Pres.G. Mozzarelli, Est.U. Di Benedetto
M. Vignali (Avv. R. Vandelli) contro il Comune di
Castelnuovo Rangone (non costituito) e nei confronti
di M. Nerbano (non costituito)

in tema di opere soggette a permesso di costruire ed opere senza impatto edilizio e meramente funzionali al miglior godimento della proprietà esistente, che non richiedono previo titolo autorizzatorio

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni edilizie – Copertura con telaio metallico e materiale plastico trasparente di un terrazzo – Carattere pertinenziale – Possibile autonomo utilizzo – Esclusione – Incisione in modo permanente e non precario sull’assetto edilizio – Permesso di costruire – Necessità – Altre opere modeste, prive di impatto edilizio e meramente funzionali al miglior godimento della proprietà – Concetto di ristrutturazione edilizia – Vi rientrano – Previo titolo autorizzatorio – Non è richiesto

La copertura con telaio metallico e materiale plastico trasparente del terrazzo sito all’ultimo piano di una unità immobiliare, essendo suscettibile di un autonomo utilizzo, non ha natura di pertinenza urbanistica. Inoltre, avendo un proprio impatto volumetrico, che incide in modo permanente e non precario sull’assetto edilizio del territorio, è soggetta al permesso di costruzione con conseguente obbligo di demolizione, ai sensi dell’art.7 della legge n.47 del 1985, in caso di realizzazione abusiva. Diversamente la controsoffittatura di un locale adibito a cucina con pannelli in cartongesso, la realizzazione di un traliccio in legno sul balcone situato sul lato sud del fabbricato e l’installazione di un impianto di condizionamento situato sulla copertura, sono opere modeste, prive di impatto dal punto di vista edilizio e meramente funzionali al miglior godimento della proprietà esistente ed espressive dello jus utendi ed i quanto tali riconducibili al concetto di ristrutturazione edilizia.

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA
SEZIONE II

Registro Sentenze:/ 591/2008
Registro Generale: 1664/2000

nelle persone dei Signori:
GIANCARLO MOZZARELLI Presidente
ALBERTO PASI Cons.
UGO DI BENEDETTO Cons. , relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 15 Novembre 2007

Visto il ricorso 1664/2000 proposto da:

VIGNALI MASSIMO, rappresentato e difeso dall’Avv. Vandelli Ruggero, con domicilio eletto in Bologna Viale Carducci, 17 presso, l’Avv. Baldini Marco

contro

COMUNE DI CASTELNUOVO RANGONE

e nei confronti di
NERBANO MICHELE

per l’annullamento
.
–

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato, deducendone l’illegittimità.
Non si è costituito in giudizio il Comune intimato.
La causa è stata trattenuta in decisione all’odierna udienza.
2. Il provvedimento impugnato ha ingiunto la demolizione delle opere, realizzate abusivamente, di seguito indicate:
1) copertura, con telaio metallico, e materiale plastico trasparente, del terrazzo sito all’ultimo piano dell’unità immobiliare;
2) controsoffittatura del locale adibito a cucina con pannelli in cartongesso;
3) realizzazione di un traliccio in legno sul balcone situato sul lato sud del fabbricato;
4) installazione di un impianto di condizionamento situato sulla copertura;
3.Ciò premesso va osservato quanto alla copertura con telaio metallico e materiale plastico trasparente del terrazzo sito all’ultimo piano dell’unità immobiliare che la stessa richiedeva, per la realizzazione, il preventivo rilascio di una concessione edilizia.
Infatti, le opere edilizie sopra descritte non hanno natura di pertinenza urbanistica, essendo suscettibili di una autonomo utilizzo, ed hanno un proprio impatto volumetrico. Quindi, incidendo in modo permanente e non precario sull’assetto edilizio del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent 15.6.2000, n.3321 che richiede la concessione anche per un container non infisso al suolo essendo destinato ad usi permanenti; T.A.R. per l’Emilia Romagna, sez. II, n.463 del 14.4.2006; T.A.R. per l’Emilia Romagna, sez. II, n. 16 del 8.1.2004; T.A.R. per l’Emilia Romagna, sez. II, n.681 del 1.6.2006; T.A.R. Emilia Romagna, sez. II, n.2970 del 13.11.2006) sono assoggettabili a permesso di costruzione con conseguente obbligo di demolizione, ai sensi dell’art.7 della legge n.47 del 1985, in caso di realizzazione abusiva.
Va osservato che costituisce un orientamento consolidato di questa sezione quello per cui il concetto di pertinenza urbanistica è diverso da quello di pertinenza civilistica. Infatti, la pertinenza urbanistica, assoggettata ad un regime edilizio particolarmente semplice e favorevole, riguarda soltanto opere di modesta entità ed accessorie rispetto ad un’opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici, e non può riguardare opere che dal punto di vista delle dimensioni e della funzione possono avere una propria autonomia rispetto all’opera cosiddetta principale (T.A.R. per l’Emilia – Romagna, sez. II, n.462 del 14.4.2006).
4. Quanto alle altre opere, invece, va condivisa la prospettazione difensiva che esclude la loro riconducibilità al concetto di ristrutturazione edilizia. Infatti, si tratta di opere modeste, prive di impatto dal punto di vista edilizio e meramente funzionali al miglior godimento della proprietà esistente ed espressive dello jus utendi. Conseguentemente non era necessario alcun titolo edilizio e non possono ritenersi abusive.
5. Va, invece, respinta la censura formale concernente la mancata indicazione dell’autorità giudiziaria cui ricorrere e del termine per la presentazione del gravame stesso. Si tratta, infatti, di una mera irregolarità che non determina l’illegittimità del provvedimento emanato ma potrebbe, semmai, in alcune particolari situazioni, giustificare la rimessione in termini in caso di ricorso tardivo.
6. Va, altresì, respinta la censura concernente la carenza di motivazione in quanto il provvedimento impugnato evidenzia, a fondamento della demolizione, il carattere abusivo delle opere, ponendo tale giustificazione a fondamento della determinazione assunta.
7. In definitiva il ricorso va in parte accolto ed in parte respinto, con riferimento a quanto sopra indicato al punto 3 della sentenza e, per l’effetto il provvedimento impugnato va annullato in parte qua.
8. Le spese vanno compensate stante la soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna Sede di Bologna, Sezione Seconda ACCOGLIE in parte il ricorso in epigrafe indicato ed in parte lo respinge, nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte qua il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna il 15.11.2007.
Presidente (G. Mozzarelli)

Consigliere Rel. Est. (U. Di Benedetto)+

Depositata in Segreteria il 28.02.08

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 28/2/2008 n.591 proviene da Giustamm.

G. Cicciò Pres. B. Massari Est.
C.N.S. – Societa Cooperativa a r.l.p.a ed altre (Avv. S. Baccolini e Avv.
Prof. M.P. Chiti) contro il Ministero della Pubblica Istruzione e l’Ufficio
scolastico regionale per la Toscana del predetto Ministero (Avvocatura dello
Stato) e nei confronti di Miorelli Service s.p.a. (Avv. A.M. Bruni e Avv.
Prof. G. Morbidelli) nonché di Palmar s.p.a. (non costituita)

sul controinteressato in un ricorso avverso un “accordo quadro” per l’affidamento del servizio di pulizia negli istituti scolastici regionali, sulla verifica della moralità professionale, sui raggruppamenti verticali ed orizzontali e sulla fase di verifica dell’anomalia dell’offerta

1. Giustizia amministrativa – Gara per la stipula di un accordo quadro relativo all’affidamento del servizio di pulizia e altre attività ausiliarie negli istituti scolastici della regione – Singole istituzioni scolastiche – Non sono controinteressati
2. Contratti della p.a. – Appalto di servizi – Art. 12 d.lgs. n. 157 del 1995 – Finalità – Verifica della moralità professionale – Modifica amministratori dopo la fase di presentazione dell’offerta – Successiva comunicazione alla stazione appaltante – Legittimità

3. Contratti della p.a. – Affidamento del servizio di pulizia e altre attività ausiliarie (custodia e vigilanza) negli istituti scolastici regionali – Indicazione del numero di ore per lo svolgimento dell’appalto – Non costituisce un elemento proprio dell’offerta – Richiesta di giustificazioni in sede di verifica dell’anomalia – Legittimità

4. Contratti della p.a. – Associazioni temporanee di imprese – Art. 11 del d.lgs. n. 157 del 1995 – Va ammessa la possibilità di partecipazione sia in raggruppamento orizzontale, sia in raggruppamento verticale – Previsione normativa secondo cui l’offerta dell’A.T.I. deve indicare le parti del servizio che saranno assunte da ciascuna impresa – Assume rilievo solo in caso di raggruppamento di tipo verticale

5. Contratti della p.a. – Art. 25 del d.lgs. n. 157/1995 -Non pone alcun limite alla possibilità per la commissione di reiterare le proprie richieste di chiarimenti

6. Contratti della p.a. – Giudizio favorevole di “non anomalia” dell’offerta – Motivazione puntuale ed analitica – Non è necessaria

1. In una gara per la stipula di un accordo quadro relativo all’affidamento del servizio di pulizia e altre attività ausiliarie (custodia e vigilanza) negli istituti scolastici della regione l’interesse di cui la pubblica amministrazione è titolare si sostanzia in quello alla imparziale individuazione del miglior contraente possibile, cioè dell’impresa in grado di assicurare la più efficiente gestione del servizio stesso, al prezzo più competitivo. Ne consegue che le singole istituzioni scolastiche non devono essere individuate come controparte da evocare in via principale in giudizio, atteso che esse devono ritenersi rappresentate, in questa fase, dall’Ufficio scolastico regionale per la Toscana che ha formalmente indetto la gara.

2. La finalità della norma di cui all’art. 12, d.lgs. n. 157 del 1995, è diretta alla verifica della moralità professionale di chi entra in contatto diretto con l’amministrazione nell’espletamento di attività di rilievo ed interesse collettivo Nella specie l’allegato 4 al disciplinare, in materia di dichiarazioni da eseguirsi a pena di esclusione per l’ammissione alla gara, imponeva ai legali rappresentanti e ai componenti dell’organo di amministrazione della società di dichiarare l’insussistenza di condanne per reati incidenti sulla moralità professionale o per delitti finanziari. Ne consegue che laddove gli amministratori della aggiudicataria si siano dimessi, uno in data antecedente all’aggiudicazione provvisoria, e l’altro in data posteriore, ma sempre in un momento successivo a quello della presentazione dell’offerta, è legittimo l’operato della aggiudicataria che successivamente ha reso edotta la stazione appaltante della modifica intervenuta nella compagine del consiglio d’amministrazione, così consentendo di verificarne i requisiti di moralità professionale prima della eventuale stipulazione del contratto.

3. In una gara per l’affidamento del servizio di pulizia e altre attività ausiliarie (custodia e vigilanza) negli istituti scolastici regionali l’indicazione del numero di ore necessarie allo svolgimento dell’appalto, sia pure prevista a pena di esclusione, non costituisce un elemento proprio dell’offerta. Del tutto legittimo, quindi, si palesa il comportamento della commissione che, in sede di giustificazione dell’anomalia, richiedeva all’ATI aggiudicataria di precisare il significato della propria dichiarazione , tenuto anche conto dell’evidente sproporzione nell’indicazione del numero di ore dichiarate nell’offerta.

4. In tema di associazioni temporanee di imprese (di tipo c.d. orizzontale o verticale), l’art. 11 del d.lgs. n. 157 del 1995 va interpretato nel senso di ammettere la possibilità di partecipazione sia in raggruppamento orizzontale, sia in raggruppamento verticale, e di non escludere la possibilità che, solo per una determinata parte, il servizio sia eseguito da più di una impresa della medesima associazione. Ciò comporta che la previsione normativa secondo cui l’offerta dell’A.T.I. deve indicare le parti del servizio che saranno assunte da ciascuna impresa assume rilievo solo nel caso in cui il raggruppamento si configuri di tipo verticale, vale a dire con scorporo di singole parti, per le quali rispondono in solido solo l’impresa esecutrice e quella mandataria, mentre, al contrario, nel caso di raggruppamento di tipo orizzontale, senza scorporo di parti, non è necessario indicare le parti da eseguire da ciascuna impresa, perché tutte le imprese sono responsabili in solido dell’intero.

5. L’art. 25 del d.lgs. n. 157/1995, nei limiti del principio di buon andamento, non pone alcun limite alla possibilità per la commissione incaricata di valutare l’anomalia dell’offerta di reiterare le proprie richieste di chiarimenti con la conseguenza che tale sub procedimento può legittimamente svolgersi in più riprese, anche attraverso ulteriori richieste di integrazioni delle giustificazioni presentate.

6. Il giudizio favorevole di “non anomalia” dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem allorquando le ragioni ad essa sottese possono essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle diverse fasi nelle quali si articola il procedimento.

N. 233 REG. SENT.
ANNO 2008
n. 1110 Reg. Ric.
Anno 2007
_________
Pubblicazione motivazione
art. 4 L.205/00 a seguito
di dispositivo
N. 7 dell’8.02.08

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

–

nelle persone dei sig.ri:
dott. Gaetano CICCIO’ – Presidente
dott. Saverio ROMANO – Consigliere
dott. Bernardo MASSARI – Consigliere, rel.

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1110/07 proposto da:

– C.N.S. – CONSORZIO NAZIONALE SERVIZI SOCIETA COOPERATIVA a r.l.p.a., con sede in Bologna, in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e quale capogruppo mandataria della ATI costituita con il Consorzio Italiano Cooperative lavoratori e
– Consorzio Italiano Cooperative lavoratori e ausiliari del traffico – CICLAT, soc. coop. a r.l.p.a., con sede in Bologna, in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e quale mandante della ATI costituita con il C.N.S. e Consorzio Evolve;

– CONSORZIO EVOLVE, con sede in Roma, in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e quale mandante della ATI costituita con C.N.S. e CICLAT;
rappresentate e difese dall’avv. Stefano Baccolini e dall’avv. prof. Mario P. Chiti ed elettivamente domiciliate presso lo studio di quest’ultimo, in Firenze, via Lorenzo il Magnifico n. 83

contro

il Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro pro tempore, e l’Ufficio scolastico regionale per la Toscana, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege,

e nei confronti di
– MIORELLI SERVICE s.p.a., con sede in Mori (TN), in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e quale capogruppo mandataria della ATI costituita con PALMAR s.p.a., con sede in Torino, anche ricorrente incidentale, rappresentata e d
– PALMAR s.p.a., con sede in Torino, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio,

per l’annullamento
previa sospensione dell’esecuzione,
– degli atti della procedura di gara indetta, con bando del 23 maggio 2006, dall’Ufficio scolastico regionale della Toscana, per l’affidamento del servizio di pulizia e attività ausiliarie negli istituti scolastici della Toscana;
– del decreto del Direttore Generale dell’USR del 7 maggio 2007 di approvazione finale degli atti e dei verbali di gara di aggiudicazione definitiva;
– del provvedimento dirigenziale prot. n. 3580 del 14 marzo 2007 recante l’aggiudicazione provvisoria della gara;
– di tutti i verbali della commissione di gara, ivi compresi quelli relativi all’esame delle giustificazioni presentate dall’ATI aggiudicataria in ordine alla anomalia dell’offerta, nonché delle note con le quali tali giustificazioni sono state richieste,
– del Contratto normativo medio tempore stipulato in conseguenza dell’aggiudicazione tra ATI MIORELLI e USR e dei contratti attuativi successivamente stipulati con i singoli enti o istituti scolastici, nonché di ogni altro atto presupposto, consequ

