Pres. Barbagallo Est. Taormina
De magisteri M.( Avv. A. Palma) c/ Ministero dell’università e
della ricerca scientifica (Avv. Stato)

e retroattività

Università – Dottorato – Riconoscimento ai fini di carriera – Disciplina – Art. 23 l. n. 488/1999 – Retroattività – Esclusione.

Affinché una norma interpretativa e quindi retroattiva possa essere considerata costituzionalmente legittima, è necessario che la stessa si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente; non integri il precetto di quest’ultima ed infine non adotti un’opzione ermeneutica non desumibile dall’ordinaria esegesi della stessa. Ne consegue che va esclusa l’applicabilità retroattiva dell’art. 23 l. n. 488/1999 relativa al riconoscimento del dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza e non anche a fini di carriera, in quanto disposizione innovativa e non di interpretazione autentica della disciplina precedente.

N. 08759/2009 REG.DEC.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 1230 del 2004, proposto da:

De Magistris Massimiliano, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Palma, con domicilio eletto presso Studio Palma – Schettini in Roma, Foro Traiano N. 1 A;

Nardini Sergio, Iannace Gino, Velotta Raffaele, Adiletta Giovanni, Mangone Fabio, Cocozza Rosa, Breglio Giovanni, Delle Donne Roberto, Di Maio Rosa, Marrucci Lorenzo, Lo Storto Corrado, Costantini Aniello, Rizzo Renato, Pagano Stefano, Corti Lorenza, De Capua Claudio, Visone Ciro, Barbuto Gennaro Maria;

contro

Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, Universita’ degli studi di Napoli “Federico II”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’ Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono ex lege domiciliati;

per la riforma

della sentenza del TAR CAMPANIA – Sede di NAPOLI- Sezione II n. 00358/2003, resa tra le parti, concernente VALUTAZIONE DOTTORATO DI RICERCA AI FINI ECONOMICI E DI CARRIERA.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’universita’ e della ricerca scientifica e tecnologica;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ Universita’ degli studi di Napoli “Federico II”;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2009 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’Avv. Buccellato per delega dell’Avv. Palma e l’Avv. dello Stato Borgo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso di primo grado, l’odierna parte appellante aveva chiesto l’annullamento della circolare del Rettore dell’Università degli Studi di Napoli

Federico II prot. n. 2000011093 – 24/2/2000, con cui l’Amministrazione si era nuovamente espressa negativamente circa il riconoscimento in favore dei ricercatori universitari, ai fini

economici e di carriera, del periodo di frequenza del corso di dottorato di ricerca e di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguenziale, comunque volto a negare il diritto ad ottenere il riconoscimento, ai fini economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca;

nonchè

per l’accertamento e la declaratoria del diritto ad ottenere, ai sensi dell’art. 103 D.P.R.

n. 382/80, come modificato dall’art. 1, comma 24°, della legge 14/1/99 n. 4, il riconoscimento per intero del periodo di dottorato di ricerca anche ai fini economici e di progressione in carriera, con attribuzione del relativo trattamento economico e giuridico, con rivalutazione monetaria ed interessi, e per la conseguente condanna dell’Università degli studi di Napoli “Federico II” alla

corresponsione di tutte le differenze stipendiali per l’effetto dovute, oltre alle maggiori somme spettanti a titolo di rivalutazione monetaria ed interessi per il ritardato pagamento, a far data dal giorno di maturazione dei singoli ratei fino all’effettivo soddisfo.

Il tema devoluto al Tar concerneva la spettanza o meno del diritto del ricercatore confermato di conseguire il beneficio del riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca, ai sensi dell’articolo 103, comma 3°, del D.P.R. n. 382/80, come modificato ed integrato dall’articolo 1, comma 24º, della legge n. 4/99.

