Pres. ONIDA, Red. MEZZANOTTE

acquisizione di informazioni sul comportamento di enti ed organismi pubblici per obiettivi di finanza pubblica

Regioni – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003 – Obiettivi di finanza pubblica – Acquisizione di informazioni sul comportamento di enti ed organismi pubblici.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28 della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117, 118, 119 della Costituzione, nonché all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), dalle Regioni Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna.

acquisizione di informazioni sul comportamento di enti ed organismi pubblici per obiettivi di finanza pubblica

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Valerio ONIDA Presidente; Carlo MEZZANOTTE Giudice; Fernanda CONTRI Giudice; Guido NEPPI MODONA Giudice; Piero Alberto CAPOTOSTI Giudice; Franco BILE Giudice; Giovanni Maria FLICK Giudice; Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Romano VACCARELLA Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso QUARANTA Giudice; Franco GALLO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 28 della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), promossi con ricorsi della Regione Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna, notificati il 28 febbraio e il 1° marzo 2003, depositati in cancelleria il 7 marzo successivo ed iscritti al n. 19 e al n. 25 del registro ricorsi 2003.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 settembre 2004 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari per la Regione Valle d’Aosta, Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Le Regioni Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna hanno proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e, tra queste, dell’art. 28.
La Regione valdostana impugna l’intero articolo, in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117, 118, 119 della Costituzione, nonché all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). La Regione Emilia-Romagna indirizza le sue censure nei confronti dei commi 5 e 6 dell’art. 28, denunciandone il contrasto con il principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata, dopo avere stabilito, nel comma 1, che il Ministero dell’economia e delle finanze, allo scopo di assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, provvede all’acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), prevede, al comma 2, che tutte le predette amministrazioni pubbliche debbano codificare con criteri uniformi gli incassi, i pagamenti e i dati di competenza economica «al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni dell’articolo 104 del trattato istitutivo della Comunità europea e delle norme conseguenti». Il comma 5 attribuisce poi al Ministro dell’economia e delle finanze il potere di disciplinare le modalità e i tempi della codificazione con propri decreti, sentita la Conferenza unificata.
Il comma 6, infine, nel sostituire il comma 6 dell’art. 227 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), stabilisce che gli enti locali debbano inviare telematicamente «il rendiconto completo di allegati, le informazioni relative al rispetto del patto di stabilità interno, nonché i certificati del conto preventivo e consuntivo» alle sezioni enti locali della Corte dei conti e ulteriormente dispone che «tempi, modalità e protocollo di comunicazione per la trasmissione telematica dei dati sono stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentite la Conferenza Stato-Città e autonomie locali e la Corte dei conti».
Secondo la Regione Valle d’Aosta la disposizione oggetto di impugnazione, dettando disposizioni di dettaglio in ambiti riferibili a materie di competenza residuale della Regione o comunque di legislazione concorrente, contravverrebbe al criterio di riparto delle potestà legislative definito nell’art. 117 Cost.
Secondo la medesima ricorrente la disposizione censurata inciderebbe sulla materia “finanza pubblica”, che sarebbe del tutto sottratta alla competenza legislativa dello Stato, non essendo ricompresa negli elenchi di cui ai commi secondo e terzo dell’art. 117 Cost. Ove poi si ritenesse che la materia coinvolta sia quella della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica”, affidata alla legislazione ripartita, l’impugnato art. 28 sarebbe comunque lesivo dell’autonomia legislativa regionale, in quanto porrebbe una disciplina di analitico dettaglio e comunque farebbe rinvio a decreti ministeriali in una materia estranea all’ambito della legislazione esclusiva dello Stato. Sarebbero in tal modo violati i commi terzo e sesto dell’art. 117 Cost.
La Regione Emilia-Romagna ha impugnato il medesimo art. 28 nei commi 5 e 6. Secondo la ricorrente, le disposizioni censurate potrebbero ascriversi alla competenza statale in tema di “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” (art. 117, secondo comma, lettera r). Tuttavia la previsione, nel comma 5, di un mero parere, anziché di una intesa con la Conferenza unificata ai fini della definizione, con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, delle modalità di rilevazione dei dati economici, determinerebbe una violazione del principio di leale collaborazione. In considerazione della forte incidenza di tali modalità di rilevazione sull’organizzazione regionale e degli enti locali, i decreti ministeriali dovrebbero infatti costituire il risultato di una codeterminazione paritaria fra Stato, Regioni ed enti locali.
Quanto al comma 6, la Regione Emilia-Romagna, pur concedendo che la disposizione in oggetto possa essere ascritta alla competenza statale in materia di coordinamento informativo, rileva come essa incida comunque sull’organizzazione degli enti locali, ossia su una materia demandata (salva la riserva allo Stato della disciplina degli organi di Governo) alla potestà legislativa regionale residuale. Da ciò la conclusione che il decreto sostanzialmente regolamentare al quale l’impugnato comma 6 affida la determinazione delle modalità di comunicazione per la trasmissione telematica dei dati dovrebbe essere emanato, in ossequio al principio di leale collaborazione, previa intesa con la Conferenza unificata, e non, come previsto, con il semplice parere della stessa.

2. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che tutte le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.
In via preliminare, la difesa dello Stato osserva che gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., attribuiscono allo Stato la competenza a stabilire principî in tema di coordinamento della finanza pubblica, espressione che comprenderebbe in sé la finanza “allargata”. Si rileva inoltre che nel testo costituzionale tale competenza risulta rinsaldata e ampliata nel suo oggetto da numerose altre disposizioni e segnatamente: dall’art. 117, primo comma, ove sono menzionati come limite alla potestà legislativa regionale «i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario», fra i quali sarebbero certamente da annoverare le regole poste nel trattato di Maastricht per il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri dell’Unione europea; dal medesimo art. 117, primo comma, nella parte in cui assoggetta le leggi regionali al rispetto della Costituzione e così rende attivi nei confronti dell’autonomia legislativa regionale i precetti posti negli artt. 5, 81 e 95, primo comma, Cost.; dal secondo comma dell’art. 117, ove si affidano alla legislazione esclusiva statale: la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m), le norme in materia di previdenza sociale (lettera o) e la perequazione delle risorse finanziarie (lettera e); dall’art. 119, quinto comma, ove si riconosce allo Stato il compito di promuovere «lo sviluppo economico e la coesione e la solidarietà sociale» anche, ma non esclusivamente, attraverso interventi “speciali”; dall’art. 119, quinto comma, ove si pone il principio dell’integrale finanziamento delle funzioni attribuite ai diversi enti territoriali con le risorse indicate nel medesimo art. 119, ciò che presuppone che lo Stato, e il Parlamento in primo luogo, possano indirizzare e guidare i processi di acquisizione e distribuzione delle risorse finanziarie e le “grandezze” della finanza pubblica.
Con specifico riguardo alla censura formulata nei confronti dell’art. 28 dalla Regione valdostana, l’Avvocatura replica che la disposizione è volta ad acquisire informazioni sull’attività degli enti pubblici al fine di conseguire obiettivi di finanza pubblica e di contabilità generale ed è pertanto riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato di cui alla lettera l) (recte: r) dell’art. 117, secondo comma, Cost. L’esercizio, in tale materia, di potestà regolamentare da parte dello Stato sarebbe pertanto perfettamente legittimo in quanto conforme alla regola di competenza posta nel sesto comma dell’art. 117 Cost.
Quanto alle doglianze fatte valere dalla Regione Emilia-Romagna nei confronti dei commi 5 e 6 del menzionato art. 28, la difesa erariale, rammentato come la ricorrente non contesti la spettanza allo Stato di una competenza legislativa esclusiva in materia, osserva che la previsione di un parere della Conferenza unificata appare del tutto idonea ad assicurare il necessario coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali, in considerazione del rilievo eminentemente tecnico delle operazioni regolate dalla fonte statale.

3. Nell’imminenza dell’udienza pubblica del 28 settembre 2004 hanno depositato ulteriori memorie difensive la Regione Emilia-Romagna e l’Avvocatura dello Stato.
In replica alle difese dell’Avvocatura, la ricorrente deduce che l’art. 28, comma 6, prevede il parere della sola Conferenza Stato-Città (e non di quella unificata, come prescritto nel comma 5), e che il carattere tecnico delle operazioni previste nelle disposizioni impugnate non rende, di per sé, superflua l’intesa e sufficiente il parere. Si sostiene, al contrario, che i profili tecnici sono inevitabilmente connessi a quelli organizzativi e che, in virtù dell’interferenza dei poteri descritti nelle disposizioni impugnate con l’organizzazione degli enti territoriali, il principio di leale collaborazione avrebbe imposto l’acquisizione, in entrambe le fattispecie, dell’intesa con la Conferenza unificata.
Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha depositato memorie con le quali ulteriormente argomenta per il rigetto di entrambi i ricorsi regionali.
Con riguardo al ricorso della Regione Valle d’Aosta, si ribadisce come la norma censurata, limitandosi a disporre l’acquisizione di elementi conoscitivi e la codificazione generalizzata di dati economici, non incide sulle competenze regionali e costituisce esercizio delle competenze legislative dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed r), Cost.
In relazione al ricorso della Regione Emilia-Romagna, l’Avvocatura ribadisce che entrambe le disposizioni impugnate (art. 28, commi 5 e 6) concernono prescrizioni di carattere meramente tecnico-contabile ed operativo, non idonee quindi a coinvolgere scelte discrezionali delle Regioni. Pertanto, secondo la difesa erariale, il coinvolgimento tramite parere, rispettivamente, della Conferenza unificata e della Conferenza Stato-Città sarebbe sufficiente ad assicurare la leale collaborazione, tanto più ove si consideri che la codificazione riguarderebbe solo gli enti territoriali e non anche le Regioni.

Considerato in diritto

1. Le Regioni Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna hanno proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003).

2. Le impugnazioni relative all’art. 28 vengono qui trattate distintamente rispetto alle altre questioni proposte negli stessi ricorsi, riservate a separate decisioni, e, per l’omogeneità della materia, possono essere decise con unica sentenza.

3. La disposizione impugnata stabilisce che il Ministero dell’economia e delle finanze, allo scopo di assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, provvede all’acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), anche con riferimento all’obbligo di utilizzo delle convenzioni CONSIP (comma 1), avvalendosi, anche in caso di mancato o tempestivo riscontro, del collegio dei revisori o dei sindaci o ancora dei nuclei di valutazione o dei servizi di controllo interno (comma 2). Il comma 3, al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni fissate dall’articolo 104 del trattato istitutivo della Comunità europea, prescrive che debbano essere codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale gli incassi, i pagamenti e i dati di competenza economica rilevati dalle amministrazioni pubbliche, di cui al già citato art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, vale a dire tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Nel successivo comma 4 si impone alle banche incaricate dei servizi di tesoreria e di cassa e agli uffici postali che svolgono analoghi servizi un divieto di accettare disposizioni di pagamento prive di tale codificazione. Il comma 5 attribuisce poi al Ministro dell’economia e delle finanze il potere di stabilire con propri decreti, sentita la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, la codificazione, le modalità e i tempi per l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 3 e 4, nonché di provvedere ad apportare, con propri decreti, modifiche e integrazioni alla codificazione stabilita.
Secondo la Regione Valle d’Aosta la disposizione oggetto di impugnazione, dettando disposizioni di dettaglio in ambiti riferibili a materie di competenza residuale della Regione o comunque di legislazione concorrente, contravverrebbe al criterio di riparto delle potestà legislative definito nell’art. 117 Cost. Inoltre, nel fare rinvio a decreti ministeriali in materia estranea all’ambito della legislazione esclusiva dello Stato, essa violerebbe i commi terzo e sesto dell’art. 117 Cost.
La Regione Emilia-Romagna lamenta invece la lesione del principio di leale collaborazione da parte del comma 5 del medesimo art. 28, nella parte in cui prevede un mero parere, anziché una intesa con la Conferenza unificata, ai fini della definizione delle modalità di rilevazione dei dati economici. Analogamente, in ossequio al principio di leale collaborazione, il decreto ministeriale al quale il comma 6 dell’art. 28 affida la determinazione delle modalità di comunicazione per la trasmissione telematica dei dati dovrebbe essere emanato previa intesa con la Conferenza unificata, e non, come previsto, con il semplice parere della stessa.

4. Tutte le questioni proposte sono infondate.
La disposizione censurata racchiude in sé due distinti ambiti di disciplina. I commi da 1 a 4 concernono l’attività di acquisizione, da parte del Ministero dell’economia, delle informazioni concernenti la gestione finanziaria delle amministrazioni pubbliche. Si mira in tal modo ad assicurare al Ministero gli strumenti conoscitivi necessari per seguire le complessive dinamiche della finanza pubblica, così da facilitare la verifica del rispetto degli obblighi derivanti, in via diretta (art. 104 TCE) o mediata (alla stregua del cosiddetto ‘Patto di stabilità interno’), dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
I commi 5 e 6 abilitano lo Stato, con decreti ministeriali, a determinare le caratteristiche uniformi nella rappresentazione dei dati contabili delle amministrazioni pubbliche, nonché le modalità di invio dei bilanci da parte degli enti locali alla competente sezione di controllo della Corte dei conti.
Così chiariti i contenuti regolativi della disposizione impugnata, non è difficile rinvenire nella disciplina recata dai primi quattro commi l’espressione della competenza legislativa concorrente in tema di “coordinamento della finanza pubblica”; materia che, come questa Corte ha avuto modo di chiarire (sentenza n. 36 del 2004), legittima l’imposizione di vincoli agli enti locali quando lo rendano necessario ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali (comprensivi, dunque, della cosiddetta “finanza pubblica allargata”), a loro volta condizionati dagli obblighi comunitari.
I poteri di determinazione, rispettivamente, della cosiddetta “codificazione” dei dati contabili e delle modalità di invio da parte degli enti locali dei propri bilanci alla Corte dei conti sono, in tal senso, pienamente partecipi della finalità di coordinamento e insieme di regolazione tecnica, rilevazione dati e controllo, che connotano la legislazione in tema di coordinamento della finanza pubblica.
Quanto poi al denunciato carattere puntuale della disciplina statale, è stato da questa Corte precisato che il coordinamento finanziario «può richiedere, per la sua stessa natura, anche l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo», e che il carattere “finalistico” dell’azione di coordinamento postula che «a livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento», per sua natura eccedente le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali, «possa essere concretamente realizzata» (sentenza n. 376 del 2003). Da ciò l’infondatezza delle censure proposte dalla Regione Valle d’Aosta.
Riguardo ai commi 5 e 6, che concernono, rispettivamente, la predisposizione di modalità uniformi di codificazione di dati di rilievo contabile (incassi e pagamenti) e di trasmissione dei bilanci degli enti locali alla competente sezione della Corte dei conti, viene invece in rilievo un puntuale titolo di competenza legislativa esclusiva dello Stato: quello in tema di coordinamento statistico ed informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, primo comma, lettera r, Cost.). La disciplina impugnata, infatti, ha ad oggetto la predisposizione di modalità uniformi di rappresentazione (comma 5) e di trasmissione (comma 6) di dati contabili (incassi e pagamenti), che vengono resi omogenei al fine di aggregarli per poter così predisporre la base informativa necessaria al controllo delle dinamiche reali della finanza pubblica.
Versandosi in un ambito riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, va pertanto decisa nel senso della infondatezza anche la denunciata violazione del riparto costituzionale della potestà regolamentare, per avere le disposizioni impugnate affidato a decreti ministeriali la concreta predisposizione delle modalità di “codificazione”. In una materia rimessa alla propria competenza legislativa esclusiva, lo Stato ben può, infatti, esercitare, nelle forme che ritenga più opportune, la potestà regolamentare.
Neppure si può sostenere che, pur in una materia ascritta alla competenza legislativa esclusiva, il rispetto del principio di leale collaborazione imporrebbe allo Stato di garantire alle Regioni, quando esso regoli attività di queste ultime, una forma di codeterminazione paritaria del contenuto dell’atto. La previsione, nel comma 5, di un parere (e non di una intesa) della Conferenza unificata, al contrario, appare del tutto idonea ad assicurare il necessario coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali, tanto più in considerazione della natura eminentemente tecnica della disciplina di coordinamento statale.
Deve infine aggiungersi che la previsione di obblighi informativi è di per sé inidonea a ledere sfere di autonomia costituzionalmente garantita (si veda ancora la sentenza n. 376 del 2003).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 27 novembre 2002, n. 289, sollevate dalle Regioni Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28 della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117, 118, 119 della Costituzione, nonché all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), dalle Regioni Valle d’Aosta ed Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2005.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 27/1/2005 n.35 proviene da Giustamm.

