Pres. PAPIA, Est. ATTIMONELLI
Lambresa Lucia Anna (Avv. M. Didonna) c/ De Michele Vincenzo (in proprio rapp. e difeso) e Procuratore Generale Corte di Appello di Bari

non sussiste causa di ineleggibilità ex art. 60 comma 1° del TUEL per gli amministratori di Aziende speciali costituite dal Comune ai fini della gestione di un servizio pubblico

Enti Locali – Comuni – Amministratori – Cause di inelegibbilità – Art. 60 comma 1° TUEL – Applicabilità agli amministratori di Aziende speciali – E’ esclusa – Motivi – Non sono aziende “dipendenti” dai Comuni

Un’azienda speciale costituita dal Comune ai sensi degli artt.113 e 114 del D.Lgs. n.267/2000 per la gestione di un servizio pubblico, a cagione della propria autonomia strutturale, organizzativa, gestionale e per il possesso della personalità giuridica, non può considerarsi azienda “dipendente” dal Comune ai sensi dell’art.60, comma 1°, punto 11) del TUEL e, pertanto, ai suoi amministratori non è applicabile la causa d’ineleggibilità in quella sede prevista”.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DI APPELLO DI BARI
PRIMA SEZIONE CIVILE

Composta dai magistrati:
1) Dott. Ferdinando Papia, Presidente
2) Dott. Francesco Montaruli, Consigliere
3) Dott. Giuseppe Attimonelli (relatore), Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nella causa iscritta sul ruolo generale al n.1547/2004, avente ad oggetto appello avverso sentenza n.1398/04 del Tribunale di Foggia
TRA

LAMBRESA LUCIA ANNA, rappresentata e difesa dall’Avv. Michele Didonna, elettivamente domiciliata presso il difensore in Bari alla via Calefati 61/A;
APPELLANTE

CONTRO

DE MICHELE AVV. VINCENZO, in proprio rappresentato e difeso, elettivamente domiciliato in Bari alla via Dante Alighieri n.369 (c/o studio Avv. Domenico Garofalo);APPELLATO

