Pres. ff. Delli Priscoli, Est. Vidiri
Querci (Avv. L. De Stefano) c. Università degli studi di Bologna (Avv.ra Stato), Università degli studi di Cassino (Avv.ti G. Olivieri e S. Salera) ed altri (n.c.) – P.M. Gambardella (conf.).

giurisdizione amministrativa e risarcimento del danno per perdita di chances), con commento dell’avv. Michele Didonna, “La pregiudiziale amministrativa, come accertamento non demolitorio (nel risarcimento del danno per equivalente

Giurisdizione civile – giurisdizione ordinaria e amministrativa – impiego pubblico – in genere – qualificazione della domanda – “petitum ” sostanziale – rilevanza – candidato al concorso per la nomina di professore universitario di prima fascia – domanda di risarcimento danni da perdita di “chance” per la illegittima elezione suppletiva, a seguito della decadenza di un membro della commissione esaminatrice, di un componente in luogo della sostituzione della intera commissione – giurisdizione del giudice amministrativo – fondamento – potere di detto giudice, ex art. 7 legge n. 205 del 2000, di provvedere in ordine al risarcimento del danno anche nelle controversie attribuite alla giurisdizione generale di legittimita’ dell’autorita’ giurisdizionale amministrativa – sussistenza – pregiudiziale pronuncia di illegittimita’ del provvedimento amministrativo – necessita’ – esclusione.

Posto che la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo deve essere in concreto identificata non gia’ in base al criterio cosiddetto della soggettiva prospettazione della domanda (ossia in base alla qualificazione compiutane dall’interessato), ma alla stregua del “petitum” sostanziale individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto giuridico posto a fondamento delle pretese, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda con la quale un candidato ad un concorso di professore universitario di prima fascia chieda il risarcimento del danno da perdita di “chance”, a seguito del pregiudizio della propria posizione nel procedimento di valutazione comparativa a causa della illegittima nomina suppletiva, a seguito della intervenuta decadenza di un membro della commissione esaminatrice, di altro componente in luogo della sostituzione della intera commissione. Nella controversia in esame – il cui oggetto si individua in una denunzia di illegittimita’ di una serie di atti amministrativi attinenti al concorso per la nomina a professore universitario, cui l’attore ricollega eziologicamente la richiesta di risarcimento dei danni – trova infatti applicazione il disposto dell’art. 68, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993, sostituito dall’art. 29 del d.lgs. n. 80 del 1998, ed ora dall’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, in base al quale restano devolute alla
giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione di dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Detto giudice, a norma dell’art.7, comma 3, della legge n. 205 del 2000, ha altresi’ il potere, anche nelle controversie che rientrano nella giurisdizione generale di legittimita’, e non solo in quelle attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, di condannare l’amministrazione al risarcimento del danno,in tal modo concentrandosi in un unico giudizio le questioni relative all’annullamento degli atti illegittimi e quelle attinenti al ristoro dei danni da questi determinati, senza che all’uopo sia necessaria in via pregiudiziale la declaratoria di illegittimita’ del provvedimento, ed eliminandosi altresi’ il pericolo di contrasto tra giudicati.

— *** —

Con commento dell’Avv. Michele Didonna La pregiudiziale amministrativa, come accertamento non demolitorio (nel risarcimento del danno per equivalente)

Giurisdizione amministrativa e risarcimento del danno per perdita di chances

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MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Sostiene la ricorrente che va nella controversia in esame riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario per negare la quale non vale il richiamo all’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205, invocato ex adverso, in quanto essa ricorrente ha agito davanti al Tribunale di Cassino non per ottenere l’annullamento del decreto rettorale dell’elezione con il quale era stata disposta la nomina di un sostituto al posto di un membro decaduto della commissione di concorso ma per conseguire il risarcimento del danno a tale atto conseguente.
In realtà, la domanda di risarcimento per perdita di chances azionata era estranea alla ipotesi disciplinata dal suddetto articolo, in quanto essa ricorrente aveva richiesto al giudice solo di valutare in termini di causa petendi una serie di comportamenti individuali (tradottisi o meno in atti amministrativi nulli), che le aveva causato il danno patito per la forzata rinuncia al concorso e la successiva esclusione da tutti i successivi concorsi di diritto della navigazione.
Ha precisato ancora la ricorrente che, per ritenere la giurisdizione del giudice amministrativo, non valeva, neanche, il richiamo alla norma di cui all’art. 68, comma 4°, d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 (testo novellato con il d. lgs. n. 80 del 1998 ed ora sostituito dall’art. 63, comma 4°, ultima parte del d. lgs. n. 165 del 2001, volto a riconoscere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie relative ai rapporti di impiego dei professori e dei ricercatori universitari).
Essa ricorrente non era, infatti, nè ricercatrice nè professoressa universitaria nè aveva chiesto al Tribunale di cassino una sentenza attributiva di tale qualifica, ma soltanto l’applicazione delle sanzioni per comportamenti illegittimi a titolo di responsabilità extra- contrattuale.

2. Ritiene la corte che va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

2.1. Alla stregua del costante orientamento di queste sezioni unite, a norma dell’art. 386 c.p.c. la decisione della giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda, che è da identificare non già in base al criterio della c.d. prospettazione (ossia avente riguardo alle deduzioni ed alle richieste formalmente avanzate dall’istante), bensì sulla base del c.d. petitum sostanziale, quale può individuarsi indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge (cfr., ex plurimis: Cass., Sez. Un., 3 marzo 2003 n. 3145; Cass., Sez. Un., 10 maggio 2001 n. 186; Cass., Sez. Un., 19 novembre 19999 n. 799; Cass., Sez. Un., 30 giugno 1999 n. 379).

2.2. Orbene, dall’atto introduttivo della lite si evince che l’oggetto della controversia si individua in una denunzia di illegittimità di atti amministrativi relativi al concorso per professore di prima fascia di diritto della navigazione, cui intendeva partecipare la Querci. Tra detti atti è oggetto di specifica censura di illegittimità – con conseguente richiesta di declaratoria di nullità per violazione di legge – il provvedimento del Rettore di Cassino con il quale è stata disposta, in luogo della sostituzione dell’intera commissione, l’elezione suppletiva di un solo componente. Alla illegittimità degli atti relativi al concorso, reputati suscettibili di incidere con i loro effetti sulla regolarità anche delle future procedure concorsuali, viene eziologicamente ricollegata la richiesta di risarcimento di danni, che la Querci individua nella perdita di chances.

2.3. Quanto ora detto porta a concludere che nella fattispecie in esame debba trovare applicazione il disposto dell’art. 68, comma 4°, del d.lgs. n. 29 del 1993 (sostituito dall’art. 29 del d.lgs. n. 80 del 1998 ed ora dall’art. 63, comma 4°, del d.lgs. n. 165 del 2001), in base al quale restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzioni dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Giurisdizione questa da riconoscersi anche con riferimento alla domanda dalla Querci spiegata nei riguardi di Oronzo Becere, pur citato in proprio, attesa la natura del rapporto fatto valere in giudizio (e la consistenza di interessi legittimi configurabili nella posizione soggettiva facente capo alla Querci), per addebitarsi al suddetto Pecere, quale Rettore pro tempore dell’Università di Cassino (analogamente a quanto è dato constatare con riferimento al Zunarelli ed agli altro professori citati in giudizio) il compimento di atti amministrativi messi in essere nell’esercizio delle proprie funzioni e volti ad alterare – secondo quanto dedotto in ricorso – la regolare procedura concorsuale.

3. Nè vale nel caso in esame per sostenere la devoluzione della presente controversia al giudice ordinario fare riferimento, come ha fatto la ricorrente, al disposto dell’art. 35, comma 4°, del d.lgs. n. 80/1998, novellato dall’art. 7, comma 1°, della legge 21 luglio 2000 n. 205.La suddetta disposizione, sostituendo il primo periodo dell’art. 7, comma 3°, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, statuisce ora che “Il Tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione specifica e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.

3.1. È opinione da tutti condivisa che il potere del Tribunale amministrativo di condannare l’amministrazione al risarcimento del danno riguarda non solo le controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva ma anche quelle rientranti nel giudizio generale di legittimità, come si evince dal disposto secondo il quale il giudice amministrativo conosce delle questioni relative al risarcimento del danno “nell’ambito della sua giurisdizione” (espressione quest’ultima non seguita da alcuna specificazione). Come si è affermato in dottrina, il potere di assicurare il risarcimento da parte del giudice amministrativo riguarda tutto l’universo della giurisdizione di quest’ultimo e non solo le materie attratte alla giurisdizione esclusiva, come si sarebbe invece potuto opinare se fosse rimasto fermo il riferimento – operato dal precedente testo dell’art. 35, comma 4°, del d.lgs. n. 80/1989 – alle “materie”, termine tradizionalmente evocativo dei blocchi di giurisdizione esclusiva.

3.2. La disposta concentrazione presso il giudice amministrativo – anche nell’ambito della sua giurisdizione di legittimità – del potere di procedere al risarcimento del danno consente di risolvere in un unico giudizio non solo le questioni relative all’annullamento degli atti illegittimi ma anche quelle attinenti al ristoro del pregiudizio da questi determinato, eliminando in tal modo il pericolo di contrasto fra giudicati ed eliminando quegli inconvenienti propri della doppia giurisdizione, evidenziati dalla sentenza 22 luglio 1999 n. 500 di queste Sezioni Unite, che ha riconosciuto la risarcibilità dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi, ponendo fine alla sino allora praticata dislocazione presso due diversi giudici nelle materie non rientranti nella giurisdizione esclusiva.

4. Per concludere, l’art. 7 della legge n. 205 del 2001 mostra con la sua ampia formulazione, di volere devolvere, al giudice amministrativo, “nell’ambito della sua giurisdizione”, la cognizione dei danni che, come è stato anche evidenziato, scaturiscono da provvedimenti e da condotte non conformi a diritto (ossia illecite nella prospettiva dell’art. 2043 c.c.), senza che all’uopo sia necessaria in via pregiudiziale una illegittimità provvedimentale consacrata dalla pronunzia di annullamento.

5. Per tali ragioni va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo.

5.1 Ricorrono giusti motivi per compensare tra le parti costituite le spese dell’intero processo.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 26/5/2004 n.10180 proviene da Giustamm.

Contratti – servizi – affidamento lavori di restauro e manutenzione di fotografie storiche – bando particolarmente selettivo – eccessiva restrizione del mercato – tutela cautelare – accoglimento.

Vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza n. 3058 del 2 luglio 2004

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA – SEZIONE SECONDA

Registro Ordinanze:2844/2004
Registro Generale: 4717/2004
nelle persone dei Signori:
DOMENICO LA MEDICA Presidente
FRANCESCO RICCIO Cons.
RAFFAELLO SESTINI Primo Ref. , relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 26 Maggio 2004
Visto il ricorso 4717/2004 proposto da:
IMPRESA TIZIANA MACALUSO ED ALTRIFE’ RAFFAELLAMACALUSO TIZIANAIMPRESA RAFFAELLA FE’rappresentato e difeso da:
CORONAS AVV. SALVATORECORONAS AVV. UMBERTOPALOMBI AVV. SIMONEcon domicilio eletto in ROMAVIA G. FERRARI, 4presso
CORONAS AVV. SALVATORE

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI AUTORITA’ DI VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL POLO MUSEALE VENEZIANOe nei confronti diIMPRESA DONATELLA CECCHINrappresentato e difeso da: PAOLANTONIO AVV. NINO con domicilio eletto in ROMA VIA PRINCIPESSA CLOTILDE, 2 presso la sua sede

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
– del decreto, prot. n. 1971 del 2.3.2004, con il quale il suddetto Soprintendente ha escluso dalla trattativa privata, in corso per l’affidamento dei lavori di restauro e manutenzione di n. 1137 fotografie storiche in dotazione all’Archivio fotografico d
– di tutti gli altri atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenziali..

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

IMPRESA DONATELLA CECCHIN
Udito il relatore Primo Ref. RAFFAELLO SESTINI e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti U. Coronas e N. Paolantonio;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Ritenuto che SUSSISTONO i presupposti per disporre l’accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione dell’atto impugnato;

Considerato, in particolare, che l’impugnato decreto ministeriale del 24 ottobre 2001, nell’interpretazione infine adottata dall’Amministrazione, palesa i dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, restringendo indebitamente l’accesso al mercato, anche in danno di soggetti che avevano già conseguito i necessari requisiti professionali;

Considerato altresì che gli atti di gara parimenti impugnati mutuano la propria illegittimità da quella del citato decreto;

P.Q.M.

ACCOGLIE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, li 26 Maggio 2004

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 26/5/2004 n.2844 proviene da Giustamm.

Elezioni – contrassegni elettorali – ammissione – in sostituzione di precedente contrassegno confondibile – tardivita- della sostituzione di contrassegno – in presenza di ordinanza cautelare che induce alla presentazione del contrassegno modificato – esclusione – procedimento cautelare – accoglimenti con salvezza di altri provvedimenti – prescrizioni, in sede cautelare, di modifica dei caratteri grafici e di simboli (da marginali a collocati in primo piano) di simbolo elettorale – esigenze di rapidità del procedimento in materia elettorale – tutela cautelare chiesta da controinteressati – rigetto. 

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA – SEZIONE PRIMA

Registro Ordinanze:2826/2004
Registro Generale:5392/2004

nelle persone dei Signori:
CORRADO CALABRO’ Presidente
ANTONINO SAVO AMODIO Cons.
NICOLA GAVIANO Cons. , relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 26 Maggio 2004

Visto il ricorso 5392/2004 proposto da:
PECORARO SCANIO ALFONSO ED ALTRI
CHIEPPA EMANUELE
FEDERAZIONE DEI VERDI
rappresentato e difeso da:
DI RAIMONDO AVV. LUCA
con domicilio eletto in ROMA
VIA DELLA CONSULTA, 50
presso
DI RAIMONDO AVV. LUCA

contro

MINISTERO DELL’INTERNO e nei confronti di LISTA ABOLIZIONE SCORPORO E RIBALDONI – FED NAZ VERDI VERDI

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento del Ministero dell’Interno in data 24 maggio 2004, prot. n. 15600/E68, con il quale, in esecuzione dell’ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione V, 18 maggio 2004 n. 2227, è stato ammesso, in sostituzione di quello precedente, un nuovo contrassegno del gruppo politico “Per l’abolizione dello scorporo e contro i ribaltoni-Federazione Nazionale dei Verdi verdi –Verdi Federalisti”.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura generale dello Stato e della Federazione Nazionale dei Verdi verdi- Verdi Federalisti;

Udito il relatore Cons. NICOLA GAVIANO e uditi altresì per le parti gli avv.ti Di Raimondo Luca, Giuseppe Cosentino e Fabrizio Fedeli;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Osservato che il ricorso non si presenta sorretto dal necessario fumus boni juris;

Ritenuto infatti, in primo luogo, che non appare fondato l’argomento della dedotta tardività della presentazione del nuovo contrassegno della lista controinteressata, in quanto questa Sezione ha avuto già modo di puntualizzare in via generale che all’Amministrazione che dia ottemperanza alle prescrizioni cautelari impartitele dal Giudice amministrativo non può essere opposta l’intervenuta scadenza del termine perentorio che la legge le assegnava per l’esercizio –autonomo e avulso dall’interagente intervento giurisdizionale- del potere del quale si trattava (sentenza n. 398\2002);

Ritenuto che la stessa ordinanza n. 2227\2004 della Sez. V del Consiglio di Stato ha ammesso che il contrassegno della resistente, debitamente emendato, potesse essere utilizzato ai fini della competizione elettorale per cui è causa, e sottolineato altresì, sul punto, che ciò che forma oggetto dell’attuale contestazione è null’altro che una variante derivata di un precedente contrassegno tempestivamente depositato, modificato proprio dietro ricorso in appello della stessa odierna ricorrente;

Ritenuto che neppure i profili più sostanziali dedotti con il ricorso in epigrafe si presentano, almeno al sommario esame cautelare, fondati;

Rilevato, sotto questo profilo, che la già citata ordinanza del Consiglio di Stato n. 2227\2004, onde scongiurare il pericolo di confusione da essa ravvisato, ha prescritto quale misura sufficiente quella della esaltazione, all’interno del contrassegno della lista appellata, dei caratteri grafici e dei simboli riconducibili alla “lista per l’abolizione dello scorporo”, prima ritenuti relegati in un’area marginale del contrassegno e invece da collocare “in primo piano all’interno del contrassegno”, con la correlativa riduzione dell’area destinata agli altri simboli”;

Considerato che il contrassegno ammesso con l’atto che forma oggetto dell’impugnativa si presenta sufficientemente rispettoso di questa prescrizione, specie se la valutazione viene effettuata secondo i criteri costantemente seguiti in precedenza in conformità anche alle indicazioni date dallo stesso Giudice d’appello (ordinanze nn. 1868 e 1869 del 13\5\2003), precedenti che assumono particolare rilevanza nella materia elettorale, in cui la rapidità del procedimento privilegia le esigenze di certezza e continuità di indirizzo dell’operato dell’Amministrazione da parte del Giudice amministrativo

P.Q.M.