Pres. ONIDA, Red. CAPOTOSTI

lesione dell’autonomia finanziaria e legislativa regionale in materia di sanità

Regioni – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003 – Lesione dell’autonomia finanziaria e legislativa regionale in materia di sanità.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettera d), della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento all’articolo 41 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettere c) e d), della predetta legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002 sollevata, in riferimento all’articolo 117 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

lesione dell’autonomia finanziaria e legislativa regionale in materia di sanità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Valerio ONIDA Presidente; Carlo MEZZANOTTE Giudice; Fernanda CONTRI Giudice; Guido NEPPI MODONA Giudice; Piero Alberto CAPOTOSTI Giudice; Annibale MARINI Giudice; Franco BILE Giudice; Giovanni Maria FLICK Giudice; Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Romano VACCARELLA Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso QUARANTA Giudice; Franco GALLO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettere c) e d), comma 19 e comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione Emilia-Romagna notificati il 1° marzo 2003 ed il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il 7 marzo 2003 e il 4 marzo 2004 ed iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003 ed al n. 33 del registro ricorsi 2004.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avv. Franco Mastragostino e Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’Avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 1° marzo 2003 e depositato il successivo 7 marzo 2003 (ed iscritto al reg. ric. n. 25 del 2003), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettere c) e d), comma 19 e comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), in riferimento agli artt. 4, 41, 51, 97, 117 e 119, comma quarto, della Costituzione.

1.1. La Regione censura, in primo luogo, l’art. 52, comma 4, della predetta legge n. 289 del 2002 nella parte in cui, prevedendo un “adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005” al quale le regioni potranno accedere ad una serie di condizioni, creerebbe un meccanismo di “finanziamento futuro”, costringendo le regioni ad operare in condizioni di insufficienza strutturale, salvo il futuro adeguamento del finanziamento, in contrasto con l’art. 119, comma quarto, della Costituzione, che prescrive che le risorse finanziarie delle regioni devono consentire di “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.
La predetta norma sarebbe, inoltre, costituzionalmente illegittima per il fatto di subordinare l’adeguamento del finanziamento, costituzionalmente dovuto in relazione alle funzioni obbligatorie, a condizioni ed adempimenti di per sé illegittimi. In particolare, il predetto art. 52, comma 4, lettera d), nella parte in cui impone alle Regioni di adottare “provvedimenti diretti a prevedere, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, lettera c), del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie e ospedaliere, nonché delle aziende ospedaliere autonome” violerebbe – oltre agli artt. 4 e 51 della Costituzione per la soggettiva privazione del lavoro nell’amministrazione – l’art. 97 della Costituzione, prevedendo la rimozione sanzionatoria dalla carica per il puro verificarsi di circostanze oggettive, in assenza di alcuna prova o riscontro che il mancato raggiungimento dell’equilibrio economico fosse in qualche modo evitabile da parte dello stesso direttore generale, e poi anche l’autonomia finanziaria e legislativa regionale, spettando alla Regione, responsabile generale del Servizio sanitario ed amministrazione nominante, la valutazione del comportamento del direttore generale e del grado di responsabilità che ad esso possa imputarsi nel mancato raggiungimento dell’equilibrio economico.
Anche la previsione contenuta nella lettera c) del medesimo comma 4 dell’art. 52, nella parte in cui impone alle Regioni lo svolgimento, “senza maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato”, degli accertamenti diagnostici “in maniera continuativa, con l’obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni della settimana” recherebbe vulnus all’autonomia legislativa regionale, in quanto “anziché limitarsi a fissare un principio in termini di risultato, che le Regioni rimangono libere di raggiungere secondo le proprie scelte organizzative” conterrebbe la previsione di misure puramente organizzative.
La ricorrente censura inoltre il comma 19 del medesimo art. 52, nella parte in cui, limitando alla “misura massima del cinquanta per cento di quelli notificati al Ministro della salute nell’anno 2003 o autorizzati ai sensi del comma 7 del citato articolo” la possibilità per le imprese farmaceutiche titolari dell’autorizzazione all’immissione in commercio di medicinali “di organizzare o contribuire a realizzare mediante finanziamenti anche indiretti in Italia o all’estero per gli anni 2004, 2005 e 2006 congressi, convegni o riunioni ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, e successive modificazioni”, violerebbe l’autonomia organizzativa del servizio sanitario e la stessa autonomia privata ed iniziativa economica privata, ed inoltre, esonerando dalla predetta limitazione “gli eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua di cui all’articolo 16-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni”, lederebbe l’autonomia legislativa delle Regioni interessate dallo svolgimento dell’evento, spettando solo alle medesime la valutazione e l’autorizzazione degli eventi sottratti a tale limitazione.
La Regione Emilia-Romagna impugna altresì il comma 21 dell’art. 52, deducendo che tale disposizione, nella parte in cui non prevede alcuna forma di “codecisione” delle regioni né in ordine alla localizzazione del Centro nazionale di adroterapia oncologica, al quale è assegnato l’importo di cinque milioni di euro per l’anno 2003 e di dieci milioni di euro per ciascuno degli anni 2004 e 2005, né in ordine all’attività che esso è chiamato a svolgere, sarebbe lesiva della competenza regionale in materia di assistenza sanitaria.

1.2. Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo – sia nell’atto di costituzione che nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica – il rigetto del ricorso.
La difesa erariale deduce che, quanto al comma 4 del predetto art. 52, la disposizione censurata non farebbe altro che specificare gli adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell’accesso all’adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale (per gli anni 2002, 2003 e 2004), in attuazione degli accordi intervenuti tra lo Stato e le Regioni in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome, con l’espressa previsione, in particolare, dell’adozione di iniziative volte a promuovere la decadenza dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, in quanto nella specie sussistano i presupposti della misura sanzionatoria; quanto al comma 19 del medesimo art. 52, la limitazione ivi disposta risponderebbe ad evidenti finalità di moralizzazione e di contenimento delle forme di finanziamento anche indiretto di convegni e congressi da parte di imprese farmaceutiche titolari di autorizzazione all’immissione in commercio di medicinali, senza che da ciò derivi una limitazione all’autonomia organizzativa del servizio sanitario o della stessa autonomia privata; quanto, infine, al comma 21 dello stesso art. 52, non sarebbe comprensibile per quale motivo l’erogazione di un contributo da parte dello Stato al Centro nazionale di adroterapia oncologica – già istituito come ente non commerciale dotato di personalità giuridica di diritto privato dall’art. 92 della legge n. 388 del 2000, da un ente privato (una Fondazione) che ha dato inizio all’attuazione del relativo progetto – dovrebbe “passare attraverso una codecisione con le Regioni”.

2. Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il successivo 4 marzo 2004 (ed iscritto al reg. ric. n. 33 del 2004) la Regione Emilia-Romagna ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004) in riferimento agli artt. 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione.

2.1. La Regione Emilia-Romagna deduce che la disposizione impugnata non fa che ribadire ed ampliare alcune delle misure di “razionalizzazione” della spesa sanitaria introdotte dalla legge finanziaria 2003 (legge n.289 del 2002) in specie all’art. 52, comma 4, già oggetto di ricorso da parte della medesima ricorrente, alterando ulteriormente l’assetto dei rapporti tra lo Stato e le Regioni consensualmente stabilito come metodo di razionalizzazione della spesa sanitaria.
La Regione pertanto ribadisce le censure già sollevate, nel ricorso n. 25 del 2003, nei confronti dell’art. 52, comma 4, al quale la norma censurata fa riferimento nell’identificare gli adempimenti posti a carico delle Regioni cui viene condizionato l’accesso delle medesime Regioni al finanziamento integrativo previsto dall’Accordo dell’8 agosto 2001, rilevando che alcuni di tali adempimenti, come l’obbligo di introdurre norme che comportano la decadenza automatica dei direttori generali, corrisponderebbero a misure non configurabili come “principi fondamentali della materia”, non essendo norme inderogabili, ma “condizioni” per l’accesso ad integrazioni finanziarie, mentre altri, come, ad esempio, l’imposizione alle Regioni del compito di rafforzare i servizi diagnostici senza maggiori oneri a carico dello Stato, non potrebbero prospettarsi come parte della definizione dei livelli essenziali di assistenza, essendo incompatibile con il quadro costituzionale in cui si inseriscono le garanzie dell’autonomia finanziaria regionale che lo Stato imponga alle Regioni l’esercizio di funzioni senza finanziarle.

2.2. Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo – sia nell’atto di costituzione che nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica – che il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile e comunque infondato.

3. All’udienza pubblica la difesa erariale ha insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte, mentre la Regione Emilia-Romagna ha insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte ad eccezione delle censure sollevate nei confronti dell’art. 52, comma 21, della legge n. 289 del 2002.

Considerato in diritto

1. Le questioni di legittimità costituzionale sono state promosse con i ricorsi indicati in epigrafe dalla Regione Emilia-Romagna nei confronti dell’art. 52, comma 4, lett. c) e d), comma 19 e comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e dell’art.3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n.350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), in riferimento agli artt. 4, 41, 51, 97, 117 e 119, comma quarto, della Costituzione.
La ricorrente denuncia, in riferimento ai vari parametri indicati, svariati vizi delle norme oggetto dei ricorsi, principalmente sotto i profili della lesione dell’autonomia finanziaria e legislativa regionale in materia di sanità. Tale lesione sarebbe determinata, ad avviso della ricorrente, per effetto della previsione della subordinazione dell’accesso delle Regioni all’adeguamento del finanziamento del servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005, in primo luogo, all’adozione di provvedimenti diretti a prevedere la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere, nonché delle aziende ospedaliere autonome (art. 52, comma 4, lett. d), della legge n. 289 del 2002 ed art. 3, comma 32, della legge n. 350 del 2003) – disposizione questa censurata anche in riferimento agli artt. 4 e 51 della Costituzione per la “soggettiva privazione del lavoro nell’amministrazione” ed in riferimento all’art. 97 della Costituzione per la previsione della rimozione sanzionatoria dalla carica per il puro verificarsi di circostanza oggettive – ed, in secondo luogo, allo svolgimento, “senza maggiori oneri a carico dello Stato”, degli accertamenti diagnostici “in maniera continuativa, con l’obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni della settimana” (art. 52, comma 4, lett. c), della legge n. 289 del 2002 ed art. 3, comma 32, della legge n. 350 del 2003). La predetta lesione dell’autonomia regionale sarebbe determinata – ad avviso della ricorrente – anche per effetto della previsione della limitazione della possibilità per le imprese farmaceutiche di “organizzare o contribuire a realizzare mediante finanziamenti anche indiretti in Italia o all’estero per gli anni 2004, 2005 e 2006, convegni, congressi o riunioni” alla misura massima del 50% di quelli notificati al Ministero della salute nell’anno 2003 o autorizzati dallo stesso Ministero – ritenuta lesiva anche dell’autonomia privata e della iniziativa economica privata – e della previsione dell’esonero dalla predetta limitazione per i soli “eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua di cui all’art. 16 ter del decreto legislativo n. 502 del 1992” (art. 52, comma 19, della legge n. 289 del 2002). Un ulteriore vulnus della competenza regionale in materia di assistenza sanitaria deriverebbe, infine, ad avviso della ricorrente, dall’art. 52, comma 19, della citata legge n.289 del 2002, per effetto della mancata previsione in esso di forme di “codecisione” della Regione in ordine alla localizzazione ed allo svolgimento dell’attività del Centro nazionale di adroterapia oncologica.

2. In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi che, avendo ad oggetto disposizioni legislative sostanzialmente omogenee, censurate in riferimento agli stessi parametri costituzionali e sotto profili coincidenti, possono essere decisi con un’unica pronuncia.

3. Tra gli interventi nel settore finanziario disposti dalla legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) è prevista una serie di adempimenti cui sono tenute le Regioni “ai fini dell’accesso all’adeguamento del finanziamento del servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005”. Tali adempimenti vanno considerati nel quadro della competenza legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute (cfr. sentenza n. 329 del 2003) e specialmente nell’ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento della spesa, al cui rispetto sono tenute Regioni e Province autonome, ai sensi di una lunga serie di disposizioni di carattere legislativo e pattizio tra Stato e Regioni, le quali stabiliscono progressivi “adeguamenti” del concorso statale nel finanziamento della spesa sanitaria a fronte della realizzazione da parte delle Regioni di determinati impegni di razionalizzazione nel settore in oggetto. Per le Regioni eventualmente inadempienti è previsto il ripristino del precedente livello di finanziamento. In questa ottica di regolazione dei rapporti tra Stato e Regioni nel settore sanitario vanno dunque esaminate le censure prospettate dalla Regione ricorrente nel ricorso n. 25 del 2003.
3.1. La prima doglianza riguarda l’intero comma 4 dell’art. 52 della predetta legge n. 289 del 2002, il quale, prevedendo un adeguamento del finanziamento del servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004, 2005, cui le Regioni possono accedere subordinatamente a specifici adempimenti e condizioni, lederebbe, secondo la ricorrente, l’autonomia regionale, determinando, in violazione dell’art. 119, comma quarto, della Costituzione, uno “squilibrio strutturale” tra risorse finanziarie ed obbligazioni di spesa delle Regioni, incompatibile con il principio dell’integrale finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite alle Regioni.
La questione non è fondata.
Al rigetto della censura si perviene attraverso un’interpretazione delle norme in esame, che tenga essenzialmente conto, nella valutazione del rispetto del riparto di competenze in materia di tutela della salute, del complessivo quadro normativo e delle relazioni tra Stato e Regioni ai fini del contenimento della spesa sanitaria e degli oneri a carico del servizio sanitario nazionale.
Ed invero, nell’accordo tra Governo e Regioni e province autonome dell’8 agosto 2001 – finalizzato a definire “un quadro stabile di evoluzione delle risorse pubbliche destinate al finanziamento del servizio sanitario nazionale che, tenendo conto degli impegni assunti con il patto di stabilità e crescita, consenta di migliorarne l’efficienza razionalizzando i costi” – lo Stato si era espressamente impegnato ad integrare, nei termini fissati nello stesso accordo, il finanziamento del servizio stesso, condizionatamente all’adozione di una serie di adempimenti da parte delle Regioni, al fine di conseguire la migliore efficienza e qualità del servizio sanitario (punti nn. 2 e 15). Il decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito nella legge n. 405 del 2001, ha poi stabilito che l’ammontare delle spese per l’assistenza sanitaria restava regolato nei predetti termini sino al 2004, nel rispetto degli obiettivi di programmazione sanitaria e di risparmio. L’art. 40 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 ha quindi disposto che il mancato rispetto di tali adempimenti comportava per la Regione inadempiente il ripristino del livello di finanziamento stabilito nel precedente accordo del 3 agosto 2000. Infine l’art. 4 del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito nella legge n. 112 del 2002, ha esteso l’applicabilità del sistema previsto dal citato art. 40 della legge n. 448 agli anni 2002, 2003 e 2004. E’ inoltre da ricordare che, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, si è proceduto all’approvazione, in linea di continuità con la precedente disciplina, degli ulteriori accordi del 24 luglio 2003 e del 29 luglio 2004, di attuazione del Piano sanitario nazionale 2003-2005.
La disposizione in esame va dunque inserita in questo articolato quadro normativo, dal quale emerge costante il carattere “incentivante” del finanziamento statale ai fini del conseguimento degli obiettivi di programmazione sanitaria e del connesso miglioramento del livello di assistenza. Anche in questa circostanza, infatti, gli ulteriori adempimenti richiesti alle Regioni costituiscono condizione necessaria per “l’accesso all’adeguamento del finanziamento del s.s.n.”, in conformità al consolidato schema – perdurando l’attuale regime transitorio di applicazione dell’art. 119 della Costituzione (cfr. sentenza n. 36 del 2004) – di regolazione finanziaria tra Stato e Regioni nel settore sanitario, cosicché non risulta, sotto questo profilo, alcun contrasto con la predetta disposizione costituzionale.