e per il risarcimento
del danno subito, in forma specifica attraverso l’aggiudicazione della commessa o, in via subordinata, per equivalente monetario con riferimento alla perdita di chance ed al mancato utile conseguito, determinato nel 10% del valore dell’appalto o in altra misura ritenuta di giustizia.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visto il ricorso per motivi aggiunti notificato il 6 luglio 2007;
Visto il ricorso incidentale depositato il 24 luglio 2007;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008, il dott. Bernardo Massari;
Uditi, altresì, per le parti i rispettivi patrocinatori, come riportati nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con provvedimento del 23 maggio 2006, l’Ufficio regionale scolastico della Toscana bandiva una gara per l’affidamento del servizio di pulizia e altre attività ausiliarie (custodia e vigilanza) negli istituti scolastici della regione. L’appalto era suddiviso in due lotti per un importo complessivo triennale presunto di euro 48.615525,00, oltre l’IVA ed il criterio di aggiudicazione ex art. 4 del bando era indicato in quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’appalto era in particolare finalizzato all’individuazione di un contraente per la stipula di un cosiddetto “contratto normativo” o contratto quadro dal quale sarebbero scaturiti i successivi contratti di attuazione da stipularsi con i singoli istituti scolastici.
Oggetto dell’appalto, come si è detto, era costituito da attività di pulizia, altre attività ausiliarie (custodia e vigilanza), e attività extra canone eventuali da svolgersi su richiesta dell’ente.
La lex specialis richiedeva alle ditte partecipanti di formulare un’offerta economica per ogni oggetto dell’appalto, indicando tre diverse basi d’asta per ciascuno dei servizi da eseguirsi. In particolare per i servizi di pulizia si richiedeva uno sconto su un determinato prezzo mensile al metro quadro rispetto al quale le imprese potevano offrire tre ipotesi di sconto diversificate per i tre standard di frequenza di pulizia previsti (alto, medio, base).
Per le attività di custodia e vigilanza le imprese dovevano offrire uno sconto sul costo della manodopera, con base d’asta di euro 14,60 l’ora.
Per le attività extra canone era, invece, previsto che le imprese potessero fornire uno sconto sulla base d’asta individuata, in questo caso, in una maggiorazione del 26,5% rispetto al prezzo della manodopera oraria stabilito dal contratto collettivo nazionale.
Quanto alla valutazione complessiva dell’offerta, l’articolo 4 del bando di gara stabiliva l’assegnazione di 60 punti per l’offerta tecnica e 40 punti per quella economica, articolando ulteriormente tali punteggi in alcune sottovoci.
Alla gara partecipavano oltre all’ATI ricorrente il raggruppamento di imprese costituita dal Miorelli e Palmar le quali dichiaravano, per entrambi i lotti, di costituirsi in ATI orizzontale, specificando che, ciascuna delle due imprese avrebbe svolto tutte le attività (pulizia, custodia e vigilanza) nella misura del 51% per la mandataria e del 49% per la mandante.
Dopo la valutazione dell’offerta tecnica e l’apertura delle buste contenenti l’offerta economica veniva stilata una graduatoria provvisoria che vedeva classificata al primo posto l’ATI Miorelli con punti 97,94 e al secondo l’ATI ricorrente con punti 90,13.
Rilevato che l’offerta dell’aggiudicataria provvisoria risultava anomala per tutte le voci di ribasso, veniva dato inizio al procedimento di verifica dell’anomalia con una prima richiesta di giustificazioni del 4 dicembre 2006. A tale richiesta seguiva la risposta della Miorelli la quale poneva in rilievo una serie di circostanze eccezionalmente favorevoli che avrebbero prodotto in un forte impatto sulla economicità del servizio.
In particolare, per quanto riguarda i servizi di pulizia, asseriva di aver offerto un prezzo della manodopera orario di € 14,80, conforme alle tabelle ministeriali e perciò non necessitante di giustificazioni; per la custodia/vigilanza, pur riconoscendo l’inferiorità del prezzo offerto alle tabelle ministeriali si allegava, per la sola Miorelli Service, il beneficio costituito da una minore aliquota Inps e Inail, da un bassissimo tasso di assenteismo e dalla possibilità giuridica di inquadrare i lavoratori al primo livello del CCNL.
La commissione rigettava i giustificativi proposti in relazione al servizio di vigilanza/custodia, ritenendo inammissibile l’inquadramento del personale al I livello, perché non consentito dal CCNL, ed evidenziandolo l’omessa allegazione dei benefici Inps e Inail per la mandante Palmar.
Conseguentemente l’ATI Miorelli precisava che l’attività di vigilanza/custodia sarebbe stata svolta solo da Morelli, non essendo perciò necessaria la presentazione di alcuna documentazione in merito per la Palmar e che anche se non fosse possibile inquadrare le mansioni al primo livello al medesimo esito sarebbe stato possibile addivenire sulla base di un posizionamento transitorio a tale livello ai soli fini retributivi, tenuto conto che il tipo di servizio oggetto dell’appalto presenta un elevato livello di cessazioni dal lavoro e nuove assunzioni.
Nelle sedute dal 10 gennaio 2007 al 12 marzo 2007 la commissione valutava tali giustificazioni e richiedeva ulteriori argomentati chiarimenti in ordine al calcolo del tasso di assenteismo per malattia, infortunio e maternità forniti.
Tali dati venivano prodotti dalla Miorelli in data 7 marzo 2007.
Infine, con il verbale n. 16 del 12 marzo 2007 la commissione di gara, pur non accettando il dato sul turn over del personale dedotto da Miorelli e correggendolo con altra percentuale ritenuta congrua, dichiarava di reputare sufficienti le giustificazioni offerte.
Per tale ragione, dopo il provvedimento di aggiudicazione provvisoria in data 14 marzo 2007, veniva adottato l’atto di definitiva aggiudicazione della commessa con decreto 2 del 7 maggio 2007.
Contro tale atto ricorrono le società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del decreto legislativo n. 157/1995 e del disciplinare di gara. Eccesso di potere per carenza dei presupposti: omessa esclusione di ATI Miorelli per carenza di documentazione.
2. Violazione del principio di serietà delle offerte e della lex specialis di gara. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e di istruttoria. Inidoneità dell’offerta di ATI Miorelli
3. Violazione e falsa applicazione del principio di immutabilità delle offerte e degli articoli 11 e 25 del decreto legislativo n. 157/1995. Violazione del principio di par condicio. Eccesso di potere per sviamento, carenza dei presupposti, ingiustizia manifesta: modificazione dell’offerta in sede di giustificazione dell’anomalia.
4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157/1995 e dell’articolo 4 del disciplinare. Eccesso di potere per sviamento. Progressivo aggiustamento delle giustificazioni del loro tardività.
5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157/1995, del DPCM n. 117/1999 e dell’articolo 4 del disciplinare. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e per travisamento in relazione al prezzo offerto per il servizio di pulizia.
6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157/1995. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e per travisamento. Illogicità e ingiustizia manifesta in relazione al prezzo offerto per il servizio di vigilanza.
7. Violazione e falsa dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157/1995 e dell’articolo 3 del disciplinare. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta in relazione alla carenza di utile dell’appalto.
8. Risarcimento del danno.
Con atto notificato il 6 luglio 2007, asseritamente per tuziorismo difensivo, le società ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti impugnando il verbale n. 16 del 12 marzo 2007 con il quale la commissione di gara ha provvisoriamente aggiudicato il contratto per il quale si controverte, riproducendo i motivi di censura già dedotti.
A sua volta, costituendosi giudizio, la società MIORELLI SERVICE ha ritualmente notificato un ricorso incidentale contestando l’interesse ad agire delle ricorrenti che, secondo tale prospettazione, avrebbero dovuto essere escluse, a loro volta, dalla gara.
Vengono avanzate le seguenti doglianze:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del decreto legislativo n. 157/1995. Violazione del disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di presupposti, travisamento dei fatti, sviamento, illogicità e difetto di motivazione.
2. Violazione degli artt. 11 del 25 del decreto legislativo n. 157/1995. Violazione del disciplinare di gara. Eccesso di potere per carenza di presupposti, travisamento dei fatti, sviamento e difetto di istruttoria.
3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157/1995. Violazione del disciplinare di gara. Eccesso di potere per sviamento, carenza di istruttoria, carenza di presupposti, travisamento, illogicità e difetto di motivazione.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.
Nella camera di consiglio del 26 settembre 2007 la parte ricorrente ha rinunciato alla decisone sulla domanda incidentale di sospensione dell’efficacia degli atti impugnati.
Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame vengono impugnati gli atti della procedura di gara per l’affidamento del servizio di pulizia e attività ausiliarie negli istituti scolastici della Toscana di cui al bando emesso il 23 maggio 2006 dall’Ufficio scolastico regionale della Toscana.
Pur convenendo, in linea di principio, con l’assunto di controparte in ordine alla priorità processuale dell’esame del ricorso incidentale, il Collegio rileva che, nella fattispecie, tale vaglio non si rende necessario giacché il ricorso principale si palesa infondato per le ragioni di seguito esposte.
2. Passando, quindi, alla disamina del gravame principale, occorre, in primo luogo, scrutinare l’eccezione di inammissibilità/improcedibilità avanzata dalla difesa erariale in relazione all’omessa notificazione del ricorso alle istituzioni scolastiche destinatarie finali dei servizi oggetto dell’appalto con le quali sono stati successivamente stipulati i contratti attuativi scaturenti dalla “convenzione normativa”
L’assunto non può essere condiviso.
Pare evidente, infatti, ad avviso del Collegio che, nel caso in trattazione, le scuole che usufruiranno dei servizi che costituiscono l’oggetto della gara non possono rivestire la qualifica di soggetti controinteressati, né in senso formale né in quello sostanziale.
Invero, l’interesse di cui la pubblica amministrazione è titolare si sostanzia, nella fattispecie, in quello alla imparziale individuazione del miglior contraente possibile, cioè dell’impresa in grado di assicurare la più efficiente gestione del servizio stesso, al prezzo più competitivo. Del resto, nemmeno potrebbe ritenersi che le singole istituzioni scolastiche dovessero essere individuate come controparte da evocare in via principale in giudizio, atteso che esse devono ritenersi rappresentate, in questa fase, dall’Ufficio scolastico regionale per la Toscana che ha formalmente indetto la gara.
3. Procedendo all’esame delle questioni di merito va disattesa la prima censura con la quale le ricorrenti si dolgono della violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 157/1995 e del disciplinare di gara per avere l’ATI controinteressata omesso di dare comunicazione alla stazione appaltante della modificazione della composizione del Consiglio di amministrazione della società mandante Palmar, tradottasi nella nomina di due nuovi consiglieri, intervenuta tra il momento la presentazione dell’offerta e l’aggiudicazione dell’appalto.
Si osserva in proposito che la finalità della norma di cui all’art. 12, d.lgs. n. 157 del 1995, è diretta alla verifica della moralità professionale di chi entra in contatto diretto con l’amministrazione nell’espletamento di attività di rilievo ed interesse collettivo. In tal senso l’allegato 4 al disciplinare, in materia di dichiarazioni da eseguirsi a pena di esclusione per l’ammissione alla gara, imponeva ai legali rappresentanti e ai componenti dell’organo di amministrazione della società di dichiarare l’insussistenza di condanne per reati incidenti sulla moralità professionale o per delitti finanziari.
Nel caso di specie, tuttavia, gli amministratori della società Palamar si sono dimessi, uno in data antecedente all’aggiudicazione provvisoria, e l’altro in data posteriore, ma sempre in un momento successivo a quello della presentazione dell’offerta.
Successivamente la medesima società rendeva edotta la stazione appaltante della modifica intervenuta nella compagine del consiglio d’amministrazione, così consentendo di verificarne i requisiti di moralità professionale prima della eventuale stipulazione del contratto.
Ne discende che, in mancanza di disposizioni del bando che imponessero a pena di esclusione tale adempimento, deve ritenersi che il comportamento della società sia stato sostanzialmente rispettoso della ratio della norma in parola.
4. Con il secondo motivo viene dedotta la violazione del principio di serietà delle offerte e della lex specialis di gara con riferimento ad entrambi i lotti di gara.
Argomenta la ricorrente che, per il servizio di pulizia, il disciplinare di gara non indicava le ore di lavoro richieste, ma solo le superfici da pulire e la loro natura, lasciando perciò alle concorrenti la determinazione del numero di ore di lavoro necessarie per il compimento del servizio. Tuttavia, nell’offerta economica, l’allegato 3 del disciplinare imponeva di indicare, a pena di esclusione, ed ai fini della valutazione di congruità del costo del lavoro, il numero di ore complessive di lavoro considerate nell’offerta.
L’ATI Miorelli indicava nell’offerta economica del lotto 1 un numero di ore complessivo (per pulizia e vigilanza) pari a 490.702 che, secondo la ricorrente, doveva essere inteso come riferito all’intero triennio, atteso che nello spazio per eventuali giustificazioni l’offerente precisava che “le ore indicate sono relative a tre anni“.
Nella fase di verifica dell’anomalia, tuttavia, l’ATI Miorelli modificava la propria dichiarazione, chiarendo che le ore suddette erano riferite non al triennio, bensì al singolo anno.
Così facendo, la commissione di gara, stante la palese inattendibilità del numero di ore dichiarato, se riferito al triennio, avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria e, in ogni caso, non avrebbe potuto consentirle di modificare l’offerta presentata.
La tesi non appare condivisibile.
Deve in primo luogo rilevarsi che, sia pure prevista a pena di esclusione, l’indicazione del numero di ore necessarie allo svolgimento dell’appalto non costituiva un elemento proprio dell’offerta.
Del tutto legittimo, quindi, si palesa il comportamento della commissione che, in sede di giustificazione dell’anomalia, richiedeva all’ATI Miorelli di precisare il significato della propria dichiarazione, tenuto anche conto del carattere meramente presuntivo di tale indicazione, strettamente connesso alla scelta concretamente operata da ciascuno degli istituti scolastici in relazione agli standard di pulizia richiesti,
Non può, quindi, ritenersi che, in sede di giustificazioni, siano state apportate modifiche all’offerta e, d’altro canto, l’evidente sproporzione, denunciata dalla stessa parte ricorrente, nell’indicazione del numero di ore indicate, poteva deporre nel senso di attribuire un ragionevole significato all’espressione, invero equivoca, “le ore indicate sono relative a tre anni“, utilizzata nella circostanza dalla controparte.
5. Con il terzo motivo le società ricorrenti lamentano che, in sede di giustificazione dell’anomalia, l’offerta dell’aggiudicataria sia stata inammissibilmente modificata sotto un altro profilo.
L’assunto è che l’ATI Miorelli andasse esclusa dalla gara per violazione dell’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 157/1995 a norma del quale l’offerta congiunta deve specificare le parti del servizio che saranno eseguite dalle singole imprese.
In particolare, secondo le ricorrenti, in sede di giustificazione sarebbe stata modificata la ripartizione dei servizi precedentemente dichiarata all’interno dell’ATI Miorelli/Palmar con trasformazione della stessa, da associazione orizzontale ad associazione mista/verticale.
È accaduto, infatti, che, conformemente al mod. all. 4 del disciplinare, le società aggiudicatarie dichiarassero che “la ripartizione dei servizi che saranno eseguite da ciascuna impresa componente è la seguente: Miorelli Service s.p.a. (capogruppo mandataria): servizi di pulizia e altre attività ausiliarie pari al 51% delle attività; Palmar s.p.a. (impresa mandante): servizio di pulizia e altre attività ausiliarie, pari al 49% delle attività“. In definitiva si prevedeva che le prestazioni oggetto della gara fossero ripartite al 51 per cento per la Miorelli service e al 49% per la Palmar.
In sede di verifica dell’anomalia le imprese modificavano tale configurazione, affermando che la vigilanza/custodia sarebbe stata eseguita dalla sola Miorelli a tanto costrette, a dire delle ricorrenti, dall’impossibilità di fornire giustificazioni per il prezzo orario della manodopera relativo al servizio di vigilanza/custodia offerto dalla Palmar.
L’assunto è privo di fondamento.
E’ del tutto pacifico che, a tutela della par condicio tra i concorrenti e dell’interesse pubblico alla serietà dell’offerta, sia inammissibile la sua modificazione nelle fasi successive alla presentazione (cfr. ex multis, Cons. Stato , sez. IV, 12 dicembre 2005, n. 7035.)
In concreto, nel caso in esame, non pare che tale circostanza si sia, però, realizzata.
Negli appalti pubblici di servizi è consentita la partecipazione di associazioni riunite sia in via orizzontale, sia in linea verticale (C.g.a. Reg. siciliana, 13 ottobre 1998, n. 618) e non può escludersi che, nell’ambito di un medesimo raggruppamento, talune parti del servizio siano eseguite da singole imprese, mentre una determinata parte sia eseguita da più imprese, fra quelle raggruppate (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2002, n. 35).
Con l’espressione «associazione orizzontale» si intende quella in cui ciascuna delle imprese riunite è responsabile nei confronti dell’amministrazione committente dell’intera prestazione, restando, in tal caso, irrilevante all’esterno la distribuzione del lavoro per ciascuna impresa (in questo senso Cons. Stato, sez. V, 24 aprile 2002, n. 2208).
Per contro l’associazione verticale è quella in cui un’impresa (ordinariamente capace per la prestazione prevalente), si associa ad altre imprese provviste della capacità per le prestazioni scorporabili.
Orbene, l’art. 11 del d.lgs. n. 157 del 1995, che ammette a presentare offerte imprese appositamente e temporaneamente raggruppate, non distingue espressamente fra l’uno e l’altro tipo di associazione temporanea, stabilendo che “l’offerta congiunta deve specificare le parti del servizio che saranno eseguite dalle singole imprese” e soggiungendo che “l’offerta congiunta comporta la responsabilità solidale nei confronti dell’amministrazione di tutte le imprese raggruppate“.
La norma deve essere, quindi, interpretata nel senso di ammettere la possibilità di partecipazione sia in raggruppamento orizzontale, sia in raggruppamento verticale, e di non escludere la possibilità che, solo per una determinata parte, il servizio sia eseguito da più di una impresa della medesima associazione (Cons. Stato , sez. V, 28 marzo 2007, n. 1440; id. , sez. VI, n. 31 del 4 gennaio 2002).
Ciò comporta che la previsione normativa secondo cui l’offerta dell’A.T.I. deve indicare le parti del servizio che saranno assunte da ciascuna impresa assume rilievo solo nel caso in cui il raggruppamento si configuri di tipo verticale, vale a dire con scorporo di singole parti, per le quali rispondono in solido solo l’impresa esecutrice e quella mandataria, mentre, al contrario, nel caso di raggruppamento di tipo orizzontale, senza scorporo di parti, non è necessario indicare le parti da eseguire da ciascuna impresa, perché tutte le imprese sono responsabili in solido dell’intero.
Ciò è quanto si è verificato nel caso in esame.
Dalla lex specialis di gara la quale non richiedeva di specificare il tipo di raggruppamento che i concorrenti intendevano costituire, emerge che l’oggetto dell’appalto è costituito da servizi omogenei e privi di caratteristiche di specializzazione in relazione alle quali si rendesse necessaria una particolare qualificazione dell’offerente.
Resta confermato, perciò, che la suddivisione del lavoro per ciascuna impresa non assumeva rilevanza all’esterno, rimanendo ciascuna impresa responsabile in solido dell’intero servizio svolto e, quindi, non può ritenersi che la diversa distribuzione, risultante dalle precisazioni rese in sede di giustificazioni, abbia comportato un mutamento dell’offerta.
6. Parimenti infondato si rivela il quarto mezzo di impugnazione con il quale l’ATI ricorrente asserisce che, in violazione dell’art. 25 del d.lgs. n. 157/1995, la stazione appaltante, attraverso la plurima iterazione della richiesta di giustificazioni, avrebbe consentito un progressivo accomodamento dell’offerta da parte dell’ATI Miorelli.
Invero, è pacifico che la norma appena citata, nei limiti del principio di buon andamento, non pone alcun limite alla possibilità per la commissione incaricata di valutare l’anomalia dell’offerta di reiterare le proprie richieste di chiarimenti con la conseguenza che tale sub procedimento può legittimamente svolgersi in più riprese, anche attraverso ulteriori richieste di integrazioni delle giustificazioni presentate (Cons. Stato. sez. V, 10 febbraio 2004, numero 490; id., 7 febbraio 2003 n. 642; T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 11 luglio 2007, n. 1493).
7. Con il quinto, sesto e settimo motivo le società ricorrenti si spingono ad esaminare nel dettaglio il contenuto delle giustificazioni presentate dall’ATI Miorelli lamentando, sotto diversi profili, la violazione del citato art. 25 del d.lgs. n. 157/1995, del DPCM n. 117/1999 e del disciplinare di gara, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e carenza di presupposti in relazione ai distinti oggetti dell’appalto.
Preliminarmente deve convenirsi con quanto, in senso contrario, dedotto dalla difesa erariale la quale, poggiando su una consolidata interpretazione giurisprudenziale, ribadisce che non può ammettersi una estensione della valutazione giudiziale al merito amministrativo o al profilo intrinseco del giudizio di anomalia, purché questo sia sorretto da un adeguato supporto motivazionale.
Viene altresì rammentato che il giudizio di verifica ha natura globale e sintetica, pur avendo ad oggetto l’analisi dei singoli componenti di cui l’offerta si scompone, purché, complessivamente, le giustificazioni addotte consentano di addivenire ad un apprezzamento di congruità dell’offerta presentata.
Si è avuto modo di precisare, in tal senso, che l’Amministrazione deve prendere specificamente in considerazione le giustificazioni fornite per esporre chiaramente le ragioni in forza delle quali esse siano ritenute insoddisfacenti e non diano perciò sufficiente affidamento sulla corretta esecuzione della prestazione; allorché, invece, consideri seria l’offerta in base ad attendibili spiegazioni fornite dalle ditte, non occorre che la relativa determinazione sia fondata su un’articolata motivazione ripetitiva delle medesime giustificazioni ritenute accettabili o espressiva di ulteriori apprezzamenti.
Ne discende che il giudizio favorevole di “non anomalia” dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem allorquando le ragioni ad essa sottese possono essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle diverse fasi nelle quali si articola il procedimento (Cons. Stato, sez. V, 5 ottobre 2005, n. 5314, TAR Lombardia, Milano, sez. III, 12 maggio 2004, n. 1686).
8. Entrando, comunque, nel dettaglio delle censure, si rileva, con il quinto motivo, che secondo la ricorrente il corrispettivo orario precisato in sede di giustificazioni dalle aggiudicatarie per il servizio di pulizia sarebbe di € 12,61 e, dunque, inferiore sia a quello dichiarato in sede di offerta (€ 17,01) sia al costo orario per l’operatore di II livello previsto dalle tabelle ministeriali (€ 14,80).
La tesi non appare convincente.
L’argomentazione della ricorrente si basa, infatti, sull’assunto che il rapporto prezzo/ore dal quale far scaturire il valore orario unitario andrebbe calcolato assumendo a numeratore la base d’asta delle pulizie, ribassata dello sconto medio offerto sui prezzi a metro quadro per le tre tipologie di standard previste dal disciplinare.
In realtà, come risulta dall’art. 4, comma 5, e dall’art. 2, comma 4, dell’allegato 5 bis al disciplinare di gara, “il contratto attuativo, in ogni caso, avrà un importo pari a quello indicato in relazione a ciascun istituto scolastico…”, precisando che “l’importo suddetto è da intendersi garantito nei confronti dell’Assuntore…”.
Ne consegue che l’importo base d’asta risulta dalla sommatoria dei budget di spesa assegnati a ciascun istituto scolastico il quale ha a disposizione una cifra spendibile che deve essere tutta garantita all’aggiudicatario, attraverso l’elaborazione di contratti attuativi strutturati articolando le superfici oggetto del servizio, gli standard di pulizia prescelti e il numero di giorni di erogazione delle attività: pertanto, al fine di pervenire al risultato in parola, occorre suddividere l’importo annuale garantito per il I lotto per il monte orario annuo previsto per le attività di pulizia, dal quale scaturisce un costo orario certamente superiore a quello indicato dall’ATI Miorelli nelle proprie giustificazioni.
Quanto alla mancata considerazione delle ore e dei costi necessari allo svolgimento dell’attività formativa del personale è sufficiente rilevare che tale attività, come rilevato in sede di giustificazioni, non deve necessariamente svolgersi al di fuori dell’orario di lavoro e perciò comportare costi aggiuntivi per l’impresa.
9. Con il sesto motivo la parte ricorrente espone una serie di rilievi che renderebbero inammissibili o infondate le ragioni esposte dall’ATI Miorelli nelle proprie giustificazioni ed invece accolte dalla commissione.
Con riferimento al prezzo offerto per il servizio di vigilanza si contesta l’accoglimento delle argomentazioni giustificative riferite all’effetto positivo del cosiddetto “cuneo fiscale”, al tasso di assenteismo, all’inquadramento al I livello retributivo del CCNL e all’omessa considerazione dei costi di formazione.
In proposito appare sufficiente rilevare che proprio il carattere dettagliato delle argomentazioni utilizzate dalla ricorrente dimostra che esse finiscono per impingere nel merito degli apprezzamenti riservati alla pubblica amministrazione e pertanto non sindacabile, in sede di scrutinio di legittimità, dal giudice amministrativo.
Giova ribadire, sul punto, che le valutazioni dell’amministrazione costituiscono espressione di un potere di natura tecnico – discrezionale, di per sé insindacabile in sede giurisdizionale, salva l’ipotesi in cui tali valutazioni siano manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione o errori di fatto – circostanze queste che non ricorrono nel caso di specie (cfr. ex multis, Cons. Stato , sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 435; id., sez. IV, 7 giugno 2004, n. 3554).
I profili che la commissione di gara può prendere in considerazione, ai fini di cui trattasi, sono infatti spesso contrassegnati da margini notevoli di opinabilità, “che non esprimono ex se momenti di emersione della cura concreta dell’interesse pubblico” tenuto conto, altresì, “che la normativa comunitaria in materia di appalti, tutela in via primaria l’interesse degli imprenditori a confrontarsi in un mercato competitivo e libero nella concorrenza” (Cons. Stato, sez. IV 7 giugno 2004, n. 3554).
Nella fattispecie, le censure articolate dalla ricorrente sono rivolte a contrastare valutazioni della stazione appaltante che, pur opinabili, e come tali non sostituibili da valutazioni di segno opposto ad opera del giudice amministrativo, si fondano su considerazioni non abnormi e volte a rispettare il principio comunitario cui si è fatto cenno di tutela della libertà di concorrenza tra le imprese alle quali non possono essere imposte, se non sorrette dall’interesse pubblico, scelte imprenditoriali specifiche intese a determinare dall’esterno la congruità delle opzioni organizzative e la misura dell’utile da conseguire.
10. Tale ultima argomentazione pare idonea a contrastare l’ultimo motivo di ricorso con cui l’ATI ricorrente contesta la percentuale di utile evidenziata dalla controparte al fine di dimostrare la remuneratività dell’offerta, atteso che, secondo la lex specialis, il margine di utile non poteva scendere al disotto del 3%.
Nel dettaglio, la controinteressata avrebbe omesso di considerare alcune voci della contrattazione, i costi da sostenere in tema di formazione per l’elevato turn over del personale, il costo orario della manodopera e le spese generali per il servizio di vigilanza.
Osserva sul punto il Collegio che la quasi totalità dei rilievi accennati sono stati oggetto di esame e rigettati in relazione allo scrutinio condotto sui precedenti mezzi di gravame.
Mette conto, altresì, rammentare che la verifica di anomalia dell’offerta mira ad accertare se il concorrente abbia formulato l’offerta sulla base di elementi oggettivi che assicurino la compatibilità economica della stessa con gli obiettivi della buona esecuzione del lavoro e che, dunque, l’offerta medesima non sia frutto di una scelta più o meno casuale della percentuale di riduzione del valore posto a base d’asta, all’esclusivo scopo di conseguire la commessa (T.A.R. Sardegna, sez. I, 29 novembre 2006, n. 2498).
Nel caso di specie la commissione di gara ha condotto un’indagine accurata volta a far emergere eventuali incongruenze tese a conseguire da parte dell’offerente quel risultato di apparente congruità del margine di utile a cui si è fatto cenno.
Ebbene, l’esame delle doglianze di parte ricorrente, nei limiti più volte ricordati in cui il giudice di legittimità può estendere il suo sindacato senza sovrapporre le proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione, conduce ad escludere siffatto risultato.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere rigettato unitamente al ricorso per motivi aggiunti che, impugnando l’atto di aggiudicazione provvisoria, ne riproduce le doglianze.
11. Quanto al ricorso incidentale se ne può omettere lo scrutinio non emergendo alcun interesse dell’ATI controinteressata al suo eventuale accoglimento.
12. Condanna, infine, la parte soccombente al pagamento delle spese di giudizio come da liquidazione fattane in dispositivo
.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando:
– respinge il ricorso principale;
– respinge il ricorso per motivi aggiunti;
– dichiara improcedibile il ricorso incidentale;
– condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 5.000,00 (cinquemila/00) in favore di ciascuna delle controparti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 6 febbraio 2008.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 28 Febbraio 2008

