Presidente Criscuolo, Redattore Lattanzi

in tema di incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo

PROCESSO – PROCESSO PENALE – Art. 159, comma 1, codice penale. – Sospensione del corso della prescrizione anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., laddove sia accertata l’irreversibilità dell’incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo. – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Milano – Lamentata violazione degli artt. 3, 24, 27, comma 3 e 111, Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionale illegittimo l’art. 159, primo comma, del codice penale, nella parte in cui, ove lo stato mentale dell’imputato sia tale da impedirne la cosciente partecipazione al procedimento e questo venga sospeso, non esclude la sospensione della prescrizione quando è accertato che tale stato è irreversibile.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, del codice penale, promossi dal Tribunale ordinario di Milano con ordinanza del 21 marzo 2013 e dal Giudice di pace di Gaeta con ordinanza del 17 marzo 2014, rispettivamente iscritte al n. 174 del registro ordinanze 2013 ed al n. 166 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2013 e n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2015 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi.

1.– Il Tribunale ordinario di Milano, in composizione collegiale, con ordinanza del 21 marzo 2013 (r.o. n. 174 del 2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 27, terzo comma, e 111 della Costituzione, una questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, del codice penale, «nella parte in cui prevede la sospensione del corso della prescrizione anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., laddove sia accertata l’irreversibilità dell’incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo».Il Tribunale rimettente, investito di un giudizio per i reati di dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture per operazioni inesistenti e di false comunicazioni sociali, riferisce che, dalla prima udienza dibattimentale del 20 novembre 2001, il processo era stato rinviato a causa delle precarie condizioni fisiche dell’imputato, il quale, in seguito ad un incidente stradale verificatosi il 12 novembre 2000, aveva riportato una paraplegia post-traumatica agli arti inferiori. Il perito nominato dal collegio, nel certificare tale patologia, nell’udienza del 13 novembre 2002, aveva escluso una compromissione della sfera psichica, ritenendo transitori i disturbi di ordine psichiatrico riscontrati. Da quel momento il Tribunale aveva disposto ulteriori rinvii, la maggior parte dei quali determinati dal riconoscimento del legittimo impedimento dell’imputato, in seguito alla presentazione da parte della difesa di certificati medici, comprovanti la difficoltà di trasporto o l’acutizzazione dello stato patologico, e a una visita disposta dal Tribunale. Nell’udienza del 9 luglio 2008 era stata acquisita una perizia, svolta nel procedimento per l’interdizione legale, che aveva attestato un’«infermità mentale abituale e tale da inficiare completamente la capacità [dell’imputato] di riconoscere e provvedere ai propri interessi». Il giudice a quo aveva pertanto ritenuto che l’accertato «disturbo delirante cronico di tipo megalomaniaco» determinasse l’incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo, e ne aveva disposto la sospensione ai sensi dell’art. 70 cod. proc. pen. Le successive perizie, susseguitesi nel tempo, avevano confermato l’esistenza di condizioni patologiche tali da determinare un’incapacità processuale dell’imputato di tipo permanente.
Secondo il Tribunale rimettente, la prognosi formulata concordemente da differenti specialisti sulla cronicità e irreversibilità della condizione patologica dell’imputato non sarebbe «opinabile». Il constatato «progressivo aggravamento delle condizioni psichiche dell’imputato, per l’insorgere di un quadro psicotico, prima assente, legato a fenomeni degenerativi cerebrali», escluderebbe la possibilità di un loro miglioramento.
Ciò posto, il Tribunale rileva che il termine massimo prescrizionale relativo al delitto di dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture per operazioni inesistenti, commesso «fino al giugno 1998», sarebbe maturato il 30 novembre 2005. Pertanto, anche considerando sospeso il corso della prescrizione per l’intero periodo dal 20 novembre 2001 al 9 luglio 2008, per effetto di un legittimo impedimento, il delitto, qualora non fosse intervenuta l’ulteriore sospensione determinata dal riconoscimento dell’incapacità dell’imputato di partecipare al procedimento, si sarebbe estinto per prescrizione il 20 luglio 2012.
Analogamente, il reato di cui all’art. 2621 del codice civile, trasformato dal decreto legislativo 11 aprile 2002, n. 61 (Disciplina degli illeciti penali e amministrativi riguardanti le società commerciali, a norma dell’articolo 11 della L. 3 ottobre 2001, n. 366) in contravvenzione, essendo stato commesso fino al 31 dicembre 1997, «anche tenuto conto della sospensione nei termini sopra chiariti», risulterebbe estinto il 18 febbraio 2009.
Il Tribunale rimettente ricorda che questa Corte, con la sentenza n. 23 del 2013, pur dichiarando inammissibile una questione analoga a quella proposta, ha dato atto della sussistenza nel nostro ordinamento di una «reale anomalia», connessa alle norme concernenti la sospensione del corso della prescrizione dei reati (art. 159, primo comma, cod. pen.) e la sospensione del procedimento per incapacità dell’imputato (artt. 71 e 72 cod. proc. pen.), le quali, nel caso di incapacità irreversibile di partecipare al processo, danno luogo a «una situazione di pratica imprescrittibilità del reato». Secondo la sentenza in questione, tale problematica non poteva essere risolta in sede di sindacato di costituzionalità, non essendo «ravvisabile […] una conclusione costituzionalmente obbligata», ma richiedeva un intervento del legislatore. La sentenza ha, però, aggiunto che «non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine al grave problema individuato».
Dopo aver fatto riferimento alla giurisprudenza di questa Corte, il giudice a quo ha ritenuto che non sia «prioritaria, allo stato, nel calendario del legislatore la risoluzione della suddetta problematica» e ha sollevato la questione di legittimità costituzionale nei termini sopraindicati.
A suo avviso, l’applicabilità della disciplina della sospensione del corso della prescrizione alle ipotesi in cui l’impedimento è legato a una incapacità processuale irreversibile dell’imputato sarebbe violativa del principio di uguaglianza, in quanto a situazioni del tutto difformi verrebbe riservato lo stesso trattamento. Sarebbe irragionevole, infatti, che «alla condizione dell’imputato incapace in modo irreversibile di partecipare al processo seguano le stesse conseguenze giuridiche previste dall’ordinamento nei casi di impedimenti transitori (sia che si tratti di una incapacità processuale transitoria, accertata con le modalità di cui all’art. 70 c.p.p., sia che si tratti di un generico impedimento)».
La norma impugnata sarebbe in contrasto anche con l’art. 24 Cost., perché, nell’eventuale e improbabile ipotesi in cui l’incapacità venga meno, l’imputato si troverebbe costretto a difendersi nell’ambito di un processo per fatti risalenti nel tempo, con le evidenti difficoltà di apprestare un’adeguata strategia difensiva.
Risulterebbe inoltre violato l’art. 27, terzo comma, Cost., in quanto la pena inflitta in seguito ad un processo svolto a distanza di tempo, e interrotto a causa di serie carenze cognitive dell’imputato, «difficilmente potrebbe svolgere la funzione rieducativa imposta dalla Costituzione».
Infine la norma impugnata contrasterebbe anche con il principio della ragionevole durata del processo, «nella duplice accezione di “garanzia oggettiva”, relativa al buon funzionamento dell’amministrazione della giustizia e all’esigenza di evitare la prosecuzione di giudizi dilatati nel tempo, anche tenuto conto dei relativi oneri economici, nonché di “garanzia soggettiva”, quale diritto dell’imputato ad essere giudicato in un tempo ragionevole, sancito altresì dall’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali».

2.– Nel giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
L’Avvocatura, pur riconoscendo la sussistenza «in astratto» della rilevanza della questione sollevata, perché l’imputato si troverebbe in una condizione di infermità permanente e totale, determinata da una malattia neurologica di gravità tale da compromettere irreversibilmente la capacità di partecipare coscientemente al processo, osserva che «in concreto» non troverebbe alcun riscontro l’assunto del Tribunale secondo cui il legislatore sarebbe rimasto inerte, sì da legittimare l’intervento «sostitutivo» di questa Corte, tenuto conto del breve lasso di tempo (poco più di un mese) trascorso tra il deposito della sentenza n. 23 del 2013 e l’ordinanza di rimessione.
Nel merito, l’Avvocatura rileva che la Corte ha già dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 150 cod. pen., per l’asserito contrasto con l’art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede che l’estinzione del reato consegua, oltre che alla morte del reo, ad uno stato mentale dell’imputato in vita che ne impedisca in modo permanente ed irreversibile la cosciente partecipazione al procedimento, in quanto le fattispecie poste a confronto non sono assimilabili. La difesa statale richiama il percorso argomentativo di tale pronuncia, sottolineando i significativi margini di errore connessi alla diagnosi e alla prognosi della patologia mentale rispetto alla pacifica irreversibilità della morte, e anche la diversa ratio di tutela delle due ipotesi.
Inoltre, non sussisterebbe la violazione del principio della ragionevole durata del processo, avendo la Corte già affermato che, tra il diritto di essere giudicato e il diritto di autodifendersi, deve ritenersi prevalente quest’ultimo (sentenza n. 281 del 1995).