4. La seconda censura concerne in particolare l’art. 52, comma 4, lettera c), della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte in cui subordina l’accesso delle Regioni al finanziamento integrativo alla condizione che siano eliminate o significativamente contenute le liste di attesa, mediante lo svolgimento, presso gli ospedali pubblici, degli accertamenti diagnostici in maniera continuativa, fino alla copertura del servizio per i sette giorni della settimana. Tale norma, secondo la Regione ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto violerebbe la competenza legislativa regionale in materia, stabilendo misure meramente organizzative, anziché “limitarsi a fissare un principio in termini di risultato”.
La questione non è fondata.
Innanzi tutto va rilevato che la previsione della legge statale concernente “adeguate iniziative” regionali per favorire lo svolgimento continuativo degli accertamenti diagnostici “nella prospettiva dell’eliminazione o contenimento delle liste di attesa” e “con l’obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni della settimana” non impone affatto obblighi lesivi della competenza legislativa regionale, ma costituisce proprio la prefissione di un principio in termini di risultato, che lascia alla discrezionalità delle Regioni la scelta delle misure organizzative più appropriate per la realizzazione degli scopi indicati. E’ infatti evidente che l’individuazione delle prestazioni essenziali, cui hanno diritto gli assistiti del servizio sanitario nazionale, rientra tra i compiti specifici del legislatore e della programmazione statali, anche per rendere confrontabili, nell’ambito dell’unitarietà del servizio sanitario, le prestazioni rese (sentenze n. 507 e n. 63 del 2000).
Né, d’altra parte, la norma impugnata vincola l’autonomia regionale nel settore dell’organizzazione sanitaria. Ed infatti, tenendo presente (cfr. sentenza n. 88 del 2003) il ruolo determinante assunto dagli accordi in materia, va ricordato che sia nell’accordo del 14 febbraio 2002, cui ha fatto seguito il d.P.C.m. 16 aprile 2002, recante “linee guida sui criteri di priorità per l’accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa”, sia nell’accordo dell’11 luglio 2002 sulle modalità di accesso alle prestazioni diagnostiche e indirizzi applicativi sulle liste di attesa, sono state previste, in attuazione di quanto disposto dal citato decreto-legge n. 347 del 2001 in materia di livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell’art. 3, comma 10, del decreto legislativo n. 124 del 1998, iniziative dirette al conseguimento di tali obiettivi, senza maggiori oneri per lo Stato e neppure per le Regioni, dovendosi fare fronte a tali spese con il recupero di risorse inutilizzate e conseguenti forme di risparmio.

5. La terza censura ha ad oggetto il medesimo art. 52, comma 4, lettera d) della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte in cui subordina l’accesso delle Regioni al finanziamento integrativo del servizio sanitario nazionale alla condizione che esse adottino provvedimenti diretti a prevedere la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere. Tale norma sarebbe, secondo la Regione ricorrente, costituzionalmente illegittima per la violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione, in quanto lesiva dell’autonomia legislativa e finanziaria regionale, nonché per il contrasto con gli artt. 4, 51 e 97 della Costituzione, a causa della “soggettiva privazione del lavoro nell’amministrazione” e della previsione di una misura sanzionatoria incompatibile con il buon andamento dell’amministrazione.
La questione è in parte inammissibile ed in parte infondata, nei termini di seguito specificati.
In riferimento ai profili di preteso contrasto con gli artt. 4, 51 e 97 della Costituzione, la questione non è ammissibile, in quanto investe parametri costituzionali, che non riguardano, direttamente o indirettamente, la tutela della sfera di autonomia regionale (cfr. sentenze n. 345 e n. 196 del 2004).
Per quanto invece concerne gli altri profili, va ricordato che la misura della decadenza dei direttori generali delle aziende in oggetto è piuttosto “risalente” nella legislazione statale. Ed infatti, già nell’art. 3, comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 come modificato dal d.P.R. 7 dicembre 1993, n. 517, è stato previsto che, nel caso in cui “la gestione presenti una situazione di grave disavanzo”, la Regione “risolve” il contratto con il direttore generale “dichiarandone la decadenza” e provvedendo alla sua sostituzione. Inoltre va ricordato che, in riferimento alla competenza delle Regioni, prevista dall’art. 32 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, ad individuare “le modalità per l’attribuzione delle diverse responsabilità ai direttori generali (…) per l’adempimento degli obblighi derivanti alle aziende sanitarie”, questa Corte, nella sentenza n. 507 del 2000, ha affermato che i meccanismi “sanzionatori” di tipo finanziario intercorrenti nel settore tra Stato e Regioni comportano che ad esse spettino il compito e la responsabilità di utilizzare i propri poteri di riparto per “trasferire” la eventuale “sanzione” dello Stato a livello delle singole aziende, oltre che per “azionare la responsabilità dei direttori generali”. Successivamente il richiamato decreto-legge n. 347 del 2001, come convertito nella legge n. 405 del 2001, all’art. 3, comma 2, lettera c), ha confermato questa forma di responsabilità, stabilendo che le Regioni adottano le disposizioni necessarie per “determinare le misure a carico dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico”.
Si tratta dunque di una misura sanzionatoria, nell’ambito della responsabilità dei predetti direttori generali, ricorrente nella legislazione e che ha già superato, nella sua configurazione essenziale, il vaglio di costituzionalità. Peraltro, la norma impugnata, che prescrive l’adozione, da parte delle Regioni, di “provvedimenti” diretti a prevedere la “decadenza automatica” dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico, non può essere considerata, per il suo tenore letterale, come impositiva di un obbligo cogente, che elimini in materia ogni spazio di autonomia legislativa ed organizzativa regionale. Ed invero, criteri interpretativi sistematici, nonché il puntuale richiamo al citato art. 3, comma 2, lettera c) del decreto-legge n. 347 del 2001, inducono a ritenere – in concordanza con l’opinione dell’Avvocatura dello Stato – che al legislatore regionale competa comunque determinare i presupposti sostanziali e le forme procedimentali per infliggere la predetta sanzione ai direttori generali. Pertanto la norma in esame deve essere letta come recante un principio che “sollecita” le Regioni a configurare, per le ipotesi di mancato conseguimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie, un’apposita disciplina relativa all’irrogazione della misura della decadenza dei rispettivi direttori generali. Non risulta quindi fondata la prospettata censura.

6. La quarta censura ha ad oggetto il medesimo art. 52, comma 19, della legge n. 289 del 2002, nella parte in cui la stessa norma limita la possibilità per le imprese farmaceutiche di contribuire ad organizzare, mediante finanziamenti anche indiretti, convegni, congressi o riunioni, nella misura massima del 50% di quelli notificati al Ministro della salute, esonerando da tale limitazione solo gli eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua. Tale norma sarebbe in contrasto con l’autonomia privata e di iniziativa economica delle imprese farmaceutiche, oltre che con “l’autonomia organizzativa del servizio sanitario”.
La questione è in parte inammissibile ed in parte infondata.
Premesso che sono inammissibili le pretese lesioni di parametri costituzionali che non riguardano la sfera di attribuzioni regionali, va ricordato che l’art. 12 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, così come modificato dall’art. 48, comma 23, del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, stabilisce che ogni impresa farmaceutica, titolare dell’autorizzazione all’immissione in commercio di medicinali, nel caso in cui organizzi o contribuisca a realizzare, mediante finanziamenti anche indiretti, convegni o congressi su tematiche attinenti all’impiego di medicinali deve farne comunicazione, per il parere favorevole, sentita la Regione interessata, oppure per l’espressa autorizzazione – a seconda delle ipotesi – al Ministero della salute.
La norma in esame contiene dunque un principio di razionalizzazione e contenimento della spesa farmaceutica a carico del servizio sanitario nazionale, dato il concreto rischio che i predetti oneri organizzativi delle imprese farmaceutiche possano trasferirsi sui prezzi anche dei medicinali forniti dalle stesse al servizio sanitario, con conseguente aumento dei costi da esso sopportati. In ogni caso, le eventuali limitazioni alle iniziative “promozionali” delle imprese farmaceutiche non possono pregiudicare in alcun modo l’autonomia organizzativa della Regione ricorrente.

7. Per quanto riguarda infine la censura relativa al comma 21 del medesimo art. 52 della legge n. 289 del 2002, va osservato che la difesa della ricorrente, in sede di discussione orale, ha fatto presente che, in considerazione della natura giuridica del Centro nazionale di adroterapia oncologica, la Regione Emilia-Romagna sostanzialmente rinunciava al prospettato motivo di ricorso. La questione di legittimità costituzionale relativa a questo comma è pertanto inammissibile per difetto d’interesse della ricorrente.

8. Da ultimo, va esaminato il ricorso n. 33 del 2004, con cui la Regione Emilia-Romagna solleva in via principale, sotto diversi profili, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato –legge finanziaria 2004), in riferimento agli artt. 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione.
Secondo la ricorrente la disposizione impugnata essenzialmente reitera e ribadisce alcune delle misure di “razionalizzazione” e contenimento della spesa sanitaria già stabilite dall’art. 52, comma 4, della legge n. 289 del 2002, cosicché nel ricorso in esame vengono sostanzialmente riprodotte le argomentazioni addotte a sostegno delle censure già formulate nel precedente ricorso n. 25 del 2003. Di conseguenza sono pienamente riferibili alla questione di legittimità costituzionale concernente il citato art. 3, comma 32, della legge n. 350 del 2003 le motivazioni che hanno condotto alla pronuncia di infondatezza in ordine ai diversi profili del predetto art. 52, comma 4, della citata legge n. 289 del 2002.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe,
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettera d), della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento all’articolo 41 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettere c) e d), della predetta legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002 sollevata, in riferimento all’articolo 117 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 33 del 2004 indicato in epigrafe;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2005.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 27/1/2005 n.36 proviene da Giustamm.

Pres. ONIDA, Red. MEZZANOTTE

criteri e parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici

Regioni – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003 – Criteri e parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, commi da 3 a 9, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), sollevata, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2 del medesimo art. 35 della legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2 dello stesso art. 35 della legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

criteri e parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Valerio ONIDA Presidente; Carlo MEZZANOTTE Giudice; Guido NEPPI MODONA Giudice; Piero Alberto CAPOTOSTI Giudice; Annibale MARINI Giudice; Franco BILE Giudice; Giovanni Maria FLICK Giudice; Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Romano VACCARELLA Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso QUARANTA Giudice; Franco GALLO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 35 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 1° marzo 2003, depositato il 7 successivo ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2003.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi gli avvocati Franco Mastragostino e Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, e l’avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Con ricorso notificato il 1° marzo 2003 e depositato il successivo 7 marzo, la Regione Emilia-Romagna ha proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), impugnando, in particolare, anche l’art. 35, rubricato “Misure di razionalizzazione in materia di organizzazione scolastica”.
La Regione, dopo aver sostenuto che la norma denunciata sarebbe illegittima “nel suo complesso”, in quanto non si limiterebbe a dettare principî fondamentali nella materia dell’istruzione, attribuita alla competenza concorrente di Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.), svolge più specifiche censure d’incostituzionalità avverso i commi 2 ed 1 del medesimo art. 35.
Quanto al comma 2, esso dispone che, “con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono fissati i criteri e i parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici in modo da conseguire nel triennio 2003-2005 una riduzione complessiva del 6 per cento della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l’anno scolastico 2002-2003”; altresì precisando che “per ciascuno degli anni considerati, detta riduzione non deve essere inferiore al 2 per cento”.
Ad avviso della ricorrente, la disposizione violerebbe gli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost., giacché verrebbe a determinare una riduzione dell’organico dei collaboratori scolastici “a prescindere da qualunque criterio di correlazione con la necessità della formazione scolastica, in relazione al numero degli studenti”, che, secondo la ricorrente, sarebbe peraltro aumentato. In definitiva, la scelta operata dallo Stato con la disposizione denunciata sarebbe stata assunta “in astratto”, quale pura misura di risparmio, “senza un collegamento con le necessità razionalmente accertate”, non potendo sostenersi, peraltro, che la “riduzione del personale” costituisca, in quanto tale, “un principio della legislazione scolastica”.
È poi censurato il comma 1, il quale stabilisce che, fermo restando quanto previsto dall’articolo 22 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e segnatamente dal comma 4, “le cattedre costituite con orario inferiore all’orario obbligatorio d’insegnamento dei docenti, definito dal contratto collettivo nazionale di lavoro, sono ricondotte a 18 ore settimanali, anche mediante l’individuazione di moduli organizzativi diversi da quelli previsti dai decreti costitutivi delle cattedre, salvaguardando l’unitarietà d’insegnamento di ciascuna disciplina e con particolare attenzione alle aree delle zone montane e delle isole minori”. La medesima disposizione precisa che, in sede di prima attuazione e fino all’entrata in vigore delle norme di riforma in materia di istruzione e formazione, essa “trova applicazione ove, nelle singole istituzioni scolastiche, non vengano a determinarsi situazioni di soprannumerarietà, escluse quelle derivanti dall’utilizzazione, per il completamento fino a 18 ore settimanali di insegnamento, di frazioni di orario già comprese in cattedre costituite fra più scuole”.
Anche tale norma contrasterebbe – secondo la Regione ricorrente – con i parametri sopra indicati (artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost.), soffrendo “della stessa complessiva irrazionalità” del comma 2, pure denunciato.
Inoltre, il comma 1 non lascerebbe “alcuno spazio alla potestà concorrente della Regione nel determinare il livello del servizio scolastico, né all’autonomia stessa delle istituzioni scolastiche”.

2. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata infondata.
Ad avviso della difesa erariale, le misure di razionalizzazione in materia di organizzazione scolastica, di cui all’impugnato art. 35 della legge n. 289 del 2002, non inciderebbero sulle competenze regionali, in quanto attinenti all’ordinamento e all’organizzazione amministrativa dello Stato.
In particolare, la prevista riduzione graduale delle dotazioni dei collaboratori scolastici non contrasterebbe con i principî di ragionevolezza e buona amministrazione, giacché si tratterebbe di misura di razionalizzazione dell’organizzazione, da attuare secondo criteri e parametri da fissare, che si inserisce ragionevolmente nel quadro “del necessario e coordinato contenimento della spesa pubblica”.

3. In prossimità dell’udienza hanno depositato memorie illustrative entrambe le parti.

3.1. La Regione Emilia-Romagna, nell’insistere per l’incostituzionalità dell’art. 35 della legge n. 289 del 2002, rammenta che, come precisato dalla sentenza n. 13 del 2004 di questa Corte, il compito dello Stato nella materia dell’istruzione è soltanto quello di fissare i principî entro i quali può operare la legislazione regionale. Non vi sarebbe, dunque, spazio alcuno per un “potere ministeriale di fissare in via amministrativa i criteri e i parametri delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici”. Del resto, la norma denunciata neppure prevede una qualche forma di collaborazione con le Regioni, negando in tal modo la “necessità di adeguare le dotazioni organiche agli obiettivi formativi e alle esigenze di servizio che sono nella cura delle Regioni stesse”.
Ad avviso della ricorrente, la disposizione censurata, “se ambientata nella materia istruzione”, sarebbe, pertanto, incompatibile con il nuovo art. 117, terzo comma, Cost.; né, comunque, potrebbe giustificarsi anche nel caso in cui la si volesse collocare “nell’ambito delle misure di razionalizzazione della spesa pubblica”, non potendo lo Stato assumere tale profilo al fine di operare unilateralmente “ogni tipo di incursione […] in materia di competenza regionale”.
La Regione osserva inoltre che, là dove lo Stato agisca nel perseguimento di un interesse unitario, utilizzando le cosiddette competenze trasversali, è necessario che il suo intervento “non sia unilaterale e compressivo degli interessi” regionali, pena l’irrimediabile lesione dei principî di leale collaborazione e di proporzionalità. E sarebbe “proprio questo il caso della norma impugnata”, la quale prevede un taglio generalizzato delle dotazioni organiche, “senza alcuna flessibilità e aderenza rispetto alle situazioni concrete”, in base unicamente ad esigenze astratte di riduzione della spesa e non considerando le “esigenze del servizio pubblico educativo”. In tal senso, rileva la ricorrente, proprio nella Regione Emilia-Romagna si registrerebbe, nel periodo 2002-2004 (secondo i dati dell’Ufficio scolastico regionale), un aumento della popolazione scolastica e tale incremento riguarderebbe segnatamente le fasce “particolarmente bisognose di sostegno didattico” (portatori di handicap): ciò a fronte di una progressiva riduzione degli organici nello stesso periodo. Sarebbe, quindi, evidente “la scarsa razionalità di un sistema calibrato unicamente su esigenze di puro risparmio, in una materia comunque rimessa alla concorrente competenza legislativa regionale”.

