A. Catoni – Presidente ed estensore
L. R. (avv.ti G. Foglia e A. Gentileschi) c/ il Comune di Martinsicuro (avv.ti P. Referza e L. Leopardi) e L. M. e nei confronti di G. C., G. De A.

sulla rilevanza o meno, ai fini della rieleggibilità per una sola volta a revisore dei conti, ai sensi dell’art. 235 T.U.E.L., del mandato annullato con effetti ex tunc ma parzialmente espletato

Comune e Provincia – Elezione del collegio dei revisori dei conti – Rieleggibilità per una sola volta ex art. 235 del T.U.E.L. – In caso di mandato annullato con effetti ex tunc ma parzialmente espletato – E’ rilevante.

Ai fini della rieleggibilità per una sola volta a revisore dei conti, ai sensi dell’art. 235 T.U.E.L., rileva anche il mandato annullato con effetti ex tunc ma parzialmente espletato.

sulla rilevanza o meno, ai fini della rieleggibilità per una sola volta a revisore dei conti, ai sensi dell’art. 235 T.U.E.L., del mandato annullato con effetti ex tunc ma parzialmente espletato

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 322 del 2008, proposto da:
L. R., rappresentato e difeso dall’avv. Giancarlo Foglia, con domicilio eletto presso Avv. Alessandro Gentileschi in L’Aquila, Vico Picenze 25;

contro

COMUNE DI MARTINSICURO in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Referza, con domicilio eletto presso Lucio Avv. Leopardi in L’Aquila, via S. Domenico 14; L. M.;

nei confronti di

G. C.,
G. De A.;
per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia,
DELLA DELIBERA N. 10 DEL 17/03/2008 RELATIVA ALLA ELEZIONE DEL COMPONENTE DEL COLLEGIO DEI REVISORI DEI CONTI.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Martinsicuro in Persona del Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11/06/2008 il dott. Antonio Catoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21 decimo comma della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205/2000;
La ricorrente ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Martinsicuro n. 10 del 17 marzo 2008 con la quale veniva rinnovato in parte il collegio dei revisori dei conti:
Assume la revoca della nomina disposta in suo favore e la sostituzione con la controinteressata Mirenda Livia posto che la ragione giustificatrice di siffatta scelta è consistita nell’averla ritenuta non rieleggibile perché aveva già ricoperto per due volte l’incarico stesso e precisamente dal 1197 al 1998 per un anno e tre mesi e poi dal 1999 al 2001 in triennio pieno.
Dopo aver censurato la deliberazione per violazione dell’art.7 della legge 241/90, ha dedotto la violazione dell’art. del T.U per gli enti locali sotto due distinti profili, il primo perché il comune non ha tenuto conto che con la nomina in suo favore già disposta, il comune non avrebbe mai potuto effettuare un riesame del provvedimento ma semmai, sempre che ne avesse riscontrato la reale esistenza degli estremi, dichiarare la sua decadenza ma non procedere alla revoca e ad una nuova elezione di altro componente. Il Consiglio comunale avrebbe quindi dovuto procedere prima a pronunciare la decadenza e poi ad emettere una nuova nomina.
Infine, entrando nella sostanza delle ragioni del comportamento dell’amministrazione l’interessata sostiene che il comune ha violato ogni norma in materia di annullamento degli atti con efficacia ex tunc perché la durata limitata del suo primo mandato era stata annullata con tali effetti; era quindi divenuta tamquam non esset e perciò non poteva essere considerata come un regolare mandato svoltosi tale da impedire l’applicazione della norma che prevede lo svolgimento dell’incarico relativo per non più di due mandati.
Si è costituita l’amministrazione che ha replicato alle avverse pretese ed il collegio ha ritenuto la causa in decisione in sede di discussione della istanza cautelare in camera di consiglio il giorno 11.06.08.
Il ricorso è infondato.
In primo luogo va premesso che i numerosi motivi di carattere formale non possono portare all’annullamento della deliberazione impugnata alla luce della recente novelle legislativa n, 15 del 2006 che ha stabilito che qualora risulti nel corso del giudizio che comunque il provvedimento non potrebbe mai avere un contenuto diverso il giudice non può provvedere all’annullamento pur nella esistenza di siffatti vizi formali.
E che nel caso il contenuto non avrebbe potuto avere un diverso contenuto, nel senso che giammai potrebbe esser disposta nuovamente la sua nomina, è palese, in quanto vi osterebbe la disposizione di cui all’art. 235 del T.U. degli enti locali 267 del 2000 che prevede la rieleggibilità per una sola volta per validi motivi che sono stati illustrati ampiamente nella nota ministeriale del 26.3.2008, allegata nella documentazione esibita dal comune.
Oppone all’applicazione di questa norma l’interessata, come sopra cennato, la circostanza che la precedente nomina per gli anni 1997/1998 aveva avuto un limitato svolgimento ed era stata annullata con effetti ex tunc, sicché giammai potrebbe essere considerata ai fini che vorrebbe annettergli l’amministrazione intimata.
Dimentica l’interessata che, allorché viene annullato un provvedimento amministrativo la sua retroattività incontra comunque, tra gli altri, il limite che non può eliminare i fatti avvenuti in epoca anteriore, secondo il noto brocardo factum infectum fieri nequit, tanto che, appunto, la ricorrente è stata regolarmente retribuita per il periodo del mandato annullato. (Cfr. tra le altre TAR Lazio Roma III sezione 5/3/1999 n. 498)
Ne consegue all’evidenza che il periodo del 1997/98 è stato correttamente valutato dall’amministrazione intimata come svoltosi regolarmente il che impediva una terza rielezione della interessata.
Il ricorso è quindi infondato e va respinto.
Sussistono peraltro motivi che consigliano l’integrale compensazione delle spese ed onorari del giudizio, individuabili tra l‘altro nella circostanza che l’amministrazione aveva in un primo momento effettuato evidentemente una diversa esegesi della norma in discorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 11/06/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Catoni, Presidente, Estensore
Paolo Passoni, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/06/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 26/6/2008 n.851 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, P. Passoni – Estensore
W. P. (avv.ti C. Ricci ed A. Piccinini) c/ il Ministero dell’Interno (Avv. Dist. St.) e nei confronti del Prefetto di Teramo

decisione di rigetto del ricorso gerarchico e notifica dell’impugnativa in sede giurisdizionale

Giustizia amministrativa – Ricorso gerarchico – Decisione di rigetto – Impugnativa in s.g. della decisione di rigetto e del provvedimento originario – Autorità che ha emanato il provvedimento originario – E’ qualificabile come autorità emanante – Mancata notifica del ricorso gerarchico – Inammissibilità del ricorso in s.g..

