Pres. G.P.Cirillo; Est. D. D’Alessio
C.E.S.I. (Avv. V. Mancinelli) c/ Regione Marche (Avv.ti M. Romano, L. Simoncini); CMC di Ravenna (Avv. A. Clarizia)

Contratti della P.A. – Affidamento di lavori – Bando – Progetto – Variante – Miglioramento solo antisismico – Ammissibilità – Progetto migliorativo per i costi – Aggiudicazione – Illegittimità – Ragioni – Par condicio

Nel corso di una gara per l’affidamento di lavori – nella specie di realizzazione di un complesso ospedaliero – l’Amministrazione, pena una chiara alterazione del principio della par condicio, non può effettuare valutazioni che comportino la realizzazione di un progetto sostanzialmente diverso da quello posto a base di gara, anche se realizzabile a costi più contenuti nell’immediato e con oneri prevedibilmente minori negli anni successivi. In particolare, se l’Amministrazione ritiene di bandire una gara consentendo una variante solo nel caso di miglioramento antisismico del progetto, non può poi aggiudicare la realizzazione dell’opera a chi ha proposto un progetto sostanzialmente diverso e migliorativo non in relazione alla sicurezza sismica ma soltanto per i costi (nel rispetto delle disposizioni antisismiche). Resta comunque ferma la possibilità per l’Amministrazione di scegliere un diverso progetto procedendo a nuove valutazioni in autotutela.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8398 del 2012, proposto da:
C.E.S.I. – Cooperativa Edil Strade Imolese – Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Valeria Mancinelli, con domicilio eletto presso Gianmarco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.18;

Regione Marche, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Michele Romano e Laura Simoncini, con domicilio eletto presso Michele Romano in Roma, via Domenico Morichini n. 41;
Agenzia Regionale Sanitaria, n.c.;

G.D.M. Costruzioni S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con il Gruppo PSC S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Nico Moravia e Manuel Rubino, con domicilio eletto presso Nico Moravia in Roma, via Bocca di Leone n. 78, appellante incidentale;

ad adiuvandum:
Cooperativa Muratori e Cementisti CMC di Ravenna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

