1. Potere ispettivo imputabile alle Asp Legittimità della revoca commissariale anche in assenza del previo rilascio della proposta di provvedimento ex art. 14, l. regionale n. 24/2008 e art. 12, Regolamento attuativo della l. regionale, n. 24/2008 Revoca della autorizzazione sanitaria Provvedimento di revoca dell autorizzazione sanitaria.
    
2. Ipotesi di violazione del principio di partecipazione procedimentale Provvedimento di revoca dell autorizzazione sanitaria. 
    
3. Provvedimento di revoca dell autorizzazione sanitaria Congrua motivazione del provvedimento di revoca de qua sulla base delle risultanze prodotte dai Nas.

1. È da ritenere legittimo il provvedimento con il quale il Commissario ad acta regionale ha disposto la revoca dell autorizzazione sanitaria, rilasciata in favore della struttura facente capo alla società ricorrente, anche se adottato in assenza del previo rilascio della proposta di provvedimento imputabile in capo al Direttore generale dell Azienda sanitaria territorialmente competente, ai sensi dell art. 14, l. regionale 18 luglio 2008, n. 24 e dell art. 12, Regolamento attuativo della l. regionale, n. 24/2008, qualora, a fronte di esiti ispettivi condotti dai Nas, risultati particolarmente gravi, dal punto di vista igienico-sanitario, l organo straordinario abbia sollecitato l esercizio del suddetto potere di vigilanza ascrivibile in capo alla richiamata Asp, non trovando, tuttavia, alcuna risposta.  
    
2. Con riferimento al caso di specie, non è configurabile un ipotesi di violazione del principio di partecipazione procedimentale, in quanto il richiamato provvedimento di revoca «seppure in termini sintetici, respinge le osservazioni difensive della ricorrente, le quali, per costante giurisprudenza, non necessitano di una confutazione puntale ad opera del soggetto pubblico procedente» (si cfr. ex plurimis, Tar Potenza, I, sentenza 6 luglio 2017, n. 474).
    
3. Con riferimento al caso di specie, il provvedimento di revoca de qua è da ritenersi congruamente motivato, sulla base delle risultanze istruttorie prodotte dai Nas, contrariamente a quanto invece sostenuto dalla ricorrente.

Pubblicato il 27/09/2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1157 del 2018, proposto da: 
La Chimera Società Cooperativa Sociale – Impresa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Demetrio Verbaro, Alfredo Gualtieri, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Demetrio Verbaro in Catanzaro, Via Vittorio Veneto n. 48; 

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall Avv. Nicola Greco, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catanzaro, Viale Europa – Loc. Germaneto; 
Commissario ad acta Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliata ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34; 