Poiché l’impugnativa giurisdizionale deve confutare, sia i contenuti dell’atto originario, sia quelli afferenti alla decisione di rigetto che ha respinto il gravame gerarchico, con un onere processuale esteso ad avversare i due distinti provvedimenti in questione, ai fini dell’intimazione in giudizio, le due amministrazioni procedenti assumono entrambe la qualità di autorità emananti, in difformità sia dalla tesi dell’accessione (secondo cui occorrerebbe chiamare in causa la sola PA che ha emanato l’atto originario), sia dalla tesi dell’assorbimento (secondo cui l’autorità emanante sarebbe solo quella gerarchica, mentre l’autorità di primo grado assumerebbe la veste di controinteressata). Ne discende che, nel caso di decisione gerarchica di rigetto, l’impugnativa deve essere sempre e comunque diretta in qualità di autorità emananti, sia alla PA che ha respinto il ricorso amministrativo, sia all’amministrazione titolare dell’atto non definitivo (senza così poter mai ricorrere all’integrazione del contraddittorio, anche se in presenza di almeno un controinteressato intimato), pena altrimenti l’inammissibilità del ricorso in sede giurisdizionale.

decisione di rigetto del ricorso gerarchico e notifica dell’impugnativa in sede giurisdizionale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 330 del 2007, proposto da:
W. P., rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Ricci, con domicilio eletto presso Alessandro Avv. Piccinini in L’Aquila, c.so Federico II N. 36;

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, rappresentato e difeso dall’Avvocatura, domiciliata per legge in L’Aquila, Portici S. Bernardino;
nei confronti di

PREFETTO DI TERAMO;

per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia,
del provvedimento del Prefetto di Teramo del 27.04.2007 n. 7558.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28/05/2008 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Premette il sig. Perrotta, odierno ricorrente:
– che con provvedimento del comune di Silvi in data 2.11.06 veniva respinta la sua domanda di iscrizione all’anagrafe della popolazione residente nello stesso comune, per i seguenti motivi “dimora abitualmente nel comune di Avezzano, giusta comunicazione- di aver egli conseguentemente proposto ricorso amministrativo alla Prefettura di Teramo avverso tale atto negativo, ricorso deciso tuttavia negativamente dalla predetta autorità prefettizia con decreto del 27 aprile 07, nel quale si è rilevato “…che ilCiò premesso, l’interessato con il presente gravame (notificato alla sola Prefettura di Teramo) impugna la predetta decisione gerarchica, lamentando che ingiustamente gli sarebbe stata negata l’iscrizione all’anagrafe di Silvi, nonostante avesse rappresentato (prima all’ente civico e poi alla Prefettura) di aver acquistato un appartamento a Silvi Marina con l’evidente intento di ivi stabilirsi definitivamente in vista della prossima separazione coniugale, mentre le sue presenze nella casa coniugale di Avezzano sarebbero dovute all’esigenza di vedere il proprio figliolo di 9 anni. Il diniego della residenza si baserebbe pertanto su astratte presunzioni, e per tali ragioni ne viene chiesto l’annullamento.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’avvocatura dello Stato di L’Aquila, che ha depositato un rapporto sui fatti di causa.
Alla pubblica udienza del 28.5.08 la causa è stata riservata a sentenza.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per mancata notifica al Comune di Silvi.
Secondo un autorevole orientamento giurisprudenziale, la decisione sul ricorso gerarchico di rigetto si correla al provvedimento impugnato, nei confronti del quale la decisione medesima si configura come un atto confermativo, cioè non come rinnovazione del provvedimento originario, ma come accertamento della sua validità, sia sul piano della legittimità che del merito (c.d. tesi dell’accessione). Di conseguenza, la decisione gerarchica sarebbe priva di autonoma lesività perché renderebbe (solo) definitiva la lesione originaria, non immutando quindi l’oggetto del giudizio e non determinando nemmeno l’onere di una sua ulteriore impugnazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 settembre 1996, n. 1010; Sez. II, 19 febbraio 2003, n. 736; TAR Lazio, Latina, 5 aprile 2004, n. 150 e TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 14 ottobre 2003, n. 5337).
Seguendo tale impostazione dunque, l’unica notificazione necessaria sarebbe addirittura proprio quella presso l’autorità che ha emanato l’atto di primo grado, poi vanamente impugnato (recte, meramente confermato) nella sede gerarchica.
Secondo altra tesi (c.d. dell’assorbimento), la decisione gerarchica assorbirebbe invece il provvedimento originario, che, pertanto, non dovrebbe essere necessariamente impugnato; ciò non di meno, l’Amministrazione titolare del provvedimento gravato non perderebbe la veste di parte necessaria del giudizio, almeno in tutti i casi di ricorso gerarchico improprio, in cui fra l’autorità che ha emesso l’atto originario e l’autorità che ha deciso il ricorso gerarchico non esiste rapporto di gerarchia, come per l’appunto avviene nella relazione giuridica fra Comune e Prefettura della Provincia in cui insiste l’ente civico.
Ed infatti, nei ricorsi gerarchici impropri l’autorità che ha adottato il provvedimento originario dovrebbe ritenersi parte controinteressata, essendo portatrice di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento originario: nel caso di specie, invero, in caso di accoglimento del ricorso giurisdizionale e conseguente annullamento della decisione gerarchica che ha confermato la validità del provvedimento originario, il Comune di Silvi sarebbe tenuto ad iscrivere il ricorrente nelle proprie liste di anagrafe, pur avendo ritenuto non sussisterne i presupposti (sul punto cfr. TGA –BZ- n. 433 del 6.12.2006).
Ne consegue che anche accedendo alla esposta teoria dell’assorbimento, il ricorso giurisdizionale avrebbe dovuto essere notificato al predetto Comune di Silvi quale soggetto controinteressato.
Solo per completezza, nel ribadire l’inammissibilità del ricorso per mancata intimazione in giudizio della procedente amministrazione di primo grado, puntualizza il collegio di non aderire integralmente ad entrambe le tesi delineate poiché, nel caso di decisione gerarchica di rigetto, il provvedimento giustiziale non si limita a rendere definitiva la misura amministrativa impugnata (come invece postulato dalla tesi dell’accessione), e neanche finisce per sostituire quest’ultima, come attraverso un opposto punto di vista propugna la tesi dell’assorbimento.
In realtà sia l’atto di primo livello che la decisione gerarchica ad effetto confermativo concorrono a realizzare la fattispecie provvedimentale attraverso una duplice e progressiva realtà ontologica, allo stesso modo di un atto complesso (sulla cui necessità di separate intimazioni, cfr. l’ampia ricostruzione operata da Cons. Stato VI sez. n. 3423 del 7.6.06). Ne è riprova il fatto che nel ricorso giurisdizionale l’interessato è vincolato ai motivi (di legittimità) proposti nella sede gerarchica sull’atto originario, e nello stesso tempo devono essere specificamente censurati gli eventuali vizi della decisione ostile: infatti, la mera riproposizione delle doglianze formulate con il ricorso amministrativo senza la confutazione del ragionamento decisorio dell’autorità gerarchica (propria od impropria che sia) determinerebbe l’inammissibilità del gravame giurisdizionale per carenza di interesse, come nel caso in cui un atto ostile che si basi su più distinti ed autonomi ordini di ragioni venga poi censurato solo per alcuni profili.
In buona sostanza, l’impugnativa giurisdizionale dovrà confutare sia i contenuti dell’atto originario sia quelli afferenti alla decisione di rigetto che ha respinto il gravame gerarchico, con un onere processuale pertanto esteso ad avversare i due distinti provvedimenti in questione.
Ne deriva che ai fini della intimazione in giudizio, le due amministrazioni procedenti assumono entrambe la qualità di autorità emananti, in difformità sia dalla tesi dell’accessione (secondo cui occorrerebbe chiamare in causa la sola PA che ha emanato l’atto originario), sia dalla tesi dell’assorbimento (secondo cui l’autorità emanante sarebbe solo quella gerarchica, mentre l’autorità di primo grado assumerebbe la veste di controinteressata).
Pertanto –e queste sono le conclusioni condivise dal collegio nella soggetta materia- nel caso di decisione gerarchica di rigetto, l’impugnativa deve essere sempre e comunque diretta in qualità di autorità emananti, sia alla PA che ha respinto il ricorso amministrativo, sia all’amministrazione titolare dell’atto non definitivo (senza così poter mai ricorrere all’integrazione del contraddittorio, anche se in presenza di almeno un controinteressato intimato).
Torna comunque a ripetersi che nel caso di specie il gravame in epigrafe resterebbe pacificamente inammissibile anche accedendo alle esposte tesi:
-dell’accessione, perché mancherebbe proprio la notifica al comune di Silvi, considerato l’unico soggetto pubblico da intimare;
-dell’assorbimento, poiché l’ente civico sarebbe controinteressato e mancherebbe nella specie una notifica ad almeno un altro litisconsorte, con conseguente impossibilità di integrare il contraddittorio ex art. 21 legge 1034/1971.
In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile, per mancata notifica al comune di Silvi.
Sussistono ragioni per compensare integralmente le spese di lite.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 28/05/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Catoni, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere, Estensore
Maria Abbruzzese, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/06/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 26/6/2008 n.858 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, M. Abruzzese – Estensore
A. B., A. A., A. D. e A. P. (avv.ti C. Fiore ed A. Ludovici) c/ il Comune di Poggio Picenze (avv. S. R. Tarquini)

