Pres. Griffi /Est. Forlenza

Sulla competenza giurisdizionale in tema di energia elettrica

Giurisdizione e competenza – Energia elettrica – AEGG – Titoli efficienza energetica – Linee guida – Regime transitorio – Competenza inderogabile – Tar Lombardia – Esclusione.
 
 

Pubblicato il 25/08/2016

Gestore dei Servizi Energetici – Gse Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Aristide Police, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti 11;

Energea Srl unipersonale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Bianchini, Gabriele Pafundi, Francesca Busetto, Emanuela Romanelli , con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4; 
 

Autorita’ per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico – Aeegsi; Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo Sviluppo economico sostenibile – Enea, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Ricerca sul sistema energetico – Rse Spa, non costituito in giudizio; 
Meral Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Bucello, Simona Viola, Paola Tanferna , con domicilio eletto presso Paola Tanferna in Roma, via Maria Adelaide,8; 

dell’ordinanza collegiale del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 03070/2016, resa tra le parti, concernente regolamento di competenza avverso ordinanza collegiale ex art. 15, comma 5 cpa – rigetto richieste di verifica e certificazione dei risparmi (rvc)

Visto il regolamento di competenza chiesto da GSE s.p.a.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Energea Srl Unipersonale, di Autorita’ per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico – Aeegsi, di Agenzia nazionale per le nuove tecnologie,,l’energia e lo sviluppo economico sostenibile – Enea e di Meral Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Degni (per delega di Police), Busetto e Pafundi;

Rilevato che con ordinanza 1° marzo 2016 n. 3070, il TAR per il Lazio, sez. III-ter, acclarato che la spa GSE “ha chiesto, tra l’altro, l’annullamento dell’art. 12, all. A, delibera AEEG 27 ottobre 2011, EEN 9/11, recante le “Linee guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all’art. 5, co. 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 e s.m.i. e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica”, ha declinato la propria competenza, per essere competente a decidere il TAR per la Lombardia, sede di Milano, ai sensi dell’art. 14, co. 2, Cpa;
Rilevato che a tanto il TAR è pervenuto ritenendo che, essendo stato impugnato anche un atto dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, “in ipotesi di contestuale impugnazione di atti del GSE e dell’Autorità il criterio di competenza funzionale . . . è poziore e ha vis attractiva rispetto agli altri criteri operanti nel giudizio amministrativo . . . con la precisazione che il criterio ex art. 13, co. 4-bis, Cpa non configura un’ipotesi di competenza funzionale, che in alcun modo può subire alterazioni o deroghe per effetto della connessione tra ricorsi, il cui ambito di operatività resta confinato a quello delineato dall’art. 13 Cpa . . . e non può estendersi alle ipotesi di competenza funzionale, disciplinate dal successivo art. 14 Cpa”;
Considerato che avverso tale ordinanza GSE s.p.a. ha proposto ricorso per regolamento di competenza, richiedendo che questo Consiglio di Stato, in riforma della ordinanza impugnata, voglia dichiarare la competenza del TAR per il Lazio, sede di Roma, e deducendo in particolare (pagg. 12 – 27 ric.):
– che “nel ricorso introduttivo è stato incluso tra gli atti impugnati, sia pure con formula estremamente cautelativa (e senza peraltro articolazione di effettive contestazioni) anche un provvedimento dell’AEEG (la delibera n. EEN 9/11)”, che “è lecito du
– che in ogni caso, alla data di presentazione dell’istanza al GSE da parte di Energea, l’Autorità aveva già esaurito ogni competenza in materia, come si evince dall’art. 29 d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, e dal decreto del Ministro delle Sviluppo economico 28
– che le “linee guida” a suo tempo adottate dall’Agenzia “sono state fatte proprie dal D.M. 28 dicembre 2012 sino all’adozione del nuovo provvedimento regolatorio e continuano ad applicarsi nella misura in cui non siano incompatibili con il decreto stesso
– che, pertanto, “l’istanza presentata dalla Energea non è regolata dalle linee guida dell’AEEG del 2011 in quanto tali (essendo venuta meno sia la competenza dell’Autorità, sia l’efficacia del provvedimento in sé considerato), bensì dal D.M. 28 dicembre
Considerato:
– che l’art. 29 d. lgs. n. 28/2011 (co. 1, lett. b) dispone “il passaggio al GSE dell’attività di gestione del meccanismo di certificazione del meccanismo di certificazione relativo ai certificati bianchi . . .”;
– che il Ministero dello sviluppo economico, ai sensi dell’art. 9 d. lgs. 16 marzo 1999 n. 79, ha emanato il d.m. 28 dicembre 2012, recante “determinazione degli obiettivi quantitativi nazionali del risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle
Considerato, sul piano generale, che gli effetti derivanti da un atto e/o da un provvedimento amministrativo si imputano “intra vires” alla sfera giuridica dell’organo che, essendone competente, lo ha emanato, e cioè nei limiti (spaziali e temporali) in cui persiste la competenza dell’organo emanante e, di conseguenza, l’efficacia dell’atto, intesa quale suscettività del medesimo di produrre effetti giuridici;
Considerato che le predette “linee guida”, per effetto di quanto previsto dall’art. 6 d.m. cit., se pur emanate dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas in espressione della competenza all’epoca alla stessa riconosciuta, costituiscono di poi atto che, se pur formalmente riconducibile, quanto al soggetto (a suo tempo) emanante, alla predetta Autorità, forma oggetto di una autonoma manifestazione di competenza e di volontà del Ministero dello sviluppo economico;
Rilevato che, solo in virtù della predetta determinazione ministeriale, le citate “linee guida” hanno ricevuto ultrattività, quanto alla loro efficacia (art. 6 D.M. 28 dicembre 2011) e che, pertanto, fino all’approvazione delle nuove linee guida, costituiscono atto di (transitoria) attuazione del d.m. medesimo, di modo che gli effetti giuridici eventualmente da esse derivanti, alla luce di quanto innanzi esposto, non possono che imputarsi alla sfera giuridica del soggetto che ne ha determinato l’ultrattiva efficacia, non potendosi, per converso, imputare effetti dell’atto ad un soggetto (l’Autorità) che, seppure in precedenza emanante del medesimo, non ha più, al momento del prodursi dell’effetto giuridico, competenza in materia;
Ritenuto che tali considerazioni sono ex se sufficienti a determinare l’inapplicabilità dell’art. 14, co. 2, Cpa, dovendosi invece la competenza determinare in applicazione dell’art. 13 Cpa;
Ritenuto comunque opportuno ribadire:
– che la mera indicazione di un atto amministrativo nella elencazione degli atti impugnati, non è di per sé sufficiente a coinvolgere detto atto nelthema decidendum sottoposto al giudice, se, dagli specifici motivi di ricorso e dal tenore co
– che, pertanto, nella ipotesi ora astrattamente indicata, tale atto (in quanto estraneo al thema decidendum) non è idoneo ad incidere sulla determinazione del giudice competente, posto che, diversamente opinando, si avrebbe una illegittima
Considerato che, per la natura e novità delle questioni trattate, le spese e gli onorari di giudizio possono essere compensati;