del Decreto del Commissario ad acta n. 159 del 2.08.2018, nonché di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e del Commissario ad acta;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2018 il Dott. Arturo Levato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente impugna, chiedendone la previa sospensione, il provvedimento con il quale il Commissario ad acta ha disposto la revoca dell autorizzazione sanitaria all esercizio e all accreditamento, rilasciata in suo favore quale residenza psichiatrica ad alto trattamento ed elevata intensità assistenziale per 10 posti letto.
Espone, in particolare, che il 23.03.2018 i Carabinieri per la Tutela della Salute di Reggio Calabria hanno eseguito presso la struttura in questione un ispezione igienico sanitaria, in esito alla quale sono state contestate alcune violazioni, tra cui la presenza di 24 degenti sui 10 posti letto autorizzati. La deducente, in data 8.06.2018, comunicava quindi all A.s.p. di Reggio Calabria l avvio dei lavori per eliminare le irregolarità accertate, presentando il successivo 16.06.2018 una d.i.a. per sanare l irregolarità riguardante il deposito di alimenti, con successiva presa d atto dell A.s.p. della dismissione dei due depositi non autorizzati.
Con nota del 13.07.2018 il Dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria notificava l avvio del procedimento di revoca dell autorizzazione sanitaria, cui seguiva -dopo le osservazioni difensive della ricorrente- l adozione del provvedimento impugnato.
La società denuncia pertanto l illegittimità dell avversata determinazione, per violazione di legge ed eccesso di potere.
2. Si sono costituiti in giudizio la Regione Calabria e il Commissario ad acta, le cui produzioni documentali del 22.09.2018 sono da considerarsi tardive, poiché depositate oltre il termine di cui all art. 55, comma 5, c.p.a.
3. Alla camera di consiglio del 25 settembre 2018 la causa, previo avviso alle parti, è stata trattenuta in decisione, sussistendo i presupposti per una sentenza in forma semplificata.
4. Con una serie di censure -trattate congiuntamente, poiché connesse- la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 14, L.R. n. 24/2008 e 12 Regolamento attuativo, il difetto di motivazione dell impugnato provvedimento e la violazione del principio di partecipazione procedimentale.
Rileva, in particolare, che il potere di vigilanza sulle strutture sanitarie accreditate spetti alle A.s.p. competenti per territorio, e che l eventuale emanazione della statuizione restrittiva ad opera della Regione imponga il rispetto di una puntuale scansione procedimentale -non registratasi nel caso di specie- caratterizzata dalla previa proposta di provvedimento del Direttore Generale dell Azienda sanitaria.
Le doglianze sono infondate.
In base alla disciplina contenuta nella L.R. n. 24/2018 la Regione, attualmente il Commissario ad acta, è munita del potere decisorio per il rilascio e la revoca delle autorizzazioni sanitarie, mentre le A.s.p. territorialmente competenti esercitano il potestà di vigilanza e deliberano la proposta di adozione del provvedimento restrittivo. La descritta potestà delle A.s.p., in particolare, risulta strumentale e funzionalmente subordinata al potere decisorio della Regione-Commissario ad acta.
Ciò premesso, nella vicenda in esame, a fronte delle verifiche eseguite presso la struttura dal N.a.s. dei Carabinieri, la Regione ha sollecitato -con nota del 22.05.2018- l esercizio del potere di vigilanza dell Azienda sanitaria reggina, la quale avrebbe quindi dovuto valutare le risultanze dei verbali del N.a.s., eventualmente effettuando un ulteriore controllo, e proporre un provvedimento alla medesima Regione.
L A.s.p. tuttavia è rimasta inerte.
Ritiene, quindi, il Collegio che la rilevata strumentalità della potestà dell A.s.p., rispetto al potere decisorio della Regione, abbia legittimato l organo commissariale -a fronte di un compendio istruttorio qualificato e grave, acquisito aliunde– a valutare gli esiti ispettivi del N.a.s. dei Carabinieri, determinandosi in conformità al citato potere decisorio di cui è munito e prescindendo dall apporto dell inerte Azienda sanitaria.
Ad opinare diversamente, dovrebbe giungersi alla paradossale conclusione che pur in presenza di gravi e perduranti inadempienze presso strutture sanitarie -accertate da altri organi tecnici, come appunto il N.a.s. dei Carabinieri- possa essere preclusa l adozione di conseguenziali provvedimenti regionali in caso di omesso esercizio del potere ispettivo dell A.s.p.
Va altresì disattesa la critica tesa a denunciare la violazione del principio di partecipazione procedimentale, poiché il provvedimento di revoca, seppure in termini sintetici, respinge le osservazioni difensive della ricorrente, le quali, per costante giurisprudenza, non necessitano di una confutazione puntale ad opera del soggetto pubblico procedente (ex plurimis, T.A.R. Potenza, Sez. I, 6 luglio 2017, n. 474).
In ordine, poi, alla denunciata carenza motivazionale dell impugnata revoca, rileva il Collegio che la stessa è da ritenersi congruamente motivata sulla scorta delle risultanze del verbale ispettivo ivi richiamato, oggetto di contraddittorio procedimentale, l apprezzamento delle quali -in rapporto all emanazione dell estremo provvedimento afflittivo- non risulta irragionevole né illogico, avuto riguardo, tra l altro, alla circostanza della presenza di 24 degenti sui 10 autorizzati, assistiti mediante presidio sul posto di un solo infermiere, un tecnico della riabilitazione psichiatrica, due operatori socio sanitari ed una cuoca, rispetto ad un organico di 27 dipendenti.
Da ultimo occorre osservare che i ricoveri disposti su ordine dell autorità giudiziaria possono essere eseguiti oltre il limite dei posti letto accreditati ma sempre nel limite di quelli autorizzati, nella specie tuttavia coincidenti.
5. Il ricorso è dunque infondato.
6. La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente
Arturo Levato, Referendario, Estensore
Silvio Giancaspro, Referendario

L’ESTENSORE               IL PRESIDENTE
Arturo Levato                 Nicola Durante
 
 

 

1. Liste di trasparenza Farmaci equivalenti Aifa Elenco prodotti medicinali equivalenti Inclusione dei farmaci nelle liste di trasparenza Ambito di operatività dell art. 13, d.l. n. 39/2009 Brevetto sul principio attivo Brevetto del processo.
    
