E’ possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività  illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento. Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicchè la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 30, comma 2, del c.p.a., in quanto occorre altresì¬ che risulti leso, per effetto dell’attività  illegittima e rimproverabile dell’Amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira: è’ soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’amministrazione e lo rende risarcibile.
La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo, in sintesi, riferisce il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità  non è tanto la condotta rimproverabile, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinchè la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse. In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base a un criterio di normalità , ad un esito favorevole.
L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “pìù probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; di talchè, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.
L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 l. n. 69 del 2009, obbliga le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo.
Nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

Pubblicato il 27/02/2020
N. 01437/2020REG.PROV.COLL.
N. 04111/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4111 del 2019, proposto dalla E. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Picozza e Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso l’avvocato Eugenio Picozza in Roma, via di S. Basilio, n. 61;
contro
il Comune di Villa S. Giovanni, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Rosario Infantino e Fernando Scrivano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonietta Scopelliti, in Roma, via Nizza, n. 46; il Comune di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Damiana Falcone, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 651 del 12 novembre 2018.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria e del Comune di Villa S. Giovanni;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2020 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Annalisa Di Giovanni, Eugenio Picozza, Damiana Falcone e Rosario Infantino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. Il T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, con la sentenza 12 novembre 2018, n. 651, ha respinto il ricorso proposto dalla E. s.r.l. per il risarcimento del danno da ritardo nel rilascio della variante urbanistica relativa al Progetto “Parco dei Falchi”, in località  Cannitello Serro la Torre, del Comune di Villa San Giovanni.
La E. s.r.l., avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello e, ricostruiti gli elementi fattuali della complessa vicenda, ha articolato i seguenti motivi di impugnativa:
Error in procedendo e iudicando. Sul ritardo nell’approvazione della variante. Mancato incremento patrimoniale. Sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno. Responsabilità  della p.a. Violazione dell’art. 97, comma 2, Cost. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990.
Il Comune di Villa San Giovanni ed il SUAP del Comune di Reggio Calabria avrebbero approvato un vero e proprio piano particolareggiato di attuazione e, pìù precisamente, un piano particolareggiato turistico ad iniziativa privata, sicchè il rilascio dell’autorizzazione unica da parte del SUAP sarebbe stato un provvedimento dovuto e vincolato, privo di qualsiasi discrezionalità . Il bene della vita sostanziale, di conseguenza, avrebbe potuto e dovuto trovare accoglimento.
L’approvazione della variante avrebbe reso di fatto il terreno edificabile e pronto ad essere oggetto di circolazione con un progetto attuativo approvato, sicchè dalla mancata approvazione della variante sarebbero derivati tutti i danni.
Il ritardo consisterebbe nel non avere concluso tempestivamente l’iterprocedimentale volto all’approvazione del progetto per la realizzazione dell’intervento turistico e nella successiva emanazione di innumerevoli provvedimenti amministrativi illegittimi.
Il ritardo sarebbe dovuto alla mancata approvazione del progetto che, viceversa, sarebbe stato puntualmente approvato, qualora si fossero rispettati i termini di conclusione del procedimento.
Il danno da ritardo dovrebbe essere inquadrato all’interno della responsabilità  contrattuale, ma, anche a volere configurare la relativa responsabilità  come extracontrattuale, sussisterebbero tutti gli elementi costitutivi di cui all’art. 2043 c.c., vale a dire il danno ingiusto, il nesso di causalità  e l’elemento soggettivo.
Ove il Comune avesse approvato tempestivamente la variante, ne sarebbe conseguito un notevole incremento patrimoniale in capo alla E. s.r.l., prima di tutto in quanto il terreno sarebbe divenuto edificabile e, quindi, commerciabile.
Sull’illegittimità  dei provvedimenti emessi dal Comune di Villa San Giovanni. Ritardo e rifiuto dell’approvazione della variante urbanistica.
La responsabilità  graverebbe sul Comune di Villa San Giovanni, sia per aver tardato a rilasciare la variante urbanistica (dopo 9 anni), quando sarebbe stato sufficiente accertare in modo tempestivo i presupposti per il suo rilascio, sia per avere emanato una serie di atti la cui illegittimità  è stata dichiarata in sede giurisdizionale.
Error in procedendo e in iudicando. Sulla spettanza del bene della vita.
La definizione a priori di tutti gli elementi caratterizzanti la futura urbanizzazione effettuata nel progetto presentato dalla E. s.r.l. avrebbe reso possibile l’ottenimento di un permesso di costruire relativo alle opere da realizzare all’interno di un piano attuativo nella forma dell’autorizzazione unica propria del SUAP.
L’obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (secondo il canone del “pìù probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; le delibere del 2006 e del 2012 denoterebbero la chiara volontà  del Comune di Villa San Giovanni di rilasciare il provvedimento di autorizzazione per la realizzazione del complesso turistico-alberghiero denominato “Parco dei Falchi” e non vi sono dubbi sul fatto che l’approvazione di tali delibere abbia notevolmente aumentato la probabilità  di ottenere il suddetto provvedimento di autorizzazione.
Il rapporto tra l’approvazione del progetto attuativo e l’autorizzazione edilizia sarebbe qualificabile in termini di doverosità  e vincolatezza, sicchè vi sarebbe l’assoluta certezza del danno e la dimostrazione della colpa, se non addirittura del dolo generico.
Il mancato conseguimento del bene della vita si sostanzierebbe nella mancata approvazione della variante urbanistica, dal momento che il rilascio della concessione è atto dovuto, per cui, nella memoria di replica in primo grado, si sarebbe proceduto semplicemente alla pìù specifica quantificazione del danno e non ad una diversa qualificazione del titolo giuridico ex art. 164 c.p.c.
Sull’asserita inammissibilità  della domanda risarcitoria per formazione del giudicato.
L’azione risarcitoria sarebbe stata proposta solo dopo l’accertamento dell’illegittimità  degli atti adottati dalle Amministrazioni resistenti ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824 del 2015.
Sull’asserita inammissibilità  della domanda per carenza della certezza del bene della vita che si suppone leso e per la cui supposta lesione se ne chiede il risarcimento.
Come pìù volte evidenziato nei precedenti motivi, dall’approvazione del progetto del PPE turistico con effetto di variante, sarebbe disceso l’obbligo per il SUAP di rilasciare e il corrispondente diritto della ricorrente ad essere rilasciata l’autorizzazione unica per l’intervento.
Sull’asserita violazione del principio del ne bis in idem per pendenza di altro giudizio sulla medesima questione.
L’identità  dei giudizi non sussisterebbe, in quanto l’uno è volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento SUAP, mentre l’altro è volto ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo nell’approvazione del progetto esecutivo con effetto di variante urbanistica.
La E. s.r.l. ha altresì¬ riproposto i motivi formulati in primo grado, con particolare riguardo alla sussistenza degli elementi di cui all’art. 2043 c.c. ed alla quantificazione del danno.