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 28/2/2008 n.233 proviene da Giustamm.

L. Papiano Pres – U. Giovannini Est.
Immobiliare Verdi Srl (Avv. G. Cugurra) contro il Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali (Avvocatura dello Stato)

sulla motivazione della dichiarazione dell’interesse culturale di un’opera e sull’obbligo per la P.A. di valutare comunque le osservazioni pervenute oltre il termine di legge ma prima dell’adozione del provvedimento di vincolo

1. Edilizia ed Urbanistica – Dichiarazione dell’interesse culturale di un’opera – Motivazione per relationem mediante espresso richiamo alla relazione storico-artistica della Soprintendenza – Carenza della relazione nella descrizione e nella valutazione tecnica dell’immobile, riferite alla situazione attuale del bene – Illegittimità

2. Edilizia ed Urbanistica – Dichiarazione dell’interesse culturale di un’opera – Termine previsto dall’art. 14 del D. Lgs n. 42 del 2004 per l’inoltro delle osservazioni – È finalizzato a garantire che almeno entro i successivi trenta giorni concessi per la presentazione delle osservazioni l’amministrazione non potrà adottare il provvedimento vincolistico – Produzione delle osservazioni oltre il predetto termine ma prima dell’adozione del provvedimento vincolistico – Obbligo dell’Amministrazione di esaminarle e di darne poi motivato riscontro nel provvedimento finale – Sussistenza

1. È illegittimo il provvedimento di imposizione di vincolo culturale su di un fabbricato motivato “per relationem” mediante espresso richiamo alla relazione storico-artistica della Soprintendenza per i Beni Architettonici e paesaggistici laddove tale documento risulti oggettivamente carente nella descrizione e nella valutazione tecnica dell’immobile, riferite alla situazione attuale del bene. Ciò a maggior ragione laddove la suddetta relazione non fornisca una descrizione dell’edificio e tanto meno una valutazione dell’interesse culturale dello stesso, riferibili al momento di adozione dell’atto di comunicazione di avvio del procedimento e del provvedimento di sospensione dei lavori e, quindi, circa lo stato attuale dell’immobile, dopo che da circa nove mesi sullo stesso era stato avviato – previa concessione del permesso di costruire da parte dell’Amministrazione Comunale – un radicale intervento di ristrutturazione edilizia.

2. Il termine previsto dall’art. 14 del D. Lgs n. 42 del 2004 per l’inoltro delle osservazioni da parte del soggetto avvisato dell’avvio del procedimento di interesse culturale di un immobile, è finalizzato a garantire al medesimo che – almeno entro i successivi trenta giorni concessi per la presentazione delle osservazioni – l’amministrazione non potrà adottare il provvedimento vincolistico. A ciò consegue che l’Amministrazione, anche nel caso di produzione delle osservazioni oltre il predetto termine, qualora nel frattempo non abbia già adottato il provvedimento vincolistico, ha comunque l’obbligo di esaminarle e di darne poi motivato riscontro nel provvedimento finale. (fattispecie in cui la tempestiva impugnazione in sede giurisdizionale, da parte della proprietaria dell’immobile, della comunicazione di avvio del procedimento e della sospensione dei lavori, ha comunque comportato che l’Amministrazione avesse piena conoscenza della posizione della ricorrente (con conseguente obbligo di valutarla) in data anteriore all’adozione della dichiarazione d’interesse).

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 228 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Immobiliare Verdi Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giorgio Cugurra, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Parma, via Mistrali 4;

Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Bologna, presso i cui Uffici in Bologna, via Guido Reni 4, è domiciliato “ex lege”;

a) della nota in data 18.4.2007 prot. n. 2366, recante avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale del fabbricato “ex Enel” attualmente di proprietà della ricorrente, sito in Parma, piazzale Della Chiesa; b) della nota in data 19.4.2007 prot. n. 2404 avente ad oggetto la sospensione dei lavori di ristrutturazione del suddetto fabbricato intrapresi dalla ricorrente;
e, con motivi aggiunti di ricorso, per l’annullamento: c) del provvedimento in data 26.10.2007 prot. n. 1310, con il quale la Direzione Regionale per i Beni culturali e Paesaggistici dell’Emilia Romagna ha dichiarato l’interesse culturale del suddetto immobile.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi rispettivi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 22/1/2008, il dott. Umberto Giovannini e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Riferisce la società ricorrente di essere proprietaria di un palazzo, in Parma, piazzale della Chiesa, un tempo adibito a sede dell’ENEL e che nel vigente strumento urbanistico è classificato quale attrezzatura confermata e di progetto, con possibilità anche di interventi di demolizione e ricostruzione e di destinare lo stesso ad usi residenziali.
Sulla base della riferita disciplina urbanistica locale, la ricorrente ha acquistato l’immobile da ENEL e ha poi, in data 2/5/2006, presentato DIA al fine di ristrutturarlo per poi adibirlo al predetto uso.
Dopo svariati mesi dalla data di inizio lavori di ristrutturazione, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Parma e Piacenza ha comunicato alla proprietà l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale del fabbricato “ex ENEL”, contestualmente disponendo la sospensione dei lavori.
Ritiene la ricorrente che i suddetti atti siano illegittimi per i seguenti motivi in diritto:
Violazione degli artt. 13 e segg. del D. Lgs. n. 42 del 2004; Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità; violazione del principio dell’affidamento;
Le norme in rubrica presuppongono che la necessità di sottoporre un bene a vincolo non sia mai stata valutata dall’amministrazione dei beni culturali.
Nel caso del palazzo “ex ENEL”, invece, l’amministrazione ha valutato almeno due volte l’immobile: una prima volta al momento della dismissione del bene dal patrimonio dell’ente pubblico e una seconda volta nell’ambito della procedura di approvazione dello strumento urbanistico del Comune di Parma.
E’ a seguito di tali valutazioni negative circa l’interesse del bene che lo stesso è stato posto in vendita senza alcun vincolo e che allo stesso è stata riservata la suddetta classificazione urbanistica.
Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi sia perché riguardano un bene sul quale l’Amministrazione si è già pronunciata, seppure implicitamente, nel senso dell’insussistenza di alcun interesse sia perché la nuova valutazione si pone in contrasto con le precedenti.
Eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del principio dell’affidamento e del principio di proporzionalità, travisamento di fatto;
I lavori di ristrutturazione del fabbricato erano in corso ormai da un anno quando l’amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione di interesse storico – artistico dell’immobile.
Durante tutto questo lungo periodo la Soprintendenza non ha sentito il bisogno d’intervenire, né la stessa risulta avere fatto un recente sopralluogo sul posto, dato che se così avesse operato certamente si sarebbe resa conto delle sostanziali ed irreversibili modificazioni apportate all’immobile nel corso dei lavori di ristrutturazione e certamente avrebbe rilevato che lo stato avanzato dei lavori non consentirebbe la restituzione del bene alle condizioni originarie.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria;
La comunicazione di avvio del procedimento è corredata da una relazione nella quale, in concreto, si ricostruisce la storia del palazzo “ex ENEL” e dell’architetto che lo ha progettato.
La relazione si ferma però al 2004 ed essa, quindi, non tiene in alcun conto né che il bene è stato messo in vendita nell’ambito della procedura di dismissione del patrimonio pubblico, né che lo stesso ha subito essenziali modifiche a seguito del consentito intervento di ristrutturazione intrapreso dalla società attuale proprietaria dell’immobile.
Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi anche a causa di un’istruttoria palesemente carente su un punto decisivo.
Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e per travisamento;
La citata relazione contiene numerosi errori di fatto ed inspiegabili travisamenti.
Non risponde al vero, per esempio, che i paramenti delle facciate principali sono in laterizio speciale cotto-antico, trattandosi, al contrario, di banalissimi mattoncini di rivestimento di produzione industriale; manca, inoltre, alcun cenno ai numerosi rimaneggiamenti che il manufatto ha subito quando ancora era destinato a sede dell’ENEL di Parma ed al fatto che da quasi un anno sull’immobile fosse in corso un intervento di ristrutturazione.
Richiesta di risarcimento dei danni subiti;Gli atti impugnati producono alla società ricorrente un danno economico enorme, avendo essa effettuato cospicui investimenti e fatto ricorso al credito bancario.
La sospensione dei lavori ha causato un ingente danno economico all’impresa, che è costretta a non utilizzare le maestranze delle quali si è dotata.
Si chiede la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento dei danni che, col suo comportamento illegittimo e colpevole ha provocato, con quantificazione degli stessi da effettuarsi in corso di causa.
– Con motivi aggiunti di ricorso, ritualmente e tempestivamente notificati al Ministero per i Beni e le Attività Culturali e successivamente depositati presso la Segreteria della Sezione, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento in data 26/10/2
Ritiene la ricorrente che anche questo provvedimento sia illegittimo per i seguenti motivi:
Violazione dell’art. 10 L. n. 241 del 1990 e dell’art. 14 del D. Lgs. n. 42 del 2004; Eccesso di potere per difetto di motivazione e falso presupposto di fatto;
Secondo quanto stabilito dalle norme sopra rubricate, l’amministrazione che adotta il provvedimento impositivo del vincolo ha l’obbligo di farsi carico, in sede di motivazione, delle osservazioni ricevute.
Nella specie, invece, la Direzione Regionale reputa di essersi liberata dell’obbligo di motivazione dichiarando che la proprietà non avrebbe presentato osservazioni nel termine indicato nella comunicazione di avvio.
La società ha invece presentato tempestivamente le proprie osservazioni, ma in ogni caso, anche in ipotesi di ritardo ciò non legittimerebbe l’amministrazione a non prenderle in considerazione ed a valutarle, trattandosi di termine (30 giorni) stabilito nell’interesse del destinatario del provvedimento ed unicamente per evitare che l’amministrazione adotti il provvedimento prima che esso sia trascorso.
In ogni caso tale affermazione non è vera poiché in data 6/5/2007, su richiesta della proprietà che aveva appena ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento il Soprintendente locale ha effettuato un sopralluogo in cantiere ed in quella occasione il proprietario ed il progettista hanno compiutamente rappresentato il proprio punto di vista.
Di tale sopralluogo non è stato redatto verbale, tuttavia tale omissione non fa venir meno la circostanza che le osservazioni della ricorrente siano state tempestivamente portate a conoscenza dell’amministrazione, stante anche che, nella corrispondenza successiva tra le parti, si fa sempre riferimento a detto sopralluogo.
Inoltre, con nota consegnata a mano in data 7/5/2007 e quindi ancora entro il termine di legge, la proprietà ed il progettista hanno presentato per iscritto le proprie osservazioni alla Soprintendenza, la quale con nota di pari data ha chiesto alla ricorrente di integrare la documentazione già presentata.
A tale richiesta la società ha dato riscontro in data 15/6/2007, con lettera raccomandata portata a mano.
Da quanto precede è illegittimo il provvedimento impugnato, in quanto omette qualsiasi valutazione circa i rilievi presentati dall’imprenditore, dichiarando di non avere ricevuto alcuna osservazione;
Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, falso presupposto di fatto, difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità.
Il provvedimento impositivo del vincolo presenta, accentuandole, tutte le cause di illegittimità che sono state rassegnate nel ricorso principale.
Vi è contraddittorietà rispetto alle precedenti valutazioni negative circa l’interesse storico – artistico del bene effettuate dall’Amministrazione in occasione della dismissione del bene da parte di ENEL e in occasione dell’approvazione dello strumento urbanistico.
Permane il difetto di istruttoria, dato che nemmeno la relazione che accompagna il provvedimento di vincolo tiene conto delle modificazioni dell’immobile intervenute nel tempo e soprattutto di quelle effettuate dalla ricorrente a seguito dell’intervento di ristrutturazione.
Vi è, ancora, illogicità nell’agire dell’Amministrazione, dato che la stessa dopo essersi disinteressata per decenni di un fabbricato sito nel centro di Parma e conosciuto da tutti, si accorge della sua esistenza solo dopo che un privato lo ha acquisito dall’ente pubblico ed ha gia eseguito buona parte dell’intervento di ristrutturazione, con conseguente profusione di consistenti risorse economiche per la realizzazione dei lavori.
Permane, infine, violazione del principio di proporzionalità, sussistendo quanto meno l’obbligo, per l’amministrazione rimasta inerte per decenni, di valutare la consistenza e la realizzabilità dell’interesse pubblico all’imposizione di un vincolo di tutela dopo che i lavori erano già al punto al quale sono arrivati.
Richiesta di risarcimento dei danni subiti.
Anche dal provvedimento impugnato derivano alla ricorrente ingenti danni economici di cui essa, intende essere risarcita.
Il Ministero per i Beni e le attività Culturali, costituitosi in giudizio, chiede che siano respinti sia il ricorso principale che quello per motivi aggiunti perché infondati, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di lite.
Alla pubblica udienza del 22/1/2008, la causa è stata chiamata e, quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