2. Liste di trasparenza Farmaci equivalenti Elenco prodotti medicinali equivalenti Brevetto sul principio attivo Brevetto del processo.

1. Come già affermato in analoga fattispecie dal Tar Lazio, III, sentenza 27 giugno 2017, n. 7439, il provvedimento con il quale l Aifa, in data 28 maggio 2009, ha incluso (tra gli altri) i prodotti Bacacil, Ideos e Epinitril nell elenco dei farmaci equivalenti è da configurare quale norma di interpretazione autentica dell art. 13, d.l. n. 39/2009, che ha portata retroattiva e determina, altresì, l esclusione dall’elenco in esame soltanto dei medicinali originariamente coperti da «brevetto sul principio attivo», non anche di quelli assistiti da «brevetto del processo».
    
2. Ai fini della caducazione parziale della lista di trasparenza adottata dall Aifa, la ricorrente, durante il giudizio, deve dedurre e provare la sussistenza di un brevetto sul principio attivo.

 
 

 
Pubblicato il 27/09/2018

N. 09624/2018 REG.PROV.COLL.
N. 06753/2009 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 6753 del 2009, proposto da: 
Soc Rottapharm S.p.A, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta, 142, come da procura in atti; 

Aifa-Agenzia Italiana del Farmaco, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

– dell’elenco dei prodotti medicinali equivalenti che sulla base di quanto prescritto all’art. 13 comma 1 lett. a) devono ridurre il prezzo al pubblico del 12 per cento e del comunicato AIFA ad esso allegato, entrambi pubblicati sul sito dell’AIFA in data 28 maggio 2009;
– di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Aifa-Agenzia Italiana del Farmaco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 21 settembre 2018 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