A parere degli originari ricorrenti di primo grado, infatti, il beneficio in parola sarebbe stato chiaramente introdotto dalla citata disposizione dell’articolo 1, comma 24º, della legge n. 4/99 e sarebbe stato confermato, in chiave interpretativa, dall’articolo 8, comma 8°, della legge n. 370/99. Né poteva avere alcuna rilevanza negativa la sopravvenuta disposizione di cui all’articolo 23 della legge n. 488/99 che, nel negare nuovamente il suddetto beneficio, avrebbe chiaramente natura innovativa ed irretroattiva e quindi, in base al principio tempus regit actum, non potrebbe essere applicato nei loro confronti (la loro posizione sarebbe già caratterizzata dall’acquisto del diritto al riconoscimento, dal momento che le istanze sarebbero tutte antecedenti all’entrata in vigore di tale ulteriore disposizione: si trattava, nella sostanza, di un diritto quesito).

Essi hanno conseguentemente lamentato la sussistenza dei vizi di violazione di legge, violazione e falsa applicazione dell’art. 103 del D.P.R. n. 382/80, come modificato dall’art. 1, comma 24°, della legge 14/1/99 n. 4, violazione dell’art. 8, comma. 8, della legge n. 370 del 19/10/99, violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge n. 488/99, violazione e falsa applicazione della legge n. 28/80. violazione dell’art. 11 delle preleggi, eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria.

Il Tar, ricostruito il quadro normativo sotteso alla materia, ha richiamato l’ultimo intervento legislativo incidente sul disposto di cui all’art. 103, comma. III, del DPR n. 382 del 1980: l’art 23 della legge n. 488/1999 (“nonchè, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza con onere a carico del richiedente” ).

Quanto a tale disposizione, di portata certamente sfavorevole, a parte appellante, ne ha affermato la portata interpretativa (e non già innovativa, siccome preteso nel ricorso di primo grado) e la diretta incidenza sulla pretesa oggetto della controversia, affermando che l’Amministrazione fosse tenuta ad applicare il suindicato precetto anche retroattivamente.

Il provvedimento al riguardo adottato dall’Università nel maggio del 2000 (e successivi e precedenti) non poteva che essere giustamente negativo per le ragioni del richiedente, attesa la sopravvenuta disposizione di cui all’articolo 23 della legge n. 488 del 23 dicembre 1999, che ha limitato il riconoscimento del dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza di previdenza (e non anche ai fini della carriera, come disposto dalla cennata disposizione dell’articolo 1, comma 24º, della legge n. 4 del 14 gennaio 1999.)

Ritenuta quindi la assoluta impossibilità giuridica per l’odierna parte appellante di ottenere il riconoscimento in oggetto il Tar ne ha fatto discendere l’assorbimento dei restanti motivi di censura postulanti vizi dell’esercizio della discrezionalità amministrativa: secondo il Tar, peraltro, la impossibilità giuridica del petitum era assoluta e prescindeva dalla circostanza che i ricercatori fossero stati confermati in data antecedente, o successiva, al 3.2.1998.

I primi giudici, in ultimo, hanno negato che fosse meritevole di considerazione la questione di legittimità costituzionale prospettata in ricorso: il pubblico dipendente non vanta alcun diritto quesito o legittima aspettativa all’immodificabilità della sua posizione, dal momento che la disciplina del pubblico impiego è improntata al preminente interesse pubblico

Parte appellante ha censurato la predetta sentenza chiedendone l’annullamento in quanto viziata da errori di fatto ed illegittima.

In punto di fatto ha premesso che aveva presentato l’istanza volta a conseguire il beneficio del riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca, ai sensi dell’articolo 103, comma 3°, del D.P.R. n. 382/80, come modificato ed integrato dall’articolo 1, comma 24, della legge n. 4/99 entro l’anno dall’entrata in vigore di quest’ultimo testo di legge

Ha ricostruito il succedersi delle modifiche legislative in subiecta materia ed ha fatto presente che, contrariamente a quanto affermato dal Tar, all’indomani dell’entrata in vigore della interpolazione di cui alla legge n. 4/1999, nessuna incertezza interpretativa sussisteva: da numerosi Atenei vennero riconosciute fondate le richieste dei ricercatori confermati volte ad ottenere il riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca.

Anche alla stregua della successiva modifica di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999, la esattezza di tale tesi non venne sostanzialmente messa in dubbio.