sulla configurabilità o meno di un termine quinquennale di prescrizione della pretesa risarcitoria legata all’occupazione appropriativa e sui modi di acquisto della proprietà a favore della P.A.

1. Giurisdizione e competenza – In tema di espropriazione per p.u. – Occupazione acquisitiva ed usurpativa – Criterio di riparto – Connessione all’esercizio di una funzione pubblica – In caso di possesso acquisito secundum ius e proseguito sine titulo – Giurisdizione del G.A. – Sussiste.

2. Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione appropriativa – Termine quinquennale di prescrizione – In assenza di un decreto di esproprio – Inconfigurabilità.

3. Espropriazione per pubblica utilità – Modi di acquisto della proprietà alla mano pubblica – Occupazione appropriativa – Non vi rientra.

1. A seguito delle sentenze della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, e 11 maggio 2006, n. 191 delle Sezione Unite della Corte di cassazione (20 dicembre 2006, nn. 27190, 27191, 27193), nonché dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando sia chiesta la tutela del diritto di proprietà nella materia espropriativa in presenza di comportamenti connessi all’esercizio della funzione pubblica; tale connessione può ravvisarsi quando l’Amministrazione abbia acquisito il possesso dell’immobile secundum ius, nel corso di una delle fasi di attuazione del vincolo preordinato all’esproprio, e lo abbia proseguito sine titulo.
2. In ossequio alla Convenzione Europea Diritti dell’Uomo, ai numerosi pronunciamenti della Corte EDU nonché a seguito dell’introduzione nel diritto positivo dell’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43, D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, non è configurabile un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell’area o dalla realizzazione dell’opera, in assenza di decreto di esproprio, il cui decorso determina la prescrizione della pretesa risarcitoria del proprietario spogliato del possesso del bene.

3. In ossequio alla Convenzione Europea Diritti dell’Uomo, ai numerosi pronunciamenti della Corte EDU nonché a seguito dell’introduzione nel diritto positivo dell’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43, D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, l’Amministrazione può divenire proprietaria del bene: a) al termine del procedimento espropriativo che si conclude sul piano fisiologico (con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando); b) quando si ravvisi una patologia nella successione degli atti e il bene risulti essere stato modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio, quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell’art. 43 del T.U.; c) a chiusura del sistema, secondo i modi generali di acquisto della proprietà previsti dal Codice civile (art. 922 C.C.) e, tra gli altri, per effetto dell’usucapione ultraventennale (cfr art. 1158 C.C.).

sulla configurabilità o meno di un termine quinquennale di prescrizione della pretesa risarcitoria legata all’occupazione appropriativa e sui modi di acquisto della proprietà a favore della P.A.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 464 del 2004, proposto da:
A. B., A. A., A. D. e A. P., tutti rappresentati e difesi dagli avv. Carla Fiore, Alessandro Ludovici, con domicilio eletto presso avv. Alessandro Ludovici in L’Aquila, via delle Nocelle 2/B;

CONTRO

COMUNE DI POGGIO PICENZE, rappresentato e difeso dall’avv. Silvio R. Tarquini, con domicilio eletto presso avv. Silvio R. Tarquini in L’Aquila, via G. Marconi 8 (N.I.);
per l’accertamento dell’avvenuta acquisizione dell’area di proprietà interessata alla costruzione della Strada del Campanaro al patrimonio del Comune di Poggio Picenze e per la condanna di questo
al risarcimento dei danni con interessi ed accessori.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Poggio Picenze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23/04/2008 il dott. Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso rispettivamente notificato e depositato in date 16 giugno e 14 luglio 2004, Berardina, Angela, Domenico e Pasqualina Alleva, nella qualità di eredi di Felice Alleva, hanno chiesto dichiararsi l’illegittimità della occupazione permanente disposta ed eseguita senza titolo abilitante dal Comune di Poggio Picenze per opere pubbliche realizzate su fondi pervenuti in proprietà di essi ricorrenti, in località “Campanaro” (in catasto al f.6, p.lle 131 e 134), e condannarsi conseguentemente lo stesso Comune al risarcimento dei danni derivanti dall’indebita apprensione.
Esponevano i ricorrenti che l’occupazione, già autorizzata con decreto del 20 febbraio 1974 del Prefetto di L’Aquila per la durata di anni due, non era mai stata seguita da formale decreto di esproprio, pur essendo intervenuta la trasformazione irreversibile del bene di proprietà con la realizzazione della strada comunale denominata “Via del Campanaro”.
Da qui il ricorso, con il quale, premessa la giurisdizione del Giudice adito, i ricorrente chiedevano il risarcimento del danno per l’intervenuta perdita della proprietà per effetto dell’occupazione appropriativa, da quantificarsi in base al valore del bene, di natura edificatoria.
Concludevano per l’accoglimento del ricorso.
Il Comune di Poggio Picenze si costituiva in giudizio chiedendo rigettarsi il ricorso in considerazione della intervenuta prescrizione del diritto fatto valere, tenuto conto che i lavori erano stati completati fin dal dicembre 1975; la temerarietà dell’azione proposta giustificava anche, secondo la difesa del Comune, la condanna dei ricorrenti ex art. 96 C.P.C.
Le parti depositavano documentazione e memorie.
All’esito dell’istruttoria disposta con Ordinanza collegiale n.15/2008 e della pubblica udienza del 23 aprile 2008, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.