della sentenza del T.A.R. per le Marche, Sezione I, n. 684 del 26 ottobre 2012, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione della gara per la costruzione di un nuovo complesso ospedaliero per l’area metropolitana a sud di Ancona, nel Comune di Camerano.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche;
Vista la costituzione in giudizio e l’appello incidentale di GDM Costruzioni S.p.A, in proprio e quale mandataria di ATI con il Gruppo PSC S.p.A.;
Visto l’intervento in giudizio della Cooperativa Muratori e Cementisti CMC di Ravenna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2013 il Cons. Dante D’Alessio e uditi per le parti gli avvocati Mancinelli, Marino, su delega di Scozzafava, Romano, Clarizia e Moravia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.- La società C.E.S.I. – Cooperativa Edil Strade Imolese – Società Cooperativa, di seguito CESI, collocatasi al secondo posto (con il punteggio di 58,263/100) nella procedura ad evidenza pubblica indetta dalla Regione Marche per l’affidamento dei lavori di realizzazione del nuovo complesso ospedaliero di Camerano (importo a base di gara, al netto di IVA, € 64.307.893,84), ha impugnato davanti al T.A.R. per le Marche il provvedimento, n. 87/ESO del 13 giugno 2012, con il quale la gara è stata aggiudicata all’ATI. con mandataria G.D.M. Costruzioni S.p.A., di seguito GDM, che si era classificata al primo posto della graduatoria con complessivi punti 69,375/100.
2.- Il T.A.R. per le Marche, con sentenza della Sezione I, n. 684 del 26 ottobre 2012, ha respinto il ricorso.
3.- La società CESI ha appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili.
In particolare, CESI ha sostenuto che l’offerta dell’aggiudicataria doveva ritenersi, contrariamente a quanto affermato dal T.A.R., peggiorativa rispetto al progetto esecutivo posto a base di gara, eccedente i limiti di variazione prescritti dal Disciplinare di gara (e dai principi generali in materia) ed incompleta, con la conseguenza che la stessa doveva essere esclusa dalla gara. Infatti, il Disciplinare di gara, al punto 9.2, indicava gli elementi sui quali doveva articolarsi l’offerta tecnica ed identificava il perimetro entro il quale la stessa poteva variare il progetto esecutivo posto a base di gara e, nella fattispecie, l’offerta della GDM risultava peggiorativa per le variazioni riguardanti il rischio sismico e, comunque, incompleta perché mancante di una progettazione a livello esecutivo idonea rispetto alle variazioni apportate.
La società CESI ha poi anche contestato (con altro motivo) la correttezza del punteggio assegnato dalla Commissione giudicatrice all’offerta tecnica dell’aggiudicataria GDM, specie se confrontato con il punteggio a lei assegnato.
3.1.- All’appello si oppongono la Regione Marche e la società GDM che ne hanno chiesto il rigetto perché inammissibile e comunque infondato. GDM ha anche proposto appello incidentale, deducendo che il T.A.R. erroneamente non aveva esaminato il suo ricorso incidentale e che, comunque, CESI doveva essere esclusa dalla gara per plurime violazioni della lex specialis.
4.- Nella camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, questa Sezione, avendo «considerato che nella realizzazione di nuove strutture ospedaliere assume particolare rilevanza l’uso di tecniche di protezione sismica; tenuto conto (fra l’altro) che gli ospedali devono essere in grado di funzionare anche dopo che si sia verificato un evento sismico; ritenuto che le tecniche di protezione sismica devono garantire non solo la possibile integrità della struttura (e dei pazienti in essa presenti) ma anche delle attrezzature sanitarie in essa allocate; rilevato che la ditta risultata aggiudicataria ha previsto la sostituzione degli isolatori sismici, inizialmente richiesti dalla stazione appaltante, con un diverso sistema di protezione a struttura incastrata; rilevato che il progetto dell’aggiudicataria è stato ritenuto dalla stazione appaltante idoneo ai fini di protezione sismica e migliorativo rispetto al previsto utilizzo di isolatori sismici; visto che l’appellante, con perizia in atti, ha sostenuto che (viceversa) il sistema proposto dall’aggiudicataria non può ritenersi migliorativo ai fini della protezione da eventi sismici», ha ritenuto opportuno, in relazione alla rilevanza della questione, disporre apposita consulenza tecnica d’ufficio, ai sensi dell’art. 67 del c.p.a.
In particolare, questa Sezione ha ritenuto che il consulente tecnico, esaminato il progetto presentato dalla ditta aggiudicataria e visti gli atti presentati dalle parti, doveva rispondere al quesito: «se il progetto in questione possa ritenersi “migliorativo” ai fini di protezione sismica di un ospedale, rispetto all’utilizzo degli isolatori sismici previsti dalla stazione appaltante».
Dell’incombente è stato incaricato il Preside della Facoltà di Ingegneria civile e industriale dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, con facoltà di designare altro docente della Facoltà esperto nella materia.
Avendo poi rilevato che, pur essendo stato già firmato fra le parti il contratto (in data 27 novembre), le opere non erano state ancora avviate, la Sezione ha ritenuto opportuno che le stesse non fossero «avviate fino alla definizione nel merito del presente appello», ed ha disposto la trattazione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 21 giugno 2013.
5.- Il Rettore dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, con nota in data 11 gennaio 2013 (prot. 15/2013 VII/4), ha incaricato dell’attività richiesta il prof. ing. Maurizio De Angelis, del Dipartimento di Ingegneria Strutturale e Geotecnica della Facoltà di Ingegneria Civile e Industriale dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, di seguito CTU.
6.- E’ intervenuta in giudizio, con atto depositato l’11 gennaio 2013, la Cooperativa Muratori e Cementisti CMC di Ravenna sostenendo di aver partecipato alla gara in questione, di avere impugnato l’esito della gara con altro ricorso pendente davanti al T.A.R. per le Marche e di avere interesse alle risultanze della disposta Consulenza tecnica d’ufficio avendo interesse a far constatare (anche nel giudizio proposto) che il progetto presentato da GDM era inammissibile perché modificativo in senso difforme e peggiorativo, sotto il profilo della protezione da eventi sismici, del progetto posto a base di gara.
7.- Il CTU ha svolto la sua attività in contraddittorio con i Consulenti di parte e, dopo aver chiesto una breve proroga dei termini concessi, ha depositato la sua relazione il 17 luglio 2013.
8.- Prima di esaminare i contenuti della Consulenza tecnica d’ufficio e valutarne le conseguenze, ai fini della decisione del ricorso, si deve preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata da GDM e sostenuta in memoria anche dalla Regione Marche.
Secondo GDM, infatti, l’appello deve essere dichiarato inammissibile perché la società CESI non ha sollevato alcuna puntuale contestazione nei confronti della sentenza appellata, essendosi limitata a riproporre in appello i motivi del ricorso di primo grado, in violazione del dovere di specificità dei motivi di appello.
8.1.- L’eccezione non è fondata.
I motivi dell’appello sono stati, infatti, chiaramente indicati dalla società CESI e si evince, dalle ragioni esposte, che lo stesso risulta proposto nei confronti della sentenza del T.A.R. per le Marche che non ha adeguatamente considerato le ragioni (già sollevate in primo grado) che rendevano illegittima la determinazione della Regione Marche riguardante l’aggiudicazione della gara in questione.
Non sussistono, quindi, i lamentati profili di inammissibilità dell’appello risultando del tutto evidente l’oggetto dell’impugnazione e le ragioni di non condivisione della appellata sentenza.
9.- Sempre preliminarmente, si ritiene di dover esaminare l’appello incidentale escludente proposto da GDM.
9.1.- Secondo GDM la società CESI doveva essere esclusa dalla gara innanzitutto per la violazione del punto 9.3 del Disciplinare di gara, e degli artt. 86, comma 3 bis, e 87, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006, nonché dell’art. 26 del d. lgs. n. 81 del 2008, per aver omesso di indicare separatamente, in sede di formulazione dell’offerta economica, i costi della sicurezza, come individuati nel quadro tecnico economico predisposto dalla stazione appaltante. In particolare, la società GDM ha sostenuto che CESI ha formulato la sua offerta economica indicando solo il prezzo complessivo di € 52.800.000,00, senza distinguere l’importo dei lavori ribassati dai costi relativi alla sicurezza e, comunque, senza indicare i costi per la sicurezza aziendale gravanti sull’impresa.
9.2.- La censura, nei suoi due profili, non è fondata.
La stazione appaltante aveva, infatti, chiaramente predeterminato gli oneri per la sicurezza (nel quadro tecnico economico e nel Disciplinare, al punto 9.3), quantificandoli in € 1.538.675,88 (oneri per sicurezza inclusa) e in € 853.862,50 (oneri per sicurezza aggiuntiva), per un totale fisso e non soggetto a ribasso di € 2.392.538,38.
Non risulta poi che il Disciplinare di gara prevedesse, per le partecipanti alla gara, l’indicazione di ulteriori oneri (aziendali) per la sicurezza.
In conseguenza, l’offerta economica presentata da CESI doveva ritenersi comprensiva anche della suddetta somma complessiva per gli oneri per la sicurezza, predeterminati dalla stazione appaltante in misura fissa e non soggetta a ribasso.
Correttamente quindi la Commissione giudicatrice (verbale n. 10 del 7 giugno 2012) ha ritenuto che l’offerta di CESI fosse comprensiva dei costi per la sicurezza e l’ha ammessa alla gara.
Del resto, come sostenuto da CESI, anche le altre partecipanti alla gara non hanno indicato ulteriori oneri (aziendali) per la sicurezza ma si sono limitate a riportare nella loro offerta l’importo indicato dalla stazione appaltante.
9.3.- Né si può ritenere che la Commissione, ammettendo l’offerta di CESI, abbia così violato il principio della immodificabilità delle offerte economiche. Infatti, come si è detto, l’importo complessivo offerto da CESI doveva necessariamente includere anche gli oneri per la sicurezza, predeterminati dall’Amministrazione in misura fissa e non modificabile, con la conseguenza che la Commissione giudicatrice non ha operato alcuna alterazione dell’offerta presentata.
10.- La società GDM, con il suo appello incidentale, ha poi sostenuto che la società CESI doveva essere esclusa dalla gara anche per la violazione dell’art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, per non aver prodotto ed allegato, nel rendere la dichiarazione sull’assenza di condanne ostative dei tre soggetti che rivestono cariche societarie sensibili, le fotocopie dei rispettivi documenti di identità, ai sensi dell’art. 38 del D.P.R. n. 445 del 2000. Infatti, ha aggiunto la società GDM, CESI aveva presentato la dichiarazione a firma del procuratore speciale sig. Roberto Zandonella Necca che attestava il possesso dei requisiti di partecipazione dei signori Baroncini Rino, Presidente del Consiglio di Amministrazione, Fiorillo Michele Angelo, Direttore Tecnico, Galanti Vanes, procuratore speciale, sulla base di dichiarazione presentata dagli stessi attestante l’esistenza delle condanne subite e l’intervenuta riabilitazione o estinzione delle stesse. Ma tale autocertificazione non era accompagnata, come richiesto dall’art. 38 del D.P.R. n. 445 del 2000, dalla copia dei rispettivi documenti di identità.
La censura non è fondata. Risulta, infatti, dagli atti depositati dalla Regione Marche che CESI ha presentato la dichiarazione riguardante i suddetti nominativi con i relativi documenti di identità.
11.- La società GDM, con un ulteriore motivo del suo appello incidentale, ha poi sostenuto che l’offerta della società CESI doveva essere esclusa perché, in violazione dell’art. 9.3 del Disciplinare di gara, aveva omesso l’indicazione, nell’offerta economica, del soggetto firmatario ed aveva omesso l’allegazione all’offerta di una fotocopia del documento di identità del firmatario.
Anche tale motivo non è fondato.
Come risulta sempre dagli atti, l’offerta economica di CESI è stata, infatti, sottoscritta dall’ing. Roberto Zandonella Necca e sull’offerta risulta apposto anche il timbro riportante la sua qualifica di Direttore Commerciale dell’azienda. All’offerta risulta poi allegato il relativo documento di identità.
12.- Anche l’ulteriore eccezione riguardante la tardività dei motivi aggiunti proposti in primo grado da CESI risulta infondata in fatto (ed è anche sostanzialmente irrilevante).
13.- E’ quindi possibile ora passare ad esaminare, nel merito, l’appello proposto dalla società CESI, anche alla luce del contenuto della Consulenza tecnica d’ufficio disposta da questa Sezione.
14.- Con il primo e centrale motivo di appello la società CESI ha sostenuto che l’offerta di GDM doveva essere esclusa dalla gara perché peggiorativa, per le variazioni riguardanti il rischio sismico, e comunque perché era incompleta in quanto mancante di una progettazione a livello esecutivo idonea rispetto alle variazioni apportate. Il tutto in violazione e falsa applicazione del punto 9.2 e del punto 11.2, sub 4 e 5, del Disciplinare di gara, nonché dell’art. 76 del d. lgs. n. 163 del 2006 (e dei generali principi di diritto in materia).
14.1.- Al riguardo, il collegio rileva che il Disciplinare di gara, al punto 9.2 (da pag. 18 a pag. 21) indica gli elementi su cui si doveva articolare l’offerta tecnica ed identifica il “perimetro” entro il quale essa poteva “variare” il progetto esecutivo posto a base di gara (approvato con precedente decreto della stessa Amministrazione in data 10 novembre 2011).
Per quello che qui interessa, il predetto punto 9.2 prescrive che nell’offerta tecnica, e quindi nella proposta contrattuale di ogni offerente, potevano/dovevano essere contenute “varianti” relative a: “proposte di miglioramento della sicurezza strutturale riferite alla protezione sismica dell’edificio, in termini di rapporto capacita/domanda, determinato agli stati limite previsti dal D.M. 14 gennaio 2008: «stato limite di esercizio; stato limite di salvaguardia della vita; stato limite del collasso».
14.2.- Il medesimo Disciplinare, dopo aver delimitato le materie su cui potevano intervenire le offerte in variante migliorativa, con gli ultimi due capoversi del predetto punto 9.2 (a pag. 21) detta i limiti delle variazioni ammesse ed afferma che «il progetto esecutivo non è suscettibile di variazioni che ne alterino in modo essenziale la sostanzialità», aggiungendo che sono ammesse solo le varianti “migliorative”, cioè quelle che apportino modifiche qualitativamente apprezzabili al progetto posto a base di gara, senza tuttavia stravolgerne l’identità, tali intendendosi esclusivamente le integrazioni esecutive, oltre agli accorgimenti tecnici incidenti sulla funzionalità e sulla durata dell’opera.
14.3.- Il Disciplinare di gara consentiva, quindi, la possibile presentazione di varianti al progetto esecutivo posto a base di gara, ma prevedeva precisi limiti entro i quali le varianti potevano essere proposte stabilendo l’esclusione dalla gara delle offerte con modifiche tali da snaturare tale progetto.
In particolare, il Disciplinare, al punto 11.2, prevedeva l’esclusione dalla gara delle offerte redatte in modo difforme da quanto stabilito nello stesso disciplinare e delle offerte che sostituiscono, modificano o integrano in senso difforme o in senso peggiorativo le condizioni stabilite nello stesso disciplinare o negli altri atti posti a base della procedura.
15.- La società GDM aveva, dunque, presentato un’offerta nella quale aveva individuato proposte tecnico funzionali ritenute migliorative, finalizzate ad aumentare il punteggio calcolato con il metodo previsto nel protocollo ITACA. In particolare, aveva proposto un miglioramento della sicurezza strutturale affidando la protezione sismica «ai setti e alle pareti esistenti considerate incastrate a livello del piano di fondazione eliminando di fatto gli isolatori sismici» previsti dal progetto esecutivo.
15.1.- La Commissione giudicatrice ha ritenuto effettivamente, nel suo complesso, migliorativa la proposta presentata da GDM e l’ha quindi ammessa alla procedura, assegnandole un punteggio che ha poi consentito alla stessa GDM di risultare aggiudicataria.
16.- Poiché le valutazioni compiute dalla Commissione giudicatrice hanno trovato il loro presupposto in profili di natura squisitamente tecnica, questa Sezione ha ritenuto di dover acquisire sul punto le valutazioni di un esperto del settore.
17.- Come si è già ricordato all’incombente ha provveduto il prof. ing. Maurizio De Angelis, del Dipartimento di Ingegneria Strutturale e Geotecnica della Facoltà di Ingegneria Civile e Industriale dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, che ha depositato la sua relazione il 17 luglio 2013.
18.- Il CTU, nella premessa della sua relazione, ha chiarito (a pag. 1) che, sin dalla prima riunione con i rappresentati delle parti, «si è convenuto che il confronto per valutare se il progetto proposto da GDM si possa ritenere migliorativo rispetto a quello posto a base di gara dalla stazione appaltante, deve essere limitato agli aspetti inerenti alla sola protezione sismica dell’ospedale», risultando ciò coerente con l’incarico a lui affidato da questa Sezione.
18.1.- Il CTU ha, poi, spiegato (sempre nella premessa della sua relazione) di aver diviso la stessa in cinque paragrafi: il primo riguardante le specificità delle strutture ospedaliere; il secondo riguardante la comparazione fra le strutture isolate alla base e quelle convenzionali a base fissa; il terzo nel quale sono state confrontati il progetto posto a base di gara ed il progetto presentato da GDM; il quarto con una analisi comparativa della prestazione sismica della struttura isolata e di quella a base fissa, con l’analisi delle grandezze di risposta ritenute di maggior interesse; il quinto con le conclusioni raggiunte.
18.2.- Nel primo paragrafo, il CTU ha evidenziato (a pag. 2) l’elevata complessità che, in generale, caratterizza gli ospedali, sia dal punto di vista delle strutture sia di quello impiantistico e funzionale, e rende tali strutture «particolarmente vulnerabili alle azioni sismiche, mentre l’elevata esposizione dovuta all’affollamento, alla presenza di pazienti non autonomi, ai contenuti tecnologici, ne rende molto alto il rischio sismico».
Dopo aver ricordato che gli obiettivi prestazionali di un ospedale, dal punto di vista della tutela sismica, non sono uguali a quelli degli edifici per civili abitazioni, perché dipendono non solo dagli elementi strutturali e non strutturali architettonici ma anche dagli impianti e dal contenuto, il CTU ha, quindi, ricordato che «l’importanza di tutti gli elementi non strutturali e la necessità di mitigarne il rischio sismico sono testimoniate anche dalle recenti “Linee guida per la riduzione della vulnerabilità di elementi non strutturali” elaborate dal Dipartimento della Protezione Civil.»
18.3.- Nel secondo paragrafo il CTU ha fatto una comparazione fra le strutture isolate alla base e quelle convenzionali a base fissa.
Il CTU ha ricordato che tra le tecniche di controllo passivo delle vibrazioni, «l’isolamento sismico della base è, nella progettazione delle nuove costruzioni, quella più comunemente usata». Tale tecnica innovativa si utilizza, in generale, «per conseguire migliori prestazioni delle costruzioni soggette alle azioni sismiche orizzontali rispetto alle costruzioni convenzionali a base fissa».