La presente causa concerne la verifica della legittimità degli atti del procedimento all’esito del quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha dichiarato l’interesse culturale del fabbricato “ex Enel” sito in Parma, piazzale della Chiesa, attualmente di proprietà della ricorrente Immobiliare Verdi S.r.l..
Con ricorso principale detta società ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione d’interesse culturale del suddetto immobile ed il connesso provvedimento di sospensione dei lavori di ristrutturazione edilizia che la stessa aveva avviato già da diversi mesi.
Con motivi aggiunti la ricorrente ha poi impugnato il provvedimento in data 26/10/2007, con cui la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici dell’Emilia – Romagna, a conclusione del relativo procedimento, ha dichiarato l’interesse cultuale del suddetto edificio.
Contestualmente al gravame principale e ai motivi aggiunti, la ricorrente ha inoltre svolto subordinata azione diretta ad ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa degli atti impugnati.
Il Collegio osserva che deve essere accolta l’azione impugnatoria proposta dalla società ricorrente, stante la fondatezza del secondo e del terzo motivo del ricorso principale e del primo motivo del ricorso aggiuntivo.
Dagli atti di causa risulta che sia la comunicazione di avvio del procedimento sia il decreto impositivo del vincolo culturale sul fabbricato “ex Enel”sono motivati “per relationem” mediante espresso richiamo alla relazione storico artistica della Soprintendenza per i Beni Architettonici e paesaggistici di Parma allegata ad entrambi gli atti.
Tale documento però, pur pregno di notizie sulla biografia e le opere del professionista che progettò l’edificio e pur contenente, oltre che un’analitica descrizione morfologica dell’immobile, anche una valutazione relativa alla valenza storico – artistica dello stesso (peraltro riferibili entrambe all’epoca di realizzazione dell’edificio), risulta oggettivamente carente nella descrizione e nella valutazione tecnica dell’immobile riferite alla situazione attuale del bene.
Nella relazione non vi è traccia alcuna di osservazioni (e tanto meno di valutazioni) riguardanti gli interventi di rimaneggiamento e alle modificazioni che l’edificio inevitabilmente ha subito nel corso del lungo periodo in cui esso è stato adibito a sede parmense dell’ENEL.
Ma soprattutto la relazione non fornisce una descrizione dell’edificio e tanto meno una valutazione dell’interesse culturale dello stesso riferibili al momento di adozione dell’atto di comunicazione di avvio del procedimento e del provvedimento di sospensione dei lavori e, quindi, allo stato dell’immobile dopo che da circa nove mesi sullo stesso era stato avviato – previa concessione del permesso di costruire da parte dell’Amministrazione Comunale di Parma – un radicale intervento di ristrutturazione edilizia.
Ne’ alcun supporto motivazionale può essere rinvenuto nella comunicazione di avvio del procedimento, dato che in essa non si fa cenno alcuno ai suddetti lavori, nonostante che appena pochi giorni dopo la stessa Amministrazione ne avesse ordinato l’immediata sospensione.
Né, infine, tali necessari elementi sono contenuti nel provvedimento di vincolo, in quanto, sul punto, la Direzione Regionale si limita a riferire che “…gli interessati al procedimento non hanno presentato alcuna osservazione nei termini previsti dalla nota citata.“ (di comunicazione di avvio del procedimento).
Il Collegio ritiene che queste ultime argomentazioni non possano essere condivise.
Innanzitutto non sussiste alcun ritardo nella presentazione delle osservazioni da parte della ricorrente, stante che in data 6/5/2007 la stessa Soprintendenza, su espressa richiesta della società, che aveva da poco ricevuto l’ordine di sospendere i lavori, ha eseguito un sopralluogo all’evidente scopo di rendersi conto “in loco” dell’attuale situazione dell’immobile e del punto di vista della proprietaria dello stesso sul preannunciato vincolo.
Anche se di questo sopralluogo non è stato redatto formale verbale, deve ritenersi che esso valga ugualmente – sia in quanto fatto non contestato dall’Amministrazione sia in quanto lo stesso risulta più volte citato nella successiva corrispondenza intercorsa tra le parti – quale circostanza idonea a rappresentare tempestivamente all’amministrazione procedente le ragioni della ricorrente.
In ogni caso, anche a prescindere dalle suddette pur dirimenti considerazioni, si deve rilevare, concordando, sul punto, con le argomentazioni svolte dalla società, che il termine previsto dall’art. 14 del D. Lgs n. 42 del 2004 per l’inoltro delle osservazioni da parte del soggetto avvisato dell’avvio del procedimento di interesse culturale di un immobile, sia finalizzato a garantire al medesimo che – almeno entro i successivi trenta giorni concessi per la presentazione delle osservazioni – l’amministrazione non potrà adottare il provvedimento vincolistico.
A ciò consegue che l’Amministrazione, anche nel caso di produzione delle osservazioni oltre il predetto termine, qualora nel frattempo non abbia già adottato il provvedimento vincolistico, ha comunque l’obbligo di esaminarle e di darne poi motivato riscontro nel provvedimento finale.
Quale ulteriore supporto alle considerazioni appena svolte, si deve rilevare che, nella specie, la tempestiva impugnazione in sede giurisdizionale, da parte della proprietaria dell’immobile, della comunicazione di avvio del procedimento e della sospensione dei lavori, ha comunque comportato che l’Amministrazione avesse piena conoscenza della posizione della ricorrente (con conseguente obbligo di valutarla) in data anteriore all’adozione della dichiarazione d’interesse.
D’altra parte, nemmeno può ritenersi che tale nuova situazione dell’immobile non fosse oggettivamente rilevante al fine dell’imposizione del vincolo.
Dagli atti di causa e, in particolare, dalla documentazione fotografica relativa allo stato del fabbricato in questione alla data di sospensione dei lavori (v. doc. n. 13 della prod. della ricorrente) emerge che a quel momento l’ intervento di ristrutturazione fosse già in avanzato stato di realizzazione e che le modifiche fossero molto consistenti e riguardassero parti essenziali dell’edificio, avendo le stesse interessato: il manto di copertura, già in gran parte demolito; l’intera facciata est dell’edificio, già completamente rifatta con aggiunta di nuove aperture e balconi; gli infissi, già completamente rimossi e, all’interno, pareti, vani scale e cavedi, demoliti o modificati al fine di rendere l’immobile più funzionale alla nuova destinazione d’uso.
Per quanto precede risulta evidente che gli atti impugnati con ricorso principale e con motivi aggiunti sono illegittimi per falsa applicazione degli artt. 13 e 14 del D. Lgs. n. 42 del 2004, nonché per eccesso di potere, in riferimento alla riscontrata carenza sia di adeguata istruttoria circa l’attuale stato di fatto dell’immobile sia di congrua motivazione in riferimento alle osservazioni presentate della proprietaria del bene.
Sussiste, infine, quale conseguenza dell’accertata mancanza di congrua attività istruttoria, eccesso di potere per palese travisamento di fatto, non avendo provveduto l’amministrazione a valutare l’interesse culturale dell’immobile alla luce del recente intervento edilizio e delle oggettive rilevanti modificazioni apportate allo stesso.
Per le ragioni suesposte, l’azione impugnatoria proposta con ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti è accolta e, per l’effetto, sono annullati gli atti e i provvedimenti con gli stessi impugnati.
Per quanto concerne, invece, l’azione di risarcimento dei danni, il Tribunale ne deve rilevare l’inammissibilità, stante la genericità della pretesa nella parte relativa all’indicazione dei criteri di individuazione e di quantificazione dei danni patrimoniali di cui l’interessata chiede il ristoro.
Secondo l’ormai consolidato – e condiviso da questo Tribunale – orientamento della giurisprudenza amministrativa, nel giudizio risarcitorio a seguito di lesione di interessi legittimi, va posto a carico del soggetto danneggiato l’onere di provare “an” e “quantum” del pregiudizio patrimoniale lamentato.
Tale giudizio postula il superamento dei principi processuali classici modellati sullo schema del giudizio d’impugnazione di un atto amministrativo, non potendo bastare al soggetto che ritiene di avere subito un danno patrimoniale per effetto dell’adozione di un atto illegittimo da parte della P.A., la mera deduzione, in base al principio dispositivo con metodo acquisitivo, di avere subito un pregiudizio di tale natura, essendo invece necessaria la prova del danno nella sua esistenza e nel suo ammontare, secondo le regole indicate nelle norme di cui agli artt. 1223, 1226 e 1227 del codice civile, in quanto espressamente richiamate dall’art. 2056 dello stesso codice ( Cons. Stato, sez. IV, 22/3/2007 n. 1377; T.A.R. Lombardia –BS- sez. I^, 5/4/2007 n. 363; T.A.R. Lazio –RM- sez. II^, 19/3/2007 n. 2387).
Peraltro, in merito all’ampiezza da attribuire al suddetto onere probatorio, la sesta sezione del Consiglio di Stato – proprio in un caso similare a quello in trattazione (danno derivante dall’adozione di un illegittimo provvedimento di sospensione di lavori edilizi) ha stabilito che “…può ritenersi assolto l’onere probatorio allorché il ricorrente indichi, a fronte di un danno certo nella sua verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice di vagliarne la condivisibilità attraverso l’apporto tecnico del consulente.” (Cons. Stato, sez. VI, Ord. n. 4460 del 2003).
Il Collegio, nel concordare con quanto sostenuto dai giudici di Palazzo Spada, deve peraltro rilevare che, nel caso in esame, la ricorrente non abbia assolto nemmeno tale più attenuata modalità di “onus probandi”.
Per quanto concerne il c.d. “danno emergente”, l’interessata non ha infatti documentato il sostenimento di alcun costo o spesa riferibile all’adozione degli illegittimi atti impugnati, non potendo al riguardo essere considerata sufficiente la mera enunciazione di costi aggiuntivi derivanti dal non utilizzo delle maestranze impegnate nel cantiere o l’indicazione, peraltro contenuta in un documento privo di sottoscrizione, di asseriti maggiori oneri finanziari che sarebbero stati richiesti dagli istituti di credito che avevano concesso finanziamenti per tale intervento.
Né la richiesta risarcitoria risulta più specifica in riferimento al c.d. “lucro cessante”, non avendo la ricorrente indicato, al di là della solo menzionata ma non documentata restituzione di “anticipi già ricevuti per gli immobili promessi in vendita”, alcun criterio di individuazione e di quantificazione di minori ricavi o introiti idonei a consentire al giudice amministrativo di quantificare, in via equitativa, il danno da ristorare o direttamente, o eventualmente avvalendosi dello strumento della consulenza tecnica d’ufficio.
Per le ragioni suesposte, la richiesta risarcitoria avanzata dalla ricorrente deve essere dichiarata inammissibile per genericità – nel senso precisato – della pretesa.
Infine, per quanto concerne le spese relative al presente giudizio, il Collegio ritiene che esse in parte debbano seguire la soccombenza determinatasi nell’azione impugnatoria, con liquidazione come da dispositivo ed in parte possano essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti di cui in epigrafe:
accoglie la principale azione impugnatoria e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
dichiara inammissibile la subordinata azione di risarcimento del danno.
condanna l’Amministrazione resistente, quale parte soccombente nella principale azione impugnatoria al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, che sono liquidate per l’importo onnicomprensivo di €. 4.000,00 (quattromila/00) oltre I.V.A. e C.P.A.. Compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2008 con l’intervento dei signori:

Luigi Papiano, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere, Estensore
Italo Caso, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/02/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 28/2/2008 n.105 proviene da Giustamm.

Pres. Zingales – Est. Costantino
C.B. (Avv.ti A. Cariola, C. Giurdanella) c. Ufficio elettorale circoscrizionale di Ragusa (Avv. Distr. Stato), Provincia regionale di Ragusa (Avv. M. Alì) ed altri

Ricorsi elettorali – Elezioni comunali – Atti endoprocedimentali – Impugnazione – Termini – Decorrenza – Art. 83/11 del DPR n. 570/1960 – Contrasto con artt. 3, 24, 48, 51, 97 e 113 Cost. – q.l.c. – Rilevante e non manifestamente infondata

E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 83/11 del DPR n. 570/1960 (introdotto dall’art. 2 della L. n. 1147/1966) o, in subordine, dell’art. 83/11 del DPR n. 570/1960 (introdotto dall’art. 2 della L. n. 1147/1966) nella parte in cui si interpreti nel senso che impedisce la proposizione del ricorso avverso atti endoprocedimentali attualmente lesivi anteriormente alla proclamazione degli eletti, in relazione agli articoli 3, 24, 48, 51, 97 e 113 della Costituzione.

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L'articolo T.A.R. Sicilia – Catania – Sezione I – Ordinanza – 28/2/2008 n.97 proviene da Giustamm.

Pres. Baccarini, Est. Lundini
AP Holding S.p.A (Avv. A. Clarizia) – Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avvocatura dello Stato.), Alitalia-Linee Aeree Italiane S.p.A. (Avv.ti F.G. Scoca e Annoni) Air France-KLM (Avv.ti F. Troisi, F. Pacciani e A. Fedi), Comune di Milano (n.c.), Provincia di Varese (Avv.ti Villata, Degli Espositi e Vagnozzi), Regione Lombardia (Avv.ti Vivone, Caputi e Stajano), CODACONS (Avv.ti Rienzi e Giuliani), ANPAC, ANPAV, AVIA (Avv. Pandiscia)

Sulla legittimità della trattativa in esclusiva tra Alitalia e Air France

1. Processo amministrativo – Intervento – Integrazione societaria tra due vettori aerei – Interesse di enti territoriali nel cui ambito l’operazione produce in parte i suoi effetti– Sussiste.

2. Processo amministrativo – Intervento – Associazioni rappresentative a livello nazionale – Interesse indiretto – Sussiste .

3. Processo amministrativo – Intervento ad opponendum – Associazioni di categoria – Interesse di fatto al rigetto del ricorso – Ammissibilità – Sussiste.

4. Processo amministrativo – Legittimazione a stare in giudizio – Associazioni di categoria e sindacati – Sussiste anche quando non siano fatti valere gli interessi dell’intera categoria.
5. Industria e commercio – Società di trasporto aereo controllata dallo Stato italiano – Attività di ricerca di una partnership in esclusiva – Natura – Attività di diritto privato –Principi dell’evidenza pubblica – Inapplicabilità.

6. Atto e provvedimento amministrativo – Orientamenti governativi in materia di privatizzazione di società di trasporto aereo controllata dallo Stato – Natura provvedimentale – Conseguenze – Giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo
7. Industria e commercio – Privatizzazione di società di trasporto aereo attraverso promozione di offerta pubblica di acquisto o di scambio da parte dell’offerente in esclusiva – Rispetto die principi di trasparenza e non discriminatorietà di cui all’art. 1, l. n. 474/1994 – Sussiste.

8. Industria e commercio – Offerta pubblica di scambio presentata da soggetto che ha partecipato ad una trattativa preliminare riservata – Dicriminatorietà – Non sussiste.

9. Industria e commercio – Privatizzazioni sostanziali – Principi di evidenza pubblica – Applicabilità – Solo nei limiti di “trattativa diretta” della quota di proprietà pubblica

1. Nel giudizio di legittimità sull’avvio di una trattativa in esclusiva tra due vettori aerei, l’uno dei quale controllato dallo Stato italiano quale azionista di riferimento, per la formulazione di una proposta vincolante di integrazione tra i due gruppi, sono ammissibili l’intervento e la costituzione in giudizio degli enti locali rappresentativi delle comunità insediate sui relativi territori, siccome fondati sull’interesse ad assicurare un adeguato livello di servizi di trasporto aereo incentrato sui territori stessi, soprattutto in riferimento alle relative infrastrutture aeroportuali.