DIRITTO

I. I ricorrenti hanno chiesto dichiararsi l’illegittimità dell’occupazione disposta dal Comune di Poggio Picenze in relazione a fondi di loro proprietà, impiegati per la realizzazione della strada comunale detta “Via del Campanaro”, irreversibilmente trasformati senza che, nei termini di legge, fosse stato emesso rituale decreto di esproprio e senza la corresponsione di alcuna indennità.

I.1) Mette conto rilevare in fatto che, dagli atti versati in giudizio, risulta che, a seguito di progetto redatto dal Comune di Poggio Picenze ed approvato dal Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche di L’Aquila relativamente a lavori di sistemazione e costruzione della fognatura nel fossato Campanaro, con decreto del Prefetto di L’Aquila n.1057/4 del 20 febbraio 1974 fu disposta l’occupazione temporanea e di urgenza di aree di proprietà di Felice Alleva, dante causa degli odierni ricorrenti (f.6, p.lle 131 e 134), per la durata di due anni; l’opera pubblica fu poi effettivamente realizzata, nella sua concreta consistenza, fin dal dicembre 1975, come attesta il verbale di ultimazione lavori del 10.12.1975 (in documentazione di parte resistente, cfr. doc. n.11), ed ha interessato complessivamente mq.498 di proprietà dell’Alleva (cfr. consulenza tecnica di parte Alleva, in atti).
Tutte le aree in questione sono descritte nel verbale di consistenza in atti come “terreno seminativo parzialmente incolto (part.134 coltivata ad orto)”; la particella 131 comprendeva invece alcuni alberi, di cui alcuni da frutto.
Nel mentre (nel corso della vigenza del decreto di occupazione d’urgenza) è stata realizzata l’opera pubblica, non risulta sia mai stato emanato il decreto di esproprio e, per quanto rileva in questa sede, non è mai stato corrisposto alcun indennizzo ai ricorrenti.
In sostanza, pur avendo l’Amministrazione utilizzato la proprietà privata dei ricorrenti, questi ultimi non sono mai stati reintegrati nella perdita subita, il che certamente integrerebbe, secondo la prospettazione di parte ricorrente, un illecito risarcibile, quanto meno a far data dal momento ultimo in cui può ritenersi che l’Amministrazione avesse titolo per utilizzare la proprietà privata, ovvero dal termine finale fissato nel decreto di occupazione.

I.2) Nondimeno, aggiungono i ricorrenti, l’utilizzo illegittimo si è di fatto concretato nell’esecuzione di un’opera che, in forza della originaria dichiarazione di pubblica utilità, deve qualificarsi come pubblica e che attualmente insiste sulla privata proprietà.
In proposito i ricorrenti, nel chiedere la condanna del Comune al risarcimento del danno, sostanzialmente deducono di non aver più interesse alla restituzione del fondo, ammesso che la stessa fosse ancora possibile, chiedendo, “in locum rei”, il corrispettivo per la perdita subita, da quantificarsi nel valore del suolo.

II. Nel caso in esame, può senz’altro ritenersi la giurisdizione del Giudice amministrativo.

II.1) Va ricordato in proposito che, nel quadro normativo conseguente all’entrata in vigore dell’art. 34 del D.l.gvo n.80 del 1998, come novellato dalla L. n.205 del 2000, e dell’art. 53 del testo unico sull’esproprio (n.327 del 2001), come incisi dalle sentenze della Corte costituzionale n.204 del 2004 e n.191 del 2006, la giurisdizione amministrativa esclusiva sussiste non solo quando si impugni un atto del procedimento espropriativo (per qualsiasi suo vizio), ma anche quando il ricorso miri ad ottenere la tutela del diritto di proprietà in presenza di un comportamento dell’Amministrazione connesso all’esercizio della funzione pubblica.
Tale connessione può ravvisarsi quando l’Amministrazione abbia un comportamento omissivo contra ius e non restituisca il fondo che continui a possedere sine titolo, anche se il possesso a suo tempo sia stato acquisito secundum ius, nel corso di una delle fasi di attuazione del vincolo preordinato all’esproprio.
Ai fini della giurisdizione, dunque, non rileva il fatto che l’occupazione, originariamente disposta iure, sia divenuta sine titolo per l’annullamento o la perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
Al riguardo soccorrono i principi già formulati dalle Sezione Unite della Corte di cassazione (20 dicembre 2006, nn.27190, 27191, 27193), nonché dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sulla sussistenza della giurisdizione esclusiva quando sia chiesta la tutela del diritto di proprietà nella materia espropriativa in presenza di comportamenti connessi all’esercizio della funzione pubblica.

II.2) La sussistenza della giurisdizione amministrativa, evincibile dal vigente quadro normativo, trova nel caso di specie razionale giustificazione poiché il Comune ha occupato i fondi dei ricorrenti ed ha eseguito l’opera in esecuzione di atti autoritativi (decreto di occupazione d’urgenza), espressivi di poteri pubblicistici; non ha però emesso il decreto di esproprio entro il prescritto termine, così rilevando la mancata conclusione del procedimento ed il mancato esercizio della funzione pubblica, volta a far acquisire al patrimonio pubblico il bene già realizzato nel corso del procedimento; ha, ancora, continuato ad utilizzare il suolo altrui per scopi di interesse pubblico, come già positivamente valutato nei precedenti atti.

III. Radicata la giurisdizione del Giudice amministrativo adito, e puntualizzato che la domanda è intesa sostanzialmente alla tutela del diritto di proprietà leso dall’attività illecita della Pubblica amministrazione, azionata nella forma della richiesta di ristoro per equivalente piuttosto che in quella restitutoria specifica, il Collegio deve farsi carico dell’eccezione di prescrizione proposta dalla difesa resistente.
Detta prescrizione, secondo la difesa del Comune, sarebbe maturata fin dal decorso del quinquennio dall’ultimazione dei lavori, vertendosi in tema di obbligazione risarcitoria; la difesa dei ricorrenti, al contrario, fin dall’atto introduttivo, ha sostenuto la tesi della prescrizione decennale trattandosi di obbligazione di pagamento di un credito pecuniario, interrotta validamente dalla nota con la quale in data 15 settembre 1994 Berardina Alleva chiedeva al Comune di Poggio Picenze “il giusto indennizzo per l’espropriazione delle particelle..”.