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
pronunciando sul ricorso per regolamento di competenza proposto da G.S.E. s.p.a. (n. 3868/2016 r.g.), ed in accoglimento del medesimo, dichiara la competenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sede in Roma.
Compensa tra le parti spese ed onorari della presente fase di giudizio su regolamento di competenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
Giuseppe Castiglia, Consigliere
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Ordinanza – 25/8/2016 n.3691 proviene da Giustamm.

formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI, Chiara BERSANI, Maria Teresa POLVERINO, Luisa D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Benedetta COSSU, Oriella MARTORANA (relatore).
nell’adunanza del 26 luglio 2016
visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
visto il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
visto l’incarico di studio conferito in data 4 maggio 2016, ex art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI, concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali, per una durata di 24 mesi, per un compenso lordo annuo pari ad € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05;
vista la nota in data 20 luglio 2016, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha deferito alla Sezione l’atto sopra citato;
vista l’ordinanza in data 20 luglio 2016, con la quale il Presidente f.f. della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 26 luglio 2016;
vista la nota in data 21 luglio 2016, con cui la Segreteria della Sezione ha comunicato la predetta convocazione all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – Direzione Generale e Direzione Centrale delle risorse umane, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Gabinetto, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, nonché al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
UDITI il relatore Dott.ssa Oriella MARTORANA e il Dott. Vincenzo DAMATO, Dirigente generale vicario dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;
Non comparsi i rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze;
Con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