2. L’intervento in giudizio delle associazioni rappresentative di consumatori ed utenti, anche dei servizi di trasporto aereo, è ammissibile in una controversia che abbia ad oggetto la privatizzazione di una società di trasporto aereo controllata dallo Stato (Nella specie il Tar ha ritenuto ammissibile l’intervento del Codacons e dell’Associazione Utenti Trasporto Marittimo Terrestre, Aereo in un’ipotesi di privatizzazione di una società di aerotrasporti in connessione a processi di ristrutturazione dei relativi servizi, che il DPCM 3.2.2005 definisce, d’altra parte, “di pubblica utilità”).

3. Per fondare un intervento ad opponendum da parte di associazioni di categoria è sufficiente un mero interesse di fatto al rigetto del ricorso.

4. Le associazioni di categoria ed i sindacati sono legittimati a stare in giudizio, nella qualità di meri interventori, anche se gli interessi e le posizioni fatti valere non coincidano con quelli dell’intera categoria.

5. La trattativa in esclusiva volta alla ricerca, da parte di vettore aereo assoggettato al controllo societario dello Stato, di una alleanza industriale per le proprie attività di impresa, non riguardando la mera cessione della quota azionaria di proprietà ministeriale, si svolge in una logica privatistica, di autonomia imprenditoriale e di ristrutturazione aziendale, e ad essa non si attagliano quindi i parametri relativi alle selezioni pubblicistiche (trasparenza, par condicio, non discriminatorietà, pubblicità, motivazione, predeterminazione di criteri, mancanza di condizionamento per effetto di rapporti commerciali preesistenti) riferite e preordinate alla vendita di partecipazioni statali in società per azioni.

6. Gli atti ministeriali aventi ad oggetto il mero orientamento favorevole dell’autorità governativa in ordine ad un piano di ristrutturazione aziendale mediante integrazione di una società pubblica con altra società sono qualificabili come atti di alta amministrazione, con indubbia discrezionale incidenza sull’assetto strutturale di un settore di grande rilievo pubblicistico sicché, presentando un’innegabile natura amministrativa, sono sottoposti alla potestas decidendi del Giudice Amministrativo.

7. Le procedure di acquisto di quote di controllo societario mediante offerta pubblica di acquisto o discambio recano in se stesse i requisiti di piena trasparenza e di sicura non discriminatorietà di cui alla L. 474/94 ed al DPCM 3.2.2005, svolgendosi secondo modalità rigidamente disciplinate dalla legge, sotto il controllo della Consob, ed essendo congegnate in maniera tale da consentire il passaggio e la diffusione di informazioni rilevanti, anche economico-finanziarie, atte a consentire e ad agevolare non solo le possibili adesioni alle offerte, ma anche le eventuali offerte di rilancio e concorrenti.

8. La posizione di colui che per primo lancia un’offerta pubblica di acquisto sul mercato, anche a seguito di una trattativa preliminare svolta in esclusiva, non è tale da assicurargli una anomala posizione di vantaggio in distonia con i principi di parità di trattamento e trasparenza, dal momento che chi propone l’eventuale offerta alternativa può a sua volta avvalersi, per calibrare il rilancio o l’offerta alternativa, sia dal punto di vista economico che sul piano industriale, della stessa conoscenza dei relativi elementi, resi pubblici, dell’offerta iniziale.

9. Le privatizzazioni sostanziali delle società partecipate dallo Stato debbono seguire, anche in ossequio ai principi e richieste dell’Unione europea in tema di aiuti di Stato (cfr. Comunicazione della Commissione 98/C 206/6 in GUCE 2.7.98), procedure di gara aperte, trasparenti, senza condizioni, con criteri oggettivi e predeterminati, con accettazione dell’offerta più vantaggiosa e possibilità di tempi ed informazioni adeguati all’elaborazione dell’offerta stessa. Tuttavia la necessità di tali procedure selettive si impone solo nel caso in cui la scelta degli acquirenti venga effettuata a “trattativa diretta”, mentre, quando la vendita avviene sul mercato, secondo le regole intrinsecamente trasparenti delle offerte pubbliche di acquisto o di scambio, è inconferente ogni riferimento ai principi, nazionali e comunitari, delle procedure ad evidenza pubblica.

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 28/2/2008 n.1861 proviene da Giustamm.

nel procedimento C-2/07, Abraham – Pres. C.W.A. TIMMERMANS, Rel. J.-C. BONICHOT.

sulla valutazione di impatto ambientale

1. Comunità europea – Direttiva 85/337/CEE – Valutazione di impatto ambientale – Aeroporto – Convenzione con un’impresa privata – Creazione di un’unità locale dell’impresa – Lavori di infrastruttura – Natura di progetto – Esclusione – Natura di autorizzazione – Possibilità – Fattispecie.

2. Comunità europea – Direttiva 85/337/CEE – Valutazione di impatto ambientale – Aeroporto – Lavori di infrastruttura – Aumento dell’attività dell’aeroporto – Necessità della valutazione – Possibilità – Mancato prolungamento della pista – Irrilevanza.

1. La convenzione tra un ente pubblico e un’impresa privata di spedizioni, con la quale quest’ultima viene autorizzata a stabilirsi in un aeroporto e a eseguire taluni lavori di infrastruttura, non costituisce un progetto ai sensi della direttiva 85/337/CEE, ma può costituire un’autorizzazione come definita da tale direttiva; spetta al giudice del rinvio valutare se ciò si verifica nella fattispecie.

2. I lavori di infrastruttura ad un aeroporto diretti a consentire un aumento dell’attività dello stesso, anche quando essi non comportino un prolungamento della pista di decollo e atterraggio, possono costituire una modifica dell’aeroporto che richiede la previa valutazione di impatto ambientale per la loro autorizzazione; spetta al giudice del rinvio valutare se ciò si verifica nella fattispecie.

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
28 febbraio 2008

Nel procedimento C 2/07,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla Cour de cassation (Belgio) con decisione 14 dicembre 2006, pervenuta in cancelleria il 4 gennaio 2007, nel procedimento tra

Paul Abraham e altri

e

Région wallonne,

Société de développement et de promotion de l’aéroport de Liège-Bierset,

T. N. T. Express Worldwide (Euro Hub) SA,

Société nationale des voies aériennes-Belgocontrol,

État belge,

Cargo Airlines Ltd,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. Bay Larsen, K. Schiemann, P. Kūris e J. C. Bonichot (relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig. M. A. Gaudissart, capo unità

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 18 ottobre 2007,

considerate le osservazioni presentate:

– per il sig. Abraham e altri, dai sigg. L. Misson, L. Wysen e X. Close, avocats, nonché dalla sig.ra A. Kettels, Rechtsanwältin;

– per il sig. Beaujean e altri, dai sigg. L. Cambier e M. t’Serstevens, avocats;

– per il sig. Dehalleux e altri, dal sig. L. Cambier, avocat;

– per il sig. Descamps e altri, dal sig. A. Lebrun, avocat;

– per la Région wallonne, dal sig. F. Haumont, avocat;

– per la Société de développement e de promotion de l’aéroport de Liège-Bierset, dal sig. P. Ramquet, avocats;

– per la T. N. T. Express Worldwide (Euro Hub) SA, dai sigg. P. Henfling e V. Bertrand, avocats;

– per il governo belga, dalle sig.re A. Hubert e C. Pochet, in qualità di agenti, assistite dal sig. F. Haumont, avocat;

– per il governo ceco, dal sig. T. Boček, in qualità di agente;

– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. M. Konstantinidis e J.-B. Laignelot, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 novembre 2007,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40; in prosieguo: la «direttiva 85/337»), nella sua versione precedente rispetto a quella risultante dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE, (GU L 73, pag. 5; in prosieguo: la «direttiva 97/11»), segnatamente del punto 7 dell’allegato I e del punto 12 dell’allegato II.

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra numerosi residenti nelle adiacenze dell’aeroporto di Liegi Bierset (Belgio), da un lato, e la Région wallonne, la Société de développement et de promotion de l’aéroport de Liège Bierset, la T. N. T. Express Worldwide (Euro Hub) SA (in prosieguo: la «T. N. T. Express Worldwide»), la Société nationale des voies aériennes Belgocontrol, l’État belge e la Cargo Airlines Ltd, dall’altro, in merito all’inquinamento acustico causato dall’installazione, in tale aeroporto, di un centro di trasporto aereo di merci.

Contesto normativo

Normativa comunitaria

3 La direttiva 85/337, applicabile alla controversia in esame nella sua versione originaria, riguarda, secondo il suo art. 1, n. 1, la valutazione dell’impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale importante.

4 Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo:

«(…) si intende per:

progetto:

– la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere,

– altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo;

committente:

Il richiedente dell’autorizzazione relativa ad un progetto privato o la pubblica autorità che prende l’iniziativa relativa a un progetto;

autorizzazione:

decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso».

5 In forza dell’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337, «[g]li [S]tati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto.

Detti progetti sono definiti nell’articolo 4».

6 L’art. 3 descrive l’oggetto della valutazione dell’impatto ambientale:

«La valutazione dell’impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e conformemente agli articoli da 4 a 11, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori:

– l’uomo, la fauna e la flora;

– il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio;

– l’interazione tra i fattori di cui al primo e secondo trattino;

– i beni materiali ed il patrimonio culturale».

7 L’art. 4 distingue due tipi di progetti.

8 L’art. 4, n. 1, esige che, fatto salvo l’art. 2, n. 3, progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato I formino oggetto di valutazione ai sensi degli artt. 5-10 della medesima direttiva. Tra i progetti di cui all’art. 4, n. 1, della direttiva 85/337, il punto 7 dell’allegato I menziona la «costruzione di (…) aeroporti (2) con piste di decollo e di atterraggio lunghe almeno 2 100 m».

9 La nota a piè di pagina (2), relativa a tale punto 7, precisa che «[g]li “aeroporti” ai sensi della presente direttiva corrispondono alla terminologia della convenzione di Chicago del 1944 relativa alla creazione dell’organizzazione internazionale dell’aeronautica civile (allegato 14)».

10 Per quanto riguarda gli altri tipi di progetti, l’art. 4, n. 2, della direttiva 85/337 prevede quanto segue:

«I progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II formano oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10 quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano.

A tal fine, gli Stati membri possono, tra l’altro, specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d’impatto o fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10».

11 Fra tali progetti rientranti nel campo di applicazione dell’art. 4, n. 2, della direttiva, al punto 10, lett. d), dell’allegato II di quest’ultima figura la «[c]ostruzione di (…) aeroporti (progetti non contemplati dall’allegato I)» e il punto 12 del medesimo allegato menziona la «modifica dei progetti che figurano nell’allegato I».

12 Gli artt. 5-9 della direttiva 85/337, ai quali fa riferimento l’art. 4 della stessa direttiva, prevedono sostanzialmente quanto segue: l’art. 5 precisa le informazioni minime che il committente deve fornire, l’art. 6 introduce, in particolare, l’obbligo del committente di informare le autorità e il pubblico, l’art. 8 menziona l’obbligo delle autorità competenti di prendere in considerazione le informazioni raccolte nell’ambito del procedimento di valutazione e l’art. 9 istituisce l’obbligo delle autorità competenti di informare il pubblico della decisione adottata, nonché delle condizioni che eventualmente l’accompagnano.

Normativa nazionale

13 Nella Regione vallona, la valutazione dell’impatto ambientale dei progetti era disciplinata, fino al 1° ottobre 2002, dal decreto 11 settembre 1985 e dal suo decreto di esecuzione 31 ottobre 1991.

14 Tali testi prevedevano che i progetti citati all’allegato I del decreto 11 settembre 1985, che riprende l’elenco dell’allegato I della direttiva 85/337, e all’allegato II del decreto 31 ottobre 1991 fossero soggetti d’ufficio ad uno studio sull’impatto ambientale. Gli altri progetti, per i quali non era disposto d’ufficio tale studio, dovevano solo formare oggetto di una nota di valutazione preliminare dell’impatto ambientale.

15 Conformemente all’allegato I del decreto 11 settembre 1985, la costruzione di aeroporti con pista di decollo e atterraggio superiore ai 2 100 metri di lunghezza è obbligatoriamente soggetta a uno studio di impatto ambientale. Peraltro, in forza dell’allegato II del decreto 31 ottobre 1991, deve formare oggetto di uno studio sull’impatto ambientale anche la costruzione di aeroporti con pista di decollo e atterraggio di 1 200 metri o più, compreso il prolungamento di piste esistenti al di là di quest’ultimo limite, così come le aviosuperfici per volo da diporto.

Causa principale e questioni pregiudiziali

16 I residenti nelle adiacenze dell’aeroporto di Liegi-Bierset lamentano l’inquinamento acustico, spesso notturno, derivante dalla ristrutturazione di tale ex aeroporto militare e dal suo uso, a partire dal 1996, da parte di società di trasporto aereo di merci.

17 Una convenzione firmata il 26 febbraio 1996 tra la Région wallonne, la Société de développement et de promotion de l’aéroport de Liège Bierset e la T. N. T. Express Worldwide ha previsto un certo numero di lavori di modifica delle infrastrutture di tale aeroporto per consentirne un uso 24 ore su 24 e 365 giorni all’anno. Le piste di decollo e di atterraggio, in particolare, sono state risistemate e allargate. Sono state inoltre costruite una torre di controllo e nuove bretelle di uscita dalle piste, nonché talune zone di stazionamento. La lunghezza della pista di decollo e di atterraggio, di 3 297 metri, è invece rimasta invariata.

18 Sono state rilasciate inoltre autorizzazioni urbanistiche e di gestione dirette a consentire la realizzazione di tali lavori.

19 La controversia pendente dinanzi al giudice nazionale belga attiene al problema della responsabilità: infatti, i ricorrenti nella causa principale hanno chiesto il risarcimento del danno che asseriscono di aver subìto a causa dell’inquinamento, da essi ritenuto grave, connesso alla ristrutturazione dell’aeroporto.

20 In tale contesto la Cour de cassation del Belgio è stata adita con ricorso per cassazione avverso una sentenza pronunciata il 29 giugno 2004 dalla cour d’appel de Liège.

21 Ritenendo che la controversia sottopostale sollevasse questioni di interpretazione del diritto comunitario, la Cour de cassation ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se una convenzione tra poteri pubblici ed un’impresa privata, firmata allo scopo di far stabilire tale impresa sul sito di un aeroporto munito di una pista [di decollo e di atterraggio] di una lunghezza superiore a m 2 100, contenente la descrizione precisa dei lavori di infrastruttura che verranno realizzati relativamente alla risistemazione della pista, senza che la medesima venga allungata, e alla costruzione di una torre di controllo per consentire il volo di aerei di grossa portata 24 ore su 24 e 365 giorni all’anno, e che prevede voli sia notturni sia diurni a partire dallo stabilimento di tale impresa, costituisca un progetto ai sensi della direttiva [85/337], nella versione in vigore prima della sua modifica da parte della direttiva [97/11].

2) Se i lavori di modifica apportati all’infrastruttura di un aeroporto esistente per adattarlo ad un aumento programmato di numero di voli notturni e diurni, senza allungamento della pista [di decollo e di atterraggio], corrispondano alla nozione di progetto, che richiede una valutazione di impatto ambientale ai sensi degli artt. 1, 2 e 4 della direttiva [85/337], nella versione in vigore prima della sua modifica da parte della direttiva [97/11].

3) Se, nonostante il fatto che l’aumento progettato dell’attività di un aeroporto non sia direttamente previsto dagli allegati della direttiva [85/337], lo Stato membro debba tener conto di tale aumento quando esamina l’effetto potenziale sull’ambiente delle modifiche apportate alle infrastrutture di tale aeroporto per accogliere tale incremento di attività».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

22 Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se una convenzione come quella di cui trattasi nella causa principale sia un «progetto» ai sensi della direttiva 85/337.

23 Tale questione esige una soluzione negativa. Infatti, dallo stesso tenore letterale dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 risulta che il vocabolo «progetto» riguarda lavori o interventi fisici. Una convenzione non può essere quindi considerata un progetto ai sensi della direttiva 85/337, indipendentemente dalla questione del se tale convenzione contenga una descrizione più o meno precisa dei lavori da realizzare.

24 Tuttavia, per fornire una soluzione utile al giudice che le ha sottoposto una questione pregiudiziale, la Corte può essere indotta a prendere in considerazione norme di diritto comunitario alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nel formulare la questione (v., in particolare, sentenza 20 marzo 1986, causa 35/85, Tissier, Racc. pag. 1207, punto 9).

25 Nel presente procedimento, occorre indicare al giudice del rinvio che gli spetta determinare, sulla base della normativa nazionale vigente, se una convenzione come quella di cui trattasi nella causa principale contenga un’autorizzazione ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, cioè una decisione dell’autorità competente che faccia sorgere per il committente il diritto di realizzare il progetto in questione (v., in tal senso, sentenza 18 giugno 1998, causa C 81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Racc. pag. I 3923, punto 20). Ciò si verificherebbe qualora, in applicazione del diritto nazionale, tale decisione potesse essere considerata una decisione della o delle autorità competenti che conferisce al committente il diritto di realizzare lavori di costruzione o di altre installazioni od opere, ovvero di intervenire sull’ambiente naturale o sul paesaggio.

26 Del resto, qualora il diritto nazionale preveda che la procedura di autorizzazione si articoli in più fasi, la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto dev’essere effettuata, in linea di principio, non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente (v. sentenza 7 gennaio 2004, causa C 201/02, Wells, Racc. pag. I 723, punto 53). Pertanto, qualora una di tali fasi sia una decisione principale e l’altra una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente devono essere individuati e valutati nella procedura relativa alla decisione principale. Solo qualora i detti effetti fossero individuabili unicamente nella procedura relativa alla decisione di attuazione, la valutazione dovrebbe essere effettuata durante tale ultima procedura (sentenza Wells, cit., punto 52).

27 Occorre infine rammentare al giudice del rinvio che l’obiettivo della normativa non può essere aggirato tramite un frazionamento dei progetti e che la mancata presa in considerazione del loro effetto cumulativo non deve avere il risultato pratico di sottrarli nel loro insieme all’obbligo di valutazione mentre, presi insieme, essi possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 (v., in tal senso, sentenza 21 settembre 1999, causa C 392/96, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I 5901, punto 76).