E
PROCURATORE GENERALE presso la Corte di Appello di Bari

All’udienza del 22.12.2004 la causa è stata discussa sulle seguenti conclusioni delle parti.
Per l’appellante: voglia la Corte accogliere l’appello e riformare per l’effetto la sentenza n.1398/2004 della sezione feriale del Tribunale di Foggia; con ogni conseguente statuizione prevista dalla legge.
Per l’appellato: voglia la Corte, disattesa ogni diversa istanza, rigettare l’appello con condanna di Lambresa Anna Lucia alle spese ed onorari di giudizio.
Per il Procuratore Generale: voglia la Corte rigettare il gravame.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato in data 23.9.2004, Lambresa Anna Lucia ha proposto appello avverso la sentenza numero 1398 del 13.9.2004 resa dal Tribunale di Foggia nel giudizio introdotto nei suoi confronti dall’Avv. Vincenzo De Michele, cittadino elettore del Comune di Foggia, laddove il predetto chiedeva la dichiarazione di sua ineleggibilità alla carica di consigliere comunale di Foggia, previo annullamento della delibera n. 1 del 10.8.2004 del Consiglio Comunale di Foggia che ne aveva proclamato la elezione nelle amministrative svoltesi a Foggia i giorni 12-13 giugno 2004, con la decadenza dalla suddetta carica, con cui il detto ufficio giudiziario, nella resistenza di essa convenuta che assumeva l’infondatezza della richiesta, così disponeva: — dichiarava la ineleggibilità alla carica di consigliere comunale del Comune di Foggia di Lambresa Anna Lucia; – sostituiva alla Lambresa il candidato alla carica di consigliere comunale avente diritto, ai sensi dell’art. 84 della L. n. 570/1960, come sostituito dall’art. 4 1. n.1147/1966;- dichiarava interamente compensate tra le parti le spese processuali.
Chiede l’appellante, per i motivi che saranno appresso esaminati l’integrale riforma dell’impugnata pronuncia, con ogni conseguente statuizione prevista dalla legge.
Fissata con decreto presidenziale udienza di discussione ed instaurato contraddittorio, attraverso controricorso del 25.10.2004 si è costituito in giudizio l’Avv. Vincenzo Di Michele deducendo l’infondatezza della proposta impugnazione, della quale ha chiesto l’integrale rigetto con vittoria di spese processuali
A sua volta il Procuratore Generale ha chiesto rigettarsi il gravame, così come proposto.
In esito all’udienza di discussione, in cui le parti costituite hanno confermato le rispettive conclusioni come in epigrafe specificate, la causa è stata decisa con emissione del dispositivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Per quanto attiene al nucleo della impugnata pronuncia versato in appello, rileva la Corte che il primo giudice, nell’accogliere il ricorso dell’Avv. De Michele, ha osservato che:
– la dichiarazione di ineleggibilità della Lambresa veniva basata dal ricorrente sulle ipotesi previste dall’art. 60 comma 1°, nn. 10 e 11, D.Lgs. 267/2000 in base all’assunto che la predetta non aveva fatto cessare entro il termine del 15 maggio 2004 le- si costituiva in giudizio la Lambresa e chiedeva il rigetto del ricorso, rilevando, per un verso, che la azienda speciale “AMICA” non poteva qualificarsi come “dipendente” del Comune di Foggia, con conseguente inapplicabilità della ipotesi di ineleggibi
– il Tribunale, con la cennata sentenza, ha ritenuto fondata la prima ipotesi di ineleggíbilità asserita dal De Michele e accolto il ricorso, rilevando che la azienda speciale AMICA deve qualificarsi azienda “dipendente” del Comune di Foggia, in vista del
Dal che la pronuncia di accoglimento del ricorso.
Su tali premesse l’appellante si duole di tale decisione con motivi che appaiono, ad avviso di questa Corte, fondati in diritto in relazione al primo
motivo di appello, riguardante l’applicazione della ipotesi di ineleggibilità alla fattispecie in esame, fondata sulla asserzione che l’azienda speciale “Amica” sia a tutti gli effetti “dipendente” del Comune di Foggia.
Invero, le affermazioni avanzate dal primo giudice al riguardo ( “…l’azienda
speciale AMICA fu costituita in esecuzione dell’art.22 della legge 8.6.1990 n.142 a seguito di delibera del Consiglio Comunale di Foggia n.224 del 6.2.1995, come ente dotato di personalità giuridica, con un proprio patrimonio ed una propria autonomia imprenditoriale… è compito del Comune di Foggia in seno all’azienda determinare le finalità e gli indirizzi generali, conferire il capitale di dotazione ed approvare gli atti fondamentali, provvedere alla copertura di eventuali costi sociali, controllare i risultati della gestione ed esercitare la vigilanza sulla stessa… inoltre la nomina dei C.d.A. e del suo presidente avviene ad opera del sindaco, cui compete il potere di revoca dei suoi componenti…gli atti fondamentali sono soggetti ad approvazione del consiglio comunale, cui compete anche determinare gli indirizzi generali necessari per il raggiungimento degli obiettivi di interesse collettivo che l’assunzione dei pubblici servizi affidati all’azienda è destinata a soddisfare… quindi l’azienda AMICA opera come mero strumento di una volontà direttiva del Comune di Foggia, titolare della funzione amministrativa affidata ad essa… è quindi ente strumentale comunale, in quanto provvede ad esercitare la gestione dei servizi pubblici di rilevanza economica ed imprenditoriale collegati alla igiene e conservazione dell’abitato cittadino, in particolare relativi allo spazzamento, raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani… l’ingerenza del Comune nella vita aziendale è particolarmente incisiva, in virtù del potere di nomina e di revoca degli organi amministrativi, spettante al sindaco e del controllo che il Comune è chiamato ad esercitare su tutti gli atti dell’azienda…non si tratta di vigilanza esercitata dal Comune, ma di vera e propria dipendenza in quanto l’ente territoriale, per quanto sopra detto, esercita una vera direzione sull’attività aziendale, in particolare determinando gli indirizzi generali ed emanando le direttive necessarie al raggiungimento degli obiettivi e, se del caso, negando l’approvazione degli atti fondamentali della azienda, e rimuovendo dall’incarico i componenti del consiglio di amministrazione…” pagg. 4-5 sentenza di primo grado ) secondo il giudizio di questa Corte non corrispondono alle risultanze processuali, e in particolare alla esegesi delle norme statutarie della azienda speciale AMICA.
Va preliminarmente condivisa la premessa su cui l’appellante fonda la sua impugnazione: invero, l’esistenza di una relazione di dipendenza tra l’ente comunale e l’azienda collegata, come si può desumere dalla concorde giurisprudenza in materia (per tutte, v. CASS, n. 391/1994) va ricavata dalla contemporanea presenza di una serie di indici rivelatori, e in specie: a) la scelta delle persone preposte alla organizzazione e amministrazione; b) la costante ingerenza nella gestione; c) l’incidenza dei risultati economici dell’azienda sul bilancio comunale; d) la riferibilità dei rapporti alla complessiva organizzazione comunale, tutti utili al fine di stabilire se l’azienda appaia o meno come strumento di una volontà direttiva dell’ente locale in modo tale da ravvisare nei suoi confronti un vero e proprio obbligo, di adempiere i compiti per essa fissati.
Orbene, circa le osservazioni svolte al riguardo dal tribunale, in precedenza testualmente riferite, si deve rilevare che nella fattispecie in esame non è prevista una immediata, continua e diretta incidenza dell’ente territoriale nella volontà dell’azienda, sebbene la previsione di direttive generali e la conseguente verifica degli obiettivi aziendali da parte del Consiglio Comunale (art. 1 dello statuto ); che l’azienda è dotata di una amplissima potestà di autodeterminazione, in quanto il suo consiglio di amministrazione è deputato a deliberare gli atti fondamentali (art. 12 dello statuto) e adottare i regolamenti per il funzionamento degli organi e per l’esercizio delle attività aziendali (art. 46 dello statuto); che gli atti fondamentali dell’azienda, se divengono esecutivi al momento della delibera di approvazione da parte del C.C., si intendono comunque approvati qualora nel termine di gg. 45 dalla ricezione, il C.C. non abbia adottato un formale provvedimento di diniego, a conferma che il provvedimento in questione, meramente eventuale, non presenta alcun effetto costitutivo o integrativo dell’efficacia di tali atti; che la Giunta Comunale si limita ad esercitare soltanto una vigilanza sulla attività della azienda allo scopo di verificare il buon andamento e la corretta attuazione delle direttive generali e degli indirizzi formulati dal C. C., anche alfine di verificare i risultati di gestione (art. 27 dello statuto); che l’azienda organizza e gestisce i servizi di propria spettanza, nel cui ambito delibera il proprio bilancio (pluriennale, di previsione etc.) in forma autonoma, mentre è obbligata ad iscriversi nel Registro delle imprese, a tenere i libri obbligatori ed a formare una propria contabilità, del tutto distinta da quella comunale, uniformandosi ai criteri fissati dal codice civile (artt. 37 e ss. dello statuto); che tale perfetta autonomia patrimoniale si confronta, per modo di dire, con una corrispondente autonomia negoziale e imprenditoriale, prevedendosi che l’azienda provveda mediante contratti agli appalti, alle forniture, agli acquisti ed ai servizi di cui necessita per il perseguimento dei suoi fini istituzionali, mentre la deliberazione di addivenire ai singoli contratti, nonché la scelta della forma di contrattazione, sono di competenza del consiglio di amministrazione (art. 45 dello statuto); che tale posizione di terzietà dell’azienda rispetto al comune risalta dal “contratto di servizio” (art. 20 dello statuto) atto a regolare i rapporti reciproci (diritti ed obblighi) laddove è addirittura previsto che tutte le eventuali controversie insorgende, attinenti sia all’espletamento dei servizi affidati. sia all’interpretazione del contratto stesso, siano decise da un arbitro nominato d’accordo ovvero, in mancanza, dal presidente del tribunale, ad istanza di una delle parti.
E quindi, alla stregua di siffatte caratteristiche, ben si attaglia all’azienda AMICA la definizione (pag. 20 appello ) di centro di imputazione di situazioni e rapporti giuridici, distinto dal Comune, e fornito di una propria autonomia decisionale.
In definitiva, questa Corte ritiene che il primo giudice abbia attribuito eccessiva valenza al dato secondo cui il Comune di Foggia resta titolare della funzione amministrativa (della gestione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti) che viene semplicemente attuata dall’azienda speciale “AMICA”, mentre gli organi direttivi vengono nominati e eventualmente rimossi dal sindaco: si tratta peraltro di profili che, a fronte di quelli innanzi esaminati dettagliatamente, non appaiono fondamentali e concludenti, se è vero che anche per le s.p.a. comunali (la cui autonomia rispetto all’ente territoriale è incontrovertibile) l’ente territoriale non si spoglia di tali funzioni pubblicistiche, che vengono affidate appunto ad una società per azioni, con capitale maggioritario di sua pertinenza.
Si può quindi concludere che la azienda speciale “AMICA” costituisce uno di quegli enti che, in applicazione della L. n. 142/1990, sono stati dotati di autonomia strutturale, organizzativa, gestionale, e di personalità giuridica (per l’attuazione di una pubblica funzione) e, quindi, vengono sottoposti alla vigilanza dell’ente locale territoriale che li ha formati, al di fuori di un rapporto di vera e propria dipendenza.
La Corte ritiene pertanto fondato l’appello in quanto non si trattava, nel caso di specie, di ipotesi di ineleggibilità da rimuovere, ai sensi della normativa di riferimento, entro il termine di presentazione delle candidature.
Rimane così assorbito il secondo motivo di appello, da esaminare comunque per completezza di motivazione, laddove la difesa della Lambresa insiste nel rimarcare in ogni caso la tempestività delle dimissioni della predetta dall’azienda speciale AMICA affermando, alla stregua del disposto di cui all’art. 60 D.Lgs. n. 267/2000, comma 3° e 5° (“ …. le cause di ineleggibilità non hanno effetto se l’interessato cessa dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dell’incarico, collocamento in aspettativa non retribuita non oltre il giorno fissato per la presentazione delle candidature… la pubblica amministrazione è tenuta ad adottare i provvedimenti di cui al comma 3) entro cinque giorni dalla richiesta… ove l’amministrazione non provveda, la domanda di dimissioni o aspettativa, accompagnata dalla effettiva cessazione delle funzioni, ha effetto dal quinto giorno successivo alla presentazione…”) che dal momento in cui (11 maggio 2004) l’appellante ha provveduto a comunicare al consiglio di amministrazione della azienda AMICA, nonché al Sindaco, la propria abdicazione dagli incarichi sino ad allora ricoperti, da tale preciso momento debba farsi decorrere il termine di cinque giorni previsto dalla legge per la formazione del silenzio assenso. Rileva conseguentemente che l’efficacia delle dimissioni è rintracciabile sin dal 15 maggio 2004 e che essa nella fattispecie in esame può coincidere e coincide con il giorno (15 maggio 2004) in cui doveva avvenire la presentazione delle candidature.
In altre parole, assume l’appellante che il quinto giorno (dalla presentazione delle dimissioni) è proprio il giorno in cui esse iniziano ad avere effetto: di tal che, dovendosi computare il giorno 11.5.2004 quale termine iniziale, ed il 15.5.2004 quale termine finale, ai fini del calcolo utile per il perfezionamento del silenzio significativo (5 giorni), la Lambresa avrebbe tempestivamente provveduto a rassegnare le proprie dimissioni nel pieno rispetto della normativa di riferimento, unitamente alla effettiva cessazione dall’esercizio delle funzioni, circostanza riscontrata in atti.
L’assunto difensivo dell’appellante è peraltro infondato, in quanto si basa su di una impropria applicazione della normativa di riferimento.
Invero, proprio alla stregua della giurisprudenza richiamata da entrambe le parti in causa (CASS. N.382/2002) ed in ragione di una sicura interpretazione letterale del disposto normativo, non vi è dubbio che la domanda di dimissioni accompagnata dall’effettiva cessazione delle funzioni, produca effetto dal quinto giorno successivo a quello di presentazione della domanda.
Infatti la dimissione, come è stato rilevato, non rappresenta una semplice comunicazione non recettizia e non autorizza affatto il suo autore ad astenersi, dopo la sua presentazione, dall’esercizio delle funzioni inerenti al suo ufficio, dovendo egli invece attendere che sia intervenuto il provvedimento di accettazione (avente effetti costitutivi e non meramente dichiarativi) da parte dell’autorità competente, ovvero che sia decorso il tempo necessario alla formazione del silenzio-assenso contemplato dalla legge: senza di che si può andare incontro alle sanzioni previste per l’ingiustificata cessazione del servizio, cui fa riscontro la possibilità per il soggetto, sino a quel momento, dì revocare le dimissioni. Essa, quindi, ha natura di atto negoziale recettivo e costituisce l’indefettibile presupposto dell’instaurazione del procedimento di accettazione, segnando nel contempo l’inizio del termine per la formazione del silenzio-assenso, che decorre dal giorno della presentazione della domanda di dimissioni, compreso quello a quo, appunto coincidente con il giorno di effettiva presentazione.
Orbene, premesso che in questo caso il giorno di presentazione può farsi coincidere con l’11 maggio 2004 (data in cui il documento risulta ricevuto da soggetto abilitato a riceverlo, a dispetto della data formale, successiva, protocollata), l’operatività delle dimissioni può desumersi dal seguente schema.
1) 11 maggio 2004: giorno di presentazione delle dimissioni che collima, per quanto sopra detto, con l’inizio del decorso dello spatium deliberandi.