In data 11 maggio 2016 è pervenuto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f-bis, della legge n. 20/1994, al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti il contratto di collaborazione coordinata e continuativa, con il quale l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) ha affidato alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio della durata di 24 mesi per l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali, per un corrispettivo lordo annuo di € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05.
Con foglio di osservazioni in data 8 giugno 2016 il competente Ufficio di controllo ha formulato rilievo istruttorio.
Preliminarmente, l’Amministrazione è stata invitata a chiarire se il conferimento del sopra citato incarico non pregiudichi il rispetto dei limiti di spesa complessiva annua per incarichi e consulenze posti per le  Amministrazioni pubbliche dall’art. 14 del decreto-legge n.66/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014, rubricato “Controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa”, dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge n.78/2010, convertito con modificazioni dalla legge n.122/2010 e dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge n.101/2013, convertito con modificazioni dalla legge n.125/2013.
Nel merito, ha suscitato perplessità la determinazione assunta dall’Istituto di affidare all’esterno l’incarico all’esame, tenuto conto del disposto di cui all’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 che prevede la possibilità per le Amministrazioni pubbliche di conferire “incarichi individuali ad esperti di provata competenza” laddove risultino sussistenti “esigenze cui le medesime non possono far fronte con personale in servizio”.
Con nota in data 27 giugno 2016, il Direttore Generale dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ha fornito i propri riscontri nei termini che di seguito si riportano.
L’affidamento dell’incarico di studio in favore della Prof.ssa Ileana STECCOLINI, ad avviso dell’Ente, non comporta il superamento dei limiti fissate dalle disposizioni succitate. E’ stato evidenziato che al termine dell’espletamento della procedura di selezione, ai fini dell’adozione del provvedimento di conferimento dell’incarico, con determinazione n. 24 del 22 gennaio 2016 del Direttore centrale risorse umane, è stata autorizzata la spesa omnicomprensiva lorda annua di  € 43.654,05 a fronte di uno stanziamento complessivo – fissato nei limiti di legge – pari ad € 84.240,70.
In ordine alle ragioni per le quali l’Istituto è giunto alla determinazione di affidare all’esterno l’attività di studio in questione, il medesimo, per quanto qui interessa, ha argomentato che le riforme in materia di finanza pubblica di recente emanate hanno provocato un radicale rinnovamento della contabilità generale dello Stato e introdotto una serie di nuovi adempimenti per l’amministrazione pubblica con ricadute, in particolare, sull’attività contabile.
In tale contesto di nuove regole di finanza pubblica – nonché in ragione della connessa esigenza di adeguamento delle proprie strutture – l’INPS ha radicato il fondamento legittimante il ricorso all’incarico di studio oggi all’esame. A tale riguardo, il medesimo Istituto ha precisato che: “(…) Se è vero che le specifiche professionalità richieste sono rinvenibili nella struttura della Direzione centrale competente, le attività da svolgere per dare piena attuazione al dettato normativo (…) già richiedono l’impegno a tempo pieno delle risorse presenti nella Struttura, che oltre a svolgere tali nuove e specifiche attività, devono garantire i complessi adempimenti di gestione quotidiana della funzione contabile. (…) Tutto ciò impatta fortemente su una Direzione già da tempo in carenza numerica di personale qualificato rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, trovandosi spesso costretta a lavorare sulle urgenze e sulle scadenze, utilizzando lo straordinario diurno e festivo”.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno della legittimità del contratto in esame non sono apparsi al Magistrato istruttore pienamente idonei a superare i rilievi formulati.
In particolare, alla luce di tali elementi, si è ritenuto di poter superare le sole perplessità in ordine al rispetto delle plurime disposizioni dettate in sede di disciplina vincolistica della spesa delle Amministrazioni pubbliche per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Il Consigliere delegato ha proposto di deferire l’atto al giudizio della Sezione, che è stata convocata dal Presidente f.f. per l’adunanza odierna.
È comparso, per l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, il Dott. Vincenzo DAMATO – Dirigente generale vicario – il quale ha ribadito le linee tracciate nella risposta al rilievo ed ha ulteriormente motivato in ordine all’affidamento dell’incarico richiamando l’esigenza dell’Istituto di doversi interfacciare con l’utenza esterna. Ciò, in previsione dei chiarimenti da rendere in merito alle sopravvenute necessità di adeguamento degli Uffici interni alle nuove regole del sistema di contabilità pubblica e al conseguente carico di relativi adempimenti.
 