1. Con ricorso notificato il 27 luglio 2009 e depositato il successivo giorno 5 di agosto, la società farmaceutica in epigrafe ha impugnato, chiedendone l annullamento previa sospensione cautelare, l inclusione, da parte dell AIFA, dei prodotti BACACIL, IDEOS e EPINITRIL nell elenco dei farmaci equivalenti che, ai sensi dell art. 13 del decreto legge n. 39 del 2009, devono subire la riduzione di prezzo pari al 12% a decorrere dal trentesimo giorno dall entrata in vigore della norma in questione, a meno che non si tratti di medicinali equivalenti originariamente coperti da brevetto o che abbiano usufruito di licenza derivanti da tale brevetto.
2. Con un unico motivo di ricorso, articolato su più censure, la società assume:
– che la norma impositiva di una riduzione del prezzo di detti farmaci, per la lettera della stessa, si applicherebbe unicamente ai farmaci equivalenti, ossia a quelli che necessitano di prescrizione medica di cui all art. 1 comma VII del decreto legge n. 3472001, ad eccezione di quelli che hanno goduto di tutela brevettuale, mentre la definizione di farmaco equivalente è integrata dall art. 10 comma V lettera B) del decreto legislativo n. 2192006, per cui il medicinale generico è definito equivalente ; il farmaco generico sarebbe quello a base di uno o più principi attivi prodotti industrialmente non protetti da brevetto o certificato protettivo complementare , mentre i tre prodotti su ricordati godrebbero di brevetti in corso di validità;
– l AIFA, mediante una fonte regolamentare, avrebbe dunque esteso indebitamente la portata dell art. 13 del decreto legge n. 39 del 2009;
– l esistenza di brevetti in corso di validità per i tre prodotti in questione denoterebbe anche la carenza istruttoria a carico del provvedimento impugnato;
– sarebbe poi illegittima l inclusione impugnata perché non rispnderebbe alla ratio della norma di cui AIFA avrebbe fatto falsa applicazione, resa a sterilizzare la pratica commerciale degli extra-sconti praticati dalle case farmaceutiche alle farmacie sui farmaci generici, il cui costo verrebbe così a gravare sulle aziende, quali la ricorrente, le cui specialità (come quelle su citate) non sono farmaci generici equivalenti.
La ricorrente ha proposto anche domanda di risarcimento dei danni che essa avrebbe patito per effetto degli atti gravati.
3. l AIFA si è costituta in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
4. Con ordinanza n. 45302009 è stata accolta l istanza cautelare della ricorrente limitatamente ai farmaci BACACIL COMPRESSE e EPINITRIL CEROTTI; con ordinanza cautelare n. 58262009 del Consiglio di Stato la misura è stata estesa anche a IDEOS.
5. In vista della pubblica udienza del 21 settembre 2018 la ricorrente ha depositato una memoria illustrativa nella quale ha insistito per l accoglimento del ricorso, dando atto dell entrata in vigore, nelle more del giudizio della norma di interpretazione autentica dell art. 13 del decreto legge n. 39 del 2009, costituita dall art. 2 comma 99 del legge n. 191 del 2009.
6. In occasione della pubblica udienza del 21 settembre 2018 il ricorso è stato posto in decisione.
7. Il ricorso è solo parzialmente fondato.
Come già affermato in identica fattispecie da questa Sezione (sentenza 27/06/2017, n. 7439), la sopravvenienza della su citata norma di interpretazione autentica dell’art. 13, comma 1, lettera a), del d.l. n. 39/2009, che in quanto tale ha portata retroattiva, determina l’esclusione dall’elenco in esame soltanto dei medicinali originariamente coperti da "brevetto sul principio attivo" e non anche di quelli assistiti da "brevetto del processo".
Come bene evidenziato con nitore dalla stessa ricorrente con la memoria depositata in vista della camera di consiglio del 7 ottobre 2009, essa, per due dei tre prodotti in ques è titolare di brevetto che riguarda (o riguardava) le specialità medicinali su ricordate, e non già i relativi principi attivi.
In particolare:
– quanto a BACACIL, a pag. 3 della detta memoria, pur dopo avere narrato delle vicende del brevetto relativo al principio attivo bacampicillina , si limita a affermare che la titolare Pfizer Italia s.p.a. ha ceduto a Rottpharm s.r.l. tutti i diritti sul prodotto BACACIL , e che l accordo di cessione aveva ad oggetto l autorizzazione alla commercializzazione in Italia delle confezioni di BACACIL & , e poco dopo la ricorrente richiama: & la riprova della sussistenza di una copertura brevettuale (anche se oramai scaduta) riferita specificamente alla specialità BACACIL & ;
– quanto a IDEOS, a pag. 4 della detta memoria la ricorrente afferma che in forza di un License and supply agreement tra Gruppo Innothera e la Madaus (poi incorporata dalla ricorrente) essa ha acquistato la licenza a commercializzare la specialità IDEOS in Italia , e, poco dopo, che Anche in questo caso, dunque, ci troviamo in presenza di una specialità medicinale coperta da brevetto… , e che sussiste altro brevetto italiano, sempre relativo alla stessa specialità.
Nulla avendo la ricorrente dedotto e provato in ordine alla sussistenza di un "brevetto sul principio attivo", la domanda di annullamento relativa a tali due specialità non può essere accolta.
8. – Differente situazione riguarda EPINITRIL.
A pag. 5 la citata memoria della ricorrente espone che La specialità in questione è coperta dal brevetto 0944384 valido sino al 10.12.2017 .
In effetti, al numero 8 dell elenco dei documenti allegati al ricorso si rinviene un brevetto recante il numero 0944384 relativo a un sistema di somministrazione transdermica di farmaco (TDDS) per la somministrazione di nitroglicerina all uomo rilasciato a Rotta Research B.V.; con il documento n. 24 della rciorrente, depositato il 1° ottobre 2009, tale brevetto è stato volturato proprio a favore della ricorrente.
Nei limiti di ciò che concerne EPINITRIL, pertanto, la domanda di annullamento va accolta.
9. Va invece respinta la domanda risarcitoria, tenuto conto del fatto che il provvedimento gravato è stato sospeso in via cautelare da questo Tribunale e che, inoltre, nessuna prova è stata fornita in ordine alla sussistenza di eventuali danni.
10. – Le spese possono essere compensate tra tutte le parti costituite, in ragione dell’assoluta novità della questione e della sua peculiarità, alla luce della sopravvenienza di una norma interpretativa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Stralcio), accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione e nei medesimi limiti annulla i provvedimenti gravati; lo respinge per il resto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente
Achille Sinatra, Consigliere, Estensore
Filippo Maria Tropiano, Primo Referendario