2) 12 maggio 2004: primo giorno successivo alla presentazione.

3) 13-14-15 maggio 2004: secondo, terzo e quarto giorno successivi alla presentazione: fine dello spatium deliberandi.

4) 16 maggio 2004: quinto giorno successivo alla presentazione, che coincide con il momento in cui le dimissioni producono effetto (“… la domanda di dimissioni ha effetto dal quinto giorno successivo alla presentazione”).

Evidente, pertanto, come le dimissioni della Lambresa, nell’ipotesi di applicazione dell’art.60, comma 5° L. n.267/2000, sarebbero state proposte intempestivamente, non producendo effetto utile nel momento in cui (15 maggio 2004, h. 12 ) doveva avvenire la presentazione delle candidature.
Ma, non ricorrendo la fattispecie di ineleggibilità, per le considerazioni prima svolte che inducono a ritenere che l’azienda speciale “AMICA”, dall’appellante già amministrata, sia soggetta a mera “vigilanza” da parte di Foggia da Lambresa Anna Lucia, nonché sul controricorso di De Michele Vincenzo, viste le richieste delle parti e del Procuratore Generale, così provvede:

– accoglie l’appello e, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso proposto il 13.8.2004 da De Michele Vincenzo;
– compensa integralmente tra le parti le spese processuali del doppio grado del giudizio.
– ordina l’immediata trasmissione a cura della cancelleria di copia della sentenza al Sindaco del Comune di Foggia per la pubblicazione.

Così deciso in Bari in data 22/12/2004, nella Camera di Consiglio della Iª Sezione civile della Corte di Appello di Bari.

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Pres. PATRONI GRIFFI, Est. Aldo SCOLA
Mancari (avv. Sorrentino) c. Prefettura di Vibo Valentia ed altro (Avv. gen. Stato)

illegittimità della revoca della patente di guida in base all’art. 120, comma 2, d.lgs. 285/1992, dichiarato incostituzionale dalla Consulta

Circolazione stradale – Revoca della patente di guida ex art. 120 comma 2, d.lgs. 285/1992 – Declaratoria d’incostituzionalità – Effetti – Fattispecie

È illegittimo il provvedimento di revoca della patente di guida ex art. 120 comma 2, d.lgs. 285/1992, in quanto tale norma è stata dichiarata incostituzionale. Pertanto il provvedimento sanzionatorio che appariva legittimo al tempo della sentenza di primo grado non è più tale, in sede d’appello, dopo il pronunciamento della Consulta.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione IV)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4757/2001, proposto dal:

– MANCARI Domenico, rappresentato e difeso dall’avv. Federico Sorrentino ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, sul Lungotevere delle Navi n. 30, Roma;

contro

– la Prefettura di VIBO VALENTIA, in persona del Prefetto in carica ed il Ministero dell’INTERNO, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi
per l’annullamento
della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma,, Sezione I-ter, 18 ottobre 2000 n. 8311, concernente la revoca della patente di guida.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 18 novembre 2004, il Consigliere Aldo SCOLA;
Uditi, per le parti, l’avv. Maria Bennetti, per delega dell’avv. Antonino Tillieci, e l’Avvocato dello Stato Amedeo Elefante;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Mancari Domenico impugnava dinanzi al T.a.r. Lazio (Roma) il d. m. 16 luglio 1998, rigettante il ricorso gerarchico da lui proposto avverso il decreto 17 settembre 1997 n. 1184, con cui il Prefetto di Vibo Valentia aveva revocato la sua patente di guida, essendo egli stato condannato a pena detentiva superiore ai tre anni (per reati di estorsione ed usura), deducendo violazione degli artt. 120 e 236, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, avendo egli conseguito la patente prima (il 10 aprile 1990) dell’entrata in vigore del nuovo codice stradale e, quindi, della condanna di cui sopra (con la conseguente perdurante applicabilità degli artt. 82 e 91, t.u. 15 giugno 1959 n. 393), ed assoluto difetto di motivazione.