RIGETTA la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA , li 26 Maggio 2004

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 26/5/2004 n.2826 proviene da Giustamm.

Concorso – prova orale – sindacabilita’ – in presenza di votazione agli scritti superiore alla sufficienza e di altri elementi favorevoli – conseguenza – procedimento cautelare – accoglimenti con salvezza di altri provvedimenti – ordine alla commissione di sottoporre il ricorrente a rinnovate prove orali.

Commento di Guglielmo Saporito
Esami orali e bocciature motivate.

Il TAR Lazio ammette che, in via di urgenza, si possa rinnovare la prova orale di un esame, qualora il candidato giudicato insufficiente vanti titoli che possano far dubitare della sua impreparazione. E’ un orientamento innovativo, che fara’ discutere esaminatori e candidati di numerosi altri concorsi con prove scritte ed orali. Nelle preselezioni la bocciatura e’ spesso contestata: ad esempio quando deriva da test e valutazioni automatiche, si critica la prevalenza data alla prontezza di riflessi rispetto all’effettiva capacita’ di ragionare (Cons. Stato, Ad. Plen. 2/1999). Ma anche quando vi sono prove scritte articolate, temi da svolgere, non mancano ricorsi, che ad esempio criticano giudizi espressi con soli voti numerici. Se dalla correzione degli elaborati scritti non emerge il dissenso tra candidato e commissione esaminatrice, in piu’ casi e’ stata disposta una rinnovata correzione delle prove scritte, che affianchi al voto numerico un congruo numero di simboli esplicativi o segni di dissenso (come sottolineature, punti interrogativi o esclamativi). Proprio quando la giurisprudenza sembra stabilizzarsi su modalita’ di correzione di tipo sintetico (solo voti, senza grafismi: Cons. Stato, Sez. IV, 2881/2004, Pres. Trotta, Est. Russo, cui adde SEZ. VI decisione 13 febbraio 2004 n. 558, Pres. Giacchetti, Est. Minicone e Sez. V decisione 28 giugno 2004 n. 4782 – Pres. ff. Bellavia, Est. Farina), emerge l’innovativa ordinanza del TAR Lazio, che fa rinnovare l’ esame orale di un aspirante magistrato. Le prove orali sono in genere pubbliche e verbalizzate a cura della Commissione. Di norma, sono collegate a precedenti prove scritte, tendendo a illustrare i punti che meritano approfondimento. Gli infortuni nelle prove orali sono rari, ma possibili; ancor piu’ rare sono le liti che contestano l’esito di queste prove. Infatti, una commissione severa, un candidato in temporanea difficolta’, difficilmente trovano spazio nelle aule di giustizia, perche’ mancano gli elementi per contestare il giudizio della commissione. Proprio questo e’ il punto innovativo dell’ordinanza del TAR Lazio: il giudice non contesta che la prova orale su alcune materie possa essere stata insufficiente, ma osserva che nel caso specifico sarebbe stata necessaria un’idonea ed ampia motivazione per impedire l’accesso del concorrente alla carriera di magistrato. La motivazione, da affiancarsi al voto numerico, diventa una necessita’ quando, secondo il TAR, vi sono particolari circostanze: 1) voti piu’ che sufficienti nelle varie prove scritte; 2) particolari titoli di studio conseguiti prima dell’esame; 3) giudizi favorevoli nelle prove orali sostenute in altre materie d’ esame. Secondo i giudici amministrativi, in questa situazione prevale l’interesse e del candidato ad ottenere una rinnovazione della prova orale, rispetto al danno subito dall’amministrazione nel rinnovare la prova orale. In tal modo al candidato viene data una nuova occasione per far valere le proprie capacita’: se la commissione riterra’ nuovamente di bocciarlo, dovra’ questa volta motivare adeguatamente, chiarendo i motivi del dissenso rispetto alle risposte fornite da un candidato che ha dato prova di concreta preparazione generale. Questo orientamento e’ condivisibile per il caso singolo, rendendo rapida giustizia a chi, probabilmente, ha subito un infortunio di percorso. Diversa e’ la ricaduta per concorsi che hanno un’amplia platea di candidati, perche’ il principio puo’ risultare di ostacolo allo svolgimento delle operazioni. In particolare, va condiviso il principio di dar valore a risultati favorevoli in altre prove dello stesso esame, per ottenere un quadro d’insieme delle capacita’ del candidato. Ma ben piu’ difficile e’ il compito della commissione quando dovra’ valutare, in un concorso con migliaia di candidati, curricula di forte impegno oppure titoli di studio conseguiti in precedenza e sconosciuti alla commissione stessa. Potra’ quindi accadere che, prima di sedersi per l’esame orale, il candidato precisi, se vuole una motivazione adeguata del voto finale, l’immodesto possesso di validi e consistenti titoli.Il candidato che non si accontenta del voto numerico, potra’ far presente il possesso di una documentata esperienza nel settore oggetto d’esame, ma cio’ puo’ anche diventare un’arma a doppio taglio, perche’ sollecitera’ la commissione a pretendere risposte di calibro adeguato ad una dichiarata maggiore preparazione. (G.S. 26.7.2004)

Registro Ordinanze:2962/2004
Registro Generale:3321/2004
nelle persone dei Signori:
CORRADO CALABRO’ Presidente
ANTONINO SAVO AMODIO Cons.
DAVIDE SORICELLI Ref. , relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 26 Maggio 2004
Visto il ricorso 3321/2004 proposto da:
V.M.
rappresentato e difeso da:
BENIGNI AVV. ELIOcon domicilio eletto in ROMAVIA VITTORIA COLONNA,18presso
BENIGNI AVV. ELIO

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in ROMA VIA DEI PORTOGHESI, 12 presso la sua sedee nei confronti diCAPECCHI GIANCARLO

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
del verbale della prova orale del 23 gennaio 2004, del concorso a 350 posti di uditore giudiziario, indetto con D.M. 12 marzo 2002, formato dalla Commissione esaminatrice, con il quale sono stati assegnati i voti al ricorrente.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Udito il relatore Ref. DAVIDE SORICELLI e uditi altresì per le parti gli avv.ti Elio, Fabio e GiampaoloBenigni e l’avv.to dello Stato Wally Ferrante;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Ritenuto che il ricorso presenti profili di fondatezza in relazione ai dedotti vizi di difetto di motivazione ed eccesso di potere in quanto, pur dovendosi confermare in generale il consolidato orientamento della sezione in merito alla normale sufficienza del giudizio espresso con voto numerico, un onere di fornire una più ampia motivazione può essere imposto dalle peculiarità della fattispecie;

Ritenuto che nella fattispecie in esame l’onere di una specifica motivazione si giustificasse in relazione alle circostanze seguenti: a) il ricorrente aveva ottenuto agli scritti una votazione superiore alla sufficienza; b) egli è titolare di diploma di specializzazione relativo alle materie (diritto penale e procedura penale) in cui ha riportato giudizio di insufficienza nella prova orale de qua; c) nelle altre materie oggetto di prova orale ha ottenuto punteggi tali da consentirgli, ove avesse riportato la sufficienza in diritto penale e procedura penale, il largo conseguimento della idoneità;

Ritenuto che l’amministrazione non ha puntualmente contestato quanto sostenuto in ricorso in merito alla valutazione delle risposte date dal ricorrente alla prova orale di diritto penale;

Ritenuto pertanto che al danno lamentato dal ricorrente possa porsi rimedio, con limitato pregiudizio per l’interesse dell’amministrazione, ordinando alla commissione di concorso di sottoporre il ricorrente a rinnovate prove orali di diritto penale e di procedura penale ai fini di un nuovo esame e di una nuova valutazione collegiali su tali materie;

P.Q.M.

accoglie l’istanza di tutela cautelare nei limiti indicati in motivazione.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA, li 26 Maggio 2004

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 26/5/2004 n.2962 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. ONIDA

giudizio promosso con ricorso del senatore a vita Francesco Cossiga, nella qualità di ex Presidente della Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 44 del registro conflitti 2002

Presidente della Repubblica – Immunità – Potere di esternazione – Dichiarazioni rese da un Presidente della Repubblica nel corso del mandato presidenziale – Giudizi civili per risarcimento danni nei suoi confronti – Sentenze della Cassazione di annullamento con rinvio ai giudici di merito – Ricorso del soggetto già Presidente della Repubblica (non più rivestente la carica presidenziale) per conflitto di attribuzione – Allegata lesione delle attribuzioni presidenziali –

Spetta all’autorità giudiziaria, investita di controversie sulla responsabilità del Presidente della Repubblica in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato, accertare se le dichiarazioni medesime costituiscano esercizio delle funzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale, e solo in caso di accertamento positivo ritenerle coperte dalla immunità del Presidente della Repubblica, di cui all’art. 90 della Costituzione. (1)

— *** —

(1) Il conflitto era stato dichiarato ammissibile con ord. 455/2002.

Con commento della Prof. Ginevra Cerrina Feroni “Una sentenza “storica”: sulla ammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato promosso da un “ex” Presidente della Repubblica e sulla acquisita dignità costituzionale delle c.d. “esternazioni presidenziali”

Giudizio promosso con ricorso del senatore a vita Francesco Cossiga, nella qualità di ex Presidente della Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 44 del registro conflitti 2002