3.– Il Giudice di pace di Gaeta, con ordinanza del 17 marzo 2014 (r.o. n. 166 del 2014), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111, secondo comma, Cost., una questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen., «nella parte in cui prevede la sospensione del corso della prescrizione, anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., laddove sia accertata l’irreversibile incapacità derivante da infermità mentale dell’imputat[o] di partecipare coscientemente al processo».
Il giudice a quo premette di essere investito di un procedimento penale a carico di due persone imputate, in concorso tra loro, del reato di danneggiamento previsto dall’art. 635 cod. pen., commesso il 24 giugno 2004.
Nell’udienza del 20 ottobre 2009 – prosegue il rimettente – la difesa dell’imputata G.E.M. aveva depositato un certificato medico, da cui risultava che la stessa era affetta da una patologia che la rendeva incapace di partecipare al processo ed era stata perciò eseguita nei suoi confronti una perizia medico-legale.
In seguito al deposito della relazione peritale e all’esame del perito in udienza, il giudice aveva disposto la sospensione del processo ai sensi dell’art. 71 cod. proc. pen., essendo risultato che l’imputata era «incapace di partecipare coscientemente al processo in oggetto oggi e in futuro, essendo la patologia psichica inemendabile e di sicuro peggioramento». In seguito a questo provvedimento, era stata disposta la separazione del processo nei confronti del coimputato, il quale era stato assolto, ai sensi dell’art. 530, comma 2, cod. proc. pen., perché il fatto non sussiste.
Nella successiva udienza, fissata ai sensi dell’art. 72 cod. proc. pen, era stata eseguita una nuova perizia, che aveva confermato «il grave decadimento cerebrale su base organico vascolare dell’imputata e l’incapacità di partecipare coscientemente al processo».
Tenuto conto di questa situazione, su richiesta del difensore dell’imputata, il Giudice di pace di Gaeta ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen.
La questione sarebbe rilevante, in quanto, da un lato, «appare altamente improbabile che l’imputata possa riacquistare in futuro la capacità processuale, sia per la gravità della patologia, sia per il tempo già trascorso in assenza di qualsiasi cambiamento positivo delle condizioni patologiche accertate», dall’altro, «qualora non fosse stata disposta la sospensione del processo ai sensi dell’art. 70 c.p.p. per l’accertata patologia, il reato risulterebbe già estinto per prescrizione […], essendo già ampiamente decorso il termine prescrizionale di anni sette e mezzo dalla commissione del reato». Inoltre non sarebbe ipotizzabile una pronuncia di proscioglimento, né emergerebbe dagli atti la possibilità di una pronuncia di non luogo a procedere, «ovvero che siano utilmente esperibili mezzi di prova utili ai fini di una simile pronuncia».
Ciò posto, il giudice rimettente – richiamata la sentenza n. 23 del 2013 di questa Corte, che ha ravvisato una reale anomalia negli artt. 159, primo comma, cod. pen., e 71 e 72 cod. proc. pen., laddove consentono che, qualora sia accertata la natura irreversibile dell’infermità mentale che determina l’incapacità di partecipare coscientemente al processo, si verifichi una situazione di pratica imprescrittibilità del reato, e rilevato che il legislatore non si è «attivato per la risoluzione del problema» – ha ritenuto la questione non manifestamente infondata.
L’art. 159, primo comma, cod. pen., infatti, violerebbe «il principio di uguaglianza stabilito dall’art. 3 Costituzione, sotto il profilo di una irragionevole disparità di trattamento tra l’imputato affetto da patologia irreversibile, che non può usufruire della prescrizione, e gli imputati che, non essendo affetti da grave malattia, possono beneficiare del decorso del tempo ed essere mandati assolti per prescrizione del reato».
Sarebbe violato anche il diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost., «poiché l’imputato affetto da gravi malattie, anche se, a seguito di nuove scoperte della scienza medica, fosse successivamente, dopo un lungo lasso di tempo, in condizioni fisiche per […] seguire coscientemente il processo, non sarebbe in grado di potersi adeguatamente difendere».
La norma censurata, infine, sarebbe in contrasto con il principio della ragionevole durata del processo sancito dall’art. 111, secondo comma, Cost., «poiché l’imputato affetto da malattia irreversibile resta di fatto sottoposto a processo per tutta la vita».

1.– Con ordinanza del 21 marzo 2013 (r.o. n. 174 del 2013), il Tribunale ordinario di Milano, in composizione collegiale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 27, terzo comma, e 111 della Costituzione, una questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, del codice penale, «nella parte in cui prevede la sospensione del corso della prescrizione anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., laddove sia accertata l’irreversibilità dell’incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo».
La questione è stata sollevata nell’ambito di un dibattimento a carico di una persona imputabile al momento del fatto, poi risultata, in seguito all’aggravarsi delle condizioni psicofisiche nel corso del processo, in condizioni irreversibili di infermità mentale, tali da escludere la capacità di partecipare coscientemente al procedimento.
Ad avviso del Tribunale rimettente, in tali circostanze risulterebbe violato l’art. 3 Cost., in quanto sarebbe irragionevole che «alla condizione dell’imputato incapace in modo irreversibile di partecipare al processo seguano le stesse conseguenze giuridiche previste dall’ordinamento nei casi di impedimenti transitori (sia che si tratti di una incapacità processuale transitoria, accertata con le modalità di cui all’art. 70 c.p.p., sia che si tratti di un generico impedimento)».
La norma impugnata violerebbe anche l’art. 24 Cost., perché, «nell’eventuale e improbabile ipotesi» in cui l’incapacità venga meno, l’imputato si troverebbe in evidente difficoltà nell’apprestare un’adeguata strategia difensiva processuale in relazione ad imputazioni concernenti fatti risalenti nel tempo.
Risulterebbe inoltre violato l’art. 27, terzo comma, Cost., in quanto la pena inflitta in seguito ad un processo svolto a distanza di tempo ed interrotto a causa di serie carenze cognitive dell’imputato, «difficilmente potrebbe svolgere la funzione rieducativa imposta dalla Costituzione».
La norma impugnata, infine, contrasterebbe con il principio della ragionevole durata del processo, «nella duplice accezione di “garanzia oggettiva”, relativa al buon funzionamento dell’amministrazione della giustizia e all’esigenza di evitare la prosecuzione di giudizi dilatati nel tempo, anche tenuto conto dei relativi oneri economici, nonché di “garanzia soggettiva”, quale diritto dell’imputato ad essere giudicato in un tempo ragionevole, sancito altresì dall’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali».

2.– Con ordinanza del 17 marzo 2014, il Giudice di pace di Gaeta, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111, secondo comma, Cost., una questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen., «nella parte in cui prevede la sospensione del corso della prescrizione, anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., laddove sia accertata l’irreversibile incapacità derivante da infermità mentale dell’imputat[o] di partecipare coscientemente al processo».
Secondo il giudice a quo l’art. 159, primo comma, cod. pen., violerebbe «il principio di uguaglianza stabilito dall’art. 3 Costituzione, sotto il profilo di una irragionevole disparità di trattamento tra l’imputato affetto da patologia irreversibile, che non può usufruire della prescrizione, e gli imputati che, non essendo affetti da grave malattia», possono invece beneficiarne.
Si configurerebbe anche la violazione del diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost., «poiché l’imputato affetto da gravi malattie, anche se, a seguito di nuove scoperte della scienza medica, fosse successivamente, dopo un lungo lasso di tempo, in condizioni fisiche per […] seguire coscientemente il processo, non sarebbe in grado di potersi adeguatamente difendere».
La norma censurata, infine, sarebbe in contrasto con il principio della ragionevole durata del processo sancito dall’art. 111, secondo comma, Cost., «poiché l’imputato affetto da malattia irreversibile resta di fatto sottoposto a processo per tutta la vita».

3.– I due giudizi propongono questioni identiche, in relazione alla medesima norma, e vanno di conseguenza riuniti per esser esaminati congiuntamente e decisi con un’unica pronuncia.

