependo l infondatezza nel merito di tutte le censure dedotte dalla S. Lucia;
Considerato che si è costituita in giudizio, altresì, la controinteressata Cooperativa Spazio 11 ( Spazio 11 ), depositando a sua volta memoria con documentazione sui fatti di causa ed eccependo: in rito, l inammissibilità del quarto motivo, per omessa impugnazione dell atto recante il criterio dei legami con l ambito territoriale (la deliberazione del Consiglio Comunale di Valeggio sul Mincio n. 49 del 27 ottobre 2016, contenente le linee guida per gli affidamenti di servizi alle cooperative sociali di tipo B); nel merito, l infondatezza di tutti i motivi di gravame;
Considerato che l istanza cautelare è stata accolta da questa Sezione con ordinanza n. 34/2018 del 25 gennaio 2018, in virtù della fondatezza della censura dedotta con il quarto motivo di illegittimità della clausola della lex specialis che prevede l attribuzione di un punteggio per il criterio del legame organico con la comunità locale di appartenenza ;
Considerato che in prossimità dell udienza pubblica le parti hanno depositato memorie, documenti e repliche, controdeducendo alle altrui eccezioni ed insistendo nelle rispettive conclusioni;
Considerato che all udienza pubblica del 18 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione;
Considerato che, ai sensi dell art. 120, comma 6, primo periodo, del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), nel testo risultante dalle modifiche di cui al d.l. n. 90/2014, conv. con l. n. 114/2014, il giudizio avente ad oggetto le procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture, ferma la possibilità della sua definizione immediata nell udienza (sic) cautelare ove ne ricorrano i presupposti, viene comunque definito con sentenza in forma semplificata ;
Ritenuto, in via preliminare, alla luce del recente insegnamento dell Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (C.d.S., A.P., 27 aprile 2015, n. 5, parag. 8.1), che la graduazione dei motivi effettuata dalla ricorrente (la quale ha proposto in via principale i primi tre motivi ed in subordine il quarto) vincoli il giudice adito, e che, perciò, la disamina, da parte del Collegio, dei motivi di ricorso debba seguire l ordine indicato dalla S. Lucia, a partire dal primo motivo;
Considerato che nel merito il ricorso è fondato e da accogliere, per le ragioni che di seguito si vanno ad esporre;
Considerato che in particolare è fondato e da accogliere il primo motivo di ricorso, a mezzo del quale si è censurata la legittimità degli atti di gara, per essere la stazione appaltante incorsa nella violazione del principio di rotazione ex art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016, atteso che:
– la fattispecie all esame integra un ipotesi di affidamento di servizio a cooperativa sociale mediante procedura di convenzionamento ex art. 5 della l. n. 381/1991;
– invero, ai sensi dell art. 5, comma 1, della l. n. 381 cit., le P.A., anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione , possono stipulare convenzioni con cooperative sociali che svolgono le attività di cui al precedente art. 1, comma 1, lett. b) e cioè attività diverse (agricole, industriali, commerciali o di servizi) finalizzate all inserimento lavorativo delle persone svantaggiate per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, il cui importo al netto dell I.V.A. sia inferiore alle soglie comunitarie in materia di appalti pubblici, purché le suddette convenzioni siano volte a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate . La disposizione in esame si preoccupa di circoscrivere la portata della deroga alla disciplina in tema di contratti della P.A., aggiungendo che le convenzioni sono stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza ;
– orbene, il principio di rotazione costituisce un corollario del principio di non discriminazione ed ha carattere oggettivo, in quanto è diretto a garantire una concorrenza effettiva, onde evitare situazioni di esclusiva o monopolio nell esecuzione dell appalto (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 28 giugno 2012, n. 3089; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 14 dicembre 2011, n. 1730). Quale corollario del principio di non discriminazione, esso si applica, quindi, anche alle procedure di convenzionamento ex art. 5 della l. n. 381/1991 (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 21 marzo 2018, n. 320). La circostanza che come più volte osservato anche da questa Sezione (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 26 maggio 2017, n. 515; id., 9 febbraio 2018, n. 146) il principio di rotazione non abbia valenza precettiva assoluta, ma solo tendenziale, non sta a significare che esso non abbia portata generale, cosicché pure da questo punti di vista lo stesso risulta applicabile alle procedure ex art. 5 cit.;