L’appellante ha concluso per la riforma della sentenza impugnata e la condanna del Comune di Villa San Giovanni e del SUAP di Reggio Calabria, ciascuno per la parte di propria competenza, al risarcimento del danno complessivamente quantificato in euro 69.648.593,59, come da perizia allegata, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Il Comune di Villa San Giovanni ha riproposto l’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado per violazione del principio del bis in idem e, con ampia ed articolata memoria, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del gravame.
Il Comune di Reggio Calabria, nell’evidenziare l’assoluta carenza di una propria responsabilità , ha parimenti contestato la fondatezza dell’appello, concludendo per la sua reiezione.
L’appellante ha prodotto altra memoria a sostegno delle proprie difese.
All’udienza pubblica del 23 gennaio 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto e ciò consente al Collegio di non esaminare l’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado, per violazione del principio del bis in idem, proposta dal Comune di Villa San Giovanni.
3. Il thema decidendum del giudizio è la richiesta di risarcimento dei danni da ritardo, avendo la E. s.r.l. presentato la domanda di realizzazione del complesso turistico residenziale in data 27 dicembre 2005 e non essendo ancora intervenuto alcun provvedimento conclusivo del relativo procedimento.
3.1. Per la consolidata giurisprudenza, è possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività  illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento.
Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicchè la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 30, comma 2, del c.p.a., in quanto occorre altresì¬ che risulti leso, per effetto dell’attività  illegittima e rimproverabile dell’amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira.
E’ soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’amministrazione e lo rende risarcibile.
La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo, insomma, riferisce il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità  non è tanto la condotta rimproverabile, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinchè la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse.
In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base a un criterio di normalità , ad un esito favorevole.
L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “pìù probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; di talchè, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.
L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 l. n. 69 del 2009, obbliga le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo
Nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
L’appellante ha fatto discendere la responsabilità  dell’amministrazione dalla lesione alla spettanza del bene della vita costituente il lato interno della posizione di interesse legittimo dedotto nell’istanza pretensiva.
L’inerzia amministrativa, quindi, per essere fonte della responsabilità  risarcitoria come prospettata dalla E. s.r.l., richiede, oltre ai presupposti di carattere generale, non solo il preventivo accertamento in sede giurisdizionale della sua illegittimità , ma, ancor pìù, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria.
La positivizzazione dell’istituto della responsabilità  per c.d. danno da ritardo, come evidenziato, è avvenuta in un primo tempo attraverso l’introduzione dell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 della l. n. 69 del 2009.
In tal modo, il legislatore ha previsto un nuovo strumento di tutela delle posizioni giuridiche soggettive contro l’inerzia della pubblica amministrazione, strumento che trova la sua collocazione nell’ambito del rito ordinario, affiancandosi in posizione autonoma a quello rappresentato dal rito speciale in camera di consiglio contro il silenzio rifiuto.
L’espresso riferimento al “danno ingiusto” – contenuto nell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990 così¬ come nel secondo comma dell’art. 30, secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria” – induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.
L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità  per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità  competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.
In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità  del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto.
3.2. L’appellante, in data 27 dicembre 2005, ha presentato allo Sportello Unico per le Attività  Produttive (SUAP) del Comune di Reggio Calabria un’istanza per ottenere il provvedimento di variante urbanistica per la realizzazione di un complesso turistico alberghiero, denominato “Parco dei Falchi”, in località  Serro la Torre, frazione di Cannitello San Giovanni.
Di talchè, in quel momento, essendosi la sua situazione differenziata da quelle del resto della collettività  ed essendo tale situazione qualificata dalla norma attributiva del potere pubblico, è divenuto titolare di una posizione di interesse legittimo pretensivo all’ottenimento del bene della vita costituito dall’autorizzazione alla realizzazione del complesso turistico denominato “Parco dei Falchi”, rispetto al quale costituisce un atto propedeutico essenziale l’approvazione della variante urbanistica.
Il provvedimento attributivo del bene della vita alla E. s.r.l. non è stato ancora adottato, mentre è stata adottata la delibera di approvazione della variante urbanistica, per cui la lesione, quantomeno temporanea, al bene della vita certamente sussiste ed è altrettanto verosimilmente produttiva di danno, ma, ai fini della qualificazione del danno come ingiusto e, quindi, dell’astratta configurabilità  dell’obbligazione risarcitoria in capo all’amministrazione, occorre valutare se, in base al richiamato giudizio prognostico, il bene della vita sarebbe spettato all’interessato ove l’amministrazione avesse legittimamente e tempestivamente esercitato la funzione pubblica.
L’appellante ha dedotto che il mancato conseguimento del bene della vita si sostanzierebbe nella mancata approvazione della variante urbanistica, dal momento che, dall’approvazione del progetto del PPE turistico con effetto di variante, sarebbe disceso l’obbligo per il SUAP, ed il corrispondente diritto per l’impresa, al rilascio dell’autorizzazione unica per l’intervento.
Ne consegue, essendo stata la variante urbanistica approvata nel 2012, che l’accertamento della spettanza del bene e, quindi, dell’ingiustizia del danno richiede di analizzare se, a seguito dell’intervenuta variante, l’autorizzazione unica costituiva un atto vincolato, atteso che la risposta affermativa a tale questione, come prospettato dall’appellante, qualificherebbe certamente in termini di doverosità  l’attribuzione del bene e qualificherebbe come ingiusto il danno sofferto con conseguente titolo, sussistendo gli altri presupposti della responsabilità  dell’amministrazione, al risarcimento sia del danno emergente che del lucro cessante.
La sentenza di primo grado, sullo specifico punto, che costituisce l’elemento dirimente della controversia, ha costଠstatuito:
“Il risarcimento deve, quindi, essere subordinato, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 4268 del 12 luglio 2018; idem n. 3068 del 23 giugno 2017 e n. 4712 del 13 ottobre 2015 e;13 ottobre 2015, n. 4712; sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068).
L’entrata in vigore dell’art. 2-bis della legge n 241 del 1990 non ha elevato, infatti, secondo l’orientamento prevalente al quale il Collegio ritiene di aderire, a bene della vita, suscettibile di autonoma protezione mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell’interesse sostanziale, al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato; sotto altro profilo deve altresì¬ ricordarsi che il riconoscimento della responsabilità  dell’Amministrazione per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali è imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato è conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonchè la prova del danno lamentato (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 23 giugno 2017, n. 3068; IV, 2 novembre 2016, n. 4580; IV, 6 aprile 2016, n. 1371).
7.1. L’applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie porta al rigetto della domanda risarcitoria non avendo la società  ricorrente dimostrato che la tempestiva approvazione della variante al PRG le avrebbe consentito di ricavare quelle utilità  che, invece, sono andate perse in conseguenza del ritardo accumulato dal Comune nel provvedere.
Ciò di cui, invero, parte ricorrente si lamenta è di non essere stata messa nelle condizioni di accedere, se non dopo 9 anni dall’istanza, alla successiva fase procedimentale avente ad oggetto la presentazione del progetto di dettaglio dell’iniziativa sottoposta all’esame del SUAP di Reggio Calabria.