3.2. Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce anzitutto l’inammissibilità della questione sollevata in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto parametri che non sarebbero evocabili dalla Regione nel giudizio in via principale, giacché la loro ipotizzata lesione non si tradurrebbe comunque in una compressione dell’autonomia regionale. Secondo l’Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe inammissibile anche là dove viene ipotizzata la lesione dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, non potendo la Regione dolersi di ciò. Inoltre, nella memoria si sostiene che l’impugnazione dell’art. 35 nel suo complesso è priva di puntuale motivazione e lo scrutinio della Corte dovrebbe quindi essere circoscritto soltanto alle censure specifiche dei commi 1 e 2 e non riguardare le “altre ed eterogenee disposizioni contenute nei successivi commi” del medesimo articolo.
Quanto alla denuncia del comma 1, ad avviso della difesa erariale la disposizione enuncerebbe un principio fondamentale della materia dell’istruzione, giacché riguarderebbe la “uniforme conformazione dell’orario di insegnamento di ogni cattedra, per tutte le scuole dell’intero territorio nazionale”. Né potrebbe sostenersi che la norma incida sulla potestà legislativa concorrente delle Regioni “di determinare il livello del servizio scolastico”, il quale sarebbe “del tutto indifferente” alla disposta riconduzione dell’orario di cattedra all’orario di lavoro degli insegnanti, quale previsione destinata ad operare nel rispetto dell’art. 22 della legge n. 448 del 2001.
In relazione al comma 2, l’Avvocatura premette che la programmata contrazione degli organici dei collaboratori scolastici non si tradurrebbe “nella diretta ed automatica riduzione del personale effettivamente ed attualmente addetto al servizio”. Né, del resto, sarebbe contestabile che la legge statale, in coerenza ad esigenze di razionalizzazione di specifici settori “anche con riguardo al processo di trasferimento di funzioni e di risorse alle Regioni”, nonché per esigenze di contenimento della spesa pubblica, possa prevedere una graduale riduzione delle dotazioni organiche di propri dipendenti, rientrando ciò nella competenza esclusiva in materia di ordinamento e di organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.). Sicché, non potrebbe neppure contestarsi la legittimità della disposizione denunciata là dove rimette ad un decreto interministeriale l’individuazione dei criteri generali per definire le dotazioni dei collaboratori scolastici, nel rispetto dei limiti quantitativi di legge, giacché essa non pregiudicherebbe la sfera di autonomia regionale, nel rispetto di quella delle istituzioni scolastiche, “nell’assumere, nell’ambito della programmazione delle rete scolastica e della gestione del servizio scolastico, i conseguenti interventi coerenti con le specifiche realtà locali”.

Considerato in diritto

1. La Regione Emilia-Romagna ha proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003).
Viene qui trattata, distintamente rispetto alle altre questioni prospettate con il medesimo ricorso e riservate a separate decisioni, l’impugnazione relativa all’art. 35, che reca disposizioni in materia di organizzazione scolastica.

2. La prima denuncia riguarda l’art. 35 “nel suo complesso”, in quanto non si limiterebbe a dettare principî fondamentali nella materia dell’istruzione, attribuita alla competenza concorrente di Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).
È poi censurato il comma 2 del medesimo art. 35, il quale prevede che “con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono fissati i criteri e i parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici in modo da conseguire nel triennio 2003-2005 una riduzione complessiva del 6 per cento della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l’anno scolastico 2002-2003. Per ciascuno degli anni considerati, detta riduzione non deve essere inferiore al 2 per cento”.
La norma contrasterebbe, ad avviso della Regione, con gli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost., giacché la riduzione dell’organico dei collaboratori scolastici avverrebbe “a prescindere da qualunque criterio di correlazione con la necessità della formazione scolastica, in relazione al numero degli studenti”. Lungi dal potersi sostenere che la riduzione del personale costituisca, in quanto tale, “un principio della legislazione scolastica”, la disposizione denunciata porrebbe, quindi, soltanto un’astratta misura di risparmio, sganciata dalle “necessità razionalmente accertate”.
La ricorrente denuncia, infine, il comma 1 dell’art. 35, il quale stabilisce che, “fermo restando quanto previsto dall’articolo 22 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ed in particolare dal comma 4, le cattedre costituite con orario inferiore all’orario obbligatorio d’insegnamento dei docenti, definito dal contratto collettivo nazionale di lavoro, sono ricondotte a 18 ore settimanali, anche mediante l’individuazione di moduli organizzativi diversi da quelli previsti dai decreti costitutivi delle cattedre, salvaguardando l’unitarietà d’insegnamento di ciascuna disciplina e con particolare attenzione alle aree delle zone montane e delle isole minori. In sede di prima attuazione e fino all’entrata in vigore delle norme di riforma in materia di istruzione e formazione, il disposto di cui al presente comma trova applicazione ove, nelle singole istituzioni scolastiche, non vengano a determinarsi situazioni di soprannumerarietà, escluse quelle derivanti dall’utilizzazione, per il completamento fino a 18 ore settimanali di insegnamento, di frazioni di orario già comprese in cattedre costituite fra più scuole”.
La norma, ad avviso della Regione, sarebbe irrazionale al pari del censurato comma 1; peraltro, essa non lascerebbe “alcuno spazio alla potestà concorrente della Regione nel determinare il livello del servizio scolastico, né all’autonomia stessa delle istituzioni scolastiche”. Anche tale disposizione violerebbe, dunque, gli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost.

3. Le questioni sono in parte inammissibili e in parte infondate.
La ricorrente denuncia, anzitutto, l’art. 35 della legge n. 289 del 2002 “nel suo complesso”.
L’articolo così impugnato si compone, invero, di ben 9 commi, che toccano ambiti diversi di disciplina. La regolamentazione varia dall’orario scolastico (comma 1) agli organici dei collaboratori scolastici e alle relative mansioni (commi 2 e 3); dai compiti di istituto del personale amministrativo tecnico e ausiliario (ATA) (comma 4) all’inidoneità al servizio dei docenti e dello stesso personale ATA (commi 5 e 6); ed ancora, dall’integrazione scolastica dei soggetti portatori di handicap (comma 7) all’incremento delle risorse per la valorizzazione del personale docente e, infine, all’affidamento in appalto dei servizi di pulizia da parte delle istituzioni scolastiche (commi da 7 a 9).
Si tratta, dunque, di norme eterogenee: alcune di esse direttamente concernono lo status del personale scolastico, altre l’organizzazione scolastica, altre ancora investono il profilo dell’autonomia delle istituzioni scolastiche.
Dinanzi a un siffatto quadro normativo, la ricorrente si limita a sostenere, senza null’altro aggiungere, che l’intero articolo non conterrebbe principî fondamentali della legislazione statale nella materia dell’istruzione. Ma una tale censura non raggiunge il livello di specificità che si richiede ai fini di uno scrutinio di merito, giacché nel ricorso sono del tutto omesse le ragioni per cui le disposizioni contenute nell’art. 35, singolarmente considerate, determinerebbero una lesione delle attribuzioni regionali.
Sicché, alla luce della giurisprudenza di questa Corte (tra le altre, sentenza n. 303 del 2003), la questione così formulata deve essere dichiarata inammissibile.
4. La prima delle censure specifiche proposte dalla ricorrente investe, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost., il comma 2 dell’art. 35, il quale stabilisce che, con decreto ministeriale, vengano fissati i criteri e i parametri per la definizione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici in modo da conseguire nel triennio 2003-2005 una riduzione complessiva del 6 per cento della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l’anno scolastico 2002-2003.
Giova premettere che i collaboratori scolastici rientrano nell’ambito del personale cosiddetto ATA e cioè amministrativo, tecnico e ausiliario. Il ruolo di tale personale è stato unificato in base al d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420. Si trattava, in buona parte, di dipendenti dello Stato, inseriti in ruoli provinciali gestiti dall’ufficio scolastico provinciale, ad eccezione di una quota soltanto di personale: quello di segreteria negli istituti magistrali e quello subalterno nelle scuole elementari, dipendente dai Comuni, nonché il personale di segreteria amministrativa e di servizio degli istituti tecnici e dei licei scientifici, dipendente dalle Province.
Tuttavia, in base all’art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, tutto il personale amministrativo, tecnico ed ausiliario in forza agli enti locali è stato trasferito alle dipendenze dello Stato e sono state abrogate le norme che prevedevano la fornitura di detto personale da parte dei Comuni e delle Province.
Attualmente, dunque, tutto il personale ATA è alle dipendenze dello Stato; lo sono, quindi, anche i collaboratori scolastici, inquadrati, secondo il CCNL 2002/2005, come personale ausiliario nel profilo di area A, che svolge mansioni esecutive.
È evidente, pertanto, che la disposizione censurata detta una norma di contenimento della spesa pubblica attraverso la contrazione graduale degli organici di personale che è alle dipendenze dello Stato, sicché un tale intervento deve essere ascritto alla materia dell’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
È infondata, pertanto, la censura che evoca il contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
Una volta esclusa la violazione della competenza legislativa della Regione, ne consegue, altresì, l’inammissibilità, per difetto di interesse all’impugnativa, dei motivi di censura che fanno leva sui parametri degli artt. 3 e 97 Cost. (da ultimo, sentenze n. 287 e n. 4 del 2004).

5. Il comma 1 dell’art. 35, anch’esso denunciato per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost., disciplina le modalità di riconduzione dell’orario di insegnamento a quello obbligatorio di servizio dei docenti. La Regione si duole che la disposizione, al pari del già esaminato comma 2, sia irrazionale in quanto volta a contenere la spesa pubblica senza badare alle esigenze del servizio scolastico; essa, peraltro, non lascerebbe alcuno spazio alla potestà legislativa concorrente delle Regioni e all’autonomia delle istituzioni scolastiche.
La norma denunciata si limita, invero, a ricondurre l’orario di insegnamento a quello obbligatorio di servizio dei docenti e ciò per tutte le scuole del territorio nazionale, enunciando così un principio al quale devono attenersi le istituzioni scolastiche, ancorché dotate di autonomia. Non si determina, pertanto, alcuna lesione delle attribuzioni legislative regionali, né dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, la quale, come già affermato da questa Corte (sentenza n. 13 del 2004), pur prescindendo dalla questione se le Regioni ne possano far valere la violazione, non può in ogni caso risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi che le leggi statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare. E che tali spazi, oltre a quelli che spettano alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, non siano illegittimamente occupati dalla disposizione denunciata è altresì provato dal fatto che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, essa non spiega effetto sulla determinazione del livello del servizio scolastico.
Infondata è dunque la censura che evoca il contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., mentre inammissibili sono quelle che fanno riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., giacché la disposizione non incide sulle competenze attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, commi da 3 a 9, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), sollevata, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2 del medesimo art. 35 della legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 2 dello stesso art. 35 della legge n. 289 del 2002, sollevate, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2005.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 27/1/2005 n.37 proviene da Giustamm.

Pres. Giallombardo, Est. Veneziano
Farmacia Perrone (Avv. P. Pollina) c. U.S.L. n. 9 di Trapani (n.c.)

è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 91 R.D. 642/1907 nella parte in cui ritiene sufficiente il deposito del ricorso per l’esecuzione del giudicato senza prevedere la previa notifica alle parti interessate

Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Instaurazione del contraddittorio – Art. 91 R.D. 17 agosto 1907 n. 642 – Art. 19 L. 1034/1971 – Deposito del ricorso – Sufficienza – Questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 24, comma 2, e 111, comma 2 Cost.– È non manifestamente infondata

Il meccanismo di cui all’art. 91 del R.D. n. 642/1907, nel quale la conoscenza del ricorso per l’ottemperanza al giudicato da parte dell’amministrazione è affidata esclusivamente alla comunicazione della Segreteria, effettuata a mezzo di lettera raccomandata e senza le formalità e garanzie proprie della notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario non sembra rispettare i principi della difesa in giudizio, ex art. 24, co. 2, Costituzione e del contraddittorio tra le parti, quale presupposto di un “giusto processo” ex art. 111, co. 2, Costituzione. Ad avviso del Collegio, difatti, non è sufficiente il solo dato materiale della effettiva conoscenza della proposizione del ricorso per l’esecuzione del giudicato ma è necessaria la piena consapevolezza dell’avvenuta introduzione di un procedimento giurisdizionale, desumibile esclusivamente dalle formalità proprie della notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario (o messo comunale). Conseguentemente il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia di Palermo – Sezione Prima – solleva d’ufficio la questione di legittimità costituzionale all’art. 91 del R.D. n. 642/1907 per violazione degli artt. 24, co. 2, e 111, co. 2, Costituzione, sospende il giudizio e trasmette gli atti alla Corte Costituzionale

solleva q.l.c. dell’art. 91 R.D. n. 642/1907

REPUBBLICA ITALIANA

N.23/05 Reg.OC
N.3646 Reg.R.
Anno 2004

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia
sede di Palermo – Sezione Prima –

adunato in Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori Magistrati: Giorgio Giallombardo Presidente; Salvatore Veneziano Estensore; Angelo Pirrone Segretario

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso n. 3632/2004 proposto dalla
FARMACIA PERRICONE, in persona della titolare dr.ssa Perricone Maria Agata, rapp.ta e difesa dall’avv. Pippo Pollina per mandato a margine del ricorso, e dell’avv. PIPPO POLLINA, in proprio, entrambi dom.ti in Palermo, Via Sciuti n. 180, presso lo studio dell’avv.to P. Pollina;

CONTRO

l’Az. U.S.L. n. 9 di Trapani, in persona del legale rapp.te pro-tempore, non costituito in giudizio;

PER L’ESECUZIONE DEL GIUDICATO
nascente dal decreto ingiuntivo di questo Tribunale n. 7/2002 del 18.01.2002, dichiarato esecutivo per mancata opposizione in data 30.05.2003 e rilasciato in forma esecutiva in data 26.06.2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Designato relatore alla camera di consiglio del 18.11.2004 il Consigliere Avv.to Salvatore Veneziano;
Udito l’avv.to M. Pollina su delega dell’Avv. P. Pollina per i ricorrenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso depositato in Segreteria il 15.06.2004, i ricorrenti espongono di avere conseguito il decreto ingiuntivo in epigrafe, con il quale è stato ingiunto all’Az. U.S.L. n. 9 di Trapani il pagamento in favore della ricorrente di sorte capitale ed interessi per una fornitura di presidi sanitari in favore di assistiti del S.S.N., oltre alle spese del procedimento, direttamente in favore del procuratore distrattario.
Deducendo di non avere conseguito i pagamenti per interessi e spese di cui al decreto ingiuntivo in epigrafe, neppure a seguito della notifica di un atto di diffida avvenuta in data 4./6.05.2004, chiedono affermarsi l’obbligo dell’Amm.ne a provvedere, con nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inadempienza.
Nessuno si è costituito in giudizio per l’Azienda U.S.L. n. 9 di Trapani.
Alla camera di consiglio del 18.11.2004 il procuratore di parte ricorrente, deducendo essere stati effettuati soltanto dei pagamenti parziali, ha chiesto porsi il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. Rileva il Collegio che il presente ricorso risulta introdotto mediante deposito diretto dell’originale presso la Segreteria di questo Tribunale, senza la previa notificazione dello stesso all’Amministrazione nei confronti della quale viene chiesta la pronunzia giudiziale.
Sebbene il procedimento seguito dai ricorrenti (deposito del ricorso presso la Segreteria), nonché gli adempimenti successivamente posti in essere dalla stessa Segreteria (comunicazioni dell’avvenuto deposito all’Ass.to reg.le Sanità ed alla Az. U.S.L. n. 6, con contestuale trasmissione di copia del ricorso, entrambe effettivamente ricevute dai destinatari) appaiano conformi alle prescrizioni di cui all’art. 91 del R.D. 17.08.1907 n. 642 – recante il Regolamento per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, applicabile anche ai giudizi innanzi ai TT.AA.RR. in virtù del rinvio operato dall’art. 19 della l. n. 1034/1971 – il Collegio ritiene che il contraddittorio non risulti correttamente instaurato, con riferimento ai parametri costituzionali di seguito precisati.