III.1) Il Collegio deve sottoporre a critica rivisitazione entrambe le prospettazioni, fondate, per vero, su principi più volte affermati praeter legem dalla giurisprudenza, per i quali, anche in assenza di un atto autoritativo tipizzato di natura ablatoria, l’Amministrazione potrebbe acquistare, a titolo originario, la proprietà altrui, quando su di essa abbia realizzato, in tutto o in parte, un’opera pubblica, in attuazione della dichiarazione di pubblica utilità; inoltre, dalla data in cui si verifica tale acquisto, comincerebbe a decorrere il termine – quinquennale – per il risarcimento del danno, derivante dalla perdita del diritto di proprietà, secondo la giurisprudenza più diffusa, ovvero – decennale – per l’obbligazione di pagamento del “controvalore” del suolo occupato, secondo giurisprudenza meno diffusa e sostanzialmente minoritaria.

III.2) Tali ricostruzioni non tengono tuttavia conto della successiva elaborazione giurisprudenziale e dottrinaria sull’argomento, indotta essenzialmente dal confronto con la giurisprudenza della Corte europea del diritti dell’Uomo, che ha reiteratamente ravvisato, nella concreta regolamentazione dell’istituto dell’occupazione appropriativa, diffusi “vulnera” ai diritti fondamentali protetti dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo, aventi rilevanza diretta nell’ordinamento interno in base all’art. 117, comma 1, della Costituzione (secondo cui le leggi “devono rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”) e all’art. 6 (F) del trattato di Maastricht (come modificato dal trattato di Amsterdam), cui anche l’Italia è obbligata, secondo cui “l’unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in quanto principi generali del diritto comunitario”, oltre che alla pacifica giurisprudenza della CEDU, secondo cui la prassi interna dell’espropriazione indiretta (l’Amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, pur in assenza di un formale atto ablatorio) sarebbe in frontale contrasto con l’art. 1, Prot. 1, della Convenzione.
Dunque, alla stregua degli indici sopra citati, sarebbe in radice preclusa la possibilità di riconoscere una espropriazione indiretta o sostanziale in assenza di un idoneo titolo, previsto dalla legge, salva, comunque, la possibilità, per l’Amministrazione, di applicare l’art. 43 del testo unico approvato con D.P.R. n.327 del 2001, che attribuisce ad essa il potere di acquisire la proprietà dell’area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine dello specifico procedimento nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.
Resta inteso che l’applicazione dell’art. 43, secondo quanto enunciato dall’Adunanza generale del Consiglio di Stato del 29 marzo 2001, presuppone la perdurante sussistenza del diritto di proprietà in capo al privato e un illecito permanente dell’Amministrazione che utilizza il fondo altrui, in assenza del decreto di esproprio, anche se è stata realizzata l’opera pubblica.
Il che conferma che, ove il decreto di acquisizione non fosse emanato, la proprietà resterebbe comunque in capo al privato cui è rimessa la scelta di invocare le possibili azioni a tutela del proprio diritto permanentemente ed attualmente leso, conformemente peraltro alla natura imprescrittibile del diritto di proprietà.
Infine, per quanto rileva in questa sede, come ritenuto dal Consiglio di Stato con decisione n.2582 del 21 maggio 2007, “il senso e la ratio dell’art. 43…non consentono di ritenere sussistente un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell’area o dalla realizzazione dell’opera, decorso il quale si verificherebbe la prescrizione della pretesa risarcitoria”.

III.3) Sotto altro profilo, ancorare la tutela del privato al breve termine quinquennale sarebbe contrario, come reiteratamente deciso, ai medesimi principi affermati dalla giurisprudenza della CEDU, costituendo un irragionevole compressione del diritto di proprietà del privato non bilanciata dal rispetto del giusto procedimento di legge, e comunque un indebito vantaggio per l’Amministrazione.
Al contrario, secondo la pronuncia del supremo Consesso sopra citata, “l’art. 43 ribadisce il principio per il quale, nel caso di occupazione sine titulo, vi è un illecito il cui autore ha l’obbligo di restituire il suolo e di risarcire il danno cagionato, salvo il potere dell’Amministrazione di fare venire meno l’obbligo di restituzione ab extra, con l’atto di acquisizione del bene al proprio patrimonio”.
Il tutto, bene inteso, “a parte l’applicabilità della disciplina civilistica sull’usucapione (per la quale il possesso ultraventennale fa acquistare all’Amministrazione il diritto di proprietà pur in assenza dell’atto di natura ablatoria” (cfr. Cons. di Stato. cit.).

III.4) In definitiva, l’Amministrazione può divenire proprietaria del bene:
– o al termine del procedimento espropriativi che si conclude sul piano fisiologico (con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando),
– oppure, quando si ravvisi una patologia nella successione degli atti e il bene risulti stato modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio, quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell’art. 43 del T.U.;
– ovvero, a chiusura del sistema, secondo i modi generali di acquisto della proprietà previsti dal Codice civile (art. 922 C.C.) e, tra gli altri, per effetto dell’usucapione ultraventennale (cfr art. 1158 C.C.).
Il terzo caso è, secondo il Collegio, quello che, nella specie, è dato verificare.
E’ invero pacifico in atti che il Comune di Poggio Picenze ha occupato il suolo fin dal 1974, acquisendone (peraltro “ab initio” legittimamente, in forza di decreto di occupazione d’urgenza) il possesso; altrettanto pacifico è che tale possesso si è protratto per i successivi venti anni ed oltre, ragione per la quale, in assenza di atti interruttivi del possesso da parte del precedente proprietario e/o dei suoi eredi, il Comune ben può dirsi divenuto proprietario del bene de quo.
Premesso infatti che non vi è ragione per escludere l’amministrazione pubblica dall’applicabilità delle norme di diritto comune vigenti, non è dubbio che i fatti come rappresentati in giudizio definiscono con chiarezza una vicenda traslativa della proprietà nella quale ai comportamenti apprensivi del Comune il privato non ha mosso alcuna opposizione intesa a ripristinare o comunque a tutelare, nelle forme e nei termini di legge, il proprio diritto leso.
Deve in proposito evidenziarsi che, anche all’esito della disposta istruttoria, i ricorrenti non hanno fornito alcuna prova di eventuali atti interruttivi a proprio vantaggio, limitandosi a richiamare note con le quali chiedevano al Comune di Poggio Picenze di riesaminare le reciproche posizioni, ma, evidentemente, senza incidere in alcun modo, nelle forme previste dall’art. 1167 C.C., sulla pacifica situazione possessoria del Comune, che costituisce presupposto dell’intervenuta acquisizione del bene, tenuto conto del principio di tipicità che informa i modi di interruzione della prescrizione acquisitiva.
Va aggiunto che anche eventuali atti di diffida o costituzione in mora sarebbero stati inidonei ad interrompere il possesso in ragione del fatto che il possesso ad usucapionem può ben esercitarsi anche in aperto e dichiarato contrasto con la volontà del titolare (cfr. Cass. civ. n.9854/2003 e 2316/1985) e che, più in generale, la natura dell’usucapione non consente di attribuire efficacia interruttiva ad atti destinati ad operare solo con riguardo ai diritti di obbligazione (cfr. Cass. Civ. N.7742/1990), o comunque ad altri atti che non comportino la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, ad eccezione degli atti giudiziali, siccome diretti alla privazione del possesso ope iudicis nei confronti dell’usucapiente (cfr. Cass. Civ. N.14917/2001).
Mette conto aggiungere che la ritenuta applicabilità della prescrizione acquisitiva in favore del Comune occupante non può ritenersi in alcun modo confliggente con i principi sopra richiamati della giurisprudenza europea in materia, posto che, nel caso di specie l’acquisto della proprietà non ancorato ad una disciplina praeter legem e speciale per la pubblica Amministrazione, bensì alla disciplina generale prevista dalla legge per tutti i soggetti di diritto.
Va pure aggiunto che pur non essendo stata esplicitamente formulata dal Comune resistente l’eccezione di usucapione, la stessa è implicitamente contenuta nella allegazione del fatto, peraltro pacifico, che il terreno è stato fin dal 1974 nel suo possesso indisturbato.
Infine, va evidenziato che l’usucapione era già maturata in favore del Comune all’epoca della proposizione della domanda risarcitoria nel corso del 2000 innanzi al giudice ordinario (che, adito una prima volta, ha dichiarato la nullità della procura in calce all’atto della citazione e, una seconda volta, ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore di questo giudice, cfr. sentenze Tribunale di L’Aquila n.882/2001 e 856/2002), il che esclude ogni questione in ordine all’eventuale conservazione degli effetti delle stesse nel presente giudizio.