28 Occorre quindi risolvere la prima questione dichiarando che, sebbene una convenzione come quella di cui trattasi nella causa principale non sia un progetto ai sensi della direttiva 85/337, spetta al giudice del rinvio determinare, sulla base della normativa nazionale applicabile, se una siffatta convenzione contenga un’autorizzazione ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337. In tale contesto, occorre esaminare se detta autorizzazione si inserisca in una procedura in più fasi che comporta una decisione principale, nonché decisioni di esecuzione, e se occorra tener conto dell’effetto cumulativo di più progetti il cui impatto ambientale dev’essere valutato complessivamente.

Sulla seconda questione

29 Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se i lavori relativi all’infrastruttura di un aeroporto già costruito e la cui pista di decollo e di atterraggio è già superiore ai 2 100 metri di lunghezza rientrino nel campo di applicazione delle disposizioni del punto 12 dell’allegato II, in combinato disposto con quelle del punto 7 dell’allegato I della direttiva 85/337, nella sua versione originaria.

30 Conformemente al punto 12 dell’allegato II nella sua versione precedente rispetto a quella risultante dalla direttiva 97/11, costituisce un progetto ex art. 4, n. 2, la «modifica dei progetti che figurano nell’allegato I». Il punto 7 di detto allegato I menziona dal canto suo la «costruzione di (…) aeroporti (…) con piste di decollo e di atterraggio lunghe almeno 2 100 m».

31 La Société de développement et de promotion de l’aéroport de Liège Bierset, la T. N. T. Express Worldwide e il Regno del Belgio sostengono che da tale redazione risulta necessariamente che sono prese in considerazione le sole modifiche apportate alla «costruzione» di un aeroporto la cui pista di decollo e di atterraggio sia di almeno 2 100 metri di lunghezza, e non le modifiche apportate ad un aeroporto esistente.

32 Tuttavia, la Corte ha più volte rilevato che il campo di applicazione della direttiva 85/337 è vasto e il suo obiettivo di portata molta ampia (v., in tal senso, sentenze 24 ottobre 1996, causa C 72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I 5403, punto 31, e 16 settembre 1999, causa C 435/97, WWF e a., Racc. pag. I 5613, punto 40). A tal riguardo, sarebbe contrario allo stesso obiettivo della direttiva 85/337 sottrarre al campo di applicazione del suo allegato II lavori di miglioramento o di ampliamento dell’infrastruttura di un aeroporto già costruito perché l’allegato I della direttiva 85/337 menziona la «costruzione di aeroporti» e non gli «aeroporti» in quanto tali. Una siffatta interpretazione consentirebbe infatti di sottrarre agli obblighi derivanti dalla direttiva 85/337 tutti i lavori di modifica apportati a un aeroporto preesistente, indipendentemente dall’entità di tali lavori, e priverebbe di qualsiasi portata, su tale punto, l’allegato II della direttiva 85/337.

33 Di conseguenza, le disposizioni del punto 12 dell’allegato II, in combinato disposto con quelle del punto 7 dell’allegato I, devono essere intese nel senso che riguardano anche i lavori di modifica apportati a un aeroporto già costruito.

34 Tale interpretazione non è affatto rimessa in discussione dalla circostanza che la direttiva 97/11 ha sostituito il punto 12 dell’allegato II della direttiva 85/337 con un nuovo punto 13, che designa espressamente come progetto ex art. 4, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 97/11, «modifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o all’allegato II già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione (…)», mentre il punto 12 dell’allegato II si limitava a menzionare la «modifica dei progetti che figurano nell’allegato I». Infatti, la nuova redazione adottata dalla direttiva 97/11, il cui quarto ‘considerando’ sottolinea l’esperienza maturata nella valutazione dell’impatto ambientale e insiste sulla necessità di introdurre disposizioni intese a chiarire, completare e migliorare le regole relative alla procedura di valutazione, non fa che esprimere con maggiore chiarezza la portata che occorreva riconoscere alla direttiva 85/337 nella sua redazione originaria. Dall’intervento del legislatore comunitario non può quindi essere desunta un’interpretazione a contrario della direttiva nella sua versione originaria.

35 Inoltre, la circostanza che i lavori di cui trattasi nella causa principale non riguardano la lunghezza della pista di decollo e di atterraggio non incide sul problema di sapere se tali lavori rientrino nel campo di applicazione del punto 12 dell’allegato II della direttiva 85/337. Infatti, il punto 7 dell’allegato I della direttiva 85/337 ha cura di precisare la nozione di «aeroporto» rinviando alla definizione contenuta all’allegato 14 della convenzione di Chicago 7 dicembre 1944, relativa all’aviazione civile internazionale. Ai sensi di tale allegato, «[u]n aeroporto è una superficie terrestre o acquatica (compresi gli edifici, le installazioni e gli equipaggiamenti) destinata a essere utilizzata totalmente o parzialmente per l’arrivo e la partenza dei velivoli e per i loro volteggi» [traduzione libera].

36 Ne discende che tutti i lavori relativi agli edifici, alle installazioni e agli equipaggiamenti di un aeroporto devono essere considerati lavori relativi all’aeroporto in quanto tale. Per l’applicazione del punto 12 dell’allegato II, in combinato disposto con il punto 7 dell’allegato I della direttiva 85/337, ciò significa che i lavori di modifica di un aeroporto la cui pista di decollo e atterraggio è di almeno 2 100 metri di lunghezza non sono quindi rappresentati solo dai lavori aventi eventualmente per oggetto il prolungamento della pista, ma da tutti i lavori relativi agli edifici, alle installazioni o agli equipaggiamenti di tale aeroporto, qualora possano essere considerati, segnatamente alla luce della loro natura, della loro entità e delle loro caratteristiche, una modifica dell’aeroporto stesso. Lo stesso vale, in particolare, per i lavori destinati ad aumentare significativamente l’attività dell’aeroporto ed il traffico aereo.

37 Occorre poi ricordare al giudice del rinvio che, se è vero che l’art. 4, n. 2, secondo comma, della direttiva 85/332 conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità per specificare taluni tipi di progetti da sottoporre a valutazione d’impatto o per fissare criteri e/o soglie limite da adottare, il detto margine trova però i suoi limiti nell’obbligo, enunciato all’art. 2, n. 1, di tale direttiva, di sottoporre ad una valutazione d’impatto i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione (sentenza Kraaijeveld e a., cit., punto 50).

38 Pertanto, uno Stato membro che fissasse criteri e/o soglie limite tenendo conto delle sole dimensioni dei progetti, senza prendere in considerazione anche la loro natura e la loro ubicazione, supererebbe il margine discrezionale di cui dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva 85/337.

39 Spetta al giudice del rinvio assicurarsi che le autorità competenti abbiano correttamente valutato se i lavori di cui trattasi nella causa principale dovessero essere sottoposti ad uno studio d’impatto ambientale.

40 Di conseguenza, la seconda questione dev’essere risolta dichiarando che le disposizioni del punto 12 dell’allegato II, in combinato disposto con quelle del punto 7 dell’allegato I della direttiva 85/337, nella loro versione originaria, riguardano anche i lavori di modifica apportati all’infrastruttura di un aeroporto esistente senza prolungamento della pista di decollo e di atterraggio, qualora essi possano essere considerati, segnatamente alla luce della loro natura, della loro entità e delle loro caratteristiche, una modifica dell’aeroporto stesso. Lo stesso vale, in particolare, per i lavori destinati ad aumentare significativamente l’attività dell’aeroporto ed il traffico aereo. Spetta al giudice del rinvio assicurarsi che le autorità competenti abbiano correttamente valutato se i lavori di cui trattasi nella causa principale dovessero essere sottoposti ad una valutazione del loro impatto ambientale.

Sulla terza questione

41 Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se le autorità competenti abbiano l’obbligo di prendere in considerazione il progettato aumento dell’attività di un aeroporto per determinare se un progetto di cui al punto 12 dell’allegato II della direttiva 85/337 debba essere sottoposto ad una valutazione del suo impatto ambientale.

42 Come già affermato al punto 32 della presente sentenza, la Corte ha più volte rilevato che il campo di applicazione della direttiva 85/337 è vasto e il suo obiettivo di portata molta ampia. Inoltre, se è vero che l’art. 4, n. 2, secondo comma, della direttiva conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità per specificare taluni tipi di progetti da sottoporre a valutazione d’impatto o per fissare criteri e/o soglie limite da adottare, il detto margine trova però i suoi limiti nell’obbligo, enunciato all’art. 2, n. 1, di sottoporre ad una valutazione d’impatto i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione. A tal riguardo, la direttiva 85/337 fa riferimento ad una valutazione globale dell’impatto ambientale dei progetti o della loro modifica.

43 Sarebbe riduttivo e contrario a tale approccio prendere in considerazione, per la valutazione d’impatto ambientale di un progetto o della sua modifica, solo gli effetti diretti degli stessi lavori previsti, senza tener conto dell’impatto ambientale che può essere provocato dall’uso e dallo sfruttamento delle opere derivanti da tali lavori.

44 Del resto, la stessa elencazione fatta all’art. 3 della direttiva 85/337 degli elementi da prendere in considerazione, come gli effetti di un progetto, segnatamente, sull’uomo, sulla fauna e sulla flora, sul suolo, sull’acqua, sull’aria o sul patrimonio culturale, dimostra che l’impatto ambientale che la direttiva 85/337 mira a consentire di valutare non è solo quello dei lavori previsti, ma anche e soprattutto quello del progetto da realizzare.

45 La Corte ha così considerato, per quanto riguarda un progetto di raddoppio di una linea ferroviaria esistente, che un progetto di questo tipo può avere un notevole impatto ambientale ai sensi della direttiva 85/337, posto che può avere, in particolare, un impatto sonoro significativo (sentenza 16 settembre 2004, causa C 227/01, Commissione/Spagna, Racc. pag. I 8253, punto 49). Orbene, nella causa all’origine di tale sentenza, l’impatto sonoro significativo non era quello provocato dai lavori di raddoppio della linea ferroviaria, bensì quello provocato dal prevedibile aumento della frequenza del traffico ferroviario, aumento consentito proprio da tali lavori di raddoppio della linea ferroviaria. Lo stesso deve valere per quanto riguarda un progetto, come quello di cui trattasi nella controversia principale, avente per oggetto di consentire un aumento dell’attività di un aeroporto e, di conseguenza, dell’intensità del traffico aereo.

46 Occorre pertanto risolvere la terza questione dichiarando che le autorità competenti devono tener conto del progettato aumento dell’attività di un aeroporto in sede di esame dell’effetto sull’ambiente delle modifiche apportate alle sue infrastrutture al fine di consentire tale aumento di attività.

Sulle spese

47 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1) Sebbene una convenzione come quella di cui trattasi nella causa principale non sia un progetto ai sensi della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, spetta al giudice del rinvio determinare, sulla base della normativa nazionale applicabile, se una siffatta convenzione contenga un’autorizzazione ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337. In tale contesto, occorre esaminare se detta autorizzazione si inserisca in una procedura in più fasi che comporta una decisione principale, nonché decisioni di esecuzione, e se occorra tener conto dell’effetto cumulativo di più progetti il cui impatto ambientale dev’essere valutato complessivamente.

Firme

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione II – Sentenza – 28/2/2008 n.0 proviene da Giustamm.

Guido Romano – Presidente, Anna Maria Verlengia – Estensore
Azienda Ospedaliera “Pugliese-Ciaccio” di Catanzaro (avv. A. Gualtieri) c. Regione Calabria (avv. G. Alcaro)

rientra nella giurisdizione esclusiva del g.a. la controversia avente ad oggetto  l’annullamento regionale della delibera di approvazione del bilancio di previsione di una Azienda Ospedaliera. Il Tar ha applicato l’art. 33 comma 2 lett. c, d.lg. n. 80 del 1998, nonostante la declaratoria di incostituzionalità ex Corte cost. n. 204 del 2004

1. Igiene e sanità – Giurisdizione e competenza – Bilancio di previsione di una Azienda Ospedaliera – Delibera di approvazione – Annullamento della Regione in sede di controllo sugli atti – Giurisdizione del g.a.

2. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Servizio sanitario della Regione Calabria – Controllo sugli atti delle aziende sanitarie ed ospedaliere – Art.12, l. reg. Calabria n.2 del 1996 – Termini – Sono perentori.

1. Rientra nell’ambito dell’art.33 comma 2 lett. c), d.lg. 31 marzo 1998 n.80, concernente la materia di vigilanza e di controllo nei confronti dei gestori dei pubblici servizi, la controversia avente ad oggetto l’annullamento, da parte della Regione, della deliberazione di approvazione del bilancio di previsione di una Azienda Ospedaliera, in sede di controllo sugli atti dei gestori del servizio sanitario.

2. In tema di riordino del s.s.r. della Regione Calabria, sono perentori i termini previsti dall’art.12, l. reg. Calabria 22 gennaio 1996 n.2, relativamente al controllo sugli atti delle aziende sanitarie ed ospedaliere.

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria,
Catanzaro – Sede di Catanzaro
Sezione Seconda

composto dai Signori Magistrati
Guido Romano – Presidente

Concetta Anastasi – componente

Anna Maria Verlengia – componente est.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. r.g 131 del 1999 proposto dalla

AZIENDA Ospedaliera “Pugliese-Ciaccio” di Catanzaro, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Alfredo Gualtieri ed elettivamente domiciliata in Catanzaro, Via Nuova Bellavista n. 9, presso lo studio del difensore;

la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Alcaro dell’Avvocatura Regionale, elettivamente domiciliata in Catanzaro, Viale De Filippis n. 280, presso la sede della suddetta Avvocatura;

 previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione della Giunta regionale della Regione Calabria n. 7201 del 14 dicembre 1998, avente ad oggetto: “Azienda Ospedaliera “Pugliese-Ciaccio” di Catanzaro: Annullamento deliberazione n. 640 del 28 aprile 1998 di approvazione del bilancio di previsione 1998”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e i documenti prodotti;
Vista l’ordinanza n. 196 del 4 marzo 1999 di accoglimento dell’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente;
Esaminate le ulteriori memorie depositate da entrambe le parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2008 la dott.ssa Anna Maria Verlengia; presenze come da verbale.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Con ricorso notificato il 27 gennaio 1999 e depositato il successivo 29 gennaio, l’Azienda Ospedaliera in epigrafe impugnava la delibera n. 7201 del 14 dicembre 199 con la quale la Giunta regionale della Regione Calabria annullava la deliberazione di approvazione del bilancio di previsione 1998 adottata dalla “Azienda Ospedaliera “Pugliese-Ciaccio” di Catanzaro il 28 aprile 1998.
Espone l’Azienda ricorrente che quest’ultima delibera, n.640/98, veniva trasmessa alla regione Calabria-Assessorato alla Sanità, ai fini del previsto controllo ai sensi della legge regionale n. 2/1996, con nota port. 18485 del 10 luglio 1998, e veniva protocollata in arrivo con n. 16599 del 4 agosto 1998.
Il verbale del Collegio dei revisori dei conti veniva trasmesso a mezzo raccomandata del 29/7/1998 anche all’Assessorato della Sanità e con nota del 31/7/1998 il Direttore dell’Azienda Ospedaliera inviava i propri chiarimenti al suddetto verbale.
Successivamente, con nota prot. 19507 del 3 settembre 1998 l’Assessore alla Sanità, nel comunicare l’assegnazione in favore dell’Azienda di lire 180.000.000.000, invitava a riformulare il bilancio adottato con la deliberazione n. 640 del 1998.
A tale nota il Direttore Generale rispondeva con nota del 6 ottobre 1998 evidenziando “l’impossibilità formale e materiale di procedere a decurtazioni sul bilancio preventivo del 1998” tenuto conto che già la precedente assegnazione di 185.000.000.000, era insufficiente a coprire l’effettivo fabbisogno annuo.
Tre mesi dopo interviene il provvedimento di annullamento della Giunta regionale, qui, impugnato sulla scorta delle seguenti censure:
1) violazione delle norme sulla modalità del controllo degli atti delle aziende sanitarie ed ospedaliere – violazione dell’art. 12 della legge regionale 22 gennaio 1996 n. 2;

2) eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed erroneità dei presupposti.