L’ESTENSORE            IL PRESIDENTE
Achille Sinatra            Giuseppe Sapone

IL SEGRETARIO

 

 
Procedura di accreditamento Requisiti di qualificazione necessari ai fini del rilascio dell accreditamento per le strutture private Requisiti di accreditamento per le strutture sanitarie residenziali e non residenziali Divieto di assunzione generalizzata con contratto di lavoro subordinato per determinate categorie professionali Art. 8-quater, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 Art. 2, d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81 Art. 41, Cost. 

 

I provvedimenti regionali volti ad imporre alle strutture sanitarie, residenziali e non residenziali, l assunzione generalizzata con rapporto di lavoro subordinato del personale con la «qualifica di infermiere, educatore professionale, fisioterapista, tecnico sanitario e operatore sociosanitario o figura equivalente o dedicata ai servizi alla persona» sono da ritenere illegittimi, specie perché presentano una portata immediatamente precettiva, che non trova riscontro sul piano ordinamentale interno, violando, in particolare, quanto previsto dagli artt. 8-quater, d.lgs. n. 502/1992 e 2, d.lgs. n. 81/2015, nonché l art. 41, Cost. in ordine alla libertà di iniziativa economica privata

Pubblicato il 27/09/2018

N. 09611/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00007/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 7 del 2018, proposto da 
Belgeca s.r.l. (che gestisce il Centro di Riabilitazione ex art. 26 "Ars Sana" in Ariccia), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Luisa Bellini, Vito Bellini, Giuseppe Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori in Roma, via Orazio n. 3; 

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberta Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27; 
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 

del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. U00422 del 05.10.2017, pubblicato il 10.10.2017, nonché della nota regionale del 27.11.2017 prot. 0603200 ed, in subordine, nella parte specifica in cui il generico riferimento dell’obbligo del rapporto di lavoro subordinato alle strutture sanitarie e socio-sanitarie private sia riferibile anche alle strutture che erogano prestazioni ambulatoriali e/o domiciliari (strutture ex art. 26 ai disabili etc.), nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2018 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