Sembra, tuttavia, significativo al Collegio che non risulti che la società  abbia mai presentato il progetto esecutivo che pure si era riservata di presentare con l’atto di diffida del 20 luglio 2015, con cui invitava tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento a prendere atto della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015.
Diffida cui il SUAP di Reggio Calabria aveva, peraltro, dato immediato riscontro con provvedimento del 27 luglio 2015 avente ad oggetto “revoca procedimento in conferenza di servizi avviato con convocazione prot. n. 122415 del 03.09.2013 in esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015”, sollecitando la presentazione di quel progetto esecutivo dinanzi al SUAP del Comune di Villa San Giovanni in considerazione del recesso di quest’ultimo dallo Sportello Unico Associato “Area dello Stretto”.
Del resto, confermata la legittimità  della delibera n. 11/2012 da parte del Consiglio di Stato, nulla ostava ormai alla presentazione da parte della società  dei progetti esecutivi e di dettaglio, necessari ai fini della conclusione del procedimento.
Rileva, altresì¬, il Collegio, che la società  non ha dato prova (e nemmeno lo ha mai affermato) che tale fase procedimentale fosse destinata a concludersi con l’approvazione di quel progetto, nè, del resto, ha mai sostenuto (e men che meno dimostrato) che l’approvazione di quel progetto esecutivo fosse ormai impossibile, a causa dei ritardi con cui l’amministrazione era addivenuta all’approvazione della variante.
Resta, quindi, sfornito di prova l’assunto secondo il quale il ritardo nell’approvazione della variante sia stato fonte di pregiudizio economico”.
Tali statuizioni, nella sostanza, meritano conferma, sia pure con una diversa puntualizzazione delle ragioni per le quali la pretesa risarcitoria si rivela infondata, per cui l’appello deve essere respinto.
Il primo giudice ha ritenuto che rimane sfornito di prova l’assunto secondo cui il ritardo nell’approvazione della variante sia stato fonte di pregiudizio economico.
Il Collegio, viceversa, ritiene, come già in precedenza enunciato, che la presenza di un pregiudizio economico sia del tutto verosimile, in quanto, se il “bene della vita” fosse stato attribuito a suo tempo, l’interessata avrebbe potuto sostenere meno costi ed ottenere un incremento patrimoniale, per cui, a prescindere dalla loro quantificazione, la sussistenza del danno emergente e del lucro cessante è del tutto plausibile.
La ragione dell’infondatezza della pretesa risarcitoria, invece, consiste nella mancata sussistenza dell’ingiustizia del danno.
In altri termini – ribadito che il “bene della vita” perseguito dalla ricorrente non è la variante urbanistica di per sè sola considerata, la quale costituisce una utilità  meramente propedeutica, ma l’autorizzazione unica alla realizzazione del parco turistico – il danno verosimilmente sofferto dall’impresa non assume la connotazione di danno “ingiusto”, in quanto l’appellante non ha dimostrato, secondo il canone del “pìù probabile che non”, che detto “bene della vita” dovesse effettivamente esserle attribuito.
Il Consiglio Comunale di Villa San Giovanni, con deliberazione n. 11 del 2012, ha preso atto della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 672 del 12 agosto 2011, ed ha approvato, ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 447 del 1998 (rubricato “progetto comportante la variazione di strumenti urbanistici”), in variante alle vigenti prescrizioni urbanistiche, la proposta di intervento presentata dalla E. s.r.l. per il progetto denominato “Parco dei Falchi” e relativo all’autorizzazione per la realizzazione di un complesso turistico alberghiero in località  Serro La Torre – Cannitello, con variante allo strumento urbanistico.
L’autorizzazione unica alla realizzazione del Parco dei Falchi, perà², non risulta adottata, sicchè il punto centrale e dirimente della controversia sussiste nell’accertare se, una volta approvata la variante al PRG, l’autorizzazione unica costituisce un atto automatico, in quanto meramente applicativo, come prospettato dall’appellante, nel qual caso il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita sarebbe indubbiamente favorevole, oppure costituisce un atto discrezionale, almeno sotto il profilo della discrezionalità  tecnica, nel qual caso la spettanza del bene non potrebbe essere accertata, se non, eventualmente, sotto il profilo del “pìù probabile che non”.
L’appellante ha asserito il carattere vincolato del rilascio dell’autorizzazione unica, mentre, come emerge dalla stessa sentenza del Consiglio di Stato n. 2824 del 2015, pur reiteratamente invocata dalla E. s.r.l., la stessa prospettazione dell’appellante indicava nel giudizio che il progetto approvato era poco pìù di un preliminare privo del grado di dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire.
Infatti, in ordine a tale profilo, la detta sentenza ha posto in rilievo che: “il progetto era poco pìù che un preliminare privo del grado dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire“.
In modo pìù esteso, tale pronuncia, nell’accogliere l’appello proposto dalla E. s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 397 del 2013, che aveva accolto il ricorso proposto avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Villa San Giovanni n. 11 del 7 febbraio 2012, ha rappresentato che:
“Su tale ultima circostanza l’appellante insiste molto. La censura è fatta propria anche dal Comune di Reggio, sede di SUAP. Entrambi evidenziano che il progetto era poco pìù che un preliminare privo del grado dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire.
La procedura attivata era in realtà  diretta essenzialmente ed in prima battuta ad ottenere una variante al PRG compatibile con la natura e qualità  dell’intervento progettato, fermo restando che, ove mai ci fosse stato bisogno di un aggiornamento sugli adempimenti del testo unico sulla sicurezza sul lavoro (dlgs 81/2008), sulla normativa in tema di prevenzione antincendi (dPR 151/2011, sulle nuove norme tecniche di costruzione (DM 14/01/2008), lo stesso si sarebbe potuto e dovuto effettuare in un secondo momento, all’atto della presentazione da parte di E. s.r.l. del progetto di dettaglio dell’iniziativa, redatto in forma di piano particolareggiato di esecuzione di iniziativa privato (cd Piano di lottizzazione turistico).
Del resto, a mente del vecchio art. 5 comma 2 del dPR 447/98, norma in vigenza del quale il responsabile SUAP ha convocato e concluso la conferenza di servizi, “qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l’approvazione della Regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’art.14, comma 3-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Dunque la determinazione sugli aspetti tecnico ambientale costituiva semplicemente proposta di variante e non titolo unico per la realizzazione dell’intervento edilizio. Era ed è ragionevole, pertanto, postergare la verifica dei requisiti tecnici al momento del rilascio del titolo.
Considerazioni ispirate alla medesima ratio possono farsi per l’autorizzazione ambientale. Essa, come del resto sottolineato dallo stesso appellante, doveva intendersi quale avente ad oggetto la compatibilità  ambientale della variante urbanistica, e non dei singoli edifici o delle singole opere infrastrutturali progettate sulle aree oggetto di variante.