Per realizzare l’isolamento sismico viene, infatti, creata «una discontinuità nella struttura, in modo tale da permettere grandi spostamenti relativi orizzontali tra la parte superiore (sovrastruttura) e quella inferiore (sottostruttura) della costruzione. Il collegamento tra la sottostruttura e la sovrastruttura è realizzato mediante speciali dispositivi di appoggio, detti isolatori, caratterizzati da bassa rigidezza orizzontale rispetto a quella verticale».
Il CTU ha, quindi, ricordato che, nella Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 617 del 2 febbraio 2009, sono riportati i vantaggi dell’isolamento «riconducibili non solo nel drastico abbattimento delle accelerazioni agenti sulle masse strutturali, ma anche all’assenza di oscillazioni brusche nella sovrastruttura per effetto dell’alto periodo proprio di vibrazione», con notevoli benefici per la protezione dei contenuti.
18.4.- Il CTU ha, quindi, concluso (sul punto) affermando (a pag. 6) che «le norme vigenti ammettono che le nuove costruzioni antisismiche possano essere progettate con la base sia fissa (costruzione o struttura di tipo convenzionale) sia isolata (costruzione o struttura isolata di tipo innovativa), ma riconoscono i vantaggi di queste ultime, soprattutto nel caso di costruzioni di classe d’uso III e IV (quindi anche gli ospedali, leggi p.to 2.4.2 delle NTC/2008), perché in grado di fornire, per quanto detto prima, una maggiore protezione/prestazione sismica dell’intera costruzione».
18.5.- Nel terzo paragrafo il CTU ha descritto sinteticamente il progetto posto a base di gara e lo ha confrontato con il progetto (risultato aggiudicatario) presentato dalla società GDM.
In particolare, il progetto posto a base di gara prevede la realizzazione di un edificio di circa 120 x 130 metri in pianta, di sette livelli in elevazione, per un’altezza di circa 29 metri.
Il progetto «a base di gara prevede che siano utilizzati isolatori sismici di tipo “fiction pendulum” posti tra i pilastri e la soletta del primo livello, e che l’edificio sia completamente svincolato dalle altre strutture adiacenti presenti. Il progetto presentato da GDM in fase di gara consiste, invece, nella eliminazione degli isolatori sismici e nel prolungamento, fino all’estradosso delle fondazioni, di tutte le strutture che spiccano dalla soletta del piano terra. GDM propone, quindi, di sostituire la struttura di tipo innovativo isolata alla base richiesta dal progetto a base di gara con una struttura convenzionale a base fissa» (pag. 7).
18.6.- Nel quarto (e più complesso) paragrafo il CTU ha descritto l’analisi comparativa compiuta per valutare se il progetto proposto da GDM si possa ritenere migliorativo rispetto a quello posto a base di gara.
Dopo aver ribadito (a pag. 7) che la stazione appaltante aveva voluto una struttura isolata per «limitare le accelerazioni assolute e, conseguentemente, ottenere basse sollecitazioni nella sovrastruttura e nella sottostruttura, a fronte di spostamenti relativi elevati, ma concentrati per la maggior parte al livello degli isolatori», in modo che «l’intera struttura rimanga in campo elastico e non subisca danneggiamenti nelle sue parti strutturali e non strutturali», e dopo aver ricordato che l’ospedale è una struttura strategica ai fini della protezione civile, tenuto conto che «l’operatività in fase postsismica … deve essere assicurata, ovviamente, dagli elementi strutturali, ma anche dagli elementi non strutturali architettonici, dagli impianti e dal contenuto necessario al suo funzionamento (attrezzature e apparecchiature anche ad alto contenuto tecnologico», il CTU ha ritenuto che «le grandezze che permettono il confronto prestazionale tra la struttura isolata e quella a base fissa, tenendo conto degli elementi strutturali e di quelli non strutturali, sono: gli spostamenti d’interpiano, le accelerazioni assolute e le sollecitazioni di taglio» (pag. 8).
In base a tali elementi, il CTU ha esaminato preliminarmente il progetto presentato da GDM in fase di gara.
Per quanto riguarda gli spostamenti d’interpiano quelli ottenuti con la struttura a base fissa (proposta da GDM) sono «contenuti e nettamente inferiori ai limiti normativi». In particolare, «rispettano ampiamente i limiti previsti dalle NTC/2008, ma non sono confrontati con quelli della struttura isolata posta a base di gara» (pag. 8). Il CTU non ha ritenuto migliorativo, ai fini in parola, il dichiarato vantaggio di non dover utilizzare particolari giunzioni per le tubazioni degli impianti.
18.7.- Il CTU, dopo aver fornito (alle pagg. 9 e 10) alcune ulteriori considerazioni sul progetto presentato da GDM (anche in relazione alle problematiche riscontrate dalla stessa GDM nel progetto esecutivo posto a base di gara), ha quindi (nel paragrafo 4.2.) dato conto delle analisi comparative effettuate per misurare la prestazione sismica della struttura ad isolanti (SI) e della struttura a base fissa (SBF).
Le analisi sismiche, effettuate su modelli lineari semplificati, hanno mostrato (pagina 11 della relazione) che:
«i valori degli spostamenti d’interpiano d’interesse sono paragonabili e molto inferiori ai limiti imposti dalle norme; i valori indicano pure che quelli ottenuti con la SBF sono superiori rispetto a quelli ottenuti con la SI;
le accelerazioni assolute di piano ottenute con la SBF sono nettamente superiori a quelle ottenute con la SI;
gli spettri di piano delle accelerazioni assolute ottenuti con la SBF sono notevolmente maggiori rispetto a quelli ottenuti con la SI;
anche la sollecitazione di taglio nella SBF, essendo strettamente legata alle accelerazioni assolute, è nettamente superiore a quella della SI».
18.8.- Dopo aver ricordato che, in relazione al modello semplificato utilizzato per la struttura a base fissa, erano state sollevate alcune obiezioni dal Consulente di parte della GDM e che erano state effettuate, quindi, alcune analisi sulla base anche di un modello completo della struttura a base fissa, il CTU ha osservato che comunque in nessun documento presentato dal Consulente di parte della GDM «è presente un confronto che dimostri che la struttura a base fissa risulti migliore rispetto a quella isolata posta a base di gara, né utilizzando modelli semplificati né utilizzando quelli completi».
18.9.- In conclusione, il CTU ha ritenuto (pag.12) che «il progetto presentato da GDM non possa ritenersi, in alcuno degli aspetti esaminati, migliorativo ai fini della protezione sismica dell’ospedale, rispetto all’utilizzo degli isolatori previsti dalla stazione appaltante».
19.- A seguito del deposito della consulenza tecnica, ed in relazione alle conclusioni raggiunte dal CTU, le parti hanno depositata memorie e la società GDM ha anche depositato un parere “pro veritate” redatto, nell’ottobre del 2013, dal prof. Ing. Remo Calzona dell’Università di Roma “La Sapienza”.
19.1.- In tale parere il prof. Calzona ha evidenziato che, anche ai fini della sicurezza sismica, occorre dare rilievo alla “durabilità” delle opere, mentre con gli isolatori «si privilegia una struttura con vita di servizio di 10 anni (vita utile degli isolatori) in luogo di una con vita di servizio di 100 anni». Il prof. Calzona ha poi anche aggiunto che, «da un punto di vista tecnico scientifico e legislativo le due soluzioni, nel momento che rispettano le prescrizioni delle Norme Tecniche stabilite dal legislatore, hanno gli stessi livelli di sicurezza e le stesse prestazioni», con la conseguenza che la valutazione «tra le due soluzioni, nell’interesse pubblico, deve essere effettuato sul confronto economico» che, nella fattispecie, porta a preferire il progetto del raggruppamento GDM che comporta per l’Amministrazione «un risparmio di 20.271.000,00 euro sull’importo previsto per la realizzazione dell’opera posta a base di gara».
Inoltre è prevedibile che gli isolatori debbano essere sostituiti ogni 10 anni, con un’operazione sofisticata, impegnativa e molto costosa che si può giustificare in aree del mondo (come in California) caratterizzate da grande frequenza sismica.
Il prof. Calzona ha quindi sostenuto che il progetto approvato per la realizzazione dell’Ospedale di Camerano, sotto l’emozione per il terremoto dell’Aquila, in una zona di modesta intensità sismica, «porta inevitabilmente ad una struttura ridondante», con un incremento di costo di circa il 30% della sola parte strutturale».
19.2.- In conclusione, il prof. Calzona, dopo aver criticato, anche dal punto di vista tecnico, le conclusioni raggiunte dal CTU, ha sostenuto che il progetto dell’aggiudicataria GDM «è sicuramente migliorativo anzi assolutamente necessario per la protezione sismica dell’edificio in quanto la tecnologia degli isolatori sismici proposti… per essere efficace per i terremoti futuri» deve prevedere «la manutenzione e la sostituzione degli isolatori almeno ogni 10 anni», con una prevedibile spesa di almeno 10 milioni di euro ogni 10 anni e con la necessaria sospensione dell’attività dell’ospedale nel periodo di sostituzione degli isolatori.
20.- Tutto ciò premesso, si deve osservare che la Consulenza tecnica d’ufficio, è stata eseguita in modo esaustivo e con precisione dal CTU incaricato.
21.- Dalla relazione conclusiva del CTU, redatta utilizzando termini sufficientemente chiari anche per i non addetti al settore, si evince con certezza che il progetto presentato da GDM, pur essendo stato redatto nell’assoluto rispetto dei limiti normativi esistenti in materia (di cui al D.M. 14.1.2008), non può «ritenersi, in alcuno degli aspetti esaminati, migliorativo ai fini della protezione sismica dell’ospedale, rispetto all’utilizzo degli isolatori previsti dalla stazione appaltante».
22.- In conseguenza, questa Sezione ritiene che la variante, ritenuta migliorativa, proposta da GDM non poteva essere ammessa perché, come sostenuto dall’appellante, risultava in violazione del paragrafo 9.2, lettera a.2) del disciplinare di gara, laddove ammette la possibile presentazione di varianti incidenti sulla sicurezza strutturale solo se migliorative.
23.- Il progetto proposto da GDM (con struttura a base fissa) non solo non è risultato migliorativo, sotto il profilo della sicurezza sismica, del progetto esecutivo posto a base di gara, pur essendo redatto nel rispetto delle disposizioni antisismiche vigenti, ma deve ritenersi anche diverso, in modo sostanziale, dal progetto posto a base di gara.
24.- La protezione sismica con il sistema degli isolatori, prevista dal progetto esecutivo approvato dall’Amministrazione e posto a base di gara, proprio per la sua rilevante incidenza nella fase di progettazione e realizzazione, nonchè per la rilevante differenza dei costi di realizzazione, costituiva un elemento centrale e caratterizzante del progetto. La sua sostituzione con un diverso sistema di protezione sismica ha finito quindi, come affermato dall’appellante, con lo snaturare la stessa identità del progetto esecutivo posto a base di gara.
25.- In proposito, non si può quindi convenire con la tesi della Regione secondo la quale, nella fattispecie, il progetto di GDM, risultato aggiudicatario, non alterava in maniera rilevante le caratteristiche minime dell’opera sotto il profilo strutturale, prestazionale e funzionale.
E non può quindi condividersi l’interpretazione che è stata data alla risposta data in corso di gara al quesito n. 13, secondo cui le varianti vietate erano quelle che implicavano variazioni all’architettura e alla distribuzione interna ed esterna del complesso ospedaliero, nonché la modifica delle funzionalità minime, intese in senso qualitativo, della risposta sismica e dell’efficienza energetica dell’edificio.
Infatti, non solo non potevano essere apportate variazioni all’architettura ed alla distribuzione interna ed esterna del complesso ospedaliero (come affermato dalla Regione), ma non poteva essere ammessa, perché incidente sulla sostanza del progetto esecutivo posto a base di gara, anche una variante, come quella proposta da GDM, che ha comportato una rilevante modifica, sotto il profilo strutturale (e dei costi) del progetto e che, nel caso di sisma, può risultare rilevante anche per i profili prestazionali e funzionali del nuovo complesso ospedaliero.
26.- Né si può giungere a conclusione diversa sulla base delle osservazioni critiche alla consulenza tecnica d’ufficio che sono state formulate da GDM (anche con la ricordata perizia di parte) e dalla Regione Marche.
Infatti, tali critiche si incentrano, per lo più, su aspetti che non riguardano direttamente la sicurezza antisismica (secondo il CTU assicurata in grado maggiore da strutture ad isolatori elastici), ma la sua sostenibilità economica, anche in relazione alla necessaria manutenzione periodica.
Tali aspetti, anche se certamente rilevanti (tenendo conto degli elementi chiaramente evidenziati dal prof. Calzona), non possono però incidere sullo svolgimento della procedura in esame nella quale l’Amministrazione ha posto a base di gara un progetto esecutivo nel quale erano previsti gli isolatori sismici (con i costi relativi), ed aveva previsto solo possibili migliorie antisismiche del progetto stesso, che nella fattispecie, come si è visto, non possono ritenersi assicurate dal sistema proposto da GDM.
27.- Sulla base delle scelte che sono state effettuate preliminarmente dall’Amministrazione (con l’approvazione del progetto esecutivo) e sulla base delle regole di gara, le partecipanti alla gara dovevano indicare quindi i costi per la realizzazione di quel progetto (già) esecutivo, da realizzare con quelle caratteristiche, ammettendosi per il profilo della sicurezza sismica solo possibili migliorie ma non anche il radicale mutamento del progetto con costi evidentemente molto diversi.
28.- L’Amministrazione avrebbe potuto, in effetti, anche scegliere un diverso progetto, ma ciò avrebbe dovuto fare prima di bandire la gara per l’esecuzione di un progetto esecutivo già approvato. E una diversa scelta potrebbe eventualmente ancora fare se ritenesse, all’esito della complessa vicenda che si è descritta, procedere a nuove valutazioni in autotutela.
Ma una volta bandita la gara, l’Amministrazione non può effettuare, nel corso della stessa, pena una chiara alterazione del principio della par condicio fra i partecipanti alla procedura, valutazioni che comportino in sostanza la realizzazione di un progetto che risulta sostanzialmente diverso da quello posto a base di gara, anche se realizzabile a costi certamente molto più contenuti nell’immediato e con oneri prevedibilmente minori negli anni successivi.
29.- Se quindi l’Amministrazione ha ritenuto di bandire la gara per la realizzazione di un ospedale con una determinata struttura antisismica, consentendo una variante solo nel caso di miglioramento antisismico di tale progetto, non può poi aggiudicare la realizzazione dell’opera a chi ha proposto un progetto che è sostanzialmente diverso e che non è migliorativo sotto il profilo della sicurezza sismica (anche se migliorativo per i costi da sostenere ed anche se tale progetto è stato predisposto nel rispetto delle vigenti disposizioni antisimiche).
30.- Non può poi avere alcun rilievo, ai fini della decisione, l’ulteriore circostanza, pure evidenziata nella citata perizia della GDM, secondo cui molti dei giunti sismici utilizzati negli edifici che sono stati realizzati a l’Aquila, per la ricostruzione dopo il terremoto, sono risultati, a pochi anni dal sisma, inidonei tanto da dover essere sostituiti con spese ingenti.
Tale vicenda, all’esame anche della magistratura penale, non riguarda però la qualità (in astratto) degli isolatori sismici, pacificamente utilizzati in zone del mondo ad alta intensità sismica, come sistema di protezione degli edifici, ma la concreta realizzazione di immobili nelle quali sono state utilizzate strutture evidentemente di qualità inadeguata.
31.- Sulla base delle esposte considerazioni, l’appello deve essere accolto e, in integrale riforma dell’appellata sentenza del T.A.R. per le Marche n. 684 del 26 ottobre 2012, deve essere accolto il ricorso di primo grado proposto dalla CESI, con il conseguente annullamento della deliberazione di aggiudicazione della gara in favore di GDM e degli atti ad essa presupposti oggetto di impugnazione.
32.- Deve essere conseguentemente dichiarata l’inefficacia, ai sensi dell’art. 122 del c.p.a., del contratto già firmato fra le parti in data 27 novembre 2012, tenuto anche conto che, come risulta dagli atti, le opere non erano state ancora avviate quando questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 4888 del 14 dicembre 2012, ne ha sospeso l’efficacia.
33.- Deve essere invece respinta la richiesta di reintegrazione in forma specifica avanzata da CESI dovendo l’Amministrazione, all’esito del ricorso, provvedere al parziale rinnovo degli atti della procedura.
34.- Peraltro l’Amministrazione, come si è già accennato, qualora ritenesse di non poter più sostenere i costi per la realizzazione dell’ospedale, come previsto dal progetto (e soprattutto i costi per la sua manutenzione nel corso degli anni), potrebbe anche agire in autotutela, per ragioni di pubblico interesse, ed anche procedere eventualmente ad una modifica del progetto, facendo salvi, in ogni caso, gli interessi di coloro che, come l’appellante, hanno legittimamente partecipato alla gara in questione.
35.- Deve essere poi respinta la richiesta di risarcimento dei danni avanzata da CESI per i maggiori costi che la società dovrà subire per effetto di un’aggiudicazione e di un effettivo inizio dei lavori tardivi e con diverse condizioni di mercato (e quindi per la tardiva aggiudicazione dell’appalto), trattandosi di una richiesta generica e formulata sulla base di danni solo affermati.
36.- Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
37. Le spese per l’attività svolta dal CTU sono poste a carico della soccombente Regione Marche e saranno liquidate con separata ordinanza dopo l’avvenuta presentazione di idonea documentazione giustificativa di spesa da parte dello stesso CTU.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in integrale riforma dell’appellata sentenza del T.A.R. per le Marche, Sezione I, n. 684 del 26 ottobre 2012, accoglie il ricorso di primo grado proposto da C.E.S.I. – Cooperativa Edil Strade Imolese – Società Cooperativa, con il conseguente annullamento della impugnata deliberazione di aggiudicazione definitiva della gara e degli atti ad essa presupposti oggetto di impugnazione.
Dichiara l’inefficacia, ai sensi dell’art. 122 del c.p.a., del contratto già firmato fra le parti in data 27 novembre 2012.
Respinge la richiesta di risarcimento dei danni avanzata dall’appellante C.E.S.I. – Cooperativa Edil Strade Imolese – Società Cooperativa.
Condanna la Regione Marche al pagamento, in favore dell’appellante C.E.S.I. – Cooperativa Edil Strade Imolese – Società Cooperativa di € 7.000, 00 (settemila) per le spese e competenze del doppio grado di giudizio.
Condanna la Regione Marche al pagamento delle spese della Consulenza Tecnica d’Ufficio che saranno liquidate, con separata ordinanza, dopo l’avvenuta presentazione di idonea documentazione giustificativa di spesa da parte del Consulente Tecnico.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Salvatore Cacace, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Dante D’Alessio, Consigliere, Estensore
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/01/2014