L’Amministrazione intimata si costituiva in giudizio e resisteva al gravame, che veniva poi respinto dai primi giudici con sentenza impugnata dal Mancuso sostanzialmente per le censure già dedotte in primo grado (violazione di legge ed eccesso di potere).
L’Amministrazione appellata si costituiva in giudizio e resisteva al gravame anche con memoria illustrativa.
All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato e va accolto, dovendosene accogliere la prima censura, per il fatto che, nelle more processuali, è intervenuta una pronuncia d’incostituzionalità, la quale ha dichiarato illegittima la norma del codice stradale in questione: art. 120 comma 2, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, decc. 11 febbraio 2004 nn. 546 e 551).
Dato che il provvedimento di revoca della patente di guida, impugnato dal Mancari, risultava proprio basato sulla norma che la Corte costituzionale (con sentenza n. 239/2003) ha espunto dall’ordinamento giuridico, attualmente il provvedimento sanzionatorio, che appariva legittimo al tempo dell’appellata sentenza, non è più tale dopo la decisione della Consulta.

Ciò impone l’accoglimento della prima censura dedotta nel presente appello (rimanendo assorbite le ulteriori doglianze), con contestuale riforma dell’impugnata sentenza e correlativo accoglimento del ricorso di primo grado, nonché annullamento dei provvedimenti con esso gravati.
Le spese del doppio grado di giudizio possono integralmente compensarsi per giusti motivi tra le parti in causa, alla luce anche delle alterne vicende processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV:
– accoglie l’appello;

– riforma l’impugnata sentenza;

– accoglie il ricorso di primo grado;

– annulla gli atti con esso impugnati;

– compensa tutte le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 18 novembre 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori:

Presidente f.f. – Filippo PATRONI GRIFFI

Consigliere – Antonino ANASTASI Consigliere relatore estensore – Aldo SCOLA

Consigliere – Vito POLI

Consigliere – Salvatore CACACE

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Pres. P. G. Lignani – Est. P. Ungari
Ponticelli M. c. Comune di Orvieto

in tema di vizi di procedure di appalto per la costruzione di un parcheggio e di ricorso per ottemperanza

1. Ricorso per l’esecuzione di un giudicato – proposizione prima del termine della messa in mora – improcedibilità temporanea

2. Giudizio di ottemperanza – atti sopravvenienti posti in essere dalla p.a. – necessità di ricorso giurisdizionale ordinario in mancanza di palese elusione.

3. Appalto – interesse a ricorrere – interesse a impedire trasformazione area – carenze di interesse.

4. Approvazione progetto – motivazione – assenza valutazione concrete opportunità alternative – carenza di motivazione.

1. Un ricorso avente per oggetto una domanda di esecuzione di un giudicato, qualora sia stato proposto prima della scadenza del termine dilatorio di trenta giorni dalla data in cui l’autorità amministrativa sia stata messa in mora di provvedere, non è inammissibile ma improcedibile temporaneamente fino alla scadenza del termine predetto. Tale improcedibilità viene meno al momento in cui il ricorso in esame è stato trattenuto per la decisione.

2. Il giudizio di ottemperanza, ove non si controverta su di una palese inerzia o su di un esplicito diniego di provvedere, può estendersi all’esame di atti sopravvenienti – posti in essere dalla p.a. allo scopo di adempiere – per verificare se si configurino come esecuzione incompleta o apparente, ovvero non siano idonei a far riconoscere che il giudicato è stato eseguito o ne sia in corso una seria esecuzione. Detta verifica può condurre a ritenere elusivi gli atti o comportamenti con riconoscimento della persistenza dell’obbligo di ottemperanza, oppure in mancanza di un palese intento di non dar corso all’esecuzione, può far concludere per la necessità di esperire contro di essi, se ritenuti illegittimi, i normali rimedi giurisdizionali (nella specie gli atti non sono stati ritenuti palesemente elusivi).

3. In tema di appalto, il solo interesse di impedire la trasformazione di un’area, in mancanza di interesse a sostituire l’aggiudicatario o a contrastarne la posizione imprenditoriale nel mercato, integra difetto di interesse a ricorrere e dunque inammissibilità.

4. Sono illegittimi per carenza di motivazione i provvedimenti con i quali la p.a. approva un progetto per la costruzione di un parcheggio senza aver valutato la compatibilità e l’effettiva necessità di due parcheggi a distanza assai ravvicinata. Tale omissione di motivazione è significativa in quanto è collegata a concrete opportunità alternative di pianificazione (nella specie in relazione al centro di Orvieto).

in tema di vizi di procedure di appalto per la costruzione di un parcheggio e di ricorso per ottemperanza

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Dec.n. 823
depositata il
27-dic-04

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 105/2004, proposto da
Maurizio CONTICELLI, rappresentato e difeso dall’avv. Urbano Barelli, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Manfredo Fanti n. 6;

CONTRO

il Comune di Orvieto, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Tarantini, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Baglioni n. 10;

e nei confronti

della I.C.O.P. S.p.a., con sede in Basiliano (UD), in persona del legale rappresentante pro-tempore Piero Petrucco, rappresentata e difesa dagli avv.ti Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Mario Rampini, quest’ultimo anche domiciliatario in Perugia, al Viale Indipendenza n. 49;

per l’esecuzione
della sentenza del T.A.R. dell’Umbria n. 393/2003;
e per l’annullamento
delle delibere del consiglio comunale di Orvieto n. 172 in data 22 dicembre 2003 e n. 71 del 13 giugno 2003, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e/o collegato (ivi compresi, per quanto possa occorrere: le delibere della giunta comunale n. 50 in data 16 marzo 2001, n. 37 in data 28 marzo 2000 e n. 109 in data 20 agosto 2002, oltre a tutti gli atti relativi all’appalto pubblico dei lavori ivi previsti);

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Orvieto e della ICOP S.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del giorno 7 luglio 2004 la relazione del Dott. Pierfrancesco Ungari e udite le parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Orvieto, con deliberazione giuntale 109/2002, ha approvato il progetto esecutivo di un parcheggio pluripiano scoperto da realizzare in Piazzale Roma.
Tale provvedimento, su impugnazione dell’odierno ricorrente (con ricorso n. 544/2002), è stato annullato da questo Tribunale con la sentenza n. 393/2003, poiché era stata omessa la previa definizione di un piano attuativo.
Nelle more del giudizio di appello sulla sentenza, il Comune di Orvieto, ottenuto il trasferimento da parte del demanio militare dell’area dell’ex Caserma Piave e del relativo immobile, ha predisposto il “piano attuativo di iniziativa pubblica per l’attuazione dell’ambito ‘AG ORC2 Orvieto Centro’ (art. 14 N.t.a.S)”, adottandolo ed approvandolo, rispettivamente, con delibere consiliari n. 71/2003 e n. 172/2003.
Con “determina” dirigenziale n. 5-10 in data 27 gennaio 2004, sono state approvate le risultanze delle operazioni di gara per l’affidamento dei lavori del suddetto parcheggio (che avevano condotto all’aggiudicazione provvisoria in data 10 ottobre 2002) ed è stata disposta l’aggiudicazione definitiva (all’a.t.i. di cui è capogruppo la società odierna controinteressata).
Con il ricorso in esame, vengono chiesti contestualmente l’esecuzione della sentenza n. 393/2003 e l’annullamento dei predetti provvedimenti ad essa sopravvenuti.