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY Presidente; Valerio ONIDA Giudice; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK; Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfonso QUARANTA ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito delle sentenze emesse dalla Corte di cassazione, sez. III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, di annullamento con rinvio di due decisioni della Corte d’appello di Roma, in data 21 aprile 1997 e 16 marzo 1998, concernenti la irresponsabilità dell’allora Presidente della Repubblica Francesco Cossiga relativamente alle opinioni espresse nei confronti dei parlamentari Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, promosso con ricorso del senatore a vita Francesco Cossiga, nella qualità di ex Presidente della Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 44 del registro conflitti 2002.
Visti l’atto di costituzione della Corte di cassazione e della III sezione civile della medesima Corte di cassazione, nonché l’atto di costituzione del Presidente della Repubblica, e gli atti di intervento di Pierluigi Onorato e di Sergio Flamigni;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2004 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Franco Coppi, Giuseppe Morbidelli e Agostino Gambino per il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della Repubblica, l’avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente della Repubblica, gli avvocati Massimo Luciani e Federico Sorrentino per Pierluigi Onorato e l’avvocato Giuseppe Zupo per Sergio Flamigni.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso depositato l’11 febbraio 2002 il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della Repubblica, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Corte suprema di cassazione, III sezione civile, chiedendo l’annullamento delle sentenze n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, rese nell’ambito di due distinti giudizi civili per risarcimento dei danni intentati nei confronti del senatore Cossiga stesso, rispettivamente, dai senatori Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, a causa di dichiarazioni pronunciate nel corso del mandato presidenziale che questi ultimi assumono essere ingiuriose e diffamatorie nei loro riguardi.
Le decisioni della Corte di cassazione hanno disposto l’annullamento con rinvio di due sentenze della Corte d’appello di Roma – rispettivamente del 21 aprile 1997 e del 16 marzo 1998, che avevano a loro volta riformato due pronunce di condanna del senatore Cossiga, emesse dal Tribunale di Roma adito per il risarcimento dei danni dai due parlamentari – affermando i seguenti principi di diritto:
“a) Ai sensi dell’art. 90, primo comma della Costituzione, l’immunità del Presidente della Repubblica (che attiene sia alla responsabilità penale che civile o amministrativa) copre solo gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (nelle quali rientrano, oltre quelle previste dall’art. 89 della Costituzione, anche quelle di cui all’art. 87 della Costituzione, tra le quali la stessa rappresentanza dell’unità nazionale) e non quelli ‘extrafunzionali’; né la continuità del munus comporta che l’immunità riguardi ogni atto compiuto dalla persona che ha la titolarità dell’organo per quanto monocratico.
b) Tra le funzioni del Presidente della Repubblica, coperte dall’immunità, può annoverarsi anche l’‘autodifesa’ dell’organo costituzionale, ma solo allorché l’ordinamento non assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui oggettive circostanze concrete impongano l’immediatezza dell’autodifesa.
c) L’autorità giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto di attribuzione per menomazione.
d) Pur non essendo il Presidente della Repubblica vincolato ad esprimersi solo con messaggi formali (controfirmati a norma dell’art. 89 della Costituzione), il suo c.d. ‘potere di esternazione’, che non è equiparabile alla libera manifestazione del pensiero di cui all’art. 21 della Costituzione, non integra di per sé una funzione, per cui è necessario che l’esternazione sia strumentale o accessoria ad una funzione presidenziale, perché possa beneficiare dell’immunità.
e) Le ingiurie o le diffamazioni commesse nel corso di un’esternazione presidenziale beneficiano dell’immunità solo se commesse “a causa” della funzione, e cioè come estrinsecazione modale della stessa, non essendo sufficiente la mera contestualità cronologica, che dà luogo solo ad atto arbitrario concomitante.
f) Il legittimo esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco personale e nella pura contumelia, con lesione del diritto di altri all’integrità morale”.
Il ricorrente ripercorre i passaggi centrali delle decisioni, da quelle di primo grado – basate su una lettura “stretta” della disciplina dell’immunità del Presidente della Repubblica ex art. 90 della Costituzione, ricollegata ai soli atti espressivi di esercizio delle funzioni presidenziali proprie –, a quelle di appello – viceversa fondate su una concezione ampia della prerogativa, anche alla stregua delle prassi costituzionali recentemente poste in essere –, fino a quelle della Cassazione, che hanno, per la prima volta, delineato ambito e contenuti della responsabilità del Capo dello Stato.
Secondo il ricorrente, la Corte di cassazione in tali sentenze si sarebbe attenuta ai seguenti criteri: (a) una lettura ampia dei poteri del Presidente della Repubblica, titolare non solo delle funzioni elencate nell’art. 87 della Costituzione ma anche legittimato al compimento di atti o dichiarazioni non tipizzati, correlati a dette funzioni, tra cui le espressioni del c.d. “potere di esternazione”, convalidato dalla prassi costituzionale e dal “diritto vivente”; (b) per converso, e in contrario avviso rispetto all’impostazione dei giudici d’appello, la sottolineatura dell’esigenza di agganciare la irresponsabilità penale, civile, amministrativa alla sussistenza di un nesso funzionale tra l’illecito commesso e i poteri propri del Presidente, dovendosi ammettere la possibilità di “esternazioni” solo alla condizione della loro strumentalità rispetto a un compito presidenziale, ratione materiae dunque, e non ratione personae, diversamente che nella forma di Stato monarchica; (c) l’affermazione che l’irresponsabilità giuridica del Capo dello Stato può essere pertanto riconosciuta solo in presenza di atti e comportamenti che siano diretto esercizio delle funzioni o che trovino la loro causa in queste, escludendosi in tal modo le attività “extrafunzionali”; (d) il rilievo per il quale spetta al giudice comune accertare l’esistenza di detto nesso funzionale, salva la facoltà del Presidente della Repubblica di promuovere il conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale; (e) l’osservazione secondo cui le dichiarazioni eventualmente diffamatorie pronunciate dal Capo dello Stato, se connesse nel senso detto alla funzione, non hanno a che fare con il diritto di libera manifestazione del pensiero ex art. 21 della Costituzione, al quale si riconnette la critica politica che è facoltà comune a tutti i cittadini, ma che deve comunque essere contenuta in limiti espressivi, comuni anch’essi alla generalità dei cittadini.
Ciò premesso, il ricorrente svolge in primo luogo alcune considerazioni in punto di ammissibilità del ricorso, sotto il profilo della legittimazione a ricorrere di chi sia stato Presidente della Repubblica.
Posta l’elasticità della nozione di “potere” ai fini del promovimento del conflitto, che si tradurrebbe nella necessità di valutare caso per caso l’individuazione del potere confliggente, nell’ambito del pluralismo istituzionale che contrassegna il quadro costituzionale, il ricorrente ritiene di trarre argomenti in senso favorevole dalla più recente giurisprudenza costituzionale resa in materia di insindacabilità ex art. 68 della Costituzione a fronte di ricorsi proposti da singoli parlamentari, nella quale, pur ribadendo l’attinenza della prerogativa alla Camera e non al singolo parlamentare, la Corte avrebbe mostrato talune aperture alla possibilità che in concreto si diano ipotesi in cui si configuri una attribuzione costituzionale di potere individuale, per la cui tutela pertanto sia legittimato a ricorrere il singolo (ordinanze n. 177 del 1998 e n. 101 del 2000). Ciò equivarrebbe a dire che l’aspetto centrale è quello “oggettivo” del conflitto, essendo impossibile predefinire i soggetti che possono entrare in conflitto e che possono ricevere tutela in sede di giurisdizione costituzionale.
Alla stregua di questi rilievi, il fatto che il senatore Cossiga non rivesta più la carica di Presidente della Repubblica non ne escluderebbe la legittimazione, tanto più considerando che egli è stato citato in giudizio durante il mandato e che attualmente, pur pendendo i giudizi civili, non potrebbe far valere le garanzie che gli spettano qualora si adottasse una nozione formalistica di “potere”.
In questa direzione, assumerebbe rilievo la posizione peculiare rivestita da colui che abbia ricoperto un ufficio pubblico e per il quale, conseguentemente, la qualità di “ex” abbia rilievo giuridico, come elemento impeditivo rispetto a ulteriori munera, o all’inverso come requisito o come vera e propria condizione per accedere a ulteriori cariche.
In questo ordine di idee, l’art. 59 della Costituzione, che stabilisce che è senatore di diritto a vita chi sia stato Presidente della Repubblica, testimonierebbe esplicitamente che anche dopo la scadenza del mandato presidenziale il titolare conserva una posizione giuridicamente rilevante sul piano costituzionale, essendo tra l’altro tenuto al segreto d’ufficio sui fatti appresi durante il settennato.
Si potrebbe perciò desumere dal contesto costituzionale complessivo che l’avere rivestito la carica di Capo dello Stato produce una sorta di “effetto di irradiamento” sulla posizione del soggetto cessato dalla carica, e che non può dunque negarsi la legittimazione al ricorso, tanto più in relazione ad un giudizio pendente su fatti che riguardavano l’ufficio presidenziale durante l’esercizio del mandato.
Quanto al profilo oggettivo del conflitto, osserva il ricorrente che si è in presenza di un conflitto da menomazione, che avrebbe origine da “eccedenze” del potere giudiziario e in particolare dall’attribuzione di responsabilità civile per condotte, come l’esercizio del potere di esternazione, che sarebbero da ricollegare alla funzione presidenziale e che dunque non ammetterebbero tale ascrizione di responsabilità, secondo la disciplina dell’immunità delineata in Costituzione (art. 90).
Peraltro, “nel nostro ordinamento”, sostiene il ricorrente, “deve essere la Corte costituzionale, e nessun altro organo, a risolvere le controversie che possono insorgere tra gli organi giudiziari e gli organi titolari delle immunità”, sicché farebbe “molto dubitare l’asserita compatibilità costituzionale di una verifica effettiva di ciò che sia esercizio delle funzioni presidenziali e di ciò che non lo sia, lasciata alla giurisdizione ordinaria”.
In ordine ai confini della responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica vi sarebbe inoltre una notevole incertezza interpretativa, avendo questa materia ricevuto nel testo costituzionale una disciplina particolarmente “ambigua”.
Muovendo dalle origini storiche dell’istituto, nel passaggio dall’inviolabilità personale del Re propria dell’esperienza monarchica – espressione della sacralità del titolare e della necessità che un soggetto responsabile affiancasse l’agire del sovrano, imputandosene la responsabilità, donde l’origine della controfirma del ministro per l’atto del sovrano – al principio della irresponsabilità non più personificata ma “oggettivata nella funzione”, il ricorrente sottolinea come nel disegno costituzionale, una volta effettuata la scelta per la forma repubblicana, la figura del Presidente della Repubblica presenti tuttavia una persistente difficoltà di ricostruzione unitaria e generalmente accettata, coesistendo in essa aspetti di un organo “governante” e aspetti di un organo “garante”: per i primi rileva la astrattezza di una tesi che configuri un organo totalmente super partes, data la valenza politica della carica, per i secondi rileva una ulteriore sottodistinzione, tra chi riconosce in capo al Presidente della Repubblica un ambito di indirizzo politico-costituzionale rivolto a dare attuazione – e appunto a garantire – principi e fini costituzionali, per tutelare gli aspetti fondamentali e permanenti della comunità statale, e chi accentua invece la funzione di stretta garanzia; non senza registrare ulteriori disparità di accenti e di vedute circa l’essenza di detta funzione garante.
Da ciò l’eterogeneità di letture sul connesso tema della responsabilità, accentuandosi l’esigenza della piena e totale irresponsabilità nell’ottica della funzione “governante” e restringendosi invece tale prerogativa nell’ambito del profilo di garanzia, con una gamma di ricostruzioni che vanno dalla tesi della totale immunità, di diritto sostanziale e processuale, durante e dopo il mandato, alla tesi della responsabilità piena e secondo il diritto comune per tutte le attività del Capo dello Stato che non si possano ricondurre alla funzione assegnata ed esercitata secondo la Costituzione.
É in questo composito e non stabilizzato quadro teorico, prosegue il ricorrente, che la Corte costituzionale è chiamata a valutare se delle dichiarazioni per le quali il senatore Cossiga è stato citato in giudizio egli debba rispondere. Questa verifica, si precisa, era stata già effettuata dalla Corte d’appello di Roma, che aveva vagliato la portata “offensiva” delle dichiarazioni, per pervenire a escludere ogni responsabilità in base a una – dal ricorrente condivisa e fatta propria – ricostruzione del ruolo e delle funzioni del Presidente della Repubblica quale si è venuta delineando nella forma di governo e nella prassi costituzionale. Un risultato, questo, che tra l’altro impedisce il paradosso di una garanzia del Capo dello Stato di livello inferiore a quella dei parlamentari, e che tutela le comunicazioni del Presidente con l’immunità, quale aspetto della assoluta indipendenza di esso di fronte a qualsiasi altro organo o potere, superando l’idea, inattuale, di un Presidente avulso dalla formazione dell’indirizzo politico-costituzionale.
Quanto al potere di “esternazione” del Presidente della Repubblica, esso dovrebbe oramai ritenersi riconosciuto in via di principio, quale facoltà di svolgere e chiarire le proprie valutazioni e i propri orientamenti se reputati indispensabili per lo svolgimento delle funzioni attribuite dalla Costituzione, tra cui in primo luogo l’indirizzo, autonomo, volto a garantire il rispetto e l’attuazione dei principi costituzionali che appartengono all’intera comunità.
Ciò discenderebbe dalla nuova e differente collocazione del Capo dello Stato, che finisce per trovarsi in un ambito di “frontiera” rispetto agli altri organi definiti politici, e che risentirebbe del mutare degli assetti che si danno nelle altre “zone” dell’ordinamento costituzionale, così che la caratteristica monocratica della carica ha finito per differenziare ruolo e caratteristiche dell’organo, in una logica di “personalizzazione” intrinseca a questa figura.
Caratteristica evidente della presidenza del senatore Cossiga sarebbe stata appunto la prassi delle “esternazioni”, attraverso i media e in vista di una comunicazione diretta e non mediata con i cittadini e la pubblica opinione.
Questo potere, prosegue il ricorrente, è oggetto di discussione teorica, e la sua configurazione è in continua evoluzione, di pari passo con lo sviluppo pluralistico della società e con l’aumentata importanza della comunicazione politica, in un circuito volto a ricercare l’adesione della pubblica opinione intorno a temi di rilevanza costituzionale; e ciò, si conclude sul punto, non può certo essere oggetto di sindacato da parte dell’autorità giudiziaria.
Sotto altro aspetto, poi, il ricorrente osserva come sia estremamente difficile una rigorosa distinzione tra le manifestazioni del pensiero uti singulus e le enunciazioni riconducibili alla funzione, in particolare quando, nel circuito comunicativo che si è sopra detto, le esternazioni si sottraggono alla dimensione formale dello scritto: anche questo aspetto, prosegue il ricorrente, è stato affrontato dalla Corte d’appello di Roma, che ha concluso per l’irresponsabilità di esse, in quanto comunque riferibili alla realizzazione dell’indirizzo politico-costituzionale, ai poteri di stimolo e di persuasione, alle forme di “autotutela” della istituzione presidenziale, prescindendosi dunque del tutto dal formalistico collegamento – istituito invece dai giudici di primo grado – tra irresponsabilità e controfirma ministeriale.
Questa conclusione, afferma il ricorrente, deve ora essere ribadita, per “superare l’anacronistica concezione dei poteri e delle prerogative presidenziali dei Costituenti, costantemente smentita nella prassi recente e non più compatibile con la logica del sistema costituzionale”: deve affermarsi che sono coperte dall’immunità le esternazioni non direttamente ascrivibili a una delle funzioni tipizzate del Capo dello Stato, ma comunque riferibili alla dimensione politico-rappresentativa che a questa carica è connaturata.
Alla stregua di tali premesse, le dichiarazioni rese dal senatore Cossiga nei confronti dei senatori Flamigni e Onorato non potrebbero essere qualificate come atti privati, trattandosi della reazione del titolare della più elevata carica della Repubblica agli attacchi a essa rivolti suo tramite; né – prosegue il ricorrente – avrebbe serio fondamento il tentativo di sostenere la non riconducibilità delle reazioni del Presidente della Repubblica all’esercizio delle funzioni, essendo una mera “finzione” la distinzione tra sfera privata e sfera pubblica nelle comunicazioni di valore e contenuto politico da parte di un organo monocratico, il cui titolare è investito del munus in modo permanente, non a date e orari prestabiliti.
Nella specie, talune delle frasi pronunciate nei confronti del senatore Onorato costituirebbero la reazione – “franca e senza ipocrisie”, ma non gratuitamente denigratoria – nei riguardi di posizioni espresse dal medesimo su temi di straordinario rilievo istituzionale, come la collocazione dell’Italia nel sistema di alleanze internazionali in occasione della guerra del Golfo, e come la vicenda “Gladio”, in relazione alla quale il parlamentare, con altri, aveva sollecitato una messa in stato di accusa del Presidente, ciò che comportava un attacco evidente alla massima carica dello Stato, finalizzato a screditarne il titolare; altre frasi rivolte sempre al senatore Onorato – quali quelle circa la “faziosità”, cioè l’essere di parte, o quelle circa il senso dello Stato e della Patria, oltretutto reciproche – dovrebbero reputarsi perfino prive di contenuto offensivo; mentre le frasi pronunciate nei riguardi del senatore Flamigni costituirebbero reazione alle posizioni da costui espresse, sia in sede di commissione parlamentare di inchiesta sul caso Moro sia in un libro, relativamente a vicende anch’esse di indubbia rilevanza politico-costituzionale, come il presunto coinvolgimento del senatore Cossiga, allora Ministro dell’interno, in trame legate, nell’ambito della vicenda Moro, alla loggia massonica P2 e ai servizi segreti deviati.
Il ricorrente rileva quindi la riconducibilità di tutte queste “esternazioni” all’immunità ex art. 90 della Costituzione, anche alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale nel contiguo settore dell’insindacabilità dei parlamentari ex art. 68 della Costituzione, attraverso il criterio del nesso funzionale tra opinioni e attività parlamentare tipica.
Infine, il ricorrente affronta l’aspetto del regime dei c.d.
atti “extrafunzionali” del Presidente della Repubblica, disciplinando la Costituzione solo quelli “funzionali”, cioè compiuti, come recita l’art. 90 della Costituzione, “nell’esercizio delle sue funzioni”: richiamati i lavori sul punto dell’Assemblea costituente, si sottolinea come alla fine prevalse, per ragioni di opportunità, l’idea di non disporre espressamente alcunché sulla responsabilità del Capo dello Stato per illeciti comuni.
Al riguardo – sottolinea il ricorrente – anche le opinioni di dottrina maggiormente propense, per non trasformare la garanzia in privilegio, a delimitare un’area “stretta” di irresponsabilità del Presidente della Repubblica, devono pur sempre riconoscere l’esistenza di aspetti particolari, specie nel settore delle opinioni o “esternazioni”, aspetti che male si prestano a una generica riconduzione alla responsabilità comune tout court; di qui la ricostruzione, proposta da una dottrina ampiamente citata nell’atto introduttivo e fatta propria dal ricorrente, che, partendo dalla identificazione tra carica monocratica e soggetto ad essa preposto, afferma che l’integrità della persona vale, data questa identificazione, anche a tutela dell’istituzione. In questo senso, la lacuna costituzionale nella disciplina dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica viene colmata con l’affermazione che l’immunità presidenziale preserva da ogni procedimento giudiziario che possa limitare la libertà d’azione del titolare o che lo ponga in condizione di soggezione o subalternità di fronte ad un potere diverso; e la residua responsabilità comune, certo sussistente, non potrà essere fatta valere durante l’esercizio del mandato: in una logica secondo cui è rovesciata la tesi che le immunità debbano configurarsi come eccezioni al diritto comune, essendo esse – sempre nella ricostruzione proposta – un postulato coessenziale agli organi supremi costituzionali.
Il ricorrente conclude “affinché codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare ammissibile” il ricorso.

2.– Con memoria depositata nell’imminenza della delibazione sull’ammissibilità del conflitto il ricorrente ha insistito “affinché questa Corte, previa declaratoria di ammissibilità” del ricorso, “annulli le sentenze” della Corte di cassazione.
A conforto dell’ammissibilità del ricorso, il ricorrente sostiene che si verta in una situazione di “ultrattività del potere”, analoga a quella che questa Corte ebbe a risolvere con la sentenza n. 7 del 1996, concernente il conflitto sollevato dall’ex Ministro della giustizia.
Nel caso di specie, il senatore Cossiga, convenuto in giudizio “in prossimità dello spirare del mandato settennale”, “non è stato neppure destinatario, in pendenza della funzione, di un atto o di un provvedimento proveniente da altro Potere dello Stato”, tale da consentirgli di sollevare contro di esso conflitto di attribuzione.
Negare successivamente tale facoltà significherebbe, prosegue il ricorrente, “privare il soggetto titolare della funzione di qualsiasi tutela”, legando quest’ultima ad un evento indipendente dalla volontà del titolare del potere, quale la durata del processo.
Il ricorrente aggiunge che solo a seguito delle sentenze rese dalla Corte di cassazione il conflitto avrebbe potuto essere sollevato, poiché si tratta dell’organo che esprime “l’ultima parola” del potere giudiziario, e perché, in ogni caso, la sentenza di primo grado è intervenuta successivamente allo spirare del mandato presidenziale.

3.– Con ordinanza n. 455 del 2002 questa Corte ha dichiarato l’ammissibilità del conflitto ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, disponendo l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti del Presidente della Repubblica, “la cui posizione costituzionale, in relazione alle questioni di principio circa l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione, è oggetto delle due decisioni della Corte di cassazione e del ricorso per conflitto” proposto nei confronti di esse.
Il ricorso e l’ordinanza sono stati notificati nei termini ai contraddittori così individuati.

4.– Si è costituito in giudizio il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, riservando “al prosieguo la formulazione delle proprie conclusioni”.
Osserva il Presidente della Repubblica di essere stato destinatario della notifica dell’ordinanza di questa Corte dichiarativa dell’ammissibilità del conflitto, non tanto in relazione “al profilo contingente (…) collegato ad eventi puntuali e ad altrettanto puntuali interessi, sia pur di rilievo costituzionale, contrapposti”, quanto in relazione al “profilo immanente di una ‘actio finium regundorum’ fra potere presidenziale e potere giudiziario”.
Per tale ragione, “ogni argomentazione e conclusione non potrà quindi prescindere dalla posizione che assumerà in giudizio il potere giudiziario nella sua epifania della Suprema Corte di cassazione”.

5.– Con atto denominato “di intervento” si è costituita in giudizio la Corte di cassazione, in persona del Primo Presidente pro tempore, e, “per quanto possa occorrere”, la Sezione III civile della Corte di cassazione, in persona del Presidente pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per il rigetto del ricorso.
L’Avvocatura ritiene sufficiente ripercorrere l’iter logico cui si sono attenute le due sentenze della Suprema Corte oggetto del conflitto.
La Cassazione sarebbe partita dalla premessa secondo cui, ai sensi dell’art. 90 della Costituzione, il Presidente della Repubblica gode di immunità “penale, civile o amministrativa” per i soli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni.
Tra questi non si potrebbero ricomprendere i soli “atti ufficiali controfirmati”, ma le stesse manifestazioni del potere di esternazione, purché strumentale ed accessorio ad una funzione presidenziale.
Esso costituirebbe, infatti, non una funzione, bensì “solo un mezzo, cioè uno dei possibili strumenti con cui il Presidente provvede all’esercizio di alcune funzioni presidenziali”.
Altro sarebbe, invece, la manifestazione del pensiero della persona fisica che ricopre la carica.
Tra le funzioni presidenziali, cui si connette il potere di esternazione, la Suprema Corte avrebbe annoverato anche “l’autodifesa” delle prerogative e del prestigio dell’organo costituzionale, a fronte di lesioni arrecatevi da terzi.
Tuttavia, il compito di tutelare sotto tale profilo il Presidente sarebbe in via ordinaria assegnato dall’ordinamento ad altri “organi istituzionali” (articoli 278 e 313 del codice penale; art. 343 del codice di procedura penale), salva l’ipotesi residuale “in cui le oggettive circostanze concrete impongano al Presidente l’immediatezza nel respingere gli attacchi offensivi”.
Spetterebbe all’autorità giudiziaria valutare se, in concreto, si versi nella sfera di immunità così delineata; salvo che il Presidente della Repubblica non si esprima sul punto egli stesso con “un atto valutativo presidenziale”, impugnabile solo tramite la via del conflitto di attribuzione.
Nel caso di specie, in mancanza di ciò (posto che a tale atto non sarebbe equiparabile l’eccezione proposta nel giudizio civile tramite memoria di difesa), toccherebbe al Presidente sollevare il conflitto, avverso la pronuncia dell’autorità giudiziaria, mentre è compito del giudice di merito, innanzi a cui le cause sono state rinviate, stabilire se ricorra oppure no l’esimente del legittimo esercizio della critica politica.
Sulla circostanza secondo cui l’odierno conflitto non è stato sollevato avverso le sentenze del Tribunale di Roma che affermarono in primo grado la responsabilità del senatore Cossiga, nonché su “ogni altro punto riguardante l’ammissibilità definitiva del ricorso”, l’Avvocatura “si rimette al giudizio” di questa Corte.