La sopravvenuta disposizione di cui all’articolo 23 della legge n. 488 del 23 dicembre 1999 aveva ulteriormente modificato l’art. 103 del DPR n. 382/1980.

Essa non aveva certamente natura interpretativa (come inesattamente affermato dal Tar): del pari tale natura non poteva essere attribuita all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999 (che era finalizzato a porre con certezza le condizioni legittimanti l’ottenimento del prescritto beneficio)

Per ragioni finanziarie di contenimento della spesa pubblica,il legislatore del 1999, con l’art. n. 23 della legge n. 488, innovò la preesistente disciplina. Lo jus superveniens non era applicabile a parte appellante in quanto interpolazione avente efficacia innovativa e, pertanto, non retroattiva, in ossequio ad elementari principi di equità giuridica.

Nel caso di specie, peraltro, ci si trovava in presenza di un rapporto giuridico definitivamente perfezionatosi, sebbene ne fossero tuttora pendenti gli effetti.

Con memoria ritualmente depositata sono state puntualizzate e ribadite le critiche alla decisione di primo grado già esposte nel ricorso in appello.

DIRITTO

L’appello deve essere accolto con conseguente riforma dell’impugnata decisione ed accoglimento del ricorso di primo grado, nei termini della motivazione che segue.

La impugnata decisione ha respinto la pretesa dell’odierna parte appellante alla stregua del disposto di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999 ed attribuendo, al medesimo, portata interpretativa e, pertanto, retroattiva.

La decisione appellata, infatti, da un canto riconosce che il testo originario dell’art. 103 del DPR n. 382/1980 nel testo modificato ed integrato, dapprima dalla legge n. 4/1999 (art. 1, comma.24,: “All’art. 103, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “nonché, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza di corsi di dottorato di ricerca, con onere a carico del richiedente in ordine al trattamento di quiescenza e previdenza”) e poi dal disposto dell’art. 8, comma 8, della l. 19 ottobre 1999, n. 370 (secondo cui “Il riconoscimento del periodo di frequenza del dottorato di ricerca ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e ai fini della carriera dei ricercatori universitari di cui all’articolo 103 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, come modificato dall’articolo 1, comma 24, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, deve essere richiesto entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge ovvero, se successiva, entro un anno dalla conferma in ruolo”) avrebbe comportato l’accoglimento della tesi dell’originaria parte ricorrente di primo grado.

Il Tar, però, ha respinto la pretesa di parte appellante alla stregua del sopravvenuto disposto di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999 (1. All’art. 103, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, come modificato dal comma 24 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1999, n. 4, le parole da: “nonché, a domanda” fino alla fine del comma sono sostituite dalle seguenti: “nonché, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza con onere a carico del richiedente”).

In ordine al significato della disposizione da ultimo menzionata parte appellante concorda con la tesi dei primi giudici, secondo cui essa avrebbe dettato un precetto incompatibile con le proprie aspirazioni.

Senonchè, come già accennato dianzi, l’appellante contesta che, ratione temporis, la disposizione medesima sia applicabile al caso di specie.

Ciò perché la domanda di riconoscimento a fini di carriera del periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca fu presentata durante la vigenza del testo introdotto dall’art.,1 comma 24, della legge n. 4/1999 e nei rispetto dei termini di cui all’art. 8, comma 8, della legge n. 370/1999.

L’eventuale provvedimento di accoglimento dell’Università (mai emesso, peraltro) avendo unicamente valore ricognitivo, non poteva considerarsi coelemento perfezionativo della fattispecie, ma semplice atto a natura ricognitiva di un diritto potestativo già esercitato con la proposizione della domanda nei termini di legge.

Tale diritto quesito non poteva essere intaccato dalla sopravvenuta disposizione di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999.

La questione devoluta all’esame del Collegio, pertanto, riposa unicamente nella valutazione della natura e della portata di tale ultima norma: ciò perché vi è pieno accordo tra le parti di causa che la tesi di parte appellante poteva considerarsi pienamente fondata antecedentemente all’entrata in vigore dell’ art. 23 della legge n. 488/1999.

In difformità rispetto a quanto ritenuto dal Tar, ritiene il Collegio che la pretesa di parte appellante debba trovare accoglimento.