III.5) Le ritenute ammissibilità e fondatezza dell’eccezione comportano il rigetto del ricorso, non potendosi più configurare un diritto al risarcimento del danno sostitutivo della perdita della proprietà di un bene acquisito alla proprietà pubblica per effetto della maturata usucapione in epoca ben anteriore alla proposizione del ricorso.

IV. La novità della questione della questione consente di rigettare la domanda ex art. 96 C.P.C., non potendosi ritenere l’azione proposta dai ricorrenti, per quanto sopra detto, temeraria.
V. Le stesse ragioni consigliano la compensazione integrale delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – L’Aquila, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede: respinge il ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 23/04/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Catoni, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/06/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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Pres. De Lise Est. Politi
ACEA S.p.a. (Avv.ti M. Roma, F. Lepri, G. Toscano, F. Satta) e SUEZ ENVIRONMENT S.A. (Avv.ti A. Clarizia, A. Sciumè, M. Zaccheo, D. Tassan Marzocco, L. Manzi) c/ Autorità garante della concorrenza e del mercato (Avv. Stato).

sulla configurabilità di un’intesa che assume la forma di un contratto tipico come restrittiva delle concorrenza

1. Concorrenza e mercato – Consorzio tra imprese – Intese restrittive – Configurabilità – Finalità anticoncorrenziali – Verifica – Necessità – Sussiste.
2. Concorrenza e mercato – Intese restrittive – Illiceità condotta – Effetti sul mercato – Qualificazione – Sufficienza – Rilevanza solo per quantificazione sanzioni.
3. Concorrenza e mercato – Pratiche anticoncorrenziali – Qualificazione –Omogeneità, interazione nel tempo e convergenza – Presenza – Necessità.

4. Concorrenza e mercato – ATO – Gara – Intese restrittive – Configurabilità – Condizioni.
5. Concorrenza e mercato – Mercato rilevante – A.G.C.M. – Individuazione – Sindacabilità del G.A. – Limiti.

1. In tema di intese restrittive della concorrenza, la tipicità di un contratto (nella fattispecie, contratto di consorzio tra imprese con attività interna) non esclude l’illiceità antitrust di un’intesa che assuma la forma di tale contratto. Tuttavia per configurare l’intesa come illecita è necessario che venga verificato, in concreto, l’utilizzo del contratto a fini anticoncorrenziali, attraverso l’individuazione dell’effettiva causa dell’accordo concluso tra le parti, da intendersi non come astratta funzione economico-sociale di quel contratto, ma come ragione dell’affare, ovvero giustificazione dell’operazione economica posta in essere (1).
2. Ai fini della qualificazione di un intesa come anticoncorrenziale e, dunque, come illecita non è necessario effettuare valutazioni sugli effetti concreti che la stessa ha avuto sul mercato. Infatti, la qualificazione come illecita della condotta discende dall’oggettiva idoneità della stessa ad alterare la concorrenza, mentre l’analisi degli effetti prodotti dall’intesa sul mercato può incidere solo in termini di gravità della stessa e, di conseguenza, sulla quantificazione della sanzione pecuniaria.
3. In tema di pratiche anticoncorrenziali, l’episodicità di iniziative pur concordate tra imprese non configura di per sé una “pratica”. Infatti, per configurare una “pratica” tali iniziative devono possedere i caratteri di omogeneità, iterazione nel tempo e convergenza, caratteri che rivelano la preordinata presenza di un “concordamento” e, quindi, di una intesa volta a vincolare le reciproche condotte, avente valenza pianificatoria rispetto a futuri comportamenti

4. In tema di intese restrittive della concorrenza, la circoscritta dimensione territoriale della stazione appaltante (alla quale accede la limitata vocazione geografica del mercato e nella specie un’ATO) non preclude, ex se considerata, la possibile funzione anticoncorrenziale di intese laddove esse, sia pure limitate alla partecipazione alla singola gara (e, quindi, preordinate all’aggiudicazione di uno specifico servizio), siano tuttavia suscettibili di determinare una pratica “restrizione” all’ingresso di operatori economici “diversi” dai soggetti facenti parte dell’intesa stessa e, con essa, una limitazione delle fisiologiche modalità espansive della concorrenza. Tale valutazione necessita, comunque, di una apprezzabilità in termini di “consistenza”.
5. L’individuazione da parte dell’autorità garante della concorrenza del “mercato rilevante” – definito come quella zona geograficamente circoscritta dove, dato un prodotto o una gamma di prodotti considerati fra loro sostituibili, le imprese che forniscono quel prodotto si pongono fra loro in rapporto di concorrenza – non è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità se non per vizi logici, di difetto di istruttoria e di motivazione; di conseguenza il giudice amministrativo, al quale non è consentito di sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate all’Autorità (e quindi dare un’autonoma definizione del mercato rilevante), deve limitarsi a verificare se la definizione tratteggiata dall’autorità sia o meno affetta dai vizi de quibus (2).