Con il primo dei motivi il ricorrente denuncia la tardività del provvedimento gravato rispetto ai termini imposti dall’art. 12 della legge regionale n. 2 del 1996.
Con il secondo motivo contesta nel merito la deliberazione di annullamento confutando la legittimità dei rilievi contenuti nella delibera gravata, tra cui, in particolare l’erroneità del presupposto consistente nella mancata riformulazione del bilancio in ottemperanza ad una riduzione della precedente assegnazione, intervenuta a bilancio già adottato.
Conclude per l’annullamento della deliberazione n. 7201 del 14 dicembre 1998.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata che, nel proprio atto di costituzione, si limita ad eccepire l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, rinvenendo nella fattispecie in esame una ipotesi di atto nullo in quanto emanato in carenza di potere.
Con ordinanza n. 196 del 4 marzo 1999, questo Tribunale accoglieva l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente.
Alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Occorre in via preliminare esaminare l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo proposta dalla difesa della Regione.
L’eccezione è infondata.
Ai sensi dell’art. 33 del decreto legislativo 80 del 1998, “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi ….Tali controversie sono, in particolare quelle: (…) c) in materia di vigilanza e di controllo nei confronti di gestori dei pubblici servizi”.
Con l’odierno ricorso viene impugnato l’annullamento, da parte della Regione, di una delibera di una Azienda Ospedaliera, in sede di controllo sugli atti dei gestori del servizio sanitario e non vi è dubbio che l’ipotesi sub judice rientri nella previsione della sopra ricordata disposizione legislativa.
Trattandosi di giurisdizione esclusiva, può lasciarsi in disparte l’argomentazione proposta dalla resistente e attinente alla qualificazione della rilevata invalidità, ovvero se si tratti o meno di una ipotesi di carenza di potere o di cattivo uso del potere, non potendo tale esame modificare l’esito della decisione in ordine alla giurisdizione.
L’eccezione va quindi respinta perché infondata.
Nel merito il ricorso è fondato.
L’Azienda impugna in questa sede la deliberazione regionale n. 7201 del 14 dicembre 1998 con la quale la Regione Calabria, esercitando il controllo sulla delibera di adozione del bilancio di previsione 1998, non concludeva in senso favorevole il relativo procedimento annullando la suddetta delibera n. 640 del 28 aprile 1998 con la quale l’Azienda sanitaria aveva approvato il bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 1998.
L’Azienda sanitaria sostiene, in via principale, che il procedimento seguito dall’Amministrazione regionale non sia corretto perché il provvedimento negativo di controllo è intervenuto successivamente allo spirare dei termini perentori fissati dalla legge regionale della Calabria 22 gennaio 1996 n. 2, per l’esercizio del relativo potere.
La ricorrente evidenzia, altresì, che, l’atto di annullamento, id est di controllo negativo, oltre ad essere intervenuto ben oltre il termine perentorio di 40 giorni, non sarebbe stato comunicato nei cinque giorni, come prescritto dalla citata disposizione di legge regionale.
Il motivo è fondato
Sostanzialmente la A.S.L. ricorrente contesta la tardività del controllo svolto dalla Regione.
Invero la legge regionale della Calabria 22 gennaio 1996 n. 2, recante norme per il riordino del servizio sanitario regionale, all’art. 12, relativamente al controllo sugli atti delle aziende sanitarie ed ospedaliere, stabilisce che:
“1. Sono soggetti a controllo preventivo della Giunta regionale i seguenti atti delle aziende sanitarie e delle aziende ospedaliere:
a) bilancio pluriennale di previsione, bilancio preventivo economico annuale, bilancio consuntivo di esercizio;
b) determinazione complessiva della pianta organica del personale e sue variazioni;
c) provvedimenti a contenuto generale che disciplinano l’attuazione dei contratti e delle convenzioni con esclusione dei provvedimenti di attribuzione del trattamento giuridico ed economico in esecuzione dei contratti nazionali di lavoro ad eccezione dei provvedimenti che comportino modifiche di posizione funzionale e di livello economico o che attribuiscano mansioni superiori;
d) regolamenti di organizzazione.
2. La Giunta regionale esercita il controllo sugli atti di cui al comma precedente entro i quaranta giorni dal ricevimento che va comunque comunicato all’Azienda entro cinque giorni. Decorso tale termine senza che sia intervenuta alcuna comunicazione al riguardo, gli atti si intendono approvati.
3. Il termine di cui al secondo comma può essere interrotto per una sola volta se prima della scadenza vengono chiesti chiarimenti o elementi integrativi di giudizio all’azienda; in tal caso, dal momento della ricezione degli atti richiesti decorre un nuovo periodo di venti giorni.
4. La Giunta regionale, con apposita direttiva, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, fissa le modalità ed i tempi per la trasmissione degli atti soggetti a controllo, nonché le modalità di esercizio del controllo.
5. Tutti gli atti adottati dai direttori generali delle aziende sanitarie e delle aziende ospedaliere sono affissi in apposito albo istituito presso i predetti enti”.
Risulta dunque dall’esame del testo della norma che, una volta chiesti chiarimenti per una sola volta, i termini per effettuare il controllo sono – perentoriamente e a pena di decadenza – di venti giorni dalla ricezione degli atti.
Nel caso di specie risulta dagli atti allegati al fascicolo, nonché dalla parte motiva del provvedimento impugnato, che l’atto soggetto al controllo, ovvero la delibera n. 640 del 1998, adottata dalla Azienda ricorrente ed inviata per il controllo nel luglio 1997, è stata oggetto di una richiesta di riformulazione da parte della Regione con nota del 3/9/1998 e che a tale richiesta l’Azienda Ospedaliera ha dato riscontro con nota datata 6/10/1998, ricevuta al protocollo della Regione in pari data (prot. n. 20829) e che solo dopo 2 mesi, il 14 dicembre 1998, la Regione ha adottato l’atto di annullamento qui gravato.
Pertanto, rilevato quanto risulta dai documenti versati in atti ed in parte dalla cronistoria della vicenda contenuta nelle premesse della deliberazione impugnata, il provvedimento impugnato risulta adottato ben oltre il termine di 40 giorni dalla trasmissione e, anche volendo assumere come tempestiva la richiesta di chiarimenti del 3 settembre 1998, il provvedimento conclusivo, qui gravato, risulta adottato ben oltre i venti giorni consentiti dal comma 3 dell’art. 12 legge regionale 2/96.
Inoltre, il suddetto provvedimento è stato portato a conoscenza della Azienda, con comunicazione datata 7 gennaio 1999, ben oltre il termine di cinque giorni per la comunicazione fissato dal ridetto articolo 12.
I termini in questione sono, per giurisprudenza pacifica, termini perentori (vedi Tar Calabria Catanzaro, Sez. II n. 202/04 e Sez. I n. 7/97; cfr anche Tar Pescara 411/93).
Deriva dalle suesposte osservazioni e dall’accertata fondatezza, anche in punto di fatto, del dedotto motivo circa la tardività dell’esercizio del potere di controllo da parte della Regione, che anche in sede di merito va confermata la decisione resa in sede cautelare da questo Tribunale circa la tardività dell’esperito controllo regionale, con la conseguenza che il provvedimento impugnato non è stato correttamente assunto dall’Amministrazione regionale e che il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento dell’atto qui gravato.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Catanzaro, Sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe (RG 131/99), lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in complessive € 2.000,00 più IVA e Cap, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella Camera di Consiglio dell’8 febbraio 2008.

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Sentenza – 28/2/2008 n.208 proviene da Giustamm.

G. Mozzarelli Pres – B. Lelli Est.
S. Zamagni ed altra (Avv. G. De Bellis) contro il Comune di Savignano sul Rubicone (Avv. G. Rossi)

il rilascio della sanatoria ex art. 13 della L. n. 47/1985 è subordinato al solo pagamento del contributo di concessione in misura doppia

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni edilizie – Art. 13 della L. n. 47/1985 – Rilascio della sanatoria – Pagamento a titolo di oblazione del contributo di concessione in misura doppia – Ulteriore pagamento dovuto per la concessione ordinaria – Non è dovuto

L’art. 13 della L. n. 47/1985 prevede che il rilascio della sanatoria (accertamento di conformità) è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di concessione in misura doppia, mentre non prevede anche ed in aggiunta il pagamento normalmente dovuto per la concessione ordinaria.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

nelle persone dei Signori:
GIANCARLO MOZZARELLI Presidente
BRUNO LELLI Cons., relatore
ALBERTO PASI Cons.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 07 Febbraio 2008
Visto il ricorso 567/1991 proposto da:

ZAMAGNI STEFANO ED ALTRA
TASINI VIVIANA

rappresentato e difeso da:

DE BELLIS AVV. GABRIELE

con domicilio eletto in BOLOGNA

VIA CASTIGLIONE 37
presso
ZELASCHI AVV. PIER FURIO

contro

COMUNE DI SAVIGNANO SUL RUBICONE
rappresentato e difeso da:
ROSSI AVV. GAETANO
con domicilio eletto in BOLOGNA
STRADA MAGGIORE 31
presso ROSSI AVV. CARLA

per l’annullamento

del provvedimento del 31.10.1990 P.G n. 2581-CONC. N. 3816 per la liquidazione del contributo per il rilascio della concessione in sanatoria pari a £ 6.212.014, per l’accertamento negativo dell’obbligo di corrispondere la suddetta somma e per la condanna dell’Amministrazione alla restitutuzione della stessa;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI SAVIGNANO SUL RUBICONE

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Cons. BRUNO LELLI
Considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorso in epigrafe, a seguito di avviso ai sensi dell’art. 9 comma 2 della L. n. 205/2000, è stato riassunto esclusivamente dalla ricorrente Tasini Viviana, sicchè lo stesso deve essere dichiarato perento per quanto riguarda il ricorrente Zamagni che, benchè avvisato, è rimasto inattivo.
1. Con il ricorso in epigrafe viene impugnato il provvedimento del 31.10.1990 P.G n. 2581-CONC. N. 3816 della liquidazione del contributo per il rilascio della concessione in sanatoria pari a £ 6.212.014, per l’accertamento negativo dell’obbligo di corrispondere la suddetta somma e per la condanna dell’Amministrazione alla restitutuzione della stessa.
2. In occasione del rilascio della concessione in sanatoria (accertamento di conformità) di cui all’art. 13 della L. n. 47/1985 il comune intimato ha chiesto il versamento della somma a titolo di oblazione pari al contributo di concessione in misura doppia. Ha poi chiesto con separato atto n. 2581/31.10.1990, oggetto del presente ricorso, anche il pagamento del contributo di concessione di importo pari a £ 6.212.014.
Il ricorrente contesta l’applicazione, oltre all’oblazione, del contributo di costruzione che, in sostanza, viene chiesto tre volte, mentre l’art. 13 subordina la concessione in sanatoria al pagamento di un’oblazione pari al contributo di concessione in misura doppia.
3. Il ricorso è fondato.
Va, infatti, osservato che l’art. 13 della L. n. 47/1985 prevede che il rilascio della sanatoria (accertamento di conformità) è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di concessione in misura doppia, mentre non prevede anche ed in aggiunta il pagamento normalmente dovuto per la concessione ordinaria (C. St. V, n. 1471/1994; n. 401/1996).
Trattandosi di questione concernente posizioni di diritto soggettivo in materia per la quale sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo il ricorso deve essere accolto limitatamente alla parte con cui censura l’imposizione di un’obbligazione di pagamento (ulteriore rispetto all’oblazione pari al doppio del contributo di costruzione per il rilascio della concessione in sanatoria) pari a £ 6.212.014, con conseguente accertamento negativo dell’obbligo di corrispondere la suddetta somma e, nel caso di pagamento (che il comune peraltro nega essere avvenuto), del diritto alla restituzione con interessi legali.
5. Sussistono giustificate ragioni per la compensazione tra le parti delle spese di causa in quanto l’indirizzo giurisprudenziale si è definitivamente consolidato successivamente all’adozione del provvedimento impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna – Bologna, Sezione Seconda, dichiara perento il ricorso in epigrafe per quanto riguarda il ricorrente Zamagni Stefano e lo accoglie nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione per quanto riguarda la ricorrente Tasini.
Spese come da motivazione.

La presente sentenza sarà eseguita dall’ Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Depositata in Segreteria in data 28.02.08

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 28/2/2008 n.595 proviene da Giustamm.

G. Cicciò Pres. – S.Romano Est.
Simant s.r.l (Avv.ti C. Narese ed U. Franceschetti) contro il Comune di San Vincenzo (Avv. R. Grassi)

sulla inammissibile pretesa di operare un mutamento della destinazione dell’immobile, prevista dal Piano Strutturale, in sede di approvazione della Variante al Regolamento Urbanistico

1- Edilizia ed Urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Immobile inserito in una unità territoriale all’interno di un sottosistema insediativo – Richiesta di mutamento di destinazione in sede di approvazione della variante al regolamento urbanistico – Contrasto con le previsioni del Piano strutturale – Non consente il mutamento – Impugnazione del piano strutturale – Necessità

2- Edilizia ed Urbanistica – Piano strutturale – Nozione e Funzioni – Regolamento urbanistico – Valenza esecutiva

1- Nel caso in cui un immobile sia inserito in un’unità territoriale posta all’interno di un c.d. sottosistema insediativo, con unità territoriali aventi funzioni diversificate, ed abbia una destinazione ad “attrezzature pubbliche” (impressa all’intera area dal piano strutturale), la pretesa di operare un mutamento di destinazione dell’immobile di proprietà, in sede di approvazione della variante al regolamento urbanistico, contrasta con il rapporto di sovraordinazione esistente tra i due strumenti urbanistici. Peraltro, sul piano strettamente processuale, l’omessa impugnativa del piano strutturale, nel quale la contestata destinazione è prevista, rende inammissibile il ricorso avverso il relativo diniego

2- Il piano strutturale, ai sensi degli artt. 24 e 27 della l.r.t. n. 5/95, detta indirizzi e parametri da rispettare nella predisposizione della parte gestionale del p.r.g.. Detti indirizzi consistono nella divisione del territorio in unità territoriali organiche elementari (u.t.o.e.), nella definizione delle dimensioni massime ammissibili degli insediamenti e delle funzioni in ciascuna u.t.o.e.. Le disposizioni del piano strutturale sono vincolanti per gli atti successivi costituenti la parte gestionale del p.r.g. e rispetto a tali disposizioni, dunque, il regolamento urbanistico assume valenza propriamente esecutiva, quale strumento precettivo e direttamente conformativo nei confronti di privati

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
I^ SEZIONE

nelle persone dei sigg.ri:
Dott. Gaetano CICCIO’ – Presidente
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel.

Dott. Eleonora DI SANTO – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1840/2006 proposto da

SIMANT s.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Calogero Narese ed Ugo Franceschetti con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via dell’Oriuolo n. 20;

COMUNE DI SAN VINCENZO, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Renzo Grassi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Capecchi in Firenze, via Cavour n. 64;

per l’annullamento

in parte qua della deliberazione del consiglio comunale n. 67 del 24 luglio 2006, di approvazione della variante gestionale al regolamento urbanistico, nonché della deliberazione di adozione della stessa variante e dell’atto di reiezione delle osservazioni;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Uditi, altresì, per le parti l’avv. U.Franceschetti e l’avv. R.Grassi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 14 novembre 2006, la società SIMANT s.r.l. esponeva quanto segue:
– di avere acquistato dalla Telecom un edificio, realizzato con concessione edilizia del 7.12.1977, avente destinazione ad “attrezzature pubbliche esistenti” (stabilita dal piano strutturale comunale del 1998), da anni dismesso (dalla Telecom) e poi cedut
– lo stesso piano strutturale inserisce l’edificio nel cosiddetto “sottosistema insediativo del paese nuovo” destinato alle funzioni indicate nel quarto comma dell’at. 21 delle n.t.a. e cioè a “residenza, attività urbane, attività produttive, attività ric
– nonostante la scadenza del contratto di comodato, l’immobile non è stato liberato;
– con deliberazione della Giunta comunale 9.12.2004, preso atto delle modificazioni intervenute dello stato di fatto di molte aree del comune, è stato deliberato di verificare lo stato di attuazione delle scelte e del regolamento urbanistico, nonché “la- ancorché la deliberazione di adozione della variante gestionale sottolinei ancora l’esigenza di aggiornare le previsioni urbanistiche vigenti rispetto alle mutate condizioni di fatto e di diritto, non è stata variata la destinazione dell’immobile di pro
– l’osservazione presentata è stata respinta con la deliberazione impugnata, approvativa della variante, ancorché essa sia stata riconosciuta compatibile con le destinazioni d’uso del S.S.;
– nella stessa deliberazione si ritiene che “l’inserimento di una nuova previsione urbanistica pur compatibile con le norme del P.S. consiglia la riapprovazione dello strumento urbanistico al fine di consentire ai cittadini di poter presentare le loro os
Avverso gli atti impugnati, sono stati dedotti i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 7 e ss. legge urbanistica, eccesso di potere per difetto dei presupposti, per irragionevolezza e difetto assoluto di motivazione, nonché per ingiustizia manifesta: infatti la cessazione della funzione pubblica dell’immobile ne ha fatto venire meno anche la destinazione urbanistica;
2) violazione dell’art. 9 legge n. 327/2001, eccesso di potere per i medesimi profili indicati: di fatto, sarebbe stata operata una reiterazione di vincolo di inutilizzabilità, immotivata ed illogica;
3) eccesso di potere sotto molteplici profili: contraddittorietà con l’obiettivo della variante di aggiornare le pregresse previsioni non più attuali; omessa considerazione della diffida notificata dalla Simant;
4) violazione dell’art. 9 legge urbanistica ed eccesso di potere: non sussiste obbligo di ripubblicazione del regolamento urbanistico dopo le osservazioni acquisite, a meno che non ne consegua una profonda revisione del piano; comunque, nella specie, si tratta di una minima osservazione già ritenuta conforme al piano strutturale;
5) eccesso di potere per disparità di trattamento e ingiustizia manifesta, nonché per sviamento: sono state accolte atre osservazioni più rilevanti senza problemi di ripubblicazione.
La ricorrente ha anche proposto domanda di risarcimento del danno, in relazione alla perseveranza del comune nel dichiarare che l’immobile è struttura pubblica esistente (nel mentre lo usa da anni per altri fini) ed alla ingente spesa sostenuta dalla Simant rivelatasi fino ad oggi priva di esito, con riserva di presentare, sul punto, una relazione tecnica.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
Le parti hanno depositato memorie difensive, insistendo nelle tesi rispettivamente sostenute.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – Già acquirente di un immobile avente destinazione ad “attrezzature pubbliche esistenti” stabilita dal piano strutturale comunale del 1998, la ricorrente ha impugnato la variante al regolamento urbanistico che non ha mutato la predetta destinazione, che sarebbe da anni venuta meno in conseguenza della mutata situazione di fatto e di diritto determinatasi nel tempo.
Trattasi, nella specie, di un immobile, già di proprietà Telecom, da tempo dismesso e ceduto in comodato dalla ricorrente all’amministrazione comunale che non lo ha restituito nonostante la scadenza del contratto, la cui funzione pubblica sarebbe da tempo cessata senza che l’amministrazione ne abbia preso atto, ancorché con la deliberazione di adozione della variante allo strumento urbanistico sia stata avvertita l’esigenza di aggiornare le previsioni urbanistiche vigenti rispetto alle mutate condizioni di fatto e di diritto.
2 – Il ricorso è inammissibile.
Come risulta dalla documentazione in atti, l’immobile di cui trattasi è inserito in un’unità territoriale posta all’interno di un c.d. sottosistema insediativo (indicato come S.S.), nell’ambito del quale le varie unità territoriali hanno funzioni diversificate.
Quella dell’unità territoriale di che trattasi è assicurata dalla destinazione ad “attrezzature pubbliche” impressa all’intera area dal piano strutturale comunale.
Pertanto, la pretesa della ricorrente, avanzata nella diffida notificata al comune, di operare il mutamento di destinazione dell’immobile di proprietà in sede di approvazione della variante al regolamento urbanistico, contrasta con il rapporto di sovraordinazione esistente tra i due strumenti urbanistici nonché, sul piano strettamente processuale, con l’omessa impugnativa del piano strutturale, nel quale la destinazione contestata è prevista.
Occorre, infatti, precisare che tra le unità territoriali con destinazione funzionale omogenea, previste dall’art. 21 delle n.t.a. del piano strutturale, la unità territoriale n. 7.11, nella quale è inserito l’immobile di cui trattasi, è disciplinata dal comma 9 della disposizione citata (cfr. anche certificato di destinazione prodotto dal comune come doc. 1), il quale evidentemente reca una disciplina speciale (in termini di destinazione) rispetto a quella relativa all’intero sottosistema insediativo.
Quest’ultimo prevede al proprio interno una pluralità di destinazioni funzionali.
La specifica unità territoriale nella quale l’immobile è posto ha destinazione ad attrezzature pubbliche, sempre rispettata dalla precedente proprietaria dell’immobile (Telecom).
Il mero passaggio di proprietà, ancorché seguito alla dismissione dell’utilizzo pubblico dell’immobile, non determina, ex se, alcun mutamento della destinazione d’uso dello stesso, ove essa sia stata impressa in sede di strumento urbanistico generale.
Né costituisce motivo di illegittimità della variante al regolamento urbanistico, nella specie impugnata, il fatto che essa non abbia operato il mutamento di destinazione preteso dalla ricorrente, acquirente dell’immobile di cui trattasi, non essendo consentito da parte dello strumento di gestione del territorio di apportare modificazioni alle previsioni contenute nel piano strutturale.
Il principio fissato nel comma 9 dell’art. 21 del piano strutturale, secondo cui il regolamento urbanistico può solo sviluppare nel dettaglio le previsioni strategiche contenute nel piano strutturale senza apportarvi modificazioni, osta all’accoglimento della censura di illegittimità della variante al regolamento urbanistico, nella specie impugnata, nella parte in cui essa non ha modificato la destinazione dell’immobile di proprietà.
In ordine ai rapporti intercorrenti tra i due strumenti urbanistici, questo Tribunale ha affermato: “Ai sensi degli artt. 24 e 27 della l.r.t. n. 5/95, il piano strutturale detta indirizzi e parametri da rispettare nella predisposizione della parte gestionale del p.r.g; i detti indirizzi consistono nella divisione del territorio in unità territoriali organiche elementari (u.t.o.e.) , nella definizione delle dimensioni massime ammissibili, degli insediamenti e delle funzioni in ciascuna u.t.o.e.; le disposizioni del piano strutturale sono vincolanti per gli atti successivi costituenti la parte gestionale del p.r.g. Rispetto a tali disposizioni, dunque, il regolamento urbanistico assume valenza propriamente esecutiva, come risulta dal citato art. 27 (Tar Toscana. Sez. I., 25 luglio 2006 n. 3230).
In termini più generali, il piano urbanistico strutturale fissa le linee generali della nuova pianificazione urbanistica comunale mentre il regolamento urbanistico è lo strumento precettivo e direttamente conformativo nei confronti di privati (Tar Toscana, Sez. I, 30 gennaio 2006 n. 227).
I medesimi principi affermati con riferimento alla legge regionale toscana n. 5/1995 valgono nel quadro normativo introdotto con la legge regionale n. 1/2005.
Nel quadro sopra delineato, l’omessa impugnativa dell’atto presupposto, tenuto conto del tipo di censure dedotte con il ricorso avverso il regolamento urbanistico, alla luce del rapporto esistente tra i due strumenti urbanistici per quanto attiene alla disciplina dell’area di cui trattasi, si configura come ostativa alla disamina del merito del gravame.
Infatti, da una lato la lesione lamentata dalla ricorrente discende direttamente dallo strumento urbanistico non impugnato, dall’altro l’eventuale annullamento del provvedimento oggetto dei motivi di ricorso non comporterebbe la soddisfazione dell’interesse giuridico vantato, rimanendo intatta l’efficacia della disciplina urbanistica più generale, preclusiva della realizzazione dell’intervento edilizio.
Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è inammissibile. Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio che liquida in Euro 3.000,00 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso nella Camera di Consiglio del 9 gennaio 2008.