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 28/1/2014 n.419 proviene da Giustamm.

Pres. Baccarini – Est. Contessa
Cincotta Group S.r.L. (Avv.ti F. Asciano, G. M. Lauro, A. Ingianni, C. Savona) c/ Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, ed altri (Avv. Stato); Comune di Cagliari (Avv. C Curreli); Cacip-Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari (Avv.ti M. Ranieri, G. M. Bitti, A. Clarizia)

1. Processo amministrativo – Appello – Cointeressato non intervenuto in I grado – Legittimazione – Esclusione – Ragioni.

2. Giurisdizione e competenza – Convenzione con P.A. – Giuridizione del G.A. – Art. 133, co. 1, lett. A), n. 2, c.p.a. – Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento.

3. Giurisdizione e competenza – Giurisdizione – Definizione – Violazione del giudicato su vicende connesse – Irrilevanza.

4. Demanio e patrimonio – Demanio pubblico – Ascrivibilità – Opere ed infrastrutture industriali – Porto – Contiguità – Collegamento funzionale – Insufficienza – Unicità organica – Necessità.

1. Tenuto conto che al litisconsorte pretermesso in primo grado non può riconoscersi la possibilità di proporre autonomamente un appello, non rientrando questi fra i soggetti nei cui confronti la decisione di primo grado è stata assunta ex art. 102 c.p.a. (1), a fortiori ratione dovrà negarsi la legittimazione alla proposizione dell’appello ad un soggetto co-interessato salvo che questi sia stato parte nel giudizio di primo grado.

2. Le questioni relative all’esatta individuazione e delimitazione di portata ed effetti degli accordi convenzionali stipulati con la pubblica amministrazione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alla luce dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2), c.p.a., (che riserva all’esclusiva giurisdizione del G.A.: «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni») (2).

3. Ai fini dell’individuazione della giurisdizione, non rileva l’eventuale contrasto con sentenze passate a res judicata rese con riferimento a vicende connesse con quella oggetto d’esame. In altri termini, vale il principio secondo cui la giurisdizione non può essere influenzata da ragioni di connessione (3).

4. In tema di definizione del demanio pubblico e più in particolare di “opere portuali”, – posto che la nozione “tradizionale” di ‘porto’ ex art. 28 cod. nav. ricomprende il tratto di mare chiuso che, per la sua particolare natura fisica, è idoneo al rifugio, all’ancoraggio e all’attracco delle imbarcazioni provenienti dall’alto mare (4) – nonostante la giurisprudenza recente ammetta una nozione “funzionale” del concetto di demanialità (fino a ricomprendervi i beni comunque funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività) (5), tuttavia non può essere condivisa una lettura “olistica” della nozione di demanialità, tale da ricomprendere anche opere e compendi i quali non afferiscono le opere portuali in senso proprio, bensì l’industrializzazione di un’area contigua al porto inteso in senso proprio e a questo funzionalmente collegata. Occorre infatti distinguere i casi in cui vi siano profili di collegamento logistico e funzionale fra l’infrastruttura portuale in senso proprio e le aree di sviluppo industriale ad essa contigue, da quelli in cui sia effettivamente configurabile una sorta di unicum organico al quale riconoscere in modo indistinto la qualificazione di ‘porto’ e – in via mediata – il carattere di demanialità ex artt. 822 cod. civ. e 28 cod. nav..

— *** —

(1) Cons. St., Sez. VI, 8 ottobre 2013, n. 4956.
(2) Cfr., altresì, Cons. St., Sez. VI, 17 luglio 2006, n. 4578 confermata sul punto di giurisdizione da Cass., Sez. Un., 29 aprile 2009, n. 9950.
(3) Si veda, sul punto, Cons. St., Sez. V, 14 gennaio 2013, n. 2607; idem, Sez. VI, 15 novembre 2011, n. 6041; idem, Sez. VI; idem, 23 giugno 2006, n. 3981.
(4) In tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 27 marzo 2003, n. 1601.
(5) Così, Cass., Sez. Un. 14 febbraio 2011, n. 3665.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6733 del 2012, proposto dalla società Cincotta Group s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni M. Lauro, Anna Ingianni e Cecilia Savona, con domicilio eletto presso Francesco Asciano in Roma, via G.Bazzoni, 1;

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero Infrastrutture e Trasporti – Opere Pubbliche Lazio Abruzzo Sardegna, Ministero Infrastrutture e Trasporti Direzione Marittima Cagliari, Ministero Infrastrutture e Trasporti – Capitaneria di Porto di Cagliari, Ministero Infrastrutture e Trasporti – Consiglio Superiore Lavori Pubblici, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio Filiale Sardegna Sede di Cagliari, Autorità Portuale di Cagliari, Agenzia del Demanio, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

Ma Grendi dal 1828 S.p.a.;
Nuova Saci Società a responsabilità limitata in liquidazione;
Fradelloni Raffaele e Figli S.p.a.;
Assessorato della difesa dell’ambiente della Regione autonoma della Sardegna, Assessorato degli Enti locali, finanze e urbanistica della Regione della Sardegna;
Comune di Capoterra;
Assessorato dell’Industria della Regione autonoma – Servizio politiche per le Imprese;
Comune di Uta;
Comune di Elmas;
Comune di Sestu;
Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Cagliari;
Antonio Granara, Mauro Cois, Sisinnio Fadda, Francesca Nocera, Elio Melis e Gianfranco Piu;
Assemblea Generale del Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari, Collegio dei Revisori dei Conti Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari, Collegio dei Liquidatori del Consorzio Area Sviluppo Industriale di Cagliari;
Comune di Cagliari, rappresentato e difeso dall’avvocato Carla Curreli, con domicilio eletto presso Viviana Callini in Roma, via Archimede, n. 10;
Cacip-Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Ranieri, Guido Manca Bitti e Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, V. Principessa Clotilde 4;

sul ricorso numero di registro generale 6817 del 2012, proposto dal CACIP – Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari, rappresentato e difeso dagli avv.ocatiAngelo Clarizia, Massimo Ranieri e Guido Manca Bitti, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Direzione Marittima di Cagliari, Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Lazio Sardegna e Abruzzo, Capitaneria di Porto di Cagliari, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio Filiale Sardegna-Cagliari, Autorità Portuale di Cagliari, Consiglio Superiore dei LL.PP., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Autonoma Sardegna, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Camba e Tiziana Ledda, con domicilio eletto presso Ufficio di rappresentanza della Regione Autonoma della Sardegna in Roma, via Lucullo 24;
Assessorato della Difesa dell’ambiente della Regione Autonoma della Sardegna; Assessorato degli Enti Locali, Finanze Urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna;

Comune di Cagliari, rappresentato e difeso dall’avvocato Carla Curreli, con domicilio eletto presso Viviana Callini in Roma, via Archimede, N. 10;
Comune di Sarroch;
Comune di Capoterra;
Comune di Uta;
Camera di Commercio di Cagliari;
Comune di Assemini;
Comune di Sestu;
Comune di Elmas;
Benedetto Ballero;
Nuova Saci S.r.l. in Liquidazione;
Fradelloni Raffaele e Figli S.p.a.;
Collegio dei Liquidatori del Consorzio dell’Area di Svilupo Industriale di Cagliari, Collegio dei Revisori dei conti del Consorzio Industriale della Provincia di Cagliari;
Serci Oscar, Nocera Francesca, Piu Gianfranco, Melis Elio, Granara Antonio, Cois Mauro e Fadda Sisinnio;
Federazione Italiana Consorzi ed Enti Industrializzati(Ficei);
Assessorato Industria Regione Autonoma Sardegna;
Provincia di Cagliari, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Ranieri e Paolo Sestu, con domicilio eletto presso Massimo Ranieri in Roma, via dei Tre Orologi N. 10/E;
Ma Grendi dal 1828 S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Salvini e Paola Cairoli, con domicilio eletto presso Riccardo Salvini in Roma, via Nizza, 53;
Cincotta Group S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni M.Lauro, Anna Ingianni e Cecilia Savona, con domicilio eletto presso Francesco Asciano in Roma, via Giunio Bazzoni, n. 1

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’Agenzia del Demanio, dell’Autorità portuale di Cagliari, della Regione autonoma della Sardegna, della Provincia di Cagliari, del Comune di Cagliari, del CACIP – Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari;della società Ma Grendi dal 1828 S.p.a. e della società Cincotta Group S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2013 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati l’avvocato dello Stato Bonomo, l’avvocato Asciano, l’avvocato Lauro, l’avvocato Clarizia, l’avvocato Murgia per delega dell’avvocato Camba, l’avvocato Cairoli e l’avvocato Ranieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