Ciò non toglie che, ove sussista un vincolo paesaggistico originario o sopravvenuto, occorrerà , in sede di rilascio del titolo – oltre alla verifica dei requisiti tecnici delle costruzioni, della quale si è anzidetto – anche l’acquisizione della specifica autorizzazione di cui all’art. 146 del dlgs 42/2004.
In conclusione, l’appello è in questa parte accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di prime cure, gli originari ricorsi sono respinti, alla luce e secondo quanto sino ad ora chiarito”.
Il Collegio, pertanto, ritiene che non sussiste alcun elemento, nemmeno utilizzando il canone del “pìù probabile che non, per accertare che, una volta approvata la variante urbanistica, avrebbe dovuto senz’altro, o probabilmente, essere rilasciata l’autorizzazione unica alla realizzazione del complesso turistico alberghiero “Parco dei Falchi”.
In proposito, occorre tenere altresì¬ conto che, nella stessa diffida proposta dalla E. s.r.l. nei confronti delle Amministrazioni interessate, in data 20 luglio 2015, a seguito della sentenza di questa Sezione n. 2824 del 2015, l’odierno appellante ha posto in rilievo che “come scritto nella sentenza del Consiglio di Stato a pagina 16 la E. srl si riserva di presentare progetto di dettaglio della iniziativa (come sopra definitivamente approvata in variante al piano urbanistico generale e nella forma di studio di fattibilità  e progetto preliminare urbanistico – edilizio), attraverso un apposito piano particolareggiato di esecuzione di iniziativa privata (c.d. piano di lottizzazione turistico) sul quale il SUAP competente verrà  chiamato a pronunciarsi secondo le norme di legge ed entro i tempi tecnici necessari“.
Inoltre, si rileva dalla richiamata sentenza del T.a.r. Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 615 del 2018, in questa sede appellata, come “non risulti che la società  abbia mai presentato il progetto esecutivo che pure si era riservata di presentare con l’atto di diffida del 20 luglio 2015, con cui invitava tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento a prendere atto della sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015. Diffida cui il SUAP di Reggio Calabria aveva, peraltro, dato immediato riscontro con provvedimento del 27 luglio 2015 avente ad oggetto “revoca procedimento in conferenza di servizi avviato con convocazione prot. n. 122415 del 03.09.2013 in esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2824/2015”, sollecitando la presentazione di quel progetto esecutivo dinanzi al SUAP del Comune di Villa San Giovanni in considerazione del recesso di quest’ultimo dallo Sportello Unico Associato “Area dello Stretto“.
Il danno sofferto dall’interessato, quindi, non può definirsi ingiusto, in quanto non è affatto dimostrato che sussistessero, certamente o probabilmente, le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione unica e, quindi, per l’attribuzione del bene della vita.
Al contrario, in assenza di un progetto con un grado di dettaglio edilizio ed urbanistico sufficiente e necessario ad ottenere un titolo a costruire, è da escludere che il bene potesse essere attribuito.
Il giudizio prognostico, in altri termini, porta a rilevare che non sarebbe spettato il bene della vita, id est l’autorizzazione unica alla realizzazione del progetto, solo alla lesione del quale consegue l’ingiustizia del danno e la sua eventuale risarcibilità , e ciò perchè l’assenza di un progetto con un grado di dettaglio sufficiente precludeva in radice il possibile rilascio del titolo autorizzativo.
4. Sulla base delle esposte ragioni, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.
Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, tenuto anche conto del valore della controversia, sono liquidate complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, e sono poste a carico dell’appellante ed a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori di legge, del Comune di Villa San Giovanni e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge, del Comune di Reggio Calabria.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 4111 del 2019).
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio nei termini di cui in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

1.Non è compatibile con la prescrizione dell’art. 97, quarto comma, Cost., che, senza pubblico concorso, dipendenti di un’associazione di natura privatistica transitino nei ruoli del personale regionale con il subentro della Regione nella posizione di amministrazione pubblica datrice di lavoro, solo formalmente in via temporanea, ma di fatto in via tendenzialmente definitiva in mancanza di un termine finale per la regolarizzazione di tale transito con l’indizione di procedure di selezione pubblica.
 
2. Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 43, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2017)».

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 43, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2017)», promosso dalla Corte d’appello di Catanzaro nel procedimento vertente tra la Regione Calabria e A. A. G., con ordinanza del 21 settembre 2017, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice relatore Giovanni Amoroso;
udito l’avvocato Graziano Pungì per la Regione Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 21 settembre 2017, depositata il 15 gennaio 2018, la Corte d’appello di Catanzaro – sezione lavoro – ha sollevato questione di legittimità  costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 43, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2017)», per contrasto con l’articolo 97, quarto comma, della Costituzione, nella parte in cui – stabilendo che, a seguito dello scioglimento delle associazioni di divulgazione agricola, il personale proveniente dalle disciolte associazioni, già in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione Calabria, rimane collocato nei ruoli della Regione alle medesime condizioni sussistenti al momento del subentro – consente l’accesso ai ruoli della pubblica amministrazione senza concorso.
La disposizione censurata prevede che «[a] seguito dell’avvenuto scioglimento di tutte le associazioni di divulgazione agricola, le cui funzioni sono state nuovamente trasferite alla Regione Calabria, ai sensi dell’articolo 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), così¬ come attuato dall’articolo 1 della legge regionale 22 giugno 2015, n. 14 (Disposizioni urgenti per l’attuazione del processo di riordino delle funzioni a seguito della legge 7 aprile 2014, n. 56), al fine di garantire l’espletamento delle attività  connesse ed in assenza di professionalità  adibite allo svolgimento delle suddette, il personale proveniente dalle disciolte associazioni, già in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione Calabria, ai sensi dell’art. 42, comma 4, della legge regionale n. 15 del 2008 (Provvedimento Generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)), alla data di entrata in vigore della presente legge, rimane collocato nei ruoli della Regione Calabria alle medesime condizioni sussistenti al momento del subentro, nelle more della definizione delle procedure di selezione pubblica per l’approvvigionamento delle suddette professionalità , fermo restando il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica».
Premette il Giudice rimettente di dover decidere sull’appello avverso la sentenza con cui il Tribunale ordinario di Catanzaro ha accolto il ricorso proposto, nei confronti della Regione Calabria, da A. A. G., dipendente a tempo indeterminato della disciolta associazione di divulgazione agricola «CopagriDap», disponendo il subentro della Regione nel pregresso rapporto di lavoro intrattenuto dal ricorrente, secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge della Regione Calabria 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), come modificato dall’art. 13, comma 1, della legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’anno 2007 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), e come interpretato dall’art. 42, comma 4, della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, recante «Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)».
Tale disposizione, infatti, prevedeva che in caso di volontario scioglimento di una o di tutte le associazioni di divulgazione agricola, il personale, in assenza di altre associazioni di divulgazione agricola disponibili a proseguire il rapporto, dovesse rientrare nella competenza gestionale della Regione Calabria.