— *** —

(1) Cfr. CdS, Sez. I, Sentenza 10 maggio 2005, n. 3752.
(2) Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2000 n. 1348.

sulla configurabilità di un’intesa che assume la forma di un contratto tipico come restrittiva delle concorrenza

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A. Catoni – Presidente ed Estensore
Verdebosco S.r.l. (avv.ti F. Corti, A. Gigli, F. G. Scoca) Iper Aquila c/ Regione Abruzzo (avv.ti S. Pasquali ed A. Frattale); Comune di Bellante (avv.ti V. Camerini, G. Massi e C. Scarpantoni); Ministero Infrastrutture e Trasporti (Avv. Dist. St.) e nei confronti di Collegio Vigilanza Prusst Abruzzo-Marche; Boldrin S.p.A., Tresor S.p.A. (avv.ti G. Cerceo e F. Foglietti)

sull’interesse di un centro commerciale a censurare provvedimenti urbanistici relativi all’apertura di un nuovo centro commerciale

1. Edilizia ed urbanistica – Localizzazione impianti produttivi – Approvazione di progetti di grandi strutture di vendita – Impugnazione – Legittimazione attiva – Individuazione – Riferimento al concetto di stabile ed agevole vicinitas tra i due esercizi in conflitto – Necessità
2. Edilizia ed urbanistica – Localizzazione impianti produttivi – Approvazione di progetti di grandi strutture di vendita – Impugnazione – Legittimazione attiva – Individuazione – Lesione deducibile – Portata – Bacino di utenza – Nozione – Riferimento alla medesima programmazione insediativa regionale – Necessità

1. Ai fini della delibazione dell’interesse di un centro commerciale ad impedire l’apertura di un altro centro, fondato su pretese inosservanze urbanistiche, non si può prescindere da una situazione di stabile e agevole vicinitas tra i due esercizi in conflitto; una diversa conclusione, volta a valorizzare la mera collocazione del nuovo centro commerciale nell’ambito dello stesso bacino di utenza, ancorché a diversi chilometri di distanza dal centro esistente, introdurrebbe una sorta di interesse diffuso e generale ad impedire, per ragioni di mero fatto, l’apertura di strutture concorrenti.

2. Ai fini della delibazione dell’interesse di un centro commerciale ad impedire l’apertura di un altro centro, la lesione dedotta dal ricorrente deve esser fatta valere relativamente a violazioni che attengano esclusivamente ad illegittimità riguardanti le disposizioni relative all’apertura delle strutture di vendita; in tale contesto, il concetto di “bacino d’utenza”, che non può farsi coincidere de plano con un ambito provinciale, postula pur sempre che l’apertura dei due centri in conflitto si inserisca nel quadro della medesima programmazione insediativa regionale, purché in un ambito delimitato, nel quale gli interessi commerciali possano realmente essere diretti a servire la stessa popolazione.

sull’interesse di un centro commerciale a censurare provvedimenti urbanistici relativi all’apertura di un nuovo centro commerciale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 614 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
VERDEBOSCO S.R.L., rappresentato e difeso dagli avv. Fausto Corti, Alessandro Gigli, Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso Fausto Avv. Corti in L’Aquila, via Garibaldi N. 79 (N.I.);
IPER AQUILA;

contro

REGIONE ABRUZZO, rappresentato e difeso dagli avv. Sandro Pasquali, Alessia Frattale, con domicilio eletto presso Regione-Abruzzo Ufficio Legale in L’Aquila, via Leonardo Da Vinci N.6 (N.I.);

COMUNE DI BELLANTE, rappresentato e difeso dagli avv. Vincenzo – Camerini, Giuseppe Massi, Carlo Scarpantoni, con domicilio eletto presso Avv. Vincenzo Camerini in L’Aquila, via Garibaldi N. 62;

MINISTERO INFRASTRUTTURE E TRASPORTI, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in L’Aquila, Portici S. Bernardino;

nei confronti di

COLLEGIO VIGILANZA PRUSST ABRUZZO-MARCHE;

Boldrin S.p.A.,
Tresor S.p.A., rappresentati e difesi dall’avv. Giulio Cerceo, con domicilio eletto presso Fabrizio Avv. Foglietti in L’Aquila, p.zza S. Giusta, N. 4 (N.I.);
per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia,
APPROVAZIONE ACCORDO DI PROGRAMMA DI RIQUALIFICAZIONE URBANA DI SVILUPPO SOSTENIBILE DEL TERRITORIO.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bellante;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero Infrastrutture e Trasporti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Boldrin S.p.A.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Tresor S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28/05/2008 il dott. Antonio Catoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società Verdebosco e la società IPER alla prima collegata, titolari, dell’autorizzazione all’esercizio, a loro dire dell’unico centro commerciale in Provincia di Teramo, denominato Forum Gran sasso, impugnano un decreto della regione Abruzzo che ha approvato un piano integrato di intervento previsto nell’ambito di un P.R.U.S.S.T. denominato Sviluppo integrato della fascia costiera Abruzzo Marche.
Deducono nei confronti del piano una serie di motivi di carattere urbanistico ed in particolare:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 34 del D. Lgs. 267/00 della L.R. Abruzzo n. 18/83 – Violazione e falsa applicazione delle L. R. 11 del 1999: Violazione della legge 241/90. violazione dei principi in materia di pubbliche gare. Eccesso di potere sotto vari profili.
Si sono costituite per replicare alle censure di cui al ricorso il comune di Bellante e la società controinteressata Boldrin nonché l’Avvocatura dello Stato per il ministero delle infrastrutture la quale ha chiesto peraltro la sua estromissione in quanto il Ministero non è che indirettamente interessato al procedimento del quale si chiede l’annullamento.
Le resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili.
Le due società ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti ed hanno replicato alle eccezioni di inammissibilità.
Tutte le parti hanno quindi depositato memorie integrative e le ricorrenti hanno avanzato istanza di provvedimento cautelare la cui discussione è stata poi riunita a quella del merito, fissato con urgenza, ai sensi di legge, stante la necessità rilevata da tutte le parti di una decisione immediata, riconosciuta meritevole dal collegio, il quale ha disposto pertanto la discussione all’udienza del 28.05.2008 nella quale il ricorso è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