Gli aspetti fattuali della presente vicenda contenziosa vengono descritti nei termini che seguono nell’ambito dell’impugnata sentenza n. 267 del 2012.
Con due ricorsi proposti dinanzi al T.A.R. della Sardegna (R.G. n. 140/2011 e R.G. n. 337/2011) e successivi motivi aggiunti, il Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari – CACIP (già Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Cagliari – CASIC) chiedeva l’annullamento del verbale di delimitazione del demanio marittimo in data 24 giugno 2010, concernente aree distinte in catasto ai fogli 15, 16 e 24 del Comune Censuario di Cagliari, redatto dalla commissione di delimitazione della Capitaneria di Porto di Cagliari; nonché, del decreto n. 3525 del 22 febbraio 2011, con il quale il Direttore Marittimo di Cagliari aveva approvato il verbale di delimitazione di cui trattasi, nonché degli atti con gli stessi connessi.
Il CACIP premetteva al riguardo che i terreni interessati dalla delimitazione erano stati oggetto di espropriazione da parte del CASIC (Consorzio Area Sviluppo Industriale di Cagliari), cui era subentrato il CACIP, sulla base di apposita convenzione stipulata il 7 febbraio 1974 con la Cassa per il Mezzogiorno, in cui si prevedeva, per un verso, l’affidamento alla società SIACA s.p.a. della progettazione delle opere necessarie per l’attuazione del primo lotto funzionale del Porto Industriale di Cagliari, denominato come Progetto Speciale n. 1; per altro verso, l’art. 8 della convenzione affidava al CASIC lo svolgimento delle procedure di espropriazione delle aree necessarie per l’attuazione del progetto, disponendo, altresì, che i terreni così acquisiti fossero «intestati al Ministero della Marina Mercantile per le opere di competenza del demanio marittimo» ed al CASIC «le altre aree occupate dalle opere».
La delimitazione tra i due ambiti (demanio marittimo, da un lato, e aree private, dall’altro), secondo il Consorzio ricorrente, era stata già effettuata dall’Autorità marittima con verbale del 20 gennaio 2003, oltre che con i precedenti verbali del 18 luglio 1997, n. 199/97, del 3 giugno 1999, n. 207/99, del 9 gennaio 2001. In forza di tali attività di delimitazione, le aree aventi carattere demaniale sono state, ad avviso del Consorzio ricorrente, acquisite dal demanio marittimo; mentre per le altre aree è stata confermata la piena proprietà in favore del CASIC (ora CACIP) in forza del citato art. 8 della convenzione-quadro e dei corrispondenti atti espropriativi, con apposita trascrizione in suo favore nei registri immobiliari. Alcune di tali aree sono state poi cedute dal CACIP a privati.
Tuttavia, con il verbale impugnato in primo grado la delimitazione così stabilita era stata modificata, includendo tra le aree demaniali anche aree di proprietà del Consorzio ricorrente, nonché le aree cedute dal CACIP ai privati.
Delineata, in tal senso, la lesività degli atti impugnati, a sostegno della domanda di annullamento il Consorzio ricorrente deduceva articolate censure, incentrate sulla violazione dell’art. 32 del codice della navigazione, dell’art. 58 del regolamento del cod nav., degli articoli 4 e 5 del regio decreto n. 3095 del 1885, degli articoli 7, 8 e 9 ss. della legge n. 241/90, della legge n. 84/1994, dell’art. 12 della legge n. 1150/1942, del T.U. n. 218/1978, dell’art. 822 del codice civile in relazione agli articoli 28 ss. del cod. nav., nonché su diversi profili di eccesso di potere.
Si costituivano in giudizio le amministrazioni statali intimate, le quali spiegavano ricorso incidentale con il quale proponevano altresì domanda riconvenzionale nei confronti della ricorrente in via principale.
Con la sentenza in epigrafe il TAR per la Sardegna ha così deciso:
– in primo luogo, ha dichiarato la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo;
– ha respinto i ricorsi incidentali proposti dalle amministrazioni statali per la parte in cui si contestava in radice al legittimazione ad agire e la rappresentanza ad processum del CACIP e si obiettava la stessa invalidità degli atti costituitivi
– ha respinto il ricorso proposto in via principale dal CACIP (confermando la natura effettivamente demaniale delle aree in contestazione e, prima ancora, l’insussistenza in capo al CASIC/CACIP di un titolo legittimante all’acquisizione delle aree per cui
– ha accolto la domanda riconvenzionale proposta dalle amministrazioni statali in ordine alla lamentata inadempienza del CASIC/CACIP rispetto all’obbligo di ritrasferire le aree sulla base di quanto dedotto in convenzione e ha conseguentemente condannato
La sentenza in parola è stata impugnata in sede di appello dalla società Cincotta Group s.rl. (la quale si era resa acquirente di parte del compendio all’origine dei fatti di causa nel corso del 2008). La società appellante ha affidato il proprio appello a numerosi motivi di doglianza.
La medesima sentenza è stata altresì impugnata in appello dal Consorzio CASIC/CACIP il quale ne ha a propria volta chiesto l’integrale riforma, articolando un unico, complesso motivo (‘Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli articoli 28, 29 e 32 del codice della navigazione e dell’articolo 822 cod. civ. – Violazione e falsa applicazione degli articoli 144 e seguenti del T.U. delle leggi sul Mezzogiorno approvato con d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1253 e poi sostituito con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (articoli 47 e segg.) – Violazione dei canoni ermeneutici di cui agli articoli 1362 e segg. del cod. civ. – Violazione degli articoli 7 e segg. della l. 241 del 1990 – Violazione dell’articolo 5 della l. 84 del 1994 – Eccesso di potere sotto più profili – Motivazione illogica e insufficiente in riferimento alle censure dedotte’).
In entrambi i giudizi si sono costituiti il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’Economia e delle finanze e l’Autorità portuale di Cagliari i quali hanno proposto appello incidentale e hanno comunque riproposto le eccezioni e le difese non esaminate e/o ritenute assorbite dalla decisione di primo grado.
Giova qui osservare che, in corso di causa, la Difesa erariale ha espressamente rinunziato ai motivi di appello incidentale sollevati avverso i capi della sentenza da 15 a 18, relativi – in particolare -: a) alla presunta nullità degli atti costitutivi del Consorzio, alla luce delle previsioni della legge regionale 25 luglio 2008, n. 10; b) al difetto di legittimazione ad agire e di rappresentanza ad processum in capo al medesimo Consorzio.
Si è costituita la Regione autonoma della Sardegna la quale ha concluso nel senso della reiezione degli appelli.
Si è costituita la Provincia di Cagliari la quale ha concluso nel senso della declaratoria di inammissibilità o dell’infondatezza dell’appello incidentale proposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Autorità portuale di Cagliari, dall’Agenzia del Demanio e dal Ministero dell’economia e delle finanze.
Si è altresì costituito il Comune di Cagliari al fine di resistere, “per quanto lesivo dei propri interessi” al ricorso principale.
Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2013 il ricorso in epigrafe è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in l’appello n. 6733/2012, proposto da una società che si era resa acquirente di un vasto compendio nell’ambito del Porto canale di Cagliari avverso la sentenza del T.A.R. della Sardegna con cui è stato respinto il ricorso proposto dal suo dante causa (Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari – CASIC, in seguito: CACIP) avverso gli atti con cui le Autorità marittime hanno accertato, a seguito di una rinnovata valutazione, che il compendio in questione ricade per intero in area demaniale e che, quindi, non poteva essere oggetto possibile di alienazione a terzi.
Giunge altresì alla decisione del Collegio il ricorso in appello avverso la medesima sentenza n. 6817/2012 proposto dal Consorzio che aveva proceduto alla vendita del compendio per cui è causa.
2. In primo luogo il Collegio ritiene di dover disporre la riunione degli appelli in epigrafe, avendo essi ad oggetto la medesima sentenza (articolo 96 del cod. proc. amm.).
3. La prima questione che il Collegio ritiene di affrontare concerne l’ammissibilità del ricorso in appello proposto dalla soc. Cincotta Group, recante il n. 6733/2012.
L’ammissibilità di tale ricorso in appello è stata contestata sotto svariati profili dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Autorità portuale di Cagliari, dall’Agenzia del Demanio e dal Ministero dell’economia e delle finanze.
3.1. Ad avviso del Collegio, almeno una delle richiamate eccezioni di inammissibilità risulta fondata.
Ci si riferisce, in particolare, al motivo (sviluppato, in particolare, con la memoria in data 31 gennaio 2013, pag. 4 e seguenti) con cui si è sottolineato che la Cincotta Group s.r.l., pur avendo potuto spiegare un intervento adesivo alle posizioni del CASIC/CACIP nell’ambito dei ricorsi di primo grado numm. 140/2011 e 337/2011, sia rimasta inerte (non costituendosi in tale giudizio, del quale – pure – aveva avuto rituale conoscenza per essere stata evocata in giudizio dallo stesso CASIC/CACIP).
Al riguardo, le amministrazioni appellanti eccepiscono l’inammissibilità dei motivi di appello proposti direttamente in grado di appello dalla soc. Cincotta Group la quale aveva deciso di non costituirsi nel primo grado di giudizio, avendo – altresì – deciso di non interporre gravame avverso la sentenza del T.A.R. della Sardegna n. 1031/2011 con cui era stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto dalla stessa Cincotta Group s.r.l. avverso il verbale di delimitazione in data 24 giugno 2010 e il successivo provvedimento del Direttore dell’Agenzia del Demanio in data 3 dicembre 2010.
3.2. L’eccezione di inammissibilità è fondata alla luce delle circostanze dinanzi evidenziate e in considerazione della previsione di cui al comma 1 dell’articolo 102 del cod. proc. amm. (rubricato ‘Legittimazione a proporre appello’), secondo cui “possono proporre appello le parti fra le quali è stata pronunciata la sentenza di primo grado”.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha avuto modo di osservare che, già sotto il profilo testuale, la disposizione da ultimo richiamata sembri precludere la possibilità perfino per il litisconsorte pretermesso in primo grado di proporre autonomamente un appello, non potendo questi rientrare fra i soggetti nei cui confronti la decisione di primo grado è stata assunta (Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2013, n. 4956).
La disposizione codicistica da ultimo richiamata sembra, quindi, aver determinato il superamento del pregresso orientamento (invero, formatosi nell’assenza di una disposizione normativa così chiara come quella di cui all’articolo 102 del cod. proc. amm.) il quale aveva – al contrario – ampliato il novero dei soggetti legittimati alla proposizione dell’appello, includendovi inter alia il controinteressato – parte necessaria del giudizio di primo grado – non evocato in giudizio, nonché i controinteressati sopravvenuti e i c.d. controinteressati in senso sostanziale (ossia, i soggetti che, pur non essendo agevolmente individuabili sulla base del provvedimento impugnato in primo grado, risultino nondimeno titolari di una posizione giuridica autonoma di interesse alla conservazione del provvedimento impugnato).
Di tanto si rinviene conferma nella relazione illustrativa al codice del processo amministrativo, ove si legge che il legislatore delegato ha inteso riconoscere la legittimazione all’appello soltanto alle parti in senso formale del giudizio di primo grado.
Ma se ciò è vero, a tanto maggior ragione la legittimazione alla proposizione dell’appello dovrà essere negata a un soggetto il quale – al pari della Cincotta Group s.r.l. – avrebbe rivestito nel primo grado di giudizio la veste di mero soggetto co-interessato (essendo portatore di un interesse del medesimo segno di quello del CASIC/CACIP) e che, in quanto tale, non era parte necessaria del processo (nel quale, oltretutto, aveva deciso di non intervenire).
Sotto tale aspetto, è appena il caso di richiamare il consolidato orientamento il quale ammette, sì, la legittimazione per il co-interessato alla proposizione dell’appello, ma solo laddove questi sia stato parte nel giudizio di primo grado (in particolare, impugnando a propria volta l’atto per sé lesivo).
3.3. Pertanto, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso in appello della Cincotta Group s.r.l. in quanto proposto da un soggetto co-interessato che non rivestiva la qualifica di parte del processo.
4. Restano conseguentemente assorbite le ulteriori eccezioni processuali e di rito sollevate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Autorità portuale di Cagliari, dall’Agenzia del Demanio e dal Ministero dell’economia e delle finanze in relazione alla posizione della Cincotta Group con il ricorso incidentale proposto nel giudizio n. 6733/2012 e con le successive memorie.
5. Ai limitati fini che qui rilevano, il Collegio ritiene comunque di esaminare (e confutare) il motivo con cui la Cincotta Group ha lamentato la mancata declinatoria di giurisdizione da parte dei Giudici di primo grado (numerosi di tali argomenti sono stati ripresi in sede di memoria dalla Regione autonoma della Sardegna, la quale ha concluso a propria volta nel senso dell’insussistenza della giurisdizione dell’adito Giudice amministrativo).