La Corte d’appello rimettente, inoltre, dà atto che il giudice di primo grado, nel motivare l’accoglimento del ricorso, ha considerato indicativo il fatto che la Regione già contribuisse con un finanziamento alle spese sostenute dall’associazione per i dipendenti, rientrando la divulgazione agricola tra le finalità  di competenza regionale.
Nelle more del giudizio di impugnazione, prosegue il rimettente, la Corte costituzionale, investita con ordinanza di rimessione di altra sezione della medesima Corte d’appello, ha dichiarato, con la sentenza n. 248 del 2016, l’illegittimità  costituzionale del citato art. 10, comma 2, della legge reg. Calabria n. 19 del 1999, come sostituito dall’art. 13, comma 1, della legge reg. Calabria n. 22 del 2007, ravvisando la violazione della regola del pubblico concorso per l’accesso alle pubbliche amministrazioni sancita dall’art. 97, quarto comma, Cost.
Alla luce di tale pronuncia e della successiva emanazione del censurato art. 33 della legge reg. Calabria n. 43 del 2016, la Regione Calabria, all’udienza fissata dal giudice a quo per la decisione, ha domandato che fosse dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Tanto premesso, la Corte rimettente, nel dubitare della legittimità  costituzionale della nuova disposizione, assume che essa «restaura l’identica violazione del principio del concorso pubblico già sanzionata dalla Corte costituzionale».
L’art. 33 della legge reg. Calabria n. 43 del 2016, infatti, là dove consente la permanenza nei ruoli regionali del personale originariamente dipendente delle disciolte associazioni, fa salvo, quanto meno sul piano degli effetti già prodotti, il ricorso a una procedura che consente il subingresso della Regione (avvenuto in applicazione dell’art. 10 della legge reg. Calabria n. 19 del 1999) nel rapporto di lavoro fra le disciolte associazioni di divulgazione agricola e i loro dipendenti, senza alcuna forma di selezione concorsuale. Nè, peraltro, la disposizione indica una specifica esigenza di interesse pubblico idonea a giustificare una deroga al principio.
Il Giudice rimettente ricorda che con la citata pronuncia n. 248 del 2016 questa Corte, ritenuta pacifica la natura privatistica delle associazioni di divulgazione agricola, ha ribadito il principio secondo cui «la regola costituzionale della necessità  del pubblico concorso per l’accesso alle pubbliche amministrazioni va rispettata anche da parte di disposizioni che regolano il passaggio da soggetti privati ad enti pubblici (ex multis, sentenze n. 7 del 2015, n. 134 del 2014, n. 227 e n. 167 del 2013, n. 62 del 2012, n. 299 e n. 52 del 2011, n. 267 del 2010, n. 190 del 2005)».
Sempre sotto il profilo della non manifesta infondatezza, la Corte d’appello di Catanzaro conclude chiarendo che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, la procedura seguita dalla Regione Calabria non può in alcun modo essere assimilata a un concorso pubblico, essendo consistita, in realtà , in una «mera comunicazione, inviata al ricorrente da parte del presidente dell’associazione, del buon esito delle esperite procedure concorsuali».
Infine, quanto alla rilevanza, il Giudice rimettente osserva che dopo la dichiarazione di incostituzionalità  dell’art. 10, comma 2, della legge reg. Calabria n. 19 del 1999, come sostituito dall’art. 13, comma 1, della legge reg. Calabria n. 22 del 2007, – applicabile ratione temporis, quantunque abrogato dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria 15 novembre 2012, n. 58, recante «Abrogazione dell’articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 e s.m.i. (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria)» – «l’esito del giudizio viene a dipendere unicamente dal disposto della nuova norma di legge regionale».
2.- Con atto del 15 febbraio 2018, pervenuto il 20 febbraio 2018, è intervenuta in giudizio la Regione Calabria e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale sollevata dalla Corte d’appello di Catanzaro.
Quanto alla prospettata inammissibilità , la Regione ha sostenuto che, a fronte di un’istanza congiunta, presentata dalle parti del giudizio a quo, volta a ottenere dal Giudice rimettente la dichiarazione di cessata materia del contendere in ragione dell’applicazione del richiamato ius superveniens, la rilevanza della questione sarebbe venuta meno.
Nel merito, la Regione deduce che la norma censurata differisce radicalmente da quella contenuta nell’art. 10, comma 2, della legge reg. Calabria n. 19 del 1999, come sostituito dall’art. 13, comma 1, della legge reg. Calabria n. 22 del 2007, dichiarato incostituzionale con la citata pronuncia n. 248 del 2016.
Infatti, la disposizione in esame non è volta, come la precedente, a garantire la tutela dell’occupazione, ma ad assicurare la continuità  dell’azione amministrativa. Essa, stabilendo che la permanenza del personale collocato nei ruoli della Regione Calabria è finalizzata a «garantire l’espletamento delle attività  connesse [&] in assenza di professionalità  adibite allo svolgimento delle suddette», rivela chiaramente l’intento di salvaguardare la Regione dal pregiudizio derivante dal venir meno, all’improvviso, dell’apporto di lavoratori attualmente in servizio.
Questa finalità , del resto, è resa palese dalla temporaneità  della misura, destinata a operare «nelle more della definizione delle procedure di selezione pubblica per l’approvvigionamento delle suddette professionalità».
Alla luce di tali considerazioni, prosegue la Regione, dovrebbe escludersi che sia stato derogato il principio generale del pubblico concorso. Ma, in ogni caso, tale deroga sarebbe comunque giustificata da ragioni di pubblico interesse collegate alla garanzia del buon andamento della pubblica amministrazione che, nella specie, viene attuata con il mantenimento temporaneo nei ruoli regionali dei dipendenti operanti nel settore specifico della divulgazione agricola.
 
Considerato in diritto
1.- La Corte d’appello di Catanzaro – sezione lavoro – ha sollevato questione incidentale di legittimità  costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 43, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2017)», che prevede il mantenimento provvisorio nei ruoli della Regione del personale proveniente dalle disciolte associazioni di divulgazione agricola, già in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione, nelle more della definizione delle procedure di selezione pubblica per l’approvvigionamento delle relative professionalità .
Secondo la Corte rimettente sarebbe violato il principio dell’assunzione tramite pubblico concorso posto dall’art. 97, quarto comma, della Costituzione, in quanto la disposizione censurata consente l’accesso senza concorso ai ruoli di una pubblica amministrazione, così¬ di fatto ripristinando l’efficacia dell’art. 10, comma 2, della legge della Regione Calabria 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), come sostituito dall’art. 13, comma 1, della legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’anno 2007 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza n. 248 del 2016 di questa Corte proprio per violazione del principio suddetto.
2.- Giova premettere il quadro normativo d’insieme in cui si colloca la disposizione censurata.