2. Per quanto riguarda la elusione o inesecuzione della sentenza n. 393/2003, il ricorrente deduce censure così sintetizzabili:
– il Comune ha approvato il piano attuativo ma, nel contempo, ha considerato validi gli atti precedenti, ignorando l’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003 (la delibera n. 172/2003 richiama in premessa le pregresse delibere di approvazione dei- una volontà di inesecuzione emerge anche dalla motivazione della delibera n. 172/2003, in quanto il Comune non si è limitato a dichiarare che l’approvazione del piano non costituisce acquiescenza alla sentenza, ma ha implicitamente ammesso di non volerl
– un ulteriore profilo di elusione o inesecuzione deriva dal fatto che, mentre la sentenza n. 393/2003 ha chiarito la funzione del piano attuativo di localizzazione di tutti gli interventi previsti nell’area, quello impugnato contiene in realtà soltanto l
Per quanto riguarda gli ulteriori profili di illegittimità degli atti impugnati (in via ordinaria), deduce censure così sintetizzabili:
– il piano attuativo, secondo quanto già indicato, non ha per tutte le aree e gli interventi interessati i contenuti e gli elementi necessari in base agli artt. 19 e 20 della l.r. 31/1997, in particolare non ha le caratteristiche di piano di dettaglio per
– in presenza del comparto C, ad attuazione privata, l’art. 15 della l.r. 31/1997 richiedeva un piano (anziché ad iniziativa pubblica) ad iniziativa mista e l’obbligatorio coinvolgimento dei privati nella pianificazione;
– la previsione del parcheggio seminterrato contrasta con l’art. 14 delle N.T.A. del P.R.G., nonché con il citato parere della Provincia di Terni, che ha prescritto che “l’art. 4 delle N.T.A. del piano attuativo dovrà essere modificato secondo quanto dett
– vi è violazione degli artt. 8, 13 e 14 delle N.T.A. del P.R.G., in quanto è illegittimo l’inserimento della ex Caserma Piave nel piano attuativo, posto che per essa le N.T.A. prevedono soltanto la rifunzionalizzazione, quindi un intervento ancora tutto- la divisione in comparti dell’ambito non è prevista dalle N.T.A. (cfr. artt. 6 e 16, che la demandano al P.R.G.) e, comunque, risulta carente di motivazione;
– la sentenza di annullamento non può avere come conseguenza la semplice approvazione del piano attuativo, bensì imponeva l’obbligo di rinnovare l’intero procedimento di pianificazione generale ed attuativa, approvazione dei progetti degli interventi e ap

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Orvieto e la società aggiudicataria, controdeducendo puntualmente.

4. Va anzitutto esaminata l’eccezione di improcedibilità della domanda di esecuzione, sollevata dalla controinteressata, per l’avvenuta notificazione del ricorso prima che fosse decorso il termine di trenta giorni indicato dal ricorrente nell’atto di diffida e messa in mora.
Tale ultimo atto non può ritenersi effettuato per mero tuziorismo (come sostiene il ricorrente), in quanto dev’essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’esecuzione della sentenza di primo grado non preceduto da previa e rituale notifica di un atto di diffida e messa in mora dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, IV, 9 ottobre 2002, n. 5352, sulla base dell’art. 33 della legge 1034/1971, come modificato dall’articolo 10, comma 1, della legge 205/2000).
L’eccezione va comunque disattesa. Infatti, qualora il ricorso per l’esecuzione del giudicato sia stato proposto prima della scadenza del termine dilatorio di trenta giorni dalla data in cui l’autorità amministrativa sia stata messa in mora di provvedere, il ricorso (non è inammissibile ma) è affetto da temporanea improcedibilità fino alla scadenza del termine predetto (cfr. Cons. Stato, VI, 10 agosto 1999, n. 1019), improcedibilità che era venuta meno al momento in cui il ricorso in esame è stato trattenuto per la decisione. La decisione invocata a sostegno dell’eccezione (Cons. Stato, V, 7 novembre 2003, n. 7124), non appare difforme dal principio predetto, in quanto si limita ad affermare la necessità della diffida (che nel caso di specie era stata omessa).