Al riguardo la Cincotta Group s.r.l. ha osservato che il T.A.R. avrebbe erroneamente omesso di dichiarare la giurisdizione del G.O. nonostante che lo stesso Tribunale amministrativo avesse già declinato la propria giurisdizione in relazione alla complessiva vicenda di causa con la sentenza n. 1031/2011, ormai passata in cosa giudicata (si tratta della sentenza con cui è stato definito il ricorso n. 169/2011 proposto in primo grado dall’odierna appellante principale e avente ad oggetto gli atti di delimitazione del demanio marittimo del 2010).
In particolare, con la sentenza in questione il T.A.R. della Sardegna ha ritenuto sussistere la giurisdizione del G.O. in base all’orientamento secondo cui spetta a quel Giudice pronunciarsi in ordine ai procedimenti di delimitazione delle aree demaniali marittime ai sensi dell’articolo 32 cod. nav., trattandosi di attività in tutto assimilabili a quelle tipiche dell’azione di regolamento di confini di cui all’articolo 950 cod. civ.
Al riguardo la società appellante osserva che la motivazione con cui i primi Giudici hanno ritenuto sussistere la propria giurisdizione non risulterebbe persuasiva (la sentenza in epigrafe ha affermato la giurisdizione esclusiva del G.A. venendo nel caso di specie in rilievo una controversia relativa formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 133, comma 1, sub a), 2) del cod. proc. amm. – in tal modo essendo qualificabile la convenzione del 7 febbraio 1974 -).
Ad ogni modo, la sentenza in epigrafe risulterebbe viziata per violazione del giudicato.
Ma i primi Giudici avrebbero erroneamente omesso di declinare la propria giurisdizione anche sotto un ulteriore aspetto (pagina 22 e seg. del ricorso in appello).
In particolare, essi avrebbero erroneamente affermato che la giurisdizione del G.A. nella vicenda in esame si giustificasse nonostante il fatto che la pretesa sostanziale vantata dal Consorzio si atteggiasse quale rivendica delle aree per cui è causa, traendo fondamento dall’articolo 8 della convenzione del 7 febbraio 1974.
Anche sotto questo aspetto, infatti, i primi Giudici avrebbero dovuto fare applicazione dell’orientamento giurisprudenziale che riconosce al G.O. la giurisdizione in ordine alle controversie inerenti le operazioni di delimitazione del demanio marittimo ai sensi dell’articolo 32 del cod. nav.
Né a conclusioni diverse potrebbe giungersi in relazione al fatto che la richiamata rei vindicatio troverebbe la propria scaturigine nella previsione di cui all’articolo 8 della più volte richiamata convenzione.
5.1. Il motivo dinanzi sinteticamente richiamato è infondato, dovendosi nel caso di specie confermare la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo.
5.1.1. Al riguardo, i primi Giudici hanno correttamente impostato la questione di giurisdizione affermando che l’ubi consistam logico-sistematico per l’impostazione di tale questione vada individuato nel se la convenzione-quadro del 1974 – richiamata in premessa – costituisse o meno un titolo idoneo perché il CASIC/CACIP potesse vantare la titolarità delle aree oggetto di espropriazione (scil.: con esclusione delle aree che per definizione non potevano costituire oggetto di procedure espropriative in quanto dotate del carattere della demanialità – ma sul punto si tornerà nel prosieguo -).
Pertanto, del tutto correttamente i primi Giudici hanno ritenuto che nel caso in esame sussistesse un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo alla luce dell’articolo 133, comma 1, lettera a), n. 2) del cod. proc. amm. (che, come è noto, riserva all’esclusiva giurisdizione del G.A. “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni” – ambito, quest’ultimo, cui è pacificamente da ricondurre la convenzione del febbraio 1974 -).
5.1.2. Una conferma indiretta della correttezza dell’impostazione dinanzi richiamata si rinviene nella sentenza della sesta sezione di questo Consiglio di Stato, 17 luglio 2006, n. 4578 (sentenza che, è bene sottolinearlo, è stata confermata proprio in relazione al punto di giurisdizione dalla sentenza delle SS.UU. 29 aprile 2009, n. 9950).
La sentenza di questo Consiglio da ultimo richiamata ha statuito su una questione per molti aspetti coincidente con quella all’origine del presente giudizio (in quel caso si faceva questione dell’impugnativa proposta dal CASIC/CACIP avverso gli atti con cui l’Autorità portuale di Cagliari aveva ingiunto al Consorzio di pagare una cospicua somma a titolo di indennizzo per l’occupazione sine titulo di aree asseritamente demaniali).
Ebbene, con la richiamata sentenza n. 4578/2006 questo Consiglio ha ritenuto che, ai fini di giurisdizione:
– non rilevasse la presunta riconducibilità della controversia a quelle aventi ad oggetto “indennità, canoni ed altri corrispettivi”e neppure il fatto che la medesima controversia avesse quale oggetto indiretto e mediato la controversa qualificazio
– ma che, al contrario, fosse determinante il fatto che la controversia in parola avesse ad oggetto “l’individuazione della portata e degli effetti di accordi convenzionali con la pubblica amministrazione rientrante nella giurisdizione esclusiva del gi
E una volta chiarito che la giurisdizione in ordine alla pretesa sostanziale dedotta nel presente giudizio spettasse al Giudice amministrativo, ne consegue che restino parimenti attratte al medesimo ambito di giurisdizione le questioni relative all’esatta individuazione e delimitazione: i) delle aree oggetto di possibile espropriazione nell’ambito delle attività costituenti oggetto della convenzione; ii) delle aree demaniali potenzialmente interessate dalle medesime attività (ma sottratte per definizione dalle attività ablatorie).
In entrambi i casi, infatti, si trattava di stabilire fino a che punto si estendesse il titolo vantato dal CASIC/CACIP sulle aree potenzialmente oggetto delle richiamate attività ablatorie. Si tratta pur sempre, del resto, di questioni relative a diritti che possono essere conosciute dal G.A. con ampiezza di poteri cognitivi nell’ambito delle materie di giurisdizione esclusiva (e, segnatamente, attraverso l’esperimento di una tipica azione di accertamento).
Né a conclusioni diverse da quelle appena rassegnate può giungersi in considerazione dell’ulteriore motivo di appello con cui si è sottolineata la valenza della sentenza del T.A.R. della Sardegna n. 1031/2011 (in giudicato), resa su una vicenda certamente connessa con quella che qui rileva (in quel caso, la società Cincotta Group aveva impugnato il verbale di delimitazione del 24 giugno 2010 e il successivo provvedimento del 3 dicembre 2010 con cui il Direttore marittimo di Cagliari aveva respinto le deduzioni di parte proposte nell’ambito del procedimento di delimitazione).
Sotto questo aspetto, il Collegio si limita a richiamare il consolidato orientamento – condiviso da questo Consiglio di Stato e dalle Sezioni unite della cassazione – secondo cui la giurisdizione non può essere influenzata da ragioni di connessione (sul punto, ex plurimis: Cons. Stato, V, 14 maggio 2013, n. 2607; id., VI, 15 novembre 2011, n. 6041; id., VI, 23 giugno 2006, n. 3981).
5.2. Deve, pertanto, essere confermata la sussistenza della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo affermata dai primi Giudici.
6. Nel merito, il ricorso in appello proposto dal CACIP è meritevole di accoglimento nei termini che seguono.
7. Ai fini della corretta impostazione del thema decidendum il Collegio ritiene dapprima di richiamare il quadro normativo rilevante ai fini della presente decisione e successivamente le pertinenti situazioni in fatto. Successivamente, si esamineranno in modo partito le statuizioni dei primi Giudici e si esamineranno i motivi di appello principale ed incidentale.
7.1. Dal punto di vista dell’inquadramento normativo, si segnalano le seguenti disposizioni:
– la legge 29 luglio 1957, n. 634 (recante ‘Provvedimenti per il Mezzogiorno’) all’articolo 21 stabiliva che, allo scopo di favorire nuove iniziative industriali di cui fosse prevista la concentrazione in una determinata zona, i competenti soggetti
– il d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523 (c.d. ‘Testo unico delle leggi sul Mezzogiorno’), agli articoli 144 e 145 stabiliva che i Consorzi ASI “vengono formati per adottare, ai fini di promozione dell’industrializzazione, il piano regolatore di idon
– lo stesso testo unico, agli articoli 140 e 150 consentiva ai Consorzi ASI di costruire e gestire anche le infrastrutture portuali, mentre l’articolo 149 ammetteva che tali infrastrutture potessero essere realizzate anche dalla Cassa per il Mezzogiorno,
– la legge n. 853 del 1971, all’articolo 2 aveva previsto la realizzazione di ‘Progetti speciali’ (come quello all’origine dei fatti di causa), definiti come “[progetti] di carattere intersettoriale o di natura interregionale [i quali] hanno per oggett
– il successivo d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico sugli interventi nel Mezzogiorno), nel ribadire la possibilità di adottare progetti speciali comprensivi dell’esecuzione “di infrastrutture, anche per la localizzazione industriale”, prevedev
7.2. Venendo ora all’individuazione dei fatti rilevanti ai fini del decidere (e fermo restando quanto richiamato in narrativa), si osserva quanto segue:
– in data 4 agosto 1972 il CIPE approvò il Progetto speciale per la realizzazione del primo lotto funzionale del porto industriale di Cagliari (‘Progetto speciale n. 1’);
– il 28 dicembre 1972 il CASIC (Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Cagliari, istituito con d.P.R. 14 novembre 1961, n. 1410), d’intesa con la Regione autonoma per la Sardegna, istituiva la SIACA s.p.a., incaricata di progettare ed eseguire le
– in data 7 febbraio 1974 la Cassa per il Mezzogiorno, il CASIC e la SIACA s.p.a. sottoscrivevano una convenzione-quadro (più volte richiamata negli atti di causa) avente ad oggetto – appunto – “la progettazione e la esecuzione del primo lotto funziona
Ai sensi dell’articolo 8 di tale convenzione, il CACIP era stato designato a svolgere “le operazioni occorrenti per le espropriazioni, riscatti di concessioni demaniali preesistenti con l’utilizzazione dei fondi che saranno forniti ed assunti a proprio carico dalla CASSA (…) avvalendosi delle disposizioni di cui all’art. 147 del T.U. sulle leggi sul Mezzogiorno, approvato con d.P.R. 30.6.1967, n. 1523”. Il medesimo articolo 8 stabiliva, poi, che “i sedimi così acquisiti dovranno essere intestati al Ministero della Marina Mercantile per le opere di competenza del demanio marittimo e al Consorzio ASI di Cagliari le altre aree occupate dalle opere”;
– con successivo atto stipulato in data 23 dicembre 1981 dalla CASMEZ, dalla soc. SIACA e dal CASIC (atto denominato ‘Convenzione esecutiva’) si era stabilito –inter alia – di affidare alla SIACA s.p.a. la realizzazione delle opere relative al prim
– in data 18 maggio 1989, a seguito della soppressione della Cassa per il Mezzogiorno (cui era subentrata l’AGENSUD), tale agenzia stipulava con il CACIP un ‘Atto di trasferimento’ con cui si prevedeva che tutte le opere già realizzate dalla SIACA s.p.a.
– in data 8 agosto 1995 e 13 febbraio 1997 venivano stipulati – rispettivamente -: a) un accordo di programma fra i diversi soggetti pubblici interessati all’attuazione del Piano regionale dei trasporti approvato nel luglio del 1995 e b) un atto aggiuntiv
– in data 18 luglio 1997 la competente commissione di delimitazione redigeva il primo verbale di delimitazione delle aree demaniali marittime rientranti nell’ambito del porto industriale (verbale approvato dal Direttore marittimo di Cagliari il 18
– in data 3 giugno 1999 la commissione di delimitazione redigeva il secondo verbale di delimitazione (approvato dal Direttore marittimo di Cagliari il successivo 19 luglio), che il CACIP provvedeva contestualmente a riconsegnare all’Autorità portua
– in data 9 gennaio 2001 la commissione di delimitazione redigeva il terzo verbale di delimitazione (approvato dal Direttore marittimo di Cagliari il successivo 5 febbraio), che il CACIP – ancora una volta – provvedeva contestualmente a riconsegnar
– in data 26 novembre 2001 l’Autorità portuale di Cagliari chiedeva alla commissione di effettuare una quarta delimitazione delle aree ancora demaniali o comunque ritenute necessarie e funzionali alle attività portuali. Tuttavia, con verbale in data 20-23
– in data 20 marzo 2003 il competente dirigente generale del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti chiedeva nuovamente che si procedesse all’individuazione delle aree “anche di quelle che al momento siano intestate a terzi, che risultano neces
– in data 31 marzo 2005, quindi, la commissione di delimitazione si pronunciava nuovamente e confermava quali aree avrebbero essere comprese fra quelle portuali;
– nel giugno del 2007, tuttavia, si procedeva nuovamente all’avvio della procedura di delimitazione, che si concludeva con gli atti impugnati in primo grado (e, in particolare, con il verbale di delimitazione del 24 giugno 2010) con cui si concludeva nel
7.3. Ebbene, tale essendo il pertinente quadro normativo e fattuale, i primi Giudici hanno respinto sia il ricorso principale proposto dal CASIC/CACIP, sia il ricorso incidentale proposto dalle amministrazioni dinanzi richiamate sulla base di un iter logico i cui tratti salienti possono essere così sintetizzati.
In primo luogo, il T.A.R. ha esaminato (e respinto) i motivi del ricorso incidentale di primo grado con cui si era eccepito il difetto di legittimazione ad agire e di rappresentanza ad processum in capo al CACIP, per essere quest’ultimo stato costituito con atti irrituali ed invalidi ai sensi della pertinente normativa regionale (legge regionale 25 luglio 2008, n. 10).
Per le medesime ragioni il T.A.R. ha respinto i motivi di appello incidentale con cui si era dedotta l’invalidità derivata degli atti posti in essere dal CACIP nel corso delle vicende di causa per la mancata, valida costituzione del Consorzio stesso.