Con la citata legge regionale n. 19 del 1999 sono stati disciplinati i servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria, trasferiti alla Regione dai decreti del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 11 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici), e 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), anche tenendo conto del Regolamento del Consiglio delle Comunità  europee n. 270/79 del 6 febbraio 1979, relativo allo sviluppo della divulgazione agricola in Italia. Si trattava di servizi diretti a promuovere lo sviluppo socio-economico all’interno delle aree rurali.
Tali attività  sarebbero state svolte dall’Agenzia regionale per lo sviluppo e i servizi in agricoltura (ARSSA) – subentrata (nel 1993) al soppresso Ente regionale di sviluppo agricolo della Calabria (ESAC) – alla quale era assegnato, come specifica competenza, il servizio di divulgazione agricola.
In particolare, l’art. 10, comma 2, di tale legge regolava la sorte del personale delle associazioni di divulgazione agricola promosse dalle organizzazioni professionali agricole (OOPPAA), enti di natura privatistica. Disponeva che «[n]el caso di volontario scioglimento di una o di tutte le Associazioni di divulgazione agricola il personale [&] è assegnato ad altra Associazione di divulgazione agricola in grado di proseguire l’attività  che ne abbia fatto specifica richiesta, oppure rientra nella competenza gestionale dell’ente di appartenenza (A.R.S.S.A.)».
Nel 2007 l’ARSSA è stata soppressa dall’art. 5 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)» e a essa in seguito è subentrata l’Azienda regionale per lo sviluppo dell’agricoltura calabrese (ARSAC), ente strumentale della Regione munito di personalità  giuridica di diritto pubblico, istituito con la legge della Regione Calabria 20 dicembre 2012, n. 66 (Istituzione dell’Azienda regionale per lo sviluppo dell’agricoltura e disposizioni in materia di sviluppo dell’agricoltura), per svolgere le principali funzioni precedentemente espletate dall’ARSSA.
Il personale dell’ente disciolto è stato trasferito in soprannumero alla Regione Calabria, permanendo nello stato giuridico ed economico precedente.
Con una legge quasi coeva è stato regolamentato anche il personale delle OOPPAA. L’art. 13, comma 1, della legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’anno 2007 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), ha sostituito il comma 2 dell’art. 10 della citata legge n. 19 del 1999, prevedendo: «[n]el caso di volontario scioglimento di una o di tutte le Associazioni di Divulgazione Agricola il personale, unitamente alle attrezzature delle U.D.A. di competenza, è assegnato ad altra Associazione di Divulgazione Agricola in grado di proseguire l’attività  che ne abbia fatto specifica richiesta, oppure rientra nella competenza gestionale della Regione Calabria».
Quindi il personale delle associazioni di divulgazione agricola, in caso di scioglimento delle stesse, sarebbe potuto confluire nei ruoli del personale regionale.
Questa norma è poi stata interpretata autenticamente dall’art. 42, comma 4, della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, recante «Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)», ai sensi del quale «[l]’articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19, così¬ come modificato dall’articolo 13, comma 1, della legge regionale 5 ottobre 2007, n. 22, s’interpreta nel senso che, in assenza di un’associazione di divulgazione agricola disponibile a proseguire il rapporto con il personale di cui alla medesima norma, nel rapporto medesimo subentra, ai medesimi termini e condizioni, la Regione Calabria, ferma restando la possibilità  in futuro di un successivo passaggio a un’associazione, che dovesse manifestare nel prosieguo la propria disponibilità . L’attuazione di tale dispositivo non può comportare un incremento dei costi a carico del bilancio regionale».
Si trattava, dunque, di una norma che consentiva il subingresso della Regione Calabria nel rapporto di lavoro fra le disciolte associazioni di divulgazione agricola e i dipendenti.
Questa disposizione – poi abrogata dall’art. 1 della legge della Regione Calabria 15 novembre 2012, n. 58, recante «Abrogazione dell’articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 e s.m.i. (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria)» – è stata oggetto di una precedente questione incidentale di legittimità  costituzionale sollevata con ordinanza della stessa Corte d’appello di Catanzaro in una controversia analoga a quella oggetto dell’attuale giudizio a quo.
Questa Corte, con la sentenza n. 248 del 2016, ha ritenuto la questione fondata e ha dichiarato la norma censurata costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 97, comma quarto, Cost. Ha affermato questa Corte che, pacifica essendo la natura privatistica delle associazioni di divulgazione agricola, l’art. 10, comma 2, della legge reg. Calabria n. 19 del 1999 (come sostituito dall’art. 1, comma 1, della legge reg. Calabria n. 22 del 2007, e come interpretato autenticamente dall’art. 42, comma 4, della legge reg. Calabria n. 15 del 2008) disponeva il subingresso della Regione Calabria nel rapporto di lavoro fra le associazioni di divulgazione agricola sciolte e i loro dipendenti senza alcuna forma di selezione concorsuale, nè sussisteva alcuna specifica esigenza di interesse pubblico che potesse giustificare una deroga all’art. 97, quarto comma, Cost.
Subito dopo tale pronuncia è stata introdotta la disposizione censurata (art. 33 della legge reg. Calabria n. 43 del 2016), che prevede che «[a] seguito dell’avvenuto scioglimento di tutte le associazioni di divulgazione agricola, le cui funzioni sono state nuovamente trasferite alla Regione Calabria [&] al fine di garantire l’espletamento delle attività  connesse ed in assenza di professionalità  adibite allo svolgimento delle suddette, il personale proveniente dalle disciolte associazioni, già in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione Calabria, ai sensi dell’art. 42, comma 4, della legge regionale n. 15 del 2008 [&], alla data di entrata in vigore della presente legge, rimane collocato nei ruoli della Regione Calabria alle medesime condizioni sussistenti al momento del subentro, nelle more della definizione delle procedure di selezione pubblica per l’approvvigionamento delle suddette professionalità , fermo restando il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica».
3.- Ciò premesso, va innanzi tutto esaminata l’eccezione di inammissibilità  sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato; eccezione che è infondata.
L’ordinanza di rimessione dà atto che la Regione Calabria – appellante avverso la sentenza del giudice di primo grado, che aveva accolto il ricorso di A. A. G. e aveva condannato la medesima Regione a operare il subentro dell’originario ricorrente nel rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato intrattenuto con la «CopagriDap», associazione di divulgazione agricola, inserendolo nel ruolo del personale regionale – ha chiesto dichiararsi la cessazione della materia del contendere in ragione della sopravvenuta norma, attualmente censurata (il citato art. 33 della legge della reg. Calabria n. 43 del 2016), sulla temporanea conservazione del collocamento nei ruoli del personale regionale (di cui l’originario ricorrente ha beneficiato per la provvisoria esecutorietà  della sentenza di primo grado).
Tale disposizione ha previsto – secondo l’interpretazione che, in termini senz’altro plausibili, ne offre la Corte d’appello rimettente – il mantenimento provvisorio nei ruoli della Regione del personale proveniente dalle disciolte associazioni di divulgazione agricola già in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione, in tal modo assicurando una temporanea stabilizzazione del personale transitato anche solo in forza di una pronuncia provvisoriamente esecutiva, qual era quella oggetto dell’appello, nelle more di future procedure di selezione pubblica.