5. Occorre poi esaminare la questione dell’ammissibilità della domanda di esecuzione.
Nel giudizio di ottemperanza, ove non si controverta su di una palese inerzia o su di un esplicito diniego di provvedere, possono assumere rilievo comportamenti o provvedimenti dell’Amministrazione, posti in atto allo scopo di adempiere; il giudizio di ottemperanza può estendersi all’esame di tali sopravvenienze, per verificare se si configurino come esecuzione incompleta o apparente, ovvero non siano idonei a far riconoscere che il giudicato è stato eseguito o ne sia in corso una seria esecuzione; detta verifica può condurre a ritenere elusivi gli atti/comportamenti, con riconoscimento della persistenza dell’obbligo di ottemperanza, oppure, in mancanza di un palese intento di non dar corso all’esecuzione, può far concludere per la necessità di esperire contro di essi, se ritenuti illegittimi, i normali rimedi giurisdizionali (in tal senso, da ultimo, Cons. Stato, V, 25 marzo 2002, n. 1696; cfr. anche, IV, 10 aprile 1998, n. 565 e 11 marzo 1999, n. 266).
A ben vedere, nel caso in esame, deve escludersi un intento palesemente elusivo, poiché i provvedimenti emanati costituiscono serio e motivato esercizio del potere di pianificazione attuativa la cui omissione aveva motivato l’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003.
La circostanza che la delibera di approvazione del piano attuativo richiami i provvedimenti di approvazione dei progetti e che il contratto stipulato con l’aggiudicataria in data 28 gennaio 2004 faccia esclusivo riferimento alla delibera n. 109/2002 ed ai verbali della commissione giudicatrice della gara di appalto – rep. n. 9074, in data 30 settembre 2002 e n. 9097 in data 10 ottobre 2002 – di aggiudicazione provvisoria, dimostra che il Comune ha ritenuto che, una volta sanata la mancanza del piano attuativo presupposto, gli atti coinvolti nel precedente giudizio potessero riacquistare (o mantenere) efficacia; con ciò, viene in evidenza uno dei nodi fondamentali della controversia nel merito, ma non anche un intento palesemente elusivo del Comune.
Pertanto, il sindacato di legittimità sui provvedimenti sopravvenuti va condotto secondo il procedimento ordinario di impugnazione e la domanda di esecuzione del giudicato, in difetto di un suo presupposto, vale a dire dell’inerzia dell’amministrazione, oggettiva o desumibile da un adempimento privo di seria consistenza, non può che dichiararsi inammissibile.
Va invece disattesa l’eccezione, sollevata sempre dalla controinteressata, di inammissibilità del ricorso per quanto concerne la determina dirigenziale di aggiudicazione, in quanto oggetto soltanto della domanda di esecuzione e, comunque, non concretamente sottoposta a censure. Detta domanda investe infatti “tutti gli atti relativi all’appalto pubblico dei lavori” previsti dai provvedimenti di approvazione dei progetti del parcheggio summenzionato, e la determina n. 5-10 del 2004, ancorché direttamente menzionata soltanto nella parte narrativa del ricorso ed in quella relativa alla domanda di esecuzione, deve quindi ritenersi compresa tra gli atti relativi all’ “appalto delle opere” che, secondo la prospettazione dell’ultimo profilo di censura sopra sintetizzato, il Comune avrebbe dovuto rinnovare rispettando la sequenza dei procedimenti collegati, anziché dare per validi ed efficaci quelli coinvolti nell’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003.
6. Viene anche eccepita l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, per quanto concerne il rinnovo (o la ratifica) dell’aggiudicazione, in assenza dell’annullamento dell’aggiudicazione originariamente disposta e di una posizione di imprenditore concorrente in capo al ricorrente, nonché alla luce della modifica sopravvenuta del quadro fattuale di riferimento della pianificazione di dettaglio.
Quanto alla domanda di esecuzione, la questione appare assorbita dalle considerazioni esposte al punto precedente (in ogni caso, può sottolinearsi che il mutamento dei presupposti di fatto dell’agire amministrativo, a seguito della disponibilità della ex Caserma Piave, non potrebbe di per sé determinare l’inammissibilità della domanda di esecuzione).
Resta da valutare l’impugnazione (per vizi di invalidità derivata) della determina dirigenziale in data 27 gennaio 2004.
Intanto, occorre precisare che la sentenza n. 393/2003 ha annullato “i provvedimenti impugnati”, tra i quali, come esposto anche in parte motiva, conformemente all’indicazione del petitum nel ricorso, figuravano, oltre alla delibera giuntale n. 109/2002, “gli atti del procedimento di appalto conseguenti, non conosciuti”. Considerando il contenuto sostanziale della pronuncia, può senz’altro convenirsi con la controinteressata che la concreta portata dell’annullamento vada circoscritta rigorosamente soltanto agli atti toccati dalle accertate illegittimità, e che, di conseguenza, la rinnovazione del procedimento deve limitarsi solo alle fasi viziate ed a quelle successive, conservando l’efficacia dei precedenti atti legittimi (in tal senso, da ultimo, Cons. Stato, V, 15 marzo 2004, n. 1272); peraltro, è anche vero che non possono aprioristicamente considerarsi estranei all’annullamento gli atti di una sequenza procedimentale (come quella della gara d’appalto) sì distinta, ma che presuppone necessariamente quella di approvazione del progetto da realizzare (sull’illegittimità della quale, come sopra precisato, è incentrata la valutazione che ha condotto all’annullamento).
Può altresì convenirsi sul fatto che, in presenza di una gara d’appalto non conclusa, la stazione appaltante poteva conservare (o recuperare) efficacia agli atti pregressi, recependo nell’aggiudicazione finale quanto stabilito con gli atti sottesi all’aggiudicazione provvisoria (atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile: cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, 8 luglio 2002, n. 3774; V, 7 settembre 2001, n. 4677; 2 aprile 2001, n. 1902), in applicazione del principio di conservazione degli atti non direttamente coinvolti dal vizio rilevato e della posizione di vantaggio attribuita all’impresa aggiudicataria provvisoria (cfr., sull’incidenza di detti principi quale limiti del potere amministrativo di rinnovare il procedimento a seguito di una sentenza di annullamento, Cons. Stato, VI, 11 dicembre 1998, n. 1668). Peraltro, potrebbe discutersi se, nel caso in esame, la conclusione del procedimento d’appalto fosse o meno impedita dall’assenza di una approvazione del progetto esecutivo efficace, poiché la delibera n. 109/2002 risulta inequivocamente annullata, e non è stata disposta alcuna nuova approvazione del progetto del parcheggio, neanche sotto forma di conferma della predetta delibera.
In ogni caso, quale che sia la portata del precedente annullamento, nel presente giudizio risulta decisivo il rilievo che il ricorrente non ha interesse a contestare gli atti del procedimento di appalto, in quanto, com’è pacifico, egli non aspira a sostituirsi all’aggiudicataria né, comunque, a contrastarne la posizione imprenditoriale sul mercato, bensì esclusivamente ad impedire, ovvero a diversamente orientare la trasformazione dell’area in questione. Tale ultimo interesse verrebbe già pienamente soddisfatto dall’annullamento degli atti che attengono alla compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera avversata, senza che, per impedire la realizzazione della stessa (e in ogni caso, la prosecuzione dei lavori già avviati) vi sia alcun bisogno di eliminare gli atti del procedimento di appalto.
L’impugnazione dell’aggiudicazione definitiva risulta pertanto inammissibile.

7. La difesa del Comune ha invece eccepito il difetto di legittimazione del ricorrente.
Con la sentenza n. 393/2003, è già stato chiarito (in relazione ad un’impugnazione del tutto analoga) che il ricorrente deve ritenersi legittimato quale cittadino residente nelle vicinanze, il quale agisce a tutela della qualità ambientale e della salubrità della zona in cui si concentra parte dei propri interessi (la realizzazione dell’opera comporterebbe l’aumento degli accessi veicolari, un non trascurabile impatto visivo, la perdita di uno spazio utilizzabile, come avveniva in passato, per fini sportivi o ricreativi), oltre che per mantenere l’attuale possibilità di utilizzare gratuitamente l’area di parcheggio.
Sul punto, può pertanto richiamarsi quanto affermato in quella sede, anche per quanto attiene alla conseguente irrilevanza della (complessa) questione relativa alla sussistenza o meno della legittimazione (anche) quale consigliere comunale, ai fini dell’ammissibilità del ricorso.

8. Nel merito della domanda ordinaria di annullamento, occorre considerare quanto segue.

8.1. Per ciò che concerne il vizio di legittimità alla base del precedente annullamento (e del conseguente effetto conformativo), va ricordato che la necessità del piano attuativo, ai fini della realizzazione del progetto del parcheggio in Piazzale Roma, è stata affermata dalla sentenza n. 393/2003 sulla base delle seguenti considerazioni :
– il piano attuativo, ai sensi dell’art. 16 della l.r. 31/1997, è obbligatorio per realizzare nuove opere nelle zone A di cui al D.M. 1444/1968;
– è il piano attuativo la sede in cui devono essere effettuate le valutazioni sulla coerenza complessiva della localizzazione delle infrastrutture, ai sensi degli artt. 19 e 20 della l.r. citata, posto che tra i contenuti necessari del piano vi sono la de
– le stesse N.T.A. del P.R.G. di Orvieto impongono lo strumento attuativo; infatti, l’art. 13 prevede che negli ambiti AG “… è consentita, in sede di redazione dei PA, la riperimetrazione e la riorganizzazione delle diverse destinazioni della zona, fermoSi è pertanto ritenuto che la previsione della realizzazione del parcheggio e la sua localizzazione di massima, ad opera del P.R.G., come non esauriscono le scelte strategiche da compiere per la sistemazione dell’ambito, così non possono ritenersi indipendenti dalle valutazioni concernenti le altre variabili che gli artt. 19 e 20, succitati, impongono di considerare.