6.– É intervenuto in giudizio Pierluigi Onorato, attore in uno dei giudizi che hanno originato il conflitto.
L’interveniente ritiene di essere legittimato all’intervento, in quanto “titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, che può essere compromesso (o soddisfatto) dall’esito della controversia”, e chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.

7.– In prossimità dell’udienza il ricorrente ha depositato ampia memoria illustrativa con la quale, dopo aver ripercorso i passaggi della vicenda ed i temi implicati nel conflitto, chiede che siano annullate “le sentenze della Suprema Corte di cassazione per la non spettanza all’autorità giudiziaria del potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 della Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”, previa definitiva pronuncia di ammissibilità del ricorso.
Il ricorrente ribadisce, in ordine all’ammissibilità del conflitto, l’analogia fra il presente conflitto e quelli sollevati dal Ministro della giustizia nel caso deciso con la sentenza n. 7 del 1996, osservando che le citazioni – riguardanti il contenuto di esternazioni pronunciate durante il mandato presidenziale e ritenute offensive – proposte dagli attori nei suoi confronti davanti al Tribunale di Roma gli erano state notificate durante il mandato presidenziale ed in prossimità della scadenza di esso, ma che nessun provvedimento menomativo della propria sfera di attribuzioni era stato adottato dall’autorità giudiziaria in pendenza del mandato, sicché non vi erano stati né l’interesse da parte del Presidente a sollevare conflitti di attribuzione, cioè a difendere le proprie prerogative costituzionali, né, a maggior ragione, la necessità e la materiale possibilità di farlo.
Se dunque non si consentisse oggi ad esso ricorrente di sollevare conflitto nei confronti dell’autorità giudiziaria di ultima istanza, si priverebbe il soggetto, scaduto dalla carica, della benché minima tutela, perché la possibilità di sollevare o meno il conflitto per fatti inerenti alla carica non sarebbe più collegata alla libera scelta del titolare del potere, ma ad un mero criterio di decorrenza temporale.
Quanto al merito, il ricorrente ribadisce e sviluppa le argomentazioni già svolte nel ricorso introduttivo, ed in particolare si sofferma sulla necessità di negare ogni distinzione tra le manifestazioni di pensiero compiute uti singulus dal Presidente e le enunciazioni riconducibili all’esercizio della carica.
Il titolare di un organo monocratico di vertice come il Presidente, si osserva in proposito, non avrebbe una dimensione politica privata – la sfera delle esternazioni informali – contrapposta ad una dimensione pubblica, ma una sfera assolutamente privata – nella quale rientrerebbero, ad esempio, l’intervista ad un giornale sulle proprie preferenze calcistiche o le dichiarazioni sui propri gusti letterari in occasione della consegna di un premio –, nella quale egli è pienamente responsabile, contrapposta ad una sfera pubblica nella quale esercita le sue funzioni, che sono quelle previste, esplicitamente o implicitamente, dalla Costituzione: “le esternazioni, di conseguenza, o riguardano le funzioni tipiche oppure no”, essendo inserite in un circuito politico-culturale e collegate al ruolo svolto dal Presidente quale organo “moderatore” del sistema politico, di “stimolo”, di “persuasione”, di “monito”, di “influenza”, di “garante” dei valori costituzionali, di “rappresentante” dell’unità nazionale.
Quanto al tema del regime dei c.d. atti extrafunzionali del Presidente della Repubblica, nella disciplina della responsabilità per fatti estranei all’esercizio di funzioni si rivelerebbe una lacuna che lascia esposto il Presidente alle conseguenze di iniziative arbitrarie o destabilizzanti.
Non sarebbe pertanto ammissibile che l’autorità giudiziaria possa sostituirsi al Presidente nel valutare la congruità dei mezzi per soddisfare gli interessi istituzionali affidati alla sua tutela, non prestandosi tale valutazione – per l’indiscutibile politicità che comporta – ad essere svolta da organi la cui azione non è discrezionale ma vincolata, e che, comunque, non sono titolati ad affrontare e decidere questioni di tono costituzionale, in quanto ciò determinerebbe una lesione del principio della divisione dei poteri.

8.– Ha depositato memoria il Presidente della Repubblica, che si è rimesso “integralmente al giudizio di questa Corte” sia per la questione pregiudiziale di ammissibilità del conflitto, sia, “in caso di soluzione positiva della stessa, per quanto attiene alla perimetrazione dei confini funzionali della responsabilità presidenziale”.
La difesa del Presidente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 116 del 2003, osserva che “i conflitti fra poteri dello Stato vedono assai spesso il profilo giuridico indissolubilmente intrecciato con quello politico e talvolta accade addirittura che in essi la dimensione giuridica della controversia finisca per essere assorbita da quella politica”; e rileva che “in conflitti di tale natura oltretutto possono emergere risvolti personali indotti dalla natura monocratica dell’organo che impersona il potere chiamato in causa”.
Sulla base di tali premesse, conclude essere “pertanto intendimento del Potere evocato in giudizio astenersi dal prendere posizione sulle questioni pregiudiziali di ammissibilità del ricorso e limitare la propria presa di posizione alla condivisione del principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della funzione. Principio non revocato in dubbio dal ricorrente”.

9.– Ha altresì depositato memoria il sen. Pierluigi Onorato, insistendo nelle conclusioni rassegnate nell’atto di intervento.
L’interveniente anzitutto illustra i motivi a sostegno della ammissibilità dell’intervento di un terzo dalla posizione qualificata nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri, valorizzando, tra l’altro, il caso, relativo ad un conflitto tra enti (sentenza n. 76 del 2001), nel quale tale intervento è stato, appunto, ritenuto ammissibile. Confuta quindi la tesi della tardività dell’intervento nella fattispecie, dovendo necessariamente decorrere il termine per lo stesso dalla pubblicazione del ricorso nella Gazzetta ufficiale.
Dopo aver ricordato i fatti all’origine del giudizio promosso davanti al giudice civile, eccepisce l’inammissibilità del conflitto, tanto sotto il profilo oggettivo – segnatamente per la mancanza di un petitum e dell’indicazione delle attribuzioni lese nel ricorso –, che sotto quello soggettivo, per più ragioni, ed in particolare in quanto le prerogative di una carica non potrebbero nella presente sede essere tutelate che ad iniziativa dell’attuale titolare di essa.
Nel merito, ad avviso dell’interveniente, piena adesione meritano i principi affermati dalle sentenze della Corte di cassazione, che disegnerebbero una nozione dell’irresponsabilità presidenziale tutt’altro che restrittiva, la quale valorizza al massimo il ruolo presidenziale di rappresentante dell’unità nazionale.

10.– In prossimità dell’udienza pubblica ha depositato “atto di intervento in giudizio” il sen. Sergio Flamigni, attore nell’altro giudizio civile all’origine del conflitto, il quale, assumendo di averne tardivamente avuto notizia informale, chiede, in ragione della propria posizione nel detto giudizio, che rischierebbe di essere compromessa o soddisfatta all’esito del giudizio in corso davanti a questa Corte, di essere ammesso a parteciparvi, concludendo affinché il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.

Considerato in diritto

1.– Il ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato è proposto dal sen. Francesco Cossiga in qualità di ex Presidente della Repubblica (il suo mandato, esplicatosi negli anni 1985-1992, è terminato il 28 aprile 1992) contro la Corte suprema di cassazione, III sezione civile, in relazione a due sentenze da questa pronunciate il 27 giugno 2000, n. 8733 (in causa Flamigni contro Cossiga) e n. 8734 (in causa Onorato contro Cossiga).
Le due sentenze, largamente analoghe nella motivazione, sono state rese in due giudizi civili instaurati, rispettivamente, dal sen. Sergio Flamigni e dal sen. Pierluigi Onorato nei confronti del sen. Cossiga, per ottenere il risarcimento del danno morale che sarebbe derivato agli attori da alcune dichiarazioni asseritamente diffamatorie o ingiuriose rese dal medesimo sen. Cossiga, allorquando ricopriva la carica di Presidente della Repubblica. Esse, in accoglimento dei ricorsi principali degli attori, nonché dei ricorsi incidentali del convenuto, annullano con rinvio due sentenze della Corte d’appello di Roma (rese rispettivamente il 16 marzo 1998 e il 21 aprile 1997), le quali, riformando le pronunce del Tribunale di Roma, di condanna del convenuto sen. Cossiga, avevano dichiarato improponibili le domande giudiziali dei sen. Flamigni e Onorato.
Nei due giudizi, instaurati quando ancora era in corso il mandato presidenziale del sen. Cossiga, ma che erano proseguiti, giungendo alle decisioni del Tribunale, dopo la scadenza di tale mandato, il convenuto sen. Cossiga – costituendosi, nel primo caso, prima della scadenza del mandato presidenziale (con atto del 14 febbraio 1992), nel secondo caso, nello stesso giorno della sua scadenza (con atto del 28 aprile 1992) – aveva eccepito, preliminarmente, la improponibilità o la inammissibilità delle domande in base all’art. 90 della Costituzione, sostenendo che le dichiarazioni per cui era giudizio fossero coperte dalla immunità ivi sancita per gli atti del Presidente della Repubblica compiuti nell’esercizio delle sue funzioni: tesi respinta dai giudici di primo grado, e accolta invece in appello.
La Corte di cassazione, nel rinviare le cause ai nuovi giudici di merito, ha stabilito i punti di diritto (identici nelle due pronunce) che si sono integralmente riportati nell’esposizione in fatto della presente sentenza. Essi, in sintesi, si sostanziano nell’affermazione che l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione copre solo gli atti “funzionali” del Presidente della Repubblica, comprendendosi fra questi quelli compiuti nell’esercizio della funzione di rappresentanza dell’unità nazionale di cui all’art. 87 della Costituzione, nonché gli atti di “autodifesa” dell’organo costituzionale quando l’ordinamento non assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui in concreto si imponga l’immediatezza dell’autodifesa medesima; che le “esternazioni” del Presidente della Repubblica, non equiparabili a libere manifestazioni di pensiero ai sensi dell’art. 21 della Costituzione, sono coperte da immunità solo quando siano strumentali o accessorie ad una funzione presidenziale; che le ingiurie o le diffamazioni commesse nel corso di una esternazione presidenziale sono coperte da immunità solo se commesse come “estrinsecazione modale” della funzione; che l’autorità giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente di sollevare conflitto di attribuzioni per “menomazione”; che, infine, il legittimo esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco personale e nella pura contumelia, con lesione dell’altrui diritto all’integrità morale.
Il ricorrente, nell’articolare diffusamente le proprie censure nei confronti delle pronunce del giudice di legittimità, prospetta sostanzialmente due tesi principali ed una subordinata. In via principale egli sostiene, in primo luogo, che non potrebbe riconoscersi all’autorità giudiziaria, ma solo alla Corte costituzionale, il potere di tracciare la distinzione fra atti coperti e atti non coperti dalla prerogativa di irresponsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione. Si dovrebbe pertanto affermare, secondo la testuale conclusione formulata nella memoria del ricorrente, “la non spettanza all’autorità giudiziaria del potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”. In secondo luogo, e sul terreno sostanziale, la tesi del ricorrente è che non si potrebbe fare alcuna distinzione, nell’ambito delle esternazioni non appartenenti alla “sfera assolutamente privata” del Presidente, ma in qualche modo “riferibili o genericamente connesse alla carica rappresentativa”, fra manifestazioni di pensiero compiute uti singulus ed enunciazioni riconducibili all’esercizio della carica; o, sotto un altro profilo, che la garanzia di assoluta indipendenza del Presidente nei confronti di qualsiasi atto proveniente da altro organo o potere richiederebbe che l’immunità si estenda “anche alla persona del titolare, e quindi alla sfera della sua responsabilità extra-funzioni”.
In via non formalmente, ma logicamente subordinata rispetto alle tesi ora esposte, il ricorrente argomenta circa la necessità di riconoscere che le dichiarazioni alle quali si riferiscono le domande giudiziali del sen. Flamigni e del sen. Onorato sono da ritenersi ricomprese nella sfera della irresponsabilità presidenziale, in quanto espressione di legittima reazione di natura politica e di autodifesa da attacchi portati alla istituzione presidenziale, in relazione a posizioni espresse dagli attori con riguardo a vicende di straordinaria valenza istituzionale (rapimento e uccisione dell’on. Moro, posizione italiana nella “guerra del Golfo”, vicenda “Gladio”, richieste di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica), e in quanto dunque strumentali al ruolo “pubblico, politico ed istituzionale” del Presidente e di “indubbia valenza politica”. Inoltre il ricorrente, con riguardo al giudizio che lo vede opposto al sen. Onorato, nega il “carattere denigratorio ed offensivo” delle dichiarazioni addebitategli e nega che esse superassero i limiti del legittimo diritto di critica politica.

2.– Devono essere innanzitutto dichiarati ammissibili gli interventi spiegati nel presente giudizio dalle parti attrici nei due giudizi civili in cui sono state rese le impugnate sentenze della Corte di cassazione.
Questa Corte, pur confermando che di norma nei giudizi per conflitto di attribuzioni non è ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ha riconosciuto che tale preclusione non opera quando l’oggetto del giudizio per conflitto consista proprio nella affermazione o negazione dello stesso diritto di agire in giudizio di chi pretende di essere stato leso da una condotta in relazione alla quale si controverte, nel giudizio costituzionale, se essa sia o meno da ritenersi coperta dalle eccezionali immunità previste dalla Costituzione (sentenza n. 76 del 2001). Tale conclusione, raggiunta dalla Corte con riguardo ad un conflitto avente ad oggetto l’applicabilità della immunità prevista dall’art. 122 della Costituzione per le opinioni espresse e i voti dati dai consiglieri regionali nell’esercizio delle loro funzioni (e dunque implicitamente riferibile anche all’analoga ipotesi concernente l’applicazione della prerogativa della insindacabilità di cui godono i membri del Parlamento ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione), non può non estendersi, per l’evidente identità di ratio, al caso presente, in cui il conflitto riguarda l’applicabilità della ipotesi di immunità prevista dall’art. 90 della Costituzione per gli atti del Presidente della Repubblica compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.
In siffatte ipotesi, infatti, negare ingresso alla difesa delle parti del giudizio comune, in cui si controverte sull’applicazione della immunità, significherebbe esporre tali soggetti all’eventualità di dover subire, senza possibilità di far valere le proprie ragioni, una pronuncia il cui effetto potrebbe essere quello di precludere definitivamente la proponibilità dell’azione promossa davanti alla giurisdizione: il che contrasterebbe con la garanzia costituzionale del diritto al giudice e ad un pieno contraddittorio, che discende dagli articoli 24 e 111 della Costituzione, ed è protetto altresì dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, come applicato dalla giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo (cfr., da ultimo, sentenze 30 gennaio 2003, Cordova c. Italia I, ric. n. 40877/98, e Cordova c. Italia II, ric. n. 45649/98).

3.– Il ricorso è rivolto contro pronunce dell’autorità giudiziaria che si sostiene abbiano leso la prerogativa della irresponsabilità presidenziale sancita dall’art. 90 della Costituzione: sotto il profilo oggettivo, dunque, esso prospetta indubbiamente un conflitto “per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali” (art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953), alla stessa stregua degli altri casi già presentatisi in passato, in cui la Corte ha riconosciuto l’ammissibilità di ricorsi con i quali organi costituzionali (in un caso anche il Presidente della Repubblica) contestavano atti di autorità giurisdizionali ritenuti lesivi della propria posizione costituzionale (cfr. ad es. sentenze n. 129 del 1981, n. 435 del 1995, n. 379 del 1996, n. 225 del 2001, n. 263 del 2003 e n. 58 del 2004).
Né possono sorgere incertezze circa l’oggetto della domanda giudiziale, ancorché l’atto introduttivo non contenga un esplicito petitum di merito ma si limiti a chiedere che la Corte dichiari ammissibile il ricorso medesimo: infatti dal ricorso, proposto per l’annullamento delle sentenze impugnate, si ricavano in modo univoco le ragioni per le quali il ricorrente ritiene dette sentenze lesive delle prerogative costituzionali dell’istituzione presidenziale.