– ciò premesso, nella vicenda per cui è causa la ricorrente ha allegato ed adeguatamente comprovato la posizione di quasi monopolio di cui ha beneficiato negli ultimi anni la Cooperativa Spazio 11 nei confronti del Comune di Valeggio sul Mincio, quale affidataria ad opera del suddetto Comune di una grande quantità di servizi e, in misura minore, di lavori pubblici (cfr. il gruppo di documenti indicati come all. 14-bis, depositati il 20 gennaio 2018);
– più in particolare, la ricorrente ha prodotto i provvedimenti del Comune di Valeggio sul Mincio che dimostrano l attribuzione alla Spazio 11, almeno a far data dal 2012, di innumerevoli affidamenti (dai servizi di supporto alla refezione scolastica, a svariate tipologie di servizi e lavori cimiteriali, dalla manutenzione e rifacimento del verde pubblico a piccoli lavori di rifacimento di beni pubblici, es. la ripavimentazione della scalinata di accesso al Castello, dalla fornitura di materiale pubblicitario ed allestimento di una manifestazione alla pulizia delle vie, strade e piazze comunali, ecc.). In gran parte dei casi si tratta di affidamenti per somme minime (talora inferiori a ¬ 1.000,00: è la vicenda della digitalizzazione dei contratti cimiteriali), ma non mancano affidamenti per somme di rilevante entità (si vedano i seguenti affidamenti, tutti relativi al 2016: manutenzione del verde pubblico comunale, ¬ 113.442,54; pulizia delle strade, vie e piazze comunali, ¬ 115.629,31; gestione dei servizi cimiteriali e custodia dei cimiteri comunali, ¬ 185.000,00);
– a fronte di una situazione del genere, che dimostra ben più di una posizione di vantaggio acquisita dalla controinteressata rispetto agli altri operatori economici, è indiscutibile, ad avviso del Collegio, che la Spazio 11, la quale era risultata affidataria nel biennio precedente dello stesso servizio messo a gara, dovesse saltare quantomeno il primo affidamento successivo (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 320/2018, cit.). Essa, pertanto, in applicazione del principio di rotazione, non avrebbe dovuto essere invitata dal Comune di Valeggio sul Mincio alla procedura per cui è causa: ciò, tenuto anche conto del fatto che come riferisce la stessa difesa comunale all avviso pubblico hanno risposto ben 17 concorrenti e che, dopo un primo screening che aveva portato ad escluderne tre, alla vera e propria gara sono stati invitati n. 14 operatori economici;
– nel caso all esame, perciò, non sussistevano i presupposti per invitare alla competizione la Spazio 11, visto che, anche non considerando tale cooperativa, si sarebbero potuti invitare tredici concorrenti e, quindi, non vi era un numero limitato di operatori sul mercato (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 6 febbraio 2018, n. 179). Ed è di palmare evidenza che, di fronte al gran numero di affidamenti da parte del Comune di Valeggio sul Mincio ottenuti negli ultimi anni dalla cooperativa controinteressata secondo quanto sopra esposto , la penalizzazione che arrecherebbe alla Spazio 11 l applicazione del principio di rotazione e di cui la medesima controinteressata si duole nella memoria di replica, è, in realtà, totalmente inesistente;
– di qui, in definitiva, la fondatezza del motivo ora analizzato;
Considerato che sono, invece, infondati e da respingere il secondo ed il terzo motivo di ricorso, alla stregua delle seguenti riflessioni:
– il secondo motivo va respinto, in quanto la mancata allegazione della dichiarazione di assenza delle cause ostative di cui all art. 80, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 50/2016 da parte del revisore contabile della Cooperativa Spazio 11 è al più un irregolarità formale della domanda di partecipazione, sanabile con il cd. soccorso istruttorio ex art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016: invero, la deducente non contesta l assenza del requisito in capo al suddetto revisore e, comunque, nel caso di specie si tratta di integrare una dichiarazione incompleta resa dal legale rappresentante della società;
– il terzo motivo va a sua volta respinto, perché né l art. 5 della l. n. 381/1991, né (soprattutto) la lex specialis di gara prescrivevano, a pena di esclusione, l iscrizione nel registro delle imprese ai sensi del d.m. n. 274/1997, dovendo, pertanto, applicarsi il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 83, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016), unitamente ai noti insegnamenti giurisprudenziali in tema di favor participationis . Di ciò si mostra, a ben vedere, consapevole la stessa ricorrente che, nella memoria finale, sposta il tiro sul peso che avrebbe l iscrizione nel registro delle imprese in termini di qualità dell offerta e, perciò, sull illegittimità delle valutazioni della Commissione giudicatrice, che non avrebbe tenuto conto di tale profilo: ma siffatta correzione di tiro è inammissibile, poiché si sostanzia nella proposizione di un nuovo motivo di ricorso con semplice memoria non notificata alle altre parti (cfr., ex multis, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 24 luglio 2017, n. 1894; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 19 maggio 2017, n. 1148);