F.to Gaetano Cicciò – Presidente
F.to Saverio Romano – Consigliere, rel.est.
F.to Mario Uffreduzzi – Direttore della Segreteria

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 28 Febbraio 2008
Firenze, lì 28 Febbraio 2008

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 28/2/2008 n.209 proviene da Giustamm.

G. Cicciò Pres. – S.Romano Est.
Help investigations & Security s.r.l (Avv. C. Acciai) contro la Prefettura di Firenze (Avvocatura dello Stato)

in tema di rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento di attività investigativa c.d. di “antitaccheggio”

Autorizzazione e Concessione – Autorizzazioni di polizia – Attività investigativa – Antitaccheggio – Elementi ostativi al rilascio- Pluralità di licenze possedute per lo svolgimento della stessa attività e mancanza di una sede nella località ove si chiede di operare – Insufficienza

Non possono individuarsi elementi ostativi al rilascio di una licenza di attività investigativa (nella specie c.d. antitaccheggio) nella pluralità di licenze possedute per lo svolgimento della stessa attività, nonché nella mancanza di una sede nella località ove si chiede di operare presupponendo l’impossibilità di garantire personalmente il buon andamento dei servizi autorizzati. Difatti l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività c.d. di “antitaccheggio”, che rientra per le proprie particolari caratteristiche nell’ambito dell’attività investigativa propriamente detta, non può in mancanza di una esplicita indicazione in tal senso da parte di norme legislative o regolamentari – ritenersi limitata territorialmente in quanto non necessariamente collegata ad un luogo in cui esplicarsi (fattispecie in cui l’attività si sarebbe svolta esclusivamente all’interno dell’area di vendita, senza armi né alcuna divisa da parte degli operatori né alcun intervento di controllo diretto sui clienti)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
I^ SEZIONE

nelle persone dei sigg.ri:
Dott. Gaetano CICCIO’ – Presidente

Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel.

Dott. Eleonora DI SANTO – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 817/2005 proposto da

HELP INVESTIGATIONS & SECURITY s.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Costanza Acciai con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Michele Lai in Firenze, viale Antonio Gramsci n. 7;

PREFETTURA DI FIRENZE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’avvocatura distrettuale dello Stato con domicilio in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

del decreto del Prefetto di Firenze emesso in data 3 gennaio 2004 (recte 2005), n. 202146 – Ist. Inv. Area 1 bis, con il quale è stata respinta la domanda proposta dal ricorrente il 7 ottobre 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti i motivi aggiunti depositati il 24 marzo 2006;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Nessuno comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 29 aprile 2005, la ricorrente impugnava il provvedimento prefettizio di diniego, emesso in data 3 gennaio 2004, della domanda intesa ad ottenere il rilascio di licenza ex art. 134 t.u.l.p.s. per l’esercizio dell’attività investigativa per conto di privati limitata sia nell’oggetto (antitaccheggio investigativo) che nell’ambito territoriale (punto vendita “Bricocenter” sito in Firenze, viale Talenti n. 20).
Con ordinanza n. 463 del 2005, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare, ai fini del riesame, rilevando che “nella motivazione del provvedimento impugnato non si fa riferimento ad alcuno dei criteri legittimanti il diniego indicati dall’art. 134 t.u.l.p.s.”.
Con nuovo provvedimento emesso il 20 dicembre 2005, la Prefettura ha respinto, per i motivi ivi indicati, l’istanza della ricorrente.
Con memoria di motivi aggiunti, notificata il 14 marzo 2006, la ricorrente ha impugnato il nuovo decreto prefettizio.
Con ordinanza n. 337 dell’11.4.2006, la domanda cautelare proposta avverso tale provvedimento è stata accolta con la seguente motivazione: “considerato che la norma non prevede, quale condizione di rilascio della licenza, l’obbligo di avere una sede nel Comune in cui si chiede di operare; considerato, altresì, che la disponibilità della vicina sede di Prato non è stata valutata quale elemento idoneo a garantire il buon funzionamento del servizio da parte della ricorrente, la cui attività non appare neanche ostacolata dalle licenze di operare in altre province alla medesima rilasciate; considerato, infine, che nessun procedimento penale è in corso a carico del rappresentante della ricorrente”.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
Avverso gli atti impugnati, sono stati dedotti i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 21 legge n. 1034/1971, in quanto, anche nel nuovo provvedimento impugnato, non vi sarebbe alcun accenno ai criteri indicati dal Tribunale nella sua ordinanza n. 463/2005;
2) eccesso di potere per travisamento dei presupposti e illogicità manifesta, atteso che l’unico riferimento alla norma risulterebbe “positivo”, essendo stato riconosciuto dalla stessa amministrazione che la ricorrente è in possesso della capacità tecnica richiesta dall’art. 136 del t.u.l.p.s.; manca tuttavia qualsiasi riferimento al numero o all’importanza degli istituti esistenti, così come alle “ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico”; né tali possono ritenersi le pretese violazione dell’art. 140 del t.u.; né risponde a verità che la ricorrente si trovi nell’impossibilità di aprire un ufficio in Firenze (come è stato fatto per le sedi di Prato, Pisa e Massa), pur mantenendo la sede legale in Roma;
3) violazione dell’art. 136 t.u. n. 773/1931; carenza di motivazione, travisamento dei fatti, atteso che, come affermato dalla giurisprudenza, gli istituti di investigazioni private ed informazioni commerciali possono svolgere indagini anche al di fuori della provincia ove risiede il Prefetto che ha concesso l’autorizzazione; a carico del rappresentante della ricorrente non risulta alcun carico pendente, come attestato dalle Procure della Repubblica di Roma e di Firenze, né alcuna condanna è stata dal medesimo riportata; presso la stessa Questura di Prato il ricorrente ha conseguito l’autorizzazione per attività antitaccheggio.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – L’oggetto dei motivi aggiunti formulati dalla società ricorrente è costituito dal provvedimento del 2005, emesso dal Prefetto di Firenze a seguito dell’ordinanza di riesame dell’istanza presentata dalla ricorrente, adottata da questo Tribunale.
Tale provvedimento, in relazione alle motivazioni addotte ed al suo contenuto dispositivo, deve ritenersi, infatti, integralmente sostitutivo di quello emesso nel 2004, impugnato con il ricorso introduttivo, che rimane totalmente assorbito dal primo.
Nel provvedimento di diniego, premesso che la società ricorrente è stata autorizzata a svolgere l’attività di cui trattasi in quattro province diverse, delle quali due non confinanti, e che sarebbe priva di una sede nel comune in cui chiede di poter operare, l’amministrazione dichiara che non sussistono le condizioni perché l’istante possa personalmente garantire il buon andamento dei servizi autorizzati, qualora gli venisse concessa la predetta licenza.
Nel medesimo provvedimento, si rileva altresì che, all’interno dei punti di vendita di viale Talenti e di piazza della Repubblica (in Firenze), dipendenti della società ricorrente operavano effettuando attività antitaccheggio in carenza di licenza e che ciò configura illecito penale ed impone di ricusare il rilascio di licenza alla ricorrente trattandosi di grave violazione delle norme che dovrebbero essere rispettate nell’esercizio dell’attività.
2 – Il ricorso appare fondato.
Nella prima ordinanza cautelare emessa dal tribunale si ravvisava l’assenza di riferimenti ad alcuno dei criteri legittimanti il diniego indicati dall’art. 134 del t.u.l.p.s.
Nel nuovo provvedimento di diniego, impugnato con i motivi aggiunti, gli elementi ostativi al rilascio della licenza alla società ricorrente vengono individuati nella pluralità di licenze possedute per lo svolgimento della stessa attività, riferita a quattro province (di cui due non confinanti) nonché nella mancanza di una sede nella località ove si chiede di operare.
Da tali elementi, l’amministrazione trae la conclusione (che costituisce la motivazione del diniego impugnato) che il ricorrente non sia in grado di garantire personalmente il buon andamento dei servizi autorizzati, qualora gli venisse concessa la predetta licenza
Invero, l’istanza di cui trattasi è intesa ad ottenere il rilascio di licenza ex art. 134 t.u.l.p.s. per l’esercizio dell’attività investigativa per conto di privati, limitata sia nell’oggetto (antitaccheggio investigativo) sia nell’ambito territoriale (punto vendita “Bricocenter” sito in Firenze, viale Talenti n. 20; punto vendita Rinascente/Upim sito in Firenze, piazza della Repubblica n. 1).
Trattasi, pertanto, di un servizio diverso che, in base alla circolare n. 559/C.14426.10089.D.1 del 23 ottobre 1996 del Ministero dell’Interno, consiste “nella raccolta di informazioni e di indizi utili ad individuare le cause degli ammanchi di merce, che il titolare dell’esercizio abbia riscontrato o sospetti si siano verificati e nella individuazione dei reparti dell’esercizio maggiormente soggetti a tali fenomeni, nonchè nell’indicazione degli eventuali rimedi”.
Essa, pertanto, se correttamente esercitata, si distingue dall’attività di vigilanza, consistente, in base alle predette direttive ministeriali, nella “sorveglianza su uno o più beni volta a prevenire o a respingere, in situazione di flagranza, eventuali aggressioni o offese”.
L’attività c.d. di “antitaccheggio”, secondo l’orientamento giurisprudenziale cui questa Sezione aderisce (es. per tutte, recentemente, T.A.R. Lombardia, Milano 26.1.2001 n. 160 e già le sentenze nn. 354 e 760 del 1996 della Sezione), ben può rientrare per le proprie particolari caratteristiche nell’ambito dell’attività investigativa propriamente detta.
Per quanto poi concerne i limiti territoriali connessi all’autorizzazione per l’esercizio di attività investigativa, la giurisprudenza è anche orientata a ritenere che tale autorizzazione, in quanto non necessariamente collegata a un luogo in cui esplicarsi, non possa – in mancanza di una esplicita indicazione in tal senso da parte di norme legislative o regolamentari – ritenersi limitata al solo ambito territoriale della Prefettura concedente.
Un parzialmente diverso indirizzo giurisprudenziale (Cons. St., sez. VI, 27 febbraio 2006, n. 822; contra, Tar Veneto, sez. I, 11 maggio 2002 n. 1990) afferma che per gli istituti impegnati nello svolgimento di un tipico servizio di carattere territoriale, come nella fattispecie (antitaccheggio), con evidente collegamento tra l’attività espletata e la sua localizzazione, risulterà senza dubbio necessario il competente titolo autorizzativo rilasciabile dalla prefettura del luogo (conseguentemente, nel caso in esame, essendo l’attività di antitaccheggio tipicamente correlata ad un edificio in cui deve esplicarsi, deve ragionevolmente ritenersi che la relativa licenza investigativa rilasciata all’istituto non si sottragga alle ordinarie limitazioni territoriali, necessario presupposto dei tipici controlli amministrativi e delle ipotizzabili consequenziali sanzioni).
Peraltro, nella fattispecie, non risulta che il servizio di antitaccheggio sia stato svolto con modalità diverse da quelle sopra indicate, non avendo l’amministrazione sostenuto (e soprattutto non essendo stato affermato nella motivazione del provvedimento) che i dipendenti dell’istituto di investigazione, nell’espletare la sorveglianza sulla merce esposta per impedire che venisse rubata, abbiano nella sostanza svolto, non un’attività di investigazione, ma una tipica attività di vigilanza.
Al contrario, dagli atti di causa emerge che l’attività, di cui si chiede l’autorizzazione, si svolgerebbe esclusivamente all’interno dell’area di vendita, senza armi né alcuna divisa da parte degli operatori che si limiteranno “ad informare i responsabili del punto vendita di eventuali anomalie nei confronti di merce e clientela, senza effettuare intervento di controllo su questi ultimi” (cfr. nota 22.11.2004 della ricorrente, in risposta ai chiarimenti chiesti dalla Prefettura).
Nel quadro descritto, rileva essenzialmente (come dedotto nel motivo proposto) che, dopo aver affermato che il ricorrente era in possesso della prevista capacità tecnica in quanto titolare di analoga autorizzazione in diverse province, l’amministrazione abbia ritenuto che il medesimo soggetto non sia in grado di garantire il buon andamento del servizio per la pluralità delle licenze possedute nonché per la mancanza di una sede nella località ove si chiede di operare.
Tale autonoma motivazione, priva peraltro di richiami ai criteri di cui all’art. 134 del t.u.l.p.s. (cittadinanza, capacità tecnica, assenza di condanna per delitto non colposo), invero si presta alle censure dedotte con il ricorso e con i conseguenti motivi aggiunti, e non è validamente sorretta neanche dal riferimento all’art. 139 del t.u., non ponendosi l’obbligo ivi sancito in contrasto con la titolarità, da parte del rappresentante della ricorrente, di altre licenze in diverse province.
La giurisprudenza ha costantemente affermato che in materia di autorizzazioni di polizia all’esercizio dell’attività di vigilanza privata, occorre, per “motivare” il diniego, dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, risultando inutile allo scopo l’indicazione del numero degli istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza (Cons. St., Sez. VI, n. 508 del 09-02-2006; Sez. VI, n. 6699 del 14-11-2006; Sez. IV, n. 737 del 27-09-1991).
Sotto distinto profilo, l’art. 39 del t.u.l.p.s. dispone: “Gli uffici di vigilanza e di investigazione privata sono tenuti a prestare la loro opera a richiesta dell’autorità di pubblica sicurezza e i loro agenti sono obbligati ad aderire a tutte le richieste ad essi rivolte dagli ufficiali o dagli agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria”.
Pertanto, nemmeno tale disposizione (pure richiamata dall’amministrazione) può valere, ex se, quale motivazione del diniego impugnato.
Infine, non vale a giustificare il provvedimento in questione neanche la mancanza (per vero, solo adombrata) del requisito della buona condotta del rappresentante della società ricorrente, sia perché essa non è posta chiaramente a base della determinazione adottata, sia perché gli episodi richiamati, avvenuti nel contesto di fatto sopra descritto (dopo la sospensione cautelare del diniego), non sarebbero idonei, in quanto tali, a dimostrare l’assenza del requisito in questione.
Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso appare fondato e va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio che liquida in Euro 2.000,00 (duemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso nella Camera di Consiglio del 9 gennaio 2008.

F.to Gaetano Cicciò – Presidente
F.to Saverio Romano – Consigliere, rel.est.
F.to Mario Uffreduzzi – Direttore della Segreteria
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 28 Febbraio 2008

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