4.– Essendo parimenti fuori discussione la legittimazione passiva della Corte di cassazione che ha reso le pronunce impugnate, la Corte deve invece interrogarsi sulla sussistenza della legittimazione attiva del ricorrente, che nella specie è la persona fisica che ricopriva la carica di Presidente della Repubblica all’epoca in cui effettuò le dichiarazioni a lui addebitate come fonte di responsabilità per danni, ma che al momento dell’emanazione degli atti impugnati e della proposizione del ricorso era cessato dalla carica medesima.
Non è qui in gioco la posizione costituzionale dell’ex titolare della carica in quanto tale, né lo sono eventuali attribuzioni costituzionali a lui spettanti in tale qualità. L’oggetto del conflitto è infatti una prerogativa e dunque un’attribuzione spettante alla istituzione presidenziale e ad essa sola.
É ovvio che, di norma, legittimato a ricorrere per conflitto di attribuzioni è soltanto chi impersona il potere delle cui attribuzioni si discute, nel momento in cui il ricorso viene proposto.
Tuttavia, la Corte ritiene che la legittimazione possa estendersi a chi ha cessato di ricoprire la carica, nelle particolari situazioni, come quella che si verifica nel presente caso, in cui concorrono le seguenti due circostanze: a) la controversia sulle attribuzioni e sulla loro ipotizzata lesione coincide con una controversia circa l’applicabilità, nel caso concreto, di una norma costituzionale la cui portata si sostanzia nell’escludere o nel limitare, in via di eccezionale prerogativa, la responsabilità della persona fisica titolare della carica costituzionale per atti da essa compiuti; b) vi è coincidenza fra la persona fisica della cui responsabilità si discute, e il titolare, nel momento in cui è stato compiuto l’atto da cui si fa discendere la responsabilità, della carica monocratica alla quale la norma costituzionale collega la prerogativa della immunità.
Infatti tale prerogativa è bensì connessa ad atti di organi costituzionali, ma, riguardando la persona fisica, si estende nel tempo anche al di là della cessazione dalla carica di chi tali atti ha posto in essere. E poiché l’applicazione in giudizio della norma che sancisce la prerogativa avviene per sua natura a posteriori, anche a distanza di tempo dal momento in cui gli atti forieri di responsabilità sono stati compiuti (“ora per allora”), è evidente come possa accadere che il giudizio sulla responsabilità, in coincidenza col quale si prospetta la controversia costituzionale sulle attribuzioni, si svolga quando la persona fisica della cui responsabilità si discute non è più titolare della carica costituzionale.
Il giudizio per conflitto di attribuzioni è bensì uno strumento apprestato dalla Costituzione a tutela delle attribuzioni proprie della carica di Presidente della Repubblica, ma tale tutela, in queste situazioni, coincide con la protezione della persona fisica dalla responsabilità, in forza della prerogativa; e quindi il conflitto opera anche o principalmente come strumento di difesa nei confronti di possibili applicazioni giudiziali delle norme che si traducano in violazioni della prerogativa.
Non appare allora ragionevole che la possibilità di sollevare conflitto, di cui il titolare della carica gode finché dura il mandato, in relazione agli atti da lui compiuti, sia invece rimessa alle scelte di un titolare diverso da quello della cui responsabilità si discute per il solo fatto casuale che il giudizio di responsabilità – che riguarda sempre la persona fisica – insorga dopo, anziché prima della scadenza di detto mandato: tenendo anche conto del fatto che non solo diversi titolari della carica possono valutare in modo diverso la portata o l’applicabilità concreta della norma sulla prerogativa, ma che, per un nuovo e diverso titolare della carica, la scelta del ricorrere per conflitto non si configura come atto dovuto, ma piuttosto come scelta di opportunità politica, da cui verrebbe però a dipendere l’attivazione, in concreto, dello strumento di difesa della prerogativa di immunità.
Si deve dunque concludere che, verificandosi la situazione indicata, la legittimazione a ricorrere – ovviamente sempre spettante al titolare attuale della carica – spetta anche ai precedenti titolari. Una legittimazione – quella dei precedenti titolari –, peraltro, limitata strettamente non solo ai conflitti concernenti atti da loro stessi compiuti durante il mandato, ma a quelli soltanto nei quali la lesione lamentata consista proprio nella negazione in concreto, nei loro confronti, della prerogativa di irresponsabilità: in cui quindi l’interesse al ricorso nasca dal fatto che oggetto del conflitto sia l’affermazione o la negazione della possibilità di far valere in concreto la responsabilità per detti atti.
Nonostante la scissione e quindi la possibile duplicità della legittimazione a ricorrere in questi casi, le regole del giudizio costituzionale, il contraddittorio che in esso si svolge, e in definitiva la decisione della Corte, consentirebbero in ogni modo di dare soluzione alle possibili ipotesi di divaricazione o di contrasto fra le posizioni processuali e le tesi sostanziali del titolare in carica dell’organo e del precedente titolare della cui responsabilità si discute. Nella specie, peraltro, il Presidente della Repubblica, evocato in giudizio per iniziativa di questa Corte (ordinanza n. 455 del 2002), si è costituito senza nulla eccepire quanto alla legittimazione del ricorrente, mentre, nel merito, si è limitato a dichiarare la propria “condivisione del principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della funzione”.

5.– Il ricorso è in parte non fondato, in parte inammissibile sotto un profilo diverso da quello precedentemente esaminato.
Non può accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui l’autorità giudiziaria ordinaria difetterebbe radicalmente di competenza giurisdizionale in ordine alla qualificazione degli atti del Presidente della Repubblica, al fine di verificare l’applicabilità o meno della clausola di esclusione della responsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione.
Tale clausola non fa che recare, infatti, una eccezione alla regola della responsabilità di ciascuno per gli atti compiuti in violazione di diritti altrui. Questa regola, che discende dallo stesso principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, e che per i pubblici funzionari è espressamente ribadita dall’art. 28 della Costituzione, col rinvio alle “leggi penali, civili e amministrative” caso per caso applicabili, fonda la generale competenza delle autorità giudiziarie all’accertamento dei presupposti della responsabilità e alla pronuncia delle eventuali misure sanzionatorie, restitutorie o risarcitorie conseguenti.
É pertanto alla stessa autorità giudiziaria che spetta, in prima istanza, decidere circa l’applicabilità in concreto, in rapporto alle circostanze del fatto, della clausola eccezionale di esclusione della responsabilità. Se nel decidere in proposito l’autorità giudiziaria venisse ad apprezzare erroneamente la portata della clausola o a negare ad essa erroneamente applicazione, con conseguente lesione della prerogativa e dunque dell’attribuzione presidenziale, oltre ai normali rimedi apprestati dagli istituti che consentono il controllo sulle decisioni giudiziarie ad opera di altre istanze pure giudiziarie, varrà il rimedio del conflitto di attribuzioni davanti a questa Corte. Ma non può essere negata la competenza dell’autorità giudiziaria a pronunciarsi, nell’esercizio della sua generale funzione di applicazione delle norme, ivi comprese quelle della Costituzione.
La competenza di questa Corte a risolvere i conflitti di attribuzione non può sostituirsi a quella del giudice comune per l’accertamento in concreto dell’applicabilità della clausola di esclusione della responsabilità. Infatti la giurisdizione costituzionale sui conflitti non è istituto che sostituisca l’esercizio della funzione giurisdizionale là dove siano in gioco diritti dei soggetti di cui si chieda l’accertamento e il ristoro (e l’azione di responsabilità integra tipicamente tale fattispecie), ma vale solo a restaurare la corretta osservanza delle norme costituzionali nei casi in cui, in concreto, a causa di un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale, questa abbia dato luogo ad una illegittima menomazione delle attribuzioni costituzionali di un altro potere.
Nemmeno potrebbe ipotizzarsi un qualsiasi effetto inibitorio dell’esplicarsi dell’esercizio della funzione giurisdizionale, collegabile alla semplice affermazione, da parte di colui la cui responsabilità viene evocata in giudizio, della applicabilità della prerogativa, stante la non configurabilità di un potere di definizione unilaterale, in causa propria, dei limiti della propria responsabilità.
La garanzia del rispetto della norma costituzionale, anche nei confronti di eventuali erronee applicazioni da parte dell’autorità giudiziaria, non sta nell’esclusione a priori della competenza di questa – che verrebbe in pratica a configurare una esenzione senza limiti dalla giurisdizione e un privilegio personale privo di fondamento costituzionale – ma nella possibilità (esplicitamente riconosciuta, del resto, anche dalle pronunce impugnate) di sollevare conflitto di attribuzioni contro le determinazioni dell’autorità giudiziaria.

6.– Nemmeno può condividersi, sul piano sostanziale, la tesi secondo cui anche gli atti extrafunzionali, o almeno tutte le dichiarazioni non afferenti esclusivamente alla sfera privata, del Presidente della Repubblica dovrebbero ritenersi coperti da irresponsabilità, a garanzia della completa indipendenza dell’alto ufficio da interferenze di altri poteri, o in forza della impossibilità di distinguere, in relazione alle esternazioni, il munus dalla persona fisica.
É appena il caso di precisare che non viene qui in considerazione il diverso e discusso problema degli eventuali limiti alla procedibilità di giudizi (in particolare penali) nei confronti della persona fisica del Capo dello Stato durante il mandato, limiti che, se anche sussistessero, non varrebbero, appunto, se non fino alla cessazione della carica. Qui si discute invece dei limiti della responsabilità, che come tali valgono allo stesso modo sia durante il mandato presidenziale, sia, per gli atti compiuti durante il mandato, dopo la sua scadenza.
A questo riguardo, quale che sia la definizione più o meno ampia che si accolga delle funzioni del Presidente, quale che sia il rapporto che si debba ritenere esistente fra l’irresponsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione e la responsabilità ministeriale di cui all’art. 89, e, ancora, quale che sia la ricostruzione che si adotti in relazione ai limiti della cosiddetta facoltà di esternazione non formale del Capo dello Stato, una cosa è fuori discussione: l’art. 90 della Costituzione sancisce la irresponsabilità del Presidente – salve le ipotesi estreme dell’alto tradimento e dell’attentato alla Costituzione – solo per gli “atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni”.
É dunque necessario tenere ferma la distinzione fra atti e dichiarazioni inerenti all’esercizio delle funzioni, e atti e dichiarazioni che, per non essere esplicazione di tali funzioni, restano addebitabili, ove forieri di responsabilità, alla persona fisica del titolare della carica, che conserva la sua soggettività e la sua sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con l’organo che pro tempore impersona.
Si può riconoscere che operare la distinzione, nell’ambito delle “esternazioni”, fra quelle riconducibili all’esercizio delle funzioni presidenziali e quelle ad esse estranee può risultare, in fatto, più difficile di quanto non sia distinguere nel campo dei comportamenti o degli atti materiali, o anche di quanto non sia distinguere fra opinioni “funzionali” ed “extrafunzionali” espresse dai membri di un’assemblea rappresentativa, che si differenzia dagli individui che ne fanno parte, laddove nel caso del Presidente l’organo è impersonato dallo stesso individuo: ma l’eventuale maggiore difficoltà della distinzione non toglie che essa sia necessaria.
Quando dunque la Corte di cassazione, nelle pronunce impugnate, stabilisce i principi di diritto secondo cui l’immunità del Presidente della Repubblica riguarda solo gli atti che costituiscono esercizio delle funzioni presidenziali e le dichiarazioni strumentali o accessorie rispetto a tale esercizio, coglie correttamente la portata dell’art. 90 della Costituzione e non reca lesione alle prerogative del Presidente.
Anche la possibilità che nell’ambito dell’esercizio delle funzioni possano rientrare, in determinate ipotesi, attività o dichiarazioni intese a difendere l’istituzione presidenziale non può mai tradursi automaticamente in una estensione della immunità a dichiarazioni extrafunzionali per la sola circostanza che esse siano volte a difendere la persona fisica del titolare della carica e, come tali, possano indirettamente influire sul suo prestigio o sulla sua “legittimazione” politica.

7.– Restano da considerare le censure, avanzate dal ricorrente in via logicamente subordinata, con le quali si sostiene che le dichiarazioni nella specie addebitate al sen. Cossiga sarebbero tutte legate da “nesso funzionale” con l’esercizio delle funzioni presidenziali, e come tali tutte coperte dalla clausola di immunità.
Ma su questo terreno e con riguardo a questi motivi il ricorso è inammissibile in quanto rivolto contro pronunce che non affermano in concreto la responsabilità del sen. Cossiga, e nemmeno escludono in concreto che le dichiarazioni a lui addebitate possano, in tutto o in parte, risultare coperte dalla immunità alla stregua dei criteri indicati, ma si limitano a fissare i principi di diritto cui dovrà attenersi il giudice di merito in sede di giudizio di rinvio, esplicitamente affermando, inoltre, che contro l’accertamento da parte dell’autorità giudiziaria può essere sollevato conflitto di attribuzione “per menomazione” davanti a questa Corte.
Le censure in esame sono dunque premature, potendo, se del caso, essere proposte solo nei confronti delle pronunce con le quali l’autorità giudiziaria abbia giudicato nel merito sugli addebiti mossi al sen. Cossiga, escludendo che essi siano coperti dalla immunità.

8.– Restano fuori dall’ambito del giudizio costituzionale per conflitto le censure e le affermazioni del ricorrente relative al carattere, che si sostiene non denigratorio né offensivo, di talune fra le dichiarazioni per cui è giudizio, che non travalicherebbero i limiti della “continenza” come espressione del legittimo diritto di critica politica. Si tratta infatti di profili (apparentemente da riferire all’ultimo dei principi di diritto enunciati dalla Corte di cassazione) che non possono venire in considerazione nella presente controversia sulle attribuzioni, e attengono piuttosto alla valutazione, spettante all’autorità giudiziaria, delle dichiarazioni che, in ipotesi, dovessero essere in concreto riconosciute come estranee all’ambito dell’immunità costituzionale. Onde anche per questo aspetto il ricorso è inammissibile.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara che spetta all’autorità giudiziaria, investita di controversie sulla responsabilità del Presidente della Repubblica in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato, accertare se le dichiarazioni medesime costituiscano esercizio delle funzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale, e solo in caso di accertamento positivo ritenerle coperte dalla immunità del Presidente della Repubblica, di cui all’art. 90 della Costituzione;
b) dichiara inammissibile, quanto ai restanti motivi, il ricorso per conflitto di attribuzioni indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 26/5/2004 n.154 proviene da Giustamm.

Dott. Giovanni Vacirca Pres. Est.
Shi Shaomel (Avv. Ferlito) contro il Ministero dell’Interno (Avvocatura dello Stato) e la Prefettura di Prato (Avvocatura dello Stato)

sull’irrilevanza dell’uscita temporanea dallo Stato se successiva alla presentazione della dichiarazione di legalizzazione

Stranieri – Istanza di regolarizzazione dei lavoratori subordinati extracomunitari ex L. 9.10.2002 n. 222 – Diniego per successivo respingimento alla frontiera – Illegittimità

La disciplina della regolarizzazione di extracomunitari addetti al lavoro subordinato di cui alla L. 9.10.2002 n. 222 non prevede, fra i fatti ostativi al rilascio della richiesta regolarizzazione, l’uscita temporanea dal territorio nazionale semprechè questa sia successiva alla presentazione della dichiarazione di legalizzazione

sull’irrilevanza dell’uscita temporanea dallo Stato se successiva alla presentazione della dichiarazione di legalizzazione

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
I^ SEZIONE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/1971 e successive modifiche e integrazioni, nella Camera di Consiglio del 25 maggio 2004.
Visto il ricorso n. 887/2004 proposto da:

SHI SHAOMEL rappresentata e difesa da: RAINONE MICHELE con domicilio eletto in FIRENZE VIA VECCHIETTI, 13 presso STUDIO AVV. FERLITO

contro

MINISTERO DELL’INTERNO rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DEGLI ARAZZIERI 4 presso la sua sede

PREFETTURA DI PRATO rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DEGLI ARAZZIERI 4 presso la sua sede;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del decreto di rigetto del 27.10.2003 prot. n. 1237064-1, dell’istanza di legalizzazione di lavoro irregolare di extracomunitari addetti al lavoro subordinato presentata, ai sensi dell’art. 1 del D.L. 9/9/2002, n. 195 (conv. in L. 9/10/2002, n. 222), a favore della ricorrente dal sig. Zhu Qinwu.

Visto gli atti e documenti presentati col ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Designato relatore, alla Camera di Consiglio del 25 maggio 2004, il Presidente dott. Giovanni Vacirca;

Uditi, altresì, per le parti gli avv.ti M.Rainone e M.V.Lumetti (Avv.St.);
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art.21, nono comma, della legge 1034/71, come introdotto dalla legge 205/2000;
Considerato che, in relazione agli elementi di causa, sussistano i presupposti per l’adozione di una decisione in forma semplificata;
Considerato che la ricorrente ha impugnato il diniego di regolarizzazione motivato sul rilievo che in data 17 gennaio 2003 essa è stata respinta alla frontiera di Domodossola;

Considerato che l’Amministrazione non contesta che si è trattato di un esodo temporaneo successivo alla presentazione della dichiarazione di legalizzazione;

Considerato che la disciplina della regolarizzazione non prevede, fra i fatti ostativi, l’uscita temporanea dal territorio nazionale e che la stessa circolare del Ministero dell’interno, Dipartimento della P.S., n. 300/C/2002/2293/P/12.222.8/I Div. concerne il valore della ricevuta di presentazione dell’istanza ai fini del rientro, ma non contempla una causa di rigetto dell’istanza stessa;

Ritenuto che il ricorso sia fondato e che sussistano giuste ragioni per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. I, accoglie il ricorso e annulla il provvedimento impugnato, salve ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. Spese compensate.
Ordina che la sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 25 maggio 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente, rel.