2. Osserva, preliminarmente, il Collegio che certo orientamento giurisprudenziale dei Tribunali Amministrativi Regionali (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, 25 marzo 1996, n. 396 e T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 1 settembre 2003, n. 3168) ha affermato il superamento delle previsioni di cui al citato art. 91 R.D. n. 642/1907 e la necessità della previa notificazione del ricorso per esecuzione del giudicato, attesa la piena ed indubitabile natura giurisdizionale della sentenza conclusiva del procedimento per ottemperanza al giudicato; tale orientamento del giudice di primo grado non ha, però, trovato riscontro in grado di appello atteso il consolidato orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui, agli effetti della instaurazione del contraddittorio nel giudizio di ottemperanza, non è richiesta la notificazione del ricorso all’Amministrazione tenuta all’esecuzione del giudicato ad istanza del ricorrente, o alle altre parti del giudizio, essendo all’uopo sufficiente la comunicazione della proposizione del ricorso a cura della segreteria del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 91, 2° comma, del R.D. 17 agosto 1907, n. 642 (Sezione VI, 3 febbraio 1988, n. 155; 23 aprile 1994, n. 583; 24 settembre 2004, n. 6261; Sez. IV, 12 dicembre 1997, n. 1436 e 6 ottobre 2003 n. 5847; C.G.A., 28 marzo 1997, n. 6).
E ciò sebbene non siano mancate alcune pronunzie del giudice di appello, rimaste però minoritarie, che hanno evidenziato la contrarietà delle previsioni dell’art. 91 citato rispetto al principio costituzionale della necessaria integrità del contraddittorio processuale (sezione VI, 20 giugno 2003, n. 3689 e sezione V, 2 marzo 2000, n. 1069).
Conclusivamente, il Collegio ritiene di potere affermare che il diritto vigente in materia – quale emerge dalla applicazione giurisprudenziale del tutto maggioritaria del giudice di ultimo grado – sia nel senso della sufficienza degli adempimenti di cui all’art. 91 R.D. n. 642/1907 ai fini della rituale istaurazione del giudizio di ottemperanza al giudicato innanzi al giudice amministrativo.

3. Detta soluzione appare, però, a questo Collegio del tutto insoddisfacente e, segnatamente, contraria ad alcuni principi costituzionali in tema di attività giurisdizionale e di giusto processo, desumibili dagli artt. 24 e 111 della Costituzione.
Ed invero, rileva il Collegio che il giudizio di ottemperanza – come osservato dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza 12 dicembre 1998, n. 406 (al fine di affermare la costituzionalità dell’inapplicabilità del procedimento per esecuzione del giudicato per conseguire l’esecuzione delle sentenze amministrative di primo grado anteriormente alla introduzione di apposita previsione legislativa in tal senso -art. 10, 1°co, L. 205/2000-) può assumere diversi modi di essere in relazione alla situazione concreta, alla statuizione giudiziale da attuare, alla natura dell’atto originariamente censurato.
In particolare il giudizio d’ottemperanza può costituire semplice giudizio esecutivo, che si aggiunge al procedimento espropriativo, disciplinato dal codice di procedura civile; lo stesso giudizio può, invece, essere preordinato al compimento di operazioni materiali o all’adozione di atti giuridici di più stretta esecuzione della sentenza; esso, infine, può essere finalizzato alla sollecitazione di attività provvedimentale amministrativa, anche di natura discrezionale, al fine del conseguimento di effetti ulteriori e diversi rispetto al provvedimento originario oggetto d’impugnazione.
Il giudizio di ottemperanza, nelle materie attribuite alla giurisdizione amministrativa, può addirittura essere utilizzato anche in difetto di completa individuazione del contenuto della prestazione o attività oggetto del dovere dell’amministrazione, al fine di integrare il precetto discendente dal giudicato azionato così configurando il fenomeno del c.d. giudicato amministrativo a formazione progressiva: Il giudice amministrativo in sede di giudizio di ottemperanza può esercitare cumulativamente, ove ne ricorrano i presupposti, sia i poteri sostitutivi attribuitigli in sede di ottemperanza che i poteri ordinatori e cassatori che gli competono in sede di giurisdizione generale di legittimità e può, conseguentemente, integrare l’originario disposto della sentenza con statuizioni che ne costituiscono non mera “esecuzione” ma “attuazione” in senso stretto, dando luogo al cosiddetto giudicato a formazione progressiva (Consiglio Stato, sez. IV, 1 marzo 2001, n. 1143).
Il giudizio di ottemperanza, infine, può implicare la sostituzione dello stesso giudice nell’esercizio dei poteri dell’amministrazione – anche per il tramite di un Commissario ad acta, ormai pacificamente ritenuto “ausiliario del giudice” – già nell’ipotesi “minimale” (quale la presente fattispecie) del compimento degli atti necessari al pagamento di una somma di denaro discendente da una puntuale pronunzia di condanna: Compito del giudice dell’ ottemperanza, una volta effettuata la verifica del mancato adempimento da parte dell’ Amministrazione, è quello di imporre, direttamente in via sostitutiva o a mezzo di commissario ad acta, i comportamenti necessari per l’ attuazione del giudicato, al fine di assicurare il concreto soddisfacimento delle pretese della parte vittoriosa, ai sensi degli artt. 24, 100 e 103 Cost.. (C.G.A., 22 aprile 2002, n. 226).

4. A fronte di siffatta variegata ed incisiva attività giurisdizionale – potenzialmente suscettibile di incidere contemporaneamente sia sull’assetto dei rapporti tra le parti, quali già definiti dal giudicato azionato, che nell’ordinamento interno dell’amministrazione, con la sostituzione degli organi ordinari inadempienti – il Collegio ritiene non potersi dubitare della sussistenza di particolari esigenze di rispetto dei principi della difesa in giudizio, ex art. 24, co. 2, Costituzione e del contraddittorio tra le parti, quale presupposto di un “giusto processo” ex art. 111, co. 2, Costituzione.
Il rispetto di tali principi non sembra, però, garantito adeguatamente dal meccanismo di cui all’art. 91 del R.D. n. 642/1907, nel quale la conoscenza del ricorso da parte dell’amministrazione è affidata esclusivamente alla comunicazione della Segreteria, effettuata a mezzo di lettera raccomandata (come le altre comunicazioni di segreteria nel corso del giudizio amministrativo, cfr. C.G.A. 29.01.1994 n. 27) e senza le formalità e garanzie proprie della notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario (consegna della copia conforme di un atto, con particolari garanzie e formalità ad opera di un pubblico ufficiale che dell’ avvenuta operazione redige apposita relazione).
E ciò anche nell’ipotesi che si accedesse alla soluzione giurisprudenziale, fatta propria da alcune pronunzie più attente alla effettività del contraddittorio, che hanno ritenuto che il contraddittorio tra le parti debba essere comunque assicurato in conformità all’art. 24, comma 2, Cost., anche nell’ambito del meccanismo di cui all’art. 91 R.D. n. 642/1907, attraverso la verifica che la controparte abbia avuto effettiva conoscenza della domanda stessa e sia stata in grado, anche sotto l’aspetto temporale, di elaborare la propria difesa prima della discussione innanzi al giudice (Consiglio Stato, sez. V, 11 settembre 2000, n. 4792 e T.A.R. Sardegna, 19 aprile 2001, n. 471).
Ed invero il Collegio ritiene che siffatta soluzione – modellata sul principio desumibile dall’art. 156, co. 3, cod. proc. civ. (sanatoria della nullità dell’atto che abbia comunque raggiunto lo scopo cui sia destinato) – non sia applicabile alla fattispecie in esame nella quale la notificazione, con le forme proprie del codice di procedura civile, sia del tutto assente.
In particolare la notificazione del ricorso introduttivo con le modalità proprie del codice di procedura civile, o quanto meno con quelle di cui all’art. 8 e segg. del R.D. n. 642/1907, appare al Collegio l’unico mezzo idoneo ad assicurare il rispetto dei principi di cui agli artt. 24, co. 2, e 111, co. 2, Cost. in considerazione della particolare garanzia – discendente dall’osservanza delle formalità previste, quali determinate anche in esito ai successivi interventi della stessa Corte costituzionale – che il relativo procedimento determini la effettiva conoscenza, o quanto meno la piena conoscibilità, dell’atto da parte del destinatario.
E ciò al fine di apprestare una adeguata, e potenzialmente piena, attività difensiva rispetto alle domande introdotte da parte ricorrente, oltre che ad attivare, eventualmente ancorchè tardivamente, gli organi competenti dell’Amministrazione ad ottemperare al “dictum” del giudice.
Quel che, ad avviso, del Collegio rileva ai fini del rispetto del diritto di difesa e della pienezza del contraddittorio – e giustifica la ritenuta insufficienza della soluzione giurisprudenziale che suggerisce la verifica della effettiva conoscenza della comunicazione di Segreteria da parte del destinatario – non è solo il dato materiale della effettiva ricezione della comunicazione (ed eventualmente della copia del ricorso introduttivo, giacchè l’art. 91 R.D. n. 642/1907 non prescrive l’invio della copia del ricorso) ma anche quello della piena consapevolezza dell’avvenuta introduzione di un procedimento giurisdizionale, desumibile dalle formalità proprie della notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario (o messo comunale).

5. Così delineata la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell’art. 91 R.D. n. 642/1907, il Collegio ne ritiene anche la rilevanza ai fini della decisione del presente giudizio, trattandosi di profilo attinente alla rituale instaurazione del rapporto processuale.
La circostanza che la Corte Costituzionale abbia più volte esaminato – con esiti diversi, ma sempre entrando nel merito delle tematiche sottoposte – questioni di costituzionalità relative al R.D. 17.08.1907 n. 642 (sentenze n. 406/1998, n. 359/1998, 251/1989, n. 146/1987) esime il Collegio dall’affrontare le problematiche relative alla natura sostanzialmente legislativa da riconoscersi allo stesso.
Gli atti del presente giudizio – previa sospensione dello stesso – devono, quindi, essere trasmessi alla Corte Costituzionale per la decisione della dedotta questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia di Palermo – Sezione Prima – dichiara rilevante per la definizione del presente giudizio e non manifestamente infondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di costituzionalità dell’art. 91 R.D. 17.08.1907 n. 642; conseguentemente solleva d’ufficio la questione di legittimità costituzionale della norma citata per violazione degli artt. 24, co. 2, e 111, co. 2, Costituzione.

Sospende il giudizio in corso e ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

Ordina alla Segreteria di provvedere alla notificazione della presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alla comunicazione della stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 18.11.2004 con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Dott. Giorgio Giallombardo – Presidente;

– Avv. Salvatore Veneziano – Consigliere-Estensore.

#NOME?

Depositata in Segreteria il 27 gennaio 2005

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione I – Ordinanza – 27/1/2005 n.23 proviene da Giustamm.

Luigi MOSNA #NOME? – Relatore

sulla non necessaria equivalenza tra polizze fidejussorie bancaria ed assicurativa

Appalti pubblici – cauzione ex art. 6 L. n. 109/1994 – equipollenza fideiussione bancaria e assicurativa – necessità – non sussiste

Il legislatore nel consentire, negli appalti per lavori pubblici, la produzione a titolo di cauzione, in via alternativa, di una fideiussione bancaria o di una fideiussione assicurativa, non ha voluto stabilire – quale principio fondamentale ed inderogabile dell’ordinamento giuridico – l’equipollenza dei due titoli con la conseguenza di sanzionare l’illegittimità delle clausole della lex specialis che preveda la produzione esclusiva di uno dei titoli di garanzia in parola.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa
Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati:
Luigi MOSNA – Presidente;
Anton WIDMAIR – Consigliere;
Hugo DEMATTIO – Consigliere relatore;
Lorenza PANTOZZI LERJEFORS – Consigliere,
ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 82 del registro ricorsi 2004
presentato da

PLAST PROJECT S.a.s., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Luigi Stano e Raffaele Nicoletti con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ulrike Lobis, a sua volta domiciliata presso lo studio dell’avv. Manfred Schullian in Bolzano, Viale Stazione n. 5, giusta delega a margine del ricorso, – ricorrente –

contro

COMUNE DI BOLZANO, in persona del Sindaco pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta Municipale n. 228 dd. 23.03.2004 rappresentato e difeso dagli avv.ti Bianca Maria Giudiceandrea, Marco Cappello e Gudrun Agostini, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura Comunale, Vicolo Gumer 7, giusta delega in calce al ricorso notificato, – resistente –

e nei confronti della
CATTOI SERRAMENTI S.r.l., – non costituita –

per l’annullamento
a) del provvedimento di esclusione dalla procedura aperta per l’aggiudicazione dell’appalto dei lavori di restauro delle facciate delle case comunali site in via Similaun nn. 4 e 6 ed in via Ortles n. 5, comunicato con nota del 13.01.2004 prot. n. 1912, recapitata in data successiva; b) ove occorra, del (non conosciuto) Capitolato Condizioni nella parte in cui prevederebbe il deposito della cauzione provvisoria solo sotto forma di polizza bancaria e non anche fidejussoria tramite una polizza di primaria compagnia assicuratrice; c) del provvedimento di aggiudicazione del suddetto appalto in favore della Cattoi Serramenti S.r.l. adottato dalla commissione di gara nella seduta dell’08.01.04, non conosciuto e d) dell’eventuale sopravvenuto provvedimento (non noto) di approvazione dei verbali di gara e di aggiudicazione definitiva da parte del Comune di Bolzano.

Visto il ricorso notificato il 18.03.2004 e depositato in segreteria il 26.03.2004 con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano dd. 06.04.2004;
Vista l’istanza cautelare per la camera di consiglio del 13.04.2004, la cui decisione è stata inviata all’udienza di merito del 03.11.2004;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 03.11.2004 il consigliere Hugo Demattio ed ivi sentito l’avv. B.M. Giudiceandrea per il Comune di Bolzano;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Sono impugnati i provvedimenti elencati in epigrafe relativi all’esclusione della ricorrente dalla procedura di appalto in oggetto (lavori di restauro delle facciate delle case comunali in via Similaun e via Ortles) e all’aggiudicazione dello stesso alla ditta controinteressata.
Costituisce altresì oggetto dell’impugnazione il punto 3 del Capitolato condizioni che prevede il deposito della cauzione provvisoria solo sotto la forma di polizza bancaria e non anche sotto forma di fideiussione da parte di una compagnia assicurativa.
Viene dedotto un unico, complesso motivo:
Violazione di legge: errata applicazione dell’art. 49 della L.P. 17.06.1998 n. 6; mancata applicazione dell’art. 30, comma 1 della legge 11.02.1994 n. 109. Violazione del principio della par condicio. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e disparità di trattamento.
La ricorrente chiede inoltre – pel caso di non più possibile aggiudicazione ad essa dell’appalto – la condanna del Comune di Bolzano al risarcimento del danno ingiusto.
Si è costituito il Comune di Bolzano ed ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardiva notifica alla ditta controinteressata e per carenza di interesse.
Ha chiesto comunque il rigetto del ricorso siccome infondato.
Non si è costituita la controinteressata.
Il ricorso è stato trattenuto per la decisione all’udienza del 3 novembre 2004.
In data 10.11.2004 è stato depositato il dispositivo della sentenza in conformità all’art. 4, comma 6 della legge n. 205/2000.