4.– La questione sollevata dal Giudice di pace di Gaeta è inammissibile.
Il giudice rimettente riferisce che, una volta accertata l’incapacità irreversibile dell’imputata G.E.M. di partecipare coscientemente al processo, il coimputato, nei cui confronti era stata disposta la separazione del processo, era stato assolto dall’imputazione di danneggiamento, ai sensi dell’art. 530, comma 2, cod. proc. pen., perché il fatto non sussiste. Considerata la formula assolutoria adottata nei confronti del coimputato, che presuppone la mancanza, l’insufficienza o la contraddittorietà della prova che il fatto sussiste, il giudice a quo avrebbe dovuto spiegare per quale ragione non aveva assolto con la stessa formula l’imputata processualmente incapace. Occorre considerare, infatti, che, una volta accertata l’incapacità dell’imputato di partecipare coscientemente al processo, il giudice deve disporre, ai sensi dell’art. 71 cod. proc. pen., la sospensione del processo solo se l’imputato non deve essere prosciolto o non deve essere pronunziata per altre ragioni nei suoi confronti una sentenza di non doversi procedere. Pertanto, la mancanza di indicazioni sulle ragioni per le quali non è stata pronunciata l’assoluzione per l’insussistenza del fatto rende carente la motivazione del giudice a quo sul necessario requisito della rilevanza.

5.– L’Avvocatura dello Stato ha proposto un’eccezione di inammissibilità della questione sollevata dal Tribunale ordinario di Milano, sostenendo che il breve periodo di tempo intercorso tra il monito della sentenza di questa Corte n. 23 del 2013 e l’ordinanza di rimessione non consentirebbe di configurare un’inerzia del legislatore idonea a legittimare l’intervento sostitutivo della Corte.
L’eccezione è priva di fondamento perché, se deve applicare una norma di cui sospetta l’illegittimità costituzionale, il giudice non può sospendere il processo, in attesa di un eventuale intervento emendativo del legislatore, né può applicare tale norma, sicché, non avendo alternative, deve sollevare la questione di legittimità costituzionale, specie se una precedente sentenza di questa Corte lo induce a ritenerne la fondatezza, e deve farlo indipendentemente dal tempo trascorso da tale pronuncia. Del resto l’intervento del legislatore ben potrebbe avvenire nel periodo occorrente per lo svolgimento del giudizio costituzionale, e la sua mancanza al momento della decisione dimostrerebbe la protrazione di quell’inerzia che questa Corte aveva ritenuto non più tollerabile.

6.– La questione sollevata dal Tribunale ordinario di Milano è fondata.

6.1.– Dopo avere accertato con una perizia che lo stato mentale dell’imputato è tale da impedirgli la cosciente partecipazione al procedimento, il giudice deve disporne la sospensione (art. 71 cod. proc. pen). In seguito, il giudice deve eseguire ogni sei mesi ulteriori accertamenti peritali, fino a quando non risulta possibile la cosciente partecipazione dell’imputato al procedimento o non risulta che nei suoi confronti debba essere pronunciata una sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere (art. 72 cod. proc. pen.).
Durante la sospensione del procedimento rimane sospeso anche il corso della prescrizione (art. 159, primo comma, cod. pen.).
Nel caso in cui, con il passar del tempo, lo stato mentale dell’imputato che ha determinato la sospensione del procedimento non migliori, ma dia luogo a una condizione di incapacità irreversibile, come quella che si è verificata nel giudizio a quo, si produce una paralisi processuale destinata a durare fino alla morte dell’imputato: è la situazione dei cosiddetti “eterni giudicabili”, cui danno congiuntamente luogo le disposizioni degli artt. 71 cod. proc. pen. e 159, primo comma, cod. pen.
Per l’art. 72 cod. proc. pen. la sospensione del procedimento potrebbe cessare solo se dovesse essere pronunciata una sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere, ma, salvo che esistano casi particolari di proscioglimento, l’unica sentenza possibile di questo genere, quella di estinzione del reato per prescrizione, rimarrebbe preclusa, perché il corso della prescrizione è destinato a sua volta a restare sospeso insieme con il procedimento.
Una siffatta situazione processuale pregiudica l’imputato, che rimarrà perennemente tale, e dà luogo a una durata del procedimento ingiustificatamente protratta e assai onerosa, perché scandita da periodici controlli dello stato mentale dell’imputato, inutili, una volta che sia stata accertata l’irreversibilità della sua incapacità processuale.
Negli anni sono state sollevate, con riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost., varie questioni di legittimità costituzionale per porre termine a una sospensione processuale, come quella in oggetto, priva di una prospettiva finale, ma se ne è sempre ritenuta l’infondatezza o l’inammissibilità (sentenza n. 281 del 1995; ordinanze n. 112 del 2007 e n. 33 del 2003). Si è considerato che se il processo non venisse sospeso sarebbe irrimediabilmente leso il diritto di difesa dell’imputato incapace, che potrebbe essere condannato senza una sua cosciente partecipazione al giudizio (sentenza n. 281 del 1995; ordinanza n. 112 del 2007).
Anche rispetto all’art. 72 cod. proc. pen. non sono mancati dubbi di legittimità costituzionale, per la necessità di ripetere gli accertamenti sulle condizioni mentali dell’imputato benché ne sia stata accertata l’irrimediabile menomazione, ma pure questi dubbi sono stati ritenuti privi di fondamento (sentenza n. 281 del 1995; ordinanze n. 157 del 2004, n. 33 del 2003 e n. 298 del 1991).
Infine è stata ritenuta manifestamente infondata una questione relativa all’art. 150 cod. pen., che prevede l’estinzione del reato per morte dell’imputato, sollevata per la mancata previsione di un uguale esito estintivo nel caso di incapacità irreversibile (ordinanza n. 289 del 2011).

6.2.– Più di recente, la questione degli “eterni giudicabili” è stata riproposta a questa Corte in una prospettiva diversa, analoga a quella dell’ordinanza di rimessione, basata sulla prospettazione dell’illegittimità costituzionale della disciplina della sospensione della prescrizione, anziché di quella della sospensione del procedimento.
Era stata sollevata, per contrasto con gli artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen., nella parte in cui prevede la sospensione del corso della prescrizione anche in presenza delle condizioni di cui agli artt. 71 e 72 c.p.p., e questa Corte, con la sentenza n. 23 del 2013, ha riconosciuto l’esistenza di «una reale anomalia insita nelle norme correlate concernenti la sospensione della prescrizione estintiva […] e la sospensione del processo per incapacità dell’imputato». Nonostante ciò, la Corte ha dichiarato inammissibile la questione, rilevando che, per porre rimedio alla riscontrata anomalia, le «possibilità di intervento normativo» erano «molteplici in ordine alle modalità procedurali configurabili» e che la loro scelta spettava al legislatore.
Nel dichiarare l’inammissibilità, però, la Corte ha rivolto un monito al legislatore, affermando che «non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine al grave problema individuato nella presente pronuncia».