Dott. Giuseppe DI NUNZIO – Consigliere

Dott. Giacinta DEL GUZZO – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 26 MAGGIO 2004
Firenze, lì 26 MAGGIO 2004

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Dott. Giovanni Vacirca Pres. Dott. Giuseppe Di Nunzio Est.
Soc. Copernico s.r.l. (Avv.ti Liti Massimiliano e Lorenzini Paolo) contro il Comune di Montalcino (Avv. Gerbi Giovanni e Colzi Fabio) e nei confronti di Mazzi Luigi , Voltolini Carlo, Luciano e Luciana (Avv. Narese Calogero) e con l’intervento ad opponendum di Soc. Euro Costruzioni 2000 s.r.l. (Avv. De Meo Federico)

sulla carenza di legittimazione attiva all’impugnazione di un P.d.l. in capo ad una società di mera progettazione

Edilizia ed urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Piano di Lottizzazione – Impugnazione – Società di mera progettazione delle opere – È carente di legittimazione attiva

È carente di legittimazione attiva ad impugnare un piano di lottizzazione la società la quale, pur avendo partecipato al procedimento amministrativo relativo all’approvazione del Piano di lottizzazione stesso, non abbia un interesse collegato al territorio ove esso insiste in quanto agisce come mera società di progettazione in ordine alle relative opere

Sulla carenza di legittimazione attiva all’impugnazione di un P.d.l. in capo ad una società di mera progettazione

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
I^ SEZIONE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/1971 e successive modifiche e integrazioni, nella Camera di Consiglio del 26 maggio 2004.

Visto il ricorso n. 939/2004 proposto da

SOC. COPERNICO S.R.L. rappresentata e difesa da:LITI MASSIMILIANO LORENZINI PAOLO con domicilio eletto in FIRENZE VIA B. VARCHI 14 presso LITI MASSIMILIANO

contro

COMUNE DI MONTALCINO rappresentato e difeso da:GERBI GIOVANNI COLZI FABIO con domicilio eletto in FIRENZE VIA SAN GALLO 76 presso COLZI FABIO

e nei confronti di

MAZZI LUIGI , VOLTOLINI CARLO, LUCIANO E LUCIANA rappresentato e difeso da: NARESE CALOGERO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DELL’ORIUOLO 20 presso la sua sede;

e con l’intervento ad opponendum di

SOC. EURO COSTRUZIONI 2000 S.R.L. rappresentato e difeso da: DE MEO FEDERICO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DELL’ORIUOLO 20 presso la sua sede;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Montalcino – Atto n. 20 del 26.02.2004 avente ad oggetto “L.R. 5/95 – Lottizzazione Renaio – Esame Osservazioni – Approvazione” e con la quale è stata definitivamente approvata la lottizzazione in Loc. Renaio di Montalcino (adottata con delibera n. 104 del 27.11.1003 del succitato C.C., che parimenti si impugna, e della quale si chiede l’annullamento) per la edificazione di volumi per circa 30.000 mc. equivalenti a circa 120 appartamenti , sui terreni in Montalcino (SI) di proprietà dei sigg. Luigi Mazzi, Carlo Voltolini, Luciano Voltolini e Luciana Voltolini.

Visto gli atti e documenti presentati col ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Designato relatore, alla Camera di Consiglio del 26 maggio 2004, il Consigliere dott. Giuseppe Di Nunzio;

Uditi, altresì, per le parti gli avv.ti P.Lorenzini, G.Gerbi, F.Colzi, C.Narese e F.De Meo;
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art.21, nono comma, della legge 1034/71, come introdotto dalla legge 205/2000;
Considerato che, in relazione agli elementi di causa, sussistano i presupposti per l’adozione di una decisione in forma semplificata;
Ritenuto che sia fondato l’eccezione di controparte di difetto di legittimazione attiva della società ricorrente, in quanto, pur avendo partecipato al procedimento amministrativo de quo, non ha un interesse collegato al territorio ove insiste il p.d.l. impugnato, bensì agisce solo come mera società di progettazione in ordine alle opere relative;
Ritenuto, quindi, che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, mentre le spese di lite possono essere compensate tra le parti;

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 26 maggio 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente
Dott. Giuseppe DI NUNZIO – Consigliere, rel.
Dott. Bernardo MASSARI – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 26 MAGGIO 2004
Firenze, lì 26 MAGGIO 2004

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 26/5/2004 n.1619 proviene da Giustamm.

Dott. Giovanni Vacirca Pres. Dott. Bernardo Massari Est.
Ge.Mont. Geotermica Montaggi s.r.l. (Avv. Riccardo Di Falco) contro Banca Monte dei Paschi di Siena s.p.a. (non costituita)

sulla giurisdizione in caso di contestazioni al fermo amministrativo di un autoveicolo ex art. 86 D.P.R. 602/71 e succ. mod.

Giurisdizione e competenza – Fermo amministrativo degli autoveicoli – Ex art. 86, comma 1° del D.P.R. n. 602/1971 e succ.mod. – Eventuali contestazioni – Giurisdizione dell’A.G.O. – Sussistenza

La controversia avente ad oggetto la comunicazione di inizio della procedura di fermo amministrativo di alcuni autoveicoli, ai sensi dell’art. 86, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, come modificato dall’art. 1, comma 2, lett. q), del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193 è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario (1). Trattasi difatti di un atto discrezionale della procedura esecutiva volto alla realizzazione coattiva del credito di cui è titolare la Pubblica amministrazione, attraverso i poteri conferiti al concessionario della riscossione, il quale incide su posizioni di diritto soggettivo che pertanto sfuggono alla cognizione del G.A.

— *** —

(1) nello stesso senso v. T.A.R. Veneto, sez. I, 15 gennaio 2003, n. 2840; T.A.R. Liguria, sez. I, 29 aprile 2004, n. 639.

Sulla giurisdizione in caso di contestazioni al fermo amministrativo di un autoveicolo ex art. 86 D.P.R. 602/71 e succ. mod.

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/1971 e successive modifiche e integrazioni, nella Camera di Consiglio del 26 maggio 2004.

Visto il ricorso n. 859/2004 proposto da:

SOC. GE.MONT. GEOTERMICA MONTAGGI S.R.L. rappresentata e difesa da: DI FALCO RICCARDO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DEI DELLA ROBBIA N. 67 presso DI FALCO RICCARDO

contro

BANCA MONTE DEI PASCHI DI SIENA S.P.A. QUALE CONCESSIONARIO non costituitasi in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento del Concessionario – Banca Monte dei Paschi di Siena Spa, comunicato a mezzo di racc. a/r pervenuta il 16.02.2004, recante comunicazione preventiva di fermo amministrativo per i veicoli tg CC740ML AH1878HT, di proprietà della società ricorrente, nonchè di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso ancorchè incognito alla ricorrente.

Visto gli atti e documenti presentati col ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Designato relatore, alla Camera di Consiglio del 26 maggio 2004, il Consigliere dott. Bernardo Massari;
Udito, altresì, per la parte ricorrente l’avv.R.Di Falco;
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art.21, nono comma, della legge 1034/71, come introdotto dalla legge 205/2000;
Considerato che, in relazione agli elementi di causa, sussistano i presupposti per l’adozione di una decisione in forma semplificata;
Considerato che con il ricorso in esame viene impugnato l’atto, in epigrafe indicato, di comunicazione di inizio della procedura di fermo amministrativo avente ad oggetto alcuni autoveicoli di proprietà della società ricorrente, ai sensi dell’art. 86, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, come modificato dall’art. 1, comma 2, lett. q), del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193;
ritenuto che l’istituto disciplinato dalle norme sopra menzionate costituisca un atto della procedura esecutiva, volta alla realizzazione coattiva del credito di cui è titolare la Pubblica Amministrazione, attraverso i poteri conferiti al concessionario della riscossione, temporalmente successivo alla notifica della cartella di pagamento e preordinato al buon esito dell’eventuale procedimento di esecuzione forzata, rivestendo natura insieme rafforzativa dell’obbligo di pagamento e funzionale al pignoramento (TAR Veneto, sez. I, 15 gennaio 2003, n. 2840; TAR Liguria, sez. I, 29 aprile 2004, n. 639);
che detta natura non muta per il solo fatto che la nuova formulazione dell’art. 86 – introdotta dall’art. 1, comma 2, lett. q) del cit. d.lgs. n. 193/2001 – ha eliminato ogni riferimento alla previa, obbligatoria ricerca del bene da pignorare ed al suo mancato reperimento, connotando in senso discrezionale le attribuzioni del concessionario, stabilendo che lo stesso “può disporre il fermo” (TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 15 gennaio 2004, n. 72);
che, incidendo, perciò su posizioni di diritto soggettivo del ricorrente il sindacato sull’atto impugnato sfugge alla cognizione del giudice amministrativo per essere attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario (TAR Piemonte, sez. I, 3 ottobre 2002, n. 1577; TAR Veneto, sez. I, 15 gennaio 2003, n. 2840; Trib. di Novara, 9 maggio 2003, Autocorriere Didino S.n.c./Sestri S.p.a.);
che, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, con compensazione tra le parti delle spese di giudizio, sussistendone giusti motivi;

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione .
Spese compensate.

Così deciso in Firenze, il 26 maggio 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente

Dott. Giuseppe DI NUNZIO – Consigliere

Dott. Bernardo MASSARI – Consigliere, rel.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 26 MAGGIO 2004
Firenze, lì 26 MAGGIO 2004

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 26/5/2004 n.1620 proviene da Giustamm.

Pres. Vivenzio, Est. Caputo
Lo Nigro e altri contro Comune di Arenzano e altri

1. Comune – Consigliere comunale – Consigliere di minoranza- Legittimazione ad impugnare le delibere adottate dall’organo di appartenenza – Deliberazione sul funzionamento dell’organo deliberante – Legittimazione attiva – Sussiste.

2. Comune – Consigliere comunale – Conflitto di interessi – Obbligo di abbandonare l’aula – Sussiste.

1. Il Consigliere comunale dissenziente ha interesse ad impugnare la deliberazione del Consiglio di cui fa parte, qualora la stessa verta sull’adozione di un atto interpretativo del Regolamento interno sul funzionamento dell’organo deliberante stesso, anche alla luce del mutato quadro dei controlli sugli atti derivante dalle più recenti modifiche legislative e costituzionali in tema di enti locali.

2. E’ illegittima la deliberazione consiliare di ermeneutica normativa volta ad abrogare con effetto retroattivo, per pretesa (e, in realtà inesistente) incompatibilità con l’art. 78 del d.lgs. n. 267 del 2000, la norma del Regolamento interno relativa all’obbligo di abbandonare l’aula per il Consigliere in conflitto di interessi.

Il Consigliere comunale dissenziente ha legittimazione ed interesse ad impugnare la deliberazione che abroga la norma di regolamento comunale sull’obbligo di abbandonare l’aula per conflitto di interessi.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1342/03 R.G.R.
N. 818 Reg.Sent. ANNO 2004

nelle persone dei Signori: Renato VIVENZIO – Presidente; Antonio BIANCHI – Consigliere; Oreste Mario CAPUTO – Consigliere, rel. ed est. ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1342/2003 R.G.R. proposto da
Filippo Lo Nigro, Maurizio Damonte, Lanfranco Ivaldi e Alberto Impellirrezi, in qualità di consiglieri comunali del Comune di Arenzano, Nicoletta Delfino, Maria Teresa Piana e Cinzia Marasso, tutti rappresentati e difesi dall’avv. G. Chirone ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Genova via Innocenzo IV, n. 5/5;

ricorrente

CONTRO

– Comune di Arenzano , in persona del sindaco pro-tempore rappresentato e difeso dall’avv. R. Damonte ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Genova via Corsica n. 10/4

resistente

e nei confronti di

Regione Liguria, non costituita;
Caterina Valle, rappresentata e difesa dall’avv. G. Gerbi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Genova via Corsica n.21/18
per l’annullamento
della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Arenzano n.41 del 26 luglio 2003 recante: ” Presa d’atto delle osservazioni presentate avverso la variante al P.R.G. e conseguente riadozione delle varianti;
della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Arenzano n. 55 del 22 dicembre 2003 recante: “Interpretazione di norme del regolamento interno per il funzionamento del Consiglio comunale”;
della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Arenzano n. 4 dell’8 gennaio 2004 recante:”Controdeduzioni alla osservazioni presentate avverso variante al P.R.G.”;
e di ogni altro atto allegato, presupposto e conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 29.04.04, relatore il Consigliere Oreste Mario Caputo , gli avvocati Chirone Giuseppe per i ricorrenti, Avv. Damonte R.,per l’Amministrazione resistente e l’Avv. Gerbi G. per la controinteressata.

Fatto

I ricorrenti, alcuni di essi consiglieri di minoranza del Consiglio comunale del Comune di Arenzano, altri cittadini dello stesso Comune, hanno impugnato gli atti con i quali il Comune di Arenzano ha adottato la variante generale al P.R.G.
Nelle premesse dell’atto introduttivo, in limine, si dà atto della vocazione turistica del Comune; dell’incremento degli interventi edilizi assentibili in forza dell’adozione della variante al P.R.G. impugnata; della precarietà dell’’equilibrio su cui si reggerebbe la maggioranza consiliare; nella parte conclusiva della narrativa, si descrive analiticamente, riferita nominativamente a ciascun consigliere, la situazione di conflitto di interessi nella quale verserebbero otto di essi, titolari uti dominii o prossimi parenti di proprietari di aree o immobili ricompresi nel territorio comunale sostanzialmente avvantaggiati dalla variante censurata.

L’impugnazione è sorretta dai seguenti motivi:

I) Violazione del combinato disposto degli artt. 77, 78 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 e art. 9 , comma 6, Reg. interno del Consiglio comunale. Eccesso di potere sotto vari Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere profili.
I Consiglieri comunali direttamente od indirettamente coinvolti a titolo personale dalla variante, benché resi specificamente edotti di tale situazione, non si sarebbero astenuti dall’assumere la relativa deliberazione violando espresse previsioni normative e consolidati principi di diritto amministrativo.

II) Violazione delle stesse norme e principi sotto altro profilo
La deliberazione impugnata sarebbe stata assunta senza la presenza del numero legale minimo dei membri del Consiglio: all’assenza dei consiglieri di minoranza, si sarebbe dovuta aggiungere quella dei consiglieri in conflitto di interessi.
Fra i quali due di essi, pur essendosi espressamente astenuti, sarebbero stati illegittimamente computati nel quorum strutturale.
violando specifica previsione del Regolamento interno del Consiglio comunale che impone(va) il loro allontanamento dalla seduta consilare.

III) Violazione del combinato disposto degli artt. 10 l 17 agosto 1942 n. 1150, 85 l.r. n. 36/97 e 9 l.r.19/02. Eccesso di potere.
La variante sarebbe stata assunta senza il rispetto delle competenze della Provincia di Genova.

IV) Violazione artt. 3, 7 e 10 l. 8 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere.
I provvedimenti impugnati sarebbero carenti di motivazione.
Con ricorso contenente motivi aggiunti, i ricorrenti hanno inoltre impugnato la deliberazione n. 55 del 22 dicembre 2003 con la quale la maggioranza consiliare ha “dichiarato l’interpretazione autentica” degli artt. 9 e 27 del Reg. com. interno del Consiglio alla luce dell’art. 78 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che non sancirebbe l’obbligo di abbandonare l’aula per il consigliere in conflitto di interessi giungendo a ritenere non più applicabile il “combinato disposto degli artt. 38, comma 2, e 273, comma 6, d.lgs. n. 267/2000”; nonché la deliberazione n. 4 dell’ 8 gennaio 2004 di controdeduzioni alle osservazioni presentate avverso la delibera di adozione della variante.
Oltre a richiamare per tabulas le stesse censure già argomentate nel ricorso introduttivo, si lamenta l’illegittimità della deliberazione n. 55 che in via di interpretazione autentica intenderebbe illegittimamente sanare con effetto retroattivo la deliberazione impugnata adottata in assenza del quorum strutturale.
L’amministrazione e la controinteressata Caterina Valle, moglie di un consigliere comunale e proprietaria di numerosi immobili coinvolti in melius dalle nuove previsioni contenute nella variante impugnata, si sono costituiti sollevando in rito numerose eccezioni pregiudiziali ed instando nel merito per l’infondatezza del ricorso.