Deve in proposito rammentarsi che gli innesti legislativi nel corpo dell’art. 103 del DPR n. 382/1980, per la parte di interesse nell’ambito del presente procedimento, sono stati ben tre.

Quello di cui alla legge n. 4/1999 prevede, per la prima volta, la conseguibilità dell’invocato beneficio: e ciò sia a fini previdenziali, che di carriera.

La disposizione successiva, di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999, detta unicamente una disciplina relativa ai termini di presentazione delle istanze.

Essa specifica espressamente l’ambito applicativo della disposizione precedente (“Il riconoscimento del periodo di frequenza del dottorato di ricerca ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e ai fini della carriera dei ricercatori universitari di cui”) ma, quale che sia la portata (interpretativa od innovativa) da attribuire a tale incipit, la questione non ha rilievo nell’odierno giudizio (contrariamente a quanto ritenuto dal Tar).

Ciò che infatti non può assolutamente sottacersi è che la sopravvenuta disposizione di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999, produce un effetto soppressivo, rispetto alla riconoscibilità del beneficio a fini di carriera.

Il Tar stabilisce un non condivisibile parallelismo tra la disposizione di cui all’art. 8, comma 8, della legge n. 370/1999 e quella, sfavorevole a parte appellante, in ultimo citata.

Secondo tale assunto, attribuita portata interpretativa alla prima, analoga qualificazione (con conseguente corollario di retroattività) doveva attribuirsi alla seconda.

Detto assunto non appare condivisibile.

E ciò non soltanto perché tale qualificazione non è stata impressa dal legislatore.

Il Collegio, infatti, condivide l’orientamento dottrinario e giurisprudenziale secondo il quale “la giurisdizione comune può verificare se, anche a prescindere dall’esplicita autoqualificazione, un precetto legislativo si riveli come effettivamente idoneo ad assolvere una funzione interpretativa, e cioè come disposizione che non ha significato autonomo, ma lo acquista solo nel collegamento e nell’integrazione con precedenti disposizioni di cui chiarisce il senso e la portata, ovvero se difetti in realtà, nel meccanismo legislativo, quella necessaria saldatura fra precetti normativi, l’uno attributivo di significato, l’altro oggetto di quell’attribuzione, essendo finalizzato, dunque, il rilevamento del giudice, in questa seconda ipotesi, non già alla denuncia, di per sé, di un abuso di interpretazione, bensì all’accertamento circa la reale natura dell’intervento del legislatore e gli effetti che ne conseguono in relazione ai diritti tutelati” (si veda, di recente, Cassazione civile , sez. lav., 05 marzo 2007, n. 5048).

Ciò che rileva – e che non è stato colto dal Tar- è invece la circostanza che l’art. 23 della legge n. 488/1999 ha introdotto una diversa “regula juris” con riferimento alla predetta disciplina, e pertanto deve qualificarsi come innovativa e non già di interpretazione autentica, avendo introdotto un nuovo ambito applicativo, nient’affatto ricavabile dalla disposizione asseritamente “interpretata”, ed anzi, espressamente collidente con il testo della medesima.

Va da sé che, in carenza di specifica clausola di retroattività, detta disposizione non può che produrre effetti per l’avvenire.

L’evenienza verificatasi, appare addirittura trasmodare quella tratteggiata nella nota decisione della Corte di Cassazione che ha sotto il profilo teorico scandagliato la materia, secondo cui “la qualificazione di una legge come atto di interpretazione autentica di preesistenti norme giuridiche non può fondarsi sul mero titolo del testo legislativo o sui lavori preparatori, ovvero sull’intenzione del legislatore in sè considerata, ma presuppone una particolare struttura della fattispecie normativa, per la quale la legge medesima, essendo rivolta ad imporre una data interpretazione di una precedente norma, con efficacia retroattiva, non è suscettibile di applicazione autonoma, ma si integra con la norma interpretata, nel senso che la disciplina da applicarsi ai singoli casi concreti deve essere desunta cumulativamente da quest’ultima e dalla norma interpretativa. Pertanto, non può riconoscersi natura interpretativa alla disposizione che, riformulando in modo più chiaro ed appropriato una norma preesistente, la abroghi e provveda a regolare per il futuro ed in modo autonomo la stessa materia.”( Cassazione civile , sez. I, 22 ottobre 1981, n. 5533).