La società ricorrente che opera nel settore dell assistenza domiciliare in ambito sanitario (ADI), occupandosi delle gestione delle terapie medico-curative domiciliari, autorizzata all esercizio e ammessa alla procedura di accreditamento, impugna gli atti commissariali e regionali indicati in epigrafe coi quali, nella sostanza, sono stati introdotti ulteriori requisiti di accreditamento a suo dire assunti in carenza assoluta di potere e lesivi dell autonomia imprenditoriale, primo fra tutti l obbligo di assumere direttamente con rapporto di lavoro subordinato il personale con la «qualifica di infermiere, educatore professionale, fisioterapista, tecnico sanitario e operatore sociosanitario o figura equivalente o dedicata ai servizi alla persona».
In particolare, la ricorrente censura la legittimità degli atti impugnati per i motivi così rubricati:
1. Difetto assoluto di competenza. Eccesso di potere. Violazione dell art. 97 della Costituzione. Illogicità. Violazione dell art. 41 della Costituzione e degli artt. 2082 e 2094 c.c.
2. Violazione ed errata applicazione del D.C.A. 376/2017. Difetto assoluto di motivazione. Contraddittorietà. Travisamento dei presupposti. Eccesso di potere. Illogicità manifesta.
3. Violazione ed errata applicazione: artt. 1 e 2 del d.lgs. 81/2015; legge 142/2002 e art. 45 della Costituzione. Ulteriore eccesso di potere. Violazione principi di gerarchia delle fonti. Contraddittorietà. Travisamento dei presupposti. Ancora violazione dell art. 41 della Costituzione e dell art. 2082 c.c. Violazione degli art. 2094 e 2222 c.c. Ulteriore illogicità manifesta.
4. Violazione ed errata applicazione dell art. 13 della l.r. n. 4/2003 e del D.C.A. nn. 90/2010 e 8/2011 all. C. Violazione dell art. 32 della Costituzione. Difetto di motivazione. Contraddittorietà. Carenza e comunque generica motivazione. Perplessità. Illogicità manifesta. Disparità di trattamento. Violazione dell art. 8 – sexies d.lgs. 502/92 e s.m. Ancora violazione dell art. 41 della Costituzione e dell art. 2082 c.c.
Si sono costituiti in giudizio per resistere alla proposta impugnativa la Regione Lazio e il Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
All udienza pubblica del 17 luglio 2018, su richiesta delle parti, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
Il Collegio fa rilevare che la Sezione si è già pronunciata sulle questioni che costituiscono oggetto del presente giudizio, con le sentenze 4 aprile 2018, nn. 3740 e 3742, 6 aprile 2018, n. 3828, e 30 aprile 2018 n. 4733, le cui argomentazioni è sufficiente qui richiamare in via assorbente.
Il decreto del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio del 7 luglio 2017, n. U00283, ha adottato, tra le altre cose, i Requisiti di accreditamento per le attività di cure domiciliari ex art. 22 d.P.C.M. 12 gennaio 2017 , individuandoli sia sul piano organizzativo, con riguardo alla dotazione dell equipe minima (comprendente, tra gli altri, medici, infermieri, OSS, terapisti occupazionali, dietista) e alle figure professionali parametrate per 1000 posti ADI standard, sia con riguardo a fattori di qualità, come ad esempio quello della continuità assistenziale.
Il successivo D.C.A. del 5 ottobre 2017, n. U00422, a integrazione dei precedenti D.C.A. n. 90/2010 (relativo alle strutture che operano in regime di ricovero ospedaliero, ambulatoriale, residenziale, semiresidenziale e domiciliare) e n. 376/2016 (relativo all accreditamento delle strutture sanitarie residenziali e riabilitative), ha quindi previsto: «quale ulteriore requisito di qualificazione necessario ai fini del rilascio dell accreditamento per le strutture sanitarie private, ivi comprese quelle che hanno avanzato istanza di accreditamento ai sensi dell art. 14 della L.R. 4/2003 prima dell entrata in vigore del presente provvedimento, il personale avente qualifica di infermiere, educatore professionale, fisioterapista, tecnico sanitario e operatore sociosanitario o figura equivalente o dedicata ai servizi alle persona, deve essere assunto direttamente dalle strutture con rapporto di dipendenza regolato dal CCNL sottoscritto dalle associazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative nel settore sanitario».
Esso ha quindi disposto, per quanto qui interessa, che «al fine di mantenere una adeguata flessibilità nella gestione ed organizzazione delle risorse umane, le strutture sanitarie e sociosanitarie private possono assumere il personale di cui al precedente punto l) in misura non inferiore all’80% dell’attuale organico purché comunque rispondente ai requisiti minimi autorizzativi e ulteriori di accreditamento richiesti, con facoltà di utilizzo di altre forme contrattuali consentite dall’ordinamento italiano per la restante parte (20%)» e che anche le strutture già autorizzate e accreditate, che non siano già in regola, devono adeguarsi alle nuove disposizioni con una progressione segnata dalle due date del 30 novembre 2017 e del 31 dicembre 2018.