All’udienza pubblica del 29.04.04 la causa su richiesta delle parti è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Alcuni consiglieri di minoranza del Consiglio comunale unitamente ad altri cittadini dello stesso Comune di Arenzano hanno impugnato gli atti con i quali è stata dapprima adottata la variante al P.R.G. e quindi sanato retroattivamente in via interpretativa il supposto contrasto fra le disposizioni del Regolamento interno del Consiglio disciplinati il suo funzionamento ed il T.U. n. 267 del 2000, con specifico riferimento all’obbligo del singolo consigliere, che versi in situazione di conflitto di interessi, di allontanarsi dall’aula consiliare senza poter essere computato nel c.d. quorum strutturale.
Il singolare punto di coincidenza dell’impugnazione, che investe ad un tempo l’atto di pianificazione urbanistica e la deliberazione “interpretativa” di atto regolamentare interno dell’organo assembleare, si rinviene organicamente in un argomento di fatto: la variante al P.R.G., che incrementerebbe il volume complessivo edificabile di oltre duecentrotrentamila metri cubi in un territorio a forte vocazione turistica, è stata adottata in Consiglio comunale, ordinariamente composto da 21 membri, con il voto favorevole di solo nove consiglieri, computando nel quorum strutturale anche due di essi che si erano astenuti trovandosi in conflitto di interessi.
Situazione quest’ultima in cui verserebbero anche gli altri nove consiglieri, ivi compreso il Sindaco.
Le linee di argomentazione delle censure, peculiari alla natura di ciascun atto censurato, sono diverse anche dal punto di vista disciplinare: le prime si riferiscono alla violazione dei principi e delle norme che conformano l’attività amministrativa in genere e quella urbanistica in specie; le altre si appuntano sulla natura della disciplina regolamentare di fonte locale con riguardo alla sua derogabilità e al correlato rapporto con le fonti normative sopravvenute statali.
La specificità di esse peraltro non fa velo al loro intrecciarsi tale da confluire verso la medesima conclusione: la variante al P.R.G. sarebbe stata adottata in una seduta del Consiglio comunale che non solo non aveva raggiunto il quorum strutturale ma sarebbe stato composta da membri che si trovavano in conflitto di interessi.
Tale rilievo offre il destro per respingere una prima eccezione pregiudiziale: l’originario ricorso e quello contenente motivi aggiunti si riferiscono entrambi all’atto di pianificazione urbanistica poiché la deliberazione consiliare, investita con i motivi aggiunti, avente natura di interpretazione autentica (così espressamente qualificata dal Consiglio), e quindi priva di efficacia costitutiva propria, è esclusivamente preordinata ad individuare retroattivamente il regime giuridico ai fini del computo del quorum strutturale del Consiglio che ha adottato l’atto impugnato.
In altri termini, il nuovo atto dichiarativo, per espressa manifestazione di volontà dell’amministrazione resistente, fa corpo con l’atto interpretato: non ha valore autonomo ma solo complementare.
La sua efficacia meramente dichiarativa discrimina in negativo la natura di autonomo provvedimento: sicchè per la sua impugnazione non trova applicazione il pur discutibile e nientaffatto consolidato orientamento giurisprudenziale( Cons. St., sez.VI, 31 luglio 2003 n. 4440), invocato dai resistenti, a mente del quale i motivi aggiunti con i quali sono impugnati provvedimenti connessi devono essere redatti e notificati da procuratore munito di nuovo mandato ad litem.
Nell’ordine le altre eccezioni.
Sull’inammissibilità del ricorso per carenza di attualità dell’interesse ad agire. L’eccezione è priva di pregio.
Costituisce ius receptum che la deliberazione di adozione dello strumento urbanistico ha autonoma lesività in ragione delll’immediata applicabilità delle c.d. misure di salvaguardia e sia quindi autonomamente impugnabile.
Orientamento giurisprudenziale confortato dal giudice delle leggi laddove, in tema di piani territoriali di coordinamento, afferma che gli atti amministrativi della procedura pianificatoria in itinere suscettibili di ledere le posizioni dei terzi sono autonomamente impugnabili (Corte cost., 11 giugno 1999 n. 225; Corte cost., 11 giugno 1999 n. 226).
Sull’inammissibilità del ricorso per difetto di presupposti per proporre ricorso collettivo.
L’eccezione è destituita di ogni fondamento.
Si fonda sulla supposta eterogeneità degli interessi fatti rispettivamente valere dai consiglieri comunali e dai altri ricorrenti, cittadini proprietari di immobili oggetto di variante urbanistica in guisa tale da postulare la mancanza di “identità dell’interesse”, ritenuto presupposto indefettibile per l’ammissibilità del ricorso collettivo.
In realtà l’ attenta e critica indagine diacronica della giurisprudenza consente di pervenire alla conclusione che l’ identità di situazione sostanziale e processuale, quale condizione di ammissibilità del ricorso collettivo, si traduce sul piano applicativo in una locuzione ellittica che va analiticamente decodificata.
Con un primo criterio sostanziale declinato in negativo: quale assenza di un potenziale conflitto di interessi tra i ricorrenti (da ultimo, Cons. St., sez. V, 23 gennaio 2004 n. 196); con un secondo di ordine formale: come piena coincidenza degli atti impugnati e dei motivi di censura; ed infine con un terzo di marca teleologica: individuato nel petitum immediato, cioè circoscritto al risultato immediato dell’impugnazione, non esteso a quello (mediato) che può scaturire dagli atti esecutivi di conformazione al dictum giudiziale (cfr., Cons. St., sez. VI, 11 settembre 2002 n. 4606; Id., sez. VI, 18 luglio 1997 n. 1129).
Alla stregua di tutti e tre i parametri richiamati non v’è dubbio che il ricorso è pienamente ammissibile: non sussiste alcun interesse potenzialmente confliggente fra i ricorrenti; gli atti impugnati e i motivi di censura sono gli stessi; l’accoglimento del ricorso, volto all’annullamento della deliberazione di adozione della variante, soddisfa il comune interesse fatto valere in giudizio.
L’ unica diversità si appunta sulla specificità della posizione sostanziale rivestita dai singoli ricorrenti; ossia, invocando il tecnicismo giuridico aquiliano in voga, sul c.d. bene della vita sotteso all’interesse legittimo: per gli uni enucleabile nell’integrità del munus pubblico rivestito, compendiato nel c.d. ius ad officium avente spiccata, se non esclusiva, vocazione pubblicistica ; per gli altri in quello egoistico, di natura patrimoniale-economica alla migliore destinazione urbanistica, e con essa più proficua utilizzazione, degli immobili di loro proprietà.
Situazioni sostanziali di pari dignità giuridica che solo in fase di rinnovazione della procedura, dopo l’eventuale annullamento, sostanziano ciascuno per conto proprio il peculiare e distinto contenuto del corrispettivo obbligo conformativo scaturente dalla sentenza.
Sull’eccezione di difetto di interesse dei singoli consiglieri comunali.
Anch’essa è giuridicamente infondata.
Il suo costrutto argomentativo è dedotto acriticamente in presa diretta dalle massime stereotipate a mente delle quali i consiglieri comunali dissenzienti non hanno un interesse protetto e differenziato all’impugnazione delle deliberazioni dell’organismo del quale fanno parte ( cfr. Cons. St., sez. I, parere n. 2695/2003, 30 luglio 2003).
Peraltro, nella stessa autorevole sede, si è altresì chiarito che i consiglieri hanno invece interesse ad impugnare gli atti del Consiglio nei casi in cui venga lesa la propria sfera giuridica in conseguenza della modifica della composizione e del funzionamento dell’organo di cui fanno parte (cfr., concordemente, Cons. St. sez. I., 2695/2003, 30 luglio 2003 richiamato solo parzialmente dai resistenti; id. sez. I, parere 3726/2002, 13 dicembre 2003; Id. Sez. I, parere 1218/2001 30 gennaio 2001).
La deliberazione di adozione della variante impugnata, cosiccome l’atto interpretativo del Regolamento interno sul funzionamento del Consiglio comunale, attingono all’individuazione del quorum strutturale del Consiglio, riflettendosi sulle prerogative dei consiglieri dissenzienti che solo nella regolare e legale dialettica della composizione assembleare trovano effettiva tutela del munus pubblico esercitato.
Oltretutto la corretta e regolare formazione del quorum strutturale è presupposto per la validità, a pena di nullità, della deliberazione assunta dal Consiglio: la massima forma d’invalidità lo qualifica infatti come requisito imprescindibile per l’esistenza giuridica della deliberazione; la cui mancanza non è suscettibile di essere sanata.
D’ altra parte, senza porre in discussione il fondamento teorico su cui si fonda l’indirizzo richiamato dall’amministrazione resistente, occorre rivisitare il c.d. ius ad officium alla luce delle più recenti riforme che investono il governo degli enti locali.
Per quel che concerne lo specifico ordinamento locale mette conto rilevare che con la legge regionale della Liguria n. 35 del 2002 è stato abolito il Co. Re. Co, espungendo ogni controllo preventivo di legittimità sugli atti dei Comuni (in tema, sull’immediata abolizione dei controlli sugli atti degli Enti locali, quale conseguenza dell’abolizione del Co. Re. Co., perspicuamente Cons. St., sez.V, 8 agosto 2003 n. 4598).
Cosiccome non va passato sotto silenzio che nel nuovo assetto d’impronta federale di cui alla legge 5 giugno 2003 n. 131 il potere regolamentare degli enti locali in materia di organizzazione e svolgimento della funzioni, oltre ad essere più garantito, nel quadro di (soli) principi posti dallo Stato, è demandato ad essi in via esclusiva (art. 2, comma 4, , lett. b, l. n. 131 del 2003).
Aggiungasi che nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti le coalizioni raramente sono un gruppo politicamente coeso; si coalizzano invece su specifici temi, senza un’agenda politica comune.
Le singole tematiche rimesse al governo degli enti locali e la loro pratica risoluzione catalizzano la dinamica interna della stessa maggioranza pronta a ricompattarsi o ad acquisire di volta in volta adesioni esterne provenienti dalle fila della stessa minoranza in vista del raggiungimento di quegli obiettivi.
Di talchè il pactum subiectionis, costituente il portato di un assetto consiliare almeno potenzialmente stabile e non transeunte, che segna il trapasso dalle volontà individuali dei singoli consiglieri a quella collegiale e che non permetterebbe di enucleare una volontà o un interesse di essi potenzialmente in conflitto ed antagonista con quello degli altri, scolora quasi del tutto.
Alla stregua di tali indici insomma va rivisto, valorizzando lo ius ad officium, l’indirizzo negativo sul difetto di legittimazione attiva al ricorso del consigliere comunale che, oltre a non aver più modo di eccitare il controllo preventivo di legittimità, vede demandato in toto alla normazione secondaria di fonte locale la disciplina sull’organizzazione e sul funzionamento degli organi, e corre il rischio di assistere passivamente altresì al cangiante e contingente formarsi della volontà deliberativa della maggioranza su singole questioni ivi compresa, come nel caso che ne occupa, l’ambito applicativo dei regolamenti interni, che dovrebbe essere sottratta per sua natura alla relatività contingente delle situazioni di fatto e giuridiche oggetto di disciplina.
In definitiva il sindacato giurisdizionale amministrativo, da sempre caratterizzato da una forte componente volta al perseguimento della legalità oggettiva, va in parte a compensare la carenza di istituti amministrativi deputati alla tutela della legalità intesa come imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, imponendo la rivisitazione dell’ambito della legittimazione al ricorso e dell’interesse a ricorrere (in termini, C.G.A., 17 aprile 1991 n. 152).
Sicchè l’interpretazione retroattiva da parte della maggioranza delle norme del regolamento interno del Consiglio aventi ad oggetto l’astensione e allontanamento del consigliere in conflitto di interessi( di cui diffusamente di seguito), con l’individuazione postuma del numero legale minimo del quorum strutturale, la cui originaria mancanza costituisce nullità assoluta ed insanabile, integra e, al contempo, circoscrive in ragione della gravità del vizio che affligge l’atto impugnato, la lesione allo ius ad officium dei consiglieri ricorrenti, che vedono compromesso il fondamento stesso della legalità strutturale e funzionale dell’organo assembleare di cui fanno parte.Alla stregua delle stesse conclusioni va respinta l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati individuati nei consiglieri di maggioranza.
Questi ultimi non hanno infatti un interesse uguale ed opposto a quello fatto valere in giudizio incentrato sullo ius ad officium nell’accezione giuridica precisata ( cfr., Cons. St., sez. IV, n. 437 del 1994).
Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.
Con il primo ed il secondo motivo di censura, intimamente connessi, i ricorrenti lamentano che i consiglieri di maggioranza hanno adottato la variante urbanistica pur versando in conflitto di interessi per essere essi stessi – o loro prossimi congiunti – proprietari di aree od immobili oggetto di pianificazione; che la delibera è stata adottata senza aver raggiunto il quorum strutturale, poiché due consiglieri pur essendosi astenuti, sono stati comunque computati nel numero dei consiglieri presenti in aula; e che pertanto con solo nove voti, per un Consiglio composto da 21 membri, è stata adottata la variante che incide pesantemente sull’assetto edilizio del tessuto urbano del Comune.
Occorre muovere da queste ultime censure.
Con la deliberazione n. 55 del 22 dicembre 2003 la maggioranza del Consiglio comunale ha inteso (ad litteram): “dichiarare che l’intepretazione autentica” delle norme del Regolamento comunale del Consiglio e che tale interpretazione “ha validità permanente e che in merito alla stessa non sono ammesse ad esame altre eccezioni”.
Il risultato dell’operazione, qualificata di ermeneutica normativa, a cui si perviene è che gli artt. 9 e 27 del regolamento citato, laddove impongono l’obbligo di abbandonare l’aula per il consigliere che sia in conflitto di interessi con l’oggetto della deliberazione, è in contrasto con l’art. 78 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; e che, di conseguenza, “per il combinato disposto degli artt. 38, comma 2, e 273, comma 6, del d.lgs. n. 267/2000 (le norme del Regolamento) non trovano più applicazione”.
La deliberazione è radicalmente inficiata da illegittimità per un duplice e concorrente ordini di motivi.
Sotto un profilo formale.
L’interpretazione autentica, con effetto retroattivo, si risolve ordinariamente nel chiarire o precisare il senso dell’atto precedente, mediante una ripetizione ampliata del contenuto, esplicativa dei punti ambigui oscuri od indeterminati.
Il nuovo atto si limita sostanzialmente ad enunciare un apprezzamento interpretativo all’effetto di escludere ogni diversa intelligenza dell’atto antecedente; l’atto di interpretazione aderisce all’atto interpretato: entro questi stringenti limiti acquisisce effetto retroattivo, riportandosi al momento cioè in cui è stato emanato quest’ultimo.
Nel caso che ne occupa nulla di tutto questo.
Con il nuovo atto si è dichiarata in via retroattiva l’abrogazione per incompatibilità di un norma regolamentare al fine evidente di sanare il vizio che inficiava la deliberazione, assunta in violazione della disposizione regolamentare che prescrive l’allontanamento dall’aula del consigliere in conflitto di interessi con l’oggetto della deliberazione.
Vizio che come già sottolineato è astrattamente riconducibile alla nullità assoluta e permanente, non suscettibile di sanatoria.
Sotto il profilo del contenuto.
Il T.u. n. 267/ 2000, che secondo l’atto impugnato avrebbe immediata efficacia abrogativa delle disposizioni normative di fonte locale con esso non in linea, si apre all’art. 7 con la espressa previsione che i regolamenti comunali e provinciali devono (solo) rispettare “i principi fissati dalla legge e dallo statuto”.
Va sottolineato come la norma appena richiamata modifichi l’art. 5 l. n. 142 del 1990 che invece imponeva genericamente il rispetto di “legge e statuto”.
E’ fuor d’opera in questa sede soffermarsi sull’ampliamento della potestà regolamentare degli enti locali che il nuovo assetto d’impronta federalista assicura: tanto che expressis verbis si postula una riserva di competenza in modo tale da circoscrivere la competenza statale e regionale al fine di salvaguardare la potestà esclusiva regolamentare di essi in materia di organizzazione e svolgimento della funzione.
Certo è che allo stato non è dato comunque postulare alcuna abrogazione per incompatibilità di norme regolamentari di fonte locale per contrasto con norme statali che non siano portatrici di principi.
Tale non è l’art. 78 t.u. n. 267/2000 che, non assumendo alcuna previsione specifica a riguardo, lungi quindi dal prescrivere che il consigliere in conflitto di interessi non debba più allontanarsi dall’aula, si limita a precisare le situazioni concrete nelle quali ricorre l’obbligo di astenersi.
Del resto nello stesso torno di tempo è stato emanato l’art. 6 del D.M. 28 febbraio 2000 che, oltre a descrivere analiticamente le situazioni in cui ricorre il conflitto di interessi, impone al dipendente pubblico di astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni od attività.
Astensione dalla “partecipazione” estesa obbligatoriamente in ogni altro caso in cui esistono “gravi ragioni di convenienza” (da ultimo, per questo rigoroso indirizzo, Cons. St., sez. VI, 30 luglio 2003 n. 4401).
Sicchè anche l’attenta indagine sistematica depone in senso contrario all’indirizzo assunto dal Comune resistente.
D’altra parte, la soluzione abrogatrice adottata dal Comune, si scontra con una radicata tradizione giuridica di diritto amministrativo che abbraccia una nozione concettuale estesa di astensione quale immediato portato di principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.
La loro forza precettiva di conformazione dell’azione amministrativa fa sì che gravi sul consigliere in conflitto di interessi, oltre all’obbligo di astenersi dal votare, quello di allontanarsi dall’aula perché la sola presenza può potenzialmente influire sulla libera manifestazione di volontà degli altri membri ( cfr. Tar Liguria, sez.I, n. 1650 del 2003).
La norma regolamentare non fa altro quindi che raccogliere il peso della prassi amministrativa storicamente sedimentata, in misura tale che la questione del rapporto con la normativa statale sopravvenuta, nel silenzio della norma sul punto, lungi da trovare risposta – con il ricorso all’argomento letterale della mancanza di espressa prescrizione – nell’ abrogazione della prima, impone piuttosto di coniugare l’innovazione con la tradizione, ricercando una soluzione che assicuri il coordinamento fra norme rese in contesti normativi diversi che, dopo le modifiche al Titolo V della tavola delle leggi, hanno pari rilievo costituzionale.
Inoltre, venendo alla censura sul conflitto di interessi dei consiglieri che hanno adottato la deliberazione di variante, dagli atti di causa ( vedasi in atti gli elaborati peritali delle parti in causa), risulta che essi effettivamente si trovano in detta situazione.
Per escluderla, non è infatti sufficiente ipotizzare che nessun concreto beneficio economico scaturisca per gli immobili di proprietà dei consiglieri o dei prossimi congiunti: basta che sussista una relazione personale fra l’ oggetto dell’atto e l’agente perché si sostanzi una situazione di incompatibilità, del resto paradigmaticamente prevista nelle norme del Regolamento comunale, del tutto illegittimamente disapplicate dall’amministrazione resistente.
L’accoglimento delle censure principali satisfattive dell’interesse fatto valere con i ricorsi comporta l’assorbimento dei residui motivi di censura aventi del resto natura subordinata.
Il ricorso pertanto deve essere accolto ai sensi della motivazione.
Le spese di causa seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, Sezione Prima, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla i provvedimenti in epigrafe indicati
Condanna il Comune resistente e la controinteressata alla rifusione in solido delle spese di lite in favore dei ricorrenti, da dividersi in parti uguali fra di essi, che si liquidano complessivamente in 6000 euro di cui i due terzi a carico del Comune.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 29/04/2004.
Renato VIVENZIO Presidente
Antonio BIANCHI Consigliere
Oreste Mario CAPUTO Consigliere, rel. ed est.

Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria
Depositato in Segreteria il 26 MAG. 2004

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Pres. Coraggio, Est. Monaciliuni
Istituto di Vigilanza Europol (Avv. Cocozza) c. ASL NA 2 (Avv.Soprano)

è illegittima l’offerta a “costo zero” in una gara d’appalto per l’aggiudicazione di servizi di vigilanza

Contratti della P.A. – Gara d’appalto per l’aggiudicazione di servizi di vigilanza – Offerte a costo zero – E’ inammissibile

In una gara d’appalto per l’aggiudicazione di servizi di vigilanza, se da una parte è condivisibile il principio della derogabilità in sede di gara dalle tariffe prefettizie, dall’altra esso non può spingersi fino a giustificare un’offerta a costo “zero” per una voce considerevole di cui consta l’appalto oggetto di aggiudicazione

E’ illegittima l’offerta a “costo zero” in una gara d’appalto per l’aggiudicazione di servizi di vigilanza.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

n. 9023/04 Reg. Sent.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sezione prima

composto dai Magistrati: dr. Giancarlo Coraggio – Presidente; dr. Paolo Carpentieri – Consigliere; dr. Arcangelo Monaciliuni – Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 9070/1999 Reg. gen., proposto
dall’Istituto di vigilanza Europol, in persona dell’amministratore unico Sergio Sansone, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine dell’atto introduttivo del giudizio, dall’avv. Vincenzo Cocozza, con domicilio eletto in Napoli, via Scarlatti, n. 105

contro

l’Azienda sanitaria locale Napoli 2 (Asl Na 2), in persona del Direttore generale p.t., rappresentata e difesa, giusta mandato in calce alla copia notificata del ricorso, dall’avv. Enrico Soprano, presso il cui studio in Napoli, via Melisburgo, n. 4, è eletto domicilio

e nei confronti

dell’Istituto di vigilanza “La Sicurezza” s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento
– della deliberazione dell’Asl Na 2, n. 1405 del 13 settembre 1999, recante l’esclusione della ricorrente Europol dalla gara per il lotto n. 1 di Giugliano, con la conseguenza di negarle l’aggiudicazione ancorchè essa avesse presentato la migliore offerta
– degli atti della commissione di gara se e nella misura in cui essa ritenga irregolare l’offerta e proponga l’esclusione della ricorrente;
– nonchè della nota prot. n. 2339 del 14.9.1999
e per il risarcimento
del danno ingiusto ai sensi e per gli effetti dell’art. 35 d. lgs. 80/1998

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata, con le annesse produzioni;
Vista la documentazione e le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive ragioni;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore il consigliere dott. Arcangelo Monaciliuni;
Uditi, nella pubblica udienza del 12 maggio 2004 i procuratori delle parti, giusta verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto:

Fatto

A mezzo del ricorso in esame, parte ricorrente ha adito questo Tribunale per ottenerne, in una agli atti presupposti, l’annullamento della deliberazione n. 1405 del 13.9.1999, a mezzo della quale l’azienda sanitaria locale Napoli 2 la ha esclusa dalla gara indetta per l’affidamento del servizio di vigilanza privata in favore di uffici e presidi della stessa azienda, così privandola dell’aggiudicazione del 1^ lotto, in riferimento al quale la ricorrente aveva partecipato alla gara; aggiudicazione altrimenti dovuta per rappresentare, quella della ripetuta ricorrente, l’offerta migliore.
L’esclusione è stata disposta in presenza di un’offerta recante il costo “Zero” per uno delle voci di servizio richieste.
Tale determinazione è censurata con due mezzi di impugnazione volti a denunciare violazione dell’art. 3 del decreto prefettizio recante il tariffario delle prestazioni di che trattasi in una ad eccesso di potere sotto più profili (primo mezzo) e dei principi generali in tema di gare pubbliche e sempre eccesso di potere (secondo mezzo).
Nella prospettazione attorea, cioè, da un canto non sarebbe previsto un minimo tariffario per il servizio di cui si discute, ma solo una cifra massima, il che consentirebbe di offrire gratuitamente il servizio e, d’altro canto, la p.a. non avrebbe il potere di valutare in termini di irregolarità delle offerte il mancato preciso rispetto di una tariffa prefettizia, sicchè in presenza di più possibili interpretazioni dovrebbe prevalere il principio della più ampia partecipazione e dell’interesse pubblico ad ottenere il servizio al miglior prezzo.
L’Azienda sanitaria intimata si è costituita in giudizio per resistere alla pretesa attorea e, con memoria del 16 marzo 2001, ha replicato agli assunti di parte ricorrente, invocando la giurisprudenza della sezione sul punto (Tar Campania, sezione prima, sentenza n. 3038 del 23 novembre 1999). La trattazione del merito della causa, già fissata per le pubbliche udienze del 28 marzo 2001 e del 26 febbraio 2003, è stata rinviata su richiesta della difesa attorea.
Con memoria conclusionale, depositata il 30 aprile 2004 in vista dell’udienza del 12 maggio 2004, data di rifissazione della trattazione, parte ricorrente ha insistito sulla fondatezza delle tesi sostenute, richiamandosi alla pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, n. 7610 del 21 novembre 2003, che ha riformato, nei limiti ivi precisati, la pronuncia della Sezione n. 3038/1999, invocata invece dall’amministrazione. In tale sede, la ricorrente ha insistito sulla pretesa risarcitoria e, per l’ipotesi in cui non fosse possibile addivenirvi in forma specifica, ha quantizzato l’equivalente economico dovuto per mancato utile (in Euro 228.077,20 o in Euro 132.03,4, in ragione delle due diverse ricostruzioni operate), cui è da aggiungersi quello, da determinarsi in via equitativa dal Tribunale, per danno all’immagine e mancato investimento delle somme non percepite.
L’azienda sanitaria con note di udienza ha replicato agli ulteriori assunti di parte insistendo sulla legittimità dell’operato dell’amministrazione, alla luce della ritenuta persistente validità dell’orientamento della Sezione. Alla pubblica udienza del 12 maggio 2004, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Diritto

1- Torna all’esame della Sezione la possibilità per gli istituti di vigilanza privata di presentare offerte gratuite per taluni dei servizi ricompresi fra quelli indicati dalla stazione appaltante in sede di gara.
Tale è, infatti, il punto di diritto da risolvere per decidere la res qui controversa che vede il ricorrente istituto di vigilanza “Europol” dolersi dell’esclusione dell’offerta dallo stesso prodotta, in seno alla gara sopra descritta ed indetta dall’Azienda sanitaria locale Napoli 2, per aver offerto “zero” per le prestazioni richieste al punto c) del lotto 1, per il cui affidamento ha partecipato alla procedura concorsuale.
A sostegno dell’assunto, parte ricorrente ricorda che il Consiglio di Stato, sez. quinta, con la pronuncia n. 7610 del 21 novembre 2003 ha riformato, sia pur nei soli termini e limiti ivi precisati, la sentenza di questo Tribunale n. 3038/1999.
L’avviso del giudice di appello è nel senso che, posto che la per la voce in discorso (di cui anche qui trattasi) è prevista solo una tariffa massima mensile e non, invece, una tariffa minima inderogabile, l’offerta non poteva essere esclusa immediatamente “ma, piuttosto, fatta oggetto di indagine volta a verificarne l’eventuale anomalia, attraverso la richiesta di documentati chiarimenti atti a giustificare la parziale gratuità dell’offerta stessa e con l’esclusione di questa nel caso di giustificazioni inadeguate” (il che ha consentito di negare in tale sede ingresso alla pretesa risarcitoria, dovendo dall’amministrazione farsi luogo alla verifica).
La ripetuta verifica, secondo la pronuncia, andava effettuata avuto conto che “non potevano escludersi economie di scala, ovvero situazioni in cui lo stesso agente, per la dislocazione e per l’elevato numero e vicinanza dei locali da visitare, possa, in un turno di servizio, essere in grado di espletare un numero di ispezioni o bigliettazioni tale da garantire all’impresa erogante il servizio, anche avvalendosi della tariffa massima, introiti eccedenti complessivamente la tariffa oraria per il turno stesso prevista”; di poi “potendo, astrattamente, l’Istituto esonerare del tutto talun cliente, per c.d. privilegiato, in quanto richiedente una molteplicità di servizi, dal pagamento di oneri tariffari per la voce in parola, gli stessi potendo essere soddisfatti totalmente, in effetti, dall’insieme dei pagamenti effettuati dagli altri utenti” ed infine “poichè la voce di cui si discute è fonte di oneri oggettivamente molto modesti su base annua” in rapporto al complessivo dell’appalto.2- Il Collegio, se da una parte condivide il principio della derogabilità in sede di gara dalle tariffe prefettizie (il principio è stato più volte affermato dalla Sezione, con esiti contrastanti in sede di appello: cfr., per un verso, sez. V, sentenze n. 3065 e 5674/2002 e, per altro verso, sez. VI, 808/2002 e 92/2004), dall’altra non ritiene che esso possa spingersi fino a giustificare un’offerta a costo “zero”.
Come si è avuto modo di rilevare nella citata sentenza n. 3038/1999, la possibilità di offerte a costo “zero” o comunque di fatto gratuite: a costo uno, ad esempio, deve ritenersi preclusa in base a più considerazioni.La prima legata “alla disciplina prefettizia che esclude la possibilità di offrire sia dilazioni di pagamento sia servizi gratuiti che sostanzierebbero un’elusione delle tariffe”. La seconda, legata “al fatto che l’ammettere la possibilità di offrire prestazioni gratuite in un contratto oneroso (in relazione ad una parte consistente della prestazione complessiva) ne stravolgerebbe la struttura sinallagmatica vulnerando l’interesse dell’amministrazione ad un’affidabile contrattazione e ad una ragionevole certezza sull’adempimento”. Ne risulterebbe, afferma infine la pronuncia n. 3938, “più a monte, un’alterazione della concorrenza (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20.8.1996, n. 937) e, quindi, dell’effettiva e leale competizione fra le imprese, che costituisce principio cardine dei pubblici incanti, il cui rispetto le pubbliche amministrazioni sono tenute ad assicurare dovendo la loro attività ispirarsi, in apice, ai precetti costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione pubblica e, in definitiva, della sua eticità (cfr. in termini, in riferimento agli appalti d cui qui trattasi, Cons. Stato, Sez. VI, 3 marzo 1999, n. 265….)”.
Detto orientamento è stato ribadito con più pronunce; da ultimo, con la sentenza n. 7214 del 4 giugno 2003 in forza della quale, nella sua dichiarata applicazione, proprio l’Europol si è visto accogliere il ricorso presentato per denunciare le prestazioni gratuite offerte dal soggetto rimasto aggiudicatario della gara lì in esame, così sottraendo l’affidamento alla stessa Europol, che aveva ottenuto il secondo miglior punteggio nel rispetto delle tariffe imposte.Del resto, sul punto specifico, Cons. Stato, sez. sesta, n. 4210/2003 ha statuito che “deve escludersi che le situazioni di particolare favore, legittimanti ribassi anche elevati, possano tradursi nella prestazione a titolo gratuito di un servizio che è invece oneroso….sicchè l’impresa non può offrire “nummo uno” o a un costo simbolico un servizio che deve pagare”.
3- Certo, non sfugge al Collegio la rilevanza del rapporto quantitativo del servizio offerto gratuitamente rispetto al complessivo. Già la Sezione nella pronuncia del 1999 ha chiarito che la struttura sinallagmatica del rapporto è vulnerata solo in presenza di offerta di prestazioni gratuite in relazione ad una parte consistente del complessivo.
Tuttavia tale aspetto, da un canto, appare difficilmente armonizzabile con l’orientamento del Consiglio di Stato sulla cogente valenza delle singole tariffe per ciascun tipo di servizio avute approvate (Cons. Stato, sez. VI, n. 808 del 12.2.2002 e n. 92 del 15.1.2004, cit.) e, d’altro canto, non ricostruibile da una lettura delle due pronunce di primo e di secondo grado la concreta situazione in fatto data nella causa conclusasi con la pronuncia di Cons. Stato n. 7610/1993, qui di certo si assiste alla peculiarità di vedere ripartito il lotto in tre voci, distinte per sedi da vigilare e tipologia di servizi richiesti in relazione a ciascuna sede.
Il lotto n. 1 è infatti suddiviso dal bando in tre separate voci: a) Ospedale di Giugliano: 1 guardia per ciascun giorno della settimana, con specificazione degli orari; b) Sert di Giugliano: anche qui 1 guardia per ciascun giorno della settimana, con specificazione degli orari, c) “Guardia medica di Giugliano: 3 ispezioni notturne con bigliettazione esterna (decreto prefettizio n. 218/97 – Servizio di zona a negozi, punto 3 del predetto decreto)”.
La lex specialis imponeva di distinguere le offerte tenendo presente la suddivisione dei servizi (come in concreto avvenuto e peraltro) fermo restando che dal punto di vista economico già le tariffe prefettizie determinano l’importo della paga oraria agente-impiegato.
Si è, quindi, in presenza di una netta separazione oggettiva della complessiva prestazione a rendersi in luoghi diversi che preclude, sotto un profilo formale, l’ingresso ad un’offerta a costo “zero” riferita ad una delle voci in cui è scomposto il lotto..
Deve, pertanto, ritenersi corretto l’operato della stazione appaltante che ha escluso l’offerta dell’ Europol, che aveva proposto per le prime due voci gli stessi importi indicati dall’aggiudicataria (entrambi hanno cioè indicato i costi derivanti dall’applicazione della tariffa oraria minima prefettizia), nel mentre, per la terza voce, ha offerto “zero”, a fronte dell’offerta dell’aggiudicataria che ha indicato il costo mensile derivante dall’applicazione del punto 3 della tariffa, scomposta in riferimento alle prestazioni richieste.
Ciò non senza rilevare che l’Europol non sostiene di aver inteso formulare un’offerta al di sotto del minimo consentito; al contrario, precisa e sottolinea la conformità dell’offerta al tariffario che però, prevedendo un massimo mensile di l. 177.000, senza alcun riferimento ad un prezzo minimo, non precluderebbe la relativa offerta gratuita (così il primo mezzo di impugnazione). Il punto trova smentita nella stessa pronuncia invocata ex parte attorea, laddove si ammette che la tariffa massima mensile indicata per le prestazioni di che trattasi “è presumibile abbia a riferimento il costo giornaliero del turno di servizio” (il che in effetti è, con la piana possibilità di prevenire alla sua determinazione in dettaglio) e laddove, a differenza di quanto sostenuto da Europol nel secondo motivo di ricorso, si demanda all’amministrazione la verifica dell’anomalia e non si autorizza questa ad aggiudicare senza riscontro l’offerta sol perchè, evidentemente, più favorevole.

4- In conclusione, pur nella piena consapevolezza della difficoltà di reconductio ad unum delle diverse sfaccettature della composita materia (che forse richiederebbe un intervento del legislatore), appare al Collegio che, quanto meno nella situazione di specie qui data, non possa concedersi ingresso ad un offerta pari a “zero” riferita ad una delle voci in cui è scomposto l’appalto (il lotto).
Ne consegue la reiezione del gravame, siccome infondato. Le spese di giudizio vanno compensate per evidenti giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sezione prima, respinge il ricorso in esame.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 12 maggio 2004. dr. Giancarlo Coraggio, Presidente
dr. Arcangelo Monaciliuni, Consigliere, est.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 26/5/2004 n.9023 proviene da Giustamm.