8.2. La possibilità che sia il piano attuativo a definire al suo interno i comparti è espressamente compresa tra i contenuti del piano attuativo indicati all’articolo 19, comma 2, della l.r. 31/1997, che, come esposto, menziona la “articolazione per comparti o unità minime d’intervento” (mentre il comma 1 affida al P.R.G. la delimitazione di “comparti funzionali”, che sembrano corrispondere a quelli che il P.R.G. di Orvieto definisce “ambiti”); gli articoli 6 (sui “comparti edificatori perimetrati” ai sensi dell’articolo 23 della legge 1150/1942) e 16 (che prevede l’individuazione dei precedenti, in riferimento alle zone A), delle N.T.A. del P.R.G. attribuiscono detta funzione al P.R.G., ma, in presenza della contraria disposizione legislativa, non possono intendersi come attribuzione di competenza esclusiva, e quindi non sussiste la lamentata violazione.
Quanto agli “ambiti”, l’articolo 8 delle N.T.A del P.R.G. precisa che contengono la definizione “degli indirizzi e degli obbiettivi delle trasformazioni ammesse e programmate, nonché le destinazioni di zona compatibili e quelle escluse”.
Tra essi, gli “ambiti ‘AG’ di intervento di riordino e riqualificazione urbanistica”, tipologia alla quale appartiene l’ambito AG ORC2 – Orvieto Centro, in questione, caratterizzato dai seguenti indirizzi: trasferimento dei parcheggi per auto private attualmente localizzati in Piazzale Cahen; realizzazione di parcheggi per la residenza ed impianti sportivi nella zona di Piazzale Roma; “ridisegno del Piazzale Cahen come luogo di servizi di accoglienza, di sosta e di collegamento tra la stazione della funicolare ed il passaggio per il Corso Cavour verso il Centro, l’accesso alla zona archeologica del Pozzo di San Patrizio e il complesso della Rocca di Albornoz, l’accesso ai percorsi pedonali di accesso al Parco della Rupe e alle necropoli” (articolo 14, N.T.A., cit.).
Precisata la funzione che, nella pianificazione urbanistica del Comune di Orvieto, assume l’ambito (comparto funzionale, in vista della pianificazione attuativa), può ora aggiungersi, con specifico riferimento alle censure in esame, che l’organicità della pianificazione attuativa sottesa alle richiamate disposizioni della l.r. 31/1997, non comporta che tutti gli interventi previsti per l’ambito delimitato dallo strumento urbanistico generale debbano essere contestualmente considerati e definiti con un unico strumento di dettaglio, di modo che non residui altro che la necessità di rilasciare i titoli abilitativi (vincolati) per la realizzazione dei singoli interventi.
Sta invece a significare che, per procedere all’attuazione (anche parziale), devono essere indicati gli elementi qualificanti degli interventi previsti nell’ambito ed essere valutata la loro rilevanza con riferimento agli indirizzi ed agli obbiettivi che, secondo le previsioni dello strumento urbanistico generale (anche quelle che, in ipotesi, non risultano ancora definibili in dettaglio), caratterizzano l’ambito, cioè costituiscono la ragione funzionale della considerazione unitaria dell’area.
Con queste precisazioni, può convenirsi con il ricorrente che il rispetto dei livelli di pianificazione è direttamente finalizzato al razionale assetto del territorio, per cui, come un piano attuativo non può derogare allo strumento urbanistico generale (salvo un’espressa abilitazione in tal senso, a determinate condizioni, da parte della legge), così un ambito considerato dal P.R.G. nella sua interezza non può essere ridotto o immotivatamente frazionato in sede di approvazione del piano attuativo. Per fare questo occorre variare le previsioni del P.R.G. e, fino a che ciò non avvenga, l’integrità dell’ambito costituisce un vincolo per i progetti edificatori. Tuttavia, si ripete, il rispetto dell’unitarietà funzionale dell’ambito non comporta anche la simultanea definizione nel dettaglio, con un unico strumento attuativo, di tutti gli interventi previsti.

8.3. Ciò premesso, il ricorrente lamenta che il piano impugnato abbia frazionato l’ambito AG ORC2 (in quattro Comparti: A, B, C e D), sostenendo che, per i comparti diversi da quello relativo al Piazzale Roma, non sarebbero indicati o comunque adeguatamente considerati gli interventi da realizzare.
La circostanza è stata puntualizzata anche nella delibera consiliare n. 264 in data 15 dicembre 2003, con la quale la Provincia di Terni, ai sensi dell’art. 21 della l.r. 31/1997, dopo aver precisato come “il Comune di Orvieto ha prodotto solo il progetto relativo al Comparto A”, ha espresso parere favorevole su detto Comparto, prescrivendo per gli altri comparti l’attuazione tramite altri piani attuativi, da sottoporre ad un nuovo parere.
In effetti, l’esame del piano approvato evidenzia che, accanto agli elaborati concernenti il progetto di realizzazione del parcheggio in Piazzale Roma e le connesse sistemazioni dell’area (Comparto A), per gli altri Comparti non è sostanzialmente rinvenibile alcun’altra indicazione precettiva all’infuori di quelle, contenute nell’articolo 4 delle N.T.A. (Tavola 2 del Piano attuativo), concernenti le destinazioni d’uso ammesse (destinazioni, peraltro, derogabili, previa approvazione del progetto da parte del Consiglio comunale – articolo 8) e la necessità che venga predisposto un Progetto Guida (per il Comparto B, relativo a Piazzale Cahen, e per il Comparto D, relativo all’area limitrofa al Pozzo di San Patrizio), ovvero un piano di recupero di iniziativa privata (per il Comparto C, relativo all’area del c.d. vecchio vascone, vale a dire della cisterna utilizzata in passato per alimentare la funicolare).
In sostanza, il piano impugnato è un vero piano attuativo soltanto relativamente al Comparto A, mentre per gli altri rimanda a successivi piani attuativi.
Per quanto concerne i Comparti B e D, tale incompletezza, alla luce di quanto sopra precisato circa la portata concreta della delimitazione dell’ambito, non sembra inficiare la valutazione complessiva di rispondenza agli indirizzi ed obbiettivi se si considera che nei predetti Comparti sono previsti, rispettivamente, soltanto sistemazioni superficiali per la pedonizzazione e la costruzione di punti informativi, o la valorizzazione di presenze storico-artistiche.
Di segno diverso appare invece la situazione del Comparto C, che prevede il recupero e la rifunzionalizzazione della “struttura esempio di archeologia industriale”, compresa la possibilità di “introdurre strutture al suo interno”, senza che vengano minimamente precisate la tipologia (si prevede unicamente che “non possono avere un altezza “superiore a 3 m rispetto all’attuale limite esterno della stessa”) e la utilizzazione (in ipotesi, estesa a tutte le destinazioni “compatibile con quelle ammissibili per la zona A” – art. 4 N.T.A., cit.).
Sembra perciò più che dubbio che la scelta concreta della rifunzionalizzazione delle strutture, in pratica tutta da definire, possa risultare indifferente rispetto agli interventi ubicati negli altri comparti.