Osserva preliminarmente il collegio come la rilevata inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sia fondata.
Le due società ricorrenti per loro stessa ammissione (vedi pag. 10 del ricorso introduttivo) fondano il loro interesse sul fatto che il loro centro commerciale, per il quale hanno ottenuto l’autorizzazione, insiste, a loro dire, nel medesimo bacino di utenza di quello delle controinteressate per cui correrebbero il rischio di perdere parte consistente della clientela sulla quale avevano fatto affidamento al momento di effettuare il proprio investimento.
Va già in primo luogo premesso al riguardo che la legittimazione dei ricorrenti va negata qualora si basi esclusivamente sulla qualità di gestione del commercio poiché il timore di veder diminuiti i livelli di vendita non è ragione sufficiente a radicare un interesse ad impedire l’apertura di un nuovo esercizio. (Cfr. TAR Lombardia Milano sez. IV 28.2. 2005 n. 464.
Ma vi è di più.
Di regola è stata sempre esclusa la legittimazione a censurare sotto il profilo urbanistico, un procedimento che sfoci in una concessione, quando non vi sia uno stabile collegamento tra colui che si dichiara leso e le strutture che devono esser realizzate, allorché le censure avanzate si basino tutte su di un pretesa violazione di principi squisitamente urbanistici.
A siffatte argomentazioni le ricorrenti replicano che l’impugnativa del provvedimento dello sportello unico dovrebbe aver superato l’eccezione che è stata avanzata su di una impugnativa che si basa su questioni di mero carattere urbanistico e che l’attività urbanistica, comunque, costituisce il necessario presupposto per l’apertura di un centro commerciale che deve sempre rispondere alle previsioni dei piani di regolarizzazione del territorio.
Ciò oltretutto troverebbe conferma nella recente sentenza del Consiglio di Stato del 12 settembre 2007 n. 4821 nella quale il Consesso di Giustizia amministrativa avrebbe rilevato che il concetto di “vicinitas” per le grandi strutture commerciali non può identificarsi in uno stabile e contiguo collegamento, ma nella valutazione del bacino di utenza cui attingono le strutture interessate che può talvolta giungere anche a diversi chilometri.
Il collegio ha ragione di dubitare della correttezza di siffatto indirizzo nonostante l’autorevole fonte da cui proviene o quanto meno della interpretazione che ne forniscono le ricorrenti e che si pone in contrasto peraltro con una giurisprudenza piuttosto consolidata.
In effetti, ammettendosi che si possa radicare l’interesse di un centro commerciale ad impedire l’apertura di un altro centro, fondandosi su pretese inosservanze urbanistiche del procedimento finalizzato all’apertura di un altro centro posto a diversi chilometri di distanza, anche se nell’ambito dello stesso bacino di utenza, si introdurrebbe una sorta di interesse diffuso e generale ad impedire, per mere ragioni di fatto di carattere commerciale che nulla hanno a che vedere con il commercio l’ apertura di strutture concorrenti, ove non violino beninteso le disposizioni regolamentari riguardanti tali strutture di vendita che siano sicuramente comuni ai due centri.
D’altra parte altre considerazioni vanno avanzate in proposito.
Ammettere una valutazione del genere si pone altresì in contrasto con tutte le direttive europee in tema di libera concorrenza perché sarebbe estremamente facile rilevare carenze di tipo urbanistico in un procedimento che interessi un altro centro commerciale, laddove l’interesse di mantenere un regime di monopolio e di impedire di fatto la concorrenza sarebbe il reale intento della parte.
Peraltro, come nota la difesa del comune è la stessa sentenza citata dalle ricorrenti che individua esattamente quando è ammissibile la legittimazione all’impugnativa, avendo rilevato il Consiglio di Stato che l’attività concorrente deve svolgersi non solo nell’ambito dello stesso bacino di utenza ma si deve avvalere della medesima programmazione insediativa regionale e del medesimo ambito provinciale di azione.
Nella specie si è sicuramente nello stesso ambito provinciale ma anche questo è dubbio che sia un elemento sul quale possa fondarsi l’interesse, perché non si può far coincidere l’ambito di utenza con l’ambito provinciale, a meno di sovvertire tutti i parametri che presiedono all’individuazione dell’interesse perché nell’ambito provinciale governato dalla medesima programmazione insediativa di centri commerciali, questi possono addirittura anche trovarsi a 100 km di distanza come può certamente avvenire nella regione Abruzzo.
Quello che rileva invece è la medesima programmazione ma in un ambito delimitato, nel quale gli interessi commerciali possano realmente esser diretti a servire la stessa popolazione.
Non solo ma la lesione deve esser fatta valere relativamente a violazioni che attengano esclusivamente a illegittimità riguardanti le disposizioni relative all’apertura di queste strutture come può argomentarsi a contrario dalla rammentata sentenza del Consiglio di Stato.
Ora è da valutare rettamente cosa debba intendersi per medesimo bacino di utenza.
E’ vero che talora anche se due centri commerciali distanti diversi chilometri di distanza, sicuramente possono considerarsi fornitori della medesima clientela, quando siano posti, ad esempio, a nord e a sud di una città di medie dimensioni il cui centro sia baricentrico rispetto ad essi perché la clientela può indifferentemente servirsi dell’uno o dell’altro.
Ma certamente una consimile situazione non esiste nel caso di specie perché difficilmente si potrebbe credere che la popolazione della città, di fronte all’esistenza di un centro di notevoli dimensioni in Teramo, intenda servirsi di quello da realizzare in Bellante che dista 18 km dalla città stessa, con percorsi in parte su strade disagiate, mentre, si ripete, è evidente che l’interesse delle ricorrenti è quello di impedire sempre e comunque l’apertura di altri centri in Provincia di Teramo con l’unico scopo di mantenere una situazione di monopolio nel settore ed attirare presso di loro la popolazione che non abbiano servizi del genere.
Questo, indubbiamente ad avviso del collegio costituisce un interesse di mero fatto non suffragato da una situazione di stabile e agevole vicinitas che possa invece radicare un interesse al ricorso.
Secondo le ricorrenti, poi, la recente posizione del Consiglio di Stato esclude anche che possa tenersi conto della sentenza del TAR l’AQUILA n. 607/04 nella quale il Tribunale aveva rilevato la carenza d’interesse nel ricorso contro l’apertura di una sala cinematografica, escludendo che vi fosse il medesimo bacino di utenza tra due sale distanti tra loro circa 15 km., perchè altra cosa è il bacino di utenza di un centro commerciale che ha una superficie di 25.000 mq ed attrae una clientela che si sposta da località poste fino ad oltre 30 minuti di distanza.
Ad avviso del collegio è invece vero proprio il contrario perché, mentre per uno spettacolo cinematografico è il tipo e la qualità dello spettacolo che può dettare un interesse mirato alla visione di una determinata pellicola, per cui è quella che determina, talvolta, la scelta della sala, nel caso dei centri commerciali è difficile ipotizzare che, avendo a disposizione due centri nell’ambito sì del bacino, ma distanti, come nel caso di specie diversi chilometri, la popolazione sia interessata ad effettuare compere in un centro piuttosto che in un altro con percorsi poi disagiati come quello in esame; vero è invece che la pretesa dedotta è diretta solo soddisfare l’interesse monopolistico dei ricorrenti, con penalizzazione per la stessa popolazione la quale è costretta a sobbarcarsi spostamenti anche disagevoli, con evidente violazione delle norme che presiedono ad una corretta concorrenza.
Ma osserva ancora il collegio che poi, nella specie, viene a mancare l’altro requisito che la sentenza del Consiglio di Stato, invocata dalle ricorrenti, richiede per radicare l’interesse e cioè che l’apertura dei due centri abbia riguardo alla medesima programmazione insediativa regionale.
Infatti, l’iniziativa combattuta delle ricorrenti non ha nulla a che vedere con la regolamentazione di cui si è avvalsa la Verdebosco, muovendosi invece nell’ambito dell’attuazione di un programma integrato di intervento di sviluppo della fascia costiera Abruzzo Marche, delle vallate confinanti e valorizzazione dei parchi (Parco Gran Sasso e Monti della Laga) rispetto al quale nessun interesse alla sua eventuale illegittimità può evidentemente riconoscersi alle due ricorrenti.
In conclusione il ricorso è certamente inammissibile per carenza d’interesse, ma le spese del gravame possono essere compensate tra le parti costituite per la rilevata parziale difforme posizione della giurisprudenza in tema d’interesse, la quale ha potuto indurre le ricorrenti a censurare l’apertura dell’altro centro commerciale previsto nel comune di Bellante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo dichiara inammissibile per carenza di legittimazione attiva e d’interesse alla sua proposizione il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 28/05/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Catoni, Presidente, Estensore
Paolo Passoni, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/06/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 26/6/2008 n.850 proviene da Giustamm.