Ma correttamente ha osservato la Corte d’appello rimettente che la prospettata cessazione della materia del contendere è condizionata alla valutazione della legittimità  costituzionale della norma sulla quale essa si fonderebbe.
La Regione, parte appellante nel giudizio di impugnazione, non ha rinunciato all’impugnazione, ma ha insistito per ottenere una decisione sulla controversia nella forma della richiesta declaratoria di cessazione della materia del contendere per effetto del richiamato ius superveniens.
Nel giudizio civile di impugnazione, la sopravvenienza di una nuova norma regolatrice del rapporto – la quale venga a sovrapporsi a quella applicata dal giudice della pronuncia impugnata, certamente non pìù applicabile perchè dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte – può essere invocata a fondamento della richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere, che, pur non espressamente prevista dal codice di rito, è non di meno ritenuta ammissibile dalla giurisprudenza (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 28 settembre 2000, n. 1048) e dalla dottrina.
Una siffatta pronuncia – secondo un pìù recente arresto della giurisprudenza (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 11 aprile 2018, n. 8980) – può anche veicolare un giudizio di merito ove definisca la lite sul verificato presupposto che il rapporto non sia pìù regolato nei termini nei quali tra le parti era in atto la controversia, ma da una fonte sopravvenuta negoziale o – può aggiungersi – anche normativa, quale, come nella fattispecie, una norma nuova e diversa, sopravvenuta nel corso del processo. Norma la quale viene in rilievo proprio al fine dell’adozione di tale pronuncia con la conseguenza che la Corte d’appello, prima di dichiarare la cessazione della materia del contendere, ben può interrogarsi in ordine alla legittimità  costituzionale della stessa.
Da ciò la rilevanza – e quindi l’ammissibilità  – della sollevata questione di legittimità  costituzionale.
4.- Nel merito, la questione di legittimità  costituzionale è fondata.
4.1.- Occorre partire dalla citata sentenza n. 248 del 2016 nella quale questa Corte ha ritenuto che, di per sè, il subingresso ex lege della Regione all’associazione di divulgazione agricola – previsto dalla norma applicata dal giudice di primo grado, la cui sentenza è oggetto di impugnazione innanzi alla Corte d’appello rimettente – è incompatibile con la regola di rango costituzionale del pubblico concorso, posta dall’art. 97, quarto comma, Cost.; regola che va rispettata anche dalle disposizioni che disciplinano il passaggio di personale da soggetti privati a enti pubblici. Nè vale a derogare a tale regola l’esigenza della Regione di avere alle proprie dipendenze il personale necessario allo svolgimento di funzioni già attribuite a enti disciolti, nè tanto meno il generico interesse alla difesa dell’occupazione dei dipendenti di questi ultimi.
Nella giurisprudenza di questa Corte è costante l’affermazione che il pubblico concorso costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche, quale strumento per assicurare efficienza, buon andamento e imparzialità  e che la facoltà  del legislatore di introdurre deroghe a tale regola, con la previsione di un diverso meccanismo di selezione per il reclutamento del personale del pubblico impiego, deve essere delimitata in modo rigoroso alla sola ipotesi in cui esse siano strettamente funzionali al buon andamento dell’amministrazione e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2018 e n. 110 del 2017).
4.2.- La disposizione censurata si pone, quindi, in evidente contrasto con tale principio perchè prevede – non diversamente dalla disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla richiamata sentenza n. 248 del 2016 – che il personale proveniente dalle disciolte associazioni di divulgazione agricola «rimane collocato nei ruoli della Regione Calabria alle medesime condizioni sussistenti al momento del subentro». L’inequivocabile tenore testuale della disposizione rende evidente che la norma censurata prevede un passaggio, automatico e senza concorso pubblico, dei dipendenti delle disciolte associazioni di divulgazione agricola – enti che, come è pacifico nel giudizio a quo, hanno natura privatistica – nei ruoli del personale della Regione.
A questo contenuto regolatorio che accomuna la disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima e quella attualmente censurata si aggiunge, solo in quest’ultima, la riserva recata dall’espressione «nelle more della definizione delle procedure di selezione pubblica per l’approvvigionamento delle suddette professionalità».
La difesa della Regione ha posto in rilievo l’esigenza di conciliare la necessità  di dare seguito alla sentenza n. 248 del 2016 e quella di espletare la funzione di divulgazione agricola, facente carico sulla Regione, a mezzo delle specifiche e particolari professionalità  dei dipendenti provenienti dalle disciolte associazioni, che in precedenza erano presenti sul territorio operando proprio in tale settore. Ha sottolineato in particolare che, per evitare una soluzione di continuità , la disposizione censurata prevede sì¬ il transito dei dipendenti suddetti nel personale regionale, ma solo temporaneamente, fino all’effettuazione del concorso pubblico per ripristinare la legalità  del transito, venuta meno per effetto della richiamata pronuncia di questa Corte.
A prescindere dalla questione se una procedura concorsuale a sostanziale sanatoria del transito ex lege di tale personale dalle associazioni di divulgazione agricola alla Regione, precluso dalla citata sentenza di questa Corte, sarebbe potuta venire in rilievo – quale eventuale deroga, sul piano costituzionale, di carattere eccezionale e transitorio, alla regola del concorso pubblico – ove fosse stata circoscritta dalla previsione di un termine finale o almeno fosse stata seguita a breve distanza di tempo dall’indizione delle «procedure di selezione pubblica», dirimente è il rilievo che, comunque, così¬ non è, e non è stato, perchè nessun termine è previsto nella disposizione censurata e, di fatto, a distanza di oltre tre anni, nessuna procedura concorsuale risulta essere stata espletata o finanche promossa, come ammette la stessa difesa della Regione.
Non è compatibile con la prescrizione dell’art. 97, quarto comma, Cost., che, senza pubblico concorso, dipendenti di un’associazione di natura privatistica transitino nei ruoli del personale regionale con il subentro della Regione nella posizione di amministrazione pubblica datrice di lavoro, solo formalmente in via temporanea, ma di fatto in via tendenzialmente definitiva in mancanza di un termine finale per la regolarizzazione di tale transito con l’indizione di procedure di selezione pubblica.
Del resto, questa Corte (sentenza n. 245 del 2012) ha già censurato – anche se, in particolare, per violazione del giudicato costituzionale – una similare stabilizzazione provvisoria ad opera di altra normativa regionale di personale, il cui inquadramento nella superiore qualifica era risultato contra legem a seguito di una precedente dichiarazione di illegittimità  costituzionale della disposizione che lo prevedeva.
5.- Va, quindi, dichiarata l’illegittimità  costituzionale della disposizione censurata per violazione dell’art. 97, quarto comma, Cost.
Spetterà  al legislatore regionale porre rimedio alla situazione determinatasi per effetto della richiamata sentenza n. 248 del 2016 con la previsione di procedure di selezione pubblica da svolgersi entro un termine breve e certo, ferma restando la tutela residuale che comunque l’ordinamento giuridico già assicura alle prestazioni lavorative di fatto con violazione di legge (art. 2126 del codice civile).