6.3.– All’anomalia il legislatore non ha ancora posto rimedio, sicché oggi la Corte, non potendo operare una scelta della soluzione più opportuna, che compete al legislatore, e dovendo rimanere strettamente ancorata alla questione sottopostale, è chiamata a decidere sulla legittimità costituzionale della sospensione senza limiti del corso della prescrizione, nel caso di incapacità processuale irreversibile dell’imputato, e la soluzione non può che essere negativa.
Deve infatti ribadirsi che «L’indefinito protrarsi nel tempo della sospensione del processo – con la conseguenza della tendenziale perennità della condizione di giudicabile dell’imputato, dovuta all’effetto, a sua volta sospensivo, sulla prescrizione – presenta il carattere della irragionevolezza, giacché entra in contraddizione con la ratio posta a base, rispettivamente, della prescrizione dei reati e della sospensione del processo. La prima è legata, tra l’altro, sia all’affievolimento progressivo dell’interesse della comunità alla punizione del comportamento penalmente illecito, valutato, quanto ai tempi necessari, dal legislatore, secondo scelte di politica criminale legate alla gravità dei reati, sia al “diritto all’oblio” dei cittadini, quando il reato non sia così grave da escludere tale tutela. La seconda poggia sul diritto di difesa, che esige la possibilità di una cosciente partecipazione dell’imputato al procedimento. Nell’ipotesi di irreversibilità dell’impedimento di cui sopra risultano frustrate entrambe le finalità insite nelle norme sostanziali e processuali richiamate, con la conseguenza che le ragioni delle garanzie ivi previste si rovesciano inevitabilmente nel loro contrario» (sentenza n. 23 del 2013).
Va, inoltre, sottolineata la differenza tra le diverse situazioni di sospensione, anche per incapacità di partecipare coscientemente al processo, destinate a una durata limitata nel tempo e la sospensione derivante da un’incapacità irreversibile, che è destinata a non avere termine, dando luogo per l’imputato alla condizione di “eterno giudicabile”. La differenza è fondamentale e rende irragionevole l’identità di disciplina.
La sospensione è assimilabile a una parentesi, che una volta aperta deve anche chiudersi, altrimenti si modifica la sua natura e si altera profondamente la fattispecie alla quale la sospensione si applica. Una sospensione del corso della prescrizione senza fine determina di fatto l’imprescrittibilità del reato, e questa situazione, in violazione dell’art. 3 Cost., dà luogo a una ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli imputati che vengono a trovarsi in uno stato irreversibile di incapacità processuale.
Del resto l’incompatibilità della sospensione della prescrizione con una situazione destinata a protrarsi indefinitivamente nel tempo è confermata dalla disposizione del quarto comma dell’art. 159 cod. pen., aggiunto dall’art. 12, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili), la quale, nel caso di sospensione del procedimento nei confronti degli imputati irreperibili, di cui all’art. 420-quater cod. proc. pen., ha posto un limite alla sospensione del corso della prescrizione, stabilendo che la sua durata «non può superare i termini previsti dal secondo comma dell’articolo 161» del codice penale, e cioè che, una volta maturato tale termine, la sospensione deve cessare anche se continua l’irreperibilità e la correlativa sospensione del procedimento.
Deve pertanto concludersi che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen., sollevata dal Tribunale ordinario di Milano, è fondata.
Una volta eliminato l’ostacolo al fluire della prescrizione, diventa necessariamente limitata nel tempo anche la sospensione del procedimento, il quale, dopo il decorso del termine di prescrizione, è destinato a chiudersi con una sentenza di improcedibilità per estinzione del reato.
In questo modo si evita che il procedimento penale si protragga per tutta la durata della vita dell’imputato in stato d’incapacità, anche se il rimedio può non apparire completamente appagante. Infatti, quando il tempo necessario a prescrivere è ancora lungo, è ugualmente lunga la durata della sospensione del procedimento, con l’onere per il giudice di periodici, inutili accertamenti peritali.
Sotto questo aspetto una soluzione, prospettata anche da questa Corte nella sentenza n. 23 del 2013, potrebbe ravvisarsi nella definizione del procedimento con una sentenza di non doversi procedere per incapacità irreversibile dell’imputato, ed è ciò che prevede l’art. 9 del disegno di legge n. 2798, presentato alla Camera il 23 dicembre scorso, che intende inserire nel codice di procedura penale un nuovo articolo 72-bis.
Con questa disposizione, se sarà approvata, l’incapacità irreversibile dell’imputato avrà una disciplina specifica, ma, nell’attesa, per le ragioni esposte, non può non riconoscersi la fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Milano, e deve pertanto dichiararsi, per contrasto con l’art. 3 Cost., l’illegittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, cod. pen., nella parte in cui, ove lo stato mentale dell’imputato sia tale da impedirne la cosciente partecipazione al procedimento e questo venga sospeso, non esclude la sospensione della prescrizione quando è accertato che tale stato è irreversibile.
Le censure relative agli altri parametri restano assorbite.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 159, primo comma, del codice penale, nella parte in cui, ove lo stato mentale dell’imputato sia tale da impedirne la cosciente partecipazione al procedimento e questo venga sospeso, non esclude la sospensione della prescrizione quando è accertato che tale stato è irreversibile.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2015.

Depositata in Cancelleria il 25 marzo 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/3/2015 n.45 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Carosi

in tema di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo

AMBIENTE E TERRITORIO – RAPPORTI STATO/REGIONI – Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32; nonché, specificamente, art. 4, comma 2, della medesima legge regionale. – Divieto di mutamento della destinazione d’uso di durata quinquennale per le superfici agricole in favore delle quali sono stati erogati aiuti di Stato o comunitari – Previsione della nullità dei contratti di compravendita dei terreni che non contengono l’indicazione del vincolo in questione. – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 123 e 117, comma 2, lett. l), Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionale illegittima la legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014), nonché, specificamente, dell’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’8-9 luglio 2014, depositato in cancelleria il 15 luglio 2014 ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2014.

Udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore Aldo Carosi;
udito l’avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso notificato l’8-9 luglio 2014 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 15 luglio 2014 (reg. ric. n. 51 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo) – nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014) – «per violazione dell’art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in relazione all’art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento all’art. 123 della Costituzione e in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006), nonché, specificamente, dell’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.1.– Con riferimento alla prima censura, il ricorrente sostiene che la legge regionale impugnata sarebbe stata approvata in epoca successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando questo versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui avrebbe avuto poteri limitati.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), è stata attribuita allo statuto ordinario la definizione della forma di governo e l’enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione in armonia con la Costituzione (ex art. 123, primo comma, Cost.), mentre alla legge statale è stata rimessa la determinazione della durata degli organi elettivi (ex art. 122, primo comma, Cost.). L’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo prevede, tra l’altro, che, nei casi di scadenza della legislatura, «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità».
In sostanza, secondo il ricorrente, si verificherebbe una fase di depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio risiederebbe nella necessità di coniugare il principio della rappresentatività politica con quello della continuità funzionale dell’organo.
Ne deriverebbe che la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 avrebbe potuto essere adottata solo ove avesse costituito atto dovuto o avesse rispettato i presupposti di necessità ed urgenza.
Poiché nella fattispecie non si verserebbe né nell’una né nell’altra situazione, il Consiglio regionale avrebbe legiferato eccedendo dai limiti riconducibili alla sua condizione di organo in prorogatio, con la conseguenza che la legge nella sua interezza violerebbe l’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo in relazione all’art. 123 Cost.
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, altresì, specificamente l’art. 4, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014. La norma dispone che gli atti di compravendita dei terreni agricoli in favore dei quali siano stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari – aree vincolate all’uso agricolo per almeno un quinquennio dall’ultima erogazione in ragione del comma 1 del medesimo articolo – debbano richiamare espressamente detto vincolo a pena di nullità.
Secondo il ricorrente, la norma regionale censurata, comminando la sanzione civilistica della nullità contrattuale, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.– La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

1.– Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’intera legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo) – nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014) – «per violazione dell’art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in relazione all’art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento all’art. 123 della Costituzione e in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006), nonché, specificamente, l’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il ricorrente sostiene che la legge censurata è stata approvata in epoca successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando questo versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui avrebbe avuto poteri limitati.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, in base all’art. 123 Cost., lo statuto ordinario definisce la forma di governo e l’enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Alla legge statale, invece, spetta la determinazione della durata degli organi elettivi ai sensi dell’art. 122, primo comma, Cost.
Tanto premesso, il ricorrente sottolinea come l’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo preveda, tra l’altro, che, nei casi di scadenza della legislatura, «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità».
Secondo il ricorrente, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014, approvata dopo la scadenza della legislatura, non rispetterebbe i canoni statutari e, conseguentemente, con la sua adozione il Consiglio regionale avrebbe legiferato eccedendo dai limiti dipendenti dalla condizione di organo in prorogatio, in tal modo violando il citato parametro.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura ulteriormente l’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale. La norma prescrive che gli atti di compravendita dei terreni agricoli in favore dei quali siano stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari – aree vincolate all’uso agricolo per almeno un quinquennio dall’ultima erogazione in ragione del comma 1 del medesimo articolo – debbano richiamare espressamente tale vincolo a pena di nullità. Secondo il ricorrente, la disposizione, comminando la sanzione della nullità contrattuale, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», violando l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La Regione Abruzzo non si è costituita.
2.– In via preliminare, va riconosciuta l’ammissibilità della questione proposta nei confronti dell’intera legge regionale.
Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile l’impugnazione di un’intera legge attraverso generiche censure che non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di costituzionalità, è, al contrario, consentita l’impugnativa di intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte coinvolte dalle censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del 2008).
Nella fattispecie è evidente come la prima delle censure mosse dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della legge impugnata, omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei presupposti previsti dallo statuto regionale per il legittimo esercizio della funzione legislativa in regime di prorogatio.
3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 in riferimento all’art. 123 Cost. ed in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto è fondata.
3.1.– Anche prima dell’adozione della richiamata norma statutaria e della riforma del Titolo V della Costituzione, questa Corte ha chiarito che l’istituto della prorogatio riguarda fattispecie in cui «coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del 1992).
Con specifico riferimento agli organi elettivi, ed in particolare ai consigli regionali, è stato affermato che «[l]’istituto della prorogatio, a differenza della vera e propria proroga (cfr., rispettivamente, art. 61, secondo comma, e art. 60, secondo comma, Cost., per quanto riguarda le Camere), non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003; nello stesso senso, sentenza n. 181 del 2014).
Ne consegue che detto esercizio non può che essere limitato ai poteri “necessari”, come definiti dallo statuto regionale in conformità all’art. 123 Cost. Tale esercizio va inteso come necessariamente limitato all’esigenza di «rispondere a speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività ed il principio di continuità funzionale. D’altra parte, è evidente che nell’immediata vicinanza al momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori» (sentenza n. 68 del 2010).
Pertanto, gli stessi statuti regionali, nel disciplinare la materia, devono rispettare le limitazioni connaturate alla ratio dell’istituto.
Sotto tale profilo, lo statuto della Regione Abruzzo, disponendo che «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità», non travalica il principio costituzionale sotteso all’istituto della prorogatio poiché legittima l’assemblea scaduta alla sola adozione degli «atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili» (sentenza n. 68 del 2010).
3.2.– Tanto premesso, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 è stata approvata dopo la scadenza della legislatura e dal suo contenuto, nonché dai lavori preparatori non emergono elementi idonei a ritenere che sia stata adottata – neppure parzialmente – in adempimento di impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, da disposizioni costituzionali o legislative statali o in situazioni di urgenza e necessità, come tassativamente previsto dall’evocata disposizione statutaria. La legge impugnata, infatti, detta una disciplina di carattere generale per la valorizzazione delle aree agricole e la loro salvaguardia, nella quale non è dato enucleare alcuna delle condizioni testé enunciate.
Alla luce delle esposte considerazioni, l’intera legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014, risultando in contrasto con l’art. 123 Cost. in relazione all’evocata norma statutaria, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
4.– Rimane assorbita la censura proposta nei confronti dell’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