La successiva nota della Direzione Regionale Salute e Politiche Sociali del 27 novembre 2017 n. 603200 ha poi chiarito, quanto all assistenza domiciliare, che «resta inteso che l obbligo assunzionale dovrà essere assicurato al momento della sottoscrizione del contratto, spostando in avanti il momento della pretesa assunzionale , ferma la sussistenza del rapporto con il personale che integra il requisito minimo organizzativo ai sensi del DCA 8/2011».
Più in particolare, il D.C.A. n. 422/2017, il quale, col riferimento indifferenziato alle strutture sanitarie private comprende evidentemente anche quelle che, come la ricorrente, erogano prestazioni domiciliari, in precedenza escluse dall analoga previsione del D.C.A. n. 376/2016, tra le altre cose, richiama: a) la necessità di tutelare la qualità delle prestazioni erogate dal complesso delle strutture sanitarie e il corretto rapporto costo del lavoro e quantificazione delle tariffe; b) la circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 3/2016 la quale, in tema di applicabilità del d.lgs. n. 81 del 15 giugno 2015 (c.d. jobs act), ha chiarito, al fine del superamento del contratto di lavoro a progetto e delle altre prestazioni rese in regime di lavoro autonomo, che a decorrere dal 2016 si applichi la disciplina del rapporto di lavoro subordinato anche ai rapporti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione sono organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi ed al luogo di lavoro (c.d. "etero-organizzazione"); c) la memoria della Giunta regionale del 5 maggio 2016 (recante Linee di indirizzo relative al protocollo d ‘intesa sulle residenze sanitarie assistenziali ) la quale contiene analoga previsione in ordine all ulteriore requisito di accreditamento oggi in esame e in base alla quale è stato adottato il DCA n. 376/2016, che tale requisito di accreditamento introduceva per le strutture sociosanitarie residenziali, sia assistenziali sia riabilitative.
Tratteggiato sinteticamente il quadro di riferimento, occorre premettere che non si può giustificare in linea astratta alcuna differenza di trattamento, sul piano della previsione degli specifici requisiti di accreditamento oggi in esame, tra le strutture sanitarie che erogano prestazioni residenziali e quelle che erogano invece prestazioni domiciliari, tenuto conto che gli obiettivi di continuità assistenziale, di professionalità e, più in generale, di qualità del servizio vanno egualmente misurati per entrambe sulla base di indicatori, anche organizzativi, che tuttavia prescindono dal tipo di contratto di lavoro prescelto in concreto dagli operatori.
Un chiaro riflesso di questa premessa è contenuto proprio nell art. 8-quater, comma 3, lettera c), del d.lgs. n. 502/1992, il quale, tra i criteri generali uniformi per l accreditamento, prevede quello di «garantire che tutte le strutture accreditate assicurino adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione professionale del personale effettivamente impiegato», senza tuttavia menzionare affatto la possibilità di prescrivere anche lo specifico tipo di contratto col quale regolare i rapporti di lavoro (si veda proprio la limitazione alla «dotazione quantitativa» e alla «qualificazione professionale») la cui individuazione rientra, quindi, tra le scelte propriamente datoriali, ovviamente nel rispetto delle norme primarie vigenti.
Né d altra parte la Regione o il suo Commissario ad acta potrebbero prevedere, per di più con atto amministrativo, un obbligo generalizzato degli operatori sanitari di assumere con contratto di lavoro subordinato tutti i lavoratori rientranti in puntuali qualifiche professionali, soprattutto ove ciò si dovesse risolvere in una determinazione non conforme ai principi dettati dalla disciplina organica nazionale.
Né tanto avrebbe inteso fare il D.C.A. n. 422/2017 che, come si è visto, assume a propria dichiarata premessa proprio l esecuzione di obblighi scaturenti dal d.lgs. 15 giugno 2015 n. 81.
Sennonché l ulteriore requisito di accreditamento imposto e ribadito coi provvedimenti in esame espone una portata precettiva che, nel suo complesso, non trova conforto nel d.lgs. n. 81/2015.
Se alla stregua dell art. 1 del c.d. jobs act «il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato costituisce la forma comune di rapporto di lavoro», già l art. 2, nel disciplinare le Collaborazioni organizzate dal committente , specifica che la disciplina del rapporto di lavoro subordinato si applica «anche ai rapporti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione sono organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro» (comma 1) e che, comunque, anche in tal caso la predetta disciplina «non trova applicazione con riferimento ( &) alle collaborazioni prestate nell’esercizio di professioni intellettuali per le quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi professionali» (comma 2, lettera b).