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Calabria 27 dicembre 2016, n. 43, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2017)».
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2020.

1. La funzione dei provvedimenti cautelari interinali di competenza del Presidente non è quella di anticipare gli effetti della tutela cautelare ordinaria, ma quella di prevenire, «in caso di estrema gravità  ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio», il maturarsi di pregiudizi irreversibili a fronte dei quali risulterebbe inutile la concessione di un ordinario provvedimento cautelare collegiale nella camera di consiglio a ciò destinata.
 
2. Il D.L. 23.2.2020 n. 6 – al fine di contrastare la diffusione del coronavirus- prevede, al ricorrere di tassativi presupposti, l’assunzione di misure pesantemente incidenti su diversi diritti e libertà  costituzionali; in particolare, ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.L.n. 6 del 2020 le predette restrizioni si rendono operative solo allorchè nella zona di competenza risulti “positiva almeno una persona”.

Pubblicato il 27/02/2020
N. 00056/2020 REG.PROV.CAU.
N. 00118/2020 REG.RIC.

DECRETO
sul ricorso numero di registro generale 118 del 2020, proposto da Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria presso l’Avvocatura Distrettuale di Ancona in Ancona, piazza Cavour, 29;
contro
Regione Marche, Presidente della Giunta Regionale non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020, recante «misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19» con la quale è stata disposto che a partire dalle ore 00.00 di mercoledì 26 febbraio 2020 fino alle ore 24,00 del 4 marzo 2020, sul territorio della Regione Marche è disposta:
a) la sospensione di tutte le manifestazioni pubbliche, di qualsiasi natura;
b) la sospensione dei servizi educativi dell’infanzia e delle scuole di ogni ordine e grado, nonchè della frequenza delle attività  scolastiche, universitarie (lezioni, esami di profitto e sedute di lauree) e di alta formazione professionale e dei percorsi di istruzione e formazione professionale, salvo le attività  formative svolte a distanza e quelle relative alle professioni sanitarie ivi compresi i tirocini;
c) la sospensione di ogni viaggio di istruzione sia sul territorio nazionale sia estero;
d) la sospensione dell’apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura e delle biblioteche;
e) la sospensione dei concorsi pubblici fatti salvi quelli relativi alle professioni sanitarie per le quali dovranno essere garantite le opportune misure igieniche.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Vista l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi dell’art. 56 cod. proc. amm.;
Lette le deduzioni difensive informalmente acquisite dalla Regione Marche;
Premesso che la funzione dei provvedimenti cautelari interinali di competenza del Presidente non è quella di anticipare gli effetti della tutela cautelare ordinaria, ma quella di prevenire, «in caso di estrema gravità  ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio», il maturarsi di pregiudizi irreversibili a fronte dei quali risulterebbe inutile la concessione di un ordinario provvedimento cautelare collegiale nella camera di consiglio a ciò destinata;
Considerato che il D.L. 23.2.2020 n. 6 – al fine di contrastare la diffusione del coronavirus – prevede, al ricorrere di tassativi presupposti, l’assunzione di misure pesantemente incidenti su diversi diritti e libertà  costituzionali;
Rilevato che la ricorrente Presidenza del Consiglio dei Ministri lamenta che la Regione Marche avrebbe emesso l’impugnata ordinanza in assenza del presupposto (individuato dall’art. 1, comma 1, del D.L.n. 6 del 2020) che nella zona risulti “positiva almeno una persona”;
Considerato che la legittimità  del provvedimento amministrativo deve essere valutata, in sede giurisdizionale, alla stregua della situazione di fatto e di diritto sussistente al momento della emissione, risultando irrilevanti le sopravvenienze, secondo il principio “tempus regit actum” (cfr. ex multis: Cons. St. Sez. IV, 30.7.2019, n.5395);
Rilevato che dall’ordinanza si rileva che non sussistevano, a quel momento, casi accertati di contagio nelle Marche, evidenziando quale presupposto “la prossimità  del territorio marchigiano con la regione Emilia Romagna in cui sono stati rilevati casi confermati di contagio da COVID- 19”;
Considerato che – in questa fase di sommaria delibazione in via d’urgenza – la suddetta doglianza risulta fondata;
Ritenuto che anche l’ulteriore censura svolta dalla ricorrente, con la quale si prospetta che la Regione avrebbe erroneamente indicato, a sostegno del potere di ordinanza, la disposizione di cui all’art. 2 del D.L. n. 6 del 2020 – che prevede la possibilità  per le autorità  competenti di disporre misure “ulteriori“, al di fuori dei casi di cui all’art. 1 comma 1 (ossia anche in assenza del riscontro di almeno una persona positiva) – pare assistita dal fumus boni iuris, atteso che tali misure non possono essere altrettanto invasive, sia per intensità  sia per latitudine, rispetto a quelle giustificate dalla presenza di un focolaio di infezione; in altri termini, la possibilità  di adottare misure “ulteriori” va, in via sistematica, riferita ad interventi che comportino un sacrificio minore delle libertà  individuali, rispetto a quelli previsti dall’art. 1 del cit. D.L. n. 6;
Ritenuto che sussista altresì¬ il presupposto dell’estrema gravità  ed urgenza richiesto dall’art. 56 c.p.a, per concedere la tutela monocratica urgente, considerato che il provvedimento impugnato esaurisce i suoi irreversibili effetti il 4 marzo; fermo restando che, al mutare della situazione di fatto, consegue la possibilità , per il Governo e per la Regione, di emettere i provvedimenti consentiti dal cit. D.L. n. 6 del 2020;
Considerato che l’eventuale differente trattamento riservato dal Governo – in condizioni asseritamente eguali a quelle della Regione Marche – alla Regione Liguria, sul quale si sofferma lo scritto difensivo regionale (senza che tale circostanza risulti perಠevocata dal provvedimento impugnato) ha valenza politica ma non giuridica e non può comunque ex se giustificare l’esercizio del potere;
Attesa l’urgenza connessa alle situazioni oggetto del provvedimento impugnato, alla rilevanza degli interessi in competizione e considerato che appare possibile una permanenza della situazione di criticità  sanitaria anche oltre la data di scadenza dell’ordinanza qui impugnata, si reputa opportuno fissare per la trattazione collegiale – in deroga ai termini di cui all’art. 55 c.p.a. – la camera di consiglio del 4 marzo 2020, avendo acquisito informalmente il consenso al riguardo delle parti;
 
P.Q.M.
Accoglie l’istanza cautelare e sospende gli effetti del provvedimento impugnato.
Fissa per la trattazione collegiale la camera di consiglio del 4.3.2020.
Il presente decreto sarà  eseguito dall’Amministrazione ed è depositato presso la Segreteria del Tribunale che provvederà  a darne comunicazione alle parti.
Così¬ deciso in Ancona il giorno 27 febbraio 2020.