Depositata in Cancelleria il 25 marzo 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/3/2015 n.44 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – R. Gisondi Est.
M. Del Medico (Avv. A. Cecchi) contro il Comune di Firenze (Avv.ti A. Pisapia, A. Minucci, F. De Santis)

solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 84 bis comma 2 lettera b) della L.R. Toscana 1/2005 nella parte in cui consente all’amministrazione comunale di adottare provvedimenti inibitori anche dopo la scadenza del trentesimo giorno dalla s.c.i.a. sulla base della sola difformità dell’intervento con gli strumenti urbanistici

Edilizia ed urbanistica – Art. 84 bis comma 2 lettera b) della L.R. Toscana 1/2005 – SCIA – – Annullamento oltre il trentesimo giorno per difformità dallo strumento urbansitico – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza e non manifesta infondatezza – Ragioni

È rilevante e non manifestamente infondata la questione della legittimità costituzionale dell’art. 84 bis comma 2 lettera b) della legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 nella parte in cui consente alla amministrazione comunale di adottare provvedimenti inibitori e sanzionatori anche dopo la scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a. sulla base del solo presupposto della riscontrata difformità dell’intervento che ne è oggetto dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi, laddove non pare conforme ai principi fondamentali della materia contenuti nei commi secondo terzo e quarto dell’art. 19 della L. 241 del 1990 in tema di s.c.i.a. concernenti anche la s.c.i.a. edilizia in forza del disposto del comma 6 ter del predetto articolo, e, quindi, parerebbe incorrere nella violazione dell’art. 117 comma 3 della Costituzione. La Sezione dubita altresì della costituzionalità della predetta norma sotto il profilo della violazione dell’art. 117 comma 2 lett. m) Cost. in quanto non rispetterebbe i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali stabiliti in materia di segnalazione certificata di inizio attività dai menzioni comma dell’art. 19 della L. 241/90.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 823 del 2014, proposto da:
Marco Del Medico, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Cecchi nel cui studio in Firenze, via Masaccio 172 è elettivamente domiciliato;

contro

Comune di Firenze, rappresentato e difeso per legge dagli avv. Antonella Pisapia, Annalisa Minucci, Francesca De Santis, domiciliato in Firenze presso l’Ufficio legale in Palazzo Vecchio – piazza Signoria;

per l’annullamento

– dell’ordinanza n. 130/2014 del 28.2.2014, notificata in data 8 marzo 2014, con la quale è stata dichiarata l’inefficacia della D.I.A./S.C.I.A. n. 6319/2012 presentata dal ricorrente, con contestuale ordine di rimessa in pristino ex art. 135, comma 2, L.
– di tutti i provvedimenti comunque connessi, anche se incogniti, compresi gli atti istruttori e la comunicazione di avviso del procedimento prot. n. 28116 del 25.6.2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Firenze in Persona del Sindaco P.T.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2015 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori A. Cecchi e A. Pisapia;