Tale approccio ermeneutico, ad evidenti fini di tutela delle situazioni soggettive e di certezza del diritto, è stato condiviso dalla giurisprudenza amministrativa, che ha avuto modo di precisare che, a determinate condizioni una disposizione di legge, (nel caso di specie si trattava dell’art. 3 comma 74, l. 24 dicembre 2003 n. 350) pur avendo natura interpretativa e quindi retroattiva, non può trovare applicazione per fatti precedenti alla sua entrata in vigore, pena l’incostituzionalità della stessa. Ciò in quanto, affinché una norma interpretativa e quindi retroattiva possa essere considerata costituzionalmente legittima, è necessario che la stessa si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente; non integri il precetto di quest’ultima e infine non adotti un’opzione ermeneutica non desumibile dall’ordinaria esegesi della stessa. Fermo restando che l’efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica è soggetta al limite del rispetto del principio dell’affidamento dei consociati alla certezza dell’ordinamento giuridico, con la conseguente illegittimità costituzionale di una disposizione interpretativa che indichi una soluzione ermeneutica non prevedibile rispetto a quella affermatasi nella prassi.(Consiglio Stato , sez. VI, 27 dicembre 2007, n. 6664).

Deve pertanto escludersi, alla stregua dei suindicati canoni interpretativi, e considerata la portata soppressiva e sostitutiva del precetto la applicabilità retroattiva della disposizione di cui al citato art. 23 della legge n. 488/1999.

Per completezza peraltro, deve affermarsi che la tesi del Tar volta a qualificare detta ultima disposizione qual avente natura interpretativa, non convince sotto un ulteriore tranciante profilo.

Secondo la Corte costituzionale, infatti, “il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi – non ha dignità costituzionale, salva per la materia penale: il legislatore, pertanto, può emanare sia disposizioni di «interpretazione autentica», che determinano – chiarendola – la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. La norma che deriva dalla legge di «interpretazione autentica» non può ritenersi irragionevole ove si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.(Corte costituzionale, 07 luglio 2006, n. 274).

Il Tar, ha riconosciuto all’art. 23 della legge n. 488/1999 tale ultima portata effettuale e chiarificatoria, omettendo di considerare che il testo di legge asseritamente “interpretato”, non era (più) quello di cui all’art. 103 del DPR n. 382/1980, siccome interpolato dalla legge n. 4/1999 (laddove, forse, la tesi dei primi giudici poteva presentare aspetti di plausibilità).

Il testo asseritamente “interpretato”, infatti, era quello risultante dalla ulteriore modifica di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999.

Rispetto a tale combinato-disposto, in ultimo citato, l’ art. 23 della legge n. 488/1999 si relaziona in termini non già interpretativi, ma soppressivo/abrogativi, dettando una regola del tutto contraria a quella antecedentemente contenuta.

Posto che non è contestato che parte appellante avesse presentato la domanda antecedentemente alla entrata in vigore della legge n. 488/1999, e che nessun effetto può attribuirsi alla circostanza che l’Amministrazione avesse – o meno- medio tempore adottato provvedimenti istruttori, denegatori, o financo eventualmente parzialmente accoglitivi (la determinazione amministrativa, in sebiecta materia possiede valenza non già concessorio/attributiva, ma ricognitiva di un diritto potestativo nascente direttamente dalla disposizione di legge), deve affermarsi che, in accoglimento del ricorso in appello, ed in riforma della appellata decisione, deve essere accolto il ricorso di primo grado con vincolo per l’Amministrazione di adottare i provvedimenti conseguenziali.

Le spese del giudizio devono essere compensate, sussistendo all’evidenza le condizioni di legge riposanti nella particolarità e novità delle questioni giuridiche sottese alla controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe lo accoglie nei termini di cui alla motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado.

Spese compensate

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Domenico Cafini, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

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