DIRITTO

Il ricorso è infondato per cui il Collegio può prescindere dall’esame delle eccezioni pregiudiziali.
Va premesso che secondo il capitolato condizioni tra i documenti richiesti, a pena di esclusione dalla gara, era previsto, tra l’altro, una cauzione provvisoria in forma di assegno circolare intestato alla ditta offerente, ovvero in forma di fideiussione bancaria per un importo pari a Euro 26.144,75.
La ricorrente ha depositato detta cauzione in forma di polizza fideiussoria rilasciata dalla Winterthur Assicurazione.
Per tale motivo è stata esclusa dall’appalto che invece è stato aggiudicato alla ditta odierna controinteressata.
Orbene, la ricorrente, in buona sostanza, deduce la violazione dell’art. 30, comma 1 della legge 11.02.1994 n. 109 (“legge Merloni”) che sancisce l’equipollenza tra la polizza bancaria e la polizza fideiussoria.
La citata legge dovrebbe essere qualificata come legge quadro in materia di lavori pubblici contenente norme di riforma economica-sociale che sarebbero dovute essere recepite nella Provincia autonoma di Bolzano.
La disposizione del capitolato condizioni che non consente il deposito alternativo di una o dell’altra fideiussione sarebbe quindi illegittima come illegittima sarebbe l’esclusione dalla gara della ricorrente.
I rilievi non hanno pregio.
Come è già stato posto in rilievo da questo Tribunale nella sentenza n. 51/2002 l’art. 1, comma 2 della legge “Merloni” è stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 482 del 7.11.1995, per violazione dell’art. 117 Cost. e dell’art. 8 n. 17 del D.P.R. n. 670/72, nella parte in cui prevede che tutte le disposizioni della legge quadro costituiscono norme fondamentali di riforma economico sociale e principi della legislazione statale. Per la Corte delle leggi, infatti, “solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che le disposizioni stesse esprimono, per i principi enunciati o da esse desumibili” meritano l’autoqualificazione loro attribuita dal legislatore.
In seguito a tale pronuncia il legislatore, con l’art. 9 della legge 18.11.1998 n. 415, ha sostituito nel testo dell’art. 1, comma 2 della legge n. 109/94 l’espressione “disposizioni” con quella “principi desumibili dalle disposizioni”.
Ciò posto, non vi è chi non veda che il legislatore, nel consentire negli appalti per lavori pubblici la produzione a titolo di cauzione, in via alternativa, di una fideiussione bancaria o di una fideiussione assicurativa, certamente non abbia voluto stabilire, quale principio fondamentale ed inderogabile dell’ordinamento giuridico, l’equipollenza dei due titoli con la conseguenza di sanzionare l’illegittimità delle clausole della lex specialis che prevedesse la produzione esclusiva di uno dei titoli di garanzia in parola.
Comunque sia, per il caso in esame, per le considerazioni che precedono, va applicata la legge provinciale in materia ( L.P. 17.06.1998 n. 6) che all’art. 49 prevede espressamente che “..l’impresa che intende partecipare ad una gara d’appalto….deve costituire una cauzione provvisoria in contanti o presentare una fideiussione bancaria per un importo pari al 5% dell’importo dei lavori indicato nel bando di gara.”
La clausola del capitolato condizioni, citata supra, poi è chiara ed inequivocabile ed è sanzionata espressamente dalla pena dell’esclusione.
A questo proposito il Collegio rileva che le sentenze citata dalla ricorrente ( del Consiglio di Stato, Sez. V, 25.03.2002 n. 2002 e di questo Tribunale n. 398 del 29.08.2002) che dovrebbero confermare le tesi da essa sostenute vengono citate a sproposito.
Nel primo caso la clausola che faceva riferimento ad una sola modalità di cauzione era stata ritenuta ambigua dal Consiglio di Stato e sfornita dall’espressa previsione di esclusione, per cui, nell’interesse della maggior partecipazione, si poteva invocare il principio dell’equipollenza tra la fideiussione bancaria e quella assicurativa.
Nel secondo caso questo Tribunale ha ritenuto la validità della clausola che prescriveva la costituzione della cauzione esclusivamente a mezzo fideiussione bancaria non consentendo la chiara formulazione letterale della lex specialis interpretazioni estensive.
Per quanto precede il ricorso dev’essere respinto.
La ricorrente va condannata alla rifusione delle spese in favore del Comune di Bolzano.
Nulla per le spese nei confronti della ditta controinteressata Cattoi Serramenti, non costituita.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione Autonoma di Bolzano – disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso e la domanda di risarcimento danni.
Condanna la ricorrente al rimborso delle spese di causa in favore del Comune di Bolzano, liquidate in Euro 3.000 (Euro tremila) più IVA e CAP come per legge.
Nulla per le spese nei confronti della società controinteressata.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 03.11.2004.

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Bolzano – Sentenza – 27/1/2005 n.27 proviene da Giustamm.

Pres. AMADIO, Est. LUNDINI
Piga , Congia , Altea e altri (Avv.ti G. Colnago ed E. D’Agostino) c/ Ministero della Pubblica Istruzione e Provveditorato agli Studi di Savona (Avv.ra dello Stato)

sullo status dei docenti di religione

Istruzione pubblica e privata – Scuola – Personale docente – Docenti di religione – Status instabile – Motivi – Natura della materia ed esigenze di controllo da parte dell’Autorità ecclesiastica – Differenza dallo status degli esperti negli istituti professionali – Sussiste

Lo status instabile degli insegnanti di religione non costituisce un’anomalia o una fase transitoria della loro carriera, né dipende da disfunzioni amministrative dell’Amministrazione scolastica o da ritardi legislativi, bensì dalla natura della materia insegnata e dall’esigenza di un continuo controllo dell’Autorità ecclesiastica sul modo in cui l’insegnamento viene impartito. Non è quindi possibile paragonare la situazione degli esperti negli istituti professionali con quella degli insegnanti di religione in quanto i primi rientrano nel precariato formatosi per carenze di strutture della scuola, gli altri (secondo il sistema dell’epoca) sono “precari” per legge, nel senso che la legge n. 824 del 1930 non prevedeva per essi alcuna possibilità d’inserimento nei ruoli.

sullo status dei docenti di religione

REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio,
Roma, Sezione III bis

composto dai Signori:Giulio Amadio Presidente f.f.; Domenico Lundini Cons. rel. est.; Francesco Arzillo Primo Referendario,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5649 del 2001 proposto da

Piga Alessandro, Congia Simonetta, Altea Ivana, Saddi Angela Rita, Emanuela Palmas, Casteggio Simonetta, Collu Alessia, Usai Chiarina, Ghezza Gabriella, Caputo Maria Stella, Pateri Silvana, Campodonico Simonetta, Vitiello Ignazia Domenica, Atzeri Stefana, Bocchiddi M. Antonina, Cocco Maria Rossana, Porcedda Vincenza, Argiolas Susanna, Marcis Luciana, Espis Tiziana, Marcis Graziella, rappresentate e difese dagli Avv.ti Giorgio Colnago ed Ernani d’Agostino, ed elettivamente domiciliate presso lo studio degli stessi in Roma, Via Ugo de Carolis 64;

contro

-il Ministero della Pubblica Istruzione (ora Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca), in persona del Ministro p.t.;

–Provveditorato agli Studi di Savona, in persona del legale rappresentante p.t.;
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato;

per l’annullamento

a) dei seguenti provvedimenti di esclusione dalla sessione riservata di esami indetta per effetto dell’o.m. n. 33 del 7 febbraio 2000 e dell’o.m. 153 del 15 giugno 1999, nonché ai sensi dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999 n. 124, per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola materna o dalla idoneità per l’insegnamento nella scuola elementare;

decreto provv.le n. 2780 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Piga Alessandro;
decreto provv.le n. 2754 del 21.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Congia Simonetta);
decreto provv.le n. 2739 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Altea Ivana);
decreto provv.le n. 2790 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Saddi Angela Rita);
decreto provv.le n. 2590 del 12.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato dal Ministero della P.I (Ins. Fois M. Grazia);
decreto provv.le n. 2776 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Palmas Emanuela);
decreto provv.le n. 2744 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Casteggio Simonetta);
decreto provv.le n. 2751 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Collu Alessia);
decreto provv.le n. 2798 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Usai Chiarina);
decreto provv.le n. 2763 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Ghezza Gabriella);
decreto provv.le n. 2743 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Caputo Maria Stella);
decreto provv.le n. 2778 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Pateri Silvana);
decreto provv.le n. 2742 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Campodonico Simonetta);
decreto provv.le n. 2800 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Vitiello Ignazia Domenica);
decreto provv.le n. 2741 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Atzeni Stefana);
decreto provv.le n. 2556 del 12.12.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Bocchiddi M. Antonina);
decreto provv.le n. 2750 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Cocco M. Rossana);
decreto provv.le n. 2784 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Porcedda Vincenza);
decreto provv.le n. 2740 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Argiolas Susanna);
decreto provv.le n. 2768 del 31.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Marcis Luciana);
decreto provv.le n. 2559 del 12.12.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Espis Tiziana);
decreto provv.le n. 2554 del 12.12.10.2000, confermato dal silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico presentato al Ministero della P.I. (Ins. Marcis Graziella);
b) in parte qua dell’o.m. n. 33 del 7.02.2000 e dell’o.m. n. 153 del 15 giugno 1999 prot. n. 3495, limitatamente all’art. 2, concernente i requisiti di ammissione alla sessione riservata di esami di abilitazione nelle scuole materne e secondarie e di idoneità per gli insegnanti di scuole elementari;

c) di ogni altro atto presupposto, susseguente e/o conseguenziale;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e gli atti difensivi dell’Amministrazione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per la pubblica udienza del 4 ottobre 2004, il Dott. D. Lundini; Uditi, all’udienza predetta, gli avvocati come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la parte ricorrente impugna gli atti specificati in epigrafe, nella parte in cui determinano la sua esclusione dalla sessione riservata di abilitazione nelle scuole materne e secondarie e di idoneità per gli insegnanti di scuole elementari, indetta, ai sensi dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999, n. 124 e dell’O.M. n. 153 del 1999 e successive OO.MM. integrative e modificative.
Il ricorso è volto a censurare la previsione dell’art. 2, comma 4 del bando, che recita: “I servizi prestati nell’insegnamento della religione cattolica o delle attività alternative all’insegnamento della religione cattolica non sono validi ai fini dell’ammissione alla sessione riservata in quanto né prestati su posti di ruolo né relativi a classi di concorso”.
A tal fine la parte ricorrente fonda la sua impugnativa unicamente su di una questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999 n. 124, con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione. Ciò in quanto tale disposizione di legge, riproponendo l’esclusione, dai servizi validi per l’ammissione alla sessione riservata di cui tattasi, dell’insegnamento della religione, nella considerazione che non si tratta di un servizio reso per insegnamento corrispondente a posto di ruolo o relativo a classi di concorso, fa sorgere fondati dubbi di costituzionalità per disparità di trattamento.
Il ricorso è stato chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 4 ottobre 2004, e quindi trattenuto in decisione.

2. La parte ricorrente sostiene l’illegittimità degli atti impugnati, nella parte in cui essi non riconoscono, ai fini della verifica della sussistenza del requisito dei trecentosessanta giorni di servizio utile per la partecipazione alla sessione riservata di esami, il servizio prestato nell’insegnamento della religione cattolica.
In particolare, vengono fatti valere, come già sopra cennato, profili di illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge n. 124/99, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
In sostanza, la previsione del bando è ritenuta ingiustamente discriminatoria della posizione degli insegnanti di religione.
Ad avviso della ricorrente i principi costituzionali sopra citati sarebbero violati in quanto: gli insegnanti di religione cattolica fanno parte della componente docente negli organi collegiali; essi possono considerarsi insegnanti statali in quanto assunti con provvedimento dell’Autorità statale competente; prestano servizio nelle scuole statali, per finalità educative e di istruzione proprie dello Stato italiano, con il riconoscimento di tale servizio, ad es., per supplenze in altre materie; esercitano l’elettorato attivo e passivo per l’elezione degli organi collegiali. Il fatto poi che la loro nomina sia soggetta ad assenso dell’Autorità ecclesiastica, non fa venire meno la natura del servizio da essi reso. Nel tempo, del resto, vi sono state altre categorie di docenti destinatarie dei benefici di immissione nei ruoli statali anche a prescindere dalla provenienza da apposite graduatorie (docenti dei corsi popolari CRACIS, “esperti” negli Istituti tecnici, professionali e sperimentali, docenti di attività pratiche, docenti ex art. 17, terzo comma, del DL 140/88 la cui nomina in ruolo può avvenire, in mancanza di inclusione nelle graduatorie per supplenze, “sulla base della valutazione dei titoli posseduti effettuata ai sensi delle norme vigenti nel tempo”.

3. Tanto premesso, rileva il Collegio che sulla questione della valutabilità dell’insegnamento della religione cattolica ai fini dell’ammissione alla sessione riservata ex L. n. 124/99 e ordinanze ministeriali applicative, il Tribunale si è reiteratamente e negativamente pronunciato, ad esempio, da ultimo, con sentenze di questa stessa Sezione nn. 10795/2003, 1000/2004 e 1005/2004.
Da tale orientamento il Collegio non intende discostarsi, dovendosi quindi ribadire quanto segue.