In secondo luogo, i primi Giudici hanno esaminato (e respinto) la tesi del Consorzio ricorrente principale in primo grado secondo cui l’articolo 8 della convenzione in data 7 febbraio 1974 fosse da intendere nel senso che il richiamo alla nozione di ‘intestazione’ ivi contenuto stesse a indicare il trasferimento in favore del consorzio – quale mero delegato allo svolgimento delle procedure di espropriazione – (e non dell’amministrazione statale – autorità espropriante -) del diritto di proprietà su una parte delle aree espropriate per la realizzazione delle opere del porto canale di Cagliari (scil.: il riferimento era unicamente rivolto alle aree private e non anche a quelle originariamente demaniali, in quanto non passibili di attività ablatorie di sorta).
Sotto tale aspetto, i primi Giudici hanno osservato:
– che, sulla base della pertinente normativa, il CASIC/CACIP rivestiva, nell’ambito delle richiamate attività espropriative, il ruolo di mero delegato allo svolgimento delle procedure di espropriazione sulla base di un rapporto di delegazione intersoggett
– che, quindi, per effetto del perfezionamento delle richiamate attività, la titolarità delle aree private oggetto di espropriazione non avrebbe potuto essere riconosciuta al CASIC/CACIP (come preteso dal Consorzio), bensì all’amministrazione statale (
– che la pretesa attribuzione della titolarità delle aree in favore del CASIC/CACIP non si poteva fondare sulla retribuzione, in funzione corrispettiva, degli obblighi assunti dal Consorzio per lo svolgimento delle procedure espropriative. Ciò in quanto l
– che la medesima attribuzione della titolarità delle aree in favore del Consorzio neppure potesse trovare giustificazione in vista della possibile attribuzione in suo favore della gestione delle opere, una volta realizzate;
– che, in definitiva, la richiamata pretesa non potesse essere condivisa in quanto essa si sarebbe tradotta in un atto traslativo gratuito atipico, a ben vedere privo di un’effettiva giustificazione sotto il profilo causale e, in quanto tale, inconfigurab
In terzo luogo (e dopo aver respinto la fondatezza della pretesa sostanziale del Consorzio a vedersi riconoscere la titolarità delle aree per cui è causa) il T.A.R. ha affrontato – e respinto – i motivi con cui il CACIP aveva dedotto vizi di natura formale del processo di delimitazione.
In particolare, il T.A.R.:
– ha respinto il motivo di ricorso con cui si era contestata la sussistenza dei presupposti per procedere alla riapertura del procedimento di delimitazione di cui all’articolo 32 cod. nav. Sotto tale aspetto, i primi Giudici hanno ritenuto che l’impugnato
– ha respinto i motivi di ricorso con cui si era lamentata la violazione delle garanzie partecipative di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241;
– ha, in definitiva, respinto tutti i motivi di ricorso che, direttamente o indirettamente, si fondavano sull’interpretazione dell’articolo 8 della convenzione del 1974 proposta dal Consorzio appellante.
In quarto luogo, il T.A.R. ha accolto la domanda riconvenzionale formulata dalle amministrazioni erariali in sede di ricorso incidentale e, per l’effetto, ha ordinato al CASIC/CACIP di ottemperare all’obbligo – ritenuto ancora inadempiuto – di riconsegnare sia le aree demaniali detenute per effetto della concessione stipulata il 20 luglio 1989 con la Capitaneria di porto di Cagliari, sia le aree acquisite per effetto della più volte richiamata convenzione quadro del 1974.
Al riguardo il T.A.R. si è limitato ad osservare che la domanda riconvenzionale dovesse essere accolta “quale logica conseguenza della accertata insussistenza, in capo al CACIP, di un diritto di proprietà delle aree oggetto della delimitazione per cui è controversia”, con conseguente condanna del consorzio all’adempimento degli obblighi restitutori.
8. Una volta operata la necessaria ricostruzione dei termini giuridici, sistematici e fattuali della questione, si può passare alla disamina dei motivi di appello formulati dal CASIC/CACIP che, come si è anticipato in precedenza, sono meritevoli di accoglimento.
8.1. In via preliminare, tuttavia, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dalle Amministrazioni appellanti, le quali hanno osservato che l’atto di appello principale risulterebbe violativo del requisito di specificità dei motivi (art. 101 cod. proc. amm.), “[non essendo] agevolmente collegabile il parametro normativo che si ritiene violato dalla sentenza con la successiva distinta articolazione della censura che di tale vizio della sentenza dovrebbe essere l’esplicazione”.
8.1.1. Il motivo in questione (invero, a sua volta formulato in modo piuttosto generico e con affermazioni sostanzialmente di principio) non può essere condiviso, dovendosi piuttosto osservare che il Consorzio appellante principale – pur nella complessità della vicenda di causa – abbia ottemperato all’onere di articolare con un sufficiente grado di chiarezza e specificazione motivi di appello idonei a confutare la complessiva attendibilità dell’argomentazione logico-giuridica sottesa al decisum di primo grado. Né sembrano sussistere adeguati elementi atti a suffragare la tesi delle Amministrazioni statali secondo cui in sede di appello il CACIP avrebbe surrettiziamente introdotto nuovi motivi di impugnativa avverso gli atti già impugnati in primo grado.
8.2. Venendo al merito della questione, risulta in primo luogo meritevole di accoglimento il motivo di ricorso con cui si è sottolineata la vera e propria forzatura sistematica che caratterizza l’atto di delimitazione del 24 giugno 2010 (e, prima di esso, il presupposto parere reso dall’Agenzia del Demanio ai sensi dell’articolo 32 cod. nav.), le cui ragioni giustificatrici sono state sostanzialmente recepite dai primi Giudici.
Ed infatti, il principale dei provvedimenti impugnati in primo grado (i.e.: il richiamato atto di delimitazione) è giunto ad affermare la demanialità dei vasti compendi dinanzi descritti (in particolare, di quelli ‘intestati’ in via diretta al CACIP) in base a un argomento che solo in parte – e in via sostanzialmente indiretta – muove dalla considerazione delle caratteristiche oggettive ed intrinseche dei beni della cui demanialità si discute, mentre per una parte essenziale muove piuttosto dal dato (per così dire: ‘formale ed estrinseco’) della – ritenuta – titolarità pubblica dei beni in questione.
L’argomento in questione (sostanzialmente trasfuso nella sentenza impugnata e da questa avallato) può essere così sintetizzato:
– siccome il CASIC/CACIP non avrebbe comunque potuto attribuire a sé stesso la titolarità delle aree oggetto di espropriazione (poiché in questo caso si sarebbe verificata una inammissibile forma di attribuzione a-causale del relativo diritto reale);
– allora, la medesima titolarità (anche alla luce dell’articolo 8 della convenzione del 1974) non avrebbe potuto che essere attribuita all’Autorità statale beneficiaria dell’espropriazione (al tempo: Ministero della marina mercantile);
– ora, una volta chiarito che l’intestazione dei richiamati beni non poteva che essere ricondotta al Ministero della marina mercantile (autorità beneficiaria dell’espropriazione), a tali beni sarebbe comunque da riconoscere la qualificazione di beni deman
8.3. L’impostazione logico-sistematica dinanzi richiamata nei suoi tratti salienti (e che accomuna tanto i provvedimenti impugnati in primo grado, quanto la stessa sentenza in epigrafe) non può essere condivisa.
Ed infatti, l’impostazione in questione:
– piuttosto che prendere le mosse dall’accertamento del necessario prius logico della questione (la sussistenza o meno dei caratteri intrinseci tipici della demanialità in relazione ai beni oggetto dell’atto di delimitazione del 24 giugno 2010)
– ha, invece, preso le mosse da un dato (quello relativo alla possibilità per il CACIP di intestare a sé medesimo talune aree oggetto di espropriazione) il quale non solo è stato fondato su presupposti giuridici non condivisibili (come fra breve si esporr
Al contrario, sembra che l’Autorità statale (e in seguito i primi Giudici) abbiano operato una sorta di inversione logico-sistematica dei termini essenziali della questione, annettendo rilievo preliminare e assorbente al dato relativo alla possibilità per il CACIP di vedersi attribuire taluni beni (in ipotesi, di natura non demaniale) e che solo dopo aver fornito risposta negativa a tale quesito abbiano cercato una sorta di giustificazione ex post per affermare comunque la sussistenza del richiamato carattere di demanialità.
8.4. Ad avviso del Collegio, invece, la corretta impostazione logico-concettuale della complessiva vicenda impone di rispondere dapprima al quesito se i beni interessati dall’atto di delimitazione impugnati in primo grado possedessero i caratteri intrinseci della demanialità e solo successivamente (e in caso di risposta negativa al primo quesito) consentono di domandarsi se il CACIP potesse vedersi intestare taluni dei beni in parola.
8.5. Ebbene, prendendo le mosse dalla prima delle richiamate questioni, il Collegio ritiene che prevalenti ragioni sistematiche e fattuali deponessero nel senso di escludere il carattere della demanialità in capo ai beni immobili interessati dall’atto di delimitazione del 24 giugno 2010 (e che, comunque, l’Autorità statale non avesse dimostrato in modo adeguato la sussistenza dei richiamati caratteri).
Al riguardo si osserva:
– che la stragrande maggioranza (rectius: la totalità) dei beni demaniali ab origine afferenti il realizzato porto industriale di Cagliari era stata già individuata attraverso i tre verbali di delimitazione del 18 luglio 1997, 3 giugno 1999
– che il carattere esaustivo delle richiamate operazioni di delimitazione è confermato dall’operato della commissione di delimitazione la quale, richiesta dall’Autorità portuale di Cagliari nel novembre del 2001 di valutare la demanialità delle aree ulter
– che i beni oggetto del quarto atto di delimitazione non afferivano alle opere portuali intese in senso – per così dire – ‘tradizionale’ (ossia, alla nozione di porto cui fa riferimento la previsione dell’articolo 28 del cod. nav. – in tema di individuaz
– che, al contrario, le opere e i compendi interessati dal quarto atto di delimitazione coincidevano nei fatti con quelle espropriate dal CACIP al fine di realizzare (nell’ambito delle previsioni del piano territoriale consortile a suo tempo predisposto)
– che le richiamate opere e compendi, lungi dall’afferire alla nozione – per così dire – ‘naturalistica’ di porto (che è quella originariamente presa in considerazione dall’articolo 822 del cod. civ. e dall’articolo 28 del cod. nav.) sembravano – piuttost
– che sembra sussistere una sorta di ‘continuum’ sistematico fra: a) il progetto speciale dell’agosto 1972 (il quale prevedeva la realizzazione: a1) del porto – in quanto tale, ontologicamente demaniale e a2) di un ulteriore insieme di opere necess
– che non può, quindi, essere condivisa l’impostazione estensiva proposta dall’Amministrazione statale (Agenzia del Demanio), la quale ha inteso ricomprendere nel concetto di ‘porto’ anche le aree idonee a soddisfare interessi connessi con l’industria, il
8.6. Concludendo sul punto, il motivo di ricorso sin qui esaminato deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere disposto l’annullamento del verbale di delimitazione impugnato in primo grado (e degli ulteriori atti al medesimo connessi) per avere l’Amministrazione statale erroneamente proceduto ad individuare i presupposti per procedere all’attività di delimitazione, concludendo nel senso del carattere demaniale dei compendi in tale sede esaminati.
Resta salva, naturalmente (e al ricorrere dei relativi presupposti), la possibilità di procedere a una nuova e diversa delimitazione delle aree demaniali ai sensi dell’articolo 32 del cod. nav. e dell’articolo 58 del relativo regolamento, attraverso un rinnovato procedimento, questa volta pienamente rispettoso del pertinente quadro giuridico e fattuale.
9. Ma il ricorso in appello, come dinanzi si è anticipato, è altresì meritevole di accoglimento anche laddove chiede la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui ha escluso la giuridica possibilità per il CACIP/CASIC di rendersi acquirente delle aree oggetto di espropriazione sulla base della convenzione del febbraio 1974.
9.1. Al riguardo si osserva:
– che, a ben vedere, la conclusione in parola è quella resa palese dal chiaro disposto testuale di cui all’articolo 8 della più volte richiamata convenzione del 7 febbraio 1974, il quale aveva espressamente previsto che i sedimi acquisiti dal CASIC all’es
– che non può essere condivisa la tesi delle Amministrazioni statali volta a limitare la portata oggettiva dell’articolo 8 della richiamata convenzione (la quale avrebbe carattere meramente programmatico e si limiterebbe a regolamentare il solo conferimen
– che non può essere condiviso l’argomento dei primi Giudici secondo cui la tesi volta ad ammettere l’intestazione dei richiamati compendi in favore del CASIC finirebbe per giustificare un’attribuzione patrimoniale di carattere a-causale e in quanto tale
– che, in particolare, la l. 634 del 1957 prevedeva che i consorzi per lo sviluppo industriale potessero –inter alia – promuovere l’espropriazione di beni immobili “oltre che ai fini dell’attrezzatura della zona, anche allo scopo di rivenderli o
– che, allo stesso modo, il d.P.R. 1523 del 1967 demandava ai consorzi ASI la predisposizione di appositi Piani (che l’odierno appellante aveva in effetti predisposto) “per costruire in proprio le necessarie infrastrutture e per scegliere, quanto all’i