1. Il ricorrente, proprietario di una unità immobiliare ad uso civile abitazione ricadente in zona urbanisticamente classificata come agricola nel comune di Firenze, intendendo avvalersi dei benefici dalla normativa regionale sul cd. “piano casa” (L.R. 08/05/2009 n. 24), ha presentato in data 10/09/2012 una SCIA finalizzata alla realizzazione di un ampliamento della predetta abitazione mediante chiusura di un preesistente loggiato.
Successivamente alla presentazione della segnalazione nessuna comunicazione ostativa è pervenuta da parte del Comune di Firenze; sicchè i lavori sono stati eseguiti e ne è stata comunicata l’ultimazione in data 25/02/2013.
Con nota del 25 giugno 2013 il Comune di Firenze ha comunicato l’avvio di un procedimento di accertamento edilizio ai sensi dell’art. 84 bis della L.R. 1/2005 in quanto l’ampliamento non rientrerebbe fra quelli consentiti dalla L.R. 24 del 2009. In particolare, poiché l’intera superficie della abitazione del Sig. Del Medico sarebbe stata originariamente legittimata mediante condono edilizio, la stessa, giusto il disposto dell’art. 5 comma 4 della citata L.R. 24/09, non sarebbe ammessa a beneficiare degli incrementi straordinari previsti dalla normativa regionale sul “piano casa”
Con successivo provvedimento in data 28/02/2014 il Responsabile della direzione urbanistica del Comune di Firenze dichiarava inefficace la s.c.i.a. n. 6319/2012 ed ordinava al ricorrente ai sensi dell’art. 135 comma 2 della L.R. 1/05 la rimessione in pristino mediante rimozione del tamponamento della loggia.
Avverso tale atto l’interessato ha proposto ricorso innanzi a questo Tribunale amministrativo affermando con il terzo e quarto motivo che l’ampliamento realizzato rientrerebbe fra quelli ammessi dall’art. 5 della L.R. 24/2009 e, comunque sarebbe conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici del comune di Firenze. Entrambi i motivi sono stati dichiarati infondati con sentenza parziale emessa in Camera di consiglio contestualmente alla presente ordinanza.
Con il primo motivo di ricorso il Sig. Del Medico afferma che l’art. 84 bis della leggere regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 nella parte in cui consente alle amministrazioni comunali di adottare provvedimenti inibitori e sanzionatori anche dopo la scadenza del termine di trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. in tutti i casi in cui venga riscontrata una difformità dell’intervento dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi, non sarebbe conforme ai principi fondamentali previsti in materia di segnalazione certificata di inizio attività dalla legge dello Stato in base ai quali, dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. le amministrazioni potrebbero esercitare i propri poteri sanzionatori solo in presenza di un pericolo per gli interessi “sensibili” di cui al comma 4° dell’art. 19 della L. 241 del 1990 o nel caso in cui la segnalazione certificata di inizio attività sia basata su dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà false o mendaci.
Con il secondo motivo di ricorso viene denunciata la violazione dell’art. 19 comma 3 della L. 241/90 in quanto con il provvedimento impugnato l’amministrazione avrebbe dichiarato inefficace la s.c.i.a. presentata in data 10/09/2012 senza dar conto nella motivazione dei presupposti previsti dall’art. 21 nonies della predetta legge per l’esercizio del potere di autotutela.
2. Ritiene il Collegio che la questione di costituzionalità posta con il secondo motivo di ricorso non sia manifestamente infondata.
Ritiene altresì il Collegio, per le ragioni che appresso verranno specificate, che la decisione sul secondo motivo di ricorso sia subordinata al giudizio relativo alla legittimità costituzionale dell’art. 84 bis della L.R. 1/2005.
3. Premesso che l’art. 84 bis della L.R. 1/2005 è stato introdotto dall’art. 22 della L.R. 5 agosto 2011, n. 40, occorre muovere dalla ricostruzione di quale fosse il quadro normativo nazionale alla data di entrata in vigore della predetta legge regionale.
In proposito va ricordato che l’art. 19 della L. 241 del 1990 è stato integralmente riscritto dal comma 4 bis dell’art. 49 del D.L. 31/05/2010 n.78, convertito in L. legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale ha sostituito l’istituto della dichiarazione di inizio attività con quello della segnalazione certificata di inizio attività.
Per quanto qui interessa il testo dell’art. 19 introdotto dalla predetta norma prevede che la segnalazione debba essere corredata:
a) da dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto di notorietà) attestanti la sussistenza dei fatti stati e delle qualità personali “autocertificabili” ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. 445 del 2000;
b) dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati “relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti” “richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale” per “il rilascio” delle autorizzazioni, licenze, concessioni, permessi o nulla osta sostituiti dalla s.c.i.a.. Attestazioni ed asseverazioni che devono, peraltro, essere “corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione”.
Ai sensi del comma terzo della norma l’amministrazione deve accertare l’eventuale “carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1” entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. (ridotto a trenta nel caso di s.c.i.a. edilizia).
La scadenza di tale termine, ancorché priva di valenza provvedimentale, costituisce un evento decadenziale che preclude la adozione di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che le “dichiarazioni sostitutive” attestanti i fatti, le qualità e gli stati personali posti alla base della s.c.i.a. si rivelino, successivamente, essere “false o mendaci”, oppure nel caso in cui l’attività intrapresa in assenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge metta in pericolo il patrimonio artistico e culturale, l’ambiente, la salute, la sicurezza pubblica o la difesa nazionale.
Ove non ricorrano le due ipotesi in cui il termine per l’adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione e rimozione degli effetti della attività non opera, l’amministrazione non perde ogni possibilità di intervento tardivo, ma il potere che essa può esercitare non è più correlato alla semplice verifica della assenza dei requisiti ed ai presupposti previsti dalla legge o da atti amministrativi generali per l’esercizio della attività ma alle valutazioni di opportunità ed al bilanciamento degli interessi proprie della attività di “autotutela” così come codificate dagli artt. 21 quinquies e nonies della L. 241 del 1990.
La disciplina della s.c.i.a. introdotta con il D.L. 78 del 2010 effettua, quindi, un preciso riparto fra gli oneri certificativi che ricadono sul privato autore della segnalazione e gli obblighi istruttori che competono alla p.a. in ordine alla verifica dei requisiti e presupposti sostanziali per l’intrapresa della attività, riparto dal quale sono fatte derivare puntuali conseguenze in ordine al limite entro cui l’affidamento del privato riceve protezione.
Dalla lettura del testo della norma appare chiaro che il corredo di dichiarazioni sostitutive e di asseverazioni che devono accompagnare la s.c.i.a. non esime l’amministrazione dall’obbligo di effettuare entro il termine di sessanta (o trenta) giorni le verifiche sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio della attività né riducono tali verifiche ad un controllo meramente formale.
Se da un lato, infatti, l’amministrazione è dispensata dall’effettuare entro il termine predetto accertamenti in ordine alla verità dei fatti, degli stati e delle qualità personali attestati nelle dichiarazioni sostitutive ad essa allegate, altrettanto non può tuttavia affermarsi in relazione al contenuto delle asseverazioni ed attestazioni dei tecnici abilitati le quali, invece, non possono essere sic et simpliciter essere prese per buone, ma devono essere verificate entro il termine all’uopo previsto.
Ciò si evince sia dal comma 3 dell’art. 19, nella parte in cui riconnette la inoperatività del termine per disporre la cessazione della attività e della rimozione dei suoi effetti alla sola scoperta della falsità o mendacità delle dichiarazioni sostitutive e non anche delle attestazioni e delle asseverazioni tecniche (che il comma secondo della norma ha cura di distinguere), sia dal comma 2 del medesimo articolo laddove viene prescritto che le attestazioni e le asseverazioni debbano essere corredate dagli elaborati tecnici “per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione”.
Dalla analisi della norma emerge, quindi, un sistema equilibrato nel quale il principio di autoresponsabilità del privato autore della segnalazione non si spinge fino al punto di addossare allo stesso anche il rischio che i giudizi tecnici o le qualificazioni giuridiche derivanti dalla interpretazione di testi legislativi e regolamentari (spesso locali), che formano oggetto di asseverazione da parte dei tecnici abilitati, risultino, a posteriori, disattese dalle amministrazioni anche a notevole distanza di tempo dalla presentazione della s.c.i.a.
Tali giudizi e tali qualificazioni devono, quindi, essere verificate dall’amministrazione entro il termine previsto dalla legge la cui scadenza fa, pertanto, insorgere in capo al privato il ragionevole affidamento sulla conformità della attività intrapresa ai requisiti ed i presupposti che la legittimano; affidamento che, a quel punto, l’amministrazione può disattendere solo nel caso di messa in pericolo degli interessi sensibili di cui al comma 4 dell’art. 19 della L. 241/90 o esercitando le prerogative proprie dell’autotutela.
Del resto se fosse consentito alle amministrazioni fare appello alla inesattezza o alla erroneità dei giudizi espressi nelle asseverazioni tecniche per intervenire anche dopo la scadenza del termine, qualora ritenga insussistenti i requisiti per l’esercizio della attività, sia la previsione di cui al comma 4 dell’art. 19 sia quella relativa all’esercizio del potere di autotutela (contenuta nel comma 2) sarebbero private di ogni senso e pratica utilità.
Sul punto occorre, infine, osservare che seppure anche la falsità delle asseverazioni tecniche sia penalmente punita (art. 10 comma 6 L. 241/90), ciò non significa che tali atti abbiano una efficacia fidefacente che esonera l’amministrazione a cui essi sono diretti dall’effettuare le prescritte verifiche in ordine alla sussistenza dei requisiti tecnici e giuridici asseverati.
Prova ne è che tali asseverazioni devono essere allegate anche alla domanda di permesso di costruire (art. 20 comma 1 DPR 380/01) il cui rilascio presuppone senza dubbio alcuno l’effettuazione di autonome verifiche da parte del responsabile del procedimento.
4. Il sistema dei controlli sulla s.c.i.a. sancito dai commi 2, 3 e 4 dell’art. 19 della L. 241/90 risulta, peraltro, pacificamente applicabile nella sua integralità alla materia edilizia.
Infatti, l’art. 5 comma 2 lett. b) del citato D.L. 78/2010 ha aggiunto al testo dell’art. 19 il comma 6 bis in base al quale l’istituto della scia viene dichiarato applicabile anche alla predetta materia con la sola differenza consistente nel fatto che il termine per l’intervento inibitorio o repressivo della p.a. è ridotto da 60 a 30 giorni.
Successivamente, il comma 6 bis dell’art. 19 è stato modificato dall’art. 6, comma 1, lettera b), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 con il quale il legislatore ha voluto precisare che l’esercizio dei poteri sanzionatori e di vigilanza previsti dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dalle leggi regionali, già fatti salvi dal testo precedente della norma, debba avvenire entro i limiti in cui il comma 4 del medesimo articolo consente l’intervento tardivo della p.a. a tutela di interessi sensibili.
5. Al fine di vagliare la conformità al quadro normativo nazionale della disciplina regionale toscana relativa ai “poteri di vigilanza in caso di scia” contenuta nell’art. 84 bis della L.R. 1/05 (legge oggi abrogata ma che risulta comunque applicabile ai fini della decisione sul ricorso in quanto vigente al momento della adozione del provvedimento impugnato), occorre preliminarmente offrirne una ricostruzione ermeneutica.
Le previsioni contenute nell’art. 84 bis della L.R. 1/05 si differenziano a seconda delle diverse tipologie di intervento edilizio che possono essere oggetto di s.c.i.a..
Il primo comma stabilisce, infatti, che “con riferimento agli interventi di cui all’articolo 79, comma 1, lettera a) e a quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 79, comma 2, lettera d), il decorso del termine di cui all’articolo 84, comma 6, non preclude la potestà di controllo, anche a campione, del comune nell’ambito dell’attività di vigilanza di cui all’articolo 129”, mentre il secondo comma si riferisce agli interventi di cui “all’articolo 79, comma 1, lettere b), d), e) ed f) e di cui all’articolo 79, comma 2, lettere a), b), c) ed e)”, prevedendo che, in tali ipotesi, “decorso il termine di trenta giorni di cui all’articolo 84, comma 6, possono essere adottati provvedimenti inibitori e sanzionatori qualora ricorra uno dei seguenti casi: a) in caso di falsità o mendacia delle asseverazioni, certificazioni, dichiarazioni sostitutive di certificazioni o degli atti di notorietà allegati alla SCIA medesima; b) in caso di difformità dell’intervento dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi; c) qualora dall’esecuzione dell’intervento consegua pericolo di danno per il patrimonio storico-artistico, culturale e paesaggistico, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale.
La norma consente, quindi, all’amministrazione di esercitare i poteri sanzionatori previsti per la repressione degli abusi edilizi anche oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. in un numero di ipotesi molto più ampio di quello previsto dai commi 3 e 4 dell’art. 19 della L. 241/90.
Nel caso degli interventi di cui all’articolo 79, comma 1, lettera a) e di quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 79, comma 2, lettera d), la possibilità di intervento tardivo è praticamente illimitata, mentre con riguardo agli interventi di cui all’articolo 79, comma 1, lettere b), d), e) ed f) e di cui all’articolo 79, comma 2, lettere a), b), c) ed e), l’intervento repressivo tardivo è ammesso non solo al fine di prevenire un pregiudizio a determinati interessi sensibili (coincidenti con quelli tipizzati nel comma 4 dell’art. 19 della L. 241/90), o in caso di falsità o mendacio delle dichiarazioni sostitutive, ma anche in ipotesi non contemplate dall’art. 19 della L. 241/90, fra le quali rientrano la “falsità e la mendacia” delle asseverazioni tecniche e, soprattutto, la riscontrata difformità dell’intervento oggetto di s.c.i.a. dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi.