4. Va preliminarmente rilevato che la ragione sostanziale per cui le previsioni inditive della sessione riservata che ne occupa escludono la validità dei servizi prestati nell’insegnamento della religione cattolica, risiedono nel fatto che trattasi di servizi che:
a) non sono prestati su posti di ruolo;
b) non sono relativi a classi di concorso.
Sul punto le Ordinanze Ministeriali hanno inteso dare attuazione a quanto stabilito nell’art. 2, comma 4, della L. 3 maggio 1999, n. 124: “Il servizio deve essere stato prestato per insegnamenti corrispondenti a posti di ruolo o relativi a classi di concorso, con il possesso dello specifico titolo di studio richiesto”.
Ora, sotto questo profilo la questione di costituzionalità attiene alla norma di legge, e deve essere esaminata con riferimento alla stessa.
5. E’ bene ricordare che la Corte costituzionale ha già avuto modo di occuparsi della legittimità dell’esclusione degli insegnanti di religione dalle sessioni riservate di abilitazione, con la sentenza 22 luglio 1999, n. 343, pronunciata con riferimento alla normativa previgente rispetto a quella applicata nella specie (questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 11 del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417, sollevata con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione).
Anche in quel caso veniva in rilievo il requisito del servizio di insegnamento su posti di ruolo e per classi di concorso: requisito carente nel caso dell’insegnamento della religione cattolica.
La disparità di trattamento era stata denunciata anche in relazione al fatto che all’epoca si considerava utile anche l’insegnamento impartito in una materia diversa da quella per la quale si intendeva concorrere, purché compresa in altre classi di concorso.
La questione è stata ritenuta infondata dalla Corte, la quale ha affermato:
-che il “meccanismo preordinato dal legislatore si basa sullo stretto collegamento tra titolo di studio posseduto, servizio di insegnamento prestato e superamento di prove di esame, sempre nel contesto del medesimo ambito disciplinare”;
-che “l’insegnamento non costituisce una generica e comune esperienza didattica da far valere in ogni settore disciplinare, ma uno specifico elemento di qualificazione professionale per impartire l’insegnamento corrispondente al posto di ruolo cui si inte
-che “nello stesso contesto normativo, il legislatore ha disposto che il servizio riferito ad un insegnamento diverso da quello inerente al concorso non sia valutato quale titolo (art. 2, comma 17, del decreto-legge n. 357 del 1989)”;
-che l’interpretazione di parte della giurisprudenza, nel senso di “non precludere l’ammissione alla sessione riservata degli esami di abilitazione anche se l’insegnamento sia stato prestato per una classe di concorso diversa da quella per la quale si sia
-che a “questa situazione non è assimilabile quella degli insegnanti di religione, il cui servizio è prestato sulla base di specifici profili di qualificazione professionale (determinati con l’intesa tra autorità scolastica e Conferenza episcopale italian
Ora, nella specie i termini della questione sostanzialmente non mutano, anche se nella sessione in questione non è richiesto che il servizio sia stato prestato in insegnamenti della stessa classe di concorso per la quale si chiede l’abilitazione o l’idoneità.
Come ha avuto modo di precisare il Consiglio di Stato (sez. II, parere del 10 gennaio 2001), la norma “de qua”, riconoscendo utile per l’ammissione al corso idoneativo unicamente il servizio prestato in insegnamenti corrispondenti a posti di ruolo o relativi a classi di concorso non avrebbe discriminato i docenti incaricati dell’insegnamento di religione cattolica, violando l’art. 3, comma 1, e 97, comma 1, della Costituzione, per le ragioni che di seguito si espongono:
-“l’ordinamento scolastico dello Stato italiano è articolato in una molteplicità di classi di concorso, corrispondenti alle varie materie d’insegnamento, alle quali si accede sulla base di particolari procedure, richiedenti per la partecipazione specifici
-l’insegnamento della religione cattolica, su cui verte la questione posta con il ricorso, viene impartito in attuazione di accordi stipulati tra lo Stato Italiano e la Santa Sede, alla cui stregua “gli insegnanti di religione cattolica vengono nominati-quindi i docenti di religione cattolica hanno un rapporto di lavoro “del tutto precario, instaurato con diverse procedure, rispetto a quelle previste per gli atri insegnamenti, e mancano dello status giuridico nonché economico riservato dallo Stato ital
-il “pari trattamento garantito ai cittadini dall’art. 3, comma 1, della Costituzione opera a parità di situazioni, nel caso non rinvenibile, attesa la diversità di status sussistente tra i docenti di religione cattolica e gli altri”;
-“la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, tanto in sede giurisdizionale quanto in sede consultiva, formatosi sugli atti applicativi della precedente normativa, coincidente con la prescrizione di cui all’art. 2, comma 4, della L. 3 maggio 1999, n.-“il fatto che l’insegnamento della religione cattolica nell’ambito delle scuole statali italiane sia previsto dall’ordinamento e concorra all’azione educativa degli allievi è, invero, del tutto irrilevante, visto che tale insegnamento non avviene con le-“nessun rilievo favorevole ha il fatto che il servizio richiesto per l’ammissione ai corsi idoneativi all’insegnamento può essere stato prestato in insegnamenti corrispondenti a qualsiasi classe di concorso e non in quella per la quale si chieda di conse
-“il riconoscimento del servizio disimpegnato per una classe di concorso diversa da quella per la quale si chiede di conseguire l’idoneità all’insegnamento non implica, pertanto, che debba essere riconosciuto anche un insegnamento non coincidente con alcu
Il Collegio ritiene che queste argomentazioni siano nel complesso condivisibili, in quanto costituiscono esplicitazione dell’atipicità della posizione dell’insegnante di religione nell’ordinamento anteriore alla recente riforma di cui alla L. 186/2003 (i cui artt. 1 e 2 hanno previsto l’istituzione di appositi ruoli con relative dotazioni organiche, prima inesistenti). Atipicità che non consente l’assimilazione alle altre categorie per le quali sono previsti posti in ruolo e classi di concorso: e che in quanto tali erano – per così dire – le “naturali” destinatarie delle previsioni legislative di sanatoria. Ed è proprio l’assoluta peculiarità degli insegnanti di religione, secondo la normativa applicabile ratione temporis, che rende incomparabile, ai fini pretesi dalla parte ricorrente, la loro posizione anche rispetto alle specifiche categorie (di destinatari, appunto, delle norme di sanatoria) costituite dagli insegnanti dei corsi CRACIS, dagli “esperti” degli Istituti tecnici e professionali e dagli altri soggetti particolarmente ricordati dalla parte ricorrente a sostegno degli assunti prospettati. Invero, va tenuto presente che lo status instabile degli insegnanti di religione non costituisce un’anomalia o una fase transitoria della loro carriera, né dipende da disfunzioni amministrative dell’Amministrazione scolastica o da ritardi legislativi, bensì dalla natura della materia insegnata e dall’esigenza di un continuo controllo dell’Autorità ecclesiastica sul modo in cui l’insegnamento viene impartito. Non è quindi possibile, ad esempio, paragonare la situazione degli esperti negli istituti professionali con quella degli insegnanti di religione perché, indipendentemente dai meriti degli uni e degli altri, i primi rientrano nel precariato formatosi per carenze di strutture della scuola, gli altri (secondo il sistema dell’epoca) sono “precari” per legge, nel senso che la legge n. 824 del 1930 non prevedeva per essi alcuna possibilità d’inserimento nei ruoli) (cfr. CdS, VI, n. 745 del 21.9.1987). La posizione particolare, insomma, dei docenti di religione, ai margini dell’organizzazione scolastica e non destinati a transitare nei ruoli statali, stante anche l’interesse della Chiesa cattolica al mantenimento dello specifico status per tali docenti (cfr. TAR Lazio, III, n. 1774 del 25.10.1993), li differenza fortemente anche dalle categorie richiamate dalla parte ricorrente come tertium comparationis, giustificandone dunque il trattamento differenziato alla stregua di un legittimo e non arbitrario esercizio della discrezionalità legislativa.
Questa Sezione non può che confermare, in ultima analisi, le conclusioni alle quali è già pervenuta in numerose sentenze (cfr. ex plurimis la sent. n. 12191/1993), nel senso di ritenere manifestamente infondata l’addotta questione di costituzionalità e complessivamenteprivo di fondamento lo stesso ricorso di cui in epigrafe (cfr. altresì TAR Abruzzo, sez. Pescara, n. 567/2001; TAR Campania, sez. II, sent. N. 3532/2003; TAR Calabria, sez. I, 5 aprile 2004, n. 893; TAR Bari, sez. I, n. 1948/2003), attesa la legittimità di tutti gli atti impugnati, almeno alla stregua delle censure proposte.

6. Il ricorso pertanto deve essere respinto, ma si ravvisano giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sez. III-bis, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio nella Camera di Consiglio del 4 ottobre 2004.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Sentenza – 27/1/2005 n.666 proviene da Giustamm.

Pres. AMADIO, Est. ARZILLO
SCUOLA RADIO ELETTRA S.p.A. ( Avv. ti G. Guarino e M. Siniscalco) c/ MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE (Avv.ra dello Stato )

sulla rilevanza della cancellazione volontaria dall’albo ai fini dell’interruzione del processo

Processo in generale – Cancellazione volontaria del procuratore costituito dall’albo professionale – Interruzione del processo – Sussiste

La cancellazione volontaria del procuratore costituito dall’albo professionale è idonea a determinare, al pari della morte, della sospensione e della radiazione del difensore, l’interruzione del processo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione III-bis

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2512/1977 proposto
da SCUOLA RADIO ELETTRA S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., originariamente rappresentata e difesa dagli Avv. ti Giuseppe Guarino e Marco Siniscalco, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, alla Piazza Borghese, 3

contro

– MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE (ora MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA), in persona del Ministro p.t., e PROVVEDITORATO AGLI STUDI DI TORINO, in persona del legale rappresentante p.t, costituitisi in giudi

per l’annullamento
della nota del Ministero della Pubblica Istruzione n. 2950 del 30.3.1977, con la quale è stata annullata la precedente nota n. 1391 del 9 aprile 1975 di presa d’atto che presso la sede della ricorrente erano stati aperti dei corsi professionali per corrispondenza.

Visti gli atti di causa;
udito, alla publica udienza del 25 novembre 2004, il relatore dott. Francesco Arzillo;
ritenuto in fatto e diritto quanto segue:
1. Dagli atti di causa risulta, con riferimento ai difensori della ricorrente:

a) che l’Avv. Giuseppe Guarino è stato cancellato dall’albo professionale su domanda, con deliberazione del Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Roma del 21 maggio 2002;
b) che l’Avv. Marco Siniscalco è deceduto in data 20 settembre 2003.
2. Il Collegio ritiene che nella specie debba farsi luogo all’interruzione del processo, considerato:

a) che il decesso dell’Avv. Siniscalco costituisce evento indiscutibilmente rilevante a tal fine, ai sensi dell’art. 24 , primo comma della L. n. 1034/71 e dell’art. 301 c.c.;
b) che anche la cancellazione dall’albo su domanda dell’Avv. Guarino costituisce evento idoneo a integrare la fattispecie dell’interruzione, alla stregua delle considerazioni che seguono.
3. Secondo l’orientamento giurisprudenziale dominante, la cancellazione volontaria del difensore di una parte dall’albo professionale non è causa d’interruzione del processo, nel quale egli si sia costituito, in quanto tale ipotesi non è assimilabile a quelle previste dall’art. 301 Cod. proc. civ., che consistono in eventi indipendenti dalla volontà del procuratore (morte, radiazione, sospensione), ma a quelle previste dal terzo comma dell’articolo medesimo (revoca e rinuncia alla procura), che si ricollegano ad un comportamento volontario (cfr. ex plurimis Cass. civ. 27 novembre 1999, n. 13282; Cass. civ. 14.12.1994 n. 10693; Cass. civ. 1993 n. 8793; Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 1994 n. 813; sez. IV, 20 gennaio 1998 n. 15).

4. Detto orientamento è stato tuttavia recentemente sottoposto ad un meditato ripensamento in una significativa pronuncia della Corte di cassazione (Cass. civ. 5 ottobre 2001, n. 12294), la quale è pervenuta alla conclusione del riconoscimento della rilevanza della cancellazione volontaria ai fini dell’interruzione del processo, valorizzando anche gli spunti forniti da alcuni precedenti difformi dall’impostazione dominante.

Dal complesso ordito di questa pronuncia è possibile enucleare una serie di argomentazioni riassumibili nei termini che seguono.

4.1 Sotto il profilo storico, si rileva che, nel vigore del codice di procedura civile del 1865, una consolidata interpretazione dottrinale e giurisprudenziale includeva le ipotesi di cessazione volontaria dall’esercizio della professione tra quelle rilevanti ai fini dell’interruzione del processo.

4.2 Il termine “radiazione” adoperato nell’art. 301 del c.p.c. vigente va inteso come riferito non solo alla radiazione in senso tecnico, ma a tutti i casi di cancellazione dall’albo, con la connessa perdita dello ius postulandi, avuto riguardo:

– ai lavori preparatori del codice, dai quali si evince che la sostituzione del termine “decadenza”, e poi del termine “radiazione” alla originaria locuzione “cessazione dalle funzioni” non costituì espressione dell’intendimento di escludere dal nover
– alla ratio della norma in esame, individuata nell’esigenza della garanzia di un effettivo contraddittorio, il quale sarebbe menomato se gli avvenimenti che incidono direttamente sulla possibilità fisica o giuridica che una parte si difenda in giudizio n
– al fatto che le norme che riguardano la perdita dello ius postulandi per effetto della cancellazione dall’albo sono di ordine pubblico e gli effetti di inesistenza degli atti posti in essere dal medesimo sono rilevabili d’ufficio in ogni stato e grado- al fatto che la cancellazione, anche c.d. “volontaria”, non incide esclusivamente sul rapporto privatistico, inerendo invece proprio al munus publicum, che consente il legittimo esercizio della professione forense.
4.3 In questa ottica si rileva la netta differenza tra le ipotesi riconducibili rispettivamente al primo ed al terzo comma dell’art. 301 c.p.c.: nei casi di cui al primo comma viene eliminata in radice la presenza di un difensore, mentre in quelli di cui al terzo comma è interrotto il rapporto professionale cliente – difensore, ma quest’ultimo mantiene in pieno la propria qualificazione ed attitudine defensionale.

In particolare, poi, solo nei casi di cui al terzo comma (revoca e la rinunzia), è ragionevolmente configurabile il rischio di una strumentalizzazione della vicenda a fini dilatori in danno delle controparti processuali.
4.4 Si osserva altresì, sulla scorta di alcune pronunce della Corte Costituzionale (cfr. sentenze 15 dicembre 1967, n. 139, e 6 luglio 1971 n. 159), che la parte costituita non può essere esposta a preclusioni o a decadenze per eventi quale la cancellazione dall’albo del proprio procuratore – da presumersi ignorati per l’insussistenza dell’onere di acquisirne conoscenza – che abbiano reso impossibile l’effettivo esercizio della difesa.

4.5 Particolare rilievo riveste poi la consolidata giurisprudenza per la quale, nell’ipotesi di cancellazione dall’albo professionale, ancorché disposta a domanda dell’interessato, si determinano la decadenza dall’ufficio di avvocato e la cessazione dello ius postulandi, con le connesse conseguenze processuali in ordine:

– all’inesistenza dell’attività – anche di mera ricezione – compiuta dallo stesso;
– all’inapplicabilità del principio della perpetuatio dell’ufficio defensionale sancito nell’art. 85 c.p.c. e nell’art. 301, comma 3, in base al quale la revoca della procura e la rinuncia al mandato hanno effetto nei confronti dell’altra parte finché non
4.6 Viene altresì rilevata l’importanza del principio del contraddittorio, con la connessa necessità di evitare – mediante interruzione del processo – un pregiudizio alla parte rimasta priva di difesa per l’involontaria impossibilità del procuratore di esercitare lo ius postulandi.

4.7 Viene poi escluso l’asserito carattere eccezionale delle previsioni dell’art. 301 c.p.c., da cui verrebbe fatta discendere l’inammissibilità di un’interpretazione analogica in subiecta materia.

4.8 Inoltre, viene segnalata l’ipotesi che il procuratore, rinunciando all’iscrizione, anticipi gli effetti dei provvedimenti, anche di carattere disciplinare, del Consiglio dell’Ordine; ciò al fine di evidenziare l’irragionevolezza del trattamento differente del caso del procuratore radiato o sospeso rispetto a quello del procuratore che, prevenendo il provvedimento sanzionatorio, rinunci all’iscrizione.

5. Il Collegio condivide, nel complesso, questo percorso argomentativo e le conclusioni cui è conseguentemente pervenuta la Corte di cassazione nella richiamata pronuncia.

È importante soprattutto sottolineare che dette conclusioni, che trovano riscontro anche in una sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato (3 novembre 2000, n. 5899), risultano maggiormente conformi all’esigenza di garantire il rispetto del principio del contraddittorio.

Non va trascurata, a questo riguardo, la portata della disciplina del giusto processo introdotta con il nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione, da considerarsi alla luce del canone interpretativo che impone di preferire l’interpretazione costituzionalmente adeguata.

Si tratta di una disciplina che, lungi dal poter essere ridotta al rango di tautologica riaffermazione di principi già acquisiti, impone all’interprete la necessità di riconsiderare funditus gli istituti processuali, allo scopo di verificarne l’effettiva conformità ai criteri ivi enunciati (per un espresso riferimento al “giusto processo” nella giurisprudenza amministrativa cfr. TAR Lazio, sez. I, 3 ottobre 1998, n. 2775).

Per quanto attiene in particolare al principio del contraddittorio, espressamente richiamato nell’art. 111, comma 2, della Costituzione, è importante rilevare che esso appare dotato di una notevole forza espansiva nella recente evoluzione giurisprudenziale, anche sotto il profilo ermeneutico.

Si pensi alle questioni in tema di garanzia dell’effettivo contraddittorio delle parti nell’acquisizione delle prove nel giudizio civile (Cassazione civile, sez. III, 6 aprile 2001, n. 5154), di determinazione del danno nel giudizio di responsabilità amministrativa e dell’individuazione dei connessi limiti al cd. potere sindacatorio del giudice contabile (C.Conti reg. Sicilia, sez. giurisd., 2 ottobre 2001, n. 208/A), nonché – per quanto attiene in particolare al processo amministrativo – alla giurisprudenza in materia di trattazione in contraddittorio delle questioni rilevate d’ufficio (Cons. Stato a.p. 24 gennaio 2000, n. 1), di integrazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati successivi (TAR Lazio, sez. I, 18 luglio 2003, n. 6359), di notificazione del ricorso in ottemperanza (Cons. Stato, sez. V, 1 marzo 2000, n. 1069; V, 22 febbraio 2000, n. 938), di rispetto del contraddittorio nel caso di decisione in forma semplificata (Cons. Stato, sez.VI, 8 aprile 2002, n. 1907).

In questo contesto deve essere collocata anche la questione all’esame del Collegio. Essa va risolta nel senso sopra affermato, condiviso anche dalla I Sezione di questo TAR (sent. 26 marzo 2003, n. 5611), in conformità al menzionato principio costituzionale: ne consegue l’idoneità della cancellazione volontaria del procuratore costituito dall’albo professionale a determinare, al pari della morte, della sospensione e della radiazione del difensore, l’interruzione del processo.