Se ne ricava un assetto normativo piuttosto articolato che: a) ammette l utilizzo di rapporti di lavoro di collaborazione, diversi dunque dall archètipo del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato; b) in presenza di concrete modalità di organizzazione del lavoro (prestazioni esclusivamente personali e continuative, con eterodirezione datoriale) anche alle collaborazioni le quali tali rimangono dal punto di vista della qualificazione contrattuale impone l applicazione della sola disciplina (e, dunque, non anche del nomen) del rapporto di lavoro subordinato, con l evidente risultato di conseguire, a seconda delle possibili diverse modalità di esecuzione della prestazione nel tempo, tutele flessibili e adeguate al concreto; c) esclude comunque, a priori, l applicazione della disciplina del contratto di lavoro subordinato per le collaborazioni dei professionisti intellettuali iscritti agli albi.
Ora, è difficile negare che, oltre ai medici, anche il personale infermieristico debba essere inquadrato tra le professioni intellettuali alle quali allude la norma di esenzione appena richiamata, tenuto conto che per esso sono richiesti un diploma universitario e l iscrizione all albo professionale (cfr. art. 1, comma 1, del d.m. Sanità 14 settembre 1994, n. 739) e che, più in generale, per tutte le professioni sanitarie l art. 1, commi 1 e 3, della legge 1° febbraio 2006, n. 43 prevedono il conseguimento di un titolo universitario abilitante e l iscrizione all albo professionale.
Peraltro, anche per quelle tra le professioni sanitarie menzionate nel D.C.A. in esame che non dovessero rientrare nella previsione di immediata esenzione, abbiamo visto come l art. 2, comma 1, cit. preveda l applicazione della disciplina del rapporto di lavoro subordinato nel solo caso in cui le collaborazioni dovessero, di volta in volta, concretarsi in prestazioni esclusivamente personali e continuative, oltre che eterodeterminate quanto ai tempi e al luogo di lavoro.
A fronte di una disciplina siffatta, profondamente articolata e commisurata, quanto alle collaborazioni, alle concrete modalità di prestazione di lavoro, il D.C.A. n. 422/2017, con un tenore letterale che lascia poco spazio a margini d incertezza, impone quale ulteriore requisito di accreditamento a tutte le strutture sanitarie che il personale in questione «deve essere assunto direttamente dalle strutture con rapporto di dipendenza», in tal modo incidendo in via imperativa, ma con atto amministrativo, sulla stessa qualificazione del tipo contrattuale.
In tal modo, esso non tiene conto né della previsione di esenzione recata dall art. 2, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 81/2015, né del fatto che gli eventuali rapporti di collaborazione che a tale previsione dovessero sfuggire (tra questi sicuramente gli OSS, cioè gli operatori sociosanitari), anche ove connotati in termini di collaborazione, non comporterebbero il mutamento del titolo contrattuale, ma unicamente l applicazione pro tempore della disciplina del rapporto di lavoro subordinato.
Né, infine, il DCA in esame considera in che misura i singoli operatori possano conformare l attività lavorativa dei propri dipendenti, in relazione ad assetti aziendali originali, nell ottica della fornitura delle prestazioni sanitarie rispondenti al modello di quantità e qualità richiedibile in fase di accreditamento, al di fuori delle connotazioni di personalità, continuità ed eterodirezione, ad esempio nelle forme limitanee della c.d. parasubordinazione, ancora oggi prevista dall art. 409, primo comma, numero 3), c.p.c.
Peraltro, al rilevante disallineamento della disciplina commissariale rispetto alle previsioni di legge si aggiunge un elemento di contraddizione, alla stregua del quale il generalizzato obbligo di assunzione con rapporto di lavoro subordinato, emanato in pretesa applicazione per intere categorie professionali della disciplina legislativa nazionale, viene subito dopo limitato ex ante, in via altrettanto generalizzata, soltanto all 80% degli organici attuali degli operatori, lasciando che invece il restante 20% dei rapporti possa essere organizzato mediante l utilizzo di altre forme contrattuali consentite dall’ordinamento, con una immotivata forma di irrigidimento che ancora una volta non tiene conto dei possibili concreti assetti organizzativi dei singoli operatori sanitari.
In definitiva, gli atti gravati, movendosi sul punto al di fuori del perimetro tracciato dagli artt. 8 -quater del d.lgs. n. 502/1992 e 2 del d.lgs. n. 81/2015, finiscono per incidere direttamente nell ambito delle scelte dell autonomia privata imprenditoriale e, esorbitando dall esercizio dei poteri conferiti dal Legislatore, comportano l invasione di scelte riservate proprio al potere legislativo e, in certa misura, a quello giurisdizionale.
Per tali assorbenti ragioni gli atti gravati vanno annullati in parte qua, nel mentre, tenuto conto della complessità delle questioni dedotte in giudizio, le spese di lite possono essere compensate.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l effetto, annulla in parte qua gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente
Massimo Santini, Consigliere
Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE                   IL PRESIDENTE
Paolo Marotta                   Giuseppe Sapone

IL SEGRETARIO