Considerato, da ultimo, che il quarto motivo di ricorso, proposto in via subordinata dalla deducente ed incentrato sull illegittimità della clausola di preferenza territoriale contenuta nella lex specialis di gara, è divenuto irrilevante, per le seguenti ragioni:
– anche a prescindere dalla graduazione dei motivi svolta dalla deducente (v. C.d.S., A.P., n. 5/2015 cit., parag. 8.1), resta fermo che l accoglimento della censura di violazione del principio di rotazione, dedotta con il primo motivo, comporta l illegittimità della partecipazione alla gara dell aggiudicataria Spazio 11;
– una volta eliminata la Spazio 11, la ricorrente S. Lucia si colloca al primo posto della graduatoria, con punti 70,75, dinanzi alla C.D.L. Cooperativa Sociale ( C.D.L. ) con punti 68,03, mentre l offerta della Clean Planet Coop. Sociale ( Clean Planet ), non avendo ottenuto il punteggio minimo previsto per le offerte tecniche dalla lex specialis (n. 40 punti), non è stata ammessa alle ulteriori fasi della procedura e, in particolare, alla valutazione delle offerte economiche (v. verbale della Commissione di gara n. 3 del 17 novembre 2017, all. 7 al ricorso);
– orbene, per il criterio incentrato sulla clausola di preferenza territoriale (che privilegia il legame del concorrente con il territorio) la S. Lucia ha ottenuto 12 punti, mentre la C.D.L. ne ha ottenuti 14; ne deriva che, anche a voler sottrarre alle offerte delle concorrenti i punteggi rispettivamente ricevuti per tale criterio (la cui illegittimità è stata già rimarcata in sede cautelare), la S. Lucia rimane posizionata al primo posto in graduatoria ed anzi il suo vantaggio sulla C.D.L. si accresce, mentre è irrilevante il punteggio riportato per il criterio in questione dalla Clean Planet (6 punti), visto che l offerta tecnica di questa impresa ha ricevuto punteggi nettamente più bassi delle altre anche per i restanti sub-criteri qualitativi previsti dalla lex specialis (v. all. 7 al ricorso);
– se ne desume, in conclusione, che l illegittimità della suesposta clausola di preferenza territoriale e l accoglimento del motivo di gravame proposto contro di essa non inciderebbero sull esito della gara: di qui l irrilevanza di detto motivo;
Ritenuto, in definitiva, che il ricorso sia fondato e da accogliere, vista la fondatezza del primo motivo con esso dedotto;
Ritenuto, per conseguenza, di dover disporre l annullamento degli atti impugnati e, in particolare, del provvedimento di aggiudicazione della procedura alla Spazio 11;
Ritenuto, inoltre, di dover accogliere anche le ulteriori domande proposte dalla ricorrente e in specie la domanda di accertamento del diritto all aggiudicazione della procedura e, quindi, di risarcimento in forma specifica mediante la suddetta aggiudicazione;
Ritenuta, infine, di dover liquidare le spese in favore della società ricorrente, secondo il criterio della soccombenza, nella misura di cui al dispositivo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima (I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l effetto, annulla gli atti con esso impugnati e, in specie, il provvedimento di aggiudicazione della gara alla Cooperativa Sociale Spazio 11.
Accoglie, altresì, le ulteriori domande proposte in via principale dalla ricorrente e, in particolare, la domanda di accertamento del diritto all aggiudicazione della procedura e, quindi, di risarcimento in forma specifica mediante la suddetta aggiudicazione.
Condanna il Comune di Valeggio sul Mincio e la Cooperativa Sociale Spazio 11 al pagamento, in favore della società ricorrente, di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in ¬ 1.000,00 (mille/00) per ciascuna delle ridette soccombenti, per complessivi ¬ 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del giorno 18 aprile 2018, con l intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore
Nicola Fenicia, Primo Referendario             L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Pietro De Berardinis   Maurizio Nicolosi                               IL SEGRETARIO
 

1. E priva di pregio la doglianza avverso l ordinanza di rilascio di un immobile demaniale adottata dall Agenzia del Demanio in danno della società occupante qualora essa adduca a propria motivazione, tra gli altri, il mancato pagamento dei canoni di occupazione da parte della società e, soprattutto, la circostanza che l occupazione del compendio in parola ad opera di questa avvenga senza alcun titolo legittimante , risalendo l ultimo contratto, con durata quinquennale, all anno 1979. Laddove un provvedimento amministrativo risulti sorretto da una pluralità di motivazioni, in base al cd. principio di resistenza, la validità anche di una sola delle argomentazioni autonomamente poste alla base di tale provvedimento è sufficiente, di per sé sola, a sorreggerne il contenuto, sicché il venir meno di un altra motivazione non può comunque portare all annullamento del provvedimento gravato.