– che non può essere condivisa la tesi delle amministrazioni statali secondo cui la normativa sugli interventi straordinari nel Mezzogiorno da ultimo richiamata non risulterebbe pertinente in relazione all’esercizio delle attività svolte dal CASIC nelle p
– che la previsione della convenzione del 1974 secondo cui, a seguito degli espropri, la CASMEZ avrebbe riconosciuto al CASIC un determinato importo calcolato sugli oneri di esproprio (circostanza, questa, ritenuta determinante dai primi Giudici ai fini d
– che non rilevano ai fini della presente decisione (in quanto basata su elementi e circostanze diversi) i contenuti dell’Accordo di programma approvato nel maggio del 1995 (e dei relativi atti aggiuntivi), ragione per cui neppure rilevano ai fini della p
9.2. Pertanto, l’appello principale n. 6817/2012 proposto dal CACIP/CASIC deve essere accolto e conseguentemente deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, con particolare riguardo al verbale di delimitazione in data 24 giugno 2010.
L’annullamento in questione non riguarda anche il Piano portuale, avendo lo stesso CACIP chiarito che l’impugnativa proposta in primo grado avverso tale Piano era limitata e subordinata all’ipotesi in cui le relative prescrizioni fossero da intendere come ricognitive dell’indistinto carattere di demanialità in capo alle aree oggetto della quarta delimitazione (il che, per le ragioni dinanzi esposte, non è).
10. L’accoglimento del ricorso in appello per le ragioni dinanzi esaminate è idoneo ad assorbire gli ulteriori motivi di doglianza articolati avvero i medesimi atti, in tal modo esimendo il Collegio dal relativo esame (ci si riferisce, in particolare, al motivo già articolato in primo grado – e qui puntualmente riproposto – con cui si era lamentata la violazione delle prerogative procedimentali di cui alla legge n. 241 del 1990).
11. L’accoglimento del ricorso in appello risulta, altresì, idoneo a travolgere il capo della sentenza impugnata con cui, in accoglimento della domanda riconvenzionale articolata dalle amministrazioni intimate in primo grado, è stata disposta la condanna del CACIP alla riconsegna: a) delle aree detenute per effetto della concessione del luglio 1989 e b) delle aree acquisite per effetto della convenzione quadro del 1974.
Ed infatti: a) quanto alle prime, non vi sono ragioni per ritenere che, all’esito dei tre verbali di delimitazione del 1997, 1999 e 2001 (e delle restituzioni effettivamente operate dal CASIC), residuassero ulteriori aree davvero demaniali che dovessero ulteriormente essere restituite; b) quanto alle seconde, per le ragioni ampiamente illustrate in precedenza deve ritenersi che difettasse il presupposto primo per dichiarare la sussistenza dell’obbligo restitutorio (i.e.: il carattere di demanialità delle aree di cui le Autorità statali pretendevano la restituzione disposta dal T.A.R.).
12. Da quanto sin qui esposto consegue anche l’infondatezza del primo motivo di appello incidentale proposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Autorità portuale di Cagliari, dall’Agenzia del Demanio e dal Ministero dell’economia e delle finanze (coincidente con uno dei motivi del ricorso di primo grado non espressamente esaminati dai primi Giudici e nella presente sede puntualmente riproposto – pag. 9, sig. dell’appello incidentale -).
Con tale motivo si è riproposto l’argomento relativo alla radicale nullità che vizierebbe le delibere con cui il CASIC/CACIP aveva deliberato di alienare a terzi le aree interessate dalla convenzione del febbraio 1974 in radicale carenza del relativo potere. Nella tesi delle appellanti incidentali tale assoluta carenza di potere deriverebbe dal fatto che le aree in questione non erano – a ben vedere – mai entrate a far parte del patrimonio del CASIC/CACIP.
Sotto tale aspetto, il motivo in questione (che deve qui essere puntualmente esaminato) risulta tuttavia infondato sulla base di quanto esposto infra, sub 9.1. (ossia, per la ragione che le aree in questione, per effetto della più volte richiamata convenzione, erano effettivamente entrate a far parte del patrimonio del soppresso Ente consortile).
13. E ancora, per ragioni connesse con quelle sin qui esaminate, deve essere respinto l’ulteriore motivo di appello incidentale con cui si è chiesta la riforma del capo della sentenza in epigrafe (punto 37) con il quale è stata respinta la domanda risarcitoria per mancata riconsegna delle aree portuali realizzate.
La domanda risarcitoria in tal modo (ri-)proposta è evidentemente infondata, difettando – per le ragioni dinanzi esaminate – la fattispecie oggettiva del presunto illecito foriero di danno o, comunque, l’inadempimento a un puntuale obbligo di dare o di facere (ci si riferisce alla mancata restituzione di aree che il CACIP/CASIC avrebbe continuato a detenere sine ullo titulo – sino ad alienarle a terzi -, in tal modo mancando di ottemperare agli obblighi restitutori che sarebbero gravati sul Consorzio medesimo sulla base del più volte richiamato titolo convenzionale e del pertinente quadro normativo).
Ed infatti, per le ragioni dinanzi esposte retro, sub 9.1., non può in alcun modo affermarsi che, detenendo e successivamente alienando a terzi i sedimi delle aree richiamate dal titolo convenzionale, il Consorzio avesse violato taluno degli obblighi su di esso gravanti sulla base della legge o del titolo.
14. Devono ora essere esaminati gli ulteriori motivi di appello incidentale proposti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Autorità portuale di Cagliari, dall’Agenzia del Demanio e dal Ministero dell’economia e delle finanze (si tratta di motivi che consistono nella mera riproposizione delle difese e delle eccezioni non esaminate e/o assorbite dalla sentenza in epigrafe – pagina 24 e seguenti dell’appello incidentale -).
14.1. Il primo di tali motivi (rubricato ‘Nullità del ricorso’) è inammissibile in quanto consiste nella pura e semplice riproposizione di un motivo del ricorso incidentale di primo grado sul quale la sentenza in epigrafe ha statuito in modo espresso – punti 13 e seguenti della motivazione – e in relazione al quale le amministrazioni appellanti incidentali non hanno profuso alcun argomento per dimostrare l’erroneità in parte qua del decisum di primo grado.
Inoltre, il presupposto logico-giuridico di tali motivi (consistente nella contestazione della stessa esistenza e legittimazione ad agire in capo al Consorzio appellante in via principale e del suo controverso status di ente succeduto a titolo universale al soppresso CASIC) risiede in motivi cui la stessa parte pubblica ha espressamente rinunziato nel corso del giudizio (in tal senso, l’atto di rinunzia in data 8 marzo 2013).
14.2. Il secondo di tali motivi (con cui si lamenta l’irricevibilità dell’impugnativa degli atti precedenti l’avvio del procedimento di delimitazione e degli atti del Piano regolatore portuale) non può essere condiviso dal momento che l’impugnativa in parola aveva ad oggetto – per le ragioni ampiamente esposte in precedenza – la tutela di diritti soggettivi nell’ambito di una controversia demandata alla giurisdizione esclusiva del G.A., ragione per cui non è corretto affermare che l’impugnativa avrebbe dovuto essere proposta nel breve termine di decadenza.
Ad ogni modo, anche a voler riguardare la questione sotto l’angolo visuale dell’obbligo di proporre impugnativa entro il termine decadenziale, il motivo in questione non potrebbe comunque trovare accoglimento in quanto gli “atti, note e verbali” cui si fa riferimento costituivano atti endoprocedimentali e non conclusivi, i quali avrebbero potuto essere impugnati solo in una con i provvedimenti finali e la cui adozione, di per sé sola, era inidonea a sortire l’effetto di far decorrere il termine (decadenziale) per l’impugnativa.
14.3. Il terzo di tali motivi (con cui si è chiesta la riforma della sentenza per non aver dichiarato l’inammissibilità in parte qua dell’impugnativa avverso taluni atti dell’Avvocatura dello Stato impugnati in primo grado) non può trovare accoglimento in quanto, per ammissione delle stesse Amministrazioni appellanti incidentali, gli atti dell’Avvocatura dello Stato in tale sede impugnati risultavano privi di alcun effettivo rilievo nell’ambito della complessiva vicenda, ragione per cui nessun interesse concreto potrebbe derivare alle Amministrazioni appellanti dalla proposizione in sede di appello del motivo in questione.
14.4. Allo stesso modo, è infondato il motivo di appello incidentale con cui (riproponendo un identico motivo già proposto in primo grado) si è lamentata la carenza di legittimazione attiva del Consorzio ricorrente in primo grado il quale non avrebbe potuto vantare alcun valido titolo idoneo a giustificare l’interesse sostanziale e processuale all’impugnazione delle operazioni di delimitazione.
Anche in questo caso è determinante osservare in contrario che le aree in questione, per effetto della più volte richiamata convenzione, erano effettivamente entrate a far parte del patrimonio del soppresso Ente consortile.
14.5. Ancora, per le ragioni dinanzi esposte è infondato il motivo di appello incidentale con cui si è affermato in difetto di interesse del CASIC/CACIP all’impugnazione in considerazione del carattere meramente ricognitivo della procedura di delimitazione, che non potrebbe comunque incidere sul dato sostanziale della demanialità intrinseca delle aree per cui è controversia.
Al riguardo si osserva che, per le ragioni dinanzi esaminate, è proprio l’erronea affermazione del carattere demaniale delle aree di cui sopra a giustificare l’annullamento in parte quadelle richiamate operazioni di delimitazione.
14.6. E ancora, risulta infondato il motivo con cui si è affermata l’inammissibilità del ricorso cumulativo in assenza dei necessari presupposti. Il motivo in questione è infondato per genericità in quanto non è neppure dato sapere in cosa consista in concreto la “pluralità di atti adottati da organi legali e da Amministrazioni locali tra i quali non vi è alcuna connessione né soggettiva né oggettiva”.
14.7. Non può, poi, trovare accoglimento il motivo di appello con cui si è lamentata la non configurabilità del vizio di eccesso di potere in relazione all’esplicazione di attività vincolate (quali quelle tipiche delle operazioni di delimitazione) e di attività svolte in sede consultiva.
Ed infatti, in base a quanto ampiamente esposto in precedenza, le operazioni di delimitazione impugnate in primo grado risultavano viziate per aver affermato – in carenza dei relativi presupposti – il carattere demaniale di talune aree, prima ancora che per avere l’amministrazione agito con eccesso di potere.
14.8. Non può, poi, trovare accoglimento (per carenza di interesse alla relativa proposizione) il motivo con cui si è lamentata la carenza di censure specifiche avverso il provvedimento di rigetto delle censure proposte dal CASIC/CACIP nel corso delle operazioni di delimitazione. Ciò, per l’evidente ragione che era lo stesso atto oggetto di opposizione a risultare viziato e a dover essere annullato.
14.9. Ancora, l’annullamento dell’atto di delimitazione del 24 giugno 2010 per i vizi suoi propri dinanzi esaminati priva le Amministrazioni appellanti incidentali di un concreto interesse a riproporre nella presente sede il motivo con cui si era sottolineata l’omessa impugnazione di pregressi atti e determinazioni dell’Autorità marittima in relazione ai quali l’atto di delimitazione si sarebbe posto “in termini del tutto confermativi”.
14.10. Ed ancora, non può essere condiviso il motivo con cui si è affermato che, ai sensi del secondo comma dell’articolo 21-octies della l. 241 del 1990 le Amministrazioni appellanti incidentali non sarebbero comunque potute pervenire a un risultato diverso da quello trasfuso negli atti impugnati in primo grado.
Al contrario – e per le ragioni ampiamente esposte in precedenza – gli atti con cui si era affermata la natura demaniale delle aree per cui è controversia (nonché gli atti allo stesso connessi) risultavano viziati sotto i divisati profili di carenza dei presupposti in fatto e in diritto.
15. Si osserva, ancora, che l’accoglimento dell’appello principale sulla base dei motivi di ricorso articolati dal CASIC/CACIP priva le Amministrazioni appellanti incidentali alla riproposizione nella presente sede del motivo di ricorso incidentale articolato in primo grado con cui si era contestata l’effettiva sussistenza di una posizione legittimante delle parti costituite e/o intervenute rispetto al ricorso incidentale di primo grado e alla domanda riconvenzionale proposta in primo grado dalle Amministrazioni statali (tale motivo era riferito, in particolare, alla posizione dei comuni intervenuti in primo grado)
16. Per le ragioni sin qui esposte il ricorso in appello n. 6733/2012 deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso in appello n. 6817/2012 deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza in epigrafe, deve essere disposto l’annullamento degli atti e dei provvedimenti impugnati in primo grado.
L’annullamento in questione non riguarda anche il Piano portuale, avendo lo stesso CACIP chiarito che l’impugnativa proposta in primo grado avverso tale Piano era limitata e subordinata all’ipotesi in cui le relative prescrizioni fossero da intendere come ricognitive dell’indistinto carattere di demanialità in capo alle aree oggetto della quarta delimitazione (il che, per le ragioni dinanzi esposte, non è).
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti in relazione al doppio grado di giudizio, anche in considerazione della complessità e parziale novità delle questioni coinvolte dalla presente decisione.

P.Q.M.