Peraltro, nei predetti casi, l’adozione dei provvedimenti sanzionatori oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. non è subordinata ad un bilanciamento di interessi che tenga conto dell’affidamento del privato.
L’art. 84 bis della L.R. 1/05 non contiene, infatti, alcun richiamo al potere di autotutela.
Manca, inoltre, nell’impianto della legge regionale, lo stesso presupposto affinché possa insorgere in capo all’autore della segnalazione un affidamento in ordine alla sua conformità sostanziale alla legge; presupposto che, come si è sopra evidenziato, consiste nel dovere dell’amministrazione di effettuare entro il trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a. un controllo sostanziale sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti legali per l’esercizio della attività. L’art. 84 comma 6 della citata legge prevede, infatti, che la p.a. debba farsi carico nei trenta giorni che seguono alla presentazione della segnalazione di una verifica puramente formale sulla completezza della documentazione ad essa allegata (verifica della “l’assenza di uno o più degli atti di cui al comma 2”).
Nel contesto della legge regionale non vi può quindi essere alcun affidamento su un tempestivo controllo pubblico dei requisiti ed i presupposti della attività segnalata perché non è previsto che un siffatto controllo debba avvenire entro trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a.
L’inizio della attività avviene, quindi, “a rischio e pericolo” del suo autore che può trovarsi esposto anche a notevole distanza di tempo ad un accertamento di segno opposto della p.a. ed ai conseguenti provvedimenti di ripristino.
Queste considerazioni inducono il Collegio a ritenere che il richiamo al potere di autotutela contemplato dall’art. 3 dell’art. 19 della L. 241 del 1990 non sia trasponibile in via interpretativa nell’ambito della disciplina della s.c.i.a. dettata dalla legge toscana n. 1/05 la quale è il frutto di una scelta di politica legislativa autonoma irriducibilmente diversa rispetto a quella compiuta dal legislatore nazionale che il giudice non ha il potere di disattendere dovendo limitarsi a prospettarne la possibile incostituzionalità che spetta, in ultima analisi alla Corte costituzionale accertare.
6. Tutto ciò chiarito occorre ancora osservare, in punto di rilevanza della questione di costituzionalità dell’art. 84 bis della L.R. 1/05, che il provvedimento impugnato appare del tutto legittimo se vagliato alla luce del disposto della sopra richiamata norma regionale.
Infatti, il Comune di Firenze ha ritenuto – senza che sul punto vi sia stata contestazione alcuna – che l’intervento contemplato dalla s.c.i.a. presentata dal ricorrente rientrasse nella tipologia del restauro e risanamento conservativo prevista dall’art. 79 comma 2 lett. c) della L.R. 1/05 (cfr. doc. 6 dei documenti prodotti in data 23/05/2014) ed ha, quindi, applicato la sanzione della rimessione in pristino a cura e spese del contravventore prevista dall’art. 135 comma 2 della medesima legge per l’esecuzione di tale categoria di interventi “in difformità dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio, o dei regolamenti edilizi”.
L’applicazione della predetta sanzione, che l’art. 135 della L.R. prevede per il caso di “interventi eseguiti in assenza di SCIA o in difformità da essa”, anche ad una ipotesi in cui l’intervento era, invece, conforme alla s.c.i.a. presentata è stata resa possibile proprio dal disposto del comma 2 lettera b) dell’art. 84 bis in base al quale i poteri repressivi degli abusi edilizi rientranti nella categoria del risanamento e restauro conservativo possono essere esercitati senza limiti di tempo anche nel caso in cui i lavori contemplati dalla segnalazione certificata non risultino conformi norme urbanistiche o alle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi.
Ove alla fattispecie fosse stata applicata la normativa nazionale il risultato sarebbe stato diverso atteso che:
a) la mera constatazione della non conformità urbanistica dell’intervento (anche alla luce della L.R. 24/09) non avrebbe potuto di per sé legittimare un intervento repressivo successivo alla scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a.;
b) la s.c.i.a. non si basava su dichiarazioni false o mendaci né su omissioni fraudolente (cosa, peraltro, mai contestata dal Comune) ma, anzi, del tutto correttamente evidenziava (come può evincersi dai documenti depositati dal Comune in data 17/06/2014) che la superficie dell’immobile era stata legittimata urbanisticamente mediante rilascio di una concessione in sanatoria (permettendo così al Comune di vagliare immediatamente la rilevanza di tale circostanza in ordine alla ammissibilità dell’intervento di ampliamento);
c) non risulta agli atti la sussistenza di un pericolo per interessi sensibili, avendo, anzi, l’intervento ottenuto la prescritta autorizzazione paesaggistica.
7. Acclarata la sussistenza di una difformità fra l’art. 19 della L. 241/90 e l’art. 84 bis comma 2 della L.R. 1/05 e messa in evidenza la rilevanza della stessa ai fini della decisione sul ricorso, rimane da
esaminare la questione se il contrasto fra le due fonti comporti una non manifestamente infondata questione di incostituzionalità della legge regionale per violazione con l’art. 117 secondo o terzo comma della Costituzione.
Ritiene il collegio che la questione di costituzionalità non sia manifestamente infondata con riferimento sia alla possibile violazione dei principi fondamentali della materia edilizia (rientrante in quella più generale del governo del territorio oggetto di competenza concorrente ai sensi dell’art. 117 comma 2 Cost.) sia al mancato rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali stabiliti con legge dello Stato ai sensi dell’art. 117 comma 2 lett. m) Cost.
Con riguardo al primo profilo occorre innanzitutto rammentare che la disciplina statale dei titoli edilizi è pacificamente ritenuta dalla Corte Costituzionale essere norma di principio (Corte Cost. 203/2003).
La regolamentazione dei titoli edilizi è, inoltre, strettamente connessa con i profili della disciplina edilizia attinenti ai poteri di vigilanza sul corretto uso del territorio.
In particolare, come ha osservato la Corte costituzionale nella sentenza 188 del 2012, il comma 6 bis dell’art. 19 della L. 241 del 1990 è stato introdotto proprio allo scopo di raccordare la “configurazione normativa dei poteri amministrativi di repressione dell’abuso edilizio” previsti dalla legislazione edilizia nazionale e da quelle regionali con “la riforma dei titoli abilitativi all’edificazione, culminata con l’introduzione della segnalazione certificata di inizio attività”.
“L’interesse costituzionale al controllo pubblico volto a preservare l’armonico sviluppo e l’integrità del territorio” necessitava, infatti, essere contemperato con “l’affidamento ingenerato dalla SCIA stessa” e tale contemperamento è avvenuto da un lato fissando un termine perentorio per la verifica della conformità urbanistica della s.c.i.a. edilizia dopo il quale gli interventi conformi alla segnalazione certificata non sono più sanzionabili e dall’altro attribuendo alla p.a. rimedi che consentano, nei “casi di più grave sacrificio del bene pubblico”, di “compensare il potenziale pregiudizio insito nella contrazione dei modi e dei tempi dell’attività amministrativa” inerente la vigilanza.
Tali rimedi non sono, peraltro, limitati al solo potere finalizzato a prevenire i pericoli che possono riguardare interessi pubblici particolarmente sensibili, previsto dal comma 4 dell’art. 19 della L. 241/90, ma comprendono anche il generale potere di autotutela contemplato dal comma 3 del medesimo articolo il quale, anche se non espressamente richiamato nel comma 6 bis, “si adatta compiutamente alla materia dell’edilizia, alla quale non vi è ragione per ritenere che non si riferisca”; anche perché “si esporrebbe a censura di manifesta irragionevolezza una interpretazione contraria, che venisse a sottrarre gli interessi implicati dal governo del territorio all’applicabilità di un generale istituto del diritto amministrativo, la cui compatibilità con la SCIA è stata riconosciuta dallo stesso legislatore con il citato comma 3”.
L’equilibrio raggiunto dall’art. 19 della L. 241/90 fra l’interesse pubblico al corretto uso del territorio e l’affidamento del privato assume a, giudizio, del Collegio rango di principio fondamentale che deve essere rispettato da parte delle legislazioni regionali che intervengano nell’ambito della materia di competenza concorrente del governo del territorio.
Il carattere “fondamentale” dei principi è dato dall’essere gli stessi il risultato di una precisa scelta di politica attinente il bilanciamento dei diversi interessi in gioco che, costituendo momenti chiave della disciplina di una determinata materia, sono inderogabili da parte delle legislazioni regionali.
L’art. 84 bis comma 2 lettera b. della L.R. 1/05 nel momento in cui consente l’esercizio dei poteri sanzionatori relativi a determinate categorie di interventi edilizi che hanno formato oggetto di s.c.i.a. anche oltre il termine di 30 giorni dalla sua presentazione sulla base del mero riscontro della difformità dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi, altera gravemente l’equilibrio fra i due valori sopra menzionati a tutto sfavore della tutela dell’affidamento del privato che la norma non tiene in alcun considerazione, equiparando in tutto e per tutto le opere conformi alla s.c.i.a. a quelle realizzate in modo del tutto abusivo.
Sotto diverso profilo l’art. 84 bis comma 2 lettera b) della L.R. 1/05 incorre in una possibile violazione dell’art. 117 comma 2 lettera m) della Costituzione non osservando i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali dei cittadini nell’ambito del procedimento amministrativo.
Ai sensi del comma 4 ter del D.L. 78/2010, infatti, l’intera disciplina della s.c.i.a. contenuta nel comma 4-bis si inquadra nel predetto titolo di competenza esclusiva dello Stato.
Costituiscono, pertanto, livelli essenziali delle prestazioni tutti i profili della disciplina della s.c.i.a. che riguardano il rapporto fra amministrazione e cittadino ivi compresi quelli afferenti alla posizione in cui si viene a trovare l’autore della segnalazione allo scadere del trentesimo giorno dalla sua presentazione, posizione connotata dalla garanzia che l’amministrazione non possa più adottare i provvedimenti di inibizione della attività e di rimozione dei suoi effetti se non nei casi contemplati dalla norma medesima.
E’ appena il caso di ricordare che la Corte costituzionale con la sentenza 164 del 2012, nel respingere i ricorsi proposti dalle regioni avverso la suddetta norma, ha stabilito che la disciplina della s.c.i.a. ben si presta ad essere ricondotta al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. che permette una restrizione dell’autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione, in quanto l’attività amministrativa può assurgere alla qualifica di “prestazione”, della quale lo Stato è competente a fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti privati.
In particolare, ha affermato la Corte, tutto il meccanismo su cui si basa la segnalazione certificata di inizio attività per cui “al soggetto interessato si riconosce la possibilità di dare immediato inizio all’attività.., fermo restando l’esercizio dei poteri inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli estremi” e “fatto salvo il potere della stessa pubblica amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990”, costituisce “prestazione specifica” anche laddove viene tutelato “il diritto dell’interessato ad un sollecito esame, da parte della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di fatto che autorizzano l’iniziativa medesima”.
8. Per le suddette ragioni il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione della legittimità costituzionale dell’art. 84 bis comma 2 lettera b) della legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 nella parte in cui consente alla amministrazione comunale di adottare provvedimenti inibitori e sanzionatori anche dopo la scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione della s.c.i.a. sulla base del solo presupposto della riscontrata difformità dell’intervento che ne è oggetto dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio o dei regolamenti edilizi.
In particolare, la Sezione dubita che la predetta norma possa ritenersi conforme ai principi fondamentali della materia contenuti nei commi secondo terzo e quarto dell’art. 19 della L. 241 del 1990 in tema di s.c.i.a. concernenti anche la s.c.i.a. edilizia in forza del disposto del comma 6 ter del predetto articolo, e, quindi, incorra nella violazione dell’art. 117 comma 3 della Costituzione.
La Sezione dubita altresì della costituzionalità della predetta norma sotto il profilo della violazione dell’art. 117 comma 2 lett. m) Cost. in quanto non rispetta i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali stabiliti in materia di segnalazione certificata di inizio attività dai menzioni comma dell’art. 19 della L. 241/90.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III,
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 84 bis comma 2 lett. b) della legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1 in riferimento all’art. 117 comma 3 e all’art. 117 comma 2 lett. m) della Costituzione
SOSPENDE IL GIUDIZIO;
Ordina, a cura della Segreteria, la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale. Ordina la notifica della presente ordinanza alle parti in causa nonché al Presidente della Giunta regionale della Toscana. Ordina che della presente ordinanza sia data comunicazione, dalla Segreteria, al Presidente del Consiglio regionale della Toscana.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 9 gennaio 2015, 17 febbraio 2015, con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Rosalia Messina, Consigliere
Raffaello Gisondi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/03/2015