6. Va conclusivamente dichiarata l’interruzione del presente giudizio.

7. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese è riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. III – bis, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara l’interruzione del processo.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese è riservata alla decisione definitiva.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, nella Camera di Consiglio del 25 novembre 2004, con l’intervento dei signori:

Giulio Amadio – Presidente f.f.

Domenico Lundini – Consigliere

Francesco Arzillo – Primo Referendario Est.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Sentenza – 27/1/2005 n.663 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Est. Giaccardi
A.D. c/ L.C. e Comune di Cefalà Diana

sulla nullità del voto espresso con modalità oggettivamente difformi rispetto a quelle tipizzate dalle norme

Elezioni amministrative – modalità di manifestazione del voto – indicazione del cognome del candidato in aggiunta al nominativo prestampato – tutela della segretezza del voto e tutela della volontà dell’elettore – bilanciamento – prevalenza della prima – modalità concretante un segno di riconoscimento – conseguenza – nullità del voto.

La disciplina di cui agli artt. 29 L.R. n. 7/1992 e 2, 3° comma, L.R. n. 35/1997 comporta la nullità del voto espresso con modalità oggettivamente difformi rispetto a quelle tipizzate dalle norme medesime ed, in particolare, la scritturazione del nominativo del candidato Sindaco in aggiunta alla dicitura già apposta sulla scheda, accordando il legislatore regionale prevalenza alla garanzia di libertà e segretezza nell’espressione del voto rispetto alla tutela della volontà dell’elettore, ove questa risulti espressa con modalità tali da lasciar oggettivamente ipotizzare la possibile incidenza di fattori esterni che tale volontà abbiano in qualche modo condizionato o influenzato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 404 del 2004 proposto da,
DIMINO ANTONINO,in proprio e quale candidato Sindaco proclamato eletto del Comune di Cefalà Diana, rappresentato e difeso dagli avv. Luigi Sciarrino e Lucia Di Salvo, elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi, in Palermo, via Saverio Cavallari, 34;

contro

CALDERONE LUIGI, rappresentato e difeso dall’Avv. Gaetano Armao, elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Palermo, via Noto, 12;

e nei confronti
del COMUNE DI CEFALA’ DIANA, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
del PRESIDENTE DEL CONSIGLIO COMUNALE DI CEFALA’ DIANA, non costituito in giudizio;
dell’UFFICIO ELETTORALE CENTRALE DI PALERMO e della SEZIONE ELETTORALE UNICA PER LE ELEZIONI COMUNALI DI CEFALA’ DIANA, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la stessa, in Palermo, via A. De Gasperi, 81;
di TRENTACOSTE MARIA FRANCESCA, BUDITE NUNZIO GIUSEPPE, COSTANZA GIUSEPPE SALVATORE, MANDANISI FRANCESCO, SCLAFANI SALVATORE, COSTANZA GIOVANNI, FIOREBIANCO DOMENICO, CANGIALOSI GIUSEPPE VIRGILIO, ALBIAN FRANCESCO, COSTANZA FRANCESCO, BARBARIA FRANCESCA, DI MICELI GIOVANNI, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza n. 405/04 del 1 marzo 2004, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione II di Palermo, ha accolto il ricorso n. 3311/03 proposto da Calderone Luigi e, per l’effetto, corretto il risultato della consultazione elettorale di cui è causa, proclamando lo stesso Calderone sindaco eletto del Comune di Cefalà Diana.

Visto il ricorso in appello di cui in epigrafe;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Calderone Luigi, nonché dell’Ufficio elettorale centrale di Palermo e della Sezione elettorale unica per le elezioni comunali di Cefalà Diana;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 dicembre 2004 il Consigliere Giorgio Giaccardi e uditi, altresì, l’avv. L. Sciarrino per l’appellante e l’avv. S. Agrifoglio, su delega dell’avv. G. Armao, per Calderone Luigi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con sentenza n. 405/04 depositata il 1 marzo 2004 il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia ha accolto il ricorso proposto da Calderone Luigi, candidato Sindaco alle elezioni tenutesi nel Comune di Cefalà Diana il 25 e 26 maggio 2003, correggendo il risultato elettorale e proclamando eletto il ricorrente in luogo del controinteressato Dimino Antonino.
Avverso tale sentenza ricorre in appello il Dimino, deducendo:
1) Sulla infondatezza e/o inammissibilità del ricorso principale e sulla inammissibilità dei motivi aggiunti: violazione e falsa applicazione del principio del favor voti; violazione e falsa applicazione degli artt. 44 e 49 del D.P.Reg. n. 3/1960, in relazione all’art. 2 della L.R. n. 35/1997;
2) Erroneità del capo di decisione che ha dichiarato la tardività del ricorso incidentale;
3) Sulla fondatezza del ricorso incidentale: violazione e falsa applicazione dell’art. 38, 44 e 49 del D.P. Reg. 20 agosto 1960, n. 3, nel testo modificato dall’art. 29 della L.R. 29 agosto 1962, n. 7 e dall’art. 15 L.R. 15 settembre 1997, n. 35 e dall’art. 2 della stessa L.R. n. 35/1997; eccesso di potere per travisamento dei dati, illogicità manifesta, contraddittorietà di provvedimenti sotto diversi profili.
Si è costituito in giudizio il Calderone, resistendo all’appello principale e proponendo a sua volta appello incidentale, con il quale insta per un’ulteriore correzione a proprio favore del risultato elettorale, mediante sottrazione al Dimino di ulteriori sei voti al medesimo attribuiti in esito al giudizio di primo grado, ed attribuzione a proprio favore di due schede illegittimamente annullate dal seggio elettorale.
Si sono altresì costituiti l’Ufficio elettorale centrale di Palermo e la Sezione elettorale unica per le elezioni comunali di Cefalà Diana, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, eccependo pregiudizialmente il proprio difetto di legittimazione passiva ed instando conseguentemente per la propria estromissione dal giudizio.

DIRITTO

1. Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dall’Ufficio centrale elettorale e dalla Sezione elettorale unica, deve essere disposta l’estromissione delle medesime parti dal giudizio, in conformità al costante e condiviso orientamento giurisprudenziale (per tutte, Cons. Stato, Ad. Plen., n. 7/1979) che nega la veste di parti necessarie del giudizio elettorale agli organi straordinari preposti alla proclamazione degli eletti, in quanto non portatori di alcun interesse proprio alla difesa dell’esito del procedimento elettorale, riconoscendo invece la veste di parte pubblica necessaria al solo ente territoriale a cui si riferisce l’elezione e che si appropria del relativo risultato.
2. In ordine logico, deve essere esaminato per primo il secondo motivo d’appello, con il quale si censura la statuizione in rito con cui il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile per tardività il ricorso incidentale, in quanto depositato successivamente alla scadenza del termine perentorio di quindici giorni dalla notifica del ricorso principale, ai sensi dell’art. 83/11 del T.U. n. 570/1960.
Premesso che nella specie il ricorso incidentale è stato una prima volta depositato il 17 luglio 2003, senza la prova delle notificazioni avvenute in pari data, ed è stato quindi ridepositato con la suddetta prova il successivo 23 luglio, oltre lo spirare del termine di quindici giorni dalla notifica del ricorso principale, avvenuta il 4 luglio 2003, si assume da parte appellante che il termine di quindici giorni di cui all’art.83/11, 3° comma, T.U. cit., testualmente riferito al solo deposito delle controdeduzioni difensive del controinteressato, in caso di contestuale proposizione di ricorso incidentale debba riferirsi alla sola notificazione, e non anche al deposito dello stesso, che potrebbe quindi seguire nel diverso ed autonomo termine di dieci giorni previsto dall’art.37 del T.U. n. 1054/1924 per il deposito del ricorso principale.
La censura mossa alla sentenza appellata è infondata, essendo contraddetta da costante giurisprudenza del giudice amministrativo d’appello (tra le più recenti: C.G.A. 21 marzo 2001, n. 145; Cons. Stato, V, 11 luglio 2002, n. 3924), a mente della quale il ricorso incidentale nel giudizio elettorale deve essere sia notificato che depositato entro l’unico termine perentorio di quindici giorni dalla ricevuta notifica del ricorso principale. D’altro canto, anche la più permissiva giurisprudenza di primo grado, cui in parte si richiama la sentenza appellata, esige che nel termine di quindici giorni di cui all’art. 83/11, cit., venga comunque fornita la prova dell’avvio del procedimento di notifica, mediante deposito di copia del ricorso incidentale nella quale si dia atto dell’avvenuta trasmissione dell’atto all’ufficiale giudiziario, consentendosi solo a tale condizione che il deposito recante la prova delle avvenute notificazioni avvenga successivamente allo spirare del termine: laddove nel caso di specie il deposito eseguito il 17 luglio 2003 non reca alcuna menzione in tal senso, risultando pertanto tamquam non esset.
L’inammissibilità del ricorso incidentale per tardivo deposito comporta ovviamente analoga declaratoria anche nei riguardi dei motivi incidentali aggiunti, notificati in data 4 febbraio 2004, a seguito delle risultanze dell’incombente istruttorio espletato in esito ad ordinanza collegiale n. 225/03 del 17 ottobre 2003.
3. Stante l’infondatezza del secondo motivo d’appello, non v’è luogo ad esaminare il terzo motivo, con il quale vengono integralmente riproposti i motivi (originari ed aggiunti) di ricorso incidentale di primo grado, dichiarati inammissibili e pertanto insuscettibili di esame nel merito.
4. Con il primo motivo di appello vengono complessivamente censurate le statuizioni di merito rese dal primo giudice in ordine al ricorso principale di primo grado ed ai relativi motivi aggiunti, in virtù delle quali è stato ribaltato l’esito della consultazione elettorale e proclamato eletto l’appellato Calderone in luogo dell’appellante Dimino.
Giova premettere che in base al verbale di proclamazione degli eletti la differenza di suffragi a favore del Dimino era pari a tre voti (368 contro 365), mentre il risultato consolidatosi in forza della pronunzia del TAR mantiene a quota 365 il numero dei suffragi attribuiti al Calderone, e riduce a 360 i voti assegnati al Dimino. A tale risultato la sentenza perviene ritenendo invalide otto schede che riportano il nome e/o il cognome del candidato Sindaco Dimino scritto a mano in aggiunta al nome prestampato sulla scheda.
Sei di tali schede (e non cinque, come erroneamente affermato in sentenza) hanno formato oggetto di censura solo in sede di motivi aggiunti, a seguito del reperimento delle stesse nell’espletata verificazione istruttoria. L’appellante deduce preliminarmente l’inammissi-bilità dei suddetti motivi aggiunti in ragione dell’asserita non riconducibilità delle relative doglianze entro i confini tracciati dal ricorso introduttivo, ma la doglianza appare destituita di fondamento.
E’ irrilevante, in primo luogo, l’inesattezza dell’indicazione numerica delle schede indicate in sede di ricorso introduttivo, unica essendo, peraltro, la sezione elettorale di riferimento, stante il consolidato e condiviso indirizzo giurisprudenziale secondo cui nella materia elettorale l’onere di specificazione dei motivi subisce un’attenuazione in ragione della non piena conoscenza del materiale probatorio.
In secondo luogo, appare indubbio che nella specie le doglianze afferenti le sei schede aggiuntive rinvenute in sede di verificazione istruttoria non costituiscono aliquid novi rispetto alle doglianze introduttive, stante l’identità del vizio afferente una di dette schede (apposizione della scritta “Antonino Dimino” in aggiunta al nominativo prestampato) rispetto alla tipologia denunziata in sede di ricorso principale (apposizione della scritta “Antonino Dimino” o “Dimino Antonino”, in aggiunta al nominativo prestampato), e stante l’omogeneità rispetto a detta tipologia del vizio riscontrato nelle altre cinque schede censurate con i motivi aggiunti (scritturazione del solo cognome “Dimino” in aggiunta al nominativo prestampato). Né può condividersi l’assunto di parte appellante secondo cui la “precisione millimetrica” caratterizzante la deduzione contenuta nel ricorso introduttivo precluderebbe qualsiasi integrazione o sviluppo della doglianza iniziale, vero essendo al contrario che la giurisprudenza richiede che le censure originarie siano dotate di un adeguato grado di specificità e concretezza (inammissibilità del c.d. ricorso esplorativo, finalizzato ad un riesame globale del risultato elettorale, previo rifacimento pressoché integrale delle operazioni di spoglio e di scrutinio: cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, n. 374/2004) consentendo quindi, una volta assolta tale preliminare condizione di ammissibilità, lo sviluppo ed integrazione delle medesime censure in sede di motivi aggiunti.
Nel merito, il motivo d’appello all’esame è egualmente infondato, apparendo incensurabile la statuizione con cui il primo giudice ha ritenuto nulle le otto schede di cui trattasi in ragione dell’anomalia grafica caratterizzante l’espressione del voto in favore del candidato Sindaco, dal Collegio decidente interpretata quale univoco segno di riconoscimento.
Non appaiono condivisibili, al riguardo, le doglianze di parte appellante intese a sottolineare, da un lato, la mancanza di univocità e specificità della descritta modalità di espressione del voto, tale da non consentirne la qualificazione come segno di riconoscimento (anche in ragione della pluralità di schede recanti la suddetta anomalia), e dall’altro il modesto livello socio-culturale della comunità rurale di Cefalà Diana, tale da giustificare la non conoscenza da parte degli elettori delle modalità tipiche di espressione del voto previste dalla legge.
Su ambedue i punti, il Collegio ritiene invero di dover confermare il proprio pregresso orientamento giurisprudenziale (C.G.A. 30 aprile 1996, n. 119; 28 gennaio 1998, n. 9) a mente del quale la disciplina di cui agli artt. 29 L.R. n. 7/1992 e 2, 3° comma, L.R. n. 35/1997 comporta la nullità del voto espresso con modalità oggettivamente difformi rispetto a quelle tipizzate dalle norme medesime. Fra tali modalità rientra, in particolare, la scritturazione del nominativo del candidato Sindaco in aggiunta alla dicitura già apposta sulla scheda, accordando il legislatore regionale prevalenza alla garanzia di libertà e segretezza nell’espressione del voto rispetto alla tutela della volontà dell’elettore (pur riconoscibile, in caso di indicazioni meramente ripetitive o comunque superflue), ove questa risulti espressa con modalità tali da lasciar oggettivamente ipotizzare la possibile incidenza di fattori esterni che tale volontà abbiano in qualche modo condizionato o influenzato.
Il rilievo che precede è di per sé assorbente ed esime pertanto il Collegio da ogni apprezzamento in ordine alle ulteriori valutazioni compiute dal primo giudice sulla ridotta incidenza percentuale di schede annullate o annullabili per il motivo all’esame rispetto all’entità numerica complessiva del corpo elettorale, ferma restando l’intrinseca opinabilità del criterio, talora enunciato dalla giurisprudenza a cui si richiama la difesa appellante, che attribuisce rilievo dirimente al contesto socio-culturale medio della comunità (o porzione di comunità) interessata dalla consultazione elettorale.
5. La ritenuta infondatezza di tutti i motivi di appello principale comporta la conferma dell’esito elettorale, favorevole all’appellato Calderone, quale conseguente alla pronunzia di primo grado. Resta conseguentemente assorbito l’esame delle doglianze dal medesimo proposte con appello incidentale condizionato, intese da un lato a conseguire la declaratoria di invalidità di sei ulteriori voti attribuiti al Dimino (tre dei quali formanti oggetto di censura nel ricorso introduttivo di primo grado, e tre in sede di motivi aggiunti conseguenti all’esito dell’espletata verificazione istruttoria), e l’attribuzione a proprio favore di due voti contenuti in schede annullate (come da ulteriore censura dedotta in sede di motivi aggiunti).
Si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, previa estromissione dal giudizio dell’Ufficio elettorale centrale di Palermo e della Sezione Elettorale unica per le elezioni comunali di Cefalà Diana, respinge l’appello in epigrafe e compensa interamente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, addì 16 dicembre 2004 dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l’intervento dei Signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Giorgio Giaccardi, estensore, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, componenti.
F.to: Riccardo Virgilio, Presidente
F.to: Giorgio Giacccardi, Estensore

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