 
Considerato in

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla conformità a legge del contratto in epigrafe, con il quale l’INPS, a seguito di procedura comparativa, ha attribuito alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali.
In questa sede va valutata la dedotta violazione dell’art.7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001, nella parte in cui prescrive alla lettera b) che “l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno” e alla lettera c) che “la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata”. 
Le richiamate disposizioni prevedono che le Amministrazioni per esigenze, cui non siano in grado di far fronte con personale in servizio, possono ricorrere al conferimento di incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, affidati a esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, al ricorrere di precisi presupposti.
Per consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Sezione centrale del controllo preventivo di legittimità, ai fini del conferimento di consulenze esterne le Amministrazioni devono attenersi ai seguenti principi: a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’Amministrazione conferente; b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza; c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico o alla consulenza; d) attribuzione ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.
Devono essere predeterminati durata, luogo, oggetto e compenso; in particolare, l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ma non deve mai consistere nello svolgimento di funzioni ordinarie.
Con riguardo, in particolare, al presupposto individuato dalla sopra richiamata lettera b), relativo alla comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico, si richiama la giurisprudenza di questa Sezione, secondo la quale “(…) le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli” (cfr. delib. n. 17/2013).
Il requisito di cui alla successiva lettera c) si riferisce al carattere straordinario e temporaneo delle esigenze sottese all’affidamento all’esterno degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.
In merito, si deve parimenti richiamare quanto in più occasioni affermato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, ovvero che, ove le esigenze che supportano l’adozione di conferimenti di incarichi si protraggano nel tempo, la struttura amministrativa competente deve ricercare idonee soluzioni in termini di programmazione dei fabbisogni di personale, nonché in termini di aggiornamento e formazione dei profili professionali interni.
Con riguardo alla fattispecie all’esame, tenuto conto degli indirizzi ermeneutici sopra richiamati, non può, pertanto, ritenersi sufficiente a integrare i presupposti dell’art. 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti nella Struttura siano già impegnate a tempo pieno, mentre, per converso, avrebbe dovuto essere dimostrata la carenza delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’espletamento delle funzioni che l’Istituto ha ritenuto di esternalizzare.
Diversamente opinando, infatti, il ricorso all’istituto dell’affidamento di incarichi esterni previsto dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 costituirebbe lo strumento al quale le Amministrazioni farebbero surrettiziamente ricorso per ovviare alle carenze dei propri organici, con effetti distorsivi tanto rispetto alla norma de qua, quanto rispetto alla copiosa serie di regole e principi posti dal legislatore in materia di reclutamento del personale pubblico.
In aggiunta a quanto sopra rilevato, si deve osservare che la disposizione richiamata, laddove interpretata e applicata in coerenza con la soprariportata ratio, è in grado di consentire all’Amministrazione di ottenere un arricchimento, in termini qualitativi, delle proprie perfomance, arricchimento che non sarebbe conseguibile ove la stessa rinunciasse ad avvalersi di personale interno per la prestazione specialistica in argomento.
In sostanza, il citato art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 trova applicazione in presenza di una serie di presupposti. Un primo, preliminare, presupposto è legato all’osservanza di vincoli di spesa che diventa elemento necessario, ma non sufficiente per il conferimento in concreto dell’incarico. Ulteriori profili attengono all’eccezionalità, alla straordinarietà e alla temporaneità della prestazione richiesta, tenuto conto dei compiti istituzionali ordinari dell’Istituto e della carenza di figure professionali interne allo stesso.
Invero, l’INPS, nelle argomentazioni articolate tanto nelle memorie scritte quanto in adunanza, ha fatto esclusivo riferimento alla carenza numerica di personale qualificato nella Direzione centrale competente rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, senza nulla motivare in ordine alla ricorrenza, nel caso di specie, dei presupposti legittimanti l’incarico all’esame, come sopra ricostruiti.
Alla luce di quanto sopra evidenziato, pertanto, deve concludersi che la ricognizione della natura dell’incarico affidato, consistente nell’adeguamento e nella implementazione del sistema contabile e di bilancio dell’Istituto alle nuove regole della contabilità pubblica armonizzata, porta a ritenere che si tratti di attività che, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.
Le esigenze che sottendono l’affidamento all’esterno dell’incarico all’esame presentano, dunque, carattere ordinario e evidenziano l’incapacità dell’Amministrazione ad individuare soluzioni idonee, in termini di corretto utilizzo delle professionalità interne, di per sé dotate, secondo quanto espressamente riconosciuto dallo stesso Istituto, di adeguate capacità e competenze professionali.

Ricusa il visto e la conseguente registrazione all’atto in epigrafe.
 
Il Presidente
(Raffaele DAINELLI)
Il Relatore
(Oriella MARTORANA)
 
 

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