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Alberto AVOLI Presidente

Nicola LEONE Consigliere

Angela SILVERI Consigliere relatore

Piergiorgio DELLA VENTURA Consigliere

Oriana CALABRESI Consigliere

Stefania PETRUCCI Consigliere

Angela PRIA Consigliere

Ricorso ex art. 169, l. n. 228/2012 avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di cui all’art. 1, comma 3,  della legge 31 dicembre 2009, n. 196  – Federazione Italiana Danza Sportiva –   SEC 2010 – Notifica del ricorso al  CONI – Inammissibilità

Nei giudici avverso l’inclusione nell’elenco ISTAT,  il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa; né, peraltro, è possibile ipotizzare un suo intervento ai sensi dell’art. 105 ovvero 106 c.p.c.

Le Sezioni Riunite si sono soffermate sull’intervento del CONI, a cui il ricorso era stato comunque notificato da parte della Federazione sportiva ricorrente, dichiarandone l’inammissibilità.
Hanno osservato come nella specie il ricorso della Federazione non contenesse alcuna domanda proposta contro il Comitato olimpico: è evidente, quindi, che in tale giudizio il CONI non ha la veste di parte, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 100 e 101 c.p.c. sull’interesse della parte a «contraddire» alla domanda che sia stata proposta contro di essa e sui limiti di statuizione del giudice su domande proposte contro la parte che non sia stata regolarmente citata o che non sia comparsa.
Hanno, altresì, ritenuto che la notifica del ricorso al CONI sia avvenuta ai sensi dell’art. 106 c.p.c., secondo cui «ciascuna parte può chiamare nel processo un terzo al quale ritiene comune la causa o dal quale pretende di essere garantita». Peraltro, posto che nella specie certamente non ricorre l’ipotesi della “chiamata in garanzia”, deve anche escludersi che sussistano le condizioni della “comunanza di causa”, che si ha quando la decisione tra le parti originarie del rapporto controverso possa estendere i suoi effetti su un terzo che abbia in comune con l’attore o con il convenuto il rapporto sostanziale, o che possa far valere un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo. E, invero, tenuto conto che la Federazione contesta all’ISTAT la sua inclusione nell’elenco delle amministrazioni pubbliche, una comunanza di causa potrebbe ipotizzarsi nei confronti di altre Federazioni sportive aventi identiche (o analoghe) caratteristiche della ricorrente e non certo nei confronti del CONI, la cui connotazione di amministrazione pubblica è incontroversa.
Parimenti, non sussistono – secondo il Collegio – le condizioni per l’intervento volontario disciplinato dall’art. 105, commi 1 e 2, c.p.c. Esclusa la previsione del comma 1, trattandosi di fattispecie normativa analoga a quella regolata dall’art. 106, per la quale vale, pertanto, quanto già argomentato per detto articolo, deve rilevarsi che l’intervento del CONI non rientra neppure nella previsione del comma 2, secondo cui è ammesso l’intervento di terzo «per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse».
Giova sul punto rammentare che per consolidata giurisprudenza l’intervento adesivo dipendente, disciplinato dall’art. 105, comma 2, c.p.c., presuppone la presenza di un interesse giuridicamente rilevante, e non di mero fatto, ad un esito della controversia favorevole alla parte adiuvata (cfr., tra le più recenti, Cass. civ. n. 364 del 2014).
Nella specie deve, in primo luogo, evidenziarsi che nella memoria di costituzione in giudizio non è stato indicato l’interesse che giustifichi l’intervento del CONI a sostegno delle ragioni della FIDS né a tale carenza si è sopperito in udienza, essendosi il difensore limitato a sostenere che l’interesse risiede nell’escludere che il CONI eserciti sulle Federazioni sportive una ingerenza determinante tale da integrare il controllo nel senso inteso dalla regolamentazione europea.
In sostanza,  secondo le Sezioni riunite, ciò non integra un interesse giuridicamente rilevante per la ragione che dall’esito di tale giudizio non può derivare alcuna conseguenza al CONI, la cui posizione nei confronti delle Federazioni Sportive nazionali ad esso affiliate resta quella definita dalla regolamentazione di settore e, cioè: dal decreto legislativo n. 242 del 1999 e successive modifiche ed integrazioni e dallo Statuto adottato con delibera del Consiglio Nazionale del 3 luglio 2012, parzialmente modificato l’11 giugno 2014.
In sintesi, qualunque sia la decisione in questo giudizio, non mutano le prerogative del CONI rispetto alle Federazioni Sportive nazionali, dovendosi in questa sede solo stabilire se tali prerogative – così come definite dalle norme di settore e tramite la valutazione anche dello Statuto della Federazione ricorrente – integrino o meno il controllo del CONI sulla stessa Federazione nel senso in cui il controllo deve essere inteso in base a quanto previsto dal Regolamento UE n. 549/2013 che ha istituito il «Sistema Europeo dei conti 2010» (SEC 2010).

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