8.4. L’esame delle censure che riguardano le previsioni relative al Comparto A evidenzia ulteriori carenze.
Va ribadito che la zona è stata considerata dal piano secondo una configurazione “allargata” all’area della ex Caserma Piave, la cui disponibilità (per espressa menzione nelle delibere consiliari) ha costituito l’elemento sopravvenuto qualificante della predisposizione dello strumento attuativo. La considerazione dell’area dell’ex Caserma Piave “quale porzione del Comparto A” viene confermata anche dalla difesa del Comune.
Anzitutto, appare evidente che non sussiste violazione delle N.T.A. del P.R.G. per il solo fatto dell’inserimento dell’ex Caserma Piave nel piano attuativo.
Se, come esposto, l’individuazione degli elementi qualificanti e le valutazioni di compatibilità generale di tutti gli interventi devono riguardare l’intero ambito, nulla vieta di allargare la pianificazione oltre i confini dell’ambito (sempre che i collegamenti attuativi che ne derivano non comportino vincoli ulteriori alle facoltà dispositive dei proprietari –profilo che non assume rilevanza in questa sede).
Anzi, l’inserimento dell’area dell’ex Caserma Piave, come sottolinea la stessa ricorrente (ma nel contesto di una censura, che contraddice quella qui in esame, dedotta nella prospettiva della violazione della sentenza n. 393/2003), è ispirata da una considerazione complessiva del sistema delle infrastrutture che supera la distinzione tra gli ambiti. E ciò, oltre ad apparire coerente con l’art. 14 delle N.T.A. del P.R.G. (secondo cui “l’area ORC2 è pensata anche nell’ottica di un futuro assetto dell’area delle caserme adiacente, classificata come zona A4 di prevedibile rifunzionalizzazione”, previsione che, come è stato sottolineato nella sentenza n. 393/2003, senza dare luogo ad un vincolo alla pianificazione attuativa, auspica pur sempre un collegamento operativo tra ambito AG ORC2 ed area della ex Caserma), concretizza, con riferimento alle problematiche che si pongono effettivamente nell’area, quella valutazione di coerenza complessiva che, per quanto esposto, deve ritenersi il minimum qualificante distintivo di un piano attuativo.
A questo punto occorre stabilire se il contenuto della valutazione sia immune dai vizi dedotti.
Coglie nel segno la censura incentrata sul rilievo della omessa valutazione della compatibilità o della effettiva necessità dei due parcheggi, a distanza assai ravvicinata.
Il P.R.G., come esposto, prevede la rifunzionalizzazione della ex Caserma Piave, senza indicare la destinazione d’uso; che detta rifunzionalizzazione consista (anche) nella realizzazione all’interno dell’area di un parcheggio lo afferma il ricorrente, mentre la difesa del Comune si limita a sottolineare che il piano non si occupa della rifunzionalizzazione ma soltanto della sistemazione viaria e pedonale delle aree contermini.
In effetti, la utilizzazione a parcheggio dell’area interna alla ex Caserma Piave trova riscontro nella rappresentazione grafica della Tavola 10 (denominato “Progetto Guida per la sistemazione dell’area …”, in realtà consistente in una planimetria generale in scala 1:500), unico elaborato del piano che si riferisca all’area, a parte le fotografie – Tavola 9 – che dovrebbero dare conto della sistemazione viaria e pedonale delle aree contermini).
Peraltro, non è dato comprendere quale potrebbe essere, nella prospettiva dell’attuazione delle previsioni dell’ambito AG ORC2, l’importanza attribuita dal consiglio comunale all’acquisizione dell’area dell’ex Caserma Piave, se non nella disponibilità di spazi, posto che per le strutture esistenti la Tavola 10 indica soltanto un intervento di manutenzione ordinaria per l’uso ad ufficio.
Il Collegio è dell’avviso che, una volta estesa la prospettiva del piano (se non a precostituire la destinazione funzionale, quanto meno a considerare la rilevanza urbanistica) di un area limitrofa all’ambito, occorreva che venisse valutata la compatibilità di tale previsione con il contenuto centrale (l’unico effettivamente sviluppato) del piano attuativo, cioè il parcheggio in Piazzale Roma.
Tale valutazione non risulta effettuata e l’omissione appare significativa, essendo collegata a concrete opportunità alternative di pianificazione del centro di Orvieto.
Può infatti ricordarsi che il parcheggio di Piazzale Roma (e le sue modalità di realizzazione, che comportano due piani seminterrati e richiedono uno scavo di sbancamento di circa 5 m) è contestato (certamente dal ricorrente, ma, si può supporre, anche da una parte della cittadinanza) in quanto si teme che possa alterare il delicato equilibrio della Rupe, nonché per le conseguenze, oltre che paesaggistiche, ambientali e sulla qualità della vita dei residenti, legate alla quantità e qualità dei veicoli ai quali viene consentito l’accesso e lo stazionamento nel centro storico (evidentemente condizionate dalla disponibilità di parcheggi). Ora, è evidente che la realizzazione di un grande parcheggio di superficie, nell’ambito di una struttura esistente, potrebbe costituire uno strumento alternativo per contemperare i contrapposti interessi, nel quadro di un modello di gestione della mobilità urbana più attento alle esigenze della sostenibilità ambientale.
Senza ovviamente voler entrare nel merito delle scelte dell’Amministrazione, preme quindi mettere in luce tra il progetto del parcheggio di Piazzale Roma e l’area della ex Caserma Piave sussiste un legame che, anche alla luce delle puntuali considerazioni critiche acquisite nel corso della discussione consiliare, imponeva una motivazione specifica, che invece è mancata.

8.5. Non appare di per sé illegittima la previsione delle modalità realizzative del parcheggio, poiché l’art. 14 delle N.T.A. (là dove prevede la realizzazione di un parcheggio anche mediante piani interrati) ed il parere della Provincia di Terni che richiama detta disposizione, consentono la realizzazione del parcheggio in piani seminterrati, scelta che appare visivamente più impattante ma, in forza della minore profondità dello scavo, è stata ritenuta cautelativa per la statica della Rupe.

8.6. Da quanto esposto in ordine alla mancanza di un vero piano attuativo relativamente ai Comparti B, C e D, discende l’irrilevanza delle censure legate alla qualificazione del piano attuativo impugnato (nominalmente ad iniziativa pubblica, ma sostanzialmente ad iniziativa mista: peraltro, la censura non individua effetti giuridici sostanziali che deriverebbero dall’una, anziché dall’altra qualificazione), ed alla mancanza dello schema di convenzione con i privati, posto che il coinvolgimento dei privati, quali proprietari o soggetti ad altro titolo interessati nel dettaglio del comparto C, avverrà se e quando essi si attiveranno per proporre gli interventi consentiti, oppure per contrastare eventuali decisioni edificatorie assunte da altri e fatte proprie dal Comune.
Stessa sorte deve avere la censura sulla mancanza della relazione idrogeologica, che in effetti risulta acquisita soltanto per il Parcheggio di Piazzale Roma (cfr. Tavole 12 e 13, concernenti, rispettivamente, la relazione geologica e quella geotecnica).

9. La fondatezza delle censure esaminate ai punti 8.3. e 8.4. determina il parziale accoglimento del ricorso e, conseguentemente, l’annullamento dei provvedimenti impugnati cui afferiscono, direttamente o in via derivata, i vizi riscontrati (delibere consiliari n. 172/2003 e n. 71/2003).

10. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, nei sensi e limiti indicati in parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2004, con l’intervento dei magistrati:
Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente

Avv. Annibale Ferrari Consigliere

Dott. Pierfrancesco Ungari Consigliere, estensore.

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