2. Non sussiste lesione del legittimo affidamento ingeneratosi in capo alla ricorrente per il fatto che l occupazione ancorché sine titulo del fabbricato si sarebbe protratta da vari decenni senza contestazione alcuna ed anzi con la richiesta, da parte della P.A., del pagamento dei canoni di occupazione. La circostanza che la ricorrente occupi da molto tempo l immobile demaniale in parola in difetto di un titolo che la legittimi a ciò, è pacifica e incontestata tra le parti. Alla luce di un consolidato orientamento giurisprudenziale, colui che occupa abusivamente il bene demaniale, quand anche l occupazione abusiva si protragga da diversi anni, non vanta alcuna aspettativa giuridicamente rilevante o alcun titolo preferenziale al rilascio della concessione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giorgio LATTANZI; Giudici : Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 57, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), come sostituito dall’art. 16 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), e dell’art. 3, comma 4, lettera a), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, promossi dal giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Sulmona con due ordinanze del 31 e dell’11 dicembre 2013 e dal giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Trieste con due ordinanze del 19 agosto 2015 e del 28 marzo 2017, iscritte rispettivamente ai nn. 8, 9 e 195 del registro ordinanze 2016 e n. 110 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5 e n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2016 e n. 35, prima serie speciale, dell’anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Equitalia Centro spa, di Genagricola spa, di Equitalia Servizi di riscossione spa, dell’Agenzia delle entrate – Riscossione, ente subentrato nei rapporti giuridici della società Equitalia servizi di riscossione spa, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 17 aprile 2018 il Giudice relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Simonetta Rottin per Genagricola spa, Marcello Cecchetti per l’Agenzia delle entrate – Riscossione, ente subentrato nei rapporti giuridici della società Equitalia servizi di riscossione spa, a sua volta incorporante Equitalia Centro spa, e per Equitalia servizi di riscossione spa, e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
 
Ritenuto in fatto

In tutte queste ipotesi in cui sussiste la giurisdizione del giudice ordinario – perché la controversia si colloca a valle della giurisdizione del giudice tributario ex art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 – e l’azione esercitata dal contribuente assoggettato alla riscossione deve qualificarsi come opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., essendo contestato il diritto di procedere a riscossione coattiva, c’è una carenza di tutela giurisdizionale perché il censurato art. 57 non ammette siffatta opposizione innanzi al giudice dell’esecuzione e non sarebbe possibile il ricorso al giudice tributario perché, in tesi, carente di giurisdizione. Né questa carenza di tutela giurisdizionale sarebbe colmabile con la possibilità dell’opposizione agli atti esecutivi laddove la contestazione della legittimità della riscossione non si limiti alla regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della procedura. Una dilatazione dell’ambito di applicazione di tale rimedio processuale lascerebbe comunque un’ingiustificata limitazione di tutela giurisdizionale se non altro in ragione dell’esistenza di un termine di decadenza per la proponibilità dell’azione, che invece non è previsto in caso di opposizione all’esecuzione.
La pur marcata peculiarità dei crediti tributari, che può sì giovarsi di una disciplina di favore per l’amministrazione fiscale, come ritenuto da questa Corte (da ultimo, sentenza n. 90 del 2018), e che è a fondamento della speciale procedura di riscossione coattiva tributaria rispetto a quella ordinaria di espropriazione forzata, non è però tale da giustificare che, nelle ipotesi in cui il contribuente contesti il diritto di procedere a riscossione coattiva e sussista la giurisdizione del giudice ordinario, non vi sia una risposta di giustizia se non dopo la chiusura della procedura di riscossione ed in termini meramente risarcitori.
Può richiamarsi in proposito la giurisprudenza di questa Corte che ha ritenuto illegittimo il differimento della tutela giurisdizionale solo dopo l’adempimento dell’obbligazione tributaria secondo il criterio del solve et repete (sentenze n. 45 del 1962 e n. 21 e n. 79 del 1961). La pienezza della garanzia giurisdizionale è altresì a fondamento della dichiarazione di illegittimità costituzionale di una disciplina di settore nella parte in cui, rinviando alle norme previste per la riscossione delle imposte dirette, impediva al debitore esecutato di proporre opposizione all’esecuzione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria (sentenza n. 239 del 1997). Più in generale vi è che la possibilità di attivare il sindacato del giudice su atti immediatamente lesivi appartiene al diritto, inviolabile e quindi fondamentale, di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24 Cost.), senza che contro gli atti della pubblica amministrazione la tutela giurisdizionale possa essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (art. 113 Cost.).

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione I – Sentenza – 28/5/2018 n.584 proviene da Giustamm.

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